Las Exigencias del Desarrollo Colombiano by COMMUNITY MANAGER

Las

EXIGENCIAS del

DESARROLLO

COLOMBIANO NO SIGAMOS ARANDO EN EL MAR

Descripción: Las exigencias del desarrollo colombiano No sigamos arando en el mar Guillermo Botero Nieto Presidente de FENALCO Rafael España Director Económico FENALCO Luisa Acosta Juan José Escobar Arnold León Asesores Económicos Nataly Prado Practicante Dirección económica Editor: FENALCO Fecha de Publicación: septiembre de 2016 Tipo: obra colectiva realizada por iniciativa y bajo la orientación de FENALCO Copyright 2016- todos los derechos reservados. Prohibida su reproducción total o parcial, así como traducción a cualquier idioma sin autorización escrita de FENALCO. Impreso por: Editores Gráficos Diseñado por: OH Grupo Creativo

Contenido INTRODUCCIÓN......................................................................................................... 11

1. SOMOS UN PAÍS DE CONTRASTES............................................................. 17 1.1. Lo más positivo de Colombia.................................................................... 17 1.2. Lo más negativo de Colombia.................................................................. 21 1.3. La Colombia deseable y posible............................................................... 26 1.4. La necesidad de tener un proyecto de sociedad................................. 28 1.5. Debemos ampliar nuestros límites......................................................... 29 1.6. Visión Compartida....................................................................................... 31

2. EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO......................... 33 2.1 ¿Por qué hay ricos y pobres?..................................................................... 33 2.2. Desafíos para el crecimiento económico............................................ 38 2.3. Determinantes del crecimiento económico....................................... 43 2.4. Un tema obsesivo en la planeación....................................................... 46 2.5. Competitividad, asignatura pendiente................................................. 50 2.6 Divergencias regionales............................................................................ 51 2.7. Cambios en la estructura demográfica del país impactan en el crecimiento económico.................................................................................... 57 2.8. Sector rural, indispensable para el desarrollo del país.................... 58 2.9. El Censo Nacional Agropecuario, vital para el conocimiento del campo........................................................... 60

2.10. Crecimiento económico de Colombia, comparado con los países de la región......................................................... 63 2.11 Inversión pública y crecimiento económico........................................ 66 2.12. Índice de desarrollo humano (IDH) en Colombia.............................. 67

3. MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA.................................. 71 3.1 Cambios demográficos y su impacto en la dinámica del empleo..... 73 3.2. Urge la modernización de la estructura productiva.......................... 77 3.3. Revolucionar el sistema educativo, clave para mejorar la productividad del mercado laboral....................... 79 3.4. Empleo por departamentos..................................................................... 81 3.5. Proposiciones que no reflejan la realidad del mercado laboral...... 84 3.6. Desigualdades en la tenencia de empleo por género........................ 88 3.7. El trabajo infantil no es un juego de niños............................................ 91 3.7.1. Trabajo infantil en Colombia, tristes realidades............................... 93 3.8. Empleo informal en Colombia................................................................. 97 3.9. Recomendaciones de la OCDE y reformas estructurales al mercado laboral.............................................................................................. 106 3.10. Desempleo e informalidad, problemas latentes en América Latina.............................................................................. 108

4. DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!................................................................ 113 4.1. La Política Comercial: diagnóstico y expectativas.............................. 123 4.2. La renovada visión del Gobierno............................................................ 131 4.3. Los Tratados de Libre Comercio: ¿son suficientes los acuerdos comerciales que tenemos?.............................................................................. 137

Infografía. TLC de Colombia con el mundo................................................. 142 4.4. ¿Qué han hecho otros países para diversificar y sofisticar sus exportaciones? ¿Qué debemos hacer nosotros?....................................... 147

5. COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA...................................... 153 5.1. Avance lento o más bien retroceso......................................................... 155 5.2. Algunas visiones sobre crecimiento y productividad....................... 156 5.3. ¿Política industrial o política empresarial?.......................................... 158 5.4. No hemos podido asimilar el cambio tecnológico............................. 162 5.5. No son las naciones las que exportan................................................... 163 5.6. Mecanismos de consecución de tecnología........................................ 164 5.7. Una propuesta audaz.................................................................................. 165 5.8. El concepto de clúster no es mera retórica......................................... 167 5.9. Estabilidad jurídica, clave para impulsar la competitividad............. 169 5.10. La Misión Rural 2015, un aporte conceptual más............................. 170 5.11. El atraso del agro en la materia: el caso del arroz............................ 173 5.12. No pasar por alto el ejemplo chino....................................................... 176 5.13. La infraestructura va más allá de las 4G.............................................. 180 5.14. La Economía Naranja, la nueva fuerza................................................. 182 5.15. El comercio, motor de la productividad.............................................. 184 5.16. El sector financiero debe poner la barba en remojo........................ 187 5.17. Colombia necesita de más empresas nuevas...................................... 188

6. EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER............................................ 191 6.1. Lo evidente.................................................................................................... 192 6.2. Entonces, ¿cómo estamos?...................................................................... 193

6.2.1. Cobertura................................................................................................... 195 6.2.2. Calidad........................................................................................................ 201 6.3. Cerrando brechas....................................................................................... 207 6.4. Educar para el futuro................................................................................. 211 6.5. La educación es la quimioterapia para el cáncer de la pobreza. Entonces, ¿qué hacer?...................................................................................... 213

7. LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS................................................................................ 217 7.1 Inequidad social, problema global en América Latina......................... 218 7.2 Medición de la pobreza en Colombia..................................................... 221 7.2.1. Índice de pobreza multidimensional................................................... 224 7.3. La crítica situación del sector rural...................................................... 226 7.4 Censo nacional agropecuario desnuda crueles realidades............... 229 7.4.1 Pobreza en las viviendas rurales............................................................ 232 7.4.2 Educación, asignatura pendiente.......................................................... 233 7.4.3 Factores que impactan directamente en la competitividad del sector rural............................................................ 234 7.4.4 La demanda de crédito es baja, pero con una alta aprobación......................................................................... 238 7.5. El Plan Nacional de Desarrollo y la Política Social............................. 238 7.6. El sistema de salud, primordial en la lucha contra la pobreza................................................................................................ 240 7.7. Brechas regionales que se acentúan en el tiempo............................. 244 7.8. Informalidad y pobreza urbana.............................................................. 250 7.8.1 El Índice de Prosperidad de las Ciudades en Colombia................... 253

7.9 Crecimiento económico, oportunidad para reducir la pobreza........................................................... 255 Anexo 7.1................................................................................................................ 259 Anexo 7. 2.............................................................................................................. 260

8. LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA................................................. 263 8.1. Un diagnóstico pesimista de la justicia en Colombia........................ 263 8.2. La educación de los abogados................................................................. 267 8.3. Las grandes deficiencias del sistema judicial...................................... 270 8.4. El problema carcelario: ¿hacia una privatización de las cárceles?..................................................... 272 8.5. ¿Repensar la lucha contra las drogas?................................................... 278 8.6. La corrupción: ¡seguimos en las mismas!............................................. 284 8.7. Violencia de género y otras violencias: una vergüenza nacional.................................................................................... 297 8.8. La reforma a la justicia: los ingredientes principales........................ 301

9. LOS DESAFIOS DEL POSCONFLICTO O LA COMPLEJIDAD EN PASTA.......................................................................................................................... 305 9.1. Erradicar la violencia, un propósito nacional....................................... 307 9.2. Hoy el Posconflicto es más realidad que ficción................................ 309 9.3. Impacto moral del conflicto..................................................................... 310 9.4. El dividendo de firmar la paz debe relativizarse................................. 312 9.5. Apoyo al campesinado también con vías.............................................. 314 9.6. Involucramiento del Estado con la comunidad................................... 315 9.7. La Gendarmería: ¿es replicable en Colombia?..................................... 316 Infografía. Los costos de la guerra................................................................. 323

Infografía. Las cifras del conflicto armado colombiano........................... 324 9.8. Mensaje para los empresarios................................................................. 326 9.9. Liderar lo que se avecina.......................................................................... 327

10. DE LO FISCAL Y LO TRIBUTARIO:EQUILIBRANDO LAS CUENTAS DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.............................................................. 329 10.1. El estado actual del Sistema Tributario............................................... 330 10.2. Al banquillo: algunas propuestas de la comisión de expertos tributarios............................................................................................................ 338 10.2.1. Impuestos directos................................................................................. 338 10.2.1.1. Impuesto a la renta.............................................................................. 338 10.2.1.2. Impuesto a la riqueza......................................................................... 347 10.2.1.3. Dividendos............................................................................................ 347 10.2.2. Impuestos indirectos............................................................................ 348 10.2.2.1. IVA: caballo de batalla en tiempos de déficit fiscal..................... 348 10.2.2.2. De lo temporal y otros demonios: Gravamen a los movimientos financieros, G.M.F....................................... 354 10.3. Entonces, en la pirinola tributaria, ¿todos ponen?........................... 356

11. EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO................................................................................................. 359 11.1. La “agenda verde” internacional y los retos para Colombia............ 360 11.2. Breve genealogía de la problemática medioambiental..................... 369 11.3. Dos acciones para revertir la relación Desarrollo-Huella ecológica............................................................................ 375 11.4. Instituciones y planeación de la política ambiental: a medio camino................................................................................................... 377

11.5. El desempeño ambiental y dos casos a cuestionar: las CAR y la ANLA............................................................................................... 384 11.6. El Plan Nacional de Desarrollo: ¿hacia un crecimiento verde?......................................................................... 390 11.7. El sector empresarial, el medio ambiente y las sugerencias a la mano...................................................................................................................... 398 ANEXO 1. El sector agropecuario colombiano aportando a mitigar el cambio climático................................................................................................ 407 ANEXO 2. Foro: “Dividendos Ambientales de la Paz”................................ 408

EPÍLOGO: ¡Qué difícil es romper con el pasado!........................................ 411

Referencias Bibliográficas.................................................................................. 429

INTRODUCCIÓN

Introducción Para muchos observadores internacionales, Colombia ha logrado guardar, hasta ahora, una distancia de seducciones totalitarias y populistas, manteniéndose como una democracia, con un pluralismo de ideas, a pesar de las condiciones adversas y difíciles como por ejemplo, el largo conflicto armado. Es precisamente esto lo que más se resalta y, al mismo tiempo, es el mayor reto de Colombia al conmemorar, en 2019, doscientos años de vida republicana. En los tiempos que corren, los líderes empresariales deben contribuir a producir grandes consensos en el plano económico, social e institucional y en segundo plano, defender los intereses de su sector, pero en general, esto solo ocurre con los gremios maduros, es decir, aquellos que llevan una larga permanencia y que han participado de decisiones políticas trascendentales. Los viejos ideologismos o el espíritu de trinchera no ayudan al progreso nacional. Mientras más pronto lo comprendan los líderes del empresariado -como también los sindicales-, tanto mejor. Esto

implica defender, en conjunto, las libertades ganadas, los logros económicos conseguidos y abogar por el diálogo y la búsqueda de acuerdos. El país enfrenta innumerables retos que deben ser superados si se desea tener crecimiento económico sostenido y que éste se traduzca en una mejor condición de vida de la población. Se mencionan, por ejemplo, reformas estructurales pendientes como la pensional, la laboral y la tributaria y los problemas relacionados con la corrupción, al contrabando y el crimen organizado. Capítulo aparte serán los enormes rezagos en infraestructura que sufre todo el territorio. Debemos subrayar que, en lo corrido de este siglo, el país ha avanzado de forma notoria en algunos indicadores sociales y económicos; en otros, no tanto. En el anexo se muestran los Objetivos del Milenio, programa organizado y promovido por la ONU y que Colombia acogió, y se contrastan con los resultados obtenidos. El balance es agridulce.

