Dialogos de Ciudadania Giulia Teresa Tamayo

INDICE 1. PRESENTACIÓN. Diálogos de Ciudadanía 2. CURRICULUM. Giulia Teresa Tamayo León 3. ARTÍCULOS. Giulia Teresa Tamayo León •

“Género y Desarrollo en el Marco de los Derechos Humanos”.

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“Debates Abiertos en Materia de Seguridad desde los Derechos Humanos de las Mujeres”.

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“Marco Teórico-Conceptual, Normativo e Institucional de los Derechos Humanos de las Mujeres”.

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“Palabras Fallidas: Justicia de Género y Ciudadanía en los Nudos de la Gobernanza”.

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1. PRESENTACIÓN. Diálogos de Ciudadanía La Asociación de Universidades Populares de Extremadura y la Fundación Ciudadanía, a través del Proyecto Red Local Solidaria de la Agencia Extrremeña de Cooperación Internacional para el Desarrollo, se complacen en invitarles a un nuevo Diálogo de Ciudadanía: GÉNERO, CIUDADANÍA Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA GIULIA TERESA TAMAYO LEÓN RESPONSABLE DE INVESTIGACIÓN Y POLÍTICAS DE AMNISTÍA INTERNACIONAL EXPERTA EN GÉNERO, DERECHOS HUMANOS, VIOLENCIA CONTRA LA MUJER Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA “Diálogos de Ciudadanía”, que se enmarca en la Red Local Solidaria, es un programa que persigue mantener despierta la preocupación social ante las causas de las grandes desigualdades en el desarrollo de los pueblos, y sus efectos: el sufrimiento de las personas.

Tener espacios para la reflexión es esencial en cualquier proceso, por lo que éste es un espacio donde analizar, y después actuar.

Durante el año nos vamos reuniendo para ver los problemas desde diferentes enfoques: económico, social, comunicativo-tecnológico, ambiental, sociológico, educativo o cultural.

“Diálogos de Ciudadanía” pretende que en cada encuentro se den citas personas con responsabilidad en la toma de posición de instituciones, organizaciones, empresas o grupos de acción, en torno a un/a especialista invitado/a -hasta el momento hemos contado con Federico Mayor Zaragoza, María Novo Villaverde, Pedro Páez Pérez y Giulia Teresa Tamayo León- para cada diálogo.

Esperamos y deseamos que las reflexiones que se producen en estos encuentros sean difundidas y ayuden e el avance hacia un mundo mejor, porque seguimos empeñados en cambiarlo.

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2. CURRICULUM. Giulia Teresa Tamayo León

Responsable de Investigación y Políticas de Amnistía Internacional (Sección Española) - Experta en Género, Derechos Humanos, Violencia Contra la Mujer y Gobernabilidad Democrática.

Licenciada en Derecho-Abogada, Doctorado en Derechos Humanos (DEA -2004- En preparación para su defensa Tesis Doctoral “Violencia sexual en los conflictos armados contemporáneos. Del relato a la reparación”), ha participado como fundadora y miembro activo en un gran número de organizaciones profesionales de carácter nacional e internacional en la defensa, investigación y estudio de los Derechos Humanos de la Mujer, Democracia y Desarrollo (CLADEM, DEMUS, Flora Tristán, Raíces y Alas, SISMA Mujer etc.), con una amplia y dilatada experiencia profesional en la región latinoamericana (34 años), evaluadora, formuladora y gestora de proyectos e investigadora en Europa, América, África y Asia.

Premio Nacional de Investigación Mujer y Desarrollo (Consejo Nacional de Ciencia y TecnologíaPerú), Premio Internacional de Ensayo Revista Nueva Sociedad (Venezuela), Premio Internacional Ginetta Sagan (a defensoras de derechos humanos de las mujeres y niños), entre otros reconocimientos.

Posee un amplio catálogo de publicaciones, ponencias y experiencia en campañas, acciones de información, educación pública e iniciativas para el empoderamiento de las mujeres y el fortalecimiento de los DDHH. Además de una destacada labor como docente Universitaria en América Latina y Europa sobre DDHH y Género (Universidad Católica del Perú, Universidad Cayetano Heredia, Universidad de Deusto, Universidad Complutense de Madrid, Universidad Autónoma de Madrid).

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3. ARTÍCULOS. Giulia Teresa Tamayo León

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“Género y Desarrollo en el Marco de los Derechos Humanos”.

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“Debates Abiertos en Materia de Seguridad desde los Derechos Humanos de las Mujeres”.

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“Marco Teórico-Conceptual, Normativo e Institucional de los Derechos Humanos de las Mujeres”.

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“Palabras Fallidas: Justicia de Género y Ciudadanía en los Nudos de la Gobernanza”.

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“GÉNERO Y DESARROLLO EN EL MARCO DE LOS DERECHOS HUMANOS”.

Género en la Cooperación al Desarrollo: Una Mirada a la Desigualdad. ACSUR-LAS SEGOVIAS. 2003

Para comenzar, decir que el título de esta intervención “Género y Desarrollo en el marco de los Derechos Humanos” propuesto por ACSUR, es muy acertado. Porque difícilmente se puede entender la relación entre género y desarrollo, si no se integra el debate de los Derechos Humanos.

Mi intervención tiene el propósito de ofrecer información y herramientas básicas en tres momentos sucesivos. En un primer momento, a modo de introducción, propongo revisar los antecedentes históricos y corrientes que contribuyeron a la formación de ese cuerpo teórico que actualmente se reconoce como enfoque de género. En un segundo momento, abordaré un conjunto de categorías y conceptos básicos que el enfoque de género emplea como herramientas para captar y proponer cambios sobre la realidad. Finalmente me detendré en los tipos de intervenciones que en materia de desarrollo y/o respecto de objetivos relativos a los derechos humanos de las mujeres se han desplegado por diversos actores y agencias.

Para abordar los antecedentes, quisiera remontarme al período en el cual se produce la Carta de las Naciones Unidas y se formula la Declaración Universal de Derechos Humanos, momento clave para colocar entre las preocupaciones mundiales lo concerniente a la condición jurídica y social de las mujeres, y para poner los cimientos en defensa de los derechos humanos de las mujeres. El principio de igualdad y la prohibición de discriminación por sexo quedaron integrados a la Declaración Universal de los Derechos Humanos. En esta lucha estuvo muy presente la figura de Eleonor Roosevelt. Entre los órganos principales creados a raíz de la Carta de las Naciones Unidas, se logró incluir a la Comisión sobre la Condición Social y Jurídica de la Mujer.

Cabe indicar que hasta ese momento, ni en el plano de las preocupaciones internacionales, ni en el discurso de los derechos humanos se había logrado suscitar el imperativo de una provisión que expresamente rechazara la discriminación por sexo. Persistentemente se había dado por suficiente el enunciado general sobre el principio de igualdad.

En la década de los cincuenta con el despliegue del discurso del “desarrollo”, la tendencia predominante fue la idea del crecimiento económico como medida y fuente del desarrollo. La hipótesis sobre una supuesta filtración de beneficios para toda la sociedad que gobernó muchas 9

de las intervenciones en materia de desarrollo, pronto comenzaría a merecer cuestionamientos de diverso orden. En los años sesenta y principio de los setenta, algunas investigadoras comenzaron a observar las consecuencias que este modelo tenía para las mujeres. Entonces se advirtió que mientras que los hombres eran integrados en las pistas principales del desarrollo, las mujeres permanecían excluidas en una división por la cual los hombres aparecían como sector moderno y las mujeres como sector tradicional.

Como consecuencia de estos primeros estudios se consideró que había que integrar a las mujeres en el desarrollo. Esto da lugar al primer enfoque que conocemos por MED, Mujer en el Desarrollo, que tuvo una importante influencia en las políticas, programas y proyectos que se desarrollaron entre los años setenta y ochenta. Sin embargo, esta incorporación de las mujeres al desarrollo comenzó a merecer algunas críticas. No es que las mujeres no estuvieran ya integradas al desarrollo, sino que estaban incorporadas de determinada manera.

Largamente se concibió que si se quería conseguir el avance de las mujeres, éstas debían incorporarse a las pistas principales del desarrollo y abandonar el lugar en el que no había prestigio, ni ninguna posibilidad de acceder a los beneficios del desarrollo. Comenzaron a surgir entonces los primeros proyectos que integraban a mujeres en el ámbito productivo, y no sólo, como se había hecho hasta ese momento, a proyectos denominados de bienestar, en los que las mujeres eran consideradas únicamente en su papel reproductivo, como intermediarias del bienestar familiar.

Mientras tanto, en el campo de los Derechos Humanos se mantenían fuertes debates. Por un lado, desde la acción y reflexión promovida por la vertiente feminista se expresaba que las experiencias de las mujeres no eran representadas significativamente dentro del discurso y la práctica de los derechos humanos. La igualdad ofrecida obedecía a un patrón trazado a la medida de los varones, que dejaba de lado situaciones críticas para las mujeres como aquellas experimentadas en el ámbito privado y/o sobre dimensiones como la sexualidad y la reproducción.

A su vez, se observaba la necesidad de desarrollar la prohibición de discriminación por sexo en un cuerpo especializado de derechos humanos. Estas reflexiones rodearon los debates a propósito de la Primera Conferencia Mundial sobre las Mujeres (México, 1975).

El consenso oficial de esta conferencia sugería que básicamente las mujeres debían incorporarse al mundo público, sede principal de la experiencia de igualdad, sin prestar mayor atención a la problemática específica que surgía de la posición subordinada de las mujeres en las diversas esferas. Lo que sucedía en el ámbito llamado de lo privado no fue materia de observación, no estuvo dentro de los consensos de esta primera conferencia mundial. Por ejemplo, no se trató el 10

problema de la violencia doméstica. Básicamente lo que se consideró es que las mujeres tenían que incorporarse a esas pistas principales del desarrollo a las cuales los varones accedían.

Educación, empleo, atención médica, seguridad social, propiedad y recursos, etc., tales fueron las principales líneas que guiaban la aplicación del enunciado de no-discriminación.

Sin embargo, del 1975 al 1985, en lo que se consideró el primer decenio de la mujer de Naciones Unidas, comenzaron a desarrollarse nuevos estudios. Estos estudios sacaron a la luz evidencias que eran particularmente reveladoras sobre la participación de las mujeres en el desarrollo, y el impacto de las políticas llevadas a la práctica. Se pusieron de manifiesto las experiencias femeninas que no habían sido tomadas en cuenta ni por quienes trabajaban en el campo de desarrollo, ni por quienes trabajaban en el campo de Derechos Humanos.

Ciertos estudios desde la antropología aportarían el término género como una categoría para la comprensión de la experiencia de los individuos por sexo. Rubin fue una de las primeras en utilizar la terminología de género. Su primer trabajo lo realizó sobre el tráfico de mujeres, un hecho que formaba parte de la experiencia femenina y que antes no había sido considerado como un tema de particular preocupación.

Como sabemos, las ideas no evolucionan por sí solas. Los cambios en la comprensión de un fenómeno suelen estar precedidos o marcados por la dinámica social y política en la que se producen tensiones, iniciativas y resistencias, y como consecuencia, logran construirse nuevas interpretaciones, discursos y prácticas. En este proceso, las expresiones del movimiento feminista en los países europeos, en Estados Unidos, así como en los llamados países del Tercer Mundo, fueron gravitantes. Estas expresiones comenzaron a expandirse y alcanzar influencia, no solamente en sus planos nacionales, sino también en el regional y luego en el global.

Dentro de estas expresiones feministas había diferencias e incluso divergencias. El feminismo liberal ha enfatizado sobre la idea de igualdad como acceso o como igualdad ante la ley, en la línea de remover los obstáculos que imponen límites o restricciones a una determinada categoría social. Esta idea abre una puerta, pero no necesariamente tiene en cuenta toda la complejidad del problema.

Las expresiones surgidas en América Latina, exigían respuestas que a la vez que sirvieran a una igualdad entre hombres y mujeres, entroncaran con un concepto de justicia social. Se incluían, por tanto, cuestiones redistributivas y transformativas y no meramente políticas de reconocimiento.

Obviamente los movimientos feministas comenzaron a presionar a fin de lograr, por un lado, enmiendas o correctivos en el plano de lo legal, pero también proyectaron y desplegaron 11

respuestas sociales para poder intervenir frente a problemas experimentados por las mujeres o que afectaban a las mujeres en su pluralidad social. En la década de los ochenta estas reivindicaciones feministas no sólo van a producir respuestas sociales, sino que van a buscar que los estados o las instituciones oficiales empiecen a responder con políticas frente a la gama de problemas identificados.

El ritmo de las respuestas institucionales por parte de los gobiernos ha estado influido por los consensos internacionales alcanzados en las distintas conferencias mundiales sobre las mujeres.

Primero fue la de México en el 1975, luego la de Copenhague en el 80, y la Conferencia de Nairobi en el 85. Fundamentalmente las respuestas consistieron en políticas de reconocimiento, que generalmente no se traducían en políticas redistributivas.

Por otro lado, si bien muchos de los avances promovidos buscaron lograr la incorporación de las mujeres al espacio público, a lo que se consideraban las pistas principales del desarrollo, poco se hizo para que hubiera redistribución en el ámbito de lo doméstico. Es decir las mujeres se incorporaron al mercado laboral, y además no en las mejores condiciones, pero no se produjo ni se promovió una redistribución de roles al interior de la unidad doméstica y de toda la actividad que tenía que ver con la reproducción de la vida cotidiana.

A partir del 85, las consideraciones sobre el enfoque de Género se fueron estructurando con más fuerza. El enfoque MED, Mujeres en el Desarrollo, que como hemos visto consistía básicamente en incorporar a las mujeres al desarrollo, comenzó a merecer serias críticas, surgiendo el enfoque llamado GED, Género en el Desarrollo.

El enfoque GED lo que considera es que el objetivo no está en incorporar la categoría mujer al desarrollo, sino en analizar las relaciones entre hombres y mujeres y como éstas condicionan el impacto y la participación de ambos. Este énfasis enlaza con una de las denuncias centrales del movimiento feminista: el hecho de que las relaciones entre hombres y mujeres eran relaciones de poder y de desigualdad.

Cuando hablamos de los conceptos de diferencia y desigualdad a veces se produce una confusión. Algunas personas consideran que al buscar o al promover la igualdad se ignora la diferencia. La cuestión clave a observar es cuando una diferencia es convertida en desigualdad.

El enfoque GED va a poner mucho énfasis en las relaciones entre hombres y mujeres, y va a tratar de promover que la posición subordinada de las mujeres se modifique. Esto sería una definición sencilla del enfoque que permite distinguirlo del Enfoque Mujeres en el Desarrollo (MED) en donde básicamente se consideraba que las mujeres debían incorporarse al Desarrollo, 12

a un Desarrollo además ya preconstruido y predefinido. Esto último constituye otra de las diferencias entre los dos enfoques que hay que tener en cuenta. Bajo el enfoque GED, las propias definiciones de Desarrollo y de Derechos Humanos se van a poner en cuestión.

Desde la perspectiva de Género en el Desarrollo se va a sostener que el paradigma que hasta entonces ha servido como base en los debates sobre Desarrollo y sobre Derechos Humanos no han representado la experiencia femenina, ni los puntos de vista femeninos. Por lo tanto, la incorporación de las mujeres en esas dimensiones y sus opiniones al respecto, van a modificar los paradigmas. Va a modificar la comprensión del Desarrollo y va a ampliar la comprensión de los Derechos Humanos.

De hecho ciertas apreciaciones tradicionales en materia de Derechos Humanos comenzaron a ceder. Hasta entonces, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos sólo encontraba responsabilidad de los Estados por actos atribuidos a sus agentes que constituían violaciones de Derechos Humanos, excluyendo de su atención actos cometidos por particulares, sin advertir la responsabilidad estatal por tolerar u omitir su deber de proteger los derechos humanos de las mujeres. Bajo tales marcos previos, cuestiones como el maltrato a las mujeres en la relación de pareja, la violencia sexual o incluso experiencias de violación en el marco de tortura, eran ignorados como violaciones a los derechos humanos.

El movimiento de mujeres presionó en la década de los noventa por el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres, abogando por la atención a las cuestiones de género. Los derechos humanos reconocidos internacionalmente comenzarán a tener una lectura inclusiva de la experiencia femenina, tal es el caso de los derechos sexuales y reproductivos. Obviamente desde la experiencia masculina no había surgido una necesidad de encarar actos que fueran lesivos respecto de las esferas de la sexualidad y reproducción, como en el caso de la experiencia de las mujeres quienes eran las víctimas frecuentes de violación sexual, control sobre su sexualidad o control sobre sus decisiones reproductivas. De manera que el hecho de que las mujeres se incorporaran a estas discusiones sobre Derechos Humanos y sobre Desarrollo va a impactar sobre los paradigmas dominantes.

Volviendo al plano conceptual. La distinción más elemental, aportada por el enfoque de género, fue la llamada distinción entre sexo y género. Esto es que mientras que el sexo se refiere a las características y diferencias biológicas que corresponden a hombres y mujeres, el género se refiere a las construcciones sociales y culturales que se desarrollan sobre los elementos biológicos.

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Por ejemplo, el hecho de que las mujeres puedan ser potencialmente madres es una diferencia biológica con respecto a los varones que no pueden serlo, en cuyo caso nos referimos a características sexuales en diferencia. Sin embargo, las cuestiones de género son aquellas construidas social y culturalmente, por ejemplo, preceptos como el que los hombres no deben llorar o que las mujeres son más sensibles. Estas características, que no responden a un condicionamiento biológico-sexual, tradicionalmente habían sido consideradas como “naturales” y no como indicaciones que habían sido construidas socialmente.

Esta idea de construcción social es fundamental porque entonces lo construido es susceptible de transformar. Este es uno de los elementos centrales que aporta el enfoque de género: que se pueden transformar las desigualdades que se han construido socialmente entre hombres y mujeres.

La segunda distinción conceptual que aporta el enfoque de género es la diferencia entre posición y condición. Con la categoría de condición se alude a un dato concreto que describe una realidad, por ejemplo, la desnutrición de las niñas en determinada localidad. Se trata de una condición a la que están expuestas estas niñas. Sin embargo, la posición trata sobre la relación que se establece entre hombres y mujeres en esa realidad, que tiene que ver con las jerarquías de género, en las que las mujeres ocupan la posición subordinada con relación a los varones.

Esta diferenciación entre posición y condición es muy relevante, porque hasta entonces muchos de los proyectos e intervenciones en materia de desarrollo se habían dirigido únicamente a modificar las condiciones de las mujeres, pero no a modificar las relaciones de subordinación con respecto a los varones. De tal forma, que si no modificaban la posición era muy probable que las condiciones de subordinación continuaran o que las mujeres continuaran expuestas a desventajas, a daños o a riesgos.

Además de los conceptos sexo/género, posición/condición, hay que tener en cuenta que las cuestiones de género no es que existan de manera abstracta. Se insertan dentro de una realidad que está atravesada por múltiples sistemas de diferenciación y jerarquización. Las mujeres del Sur, han llamado la atención sobre el hecho de que es importante trabajar sobre las formas en las que se enlazan estos sistemas de jerarquización social.

No hay que perder de vista lo indicado, ya que el enfoque de género a veces fue aplicado de modo reduccionista. En ocasiones se consideró que se podía interpretar y deducir sin más deliberación y más atención lo que constituían los llamados intereses de género. Por este motivo surgieron corrientes críticas contra esta mecanización del enfoque de género. Así, Naila Kabeer, 14

discrepaba de una aplicación del enfoque de género que sólo resaltara las relaciones de conflictividad entre hombres y mujeres. Pensaba que este enfoque reduccionista no tenía en cuenta que existían también relaciones de colaboración entre ambos, que tenían su origen en la existencia de otros sistemas de jerarquización y subordinación que se enlazaban.

Naila Kabeer observó las fallas de algunos proyectos de género que no se percataban de la complejidad de las relaciones sociales, y advirtió que en ocasiones las mujeres pueden llegar a abandonar proyectos determinados si perciben que estos debilitan o amenazan sus relaciones de cooperación o colaboración con los hombres en la comunidad.

Cuando Kabeer llama la atención sobre estas dimensiones, también busca precisar que muchos de los proyectos que se han desarrollado en los países del Tercer Mundo se han centrado frecuentemente en aliviar condiciones adversas para la comunidad. Considerando la comunidad como un todo homogéneo y que no hay una diferenciación por género. Estos proyectos, según Kabeer, pueden eventualmente haber contribuido a modificar las condiciones de las mujeres dentro de esas comunidades, pero no han avanzado en lo que ella considera el escalón clave para poder alcanzar la equidad. Esto es, que se mejore la posición de las mujeres y que las mujeres logren desarrollar autonomía. Lo que constituye una de las reivindicaciones más fuertes de las organizaciones de mujeres en el Tercer Mundo.

Muchas veces la cooperación internacional ha limitado su preocupación por las condiciones de vida de las mujeres, sin prestar atención al desarrollo de su autonomía. Al respecto, en América Latina, las organizaciones de mujeres han procurado sensibilizar a la cooperación internacional para el desarrollo.

Muchos de los proyectos se han concentrado en identificar las necesidades de las mujeres, pero no se ha dado el salto para reconocer que estas necesidades lo que están reflejando también es un problema de derechos y de poder.

Entre los años 80 y 90, a propósito de la crisis de la deuda externa en América Latina, se pusieron en marcha una gran cantidad de proyectos dirigidos a expandir y difundir las estrategias de las mujeres de bajos ingresos para enfrentar la crisis. Algunas agencias bilaterales incluso consideraron que las mujeres eran tremendamente eficientes para manejar escasos recursos.

Esto ha sido propio del denominado enfoque de eficiencia. Las mujeres pasaron a ser tenidas en cuenta como beneficiarias de proyectos porque se consideraba que ellas podían administrar mejor o ser usuarias más eficientes de un determinado proyecto. Muchas veces estos proyectos acentuaron roles y estereotipos de género. Por ejemplo, para asegurar la salud familiar y 15

comunitaria. De esta forma en momentos en que los estados comenzaron a aplicar medidas de Ajuste Estructural y realizaron recortes severos en los servicios básicos de salud, se promovió que las mujeres realizaran estos servicios de forma gratuita.

En definitiva, no es que se realizaran proyectos dirigidos a mujeres por su reconocimiento como agentes o sujetos de desarrollo o por su derecho a acceder a esas oportunidades, sino por una especie de evaluación de eficiencia y de coste-beneficio sobre las capacidades de las mujeres.

Esto supuso que las organizaciones que originalmente habían sido creadas en América Latina como organizaciones donde las mujeres lograron intercambiar experiencias, puntos de vista, o acceder a aprendizajes ciudadanos, pronto se convirtieron en espacios que fueron aprovechados por agencias o por los propios gobiernos para lograr que las mujeres cubrieran una serie de servicios que los Estados habían recortado: salud, alimentación, etc. Las mujeres cada vez más veían reducir el tiempo para desarrollar el objetivo que había sido el origen de su organización, que era lograr habilidades ciudadanas para desenvolverse en el mundo público.

A veces se narra mal la historia de cómo se originaron estas organizaciones de mujeres. Muchas mujeres comenzaron a establecer contacto entre ellas por procesos como la urbanización. A partir de esos primeros contactos se comenzó a abordar colectivamente temas, como, la violencia doméstica, las dobles o triples jornadas.

Estos procesos de organización de las mujeres constituyen una de las razones por las que el movimiento feminista tuvo una vertiente popular importante en América Latina.

Bajo el enfoque de eficiencia se desarrollaron múltiples proyectos con fondos y recursos de la cooperación internacional de desarrollo. No fueron los proyectos de equidad, los que predominaron. Muy pocos fondos fueron destinados a lo que tenían por objetivo la promoción y protección de los Derechos Humanos de las Mujeres.

Los propios Estados, si bien reconocieron en el curso de las últimas tres décadas los derechos humanos de las mujeres, en la práctica fueron renuentes a poner en práctica programas o servicios que implicaran disposición de fondos públicos. Por lo general, sólo fueron aprobadas aquellas leyes que no contemplaban disposiciones presupuestales. Por ejemplo, la asistencia a las víctimas de violencia de género se mantuvo a cargo de las organizaciones de mujeres.

El enfoque de género debía implicar transformar las relaciones entre hombres y mujeres, lograr que aquellos estereotipos o roles asignados social o culturalmente, de manera distinta y generalmente en oposición, a hombres y mujeres, y que producían desigualdad, tenían que comenzar a removerse. Sin embargo, las indicaciones de género no se han puesto en práctica por 16

los gobiernos. En el caso de la cooperación al desarrollo, el comportamiento de las agencias ha sido desigual y en general los esfuerzos han sido sumamente limitados.

Un ejemplo de estas dificultades lo encontramos en el caso de la ayuda humanitaria. En América Latina la primera vez que se expresó como orientación que todo proyecto debía considerar el enfoque de género fue en la Conferencia Regional para Población Refugiada en Centroamérica (CIREFCA) impulsada por el ACNUR. Se destacó la importancia de: reconocer y prestar atención a las necesidades específicas de las mujeres, porque hasta entonces se había trabajado sobre la idea de que dentro de la población desplazada o refugiada, todos eran impactados de igual manera, sin tener en cuenta el impacto diferenciado por género. Igualmente se remarcó que los proyectos de asistencia humanitaria a las poblaciones desplazadas o refugiadas tenían que considerar a las mujeres en plena igualdad a los varones, ya que hasta entonces se había considerado que los varones eran los titulares en cuanto cabezas de familia y que eran ellos lo que tenían capacidad de redistribución dentro de la unidad familiar. La CIREFCA puso de manifiesto la necesidad no sólo de atender las cuestiones específicas de las mujeres que siempre son invisibilizadas, sino de cuidar que cualquier beneficio o cualquier oportunidad sea igualmente distribuida entre hombres y mujeres. También se abordó lo relativo a la participación de las mujeres en el diseño e implementación, seguimiento y evaluación de toda la intervención.

Normalmente, los interlocutores de los agentes de cooperación internacional y de los propios gobiernos, eran varones; las mujeres estaban excluidas.

Existen todavía muchas áreas en las cuales la incorporación del enfoque de género exhibe dificultades. Hay quienes todavía no tienen la sensibilidad para captar cuándo nos encontramos ante una cuestión de género que va a significar un daño, riesgo o desventaja para las mujeres y sobre la cual se debería intervenir.

Finalmente hay una serie de debates que tienen que ver con las cuestiones de género. Las políticas de reconocimiento parecen tener un límite sino se avanza en la línea de políticas redistributivas y transformativas. Este debate está tocando uno de los temas más sensibles dentro de los actuales rumbos en materia de desarrollo.

En las últimas conferencias internacionales, entre ellas la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995), un punto crítico exigido por el movimiento internacional de mujeres fue la necesidad de potenciar la inversión de los Estados en materia de políticas redistributivas y transformativas.

Por otro lado, de modo creciente se advierte que hay impactos de género que se están 17

produciendo fuera de los arreglos interestatales. Cuando una empresa se inserta en un país, bajo las actuales tendencias en el marco de la globalización ¿quién les impone reglas a estos agentes económicos para que no causen o profundicen daños, riesgos y desventajas de género?

Hay todavía un largo camino por recorrer.

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DEBATES ABIERTOS EN MATERIA DE SEGURIDAD DESDE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS MUJERES. Mujeres en la Ciudad. De Violencias y Derechos. Red Mujer y Hábitat de América Latina. EDICIONES SUR. 2009

—Cuando yo uso una palabra —dijo Humpty Dumpty con un tono más bien desdeñoso—, significa exactamente lo que yo quiero que signifique, ni más ni menos.

—El punto es —dijo Alicia— si se puede hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes.

—El punto es —dijo Humpty Dumpty— cuál va a ser el que manda; eso es todo.

— Lewis Carroll, Alicia a través del espejo Poner límites al poder y ampliar nuestras libertades son objetivos de permanente actualización en esa lucha inacabada por los derechos humanos en que se inscriben los movimientos de alcance global, como el feminista. Desde las expresiones organizadas que motivaron la llamada “segunda ola feminista”, a las actuales con todas sus variantes, median sucesivos debates al hilo de hechos que en las cinco últimas décadas han producido nuevas coordenadas desde las cuales interrogar, imaginar y transformar nuestras realidades. En diversas partes del mundo se reformulan las viejas preguntas frente a lo nuevo que emerge, al tiempo que se pone en consideración la validez de aquellas cuestiones ya planteadas ante aquello que permanece en medio de los cambios. En ocasiones, pareciera que la velocidad de lo emergente torna efímeros los debates que se abren.

También las continuidades y la reversibilidad de lo cambiante han podido propiciar ciertas fatigas.

En los últimos años, la dimensión de la seguridad, a escala global y local, ha motivado lecturas y acciones desde el pensamiento feminista y de los movimientos de mujeres, los cuales a su vez han impulsado —con mayor o menor fortuna— planteamientos y demandas hacia los centros de decisión, en un mundo en que las estructuras de poder apenas han permitido que accedan dichas voces y participen de las decisiones. Si bien hoy se producen más palabras oficiales sobre la seguridad y sobre los derechos humanos de las mujeres, los resultados obtenidos exhiben una obstinada realidad muy por detrás de lo enunciado. Los conceptos arropados institucionalmente, e incluso respaldados por un régimen de derecho como el construido internacionalmente para la protección de los derechos humanos, orientan de manera muy limitada la acción de los Estados.

Menos aún son tenidos en cuenta en la definición de las políticas con un horizonte temporal de 19

largo alcance. La rendición de cuentas sobre impactos sostenidos todavía no se tiene a la vista como una acción propia de los Estados en tanto garantes primeros de los derechos humanos de las mujeres, ni se ha asumido que el desarrollo de políticas públicas para eliminar todas las formas de discriminación con la totalidad de los medios a su alcance sea una obligación imperativa que no admite dilaciones.

Este artículo quiere reparar sobre los debates abiertos en materia de seguridad y los derechos humanos de las mujeres. De ser posible, despejar tanto la fatiga como el vértigo y animar a continuar escribiendo en el cuaderno de bitácora donde se alojan decisiones de ruta, los cambios introducidos, los costos que comportaron, desafíos, fallos y despistes y también los puertos de llegada, eso sí siempre provisionales. Estas reflexiones no tienen más pretensión que ofrecer algunas anotaciones para una lectura crítica respecto de aquellas políticas públicas presentadas en la región como enunciados, medios y prácticas para “producir seguridad”; sobre cómo ellas se articulan, proyectan e influyen sobre las desigualdades y las jerarquías de género; y respecto de la situación de los derechos humanos de las mujeres. Al tratar estas cuestiones, de manera deliberada he elegido no acotar la reflexión a la violencia de género o a las políticas de seguridad pública, en torno a las cuales se han ensayado instrumentos y medidas con enfoque de género.

Me interesa poner la atención en la interdependencia de los derechos humanos y la seguridad como una dimensión construida por la acción de múltiples políticas, y no el resultado de una política sectorial específica en la cual las administraciones hilvanan programas en materia de seguridad para las mujeres.

En esta línea, no pretendo hacer un recorrido respecto de medidas o programas puntuales desarrollados en la región que puedan rotularse como políticas de seguridad para las mujeres. La lectura crítica que propongo precisamente parte de la observación de la marginalidad en que tales programas y medidas han sido alojados, condición que ha propiciado su discontinuidad o reversibilidad, mientras los derechos humanos de las mujeres se han visto largamente comprometidos por un conjunto de políticas que, en forma articulada, han minado los intentos por construir una seguridad significativa desde la perspectiva de los derechos humanos y la equidad de género.

Pese a los esfuerzos e incluso las buenas prácticas agenciadas por las organizaciones de mujeres y ciertos apoyos institucionales, los logros han tendido a desvanecerse en el tiempo, sin conseguir satisfacer los criterios implicados en el reconocimientos de los derechos humanos de las mujeres, resultando ineficaces para desmontar los factores de desigualdad e inseguridad y remontar la desprotección de los derechos humanos de las mujeres. Ello puede explicar los modestos 20

resultados exhibidos por la región en relación con indicadores de reducción de la violencia de género, pero también respecto de indicadores de proceso en materia de realización de los derechos humanos de las mujeres.

Algunas claves para identificar los debates en materia de seguridad Son múltiples los debates abiertos en torno a la seguridad desde que el “movimiento global por los derechos humanos de las mujeres” se autoconstituyera e interviniera en el espacio público político, diferenciándose y articulándose con otros movimientos, y desplegara diversas formas de acción estratégica sobre los Estados.

De una parte, los debates abiertos en materia de seguridad se han moldeado en el marco de polémicas internas en el ámbito de la teoría y políticas feministas y de sus consecuencias sobre el modo de concebir la ciudadanía y las luchas de las mujeres. De otra parte, los debates sobre seguridad han surgido de los diálogos e interacción con otros movimientos, pero también propiciados por las experiencias de incidencia de tales movimientos sobre lo público y la institucionalidad. Tales incidencias han alcanzado no solo los ámbitos estatales y locales, sino también las instituciones intergubernamentales, incluida la institucionalidad de la comunidad internacional organizada a nivel mundial o en los planos regionales.

Una primera clave para identificar los debates abiertos en materia de seguridad desde los derechos humanos de las mujeres, reside en lo que se ha convenido en identificar como las “políticas del cuerpo”, planteadas por el pensamiento y la acción feminista. Sus contenidos originarios se volcaron sobre cuestiones como la violencia contra las mujeres, las decisiones en materia de sexualidad y reproducción, así como sobre la salud de la población femenina. La concepción tradicional respecto de la pertenencia de estas cuestiones al ámbito de lo privado, reglado por la naturalización de la desigualdad, fue desafiada. Con ello, no solo se incorporó al sujeto femenino en el terreno de los derechos humanos. Se rescataron dimensiones de la dignidad humana hasta entonces no reconocidas, animándose un proceso dinámico en torno a los derechos humanos y de reconocimiento de todas las personas en su diversidad de experiencias como sujetos titulares de derechos.

Dicho proceso, además de aportar a quienes experimentaban las desigualdades en las dimensiones personales e interpersonales, inició su propio recorrido en el marco de las responsabilidades internacionales de los Estados, transformándose en terreno de intensa disputa política al ser considerado por ciertos Estados como amenaza a las identidades culturales, a las religiones con influencia sobre los Estados o a la propia soberanía de los Estados.

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En el marco de las responsabilidades de los Estados con sus deberes de respetar, proteger y hacer realidad los derechos humanos, quedaron explicitadas o se configuraron nuevas obligaciones a su cargo; entre ellas, aquellas dirigidas a la habilitación para el ejercicio de los derechos reconocidos internacionalmente, con medidas proactivas y de acción positiva.