INTRODUCCIÓN

Como sociedad, ¿cuál es realmente el programa que queremos lograr en el futuro? ¿Estamos trabajando con dedicación en la visualización y confección de una agenda de prioridades y retos, estadios o escenarios productivos, tecnológicos, culturales y políticos que pueda alcanzar Colombia? La respuesta a este interrogante es, desafortunadamente, negativa. El trabajo cotidiano nos ha alejado de las preocupaciones de largo plazo. Los árboles del día a día ocultan el bosque de las iniciativas de amplio aliento y de actitudes de previsión y anticipación. Somos cortoplacistas. Colombia debe abandonar la visión inmediatista. Nosotros tenemos la costumbre de esperar a que venga alguien, una especie de nuevo “mesías” que nos alumbre el camino y nos lleve de la mano hacia el progreso. Esta visión, muy propia además, de los pueblos latinoamericanos, debe dar paso a otra, en la que mediante variados canales de expresión y participación ciudadana, alcancemos un consenso social mínimo y podamos tener un gran propósito con unos valores compartidos que orienten el esfuerzo cotidiano, que estimulen el optimismo y la esperanza y que liberen el potencial de energías y habilidades de nuestras gentes. Se trata de que todos los colombianos sientan que hay oportunidades para trabajar, que per-

ciban que nuestro trabajo pueda mejorar las condiciones de vida, y que se convenzan de que todos vamos en el mismo barco. Es preciso, igualmente, recuperar en el país, un claro rumbo que permita encontrar un norte en materia de manejo de los asuntos públicos. El interés individual y el de grupos particulares predomina en el ambiente, ejerciendo enorme presión para tratar de apropiarse de los limitados recursos del Estado, desde luego, en perjuicio de la mayoría de la sociedad. Es difícil encontrar una actividad más desprestigiada que la política. Sin embargo, ella, en su más noble significado, es una actividad que concede las más elevadas oportunidades de servicio: a la patria, a las regiones, a la comunidad. Además, es tarea necesaria y obligatoria en las democracias. El desprestigio de dicha actividad está vinculado a la pérdida de credibilidad de muchos de quienes la hacen, es decir, los políticos profesionales. Una fracción de ellos, ejerce la política sin convicciones sobre la elevada dignidad de su tarea, no actúa en función de principios y piensa mucho más en sus intereses particulares que en su misión. Sin embargo, en lugar de, simplemente, satanizar a la política y los políticos, parece más conveniente establecer unas pautas esenciales de comportamiento y hacer más explícitos y obligantes sus compromisos con el electorado, todo ello, acompañado del

INTRODUCCIÓN

fomento de remozadas alternativas que enriquezcan los cauces y fuentes naturales de la actividad política. Una importante razón por la cual los empresarios forman las asociaciones gremiales, es el hecho de sentirse aislados del medio social en el cual se desenvuelven, de tener certeza que un grupo organizado puede defenderlos de posibles eventualidades. Con el desarrollo de la humanidad, el hombre tiende a organizarse y los grupos con intereses comunes cobran fuerza, precisamente, por la necesidad de unión que existe en las sociedades. Alexis de Tocqueville lo confirma el decir: “Entre las leyes que gobiernan las sociedades humanas hay una que parece más precisa y clara que cualquier otra. Si los hombres van a mantenerse civilizados, o si van a volverse civilizados, el arte de asociación tiene que prosperar y perfeccionarse en la misma proporción en que aumenta la igualdad”.

Los gremios sirven también de voceros del sector empresarial ante las entidades de Gobierno. Pero además de la representación gremial, contribuyen a la consolidación empresarial. Con frecuencia, una empresa mantiene inalterada su estructura organizacional tradicional, a pesar de que el ambiente externo, las técnicas y los sistemas, en general,

hayan cambiado. Por eso, es necesario que la empresa no se anquilose y se apoye en su gremio para conocer ciertos reajustes necesarios en su estructura y así, logre adaptarse a los cambios del medio en que actúa: cambios políticos, de los sistemas de mercados, evolución macroeconómica, nuevas técnicas de producción y de comercialización, cambios en las políticas impositivas y laborales, evolución de la competencia, políticas monetarias, tendencias del comercio en el mundo, dinámica de los hábitos de los consumidores, nuevos conocimientos sobre organización, pero fundamentalmente, es la manera como conocen los cambios regulatorios. Es bueno que los gremios nos ocupemos no sólo de la coyuntura compleja, sino de los grandes desafíos que debe enfrentar nuestro país en los próximos años para alcanzar metas ambiciosas en cuanto a prosperidad, progreso y convivencia en un horizonte, al menos, de diez años. Este libro propone una visión acerca de los desafíos del desarrollo para Colombia, abordando las fortalezas y los principales retos económicos que enfrenta el país en el corto y el largo plazo. Para su análisis, hemos realizado doce capítulos, excluyendo esta introducción. En el primero, se hace una doble columna de “lo bueno y lo

INTRODUCCIÓN

malo” de nosotros como Nación, acompañado de una reflexión que trasciende lo meramente económico. El segundo capítulo aborda el desafío del crecimiento económico y proponemos metas alcanzables para los años venideros. En el tercero, examinamos la situación y los retos que enfrenta el país en materia de empleo. El cuarto apartado presenta un diagnóstico de la política comercial y explora alternativas para la diversificación y sofisticación de las exportaciones. El quinto, muestra cómo la baja competitividad del país es un problema transversal que impacta en todos los sectores de la economía, por lo que proponemos abordarlo desde un enfoque gerencial. El sexto capítulo, califica la educación como una asignatura pendiente, en donde todavía hay mucho por hacer, debido a su trascendental impacto en el desarrollo económico y el bienestar de las familias. El séptimo, muestra los resultados alcanzados en materia social y el reto que enfrentamos para los próximos años con miras a ampliar la

protección social, erradicar la pobreza extrema y consolidar la clase media. En el octavo capítulo analizamos el sistema judicial y algunas de sus aristas, como la política carcelaria. De manera irreverente, sugerimos la posibilidad de crear pilotos para cárceles manejadas por el sector privado, en pro de una mejora en la calidad del sistema. En el noveno, presentamos el desafío del posconflicto, un tema complejo y difícil de abordar. Seguidamente, abordamos algunos puntos relevantes de la reforma tributaria estructural, de cara a la política fiscal, la equidad y la competitividad. El undécimo capítulo trata la sostenibilidad en su dimensión ambiental y ofrece algunas reflexiones sobre el papel del empresario en el cuidado del medio ambiente. Por último, presentamos unas conclusiones que tienen un tono ligeramente escéptico pero que se derivan del análisis exhaustivo de estos temas. Con este esfuerzo, invitamos a la reflexión de nuestro diagnóstico y de las propuestas que formulamos. Reiteramos: las asociaciones empresariales no solamente estamos para ocuparnos de los

INTRODUCCIÓN

intereses particulares de los afiliados. Nuestra misión lo expresa de esta manera contundente: “FENALCO trabaja por el bien de la Nación y el desarrollo del comercio. Para esto busca la justicia social, lucha por el afianzamiento de las instituciones democráticas y promueve la solidaridad gremial, la eficiencia y la modernización de los empresarios colombianos. Impulsa el desarrollo intelectual, económico y social de todas las personas afiliadas al gremio y es un foro de discusión sobre los problemas del país”.

Para finalizar este trabajo, vale la pena mencionar el origen de este libro. Esta idea de destacar la importancia de los gremios en la agenda nacional, surgió de una amena conversación con mi buen amigo Armando Vegalara Rojas, empresario aquilatado y economista con gran visión prospectiva de los próximos años. Así pues, a mediados del año anterior, en la Presidencia del Gremio comenzamos a reflexionar acerca del porqué nuestro país no avanza al ritmo que todos quisiéramos. Y así, se fue incubando la conveniencia de plasmar por escrito algunas reflexiones sobre el desarrollo integral del país, sin superar el número de diez para que fuera un decálogo y una guía del actuar del Gremio en los próximos años. No obstante, este límite que nos impusimos fue mo-

dificado hasta llegar a los doce capítulos ya mencionados. Es así como, poco a poco, la idea de realizar el libro fue decantándose y en enero de este año, tras varias sesiones de trabajo con el Departamento Económico de la Federación y el apoyo decidido de la Junta Nacional del Gremio, delineamos lo que podría ser nuestro famoso “decálogo” que pudiera contener una agenda país. Para este fin, dedicamos seis meses de trabajo reflexivo y tras una juiciosa revisión bibliográfica y muchas horas de conversaciones con académicos, empresarios amigos y profesionales de distinta formación, surgió esta obra que hoy ofrecemos al país. En este ejercicio intelectual, del cual participé, escribiendo e intentando darle mayor precisión a algunos puntos, colaboraron también de forma muy activa Arnold León Sarmiento, Luisa Alejandra Acosta Guio, Juan José Escobar Jaramillo, Laura Echeverría García, Juan Sebastián Arango y nuestro Director Económico y Coordinador del proyecto, Rafael España González.

GUILLERMO BOTERO NIETO Presidente agosto 2016

Capítulo 1: SOMOS UN PAÍS DE CONTRASTES

Capítulo 1: Somos un país de contrastes “Dos dones naturales nos han ayudado a suplir los vacíos de nuestra condición cultural y social, y a buscar a tientas nuestra identidad. Uno es el don de la creatividad, expresión superior de la inteligencia humana. El otro es una arrasadora determinación de ascenso personal. Ambos, ayudados por una astucia casi sobrenatural, y tan útil para el bien como para el mal, fueron un recurso providencial de los indígenas contra los españoles desde el día mismo del desembarco”

Gabriel García Márquez Colombia es el país del sancocho y de las hamburguesas extranjeras. Es la tierra del pescador de Barú y del salsero de Juanchito. La tierra de un reinado por cada producto de la canasta básica familiar y un número similar de carnavales. Desafortunadamente no todo es alegría. Colombia también es la nación que ha sufrido horrendas masacres y de la impunidad del 90%. Pero también es en la que el 85% de la población dice ser feliz. En definitiva, es el país de los extremos y de la esquizofrenia, pero nunca el de los puntos medios. Colombia es un país de contrastes. Son muchas las realidades positivas de nuestra patria, pero son graves los hechos negativos que afectan a nuestra sociedad de manera profunda.

1.1. Lo más positivo de Colombia 1. Tamaño, ubicación y rasgos geográficos. Colombia tiene una extensión de 1.141.748 kilómetros cuadrados, uno de los tamaños más grandes del continente. Se localiza en la esquina noroccidental de América del sur, en plena zona tórrida y posee una ubicación estratégica por su cercanía a Panamá, punto neurálgico para el transporte internacional. Esta actividad se facilita por cuanto el país está bañado por dos océanos. Además de su parte continental,

Capítulo 1: SOMOS UN PAÍS DE CONTRASTES

forman parte del territorio nacional una serie de islas y cayos que nos otorgan soberanía sobre millones de kilómetros de aguas marinas y submarinas, y que hacen que tengamos límites con países como Nicaragua y Jamaica. Poseemos todos los climas y por las características de nuestro suelo, podemos cultivar multiplicidad de productos. Somos de los pocos países del mundo que nos damos el lujo de recoger hasta tres cosechas al año de numerosos cultivos. Un hecho relevante lo constituye el disponer de algo más del 3 % de nuestro territorio en forma de páramo (más de 3.000 metros sobre el nivel del mar), situación que muy pocas naciones disfrutan. Contamos con importantes recursos de agua tanto marítimos como de lagunas, ciénagas, ríos y fuentes subterráneas, que facilitan el transporte fluvial y marítimo, el desarrollo agropecuario, la creación de fuentes de energía y la explotación de riqueza ictiológica. La amplia red hidrográfica y las ventajas de su recorrido crean una envidiable riqueza energética que sitúa a Colombia dentro de los países con potencial hidroeléctrico más elevado. Contamos además con el privilegio de gozar de órbita geoestacionaria. No menos relevante es la extraordinaria riqueza de nuestras selvas y bosques, de la fauna y de la flora. Las extensas llanuras selváticas del pacífico y de la región amazónica hacen de Colombia una de las reservas ecológicas más importantes del planeta. En un mundo donde las cuestiones del medio ambiente constituyen una de las principales preocupaciones, ya que está de por medio la supervivencia de la humanidad, los rasgos geográficos de nuestra nación hacen que juguemos un papel estratégico en el concierto internacional. 2. Su gente, sus ciudades y su cultura Colombia tiene algo más de 48 millones de habitante. Su crecimiento poblacional estuvo en ascenso entre los años 30 y 60 del siglo XX, pero desde finales de esa década se inició un descenso importante y sostenido, situándose en la actualidad en un 1.1%, un crecimiento bastante moderado frente al que exhiben otros países en vías de desarrollo. Factores como el mayor grado de educación de las mujeres, su vinculación masiva al mercado laboral, el aumento en la edad promedio en que se contraen nupcias, la planificación familiar y la urbanización, entre otros, explican este descenso en el ritmo de crecimiento poblacional. Este elemento es positivo ya que la experiencia mundial ha demostrado que los fenómenos de explosión demográfica retardan el progreso en frentes relacionados con la nutrición, la salud y la educación.