No solo se introdujo la dimensión de las relaciones entre hombres y mujeres en ámbitos como la familia o la comunidad, sino que se amplió la visión respecto de la relación con los Estados y los límites al poder gubernamental. Así, se abrieron rutas de denuncia y confrontación con los Estados respecto de políticas, legislación, decisiones y prácticas que de manera directa o indirecta, con su tolerancia o aquiescencia, constituían violaciones de derechos humanos en su versión más clásica. Fue activada la aplicación de normas imperativas del derecho internacional (jus cogens), que hasta entonces no habían sido tomadas en consideración para la protección de los derechos humanos de las mujeres; entre ellas, las prohibiciones de discriminación, de tortura, de esclavitud.

En dicha línea también quedó implicada la incorporación de las cuestiones de género en la comprensión de los crímenes de derecho internacional y en los asuntos relacionados con los conflictos armados internos o internacionales, y la seguridad global o en las dimensiones regionales.

El internacionalismo del movimiento de mujeres al tiempo de su despliegue en microestrategias de ámbito local dio lugar a agendas enriquecidas, pero no exentas de conflictos. En el encuentro y comunicación de diversas situaciones y experiencias también se produjeron y extendieron nuevos discursos. Las llamadas Conferencias de las Naciones Unidas fueron una ocasión que facilitó la articulación y resonancia de las exigencias y planteamientos de los movimientos de mujeres, pero también constituyeron un espacio desde el que fluyeron de retorno sus reglas, lenguaje y condicionantes.

Con la Conferencia sobre el Medio Ambiente, denominada la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro, 1992) se empezaría a trazar una ruta desde los feminismos y otras expresiones organizadas de mujeres, en la que adquiriría fuerza una comprensión holística de los problemas y los medios de resolver la adversidad construida por políticas que llevaban a una situación crítica al planeta, al tiempo que se valían de las desigualdades, por cierto incrementándolas. Las políticas del cuerpo encontraron nuevas proyecciones, con contenidos respecto de temas como población, pobreza, militarización, paz, con consecuencias dicisivas y polémicas, pero también nuevas alianzas. Así comenzarían los enlaces con diversos movimientos; entre otros, aquellos por la justicia ambiental.

Al hilo de los impactos de una globalización impuesta desde los centros de poder del capitalismo avanzado, emergería lo que progresivamente fue siendo reconocido como movimiento por la 22

justicia global, en el que se incorporarían las nuevas generaciones.

Durante años, especialmente en el norte, se ha sobredimensionado la polémica sostenida en el campo feminista en torno a la igualdad y, en clave antagónica, en torno a la diferencia, debate que muchas veces hace difícil reparar en el camino recorrido en el territorio de los desafíos prácticos y de la acción, que es donde mejor se puede advertir de qué manera el movimiento global por los derechos de las mujeres ha integrado o impugnado las discusiones en materia de seguridad.

Es de mi interés observar propiamente las rutas de un movimiento que ha ido incorporando en su agenda materias cada vez más complejas en torno al ordenamiento de lo público y de lo privado, pronunciándose, criticando o participando de políticas y definiciones en torno a cuestiones tales como “seguridad humana”, “seguridad pública”, “seguridad ciudadana”, “seguridad global”, entre otros vocablos acuñados en estos tiempos para referirse a viejos problemas con nuevos componentes y sonoridades.

En forma alguna se trata de ignorar ciertos debates feministas que han estado presentes, sino situarlos en su dimensión justa, reconociendo sus impactos, sus huellas y desenlaces. Así, no se puede pasar por alto que si las políticas de inclusión basadas en una igualdad abstracta han permanecido instaladas en conceptos formales normativos, arrastrando la supresión de dimensiones emancipatorias, los modelos explicativos basados en teorías totalizantes sobre lo femenino y lo masculino, a fuerza de asumir y predicar nociones esencialistas, de corte especulativo, han ignorado las diferencias internas dentro de los grupos identitarios; y, a la vez, han sostenido valoraciones a priori negativas respecto de ciertas experiencias femeninas de resistencia ante determinaciones tradicionales o de la modernidad avanzada. Ambas posturas, cuanto más mecánicas y reduccionistas, en mayor medida han incrementado los campos de tensión dentro del movimiento de mujeres. Y ello ha acarreado consecuencias sobre las movilizaciones y vitalidad globales, regionales y locales, que precisamente fueron las que permitieron sumar fuerzas y cuestionar con éxito la larga tradición en que los derechos humanos de las mujeres carecieron de un reconocimiento sustancial por parte de la comunidad internacional y de los Estados.

Desde luego, la realidad ha desbordado y casi agotado esa línea polémica, dando paso a enfoques y prácticas de mayor complejidad para reconocer las experiencias de opresión y resistencia de las mujeres.8 La aproximación de interseccionalidad para abordar las desigualdades y jerarquías de género se ha ido incorporando en el terreno del análisis y de la acción con nuevas exigencias hacia las políticas estatales, sean de las administraciones locales o de las nacionales, al igual que hacia las intergubernamentales de diferente alcance.

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En materia de derechos humanos, la aplicación de un enfoque de interseccionalidad ha activado nuevos contenidos y criterios en la formulación y evaluación de medidas exigibles a los Estados y con los cuales medir su desempeño. Al hacerse visibles las desventajas añadidas que pueden representar discriminación por parte de un Estado cuando dicta medidas que pueden incrementar la vulnerabilidad y sobreexponer a determinados colectivos a desprotección y riesgos, o cuando omite desarrollar medidas para corregir la vulnerabilidad o desprotección institucional identificada, se avanza con contenidos concretos en el objetivo de “todos los derechos humanos para todas las personas”, vale decir, a favor de la universalidad de estos derechos. El enfoque de interseccionalidad, además, ha puesto de relieve las capacidades de agencia que se construyen incluso desde las posiciones más desventajosas, a fin de ejercer ciudadanía en un mundo que segrega y expulsa a la invisibilidad sus experiencias. A medida que la atención se afina, se obtienen mejores criterios que dirigir como recomendaciones a los Estados, creándose un acervo de lo que se ha venido en denominar “buenas prácticas”.

Se trata, en suma, de poner en observación las ideas y trayectorias de movilización e intervención sobre nuestras realidades, para repensar nuestros mapas de navegación e integrar los nuevos elementos con los aprendizajes del camino recorrido.

Apreciadas las personas como sujetos observadores que producen realidad y sentidos, con capacidad de agencia sobre sus entornos, no meros objetos inertes de intervenciones o políticas de diseño, se viene abriendo paso entre las expresiones organizadas de mujeres una agenda basada y orientada a la procuración de ciudadanía. Diversas autoras y autores vienen invocando la necesidad de “politizar la democracia”, advertidos los procesos que han vaciado el derecho de la gente a participar en las decisiones, reduciéndolo a meros procedimientos formales, sin anclajes en dimensiones sustantivas clave para la igualdad y los derechos humanos. También hoy se vuelve la atención hacia el vínculo entre economía y política, poniendo finalmente en cuestión la ideología -de casi tres décadas de hegemonía- relativa a una pretendida autonomía de la esfera económica.

Norbert Lechner señalaba que, en tiempos de incertidumbre, las prácticas preceden a la teoría.

Para las generaciones de mujeres que en América Latina y otras regiones han experimentado los espacios tradicionales y de inserción como ámbitos de constricción de sus derechos, tales ejercicios nunca han estado dotados de seguridades, sino de incertidumbre y hostilidad con frecuencia extremas. La politización del malestar de las mujeres puso en marcha prácticas para producir la realización de derechos, nombrando como tales lo que hasta entonces no había sido designado como ámbito de autodeterminación, de dignidad humana ni de solidaridades. En dicha 24

ruta, el reconocimiento de la diversidad de la composición del movimiento ha sido la fuerza para la movilización, pero además ha sido una condición que ha dotado de contenidos teóricos y políticos a la acción. En la región, la noción de una ciudadanía diversa, con capacidad de agencia, emancipatoria, en la que la universalidad de los derechos humanos orienta tanto las denuncias como las exigencias y propuestas, ha resultado afirmada. Sin embargo, tal ruta exige nuevas habilidades, sobre todo una enorme capacidad de escucha y articulación en red, en donde todas nos concedamos un papel para superar la suma cero a la que conducen las certidumbres absolutas.

Tendencias en materia de derechos humanos y seguridad: una década sombría también para las mujeres Durante la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), al igual que en las siguientes conferencias de la década de los noventa, el movimiento mundial de mujeres desarrolló una agenda amplia que comprendió los diversos ámbitos en los cuales se proyectaban las desigualdades entre hombres y mujeres. La cuestión de la violencia de género, aunque destacada en la movilización por el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres, fue denunciada y reconocida conceptual y políticamente como expresión de las desigualdades entre hombres y mujeres. La arquitectura de la desigualdad y su reflejo sobre el conjunto de los derechos humanos, incluidos los económicos, sociales y culturales, siempre estuvieron en la diana y así fue especialmente sostenido por los movimientos de las mujeres de la región. Su erradicación comprometía a los Estados y a la comunidad internacional, no ya en términos de meras promesas, sino con consecuencias de exigibilidad como derechos humanos. Los Estados como garantes de estos, desde el régimen de derecho construido internacionalmente, adquirieron responsabilidades respecto de las cuales rendir cuentas.

Sin embargo, ya en 1995, durante la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, los movimientos de mujeres advertían lo que una década después se confirmaría. Las tendencias globales que ya venían socavando la capacidad de los Estados como garantes de los derechos humanos, se habrían de consolidar. Paradójicamente, las mujeres llegábamos demasiado tarde respecto de Estados incapaces de garantizar nuestros derechos, y simultáneamente demasiado pronto para ejercerlos y disfrutarlos en un mundo organizado en torno a las prometidas bondades y beneficios del mercado. Al hilo de las tendencias y poderes hegemónicos globales, los agentes económicos configuraron normativamente la realidad, en concreto creando ámbitos de “no derecho”, o influyendo sobre las elites políticas nacionales y locales para asignar privilegios en perjuicio de toda actividad redistributiva y correctora de desigualdades. Las administraciones al galope fueron 25

adelgazando los Estados, reduciendo la inversión social y reestructurando las propias instituciones con funciones clave en la prevención de abusos y protección de los derechos fundamentales. Bajo el norte de una libertad y seguridad dispuestas a la medida del capital, su apropiación semántica en beneficio del mercado comportó la pérdida de contenidos de derechos para las personas, hasta prácticamente situarlos como meros formalismos normativos, al tiempo que se vaciaba de toda fuerza la capacidad reguladora, promotora, de protección y realización de los derechos humanos asignada a los Estados.

En lo que concierne a los derechos humanos de las mujeres, varias administraciones en la región apenas dieron señas de sus compromisos internacionales, gravitando en torno a la llamada violencia en el ámbito doméstico o familiar, sin satisfacer los estándares internacionales y con frecuencia con programas y acciones dependientes de la cooperación internacional, sin comprometer financiamiento del Estado. Se argumentó también, en este limitado ámbito en los planos legislativos y judiciales, supuestos conflictos de derechos donde solo cabía el conflicto más antiguo que el marco de los derechos humanos rechazaba, ese entre privilegios y derechos. Lejos de políticas de Estado, se abrió una secuencia de avances y reveses, a golpe de cambios de gobiernos e incluso dentro de una misma administración. Lo mismo se reprodujo en políticas sectoriales en materia de salud e incluso en relación con mecanismos y políticas públicas de igualdad. En 2000, a cinco años de la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing, los movimientos de mujeres de la región ya intuían que no había motivos para pensar que las políticas de exclusión se autorremediaran a través de políticas inclusivas de carácter correctivo dirigidas a atenuar los riesgos, daños y desventajas que producían las políticas principales.

Adicionalmente, al iniciarse el nuevo milenio se emprendió una obra de demolición del derecho internacional construido para la protección de los derechos humanos, en nombre de la seguridad.

El uso de la fuerza a costa de los derechos humanos retrotrajo a la visión de un mundo sin límites al poder, en donde el régimen de derecho internacional podía ser alevosamente quebrantado sin consecuencias. Simultáneamente, los fundamentalismos de todo signo, tanto los religiosos como los del mercado, prosperaron. En ese contexto, una vez más las mujeres y sus cuerpos acabaron por convertirse en el campo de batalla como marcadores de identidad; por tanto, objetos de regulación, de apropiación, de consumo o de castigos; finalmente, objetivos de las violencias desplegadas en el marco de los diferenciales de poder tan tolerados como descontrolados.

Los movimientos migratorios de sur a norte, desde regiones como América Latina, África y Asia, así como al interior de las regiones, sea debido a conflictos armados o por la agudización de condiciones insostenibles de vida producidas por la reingeniería económica global —incluido el 26

desplazamiento ambiental—, darían pie a que se exhibiera el auténtico rostro del nuevo orden mundial. En él, las mujeres han arrastrado todas las desigualdades previas, incluidas formas contemporáneas de esclavitud, con magnitudes al alza. Los negocios de la guerra, las armas, el narcotráfico, la prostitución y la trata de personas han prosperado en tiempos en los que, como nunca antes, se ha recurrido a la palabra ‘seguridad’ con desprecio de los derechos humanos.

Incluso la incorporación de las mujeres en actividades delictivas, arrastradas por las desigualdades de género, las ha sobreexpuesto a la acción represiva de los Estados. Entre tanto, aquellos que controlan el crimen organizado han visto florecer sus negocios y su influencia sobre amplios territorios donde las mujeres han devenido, además, en objetivos marcados de violencia por el hecho de ser tales. Y es una violencia en sus formas más extremas, como el asesinato de mujeres, fenómeno designado en la región como femicidio o feminicidio, a los cuales los Estados contribuyen con su inacción e incumplimiento de la obligación de ejercer la debida diligencia para prevenirlos, investigarlos, hacer comparecer a los responsables ante la justicia, sancionarlos y reparar a las víctimas.

En la región, y de manera creciente, las mujeres también han devenido en blanco de violencia a manos de las autoridades y fuerzas de seguridad, por sus actividades legítimas en la defensa de sus derechos y los de sus comunidades. La violencia sexual para reprimir las protestas y el conflicto social, o como conducta tolerada e incluso estrategia deliberada por parte de las fuerzas de seguridad o grupos armados ahí donde se han desarrollado o se mantienen abiertos conflictos internos, ha marcado la región como un lugar peligroso para las mujeres por la sola condición de ser mujeres, mientras se sostienen los privilegios fácticos pero también institucionales que aseguran impunidad.

No obstante el panorama descrito, hasta ahora los Estados y la comunidad internacional persisten en reducir sus esfuerzos a las palabras y a las promesas siempre diferidas, poniendo a la baja los compromisos internacionales de los noventa, como quedó expresado en los llamados Objetivos del Milenio. Mientras la tragedia cotidiana se sigue multiplicando, los medios conducen selectivamente la mirada pública hacia otra parte. Se lanzan campanas al vuelo por el acceso puntual de algunas mujeres a las estructuras de poder, cuando las desventajas y los riesgos se incrementan para las mujeres de los grupos sociales con menor poder social.

Es indudable que este no era el escenario que el movimiento de mujeres proyectó en la década de los noventa, cuando se movilizó por el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres.

La reingeniería global que se desencadenaría desde la década de los ochenta y cristalizaría a partir del nuevo milenio, bloqueó los avances.

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Modernidad, geografía de la desigualdad y del miedo: la construcción de ciudades inseguras Para el sujeto de la modernidad, con su ethos de dominio sobre la naturaleza, las ciudades eran espacio de protección y reducción de riesgos frente a la inseguridad representada por el mundo externo a las ciudades, imaginado como lugar fuera del orden normativo construido. Pero hoy en día, la imputación de sitio del caos proyectada sobre la naturaleza se ha trasladado a la visión respecto de las ciudades. De sueño de la razón, hoy las ciudades se han convertido en la pesadilla de sus habitantes. En su interior, la percepción de los ‘otros’ como amenaza ha adquirido mayor complejidad bajo las nuevas representaciones identitarias y de comunidad en los diversos niveles, modificando la noción de lo interno y de lo externo. Al mismo tiempo, emergen exigencias procedentes de los movimientos sociales por moldear una ciudadanía en condiciones de gestionar un proyecto común, hacer efectivos los derechos humanos para todas las personas y crear experiencias significativas de seguridad frente al miedo y asedio de amenazas concretas.

El desarrollo emprendido en el marco de la modernidad y las dinámicas desencadenadas, motivadas en las formas de producción y reproducción social, han configurado escenarios locales articulados a un topos global, con consecuencias sobre la comprensión y movilización respecto de la seguridad. Así, las sociedades contemporáneas ofrecen cambios sustantivos en materia de seguridad que orientan la percepción del riesgo, a medida que se hacen sensibles condiciones de riesgo creadas o producidas en nuestro entorno. Entre las transformaciones emergidas de tales dinámicas, destacan la evolución de la percepción de los ‘otros’ como causantes de los riesgos de violencia, miseria o sufrimiento, y el desplazamiento de la localización del miedo.

Al inicio de los noventa, a propósito de una investigación en un barrio popular en Lima (Tamayo y García Ríos 1990), observaba los resultados de mis entrevistas a personas, hombres y mujeres, de dos sectores que simultáneamente se conferían a sí mismos la condición de seguridad, y al ‘otro’, la de peligrosidad. Cada cual relataba su vivencia según se lo explicaba su espanto.