Capítulo 1: SOMOS UN PAÍS DE CONTRASTES

Es evidente la interrelación entre el desarrollo de la sociedad, colombiana y su comportamiento demográfico. Se han ampliado los servicios de salud y educación, cuyos resultados se han reflejado en un mejoramiento sustancial en los indicadores del nivel de vida de los colombianos, representados en las tasas de analfabetismo, mortalidad y expectativas de vida. En 1995, según la autorizada opinión de UNICEF, la esperanza de vida del colombiano medio era de 70 años, hoy es de 74, un nivel que nos sitúa cada vez más cerca del alcanzado en sociedades desarrolladas. Si bien nuestra calidad de vida dista aún de la alcanzada por los países ricos, su mejoramiento ha sido incuestionable. Ello merece un reconocimiento. Otro factor positivo, aunque no ha tenido la suficiente ponderación, es que Colombia no padece de "macrocefalia urbana": en la mayoría de países latinoamericanos, la población se concentra en la capital y a lo sumo en dos ciudades. En Argentina, por ejemplo, la tercera parte de la población y de la riqueza se concentra en el área metropolitana de Buenos Aires. Una tendencia más acentuada se registra en el Perú, Uruguay y Paraguay. En el caso nuestro, por lo menos siete ciudades son recordadas a nivel internacional y la capital de la República "apenas" alberga algo más del 16% de la población total. Este hecho constituye un atractivo más para empresarios extranjeros que quieran abrir negocios en el país porque tienen mayores posibilidades de diversificar sus mercados. Y si hablamos de la cultura, tenemos igualmente que destacar la extraordinaria riqueza que poseemos. Las fiestas populares, que son el espacio donde se expresan las artes y la cultura, tienen en Colombia orígenes muy diversos y son mezcla de festividades religiosas católicas traídas por los españoles con ceremoniales aborígenes y ritos africanos. Estas fiestas posibilitan la expresión de la música, como en el caso del festival vallenato, la danza, los disfraces, las máscaras, las interpretaciones dramáticas callejeras, la sátira y el juego. Todas estas expresiones permiten el desarrollo sin límites de la creatividad de los colombianos de todos los estratos sociales. Significativas huellas del arte, como la pintura, la arquitectura y la música, se conservan en los templos, museos y conventos ubicados a lo largo y ancho del territorio. Un Premio Nobel de Literatura otorgado a Gabriel García Márquez; la existencia de instituciones científicas de prestigio continental como el Instituto Caro y Cuervo; el aporte a la ciencia de profesionales como Rodolfo Llinás y Julio Garavito, a quien la NASA le rindió tributo de admiración al bautizar parte del suelo lunar con su nombre al lado de Copérnico y Einstein; manifestaciones musicales como la cumbia y el vallenato que se conocen y disfrutan en los cinco continentes;

Capítulo 1: SOMOS UN PAÍS DE CONTRASTES

las actuaciones destacadas de nuestros deportistas en disciplinas como el fútbol, el boxeo, el ciclismo, atletismo y el patinaje; y las obras de pintores de talla mundial como Botero, Grau y Obregón, han enriquecido todavía más en los tiempos modernos el patrimonio cultural de la nación colombiana. Todo ello hace que nos sintamos orgullosos de pertenecer a esta querida patria. 3. El desarrollo económico Colombia ha merecido el justo reconocimiento de haber manejado responsablemente su economía por más de 60 años, por parte de organismos internacionales como el Banco Mundial, el BID y el Fondo Monetario Internacional. Somos quizás el único país de América Latina cuya economía nunca en su historia reciente ha dejado de crecer. Para nosotros es desconocido el fenómeno de la hiperinflación, que tantas desgracias ha ocasionado a países vecinos. Estamos comprometidos en apoyar y participar en renovados esfuerzos de integración comercial con países amigos, que redundarán en mayores posibilidades de intercambio de productos y de consolidación de nuestras exportaciones. Producimos el mejor café del mundo, las más bellas esmeraldas del planeta y disponemos de reservas de minerales energéticos. Así mismo, es igualmente reconocida la calidad de nuestro oro, platino, ferroníquel, flores, banano y otras frutas frescas. En los exigentes mercados internacionales se destacan también la producción colombiana de la industria editorial, las manufacturas del cuero y las confecciones. 4. Fortaleza de las instituciones económicas La Constitución Nacional establece que somos una República unitaria e independiente, con un gobierno democrático y representativo y en tránsito hacia una democracia descentralizada y participativa. Desde hace cerca de 30 años Colombia emprendió notorios esfuerzos por brindarle autonomía a sus municipios y localidades: desde la elección popular de alcaldes y gobernadores, hasta la transferencia de recursos del gobierno central hacia los municipios. Y a pesar de las fallas que el proceso de descentralización presenta, indudablemente éste ha permitido fortalecer el desarrollo regional, y fomentar la participación comunitaria en la definición de los destinos de más de mil municipios que conforman la Nación.

Capítulo 1: SOMOS UN PAÍS DE CONTRASTES

Mención especial para la independencia de la banca central, establecida por la Carta Magna de 1991, y que le ha permitido a nuestro país alcanzar y mantener tasas de inflación de un dígito y evitar tentaciones populistas de acudir a la emisión de dinero para financiar toda suerte de proyectos públicos y privados a costa de la pérdida de poder adquisitivo de las gentes. Igualmente, el Ministerio de Hacienda es reconocido internacionalmente como una cartera conformada con funcionarios de altas calidades profesionales que contribuyen a manejar con responsabilidad la macroeconomía, hasta el punto de que ya no es noticia que al Ministro colombiano de Finanzas lo elijan con mucha frecuencia en Wall Street como el mejor ministro latinoamericano del ramo.

1.2. Lo más negativo de Colombia Pero al lado de estos valiosos activos figura una lista de elementos negativos que conforman el pasivo de la sociedad colombiana. 1. Violencia e inseguridad La violencia tiene múltiples orígenes y manifestaciones e involucra a numerosos actores. Paradójicamente, dentro de ella, la que se considera violencia política tiende a ser más organizada y a tener una mayor capacidad para atentar contra la seguridad ciudadana. Las violaciones a los derechos humanos son también un aspecto neurálgico de este sombrío diagnóstico. El conflicto armado interno comprende las acciones y efectos producidos por el enfrentamiento de los movimientos insurgentes contra el Estado y la sociedad, que ocasionan muerte, lesionan la integridad física, el patrimonio económico y el medio ambiente de los colombianos. La voladura de oleoductos ocasiona la destrucción de ecosistemas y contaminación de ríos, mares y fuentes de agua. Este tipo de acciones son un obstáculo para el desarrollo nacional, tanto por sus efectos inmediatos y negativos sobre el orden económico, como por la necesidad del Estado de destinar recursos para combatir a la guerrilla en detrimento de otros objetivos. La acción guerrillera ha obligado a la sociedad a incurrir en gastos adicionales tales como el pago de seguros, la vigilancia privada y la reposición de los equipos destruidos en los atentados. Así mismo, los empresarios deben asumir altos costos por las inversiones dejadas de realizar por la existencia del conflicto y por la pérdida de activos resultante del mismo.

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¿De qué nos sirve crecer por encima del 5% anual si hay violencia, inseguridad, contaminación, caos urbano y menos recursos naturales? 2. Justicia e impunidad Otro problema no menos grave que el anterior es la incapacidad de nuestro aparato judicial para adelantar eficientemente su labor, que es, precisamente, impartir pronta y cumplida justicia. Los indicadores de criminalidad señalan que el nuestro es uno de los países más violentos y con mayor impunidad del planeta. Cálculos efectuados por las mismas instituciones oficiales dan cuenta del asombroso hecho de que 90 de cada cien asesinatos quedan en la más completa impunidad. La probabilidad de castigo es muy baja en Colombia. En el campo penal sólo 24 de cada 100 delitos se denuncian. Los resultados de la justicia siguen siendo pobres y no han mejorado en forma sustancial en los últimos años, a pesar de que el sistema cuenta hoy con nuevas instituciones y recursos financieros y humanos más elevados que en el pasado. En síntesis, en Colombia la figura del estado de derecho pertenece más al ámbito de la retórica que de la realidad. Ingrediente básico en la consecución de la prosperidad es el estado de derecho y la estabilidad política e institucional que éste sea capaz de fomentar. Para alcanzar un alto grado de riqueza debe existir un marco jurídico adecuado y estable, con leyes que se respeten, con tribunales que velen por el cumplimiento de las normas, con normas que se ejecuten y con un marco constitucional claro y al margen de los vaivenes políticos. En Colombia estos conceptos no se observan con claridad y la eficacia de nuestro sistema judicial se encuentra cada vez más cuestionada. 3. El cáncer de la corrupción En el listado de “puntos negros" de Colombia, aparece también la corrupción, porque al igual que nos sucede con la violencia, figuramos en los primeros lugares del escalafón mundial de los países más corruptos. Se afirma que la forma como los ordenamientos jurídicos abordan el tema de la corrupción, tiende más a aumentarla que a reducirla. Aquí tenemos la idea de que penalizando ciertas conductas, expidiendo leyes y poniendo trabas resolvemos el problema, pero lo que conseguimos es valorizarlas dentro de ese mercado negro de la corrupción. Otro factor perturbador es la dificultad y demora de los trámites administrativos que solamente pueden ser acelerados mediante una "discreta propina".

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Otras personas piensan que la corrupción es parte de nuestra cultura, pero esa explicación no es válida cuando comprobamos que en otras latitudes como en Hong Kong y Singapur se han obtenido grandes resultados en la lucha contra ella, pese a que la corrupción era aceptada desde una perspectiva cultural. Bastó una decidida voluntad política y el apoyo de la sociedad civil y del sector privado para contrarrestarla exitosamente. Los costos de la corrupción no pueden ser estimados solamente en términos de dinero, aunque tales ejercicios arrojen cifras verdaderamente asombrosas. Los escándalos de corrupción minan fuertemente la credibilidad de la empresa privada y de los gobiernos de turno, generando inestabilidad política, hondos sentimientos de frustración ciudadana, apatía y rechazo a las instituciones legítimamente constituidas. Los casos de Venezuela, Brasil e Italia de comienzos de este siglo, son aleccionadores. ¡Que no tengamos que pagar una mordida para que los organismos que elaboran el ranking de países corruptos nos bajen del tercer lugar! 4. Pobreza y desempleo En nuestro país el porcentaje de hogares que vive bajo la línea de la pobreza es elevado, un 28% y en las zonas rurales, como lo examinaremos más adelante, se encuentra en alrededor del 50%. La cobertura en los servicios públicos todavía sigue siendo asombrosamente baja, especialmente en las zonas rurales. Por más esfuerzos que el Estado viene haciendo, la verdad es que un porcentaje todavía alto de las familias colombianas carece de los servicios de alcantarillado. También es conocida la mala distribución de la riqueza entre los colombianos, que se manifiesta en datos como el siguiente: mientras que el 50% más pobre de la población percibe un 20% del ingreso nacional, en el otro extremo, el 10% más rico de la población se queda con un 44% del ingreso. En materia de salud y educación, elementos claves para el mejoramiento del bienestar comunitario, a pesar de los innegables avances alcanzados en las últimas décadas, se siguen observando grandes carencias. Por ejemplo, todavía una apreciable proporción de niños fallece a causa de enfermedades digestivas como es el caso de la diarrea y la gastroenteritis, situación francamente inaceptable en ciudades tan populosas como Barranquilla, en pleno siglo XXI. La penosa realidad del Departamento de la Guajira, que ha recibido chorros de recursos provenientes de las regalías pero que ostenta unos indicadores de calidad de vida propios de un país atrasado, es