Describí la ciudad en que habitaba como un continente que padecía su contenido. Una población, sin duda, presa fácil de un discurso que aplacara sus sentimientos de inseguridad, sin razonar la posibilidad de ser su próxima víctima. Me sugirió la imagen del espacio como dictador, con prohibiciones, encierros y rejas, y gentes atrapadas en el miedo desde sus dormitorios hasta sus espacios públicos.

Beck, uno de los autores más relevantes en teorizar la sociedad del riesgo al hilo de las transformaciones en la modernidad desarrollada, expresaba que,

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[l]a vivencia de los riesgos presupone un horizonte normativo de seguridad perdida, de confianza rota. Incluso allí donde los riesgos se presentan revestidos con cifras y fórmulas (pero sin palabras), quedan vinculados al lugar, son condensaciones matemáticas de nociones heridas de la vida digna de ser vivida. (...) Tras todas las objetivaciones aparece, más tarde o más temprano, la cuestión de la aceptación y, por tanto, una vieja cuestión nueva: ¿cómo queremos vivir? (Beck 2006: 41–42) ¿A qué suena la seguridad? Los desafíos de hacer realidad los derechos humanos de las mujeres En estos tiempos, ‘seguridad’ se ha vuelto un concepto polisémico, al igual que términos como gobernabilidad o gobernanza. El de ‘gobernabilidad’ se fue acuñando y poniendo en circulación hace tres décadas, mientras emergían y alcanzaban visibilidad e impacto diversos movimientos sociales, entre ellos expresiones organizadas de mujeres del sur y del norte. Con apoyo en ese término, se proyectó la idea de una crisis en el sistema de autoridad de las democracias y en la estabilidad del sistema productivo, en el sentido de resultar superados los Estados por las demandas sociales. Se pronosticaba así como conflictivo y amenazante para las democracias precisamente el reconocimiento de derechos y la ampliación de ciudadanía. Las democracias debían ser protegidas de sus propios “excesos”. Para asegurar la gobernabilidad, se proponía “despolitizar” lo social con el propósito de “descargar” al Estado; en concreto, transferir del Estado al mercado, la organización, gestión y resolución de las necesidades sociales, consagrando la separación de la política y la economía. Fueron tales intereses y criterios de signo conservador los que tomarían el mando en la reconfiguración del orden mundial de las últimas décadas, insertando factores críticos al reconocimiento y ejercicio efectivo de derechos y en las posibilidades de incidir en términos sustantivos sobre las decisiones políticas.

Antes de finalizar el siglo, los propios gestores del reordenamiento económico global introdujeron expresiones como “globalidad responsable”, que fue el lema del Foro Económico Mundial que tuvo lugar en Davos (1999). Con ello, los líderes de la economía mundial reconocían la ausencia de control o la irresponsabilidad con que se estaba desarrollando el proceso de globalización. Frente a esa instancia surgió el Foro Social Mundial realizado en Porto Alegre (2005), a favor de instituciones democráticas a escala planetaria, capaces de gestionar los bienes públicos globales y evitar su destrucción por intereses que solo procuran beneficios a corto plazo.

De la versión y marco conceptual originales hasta nuestros días, el término ‘gobernabilidad’ ha rodado y prestado servicios a diferentes propósitos. Así, por ejemplo, en términos prácticos, los “problemas de gobernabilidad” fueron desplazados como propios de los Estados del sur, 29

incluyéndose definiciones como la de “Estados fallidos”. Algo similar ha ocurrido con la palabra ‘seguridad’. El linaje conceptual del que ciertos términos proceden con frecuencia no es objeto de atención, ni tampoco lo son los problemas de sentido que arrastran. No puede pasar inadvertido que, en los últimos años, la palabra ‘seguridad’ ha servido a ciertos intereses para promover una suerte de sucedáneo de los derechos humanos, no su respeto, protección y realización. Del término ‘seguridad’ se han valido ciertos grupos de presión para fomentar un estado de inseguridad en las personas; en buena cuenta, para orientar al electorado a favor de proyectos autoritarios y enfoques basados en la seguridad, incluso en aquellos Estados que presumen de democracia. Desde luego, el término ‘seguridad’ ha prestado enormes servicios para estigmatizar incluso a quienes de modo pacífico disienten e imaginan otro mundo posible, comprendidas aquellas personas que exigen rendición de cuentas y defienden los derechos humanos, o buscan proteger de la voracidad de los agentes económicos a sus comunidades y sus territorios, como es el caso de los pueblos indígenas. El mantra de la seguridad nos ha fragmentado, nos ha hecho más vulnerables, meros espectadores de las decisiones políticas que afectan nuestras vidas. Más que para trasmitir una visión, ha sido empleado para imposibilitar otras formas de pensamiento.

Algunas sociedades han llegado a considerar deseable la renuncia a derechos y libertades fundamentales. A su vez, la popularización de la palabra ‘seguridad’ ha hecho mella sobre las capacidades ciudadanas, llegándose a publicitar como virtud cívica la vigilancia de unos a otros.

Además, su alta exposición mediática ha hecho que dicho término circule sin resistencias ni críticas. Como bien se sabe en la propaganda, se trata de crear un eslogan que no pueda recibir ninguna oposición; bien al contrario, que todo el mundo esté a favor. Nadie sabe lo que significa porque no significa nada y su importancia decisiva estriba en que distrae la atención de la gente respecto de preguntas que sí significan algo (Chomsky y Ramonet, 2001: 20) Pese a todo, en las diversas regiones del mundo, a escala local, global y “glocal”, las mujeres no han cesado de organizarse, ni parecen dispuestas a renunciar a sus demandas por simulacros de ciudadanía. A pesar de las condiciones adversas, hallan formas de expresarse y expandirse. Se articulan en redes y exploran nuevas estrategias para construir entornos democráticos en los que sea posible hacer realidad sus derechos humanos.

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MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL, NORMATIVO E INSTITUCIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS MUJERES. Nuevas Líneas de Investigación en Género y Desarrollo.

Colección Cuadernos Solidarios 3. UAM Ediciones. 2009

1. INTRODUCCIÓN Las cuestiones de género han logrado imprimir en las dos últimas décadas cambios importantes sobre los sistemas internacionales de promoción y protección de los derechos humanos, con impactos sobre el marco teórico conceptual y la arquitectura institucional que los aloja. La transversalización de género sobre los derechos humanos aunque se identifica con el desarrollo de los derechos humanos de las mujeres, conlleva transformaciones de conjunto, no un mero desarrollo parcelario. La incorporación del género descubre no solo la experiencia femenina, sino que resignifica para los derechos humanos lo que hegemónicamente había sido excluido como parte de la dignidad de las personas. En tal sentido, debemos situar las transformaciones operadas como un proceso inclusivo de sujetos a la vez que de integración de dimensiones humanas. Con ello cabe advertir, además de la dimensión de reconocimiento y ampliación de derechos en términos de lo que algunos autores como Norberto Bobbio observan como «proceso de especificación» del sujeto de Derecho, el impacto en la comprensión de la universalidad, interdependencia y el carácter dinámico de los derechos humanos, elementos considerados esenciales a éstos.

Asumida la dimensión histórica de los derechos humanos, cualquier exposición de los logros sobre la materia debe prestar atención a las políticas en disputa, comprendidos los motivos de movilización, así como las exigencias y discursos emergidos en el contexto global, incardinando en los avances las capacidades de agencia desplegadas en lo que se ha venido a conocer como el movimiento global de mujeres. Cabe reparar en las condiciones que propiciaron el desarrollo de redes de comunicación hasta madurar plataformas de acción colectiva a escala internacional.

Este ensayo ofrece una visión, necesariamente resumida por razones de espacio, del marco teórico conceptual y su expresión normativa e institucional para la promoción y protección de los derechos humanos de las mujeres, anotando los procesos sociales que desencadenaron los cambios. La información ha sido organizada en tres secciones. En una primera se exponen los antecedentes que dan cuenta de los aspectos críticos en el marco de los derechos humanos que

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motivaron la acción del movimiento global de mujeres. Una segunda sección presenta el marco actualmente disponible tomando nota de los contextos institucionales en los que fueron afirmados, entre ellos, las oportunidades provistas por las Conferencias Mundiales impulsadas por Naciones Unidas, la negociación de tratados internacionales de derechos humanos, así como las aplicaciones de los mecanismos temáticos especializados y órganos de vigilancia de los tratados. En esta sección también incluimos los avances desarrollados desde la actividad jurisdiccional en materia de justicia internacional. Finalmente, en la tercera sección identificamos algunos de los retos que vienen motivando reflexión y debates.

2. CONSIDERACIONES PREVIAS Y ANTECEDENTES No obstante que en la propia Carta de Naciones Unidas fuera incluido el principio de igualdad entre hombres y mujeres, habría que esperar varias décadas para que el derecho internacional despejara un conjunto de obstáculos teórico conceptuales, reconociera los derechos humanos de las mujeres y proporcionara herramientas para su promoción y protección.

Las desigualdades y abusos contra las mujeres en razón de ser mujeres, habían permanecido largamente desapercibidas y carecieron de interés en las agendas de la política internacional.

Como correlato, las normas y mecanismos internacionales de protección de derechos humanos, al igual que los desarrollados en materia de derecho internacional humanitario, derecho internacional penal y derecho internacional de los refugiados, no sólo no estaban concebidos ni preparados para dar respuesta a las experiencias de las mujeres, sino que parecían contener una cláusula de exclusión en base a la distinción público/privado.

Habría que esperar hasta la década de los setenta para que la entonces llamada «cuestión de la mujer» fuera objeto de atención por parte de la comunidad internacional organizada. Para entonces ya se había puesto en marcha lo que se conocería como la Segunda Oleada Feminista en las diversas regiones del mundo. Entre los temas clave de movilización, se pueden identificar lo que algunas autoras agrupan bajo el términos «política del cuerpo», a saber, violencia de género, sexualidad, derechos reproductivos y salud. De acuerdo a los contextos regionales, nacionales y locales se articularían expresiones por los derechos de las mujeres que además se pronunciarán sobre las políticas con impactos sobre sus vidas en materia de desarrollo, paz y seguridad y reclamarán el derecho de las mujeres a participar de las decisiones en todos lo ámbitos, exigiendo políticas basadas en la igualdad entre hombres y mujeres.

La primera Conferencia sobre la Mujer (México, 1975) pese a tratar sobre la igualdad entre hombres y mujeres, no incluyó los temas clave que ya eran objeto de denuncia y movilización 34

desde las organizaciones de mujeres, entre ellas, la violencia contra las mujeres y las cuestiones sobre la sexualidad y la reproducción. El énfasis que rodeó la Conferencia estuvo en el ámbito de una igualdad muy limitada. Se asumió a las mujeres como objeto de políticas mundiales y nacionales, sin que se tomara en consideración su capacidad de agencia y participación en las políticas con impactos sobre sus vidas. Sin embargo fue esta primera conferencia el punto de partida e indispensable referencia para la formulación de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer.

Entre la segunda y tercera conferencia sobre la mujer tendrá lugar una intensa actividad de los movimientos de mujeres con consecuencias sobre los debates académicos e influencia sobre el terreno político tanto en los planos nacionales como en el internacional. El desarrollo teórico como las experiencias prácticas permitirán afinar la mirada sobre las desigualdades entre hombres y mujeres.

La acción que desde los movimientos contemporáneos de mujeres se dirigió sobre el marco y la institucionalidad de los derechos humanos tuvo como punto de inflexión el desarrollo de redes de comunicación que desde lo local a lo global generaron una reflexión crítica sobre el marco y mecanismos de derechos humanos hasta entonces disponibles, concibiendo su transformación.

En relación a los derechos humanos los movimientos de mujeres asumieron que «Históricamente, su desarrollo se dio en forma inconclusa y excluyente. No fue un proceso lineal sino más bien uno lleno de fracturas, retrocesos, de recuperación de contenidos perdidos y de ampliación e invención permanente de nuevas dimensiones». Los derechos humanos quedaron integrados a la acción política de los movimientos de mujeres como terreno a ganar en los diversos escenarios de disputa.

A partir de 1985, el enfoque de género ganó terreno. El análisis de género al ser introducido en los debates sobre Derechos Humanos pondrá en cuestión ciertas apreciaciones tradicionales como la ya indicada división entre público y privado que para las mujeres se traducía en desprotección o desigualdad en la protección de sus derechos humanos, a la vez que propiciará un mayor desarrollo sobre la responsabilidad de los Estados por actos cometidos tanto por agentes gubernamentales como por particulares. Bajo los marcos clásicos, cuestiones como el asesinato y los malos tratos a mujeres por parte de sus parejas o exparejas, pese a su gravedad y magnitudes eran ignorados como abusos contra los derechos humanos.

En la década de los noventa, el movimiento feminista y de mujeres a nivel de las diversas regiones había generado capacidades colectivas importantes con articulaciones desde los espacios locales hasta dimensiones globales, lo que hizo posible orientar esfuerzos para 35

incorporar las agendas de género a los consensos mundiales. A la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), le siguieron la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994), la Cumbre Social (Copenhague, 1995) y la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995).

En el marco de dichas conferencias, tales movimientos hicieron llegar las voces de una pluralidad de mujeres en demanda de poner fin a la discriminación y violencia de género, el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres y las niñas y su efectiva protección y, en consecuencia, la eliminación de sesgos de género para hacer realidad sus derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales y culturales, y derechos sexuales y reproductivos. La agenda de género impulsada por dichos movimientos fue planteada con contenidos concretos en relación a igualdad de derechos y oportunidades, equidad y justicia de género, ciudadanía efectiva y empoderamiento o potenciación de las mujeres.

La Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993) será el momento de reconocimiento por parte de la comunidad internacional de que «los derechos de las mujeres son derechos humanos», lema de campaña del movimiento organizado de mujeres a nivel internacional.

Hasta entonces, los movimientos a favor de los derechos de las mujeres habían venido denunciando que los abusos cometidos contra éstas en tiempos de paz como de conflicto armado, raras veces parecían encajar en las ramas del derecho internacional creadas para proteger los derechos humanos. Desde la violencia en el ámbito doméstico como comunitario, hasta la violación, la esclavitud sexual, la maternidad forzada, las mutilaciones sexuales, las esterilizaciones forzadas, atrocidades presentes en tiempos de paz como de guerra, no habían motivado hasta entonces que se imprimiera en el marco jurídico internacional una respuesta clara al respecto. En términos interpretativos y prácticos, a medida que tales patrones guardaban correspondencia con experiencias de mujeres parecían perder entidad para ser representadas dentro la gama de crímenes contra el derecho internacional.

Con la Declaración y Programa de Acción de Viena, comenzó en las Naciones Unidas un proceso que puso las bases de lo que más adelante vendría a denominarse la transversalización de la perspectiva de género. En su párrafo 42 se expresó que «los órganos de vigilancia creados en virtud de tratados deben incluir la cuestión de la condición de la mujer y los derechos humanos de la mujer en sus deliberaciones y conclusiones, utilizando datos concretos desglosados por sexo».

En el sistema interamericano, también se dio inicio a un proceso similar cuando la Asamblea General, el órgano político principal de la Organización de los Estados Americanos (OEA), solicitó en 1991 a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), que comenzara a 36

considerar a la mujer en sus actividades.

Con el propósito de subsanar la desprotección de derechos humanos, incluida la privación de justicia, producidas por motivos de género, los sistemas internacionales de derechos humanos emprendieron a partir de la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993) ajustes de orden conceptual, normativo e institucional. Así, se forjó una nueva generación de instrumentos y estándares internacionales para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres, comprendida la violencia contra las mujeres como una forma de discriminación. A la vez cobró impulso la aplicación de un detenido examen de las cuestiones de género por parte del conjunto de instancias internacionales de promoción y protección de los derechos humanos.

La Conferencia Internacional de Población y Desarrollo (El Cairo, 1994) marcó un hito en la redefinición de las relaciones entre población, desarrollo y derechos humanos.

La Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de las Mujeres de Beijing comprometió la incorporación de la perspectiva de género a todas las estructuras, instituciones, políticas y programas, y específicamente el párrafo 79 señaló que «los gobiernos y otros agentes sociales deberían promover una política activa y visible de integración de una perspectiva de género en todas las políticas y programas, a fin de que se analicen, antes de adoptar decisiones, sus posibles efectos en las mujeres y los hombres».

Con la Declaración de Beijing de la Cuarta Conferencia sobre la Mujer, los gobiernos se comprometieron a aplicar la Plataforma de Acción y a garantizar que «todas nuestras políticas y programas reflejen una perspectiva de género. Instamos al sistema de las Naciones Unidas, a las instituciones financieras regionales e internacionales y a las demás instituciones regionales e internacionales pertinentes, a todas las mujeres y todos los hombres, así como a las organizaciones no gubernamentales, con pleno respeto de su autonomía, y a todos los sectores de la sociedad civil a que, en cooperación con los gobiernos, se comprometan plenamente y contribuyan a la aplicación de esta Plataforma de Acción».