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una situación francamente inaceptable. Con la Guajira se demuestra que el problema del desarrollo no es la falta de recursos en sí, sino la ausencia de buenas políticas y la escasez de una buena gerencia pública. La calidad y la cobertura de la educación básica y superior dejan mucho que desear. En la Unión Europea se cubre el 95% de la demanda de educación secundaria, en Norteamérica el 98%, en Latinoamérica el 71%. Colombia está por debajo de ese promedio. A nivel superior, Latinoamérica sólo cubre alrededor del 36% de la demanda, Colombia llega a 47%. De análoga manera, el problema del desempleo se ha convertido en una constante histórica. La desocupación afecta especialmente a las personas con baja preparación, que son precisamente individuos pertenecientes a los estratos más pobres. La informalidad y el subempleo, que en nuestro país son un refugio al desempleo, han bajado, pero aún están en altos niveles. 5. Carencia de infraestructura física adecuada En este frente, especialmente en vías, puertos, energía y comunicaciones, tenemos grandes debilidades. Es necesario romper este cuello de botella para mejorar nuestra competitividad. Son bien conocidas las deficiencias de nuestro sistema de infraestructura, como por ejemplo el hecho de que movilizar carga por carretera entre Bogotá y Buenaventura tarde trece horas, cuando ese trayecto podría efectuarse en seis horas si contáramos con modernas vías, complementadas con viaductos y túneles. Claro, ya vienen las vías de cuarta generación, que esperamos nos pongan a rodar de manera satisfactoria y ojalá sin los retrasos que otras obras de infraestructura han tenido en el pasado. No sobra agregar que si no puede haber reposición de equipo de transporte, hoy francamente obsoleto y altamente contaminante, los altos costos logísticos que seguirán pagando nuestras empresas anularán el efecto positivo de las flamantes autopistas. 6. Cortoplacismo, falta de visión y ausencia de política Como sociedad, ¿cuál es realmente el programa que queremos lograr en el futuro? ¿Estamos trabajando con dedicación en la visualización y confección de una agenda de prioridades y retos, estadios o escenarios productivos, tecnológicos, culturales y políticos que pueda alcanzar Colombia? La respuesta a este interrogante es desafortunadamente negativa. El trabajo cotidiano nos ha alejado de las preocupaciones de largo plazo. Los árboles del día a día ocultan el bosque de las iniciativas

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de amplio aliento y de actitudes de previsión y anticipación. Somos cortoplacistas. No vemos más allá del próximo mes. Colombia debe abandonar la visión inmediatista. Nosotros tenemos la costumbre de esperar a que venga alguien, una especie de nuevo mesías que nos alumbre el camino y nos lleve de la mano hacia el progreso. Esta visión, muy propia además de los pueblos latinoamericanos, debe dar paso a otra, en la que mediante la aplicación de variados canales de expresión y de participación ciudadana, alcancemos un consenso social mínimo y podamos tener un gran propósito y unos valores compartidos que orienten el esfuerzo cotidiano, que estimulen el optimismo y la esperanza y que liberen el potencial de energías y habilidades de nuestras gentes. Se trata de que todos los colombianos sientan que hay oportunidades para trabajar, que perciban que su trabajo puede mejorar las condiciones de vida y que nos convenzamos de que todos vamos en el mismo camino. Es preciso, igualmente, recuperar en el país un claro sentido de lo público y encontrar un norte en materia de manejo de dichos asuntos. El interés individual y el de grupos particulares muchas veces domina el ambiente, ejerciendo enorme presión para tratar de apropiarse de los limitados recursos del estado, desde luego, en perjuicio de la mayoría de la sociedad. 7. Destrucción de la biodiversidad En el último medio siglo, en nuestro territorio se han destruido más recursos naturales renovables y degradado más ecosistemas que en toda la historia de nuestro poblamiento. Sin duda, la deforestación es uno de los problemas ambientales más graves de Colombia. La tasa de deforestación anual supera las 121 mil hectáreas, generando la pérdida de la capacidad de regulación hídrica, la destrucción o grave deterioro de los ecosistemas naturales, con seria disminución y en muchos casos extinción de especies de fauna silvestre que tienen allí su hábitat, y la erosión de las tierras. Afrontamos también severos problemas del ambiente urbano. La contaminación por residuos domésticos, industriales y peligrosos ha alcanzado dimensiones alarmantes: Colombia, pese a tener capacidad para tratar el 20% de estos desechos, apenas trata el 10%. La contaminación atmosférica en las grandes ciudades está por encima de los niveles tolerables. A pesar de los avances logrados en la educación y concientización ambiental, estamos distantes de alcanzar la meta de que la sensibilización sobre esta materia sea interiorizada

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y se traduzca en nuevas actitudes que rescaten el concepto de desarrollo sostenible.

1.3. La Colombia deseable y posible Colombia es, incuestionablemente, un país vivo, palpitante, contradictorio, desgarrado, pero sin duda, apasionante en su diversidad y en su conflictividad. Un país con gran potencial, que por momentos luce dormido y apabullado para salir de su encrucijada y alcanzar el destino acorde con sus posibilidades y potencialidades. Estamos convencidos de que podemos colocarnos en el camino de construir una nueva y mejor patria. Una nación justa, digna, pacifica, respetuosa de la dignidad humana. Que podamos desarrollar todo el potencial humano y el de sus recursos naturales, que tengamos un progreso sostenido y que se distribuyan equitativamente los beneficios del desarrollo. Entendemos que solamente recuperando el concepto de la dignidad humana es como podremos construir una nación exitosa. Esto significa la valoración de la persona como ser humano, no como unidad de producción, ni como número, o como elemento deshumanizado de cualquier tipo de masificación. Queremos desarrollo económico pero a escala humana. ¿Nuestra finalidad debe ser únicamente poner a la economía en la senda del crecimiento acelerado? ¿Nuestro cometido será simplemente entregar a nuestros hijos y nietos un país en auge material, sin que reciban una herencia espiritual, moral e intelectual para defender? FENALCO responde con un “no” contundente: se trata más bien, de buscar una construcción comunitaria, y de que pensemos y actuemos con auténtico sentido de patria. De que nos preocupemos por su destino, el de toda la colectividad. Debe comenzar nuestro proyecto de sociedad con una edificación humana: ciudadanos conscientes, comprometidos y decididos a construir una Colombia grande. Proyecto de sociedad hacia el futuro significa no solamente estimular el conocimiento y la tecnología. Significa dar cabida a los ideales, a nuestros mejores sueños, al humanismo. Es trabajar en un empeño de entendimiento, colaboración y acuerdos entre todos los estamentos nacional, y regionales en procuW ra de un patrón cohesivo y de avance del bienestar para todos. Será tan importante buscar en este contexto la prosperidad económica, como la convivencia, la solidaridad, la tolerancia, la validez de la ley y la profundización de nuestro perfil democrático.

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¿Cómo puede hacer Colombia para registrar en el inmediato futuro avances realmente significativos, digamos, en materia de reducción de la pobreza, de aumento de nuestro producto, de vigorización de las exportaciones, posicionamiento internacional, contención a la deforestación y degradación del medio ambiente, y un sensato aprovechamiento de nuestro potencial de biodiversidad? Cálculos de instituciones especializadas sugieren que en más o menos 25 años se doblaría el ingreso por habitante de la población colombiana si las condiciones generales del país se mantienen. Se supone que tendremos por lo menos un millón más de colombianos cada año, demandando alimentos, servicios de salud, vivienda, agua potable, recreación, etc. Debemos prepararnos para enfrentar todos estos retos con éxito. Diseñar efectivos programas para invertir eficientemente el producto de las exportaciones petroleras, los recursos de las transferencias e impulsar áreas como la educación y la infraestructura. Es una obligación de todo colombiano participar en la discusión y diseño de respuestas que permitan la satisfacción de las crecientes necesidades de bienestar de la comunidad. Así mismo, debemos propender por el rediseño de los indicadores convencionales de prosperidad económica, que hoy en día se circunscriben casi exclusivamente a la medición del Producto Interno Bruto y sus variaciones anuales. Es importante darle una mayor divulgación a la situación del país en materia de pobreza, analfabetismo, insalubridad y mala nutrición. Debiera preocuparnos la evolución de la mortalidad infantil en todos los municipios del país tanto como el comportamiento del mercado laboral o la variación del consumo de los hogares y no exclusivamente la Guajira. El PIB y su crecimiento no tienen mucho que ver con el bienestar físico de las personas, ni con la calidad de la vida de una sociedad. Entre otras fallas, el PIB no nos dice nada sobre la distribución del ingreso, o de los costos sociales de la contaminación del aire y del agua. Cada vez se habla más insistentemente en publicaciones económicas, del concepto de felicidad y cómo incluir esta variable sinuosa a los cálculos de las cuentas nacionales. Tarea compleja pero fascinante. La disponibilidad de indicadores de esperanza de vida al nacer, mortalidad infantil y alfabetización, tanto para el agregado nacional como para los departamentos y municipios de Colombia, se convertiría en una muy útil herramienta para medir el impacto de los programas de los gobiernos en materia de satisfacción de las necesidades humanas básicas. El llamado Índice Desarrollo Humano, resultante de la aplicación de los indicadores ya mencionados, y de

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otros relacionados con la seguridad, la libertad de prensa y el grado de democratización política, por ejemplo, también debe calcularse de manera sistemática en Colombia y ser motivo de análisis permanente por la opinión pública y especializada. Queremos creer que en Colombia se puede construir consenso acerca de los elementos constitutivos de una estrategia nacional que propenda por el desarrollo económico y social. Debemos trabajar en el diseño de estrategias concertadas que le permitan al país resolver efectivamente los problemas más graves identificados, que, a manera de talanqueras, nos impiden alcanzar los niveles de desarrollo, progreso social y de convivencia que anhelamos. Es nuestro propósito utilizar las herramientas más adecuadas en esta tarea común, bajo el signo de la participación de la comunidad.

1.4. La necesidad de tener un proyecto de sociedad Abundan en los noticieros de radio y televisión así como en la prensa y revistas, noticias sobre secuestros, robos, asesinatos, peculados, violaciones a los derechos humanos, corrupción en todas las esferas -pública y privada-, guerrilla, paramilitares, etc. Parece que todos confabulan para mostrar y resaltar sólo aquellos hechos en donde se deteriora la imagen de nuestra nación. No es que dicha información sea mentirosa, tampoco pretendemos negar este aspecto de nuestra realidad, ni pretendemos cerrar los ojos a las múltiples consecuencias que para nuestro presente y futuro puedan tener estos hechos; pero sí debemos enfatizar hasta el cansancio que ésta es apenas una cara de la moneda. En nuestro país suceden a diario- con una frecuencia mucho mayor de lo que informan los medios - hechos que demuestran que contamos con un capital humano espectacular. En Colombia la gran mayoría de los ciudadanos son gente honesta, trabajadora, emprendedora, con altos valores éticos y morales, que quieren, luchan y laboran por sus familias y por su país, el problema es que "no están organizados", y adicionalmente, estos hechos no son registrados por los medios de comunicación, pues existe una creencia bien arraigada en dichos medios: las buenas noticias "no generan rating”. Lo anterior sirve de soporte a nuestra propuesta referente al camino que debemos recorrer para la construcción de un país mejor, un

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país al cual nos enorgullezcamos de pertenecer y donde crecerán y vivirán nuestros descendientes. Un país próspero, competitivo, un país, donde reinen principios y valores fundamentales -que sustentan y perpetúan con dignidad y altura al género humano-, tanto en el corazón como en mente de la inmensa mayoría de nuestros compatriotas.