La Declaración expresaba como decisión de los gobiernos: garantizar a todas las mujeres y las niñas todos los derechos humanos y libertades fundamentales, y tomar medidas eficaces contra las violaciones de esos derechos y libertades; adoptar las medidas que sean necesarias para eliminar todas las formas de discriminación contra las mujeres y las niñas, y suprimir todos los obstáculos a la igualdad de género y al adelanto y potenciación del papel de la mujer; alentar a los hombres a que participen plenamente en todas las acciones encaminadas a garantizar la igualdad; promover la independencia económica de la mujer, incluido su empleo, y erradicar la 37

carga persistente y cada vez mayor de la pobreza que recae sobre las mujeres, combatiendo las causas estructurales de esta pobreza mediante cambios en las estructuras económicas, garantizando la igualdad de acceso a todas las mujeres, incluidas las de las zonas rurales, como agentes vitales del desarrollo, a los recursos productivos, oportunidades y servicios públicos; promover un desarrollo sostenible centrado en la persona, incluido el crecimiento económico sostenido, mediante la enseñanza básica, la educación durante toda la vida, la alfabetización y capacitación, y la atención primaria de la salud para niñas y mujeres; adoptar medidas positivas a fin de garantizar la paz para el adelanto de la mujer y, reconociendo la función rectora que han desempeñado las mujeres en el movimiento en pro de la paz, trabajar activamente hacia el desarme general y completo bajo control internacional estricto y eficaz, y apoyar las negociaciones para la concertación, sin demora, de un tratado amplio de prohibición de los ensayos nucleares, de alcance universal y verificable multilateral y efectivamente, que contribuya al desarme nuclear y a la prevención de la proliferación de las armas nucleares en todos sus aspectos; prevenir y eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas; garantizar la igualdad de acceso y la igualdad de trato de hombres y mujeres en la educación y la atención de salud y promover la salud sexual y reproductiva de la mujer y su educación20; promover y proteger todos los derechos humanos de las mujeres y las niñas; intensificar los esfuerzos para garantizar el disfrute en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales a todas las mujeres y las niñas que enfrentan múltiples barreras para lograr su potenciación y su adelanto por factores como la raza, la edad, el idioma, el origen étnico, la cultura, la religión o la discapacidad, o por pertenecer a la población indígena; garantizar el respeto del derecho internacional, incluido el derecho humanitario, a fin de proteger a las mujeres y las niñas en particular; potenciar al máximo la capacidad de las mujeres y las niñas de todas las edades, garantizar su plena participación, en condiciones de igualdad, en la construcción de un mundo mejor para todos y promover su papel en el proceso de desarrollo.

Naciones Unidas a través del ECOSOC en sus conclusiones acordadas en 1997, definió la transversalización de la perspectiva de género (gender mainstreaming) de la siguiente manera: ‘Transversalizar la perspectiva de género es el proceso de evaluar las implicancias para mujeres y hombres de cualquier acción planificada, incluyendo legislación, políticas y programas, en todas las áreas y en todos los niveles. Es una estrategia para hacer que las preocupaciones y experiencias de las mujeres así como también de los hombres constituyan una dimensión integral del diseño, implementación, monitoreo y evaluación de políticas y programas en todas las esferas políticas, económicas y sociales de modo que las mujeres y los hombres se beneficien por igual y la desigualdad no sea perpetuada. El fin último es alcanzar la igualdad de los géneros’. Esta 38

definición ha venido orientando la acción de los órganos de Naciones Unidas incluidos los contemplados como procedimientos especiales para la promoción y protección de derechos humanos y aquellos que tienen en sus manos la supervisión del cumplimiento de los tratados internacionales. Como antecedente al respecto, la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas había adoptado en 1994 una resolución para integrar las cuestiones de género en todos los niveles de derechos humanos.

3. ¿QUÉ HA CAMBIADO? Entre los nuevos instrumentos y tratados que abordaron la cuestión de la violencia contra las mujeres o dispusieron mecanismos para fortalecer la protección de los derechos humanos frente a tales abusos, destacan, en el sistema universal, la Declaración de Naciones Unidas sobre la Eliminación de la Violencia contra la Mujer y el Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer, y en los sistemas regionales, la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer «Convención de Belem do Pará», y el Protocolo a la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos relativo a los Derechos de la Mujer. En 1998, el Estatuto de Roma que instituye el Tribunal Penal Internacional facultado para ejercer jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional, comprendió entre los tipos penales varios de índole sexual, incluida la persecución de género, entre los crímenes de lesa humanidad. En términos prácticos, los tribunales internacionales penales ad hoc para la ex Yugoslavia y Ruanda desarrollaron, hacia finales de la década de los noventa, jurisprudencia especialmente relevante para el tratamiento de crímenes de índole sexual.

Desde inicios de la década de los noventa, algunas instancias ya venían adelantando interpretaciones inclusivas de las cuestiones de género. Así, desde 1992 la violación había sido mencionada explícitamente en la Comisión de Derechos Humanos de la ONU como una forma de tortura. El Relator Especial de Naciones Unidas contra la Tortura también igualmente se pronunció sobre la violación sexual como uno de los varios métodos de tortura. En 1995 la Comisión Interamericana de Derechos Humanos dedicó, por primera vez, una sección de su «Informe sobre la situación de los derechos humanos en Haití» al tema de la violencia sexual infligida contra las mujeres y declaró que la violación constituía una forma de tortura según la Convención Americana de Derechos Humanos. También la Comisión Interamericana ante una petición procedente de Perú se pronunció considerando la violencia sexual como tortura.

En términos de mecanismos, en 1994 la Comisión nombró a Radhika Coo-maraswamy, la primera Relatora Especial sobre la Violencia contra la Mujer, sus Causas y Consecuencias, con un 39

mandato que le permitió recibir comunicaciones e iniciar investigaciones sobre violencia contra las mujeres en todos los países miembros de Naciones Unidas.

Progresivamente, la producción de datos e información sobre patrones de discriminación y violencia de género ha ido revelando y permitiendo tratar con mayor profundidad sobre las formas en que se desenvuelven las desigualdades entre hombres y mujeres. Así, en los casos de violencia en los conflictos armados, además de ahondarse sobre su causalidad y direccionalidad por género, se observó una creciente incidencia cuya explicación habría que buscarla también en los cambios en la naturaleza de los conflictos y de los modos bélicos actuales, con incremento de riesgos y vulnerabilidad de mujeres y niñas a estos abusos.

Los mecanismos temáticos y los órganos que vigilan los tratados han venido incorporando progresivamente las cuestiones de género y abordando lo concerniente a los derechos humanos de las mujeres en su actividad regular. Así han producido informes especializados en el caso de los mecanismos temáticos de Naciones Unidas. En el caso de los comités que vigilan los tratados han formulado recomendaciones generales relacionadas con el principio de igualdad entre hombres y mujeres o sobre abusos contra los derechos humanos de las mujeres, con el consiguiente desarrollo de contenidos normativos y estándares internacionales, en base a los cuales a su vez han examinado los informes periódicos de los Estados. Las materias han comprendido derechos civiles y políticos, económicos, sociales y culturales, incluidos los derechos sexuales y reproductivos.

Los mecanismos internacionales facultados para conocer casos concretos han abordado de manera creciente peticiones y comunicaciones sobre abusos contra los derechos humanos basados en el género, y de ser el caso se han pronunciado sobre la responsabilidad internacional de los Estados.

Los tribunales internacionales e internacionalizados con jurisdicción sobre crímenes contra el derecho internacional han dictado órdenes de arresto y llevado ante la justicia a presuntos responsables de crímenes de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra en los que se incluyen abusos basados en el género.

Durante el 61º Período de Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas, el Secretario General presentó el documento «Estudio a fondo sobre todas las formas de violencia contra la mujer».

Igualmente dentro de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad ha desarrollado la Resolución 1325 en relación a las mujeres y los conflictos armados, instrumento que aborda cuestiones clave 40

en materia de derechos humanos de las mujeres y las niñas.

3.1.

Responsabilidad Internacional de los Estados

Los Estados como primeros garantes de los derechos humanos tienen la responsabilidad de respetarlos, protegerlos y hacerlos realidad. Tienen como responsabilidad jurídica aplicar el derecho internacional dentro de su territorio y en los territorios donde tengan control efectivo y jurisdicción. Los Estados deben pues ajustar sus normas, procedimientos y actuaciones al marco jurídico internacional que lo vincula bien por tratarse de normas de derecho internacional consuetudinario o bien por la adhesión expresa a tratados internacionales.

El derecho internacional de derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el derecho internacional penal se expresan en términos de responsabilidades y obligaciones, y comprenden medios y mecanismos para fortalecer su cumplimiento. Los contenidos de los derechos y las obligaciones, así como las definiciones de aquellas conductas consideradas como crímenes para el derecho internacional, no pueden ser ignorados por los Estados. La protección internacional de los derechos humanos comienza a realizarse con la aplicación en los planos nacionales de los estándares reconocidos internacionalmente.

3.2.

La obligación estatal de ejercer la debida diligencia

Además de la obligación de respetar los derechos humanos de las mujeres y las niñas, el Estado tiene, en virtud del derecho internacional, el deber de proteger los derechos de éstas frente a los actos de violencia de género donde quiera que ocurran, sean sus autores agentes estatales o no.

La obligación de proteger exige que los Estados adopten una amplia gama de medidas para prevenir los abusos, investigarlos cuando se producen, perseguir a los presuntos autores y hacer que comparezcan ante la justicia en procedimientos imparciales, así como garantizar a las víctimas recursos eficaces para la obtención de justicia y reparación adecuada.

Para combatir la impunidad y garantizar el derecho de las víctimas a recursos eficaces y justicia, es de especial relevancia disponer, dentro de la legislación interna, de una correcta tipificación penal de dichas conductas cumpliendo con integrar conceptos y contenidos procedentes de tratados y normas vinculantes.

Además de velar por el acceso a la justicia de las mujeres que han experimentado cualquier forma de violencia, el Estado también debe garantizar que la ley responda de la mejor manera posible para satisfacer sus necesidades.

El concepto de debida diligencia está incluido explícitamente en diversos instrumentos y 41

documentos de protección de derechos humanos. El antecedente jurisprudencial más sólido provino del sistema interamericano. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la sentencia sobre el caso Velásquez Rodríguez, manifestó: «[...] Es obligación de los Estados Partes ‘garantizar’ el libre y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción [...]. Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención».

Párr. 166 (énfasis añadido). De modo general, dicho concepto se refiere al grado de esfuerzo que debe realizar un Estado para cumplir con su deber de proteger a las personas frente a los abusos.

En conexión con la prohibición de discriminación contra las mujeres, la obligación de ejercer la debida diligencia exige que el Estado, de manera inmediata y sin dilaciones, lleve adelante una política para combatir dicha violencia que se afirma sobre la desigualdad entre hombres y mujeres.

La actual Relatora Especial de Naciones Unidas sobre la Violencia contra la Mujer, sus Causas y Consecuencias presentó al 62 periodo de sesiones de la Comisión de Derechos Humanos (2006), el informe «La norma de la debida diligencia como instrumento para eliminar la violencia contra las mujeres».

Igualmente la Relatora Especial Yakin Ertürk, recientemente ha presentado el documento «Indicadores sobre la violencia contra la mujer y la respuesta de los Estados», a fin de medir y cuantificar la violencia de género y la respuesta de los Estados con vistas a orientar sus políticas y actuaciones en cumplimiento de obligaciones de derechos humanos: 22. En mi primer informe a la Comisión de Derechos Humanos, en 2004, señalé la necesidad de crear indicadores para cuantificar la violencia contra la mujer y las respuestas de los Estados a la misma. Dicha propuesta se reflejó en el párrafo 25 de la resolución 2004/46, en el que la Comisión, consciente de la necesidad de alcanzar, con la plena participación de los Estados Miembros, un consenso internacional sobre los indicadores y los métodos para cuantificar la violencia contra la mujer, pidió a la Relatora Especial que hiciera recomendaciones para proponer indicadores sobre la violencia contra la mujer y sobre las medidas adoptadas por, entre otros, los Estados Miembros, para acabar con ese tipo de violencia.

23. En consecuencia, en el presente informe se formulan dichas propuestas, orientadas por las normas de derechos humanos, en particular las que figuran en la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer.

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De acuerdo al informe citado, «La creación de indicadores sobre la violencia contra la mujer es una obligación de derechos humanos, vinculada con la jurisprudencia en materia de derechos humanos y el principio de debida diligencia, con arreglo a la cual los Estados deben, entre otras cosas, garantizar que las intervenciones concebidas para combatir la violencia se basen en datos empíricos exactos. Para ello es necesario no sólo reunir información exacta, sino también disponer de indicadores que permitan a los órganos de decisión no especializados acceder a los datos, y al público vigilar las intervenciones».

4. UNA MIRADA SOBRE LOS RETOS Tras las arduas negociaciones de los consensos mundiales, las organizaciones impulsaron estrategias para incidir sobre la institucionalidad internacional y estatal en los planos nacionales y se promovieron mecanismos para realizar un seguimiento del cumplimiento de los planes de acción trazados. No obstante sus esfuerzos fueron débilmente acompañados por la comunidad internacional, en un contexto de concentración de la cooperación internacional a relaciones bilaterales entre Estados. En dicho marco, los Estados receptores de ayuda dieron uso de tales recursos subcontratando y sometiendo a competencia a organizaciones no gubernamentales o creando otras de dudosa independencia respecto de los gobiernos. Aunque se abrieron espacios dentro de la maquinaria e institucionalidad estatal en algunos países, tales experiencias especialmente en países del Sur tuvieron características y resultados muy desiguales que ni siquiera se sostuvieron en el tiempo o experimentaron variaciones lamentables. En cualquier caso, se trataron de medidas y resultados muy alejados de las expectativas, en la medida que distaban de reflejar una real voluntad política por la igualdad y la justicia de género. Los gobiernos no dispusieron de recursos adicionales sostenidos y suficientes en lo que refiere a políticas específicas y en lo que concierne a las políticas macro éstas permanecieron ciegas al género con consecuencias de impactos adversos sobre mujeres y niñas.

Para examinar los pobres resultados en igualdad de género y otros objetivos interrelacionados con el empoderamiento de las mujeres, es preciso volver la mirada sobre los factores que han minado capacidades, configurado nuevas adversidades o intensificado otras u obstaculizado los avances.

Al respecto cabe señalar que las políticas sobre igualdad de género no existen en un vacuum sino que se encuentran afectadas por políticas y procesos macro a través de los que se moldean los intercambios y flujos, accesos y distribución de recursos, satisfacción de necesidades, inclusiones y exclusiones sociales, en suma, políticas y procesos en donde se elabora, se amplia o restringe la ciudadanía y son definidos contenidos concretos de los derechos humanos como experiencia de reconocimiento, goce y ejercicio.

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No es novedad anotar que los consensos de los noventa y los compromisos en materia de igualdad de género han tenido como contexto y condicionantes para su puesta en práctica un escenario especialmente adverso. La reingeniería global aparece más bien consolidando privilegios, mientras las desigualdades se han intensificado.

A la vez que eran drenados los recursos de los países en desarrollo en torno a planes de ajuste estructural y el servicio del pago de la deuda externa, a continuación eran debilitados los Estados en su capacidad distributiva y en su capacidad para agenciar, proteger y garantizar los derechos humanos. Además, con demasiada frecuencia, las políticas macroeconómicas y nacionales ignoraron y continúan ignorando el factor género, con resultados especialmente críticos sobre las mujeres pobres y pertenecientes a minorías. Los agentes económicos, especialmente los vinculados a intereses trasnacionales, en algunos Estados tienen en gran medida las riendas de la regulación local y nacional, y los gobiernos ceden los derechos de su población sin resistencia a favor de tales intereses. Los Estados de países con economías líderes a nivel mundial tienden a obrar en sus relaciones exteriores respecto de los países en desarrollo más en calidad de agentes de intereses de las corporaciones que en lo que concierne a políticas de cooperación de cara a un desarrollo humano sostenible.

En las últimas décadas, los avances y procesos de empoderamiento de las mujeres han sido socavados por modelos que modificaron las relaciones Estados-ciudadanía-mercado y exacerbaron la pobreza, la inseguridad alimentaria y la exclusión social, económica y política de enormes sectores de población. Es irónico que aquellas agencias e instituciones financieras internacionales que debilitaron procesos de empoderamiento de las mujeres, y alentaron recetas de cooptación respecto de sus experiencias organizativas y las sumergieron en cargas de responsabilidad estatal, sean quienes hoy hablen sobre la relevancia del empoderamiento de las mujeres como llaves para una lucha eficaz contra la pobreza y otras grandes preocupaciones mundiales.

A pesar de los avances que han representado los consensos y compromisos gubernamentales, para muchas mujeres –especialmente las pobres– su situación dista de haber mejorado y presentan hoy en ámbitos clave unas condiciones aún más difíciles que hace una o dos décadas, tal es el caso, por ejemplo, de mujeres de poblaciones indígenas en América Latina. El énfasis puesto en la seguridad también es utilizado para socavar los derechos y las libertades civiles ganadas con mucho esfuerzo. La escalada de fundamentalismos, militarismo y violencia, incluidas intervenciones militares unilaterales y violencia comunitaria y étnica, han hecho el mundo más peligroso e inseguro. Los fundamentalismos religiosos han ganado terreno en la ocupación del 44

espacio público y el control de los resortes del poder en diversos Estados. Tales sucesos se producen en un contexto de diversos intereses influyentes que presionan por desconocer y minar el derecho internacional de derechos humanos y desmantelar sus mecanismos. Bajo democracias de baja intensidad o países de manifiesto déficit democrático, y con la pretensión de importantes grupos de presión por debilitar y hacer retroceder derechos humanos internacionalmente reconocidos, la igualdad de género no tiene un ambiente propicio.