1.5. Debemos ampliar nuestros límites Antes de comenzar cualquier tarea en cualquier área del conocimiento, necesitamos primero establecer claramente en dónde estamos, de dónde partimos. Lastimosamente este paso tan fundamental para el buen funcionamiento de cualquier plan o tarea presenta grandes fallas, fruto de múltiples influencias en cuanto a la forma como interpretamos los datos o los hechos. En otras palabras, el diagnóstico que hacemos de la situación actual esta fuertemente determinado por nuestros paradigmas. ¿Por qué, por ejemplo, algo tan importante como el adecuado manejo de los recursos naturales o de los dineros del Estado encuentran resistencia por parte de muchas personas, sean funcionarios públicos, hombres de empresa o particulares en general? Una respuesta aproximada a este interrogante lo ofrece el concepto de paradigma. El diccionario la define como un modelo, ejemplo, patrón, prototipo. Los paradigmas son el conjunto de reglas que damos por sentado en nuestra manera de concebir y hacer las cosas. Todos desarrollamos nuestros propios métodos y reglamentos, sean por escrito o no. El paradigma, en primer lugar, establece límites, fronteras; en segundo lugar, indica cómo obtener éxito mediante la solución de problemas dentro tales límites. Nuestros paradigmas afectan dramáticamente juicios y decisiones porque influyen sobre nuestra percepción, pero tienen un efecto parcial; si están demasiado arraigados, o no los sometemos a cuestionamiento alguno, se transforman en verdaderas murallas para encontrar nuevas oportunidades. Toda persona toma los límites de su propio campo de visión como los límites del mundo. El límite más estrecho es su cuerpo. Luego se amplía a la familia, al barrio o la vereda, y de pronto a la ciudad. Algunos pueden ir más allá y ampliar su límite a la patria y muy pocos alcanzan a adquirir una conciencia universal, una conciencia cósmica. Pero una cosa sí es cierta: que entre más estrecho sea el límite que condiciona las actuaciones de las personas, mayor será el

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egoísmo de éstas y más difícil será, por tanto, construir una visión compartida con sentido de patria. Los límites estrechos no dejan ver otras alternativas, otras formas de hacer las cosas, con lo cual se pierde la oportunidad de encontrar soluciones creativas a problemas tan complejos. Los paradigmas y los límites filtran nuestra experiencia. El "viejo modelo” de hacer las cosas puede parecernos el "único modo” de realizarlas y esto puede cegarnos ante nuevas ideas, oportunidades y soluciones. Constantemente seleccionamos la información que mejor se ajusta a nuestras reglas e ignoramos el resto. Como resultado, aquello perfectamente obvio para un municipio como el paradigma de la planificación de los recursos financieros disponibles, puede resultar perfectamente inocuo para otro con un paradigma diferente, como puede ser el de la improvisación. Los paradigmas son modelos, formas de mirar la realidad que nos ayudan a entenderla e interpretarla. La educación, las costumbres, la religión, la herencia, la familia, y otros factores han logrado cimentar en nuestro inconsciente una serie de creencias acerca de nuestro país, que dificulta seriamente la posibilidad de llegar a un acuerdo sobre el “análisis de la situación”. Por ejemplo, mientras muchos colombianos creen sinceramente que este país es un hermoso lugar donde vivir a pesar de las dificultades reinantes, otros muchos actúan como si este fuera el peor de los infiernos. Mientras unos piensan que indiscutiblemente la política, como “el arte de dirigir a los pueblos”, es ejercida por muchos ciudadanos de manera íntegra y honesta, otros (lastimosamente una gran mayoría según todas las encuestas) piensan que todos los políticos son una caterva de ladrones, deshonestos y corruptos. Y así podrían identificarse numerosos aspectos que atañen a la realidad nacional, encontrando siempre diferencias –a veces irreconciliables- en cuanto a la forma en que los colombianos describimos e interpretamos la situación. La paradoja de los paradigmas explica por qué es tan difícil cambiar. El “viejo modelo” ha funcionado por mucho tiempo y nos ha atrapado, lo cual dificulta el cambio, aun cuando los hechos prueben que el cambio es benéfico. Tenemos que comenzar por alinear conceptos que nos permitan construir nuevos paradigmas, nuevos modelos de pensamiento compartidos por la inmensa mayoría de los conciudadanos, que nos permitan creer en las mismas cosas, interpretar nuestra realidad de tal forma que las conductas no sean tan disímiles; pero para llevar a

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cabo esta tarea será necesario en primera instancia romper con los límites antiguos, cuestionar abiertamente nuestros modelos mentales, darnos la oportunidad de pensar que “el otro” también puede tener la razón, sólo que “su” perspectiva es diferente de la mía. Partiendo de este punto, estamos seguros que la forma ideal de iniciar este proceso es mediante el diálogo. Necesitamos seguir aprendiendo a dialogar. No podemos continuar sentándonos a la mesa a exponer ideas asumiendo posiciones basadas en nuestras creencias de que somos “fuertes”, o que somos “mayoría”, que “tenemos la razón”, o peor, que “tenemos la verdad”, pues si seguimos por esta senda irremediablemente lo único que lograremos será perpetuar los “monólogos” de dos o más partes interesadas que no conducen realmente a ningún lugar y que, en cambio, terminan por generar una gran dosis de cinismo por la incredulidad en los resultados positivos de dichos encuentros. Si no estamos abiertos a un diálogo franco y sin restricciones, si nos aferramos a nuestras posiciones, ¿cuándo llegaremos a comprender de una forma similar nuestra realidad actual? No podemos olvidar nunca que este debe ser nuestro primer objetivo, debemos ser capaces de llegar a un diagnóstico común, compartido por muy amplios sectores de nuestra población, pues -reiteramos- sólo podemos arrancar desde una perspectiva compartida sobre nuestros problemas y oportunidades, sobre nuestras fortalezas y debilidades. En otras palabras, nuestro país sólo estará en condiciones de iniciar el recorrido hacia el segundo gran reto: la creación de una visión compartida, cuando seamos capaces de responder coherentemente y en conjunto a la pregunta ¿de dónde partimos? Este es un paradigma diferente.

1.6. Visión Compartida Prácticamente todos los pensadores y reconocidos estudiosos de estas materias hacen hincapié en el hecho de que unos de los requisitos fundamentales -no el único pero si el más importante- para alcanzar el éxito de una nación, de una empresa y de un individuo, consiste en tener perfectamente clara la imagen de lo que se desea ser en el futuro. En ausencia de una visión, las personas, las empresas y los países tienden a concentrar sus esfuerzos en el corto plazo, en el día a día. No se tiene la capacidad de "crear” su propio destino, por el contrario, se vuelven eminentemente reactivas, es decir, interpretan los acontecimientos como hechos fortuitos, inesperados y generalmente

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desfavorables, y por ende, procuran adaptar su existencia a las circunstancias, reaccionando positiva o negativamente -según sea el caso - a los acontecimientos que se van presentando en su entorno. Surgen entonces las reacciones conocidas por todos: si tú me insultas, yo te insulto, tú me halagas, yo te halago, si me atacas, yo te pago con la misma moneda. Esta situación termina en la mayoría de los casos en incertidumbre total en los pueblos, las organizaciones y en los individuos. Comienza a adueñarse de las personas la sensación de que "aquí no se puede hacer nada”, ¿de qué sirve mi esfuerzo individual? Además, está la manida frase: “una golondrina no hace verano". De esta manera todos terminamos afirmando que estaremos dispuestos a cambiar, sólo cuando el resto de las personas cambie, formando un círculo vicioso, que más que círculo se convierte en una espiral descendiente que nos conduce cada vez más rápido a una posible sin salida. Tenemos que sentirnos en la obligación de construir una visión de futuro para Colombia. Esta tarea se tiene que considerar un mandato. Tenemos que darle la oportunidad a nuestros compatriotas, y a nosotros mismos, de abordar la existencia sintiéndonos dueños y creadores de nuestro destino, tenemos el deber y fundamentalmente el derecho de forjarnos una vida digna, próspera, amable, como personas y como nación, diseñando el país que queremos. Hay que ser conscientes de que ese sueño es nuestro, y nada ni nadie podrán impedir que los alcancemos, si estamos dispuestos a afrontar con decisión y valentía los retos que día a día aparecerán en el camino. Los líderes comunitarios, las asociaciones empresariales, comprenden cada vez más que sus comunidades o regiones necesitan elaborar una visión compartida y planear para el futuro en forma continua. Sería deseable que los ciudadanos reconozcan de forma explícita que su comunidad quedará expuesta al deterioro si ellos no participan en la definición de su futuro. El derecho al sufragio debe ejercerse. El proceso de elaborar una visión comunitaria a menudo comienza con el liderazgo político, o empresarial educativo, pero acumula energías cuando una masa crítica de gente de todos los sectores comienza a preguntarse: ¿Qué necesita la comunidad para prosperar en los años venideros? ¿Cómo logramos que cada miembro se interese en aprender sobre nuestro futuro colectivo? Ejercicios como el que la Federación presenta en este libro, pueden ser un buen aporte.

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO

Capítulo 2: El crecimiento económico, un objetivo siempre presente y algo esquivo “Hoy, la grandeza de un país se mide en su esfuerzo por defender y ampliar los derechos de sus ciudadanos en su impulso hacia la igualdad plena, en su capacidad de hacer una energía que contribuya al crecimiento cultural, social y económico. Es así como se hace fuerte a un país, haciendo más poderosos a todos sus ciudadanos”.

José Luis Rodríguez Zapatero, Presidente de España (2004-2011)

2.1 ¿Por qué hay ricos y pobres? ¿Viven más felices los pobres o los ricos? La creencia popular es que los hogares que viven en condiciones de pobreza son en realidad más felices que los hogares acomodados. Pero esto, al parecer, es un mito inventado probablemente por las clases altas para inducir a las clases bajas a seguir siendo pobres. La anterior afirmación se desprende de los resultados que arrojan las encuestas internacionales acerca de la felicidad. Tales ejercicios consultan a grupos representativos de personas ubicadas en los tres estratos socioeconómicos más socorridos si se consideraban “muy felices”, “aceptablemente felices” o “no muy felices”. Las respuestas señalan lo siguiente: el porcentaje de individuos que dice ser muy feliz es de alrededor de un 57% para el estrato alto, del 38% para la clase media y del 25% para los estratos bajos. Mientras tanto, el porcentaje de personas que se consideran a sí mismas “no muy felices” se comporta más o menos así: un 9% de las clases ricas (altas) dijo sentirse “no muy feliz”; en el estrato medio la proporción sube a 23% y en el estrato bajo llega al 40%. El término “no muy feliz” puede considerarse como una manera elegante de traducir expresiones como “desgraciado” o “infeliz”.

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Según la tradición el ex campeón mundial de boxeo Antonio Cervantes, Kid Pambelé, es el autor de la frase “Es mejor ser rico que pobre”, y a juzgar por lo que dicen las encuestas referidas, esta afirmación es cierta. El dinero es un factor preponderante para el logro de la felicidad en las clases pobres, pero en cambio no es importante para los ricos. Esto confirma la máxima de que sólo se piensa en el dinero cuando no se tiene bastante. Aunque es posible que el dinero no lo sea todo para la búsqueda de la felicidad, y que otros factores como la salud y las relaciones familiares pesen bastante, no cabe mucha duda en cuanto a la estrecha relación del binomio felicidad-ingresos. En el mismo sentido, varios pensadores se han opuesto al sufrimiento como un estilo de vida, o como una virtud. Ni el sufrimiento ni la pobreza tienen en sí algún mérito. Es mucho más fácil ser pobre que ser rico (Pambelé puede atestiguarlo). Es mucho más fácil ser infeliz que feliz. Obtenidas “a brazo partido” y sin hacerle daño a los semejantes, la riqueza como la felicidad no son fáciles. Hay que trabajar duro y perseverar para obtenerlas. Los testimonios sugieren entonces que el bienestar material es una de las cosas que más contribuyen a la sensación de felicidad o infelicidad de las personas. No deja de animar ello al economista como profesional, pues sería para él un grave problema si pareciese que el bienestar material no tenga trascendencia para la verdadera “felicidad” de la gente. El deseo de vivir mejor es el motor del progreso. No es extraño encontrar declaraciones de simpatizantes de la izquierda en contra de los ricos y pidiendo que se acaben. En uno de sus apuntes geniales el cómico mexicano Cantinflas, al referirse a las diferencias sociales dijo que el problema son los pobres, no los ricos, y que hay que terminar con la pobreza, no con la riqueza. Desde la Edad Media los pensadores económicos han ensayado explicaciones sobre la riqueza y la pobreza. En la Inglaterra del siglo XVII se difundieron las ideas de unos personajes que aseguraron que la riqueza de un país proviene de la acumulación de metales preciosos: la leyenda del Rey Midas en todo su esplendor. Estas posturas, conocidas en el ámbito intelectual como el mercantilismo, fueron minadas por los hechos y por el pensamiento de un médico francés que en el siglo XVIII sostuvo que la riqueza de una nación proviene de sus recursos naturales. El Imperio español, pese a abarrotar sus arcas con el oro americano, se empobreció. La teoría mercantilista sufrió un duro golpe. El galeno del cuento era Francisco Quesnay, quien abandonó