Las debilidades estatales construidas globalmente nos han conducido a una situación paradójica: demasiado tarde para reclamar derechos a Estados que se declaran incapaces de atenderlos y garantizarlos pero a la vez demasiado pronto para unos beneficios que hipotéticamente un crecimiento económico iba a destilar a todos los sectores. La igualdad entre hombres y mujeres, sin embargo, es una exigencia de realización inmediata, con contenidos concretos expresados como derechos a ser garantizados por los Estados, y es una de las dimensiones que mejor describe la calidad y salud de las democracias.

En las diversas regiones en el mundo, los esfuerzos por parte de los Estados en materia de igualdad de género y derechos humanos de las mujeres han continuado siendo desiguales en un contexto en el que emergen nuevos desafíos. Mientras algunos Estados ya se encuentran en una segunda generación de políticas, incluyendo medidas legislativas para abordar los ámbitos más resistentes al cambio, son todavía muchos los que continúan postergando el cumplimiento de la obligación de emprender sin dilaciones una política encaminada a la igualdad y la eliminación de todas las formas de discriminación contra las mujeres, incluyendo medidas para prevenir, sancionar erradicar la violencia contra las mujeres. Con frecuencia los gobiernos han subordinado la puesta en marcha de políticas de Estado a intereses coyunturales, y pese a la pobreza de resultados han sostenido una mirada complaciente respecto de sus desempeños y medidas, por lo general discontinuas, inconsistentes, superficiales, fundamentalmente retóricas, no arraigadas en la institucionalidad, sin compromisos presupuestales ni mecanismos de rendición de cuentas. La falta de voluntad política por cerrar brechas en áreas relevantes y por combatir la discriminación por género con instrumentos apropiados y recursos suficientes, ha expuesto a las nuevas generaciones de mujeres a desventajas y daños conocidos y a nuevos riesgos.

Legislar e invertir sin dilaciones en igualdad, no es sólo una obligación internacional de los Estados, es una herramienta y un indicador de buen gobierno, lo que hoy es considerado una condición crítica y una carta de presentación de un país en el concierto entre las naciones.

No obstante lo expresado por los gobiernos en 1995, a los cinco y diez años de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, era no sólo sobre lo avanzado, sino que se amenazaba con 45

retrocesos incluso respecto de los términos y conceptos consensuados. Los derechos humanos de las mujeres, y de modo particular, los derechos sexuales y reproductivos, fueron colocados en el ojo de la tormenta con la intención de ciertos sectores de producir rupturas en el consenso. Así, durante las consultas realizadas sobre el proyecto de declaración en el proceso de la Conferencia Beijing+10 (2005), Estados Unidos y un par de países más habían propuesto enmiendas que debilitaban y socavaban el compromiso de hacer realidad los derechos humanos de las mujeres.

Poco antes de que la Comisión adoptara la Declaración, Estados Unidos retiró su enmienda.

Nueva Zelanda, en nombre de Canadá y Australia, expresó que la Plataforma de Acción sigue siendo la piedra angular de las políticas para hacer realidad los derechos humanos de las mujeres, y que la ONU debe «dejar de dar vueltas a los mismos debates de siempre» y, en su lugar, centrarse en conseguir «cambios reales sobre el terreno», ya que en todo el mundo hay mujeres «atrapadas en la pobreza y víctimas de la violencia». La UE invitó al secretario general de la ONU a hacer una enérgica referencia a la Declaración en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y subrayó la importancia que el garantizar los derechos sexuales y reproductivos tiene para alcanzar el objetivo de la igualdad de género. Al finalizar el periodo de sesiones de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, diversas organizaciones, entre ellas Amnistía Internacional, instaron a los Estados a comprometerse a garantizar la aplicación acelerada de los compromisos de Beijing –asignando recursos adecuados, entre otras cosas– para conseguir la plena protección de los derechos humanos de las mujeres. Pese a los importantes logros alcanzados en el terreno de las normas internacionales de derechos humanos y de los mecanismos dispuestos, hay aún un largo camino por recorrer en un contexto en el que las amenazas y resistencias a los derechos humanos de las mujeres reclaman una acción global organizada. Está en nuestra manos ser parte.

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BIBLIOGRAFÍA 1. TRATADOS DE DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS Del sistema universal (Naciones Unidas) — Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos — Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales — Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer — Protocolo Facultativo de la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer — Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes — Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial — Convención sobre los Derechos del Niño — Protocolo facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativo a la participación de niños en los conflictos armados — Convención sobre la Esclavitud Protocolo para modificar la Convención sobre la Esclavitud — Convención suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y las instituciones y prácticas análogas a la esclavitud — Convenio para la represión de la trata de personas y de la explotación de la prostitución ajena — Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio — Convención sobre la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de los crímenes de lesa humanidad Del sistema interamericano (Organización de Estados Americanos) — Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) — Convención Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (Convención de Belem Do Pará) 47

— Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura — Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Pacto de San Salvador) 2. TRATADOS EN MATERIA DE DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO — Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña (Convenio I) — Convenio de Ginebra para aliviar la suerte que corren los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar (Convenio II) — Convenio de Ginebra relativo al trato debido a los prisioneros de guerra (Convenio III) — Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a las personas civiles en tiempo de guerra (Convenio IV) — Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la Protección de las Víctimas de los Conflictos Armados Internacionales (Protocolo I)71 — Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II)72 3. OTROS INSTRUMENTOS RELEVANTES PROCEDENTES DE NACIONES UNIDAS: — Declaración sobre la protección de la mujer y el niño en estados de emerencia o de conflicto armado; — Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones; — Conjunto de principios actualizado para la protección y la promoción de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad; — Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir la ley; — Declaración sobre los Principios Fundamentales de Justicia para las Víctimas de Delitos y del Abuso de Poder; — Declaración sobre la Protección de Todas las Personas contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; 48

— Principios relativos a la investigación y documentación eficaces de la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; — Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y detenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; — Principios relativos a una eficaz prevención e investigación de las ejecuciones extralegales, arbitrarias o sumarias; — Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley; — Declaración sobre la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas; — Declaración sobre la eliminación de todas las formas de intolerancia y discriminación fundadas en la religión o las convicciones; — Reglas mínimas para el tratamiento de los reclusos; — Conjunto de Principios para la protección de todas las personas sometidas a cualquier forma de detención o prisión; — Salvaguardias para garantizar la protección de los derechos de los condenados a la pena de muerte; — Principios de cooperación internacional en la identificación, detención, extradición y castigo de los culpables de crímenes de guerra, o de crímenes de lesa humanidad.

Los textos completos de los documentos indicados pueden obtenerse en el sitio web del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (www.ohchr.org).

También deben consultarse las recomendaciones de los relatores especiales de Naciones Unidas, en particular la relatora especial sobre la violencia contra las mujeres, así como las recomendaciones de los órganos de vigilancia de los tratados de derechos humanos. El documento de Naciones Unidas HRI/GEN/ 1/Rev.7 del 12 de mayo de 2004 contiene una recopilación de las observaciones generales o recomendaciones generales adoptadas respectivamente por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Comité de Derechos Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, el Comité contra la Tortura y el Comité de los

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Derechos del Ni単o.

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PALABRAS FALLIDAS: JUSTICIA DE GÉNERO CIUDADANÍA EN LOS NUDOS DE LA GOBERNANZA.

Y

I Congreso Internacional sobre Desarrollo Humano. Madrid. 2006

‘Cuando yo uso una palabra’ -insistió Zanco Panco con un tono de voz más bien desdeñoso‘quiere decir lo que yo quiero que diga..., ni más ni menos.’ ‘La cuestión’ -insistió Alicia- es saber si se puede hacer que las palabras signifiquen tantas cosas diferentes.’ ‘La cuestión’ -zanjó Zanco Panco- es saber quién es el que manda..., eso es todo.’, Lewis Carroll “Conceptualizar es politizar”, Celia Amorós Presentación Prevenir sobre el carácter polisémico de las palabras “gobernabilidad” o “gobernanza” ha devenido en un lugar común en todos los foros en los que dichas expresiones son materia de debate o reflexión. Menos frecuente ha sido esclarecer el linaje conceptual del que proceden y los problemas de sentido que arrastran. Presentados como términos técnicos, aparentemente neutros de carga ideológica o política, se ha extendido su uso en los debates sobre democracia y desarrollo.

No es propósito desarrollar en esta ponencia una página de desambiguación respecto de tales términos, pero sí al menos anotar de partida su dimensión controversial y ofrecer con ello algunas pistas para explicar la distancia crítica que tales conceptos suscitan. La cuestión adquiere relevancia si observamos lo que pareciera en algunas regiones como la de América latina y el Caribe, un limitado acercamiento del movimiento feminista y de mujeres sobre el tema. Así no sólo los Estados, sino que tales movimientos no le habrían dado prioridad en sus agendas a dicho tema como ha sido observado por algunas autoras. Paradójicamente, pese a la intensa acción desarrollada desde la década de los setenta por el movimiento feminista y de mujeres en dicha región, se observa una conflictiva o al menos difícil articulación de sus objetivos, demandas y estrategias con los marcos generales dispuestos, por ejemplo, sobre reforma del Estado, y con los cambios institucionales y normativos de regulación de las relaciones entre Estado, sociedad y mercado que se desencadenaron sobre la región en el marco de la reconfiguración del orden global.

En la defensa del concepto de ciudadanía ampliada y sustancial, así como en la afirmación de los derechos humanos, tales movimientos parecen desmarcarse de términos y planteamientos 51

sucedáneos procedentes de otros marcos conceptuales. Es sobre este proceso sobre el que esta ponencia quiere centrar la reflexión y propone examinar las oportunidades y los límites u obstáculos para la igualdad y la justicia de género en los nudos de la gobernanza bajo las actuales tendencias y orientaciones globales.

El recorrido que proponemos tiene el propósito de sacar a luz los intereses en tensión, y los desafíos que emergen de la actual distribución, concentración, asimetrías y dinámica de poder. En definitiva el tema de “género y gobernanza” refiere a procesos normativos e institucionales pero también a procesos sociales en los que se libran luchas por la dignidad humana y se oponen resistencias a la voracidad y descontrol desplegados en las últimas décadas. Es también un terreno de disputa cultural y de legitimación sobre el ejercicio del poder y los modos de agenciar cambios. Desde la sociedad civil, contra todo pronóstico de desmovilización, surgen iniciativas. En las diversas regiones del mundo, a escala local, global y “glocal” las mujeres no han cesado de organizarse, ni parecen dispuestas a renunciar a sus demandas ni sustituirlas por simulacros de ciudadanía. Pese a las condiciones adversas favorecidas por un velo mediático, hallan formas de expresarse y expandirse. Prestar atención a sus voces es urgente para cerrar este largo ciclo de palabras fallidas.

1. Conceptos en contexto: aparición, usos y variaciones de los conceptos de gobernabilidad y gobernanza Hace tres décadas mientras emergían y alcanzaban visibilidad e impacto diversos movimientos sociales, entre ellos expresiones organizadas de mujeres del Sur como del Norte, desde otras sedes e intereses se iban acuñando y poniendo en circulación conceptos tales como gobernabilidad, término con el que se proyectó la idea de una crisis en el sistema de autoridad de las democracias y en la estabilidad del sistema productivo, de resultar superados los Estados por las demandas sociales. Con ello, se enuncia como conflictiva y amenazante para las democracias precisamente el reconocimiento de derechos y la ampliación de ciudadanía. Las democracias debían de ser protegidas de sus propios “excesos”. Para asegurar la gobernabilidad se propone “despolitizar” lo social con el propósito de “descargar” al Estado, en concreto transferir del Estado al mercado, la organización, gestión y resolución de las necesidades sociales, consagrando la separación de la política y la economía. Han sido tales intereses y criterios de signo conservador quienes tomarían el mando en la reconfiguración del orden geopolítico mundial de las últimas décadas insertando factores críticos al reconocimiento y ejercicio efectivo de derechos y sobre las posibilidades de incidir en términos sustantivos sobre las decisiones políticas.

El término gobernabilidad (gobernability, en inglés) aparece por primera vez en 1975 con el 52

informe de la Comisión Trilateral, titulado The Crisis of Democracy. Report on the Governability of Democracies to the Trilateral Comisión. Se le distingue como una conceptualización en reacción a las demandas sociales. Su tesis parte de la consideración de que las expectativas y demandas sociales aumentaron considerablemente, mientras que la capacidad y los recursos estatales para satisfacerlas son reducidos. La frustración de expectativas es un factor de conflictividad. La participación de los ciudadanos en la vida política y mayores responsabilidades sobre el Estado, no hace más gobernables las democracias, sino que agrava sus deficiencias. Se plantea, por ende, reconducir la participación ciudadana hacia márgenes controlables, en tecnificar la conducción de la sociedad y en confiarla a actores estratégicos (empresas, asociaciones, grupos de interés) bajo marcos institucionales desde los cuales desplegar sus interacciones, concertar y resolver sus conflictos. Para los autores del informe de la Comisión Trilateral, gobernability incluiría no sólo la capacidad de gobernar del aparato del estado, sino la condición del país de ser gobernable.

Por su parte, el término gobernanza (governance, en inglés) emerge en 1985, año en que J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el artículo titulado «The Governance of the American Economy: The Role of Markets, Clans, Hierarchies, and Associative Behaviour». Los mismos autores y J.C.L. Campbell, en el marco del debate político de los noventa, publicaron The Governance of the American Economy, Cambridge University Press, 1991, obra que se considera una referencia básica.

Ambos conceptos, gobernabilidad y gobernanza fueron profusamente promovidos por las entidades financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Entre los documentos producidos destaca Governance and Development (1992) del Banco Mundial, cuyos contenidos fueron desarrollados con el inicio de los noventa. A nivel de las universidades tales conceptos fueron moldeando las orientaciones en materia de ciencia política. Durante la década de los noventa comienza a intensificarse la circulación de tales conceptos a los que se les adicionan adjetivos, de manera que resultan en términos como “buen gobierno” o “accountable governance”, “gobernabilidad democrática” o “gobernanza democrática”.

En la última década del siglo XX coincidieron por un lado, con el fin de la Guerra Fría, la realización de una serie de Conferencias Mundiales tales como la Cumbre de la Tierra (Río de Janeiro,1992), la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), la Cumbre sobre Desarrollo Social (Copenhague, 1995) y la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). Dicho ciclo de moldeamiento de consensos mundiales se cierra con la Cumbre del Milenio 53

(2000), en un contexto en el que las buenas intenciones y las palabras carecían ya de potencia para orientar en la realidad los objetivos perseguidos en los textos.

En los documentos de dichas conferencias se insertaron los términos gobernabilidad y gobernanza con los adjetivos añadidos y variantes de sentido, en el marco de un desbarajuste terminológico, en donde la traducción aportaba nuevas cuotas de confusión y de multiplicación de palabras. La Declaración de la Cumbre de Copenhague sobre Desarrollo Social (1995), señalaba que “la democracia y un buen gobierno y una administración transparentes y responsables en todos los sectores de la sociedad son bases indispensables para la consecución del desarrollo sostenible centrado en los aspectos sociales y en el ser humano”. La Declaración del Milenio (2000) hace lo propio.

Cabe situar también en ese período los procesos de reforma del Estado, tras medidas de ajuste estructural, implantados sobre países del Sur, entre ellos de América Latina cuyos países aplicaron las orientaciones del llamado Consenso de Washington. La evidencia de retrocesos de índices sociales por las políticas de ajuste y de incremento de desigualdades, fue desviada del debate público para dejarlo en manos de tecnocracias o grupos expertos, pauta vinculada al proceso de desideologización y despolitización. Los problemas de gobernabilidad fueron situados en el centro de las agendas de los líderes políticos latinoamericanos y las discusiones sobre el ejercicio de gobierno desplazaron las preocupaciones sobre los modelos de desarrollo.

Antes de finalizar el siglo, los propios gestores del reordenamiento económico global introducen expresiones como “globalidad responsable”, que fue el lema del Foro Económico Mundial de 1999. Con ello los propios líderes de la economía mundial reconocían la ausencia de control o la irresponsabilidad con que se estaba desarrollando el proceso de “globalización”. Frente a este foro, surge el Foro Social Mundial en Porto Alegre, a favor de instituciones democráticas a nivel planetario, capaces de gestionar los bienes públicos globales y de evitar su destrucción por intereses que sólo se procuran beneficios a corto plazo. En contraposición a un. proceso de globalización conducido “por las grandes corporaciones multinacionales y por los gobiernos e instituciones que sirven a sus intereses, con la complicidad de los gobiernos nacionales”, proponen una “globalización solidaria que respete a los derechos humanos universales, a todos los ciudadanos y ciudadanas de todas las naciones y al medio ambiente, apoyándose en sistemas e instituciones internacionales democráticos”.

El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) puso en circulación la expresión “gobernabilidad democrática” o “gobernanza democrática” para referirse a la salud de la relación entre gobernantes y gobernados como condición para un desarrollo sostenible (PNUD, 1997 y 54

1998).

La nueva literatura en materia de gobernabilidad, la asocia en gran medida al concepto de buena institucionalidad. De la versión y marco conceptual originales hasta nuestros días el término ha rodado y prestado servicios a diferentes propósitos. Desde el concepto de gobernabilidad de la Comisión Trilateral que la definió como “los atributos necesarios para la existencia de regímenes democráticos” concibiendo a las demandas sociales como uno de los mayores factores de la ingobernabilidad en el mundo, se han producido variaciones complejas hasta nuestros días. Así, el término sirvió para definir las alianzas y pactos que requería el mantenimiento de una democracia (estabilidad e institucionalización), y unos años después, el concepto se fundió como sinónimo de la calidad de los sistemas democráticos, su legitimidad formal y su capacidad para producir cambios sociales.

El logro de la igualdad de género se ha integrado como un aspecto crucial en la “gobernabilidad democrática” o “gobernanza democrática”. Al respecto, las agencias de Naciones Unidas como UNIFEM han apuntado sobre la cuestión de la participación política de las mujeres como “un requisito fundamental para la igualdad de género y para una democracia auténtica.” Igualmente, el trabajo de UNIFEM sobre igualdad de género en la gobernanza democrática y reconstrucción post conflicto se centra en la construcción de contrapartes que puedan operar como agentes de cambio a diferentes niveles a fin de promover los derechos de las mujeres y fortalecer su participación como votantes, candidatas y sujetos de toma de decisiones. Asimismo, UNIFEM vuelca esfuerzos en torno al fortalecimiento del seguimiento y rendición de cuentas sobre la acción pública como mecanismos de participación de las mujeres en sus entornos. “Rendición de cuentas significa cosas diferentes para diferentes personas, dependiendo en donde están ubicadas de cara al poder de producir cambios. Para quienes abogan por la igualdad de género y la justicia social, rendición de cuentas significa asegurar recursos suficientes para la implementación tanto como expandir la participación a nivel de las comunidades en la definición de metas y en el rumbo para alcanzarlas. No solo en apoyo de mayor inclusión en la planificación nacional sino en apoyo de la organización de base y de mujeres para ejercer la función de vigilancia con el fin de asegurar que se disponen recursos nacionales en todo momento a tales niveles y se recogen las realidades del terreno para orientar la dirección de las políticas.”

2. Consensos de los noventa e incidencia del movimiento feminista y de mujeres En la década de los noventa, el movimiento feminista y de mujeres a nivel de las diversas regiones había generado capacidades colectivas importantes con articulaciones desde los espacios locales hasta dimensiones globales, y orientó sus esfuerzos para incorporar las agendas 55

de género a los consensos mundiales. Un momento de especial relevancia fue la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (Viena, 1993), a la que siguieron la Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (El Cairo, 1994) la Cumbre Social (Copenhague, 1995) y la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer (Beijing, 1995).

En el marco de dichas conferencias, tales movimientos hicieron llegar las voces de una pluralidad de mujeres en demanda de poner fin a la discriminación y violencia de género, el reconocimiento de los derechos humanos de las mujeres y las niñas y su efectiva protección tanto en tiempos de paz como de conflicto y post conflicto y, en consecuencia, la eliminación de sesgos de género para hacer realidad sus derechos civiles y políticos, derechos económicos, sociales y culturales, y derechos sexuales y reproductivos. La agenda de género impulsada por dichos movimientos fue planteada con contenidos concretos en relación a igualdad de derechos y oportunidades, equidad y justicia de género, ciudadanía efectiva y empoderamiento o potenciación de las mujeres.

Con la Declaración de Beijing de la Cuarta Conferencia sobre la Mujer, los gobiernos se comprometieron a aplicar la Plataforma de Acción y a garantizar que “todas nuestras políticas y programas reflejen una perspectiva de género. Instamos al sistema de las Naciones Unidas, a las instituciones financieras regionales e internacionales y a las demás instituciones regionales e internacionales pertinentes, a todas las mujeres y todos los hombres, así como a las organizaciones no gubernamentales, con pleno respeto de su autonomía, y a todos los sectores de la sociedad civil a que, en cooperación con los gobiernos, se comprometan plenamente y contribuyan a la aplicación de esta Plataforma de Acción.”

La Declaración expresaba como decisión de los gobiernos: garantizar a todas las mujeres y las niñas todos los derechos humanos y libertades fundamentales, y tomar medidas eficaces contra las violaciones de esos derechos y libertades; adoptar las medidas que sean necesarias para eliminar todas las formas de discriminación contra las mujeres y las niñas, y suprimir todos los obstáculos a la igualdad de género y al adelanto y potenciación del papel de la mujer; alentar a los hombres a que participen plenamente en todas las acciones encaminadas a garantizar la igualdad; promover la independencia económica de la mujer, incluido su empleo, y erradicar la carga persistente y cada vez mayor de la pobreza que recae sobre las mujeres, combatiendo las causas estructurales de esta pobreza mediante cambios en las estructuras económicas, garantizando la igualdad de acceso a todas las mujeres, incluidas las de las zonas rurales, como agentes vitales del desarrollo, a los recursos productivos, oportunidades y servicios públicos; promover un desarrollo sostenible centrado en la persona, incluido el crecimiento económico sostenido, mediante la enseñanza básica, la educación durante toda la vida, la alfabetización y 56

capacitación, y la atención primaria de la salud para niñas y mujeres; adoptar medidas positivas a fin de garantizar la paz para el adelanto de la mujer y, reconociendo la función rectora que han desempeñado las mujeres en el movimiento en pro de la paz, trabajar activamente hacia el desarme general y completo bajo control internacional estricto y eficaz, y apoyar las negociaciones para la concertación, sin demora, de un tratado amplio de prohibición de los ensayos nucleares, de alcance universal y verificable multilateral y efectivamente, que contribuya al desarme nuclear y a la prevención de la proliferación de las armas nucleares en todos sus aspectos; prevenir y eliminar todas las formas de violencia contra las mujeres y las niñas; garantizar la igualdad de acceso y la igualdad de trato de hombres y mujeres en la educación y la atención de salud y promover la salud sexual y reproductiva de la mujer y su educación; promover y proteger todos los derechos humanos de las mujeres y las niñas; intensificar los esfuerzos para garantizar el disfrute en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales a todas las mujeres y las niñas que enfrentan múltiples barreras para lograr su potenciación y su adelanto por factores como la raza, la edad, el idioma, el origen étnico, la cultura, la religión o la discapacidad, o por pertenecer a la población indígena; garantizar el respeto del derecho internacional, incluido el derecho humanitario, a fin de proteger a las mujeres y las niñas en particular; potenciar al máximo la capacidad de las mujeres y las niñas de todas las edades, garantizar su plena participación, en condiciones de igualdad, en la construcción de un mundo mejor para todos y promover su papel en el proceso de desarrollo.

No obstante lo expresado por los gobiernos en 1995, a los cinco y diez años de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, era no sólo pobre lo avanzado, sino que se amenazaba con retrocesos incluso respecto de los términos y conceptos consensuados. Los derechos humanos de las mujeres, y de modo particular, los derechos sexuales y reproductivos, fueron colocados en el ojo de la tormenta para producir rupturas en el consenso. Así, durante las consultas realizadas sobre el proyecto de declaración, Estados Unidos y un par de países más habían propuesto enmiendas que debilitaban y socavaban el compromiso de hacer realidad los derechos humanos de las mujeres. Poco antes de que la Comisión adoptara la Declaración, Estados Unidos retiró su enmienda. Nueva Zelanda, en nombre de Canadá y Australia, expresó que la Plataforma de Acción sigue siendo la piedra angular de las políticas para hacer realidad los derechos humanos de las mujeres, y que la ONU debe "dejar de dar vueltas a los mismos debates de siempre" y, en su lugar, centrarse en conseguir "cambios reales sobre el terreno", ya que en todo el mundo hay mujeres "atrapadas en la pobreza y víctimas de la violencia". La UE invitó al secretario general de la ONU a hacer una enérgica referencia a la Declaración en la aplicación de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, y subrayó la importancia que el garantizar los derechos sexuales y 57

reproductivos tiene para alcanzar el objetivo de la igualdad de género. Al finalizar el periodo de sesiones de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, diversas organizaciones, entre ellas Amnistía Internacional, instaron a los Estados a comprometerse a garantizar la aplicación acelerada de los compromisos de Beijing –asignando recursos adecuados, entre otras cosas– para conseguir la plena protección de los derechos humanos de las mujeres.

En el discurso pronunciado por Virginia Vargas, coordinadora de las organizaciones no gubernamentales de la Región de América Latina y el Caribe en Beijing, el 13 de setiembre de 1995, en el marco de la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995) ya se pueden advertir las preocupaciones y temores de obtener sólo palabras fallidas. En dicho discurso, en el que se expresa “merecemos algo más que palabras”, se insta a favor de un consenso: “que asegure la irreversibilidad y el fortalecimiento de las conquistas ya ganadas por las mujeres. Que se comprometan mecanismos institucionales y recursos que garanticen el cumplimiento de la Declaración y Plataforma de Acción resultante. Que garantice los derechos humanos de las mujeres, reafirmando la universalidad, indivisibilidad, interdependencia e interrelación del conjunto de éstos. Las mujeres de América Latina y el Caribe afirmamos que para el logro de la igualdad y equidad entre mujeres y hombres, y entre todos los grupos sociales, se debe garantizar nuestra participación en todos los espacios y procesos de toma de decisiones, ahí donde se deciden los destinos de la humanidad, ahí donde se forma opinión, ahí donde se afectan nuestros intereses.”

La Plataforma de Acción de la Cuarta Conferencia Mundial de las Mujeres de Beijing identificó la participación plena de las mujeres en el ejercicio del poder como una de sus esferas de especial preocupación, reconociéndola, al igual que la incorporación de sus puntos de vista a todos los niveles de la toma de decisiones, como imprescindible para la consecución de los objetivos de igualdad, desarrollo y paz. Dicho consenso comprometió la incorporación de la perspectiva de género a todas las estructuras, instituciones, políticas y programas, y específicamente el párrafo 79 señaló que “los gobiernos y otros agentes sociales deberían promover una política activa y visible de integración de una perspectiva de género en todas las políticas y programas, a fin de que se analicen, antes de adoptar decisiones, sus posibles efectos en las mujeres y los hombres.”

Es de anotar que tras las arduas negociaciones de los consensos mundiales, las organizaciones feminista y de mujeres impulsaron estrategias para incidir sobre la institucionalidad internacional y estatal en los planos nacionales y se promovieron mecanismos para realizar un seguimiento del cumplimiento de los planes de acción trazados. No obstante lo cual sus esfuerzos fueron débilmente acompañados por la comunidad internacional, en un contexto de concentración de la cooperación internacional a relaciones bilaterales entre Estados. En dicho marco los Estados 58

receptores de ayuda dieron uso de tales recursos sub-contratando y sometiendo a competencia a organizaciones no gubernamentales o creando otras de dudosa independencia respecto de los gobiernos. Aunque se abrieron espacios dentro de la maquinaria e institucionalidad estatal en algunos países de la región, tales experiencias tuvieron características y resultados muy desiguales que ni siquiera se sostuvieron en el tiempo o experimentaron variaciones lamentables.

En cualquier caso, se trataron de medidas y resultados muy alejados de las expectativas de los movimientos feminista y de mujeres de la región, en la medida que distaban de reflejar una real voluntad política por la igualdad y la justicia de género. Los gobiernos no dispusieron recursos adicionales sostenidos y suficientes en lo que refiere a políticas específicas y en lo que concierne a las políticas macro éstas permanecieron ciegas al género con consecuencias de impactos adversos sobre mujeres y niñas.

3. Declaración del Milenio En septiembre de 2000 tuvo lugar la Cumbre del Milenio para tratar una suerte de pacto global (global deal) entre países pobres y países ricos para trabajar hacia la eliminación de la pobreza extrema y el hambre, la eliminación de las desigualdades de género, prevención y tratamiento del VIH/Sida, protección del medio ambiente, y provisión de educación, atención en salud y agua potable. Al respecto quedaron establecidos para las siguientes décadas un conjunto de 8 objetivos, 18 metas y 48 indicadores en cuyo cumplimiento se comprometieron a participar activamente los gobernantes de todo el mundo. La igualdad de género fue incluida como un objetivo específico además de reconocerse que esta igualdad juega un papel fundamental para alcanzar todos los demás objetivos. Con ello se reafirmó la centralidad de la participación de las mujeres y la urgencia de promover la igualdad de género y el logro del empoderamiento de las mujeres como las formas más efectivas para combatir la pobreza, el hambre y las enfermedades y para estimular el desarrollo verdaderamente sostenible. No obstante ello, ha merecido críticas desde los movimientos feminista y de mujeres por la estrechez de la meta 4 respecto del ODM 3 “Promover la igualdad entre los sexos y la autonomía de la mujer”, y se observa adicionalmente una escasa incorporación de las cuestiones de género en los restantes ODM. “Se ponía en marcha de esta manera una agenda minimalista que contenía metas muy inferiores a las que habían sido comprometidas. (...) La principal crítica que las feministas y los movimientos de mujeres del Sur dirigen hacia los ODM es que son, en gran medida, “ciegos al género”. (...) Por si fuera poco, los ODM son además contradictorios en sus planteamientos de género. Mientras el Objetivo 3 expresa una preocupación favorable hacia el empoderamiento de las mujeres, en los Objetivos 5 y 6 (“mejorar la salud maternal” y “combatir el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermedades”, respectivamente) las mujeres son vistas simplemente como víctimas que 59

necesitan protección especial. (...) Dado que ni siquiera hay referencias a la necesidad de reunir datos desagregados por sexo, no es de extrañar que la primera recomendación del Grupo sobre Educación e Igualdad de Género del Proyecto del Milenio haya sido añadir al menos un indicador de género al conjunto de indicadores de cada meta.

La Declaración del Milenio abordó la cuestión relativa al “buen gobierno” en el apartado V. “Derechos humanos, democracia y buen gobierno”. Al respecto se expresa que: “No escatimaremos esfuerzo alguno por promover la democracia y fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo.” (Párr.24). Deciden por tanto (párrafo 25): • Respetar y hacer valer plenamente la Declaración Universal de Derechos Humanos. • Esforzarnos por lograr la plena protección y promoción de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de todas las personas en todos nuestros países. • Aumentar en todos nuestros países la capacidad de aplicar los principios y las prácticas de la democracia y del respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las minorías. • Luchar contra todas las formas de violencia contra la mujer y aplicar la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer. • Adoptar medidas para garantizar el respeto y la protección de los derechos humanos de los migrantes, los trabajadores migratorios y sus familias, eliminar los actos de racismo y xenofobia cada vez más frecuentes en muchas sociedades y promover una mayor armonía y tolerancia en todas las sociedades. • Trabajar aunadamente para lograr procesos políticos más igualitarios, en que puedan participar realmente todos los ciudadanos de nuestros países. • Garantizar la libertad de los medios de difusión para cumplir su indispensable función y el derecho del público a la información.

A cinco años de la Declaración del Milenio, se advertía resultados desalentadores al grado de comprometer el cumplimiento de las metas más elementales. De hecho en materia de igualdad de género quedaba sin alcanzar incluso la ya estrecha Meta 4: Eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles de la enseñanza para 2015 el relativo a cerrar las brechas educativas.

Noeleen Heyzer, Directora Ejecutiva de UNIFEM, en su discurso ante el Tercer Comité de la Asamblea General de Naciones Unidas en su 61 periodo de sesiones en octubre de 2006, hacía notar que, pese a las palabras vertidas, no se habían abordado cuestiones institucionales ni recursos clave para el logro de los ODM: “[S]in embargo, a pesar de los consensos globales de que la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres son esenciales para el logro de los ODM, no hay aún estructuras institucionales fortalecidas, incremento de recursos ni efectiva 60

rendición de cuentas ni mecanismos de seguimiento para asistir a los países para el avance de la igualdad de género.”.

En cuanto al Objetivo 8 Fomentar una asociación Mundial para el desarrollo, el esfuerzo de los países en materia de asistencia al desarrollo ha sido muy decepcionante. A modo de muestra, tomemos el caso de España, la ayuda oficial al desarrollo (ODA) representó solamente el 0.29% del ingreso nacional (GNI) en 2005. Solo Grecia y Portugal están por detrás de España entre los que eran los 15 estados de la UE cuyo promedio era de 0.51% del GNI en 2005. En cuanto a calidad de la ayuda, en 2003/04 el 58% de la ayuda (ODA) española fue a países de ingresos medios. Es de anotar que España –a diferencia de otros países europeos – continúa anudando su ayuda a la adquisición de bienes y servicios de España.

4. Oportunidades formales, realidades adversas Para examinar los pobres resultados en igualdad de género y otros objetivos interrelacionados con el empoderamiento de las mujeres, es preciso volver la mirada sobre los factores que han minado capacidades, configurado nuevas adversidades o intensificado otras u obstaculizado los avances.

Al respecto cabe señalar que las políticas sobre igualdad de género no existen en un vacuum sino que se encuentran afectadas por políticas y procesos macro a través de los que se moldean los intercambios y flujos, accesos y distribución de recursos, satisfacción de necesidades, inclusiones y exclusiones sociales, en suma, políticas y procesos en donde se elabora, se amplia o restringe la ciudadanía y son definidos contenidos concreto de los derechos humanos como experiencia de reconocimiento, goce y ejercicio.

Los consensos de los noventa y los compromisos en materia de igualdad de género han tenido como contexto y condicionantes para su puesta en práctica un escenario especialmente adverso.

En gran medida los derechos humanos de las mujeres reconocidos quedaron en el papel, mientras que la noción de desarrollo quedó reducido a supervivencia o desarrollo humano “0”.

Demasiado tarde para reclamar derechos a Estados incapaces de atenderlos y garantizarlos, demasiado pronto para unos beneficios que hipotéticamente un crecimiento económico iba a destilar a todos los sectores. De hecho, los beneficiarios de la reingeniería política y económica global se han limitado a consolidar sus privilegios, mientras las desigualdades se han intensificado. América Latina es un ejemplo de desigualdades favorecidas por las orientaciones globales.