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su profesión para abrazarse a la disciplina económica, aún incipiente por aquellas calendas monárquicas. Es curioso, pero a 250 años de su formulación, la teoría que le otorga a la tierra la magia de generar riqueza (conocida en el argot especializado como la fisiocracia) continúa generando polémica. Ni Inglaterra, ni Alemania, ni Japón ni Israel son países mejor dotados por la naturaleza que Argentina o Colombia. Japón no produce minerales energéticos, la calidad de su suelo es mediocre, es una tierra volcánica y además muy propensa a terremotos, se encuentra muy lejos de Europa y Estados Unidos, no produce acero ni las materias primas que sirven para su fabricación. Y sin embargo, tiene un nivel de prosperidad envidiable. Pareciera que la posesión de abundantes riquezas naturales fuese más bien pandemonium y no panacea. Pero, al igual que la paradoja de Pambelé, es mejor tener recursos naturales que no tenerlos. Así lo han entendido Nueva Zelandia, Noruega, Finlandia, Dinamarca y Suecia. Estas naciones desarrollaron industrias de exportación basadas en sus recursos naturales. Finlandia es gran productor de madera, pero exporta pulpa y es líder en la producción de maquinaria utilizada en la producción de papel. Un influyente economista de la actualidad, Jeffrey Sachs, quizá bajo el influjo del espíritu de Quesnay, subraya la importancia de la geografía y la dotación natural de recursos como determinantes del crecimiento de los países. Según Sachs, el crecimiento económico de un país está determinado principalmente por su localización, por su producción de petróleo y por la distancia a una región económica importante. Esta poco original teoría no resiste mucho análisis para el caso colombiano porque de ser cierta, Bogotá sería una región pobre y la Costa Atlántica sería la región más próspera del país. Si no es la geografía (recuérdese el caso japonés), ni la riqueza natural, ¿qué puede ser el elemento que vuelve rico a un país? Otro coloso del pensamiento económico, David Ricardo (1821), ofreció la versión según la cual la clave es el comercio exterior y para ello expuso la teoría de la ventaja comparativa: una nación puede elevar su nivel de vida y su renta real especializándose en la producción de las mercancías en las que tiene la mayor productividad. John Stuart Mill, uno de los clásicos de la economía, con posterioridad a Ricardo, destacó ampliamente como “el beneficio del comercio internacional consiste en el empleo más eficiente de las fuerzas productivas del mundo”. El caso norteamericano contradice esta conjetura: la proporción de las exportaciones frente al PIB es muy reducida y sin embargo los

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Estados Unidos son muy prósperos. Además, algunos países que han tenido un comercio exterior muy dinámico en un periodo de tiempo considerable, no han obtenido progresos significativos en el crecimiento de su riqueza por habitante. En 1923, el Informe de la Misión Kemmerer para Colombia elogió el legado de la economía clásica, la de Smith, la de Ricardo, la de Mill: “La riqueza y la prosperidad sólo provienen de aquellas industrias para las cuales el país ha sido favorecido por la naturaleza, y que no necesitan por tanto, de protección, y no de aquellas exóticas que sólo viven del amparo de derechos arancelarios protectores. Las industrias en Colombia encuentran necesariamente una fuerte protección natural en el costo del transporte que grava las mercancías provenientes de países extranjeros. Las industrias que a pesar de estas ventajas no pueden sostener la competencia extranjera, no se adaptan a las condiciones y circunstancias de Colombia, y no producen riqueza para la nación.” Posteriormente, la influencia marxista en cuanto a su idea de transformar al Estado en planificador y ejecutor de la actividad productiva, comercial y financiera comenzó a hacer mella en la ideología de los economistas clásicos. El factor decisivo para ese gran cambio fue la Gran Depresión, que minó la confianza del público en la empresa privada, induciéndolo a considerar la intervención del gobierno como el remedio para tiempos de crisis. Desde finales de la década de los setenta, la liberalización económica estuvo a la orden del día y en las escuelas de vanguardia se produjo una especie de cambio de mentalidad. Antes de los años setentas los temas dominantes de la política económica eran la planificación, el socialismo, la regulación del gobierno, la empresa pública, el estado benefactor y las teorías de Keynes. El predominio de ese criterio se reflejó en la visión pesimista del futuro, que Joseph A. Schumpeter le auguró al capitalismo en su obra clásica (Capitalismo, socialismo y democracia) publicada en 1942. Pese a todo, ya en los años 70 el neoliberalismo se empezaba a convertir en dogma de los economistas, tendencia que se fortaleció a causa de la elevada tributación que el Estado benefactor requería y por la ineficacia de planificación gubernamental y de la empresa pública. La nueva doctrina atrajo muy pronto a las instituciones económicas internacionales. El Banco Mundial, que en los años 50 había respaldado al sector público y a la planificación, se convirtió en un gran impulsor de la competencia, la privatización y los mercados a partir de la década de

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1970. Esa institución y el FMI se perfilaron como poderosos actores externos para inducir a los países a liberalizar sus economías. Ya en los años 80 la liberalización había llegado a ser la fórmula general aceptada para remediar los males económicos en todo el mundo. Ahora, algunos quieren destacar la importancia del empresario como hacedor de la riqueza y del progreso. Esta línea de pensamiento la lideran personas como el profesor Porter. Su pensamiento se refleja en la siguiente frase: “¿Qué pasa con el futuro? La principal preocupación económica de todos los países debería ser la capacidad de perfeccionamiento de su economía, de modo que las empresas pudiesen obtener ventajas competitivas más refinadas y una mayor productividad. Sólo de este modo podrán mejorar el nivel de vida y la prosperidad económica. El proceso de perfeccionamiento requiere que las empresas del país mejoren continuamente su capacidad y su tecnología y que evolucionen sus estrategias, si han de alcanzar y mantener unas ventajas competitivas sobre unos competidores extranjeros que siempre están mejorando. El papel del Gobierno es establecer políticas que puedan crear la base de recursos humanos, científicos y tecnológicos y la infraestructura que posibiliten dicho perfeccionamiento”. En el interregno se han ventilado otras explicaciones sobre la riqueza de las naciones. La superpoblación es causa de la pobreza, dicen algunos, pero el hecho cierto es que hay países ricos superpoblados y pobres super-poblados, como los hay ricos y pobres con baja densidad poblacional, lo que sugiere que no existe relación de causalidad entre un hecho y el otro. Tampoco el tamaño del territorio es decisivo: el país con el más alto ingreso per-cápita del mundo es Suiza y su extensión es inferior al de la zona de distensión colombiana. El periodista Carlos Alberto Montaner le resta importancia a otras “geniales” explicaciones sobre el atraso y la prosperidad de las naciones, método que por cierto aplica a una región e inclusive a un núcleo familiar: la raza no es factor clave de desarrollo, ni la religión, ni la educación: una población culta e instruida no garantiza la acumulación y distribución de las riquezas. Por supuesto, Montaner niega que la pobreza de los países que ostentan dicha condición se deba al expolio de los países ricos. Los países más pobres del mundo son los que menos comercian y los que menos lazos tienen con el circuito económico y financiero de las naciones líderes del planeta. El listado de factores no ha terminado. Muchos analistas aseguran que Colombia sigue sumida en la pobreza debido a la no observancia de la

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ley, que ha permitido que se reproduzca la impunidad y la inseguridad. Mientras no se recupere el imperio de la ley será difícil aspirar a ser prósperos, dicen. Otros manifiestan que el mal radica en la falta de gobernabilidad que nos ha llevado a los colombianos a carecer de formas efectivas de generación de acuerdos. Otra versión, extraña pero sugestiva, es la del azar. En el libre mercado las oportunidades para todos no son del todo iguales. Las oportunidades que tiene el hijo del pobre son inferiores a las que tiene el hijo del rico, pero es el propio azar el que determina donde nace cada quien. Buena parte de los economistas considera que la palabra mágica es INVERSIÓN. Esta es como la locomotora: pequeña en tamaño pero capaz de cargar mucho peso. Sin la locomotora de la inversión no hay economía que funcione. Podría inferirse que a mayores niveles de inversión el crecimiento será mayor, y si la inversión es reducida, el estancamiento sería el rasgo esencial del sistema económico. Sin embargo, se ha dado el caso de países que destinan altos porcentajes de su ingreso al ahorro y a la inversión, y sin embargo sus economías se comportan en forma mediocre, en contraste con ciertos países que son poco frugales, que invierten poco, pero que ostentan un desempeño satisfactorio. Estados Unidos, por ejemplo. La causa radica en la eficiencia, en la invención, en la innovación tecnológica, en la visión empresarial. No hay pues, una respuesta única ni unanimidad acerca de las causas de la riqueza de las naciones. A lo mejor, se trata de la combinación de muchas de esas explicaciones. Lo que no se sabe es cuál es la mezcla de ingredientes para la receta ideal de la riqueza y la felicidad.

2.2. Desafíos para el crecimiento económico Diagnósticos recientes de la CEPAL subrayan que hace una década no se previó que América Latina experimentaría una importante expansión económica, con resultados tan significativos para la reducción de la pobreza y la inequidad, la generación de nuevas clases medias, así como una macroeconomía y un sector financiero más sólidos y estables. En esto Colombia y Perú son el claro ejemplo, con el mayor crecimiento económico promedio de la región. Hoy, 26 países de América Latina y el Caribe son clasificados como economías de ingreso medio. Solo un país aún mantiene el estatus de país de bajo desarrollo, Haití, y cinco han ascendido a ser países de ingresos altos (Bahamas, Barbados, Trinidad y Tobago, Chile y Bermudas).

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Gráfico 2.1 Crecimiento económico promedio de América Latina (2010 - 2015)

Fuente: Fondo Monetario Internacional

Sin embargo, persisten problemas en la región. Las huellas de las desigualdades históricas son evidentes: más de 170 millones de personas bajo la línea de pobreza (el 29% de la población de la Región), 70 millones bajo la línea de indigencia, clases medias vulnerables que no se han separado suficiente de la línea de pobreza, rezagos en la paridad de género, mayor vulnerabilidad al cambio climático y a recurrentes desastres naturales y una inserción internacional basada en recursos naturales. El primer desafío que queremos mencionar es crecer en forma sostenida y recobrar ese círculo virtuoso que significa más crecimiento, más empleo, mejores salarios, más recursos públicos y privados para invertir en educación, salud y vivienda. Recordemos que en el quinquenio 2004-2008 Colombia creció al 5,2%, variación superior a la del promedio mundial (4,6%) e inclusive más alta que la obtenida por Chile (4,8%). Para lograrlo, será necesario alcanzar niveles de inversión equivalentes a cerca del 30% del PIB. Dichas inversiones deben ejecutarse con calidad: es decir, no basta con subir la inversión sino que ella arroje réditos y en ello no nos ha ido bien a los colombianos.

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El horizonte hacia el mundo desarrollado aparece difuso. Podría sugerirse que Chile es el paradigma en materia de desempeño económico, progreso social y calidad de las instituciones. Algunos observadores, quizás más ambiciosos, piensan que la periferia europea (España y Portugal, en particular) se ha transformado en su norte. Para algunos expertos el ingreso per cápita de Noruega y Australia (US$ 97.000 y US$ 61.000, respectivamente) es el modelo que debe adoptar la economía nacional, máxime cuando estas dos naciones han basado buena parte de su progreso en el sector primario como el agro y la minería. Ambas naciones, que superaron la barrera de los US$ 20.000 a inicios de la década pasada, sostuvieron el crecimiento en la exportación de sus recursos naturales, pero aplicando tecnología e innovación a sus sistemas productivos, un camino que al parecer Colombia no ha iniciado. Es útil recordar que Colombia no tiene asegurado que seguirá en la senda hacia el desarrollo. Incluso, es preciso advertir que no podemos caer en la trampa de Argentina, una de las superpotencias a inicios del siglo pasado y que no logró el despegue. Lo mismo Venezuela, que llegó a tener un ingreso per cápita similar al de España en la década de los sesenta.