Mientras eran drenados los recursos de los países en desarrollo en torno a planes de ajuste estructural y el servicio del pago de la deuda externa, a continuación eran debilitados los Estados 61

en su capacidad distributiva y en su capacidad para agenciar, proteger y garantizar los derechos humanos. Además, con demasiada frecuencia, las políticas macroeconómicas y nacionales ignoraron y continúan ignorando el factor género, con resultados especialmente críticos sobre las mujeres pobres y pertenecientes a minorías. Los agentes económicos, especialmente los vinculados a intereses trasnacionales, en algunos Estados tienen en gran medida las riendas de la regulación local y nacional, y los gobiernos ceden los derechos de su población sin resistencia a favor de tales intereses. Los Estados de países con economías líderes a nivel mundial tienden a obrar en sus relaciones exteriores respecto de los países en desarrollo más en calidad de agentes de intereses de las corporaciones que en lo que concierne a políticas de cooperación de cara a un desarrollo humano sostenible.

En las últimas décadas, los avances y procesos de empoderamiento de las mujeres han sido socavados por modelos que modificaron las relaciones Estados-ciudadanía- mercado y exacerbaron la pobreza, la inseguridad alimentaria y la exclusión social, económica y política de enormes sectores de población. Es irónico que aquellas agencias e instituciones financieras internacionales que debilitaron procesos de empoderamiento de las mujeres, y alentaron recetas de cooptación respecto de sus experiencias organizativas y las sumergieron en cargas de responsabilidad estatal, sean quienes hoy hablen sobre la relevancia del empoderamiento de las mujeres como llaves para una lucha eficaz contra la pobreza y otras grandes preocupaciones mundiales.

A pesar de los avances que han representado los consensos y compromisos gubernamentales, para muchas mujeres -especialmente las pobres- su situación dista de haber mejorado y presentan hoy en ámbitos clave unas condiciones aún más difíciles que hace una o dos décadas, tal es el caso, por ejemplo, de mujeres de poblaciones indígenas en América Latina. Además de verse afectadas por discriminación de género, reciben los impactos derivados de la discriminación que se ciernen sobre estos pueblos por razones étnico-raciales. Así en el estudio del Banco Mundial titulado Pueblos indígenas, pobreza y desarrollo humano en América Latina: 1994-2004 (Gillette Hall y Harry Patrinos, 2005), se observaba que las tasas de pobreza cambiaron poco para los pueblos indígenas durante el decenio de 1990 y allí donde la pobreza se redujo el progreso fue más lento. La recuperación de sus ingresos con posterioridad a la crisis (económica) se ve a tal punto restringida que el efecto neto del impacto es más negativo para la población indígena que para la no indígena. Dicho estudio además anota que “Existen importantes brechas en cuanto al acceso a la atención de salud y los resultados en este ámbito entre las personas indígenas y las no indígenas. De particular importancia para el desarrollo del capital humano, son los niveles constantemente altos de las tasas de desnutrición entre las mujeres y los niños indígenas, los que 62

a su vez abren paso a altas tasas de mortalidad infantil, gran vulnerabilidad ante las enfermedades y bajos resultados de escolaridad.

No es sorprendente que se alcen voces desde las expresiones organizadas del movimiento feminista y de mujeres que al advertir el poder y beneficios acumulados por las grandes corporaciones e intereses económicos mientras se debilitan los Estados como garantes de los derechos humanos, observan el papel desempeñado por las principales agencias e instituciones financieras internacionales. “Estas fuerzas y tendencias externas, fomentadas por las instituciones financieras internacionales y la Organización Mundial del Comercio (OMC), perpetúan y refuerzan las desigualdades estructurales entre las mujeres y los hombres, en la economía y la sociedad. En consecuencia, el influjo del poder externo sobre la política y los marcos nacionales de desarrollo debilitó la capacidad de algunos gobiernos para satisfacer las necesidades sociales básicas, mientras el incremento de los gastos militares y “antiterroristas” agota aún más los limitados fondos públicos para la educación, la salud y los servicios sociales. El énfasis puesto en la seguridad nacional y la policía también es utilizado para socavar los derechos y las libertades civiles ganadas con mucho esfuerzo.”.

La escalada de fundamentalismos, militarismo y violencia, incluidas intervenciones militares unilaterales y violencia comunitaria y étnica, han hecho el mundo más peligroso e inseguro. En América Latina los fundamentalismos religiosos han ganado terreno en la ocupación del espacio público y el control de los resortes del poder. Hechos como los de Nicaragua en relación a la penalización del aborto terapéutico son una muestra de la influencia de tales sectores y su capacidad para socavar los derechos humanos de las mujeres al grado de que los partidos políticos compitan al respecto por iniciativas incompatibles con sus obligaciones internacionales de respetarlos y protegerlos. Tales sucesos se producen en un contexto de diversos intereses influyentes que presionan por desconocer y minar el derecho internacional de derechos humanos y desmantelar sus mecanismos.

Bajo democracias de baja intensidad o países de manifiesto déficit democrático, y con la pretensión de importantes grupos de presión por debilitar y hacer retroceder derechos humanos internacionalmente reconocidos, la igualdad de género carece de un ambiente propicio.

A modo de ejemplo, observemos el caso peruano, en uno de los ámbitos en los que se refleja de modo más certero la ciudadanía y los derechos humanos de las mujeres: el campo de la salud.

En 1995, el entonces Presidente Alberto Fujimori acudió a la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995). Adquirió interés mediático por ser el único presidente varón de la región en 63

asistir a dicha Conferencia Mundial en la que retomó la expresión “las mujeres serán dueñas de su destino”, la cual ya había empleado dos meses antes en un ya complejo contexto nacional conmocionado por violaciones de derechos humanos y una amnistía a sus autores. Dicha expresión fue lanzada en el marco de la puesta en práctica de un programa nacional de planificación familiar y salud reproductiva. A su retorno al país puso en marcha medidas para la creación de una institucionalidad de nivel ministerial en relación a la mujer. La agenda de género, y en concreto, los derechos humanos de las mujeres en el marco de la aplicación de dicho programa fueron las primeras víctimas de sus políticas. No hay igualdad de género ni derechos humanos de las mujeres en entornos como el ofrecido en dicho periodo en el caso peruano. Hubo que recurrir a las instancias internacionales y ejercer presión para detener los abusos en los servicios públicos de salud, tales como la esterilización forzada de mujeres, en particular, las de los estratos más pobres, con elevadas metas dispuestas sobre poblaciones rurales e indígenas.

Paralelamente, la reforma del sector salud venía siendo realizada con criterios ciegos al género al grado de exponer a mujeres de sectores especialmente vulnerables a riesgos en lo que se refiere a atención de emergencias gineco-obstétricas en un país con una de las más altas tasas de mortalidad materna.

Para exponer la realidad de la salud de las mujeres en el Perú, reproducimos las fuentes citadas por Amnistía Internacional en su informe Perú: Mujeres pobres y excluidas. La negación del derecho a la salud materno-infantil (julio 2006): A modo de contexto, aproximadamente el 25% de la población peruana (unos 6.500.000 personas) no tienen acceso a atención de la salud primaria (Encuesta Demográfica y de Salud, 2000). La mayor parte del presupuesto de salud se gasta en las zonas más ricas; en 2005 se asignaron unos 51 dólares per cápita a las zonas con poblaciones más ricas y 24 dólares per cápita a las zonas con niveles más elevados de pobreza (CIES, 2005). En Lima, la ciudad más rica del país, hay 22 doctores, 11 enfermeras y 3 obstetras por cada 10.000 habitantes. En Huancavelica, una de las ciudades más pobres del país, hay 4 doctores, 3 enfermeras y 2 obstetras por cada 10.000 habitantes (INEI, 2003). El 50% de la población de Perú no tiene acceso a medicamentos; en las zonas rurales, esta cifra se eleva al 60% (Organización Panamericana de la Salud, 2002). El 49% de la población peruana vive en la pobreza; en las zonas rurales, el 70% (Relator Especial de la ONU sobre el derecho a la salud, 2004).

Los índices oficiales de mortalidad materna en Perú están entre los más altos de la región. Las cifras más recientes de la Organización Panamericana de la Salud indican que la tasa de mortalidad materna en Perú en el año 2000 era de 185 mujeres por 100.000 nacidos vivos, que en 64

números absolutos representarían más de 1.250 muertes. Otras estimaciones sitúan la tasa de mortalidad materna en 410 por 100.000 nacidos vivos. La mayoría de las muertes maternas podrían ser evitadas si se ponen en marcha medidas y la debida atención médica. Según las estadísticas oficiales, un 20 por ciento de las defunciones de mujeres en el 2000 fueron atribuibles a causas maternas. Cada 8 horas muere una mujer por complicaciones del embarazo, parto y puerperio. En el caso de la mortalidad materna, la hemorragia posparto, las infecciones, la hipertensión inducida por el embarazo, y causas derivadas de complicaciones durante abortos, destacan entre las principales causas de muertes maternas. Estos riesgos, además, se incrementan en mujeres gestantes que tienen desnutrición y anemia, entre las que se encuentran mayoritariamente las mujeres de poblaciones marginales, entre ellas poblaciones rurales e indígenas. De acuerdo al Ministerio de Salud, en Perú el 32 por ciento de las mujeres en edad fértil tendrían anemia y el 13 por ciento mostrarían signos de desnutrición crónica. De acuerdo a las estadísticas oficiales, la atención prenatal por profesionales de la salud y el parto en centros de salud se da en menor medida entre mujeres sin educación o con educación primaria, situación que afecta especialmente a las mujeres de origen indígena, entre las que se calcula que más del 40 por ciento no tiene acceso a la educación, ni siquiera al nivel básico. El Estado peruano tiene uno de los niveles de inversión en salud más bajos de América Latina. En el 2003, el nivel de inversión pública en el sistema de salud en Perú era tan sólo del 2.1 por ciento del Producto Bruto Interno, comparado con el 4.9 en Costa Rica y el 4 en Colombia, países con un ingreso per cápita similar al de Perú, o el 4.3 en Bolivia, cuyo ingreso per cápita es menor al de Perú. Además, según indica el Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas sobre el Derecho de toda Persona al Disfrute del más Alto Nivel de Salud Física y Mental (Relator Especial sobre el Derecho a la Salud), la inversión per cápita del Estado peruano se habría reducido en los últimos años de 95 nuevos soles (US$28) en el 2001, a 78 (US$23) en el 2003, a pesar del crecimiento económico que Perú ha tenido en estos años, con un incremento del 0,2 por ciento del Producto Bruto Interno en el 2001 a casi un 7 por ciento en el 2006. De acuerdo al Relator Especial sobre el Derecho a la Salud, “[l]a disminución de las consignas presupuestarias para el sector sanitario, en particular ante la persistencia de los bajos indicadores de salud ... contradice las obligaciones internacionales del Estado con respecto al derecho a la salud”.

En relación a la salud materna, el Comité que vigila el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ha expresado que la reducción de los riesgos que afectan a la salud de las mujeres, en particular la reducción de las tasas de mortalidad materna, debe ser uno de los objetivos de la estrategia nacional que los Estados deben elaborar con miras a la promoción del derecho a la 65

salud de la mujer, y a la prevención y el tratamiento de las enfermedades que afectan a este sector de la población. En este sentido, el Comité establece la necesidad de que se supriman todas las barreras que se oponen al acceso de la mujer a los servicios de salud, educación e información, en particular en la esfera de la salud sexual y reproductiva. Por su parte, el Comité que vigila el cumplimiento de la Convención Internacional sobre la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer considera que los Estados Partes, como Perú, deben indicar en qué medida prestan los servicios gratuitos necesarios para garantizar que los embarazos, los partos y los puerperios tengan lugar en condiciones de seguridad. El Comité observó que es obligación de los Estados Partes garantizar el derecho de la mujer a servicios de maternidad gratuitos y sin riesgos y a servicios obstétricos de emergencia, y asignar a esos servicios el máximo de recursos disponibles.

Desde 1997, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en sus observaciones finales al informe inicial de Perú expresó preocupación por la tasa de mortalidad derivada de la maternidad que de acuerdo al Comité, sería diez veces mayor entre las mujeres pobres sin instrucción.

Resulta irónico que las políticas con tales resultados fueran acompañadas de un predicamento de participación de las mujeres.

5. Nudos y desafíos en materia de género y gobernanza La ambigüedad del concepto de gobernabilidad tal y como se ha desarrollado desde su formulación por la Comisión Trilateral en 1975, tiene como consecuencia unas enormes posibilidades de versatilidad en su aplicación. Como explica Pedro Medellín Torres, partiendo de una cita de Chesnaux, “la gobernabilidad se ha convertido en un concepto mediático” y “es el signo de una profunda desideologización en la que se ha perdido todo el contenido político implícito en la noción de conducción política que define el ejercicio de gobierno”.

En la evolución y revisiones del concepto de gobernabilidad durante los últimos treinta años, a pesar de la variedad de significaciones asignadas y en la importancia de cada uno de los actores, “los autores coinciden en la necesidad de transformar las reglas de juego para recuperar o construir la legitimidad en las relaciones entre el Estado y sociedad y de articular las dimensiones políticas y económicas para asegurar el crecimiento y la estabilidad económica y política de los países. El concepto de gobernabilidad se refiere así no sólo a cambios de régimen político dentro de un mismo modelo de desarrollo, sino a reformas del régimen político para impulsar cambios en el modelo de desarrollo que aseguren el crecimiento y la estabilidad económica de los países. En 66

este sentido, la política debe abrirle camino a la economía en las nuevas condiciones impuestas por la globalización y el cambio tecnológico, y la estabilidad económica debe constituirse en una base de legitimidad de los gobiernos”.

La cuestión clave es el papel que desempeñan el Estado, la sociedad y los actores económicos en la toma de decisiones, ya que marcará dichas relaciones. En un principio, la gobernabilidad aparece como instrumento dentro de un marco de propuestas que buscan no facilitar o incrementar la participación real de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones sino más bien al contrario, debilitar y cerrar el paso a las demandas y movilizaciones sociales con el fin de preservar intacta la capacidad de decisión de las clases políticas y económicas y su potestad para decidir cuáles son los intereses generales de la sociedad. Esta intención no hubiera podido enunciarse de una manera explícita ya que hubiera provocado el rechazo de ésta, de modo que se necesitaba una presentación cosmética que pudiera convertirla en aceptable. La cuestión que se plantea es si el concepto ha trascendido esa intencionalidad inicial para dar ahora respuesta a las demandas ciudadanas. En lo que se ha venido a llamar “democracia del espectador”, se esperaría que la ciudadanía, una vez que ha traspasado, mediante el voto, la “carga” de la decisión sobre un componente de una clase política especializada, se limite a observar y ser objeto de las decisiones y no se contemplaría verdaderamente su pretensión de participar.

Siguiendo a Chomsky, “la clase política y los responsables de tomar decisiones tienen que brindar algún sentido tolerable de realidad, aunque también tengan que inculcar las opiniones adecuadas”. Este sentido tolerable de la realidad resultaría necesario para calmar las demandas y mantener el orden establecido para la toma de decisiones y resulta significativo que en los momentos de mayores demandas de participación o de expresiones de disconformidad con las decisiones políticas y económicas se recurra repetidamente a invocar temores hablando de “crisis democrática” o de “ruptura del sistema” sin profundizar en lo que se quiere decir, o más bien intentando eludir el verdadero debate, cuando se habla de tales conceptos a los que se ha escamoteado su contenido real.

Para conseguir tales fines, los actores políticos y económicos cuentan con medios de disuasión que eluden el contenido y generan la conformidad. En la propaganda “se trata de crear un eslogan que no pueda recibir ninguna oposición, bien al contrario, que todo el mundo esté a favor. Nadie sabe lo que significa porque no significa nada y su importancia decisiva estriba en que distrae la atención de la gente respecto de preguntas que sí significan algo”.

Frente a eslóganes invitando a la participación ciudadana y animando a “que nadie decida por ti” la realidad de las ofertas de participación a la ciudadanía suelen quedar limitadas a aspectos poco 67

relevantes en la toma de decisiones. Para las decisiones consideradas de importancia, en las que la confluencia de intereses es grande, aunque afecten de una manera real y directa a las personas, no es frecuente que ni siquiera se plantee su participación en modo alguno.

En ocasiones, el espejismo de la participación tiene una carga de engaño mucho más grave. En Perú, durante el gobierno de Alberto Fujimori la participación de las mujeres aludió en gran medida a una transferencia de tareas que fueron descargadas del Estado, no teniendo un contenido de toma de decisiones respecto de políticas y medidas con impactos sobre sus vidas. Así, no se realizó consulta alguna en relación a la reducción de la inversión social del Estado en salud ni sobre la reducción de los servicios disponibles para la atención ginecobstétrica en el que es uno de los países con mayor tasa de mortalidad materna de América Latina.

Si bien puede resultar posible que el anuncio de nuevas expectativas de participación tenga el resultado mencionado por Chomsky de relegar al olvido, mediante simplificaciones de la realidad, la pregunta relevante: ¿quién decide finalmente y sobre qué premisas aquello que afecta a la vida de las mujeres? se produce inevitablemente, en la práctica, el desgaste de aquellas fórmulas de participación que se les ofrecen y que conocen por experiencia que no van a contribuir en manera significativa a solucionar sus problemas y necesidades reales.

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