Razones por las que Venezuela

está en crisis económica

La economía de Venezuela se contrajo 7,1% en el tercer trimestre de 2015, según cifras del gobierno. Se ha encogido por siete trimestres consecutivos desde el inicio de 2014. La inflación aumentó 141% a finales de septiembre de 2015, reportó el banco central venezolano. De manera increíble, algunos expertos creen que esa cifra subestima el problema real. El Fondo Monetario Internacional proyecta que la inflación se incrementará en 204% para 2016. Cinco razones del porqué Venezuela continúa en una crisis económica:

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La caída del petróleo

golpea más a Venezuela

La economía de Venezuela depende principalmente del petróleo. La salud financiera del país se encontraba en excelente condición cuando el precio del barril del crudo era de 100 dólares, entre 2013 y 2014. Ahora, los precios del petróleo han caído, llegó a cotizarse en 28,36 dólares, el precio más bajo en 12 años. Mientras esta situación se mantega, Venezuela continuará con problemas para crecer. El economista de Barclays Alejandro Arreaza denominó a Venezuela “el gran perdedor” en América Latina, derivado de la caída del precio del petróleo. Arreaza predijo que las exportaciones del crudo venezolano le representarán unos 27.000 millones de dólares en 2016, una baja dramática de los 75.000 millones de dólares que obtuvo por este producto en 2014.

Una moneda que vale menos

que un centavo de dólar

La moneda de Venezuela, el bolívar, ha caído a un ritmo frenético. En 2015, un dólar equiparaba 175 bolívares. Ahora, un dólar representa 865 bolívares. Para ponerlo de otra manera, un bolívar vale 0,0011 dólares, menos de un centavo, según el sistema de intercambio no oficial dolartoday.com. La mayoría de los venezolanos intercambian bolívares y dólares bajo un sistema de cambio no oficial porque el régimen de Maduro ha creado un sistema confuso que involucra tres intercambios oficiales de moneda: dos para diferentes tipos de importaciones y una para los venezolanos ordinarios. Los dos principales tipos de intercambio sobrevaloran el dólar, creando una alta demanda.

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La lucha por el poder hace

que el 2016 sea aún más difícil

Algunos venezolanos ya tuvieron suficiente de Maduro. En diciembre de 2015, el partido de oposición, Unidad Democrática, ganó 109 asientos en las elecciones legislativas, mucho más de los 55 escaños que ganó el oficialista partido socialista. La oposición ahora controla el 65% del Congreso. Eso es importante porque este nivel de representación permite a la Unidad Democrática destituir a integrantes del gabinete de Maduro y autorizar reformas que el mandatario no podrá rechazar. Por supuesto, no es tan fácil. Maduro designó a nuevos integrantes del Tribunal Supremo de Justicia justo antes de que los nuevos legisladores tomaran protesta. Los nuevos ministros podrían echar abajo las leyes de la oposición, creando una lucha de poderes. En cualquier caso, la inestabilidad política nunca es buena noticia para la economía y los problemas por el poder solo se empeorarán este año.

Una suspensión de pagos en 2016 es ‘difícil de evitar’

Venezuela ha estado al borde de una suspensión de pagos o default en los últimos dos meses. La nación apenas genera suficiente dinero en exportaciones de petróleo para cubrir sus pagos de deuda. En 2016 Venezuela debe más de 10,000 millones de dólares en pagos por la deuda. Casi la mitad de esta obligación se debió realizar en octubre y noviembre de 2015. “Estoy un 99% seguro que tendrán que aplicar un default este año”, dijo Russ Dallen, socio de manejo en LatInvest, una prestigiosa firma de Miami que invierte en Venezuela. Arreaza de Barclays concuerda con Dallen, asegurando que una suspensión de pagos en Venezuela para 2016 “es difícil de evitar”. La única cosa que puede prevenir esta situación es que los precios del petróleo aumenten pronto o si uno de los pocos aliados de Venezuela -China, Rusia o Irán- ayudara al gobierno. Ambas opciones parecen ser poco probables por ahora.

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5 Crisis alimentaria

Los venezolanos son los que más resienten los problemas económicos. El gobierno no puede pagar para importar artículos comestibles como la leche, harina y huevos, lo que ha provocado que muchos estantes de los supermercados se encuentren vacíos. Apenas en 2015, McDonalds en Venezuela se quedó sin papas fritas. La falta de alimentos, así como las largas filas para obtener comida, son un gran problema para la inestabilidad social en la nación sudamericana.

Fuente: Patrick Gillespie, CNN en español, 2016

2.3. Determinantes del crecimiento económico El crecimiento económico a corto plazo está determinado básicamente por inversiones en infraestructura, capital humano y productividad, las cuales sólo pueden lograrse mediante buenas instituciones que garanticen una inversión eficiente y una integración oportuna con la economía global. A largo plazo debemos garantizar estabilidad política, económica, el mantenimiento de la ley y de los derechos de propiedad y una inversión social en salud, educación, capital físico y maquinaria. Tabla 2.1 Factores que impulsan el crecimiento Próximos

Fundamentales

Inversión en infraestructura

Buenas instituciones

Inversión en capital humano

Integración con la economía global

Mejoras en productividad

Inversión eficiente

Fuente: Introducción a la economía Colombiana, Cárdenas Mauricio, 2013

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Mejorar la infraestructura es indispensable si se quiere lograr mejoras en la producción, ya que reduce los costos de transacción, transporte e insumos, mejora la productividad y la comunicación a nivel regional, nacional e internacional. Debemos aprovechar la ubicación estratégica de Colombia que le permite acceder a los dos océanos para impulsar el comercio internacional mediante el desarrollo de puertos marítimos. Se han hecho esfuerzos por mejorar la infraestructura vial mediante las concesiones de primera, segunda, tercera y cuarta generación. Sin embargo, todavía existe el reto de que esas inversiones se realicen de forma eficiente, seguir ampliando la malla vial, modernizar la infraestructura aérea y la capacidad del sistema portuario. La modernización de la infraestructura del país es determinante y tiene un efecto significativo sobre el desarrollo, ya que no sólo impacta en la conectividad y acceso a servicios sociales, sino también por su papel indispensable en el desarrollo regional, local y de la integración nacional. Además es la base y motor de crecimiento de los otros sectores de la economía. Siendo así, debemos responder a los retos que tiene el país en este campo, incrementar las inversiones públicas y privadas para que estas se encaminen hacia proyectos con alto valor agregado, que mejoren la infraestructura actual y cubran las deficiencias que todavía existen. Como ciudadanos debemos ser vigilantes, para que este proceso de modernización de la infraestructura, principalmente vial, sea exitoso y se cumpla a cabalidad con los contratos pactados, para que a futuro podamos tener un país más competitivo y no seguir rezagados en este tema.

Hacia un país de altos ingresos en 20 años El incremento de la inversión pública es el principal instrumento que tiene el Gobierno para acelerar el crecimiento de la economía. En este ejercicio se estimaron tres escenarios de crecimiento, relativos al volumen de inversión. El escenario 1 mantiene la inversión constante a los niveles de 2012, en 3.6% del PIB. El resultado al cabo de 20 años es un PIB per cápita de US$20.000 (PPA). Sin duda, mejor que el nivel de ingreso actual de US$12.000 (PPA) per cápita, pero muy por debajo del potencial del país, y aún dentro del rango de países de ingresos medios. El escenario 2 asume una inversión del 7% del PIB sostenida por 20 años desde el año cero. En este caso, el ingreso per cápita llega al final del período a US$31.000, dentro del rango de países desarrollados. Sin embargo, este escenario es poco probable dada las limitaciones fiscales actuales que restringen el financiamiento de la inversión pública. El escenario 3 toma en cuenta que se requiere un aumento de la recaudación tributaria para proporcionar recursos adicionales de inversión al Estado, y que el proceso de reforma y de incremento progresivo de la recaudación tomará un tiempo. A los efectos de este escenario realista se toma en cuenta la compleja economía política de una reforma fiscal estructural como la que requiere Colombia. De esta manera, se ha calculado un período de siete años para aumentar la recaudación y la inversión pública, hasta alcanzar un ingreso tributario nacional cercano a 20% del PIB y subnacional de 5% del PIB (actualmente 15% y 3%, respectivamente), y con una inversión pública del 7% del PIB. En este escenario, se prevé que una vez alcanzado el nivel de inversión previsto en el año siete, se mantiene constante por trece años. Si se cumplen estas condiciones, la estimación de este escenario sugiere que el país puede alcanzar un ingreso per cápita de US$30.000. Este escenario es más factible que el escenario 2, en el que se prevé una inversión del 7% del PIB desde el año cero, y el resultado es sensiblemente similar en términos de ingreso per cápita. El ejercicio muestra que es posible dejar atrás la trampa de los países de ingresos medios (escenario 1); alcanzar una senda de crecimiento del 6% anual; y aumentar el ingreso per cápita de los US$ 12.000 (PPA) actuales. Fuente: BID, Colombia Hacia un país de altos ingreso con movilidad social

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2.4. Un tema obsesivo en la planeación El crecimiento económico ha sido un pilar fundamental en todos los planes de desarrollo, ya que se considera una estrategia clave para reducir la pobreza, generar empleo y lograr una sociedad más equitativa con mayor bienestar para todos sus habitantes. Para lograr este objetivo se tienen metas inaplazables en todos los gobiernos, entre estas están, fomentar la inversión privada, promover la innovación y la competitividad, mantener estabilidad en las finanzas públicas, incrementar las exportaciones e inversiones en infraestructura. A continuación observamos una recopilación de los últimos planes de desarrollo y sus objetivos para alcanzar mayor crecimiento económico. Ernesto Samper Pizano (1994 – 1998) El Salto social La recuperación del crecimiento económico es un factor fundamental para la solución de problemas de empleo y pobreza, para garantizar la viabilidad de las reformas emprendidas y para avanzar hacia una sociedad más equitativa. La recuperación del crecimiento necesita un ambiente macroeconómico y social más estable y seguro. Por ello, para crecer se requiere, mejorar la seguridad física y jurídica y ajustar las finanzas del Estado. El gobierno centrará la recuperación económica en el sector de la vivienda y la construcción. Para ello ha diseñado una estrategia que incluye un impulso a la vivienda de interés social y estímulos para reactivar el crédito hipotecario y, por esta vía, la construcción de vivienda para estratos medios y altos. Estas medidas, acompañadas de una tasa de cambio competitiva, una tasa de interés baja y la entrada en vigencia de las preferencias comerciales para los países andinos, contribuirán a jalonear el crecimiento en el corto plazo Para hacer sostenible el crecimiento en el largo plazo, se llevará a cabo una serie de cambios normativos, regulatorios e institucionales orientados a propiciar la participación privada en los sectores de infraestructura, minería y servicios públicos. Estos cambios no sólo atraerán mayores inversiones, sino que permitirán superar los rezagos en infraestructura. Así mismo, el Gobierno seguirá sentando las bases para una inserción de la economía nacional en la economía mundial y dará un fuerte impulso a la formación de capital humano.

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Cambio para construir la paz (1998-2002) - Andrés Pastrana La construcción de la paz es asunto de todos los colombianos y es el empeño mayor del gobierno. Son varios los pasos que se han dado en aras de crear las condiciones para la construcción de la paz y muchos más los que se tendrán que dar. El conocimiento y, por consiguiente, el desarrollo científico y tecnológico es el factor más importante del crecimiento. Y la educación el elemento crítico para asegurar el desarrollo de una sociedad. El crecimiento económico recuperará su tendencia histórica en el 2002. De esta forma la tasa de crecimiento de la economía se estima en 3,5% para 1999, 3% para el 2000, 3,8% en el 2001 y 4,8% en el 2002. De manera simultánea la tasa anual de inflación se reducirá gradualmente de 11% en 1999 a 4% en el 2004. Por su parte, la tasa de devaluación nominal pasará de 23,3% en 1999 a 10,9% en el 2002. La devaluación promedio sería más baja a partir del 2002, para alcanzar 2,3% en el 2004. La austeridad en el presupuesto fiscal en el período 1999-2002 es un objetivo fundamental del nuevo programa macroeconómico. El déficit fiscal del sector público consolidado debe reducirse de 6,3% en 1999 a 1,0% en el 2004. Por su parte, el déficit del gobierno central se reducirá de manera gradual de 7,1% en 1999 a 2,6% en el 2004. La situación de las finanzas públicas mejorará a medida que se recupere la actividad económica. Sin embargo, se hacen necesarias medidas adicionales que amplíen la base tributaria, eviten la evasión y racionalicen, controlen y reduzcan los gastos del sector público Hacia un Estado Comunitario (2002-2006) - Álvaro Uribe Vélez El Plan busca un equilibrio entre crecimiento y distribución. El crecimiento, por sí solo, no elimina la pobreza. El Plan tiene una vocación: un crecimiento económico vigoroso, con horizonte de largo plazo, y construcción veloz de equidad. El propósito de un crecimiento superior al 5% anual apunta a poder superar la pobreza y a empezar a demostrar mejores tendencias en contra de la desigualdad. En ese marco de confianza es fundamental, para la reactivación económica, que el país avance en el saneamiento fiscal, en su estabilidad macroeconómica y en la estabilidad en las reglas de juego. Hay que proveer confianza al inversionista, y, a la vez, combatir la exclusión social. La inversión privada es un medio para resolver los problemas sociales. Para ello se deben hacer grandes esfuerzos en seguridad; en incremento del capital físico y social, y el uso

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sostenible de su capital natural; en comercio internacional; en manejo macroeconómico; en tributación; en administración pública; en legitimación de las instituciones. La competitividad se logra a partir de dos grandes transformaciones: el desarrollo del capital humano y del capital físico. La educación, la investigación, el capital físico y el humano, el crédito popular y el apoyo al emprendimiento son los pilares de la competitividad para aumentar el ingreso y mejorar su distribución. Estado Comunitario: desarrollo para todos (2006-2010) - Álvaro Uribe Vélez El crecimiento económico sostenido es el principal vehículo para mejorar las condiciones de equidad y el ingreso de la población, razón por la cual el objetivo del PND es el desarrollo de estrategias señaladas para mantener las tasas de crecimiento en niveles del 5%. Esta meta de crecimiento económico implica elevar la tasa de inversión al 26,1% del PIB al final de 2010 (70,4% a cargo del sector privado), situación que implica un crecimiento real anual promedio de la inversión del 6,4%. El empleo, por su parte, crecerá a una tasa promedio de 3,1%, lo que conducirá a una tasa de desempleo promedio de 8,8% en 2010; y a su vez, los aumentos de productividad mantendrán la tendencia de los últimos años. El crecimiento promedio de las exportaciones totales en dólares es del orden del 8,5% y el de las no tradicionales del 12,5%, con estos crecimientos, el coeficiente de apertura aumentará del 34,9% al 37,8% entre 2007 y 2010. Las anteriores metas son consistentes con una tasa de ahorro doméstico de 23,5% del PIB al final del cuatrienio, de la cual el 76,2% se sustentará en el sector privado, y con una inversión extranjera directa que será del orden del 2,7% del PIB, lo cual equivale a montos promedios entre 2007 y 2010 de 4.000 millones de dólares por año. Prosperidad para Todos (2010-2014) Juan Manuel Santos El crecimiento económico no es un fin, sino un medio para llegar a una sociedad con bienestar e igualdad de oportunidades para todos. Por medio de este, se genera empleo formal, riqueza y se mejoran las condiciones de vida de la población. Así mismo, el crecimiento económico genera recursos públicos que pueden reducir la pobreza y las disparidades sociales.

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Colombia necesita garantizar una tasa de crecimiento potencial de 6 por ciento o más de manera sostenida y sostenible social y ambientalmente. Para lograrlo se requiere avanzar en tres ejes fundamentales: (1) la innovación; (2) la política de competitividad y productividad; y (3) la dinamización de sectores “locomotora” que mediante su impacto directo e indirecto lideren el crecimiento y la generación de empleo. La innovación constituye el mecanismo óptimo para garantizar la competitividad de un país en el largo plazo y asegurar que el crecimiento económico sea sostenible. El segundo componente es una política integral que permita a las empresas ser más competitivas en los mercados internacionales, y cuyo objeto es aumentar la productividad e incrementar la tasa de inversión de la economía por encima del 30%. Generar un entorno de competitividad para el desarrollo empresarial comienza por la formalización de los trabajadores y las empresas. También es crucial para la competitividad de las empresas que los servicios de transporte y de logística sean de calidad y cumplan con los estándares internacionales Se han definido cinco “locomotoras de crecimiento” que son: nuevos sectores basados en la innovación, el sector agropecuario, la vivienda, la infraestructura y el sector minero energético. Se estima que, en los próximos cuatro años, las cinco locomotoras incrementarán el crecimiento económico del país en 1,7 puntos porcentuales por año, reducirán la pobreza durante el cuatrienio en cerca de un 1,2% y la indigencia en cerca del 1,0%, y adicionalmente disminuirán la tasa de desempleo en 26 puntos por año Todos por un nuevo país (2014-2018) Juan Manuel Santos El objetivo fundamental para los siguientes cuatro años consiste en mantener un crecimiento sólido, estable, con generación de empleo y reducción de la pobreza. En este contexto, el objetivo del Plan de Desarrollo es generar las condiciones macroeconómicas para que la Nación continúe superando sus metas y consolidando sus logros sociales. Las inversiones previstas para estos cuatro años darán lugar a un crecimiento en los ingresos de las familias, con lo cual se reducirá la pobreza en 2018 al 25% y la pobreza extrema al 6,0%. Esto equivale a que 2,1 millones de personas salgan de la pobreza y 1,2 millones de personas no estén en la pobreza extrema. El crecimiento económico estará liderado, en primer lugar por el sector de construcción (edificaciones e infraestructura); y, en

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segundo lugar, por el crecimiento del sector industrial por cuenta de la recuperación esperada de la economía de los Estados Unidos, la política comercial, la puesta en marcha de la nueva refinería de Cartagena y el crecimiento del sector de la construcción, teniendo en cuenta que este sector impacta en más del 30% a la industria. Finalmente, los sectores de servicios financieros y sociales serán vitales para mantener el crecimiento potencial, los niveles de inversión en la economía y los aumentos en productividad e innovación, por las consideraciones mencionadas al principio de este capítulo.

2.5. Competitividad, asignatura pendiente La competitividad hace que el progreso sea sostenible, nos permite mantener altos niveles de vida y adherirnos a las nuevas realidades de la globalización y las innovaciones tecnológicas. Una de las condiciones necesarias para hablar de competitividad es la innovación, dado esto, los países que han alcanzado un mayor nivel de crecimiento, tienen como característica principal que comprendieron la importancia del conocimiento y han logrado aplicarlo a los procesos de producción, haciéndolos diferenciados y más competitivos, siendo así, la ciencia, tecnología e innovación se convierten en herramientas indispensables para lograr una transformación de la economía. En Colombia se han hecho esfuerzos por promover actividades de investigación, principalmente en colegios, universidades y por medio de instituciones como Colciencias. Sin embargo todavía hay mucho camino por recorrer y acciones a desarrollar en este aspecto, las cuales se tratarán en un capítulo posterior. Si queremos abrirnos paso hacia un nuevo camino en innovación y tecnología, debemos empezar por tener fuentes estables de financiamiento para dichas actividades por parte del sector público y privado, hay que propender por la unión empresa - universidad, para que se puedan desarrollar estos conocimientos y crear una cultura científica y tecnológica en la población, la cual deberá inculcarse desde colegios y universidades. Estas herramientas contribuirán a tener un progreso económico sostenido, mejorando la calidad de vida de la población, creando círculos virtuosos de desarrollo, en los cuales la modernización tecnológica tenga impactos positivos en la productividad y competitividad del

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país. Además nos permitirá crear ventajas comparativas de largo plazo en el comercio nacional e internacional, mediante nuevas ideas y sus aplicaciones. Colombia actualmente ocupa el puesto 61 entre 140 países en el índice de competitividad global medido por el Foro Económico Mundial, que le da una puntuación de 4,3 puntos, en un escalafón de 7 puntos alcanzables, sólo es superado por Chile, Panamá, Costa Rica y México de los países de la región, poniendo en evidencia el rezago en este tema. A pesar de que se han presentado mejoras notorias en el crecimiento económico del país, principalmente en los últimos años, este no parece crecer de la mano con la productividad. En la última década sólo se ha logrado un incremento de 0,18 puntos; sin embargo, se ha mantenido un crecimiento sostenido desde 2011. Aquí el atraso de Colombia es evidente. Gráfico 2.2. Índice de productividad para Colombia

Fuente: World economic forum, 2015

2.6 Divergencias regionales El Índice Departamental de Competitividad (IDC) del Consejo Privado de Competitividad (CPC) y del Centro de Pensamiento en Estrategias Competitivas de la Universidad del Rosario (CEPEC), tiene el objetivo de medir, de manera robusta, diferentes aspectos que inciden sobre el nivel de competitividad de los departamentos en Colombia. Otorga

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un puntaje máximo de 10 y mínimo de 0. Los resultados evidencian las desigualdades y el rezago regional en estos temas, que además se concentra en los Departamentos que suelen ser los más vulnerables en términos de pobreza, inequidad y desempleo. Gráfico 2.3. Índice Departamental de Competitividad 2015

Fuente: Consejo Privado de Competitividad, 2015

El escalafón de competitividad ubica al Departamento de Cundinamarca / Bogotá en el primer lugar, como único territorio líder, seguido por Antioquia, Caldas, Santander, Risaralda y Valle del Cauca, reconocidos por sus grandes contribuciones a la economía nacional y sus densas aglomeraciones urbanas. En el nivel alto de la competitividad se ubican Atlántico, Quindío, Boyacá y Meta,

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mientras que en el nivel bajo están Córdoba, Magdalena y Caquetá. Los más atrasados en competitividad son Chocó, Putumayo y Guajira, Departamentos aislados, en lo geográfico y en lo institucional, y en un contexto predominante de ruralidad. La distribución geográfica de la competitividad, y de sus factores, muestra una fuerte concentración de resultados positivos en la región Andina del país. Atlántico es el único Departamento de la Región Caribe de alto puntaje, y se convierte en un enclave geográfico de buenos resultados. El litoral Pacífico, con excepción del Valle del Cauca, revela un panorama de atraso. Al sur-oriente, en la Región Amazónica y parte de la Orinoquía, se concentran los Departamentos con los peores resultados.

Persistencia de las desigualdades regionales en Colombia A nivel interregional se ha encontrado que en los países en desarrollo los procesos de descentralización fiscal a menudo llevan al aumento en las disparidades regionales. En un trabajo de Andrés RodríguezPose y Roberto Ezcurra (2009), se atribuye ese resultado al hecho de que entre los entes territoriales pueden haber diferencias en la capacidad de gestión ante el gobierno central (por ejemplo, para atraer mayores recursos discrecionales); en las restricciones financieras y en la calidad de las institucions. En este sentido es importante anotar que un documento de investigación de la Unidad de Pobreza y Desigualdad del Departamento de Desarrollo Sostenible del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, a cargo de Lustig et al. (2002), discute cómo el logro de un mayor crecimiento económico y la reducción de las desigualdades pueden estar sustentadas en políticas que se pueden reforzar mutuamente, de tal manera que se reduce la pobreza y la desigualdad y se impulsa el crecimiento económico. En Colombia, en la década de los noventas, las políticas de descentralización, que se reforzaron a partir de la Constitución Política de 1991, llevaron a un esquema en el que las regiones (municipios y departamentos) obtienen transferencias o participaciones del presupuesto nacional (SGP) y de los fondos provenientes de la explotación de los recursos naturales. Estos últimos corresponden a las regalías, y se dividen en las directas, que son apropiadas por los departamentos y municipios donde se realiza la explotación del recurso, y las indirectas, que componen el Fondo Nacional de Regalías, FNR, y se asignan de acuerdo a los proyectos que presentan y se les aprueban a las entidades territoriales (es decir, las que se asignan por demanda). Uno de los objetivos que se esperaba alcanzar con la descentralización era la reducción de las desigualdades económicas regionales. Sin embargo, lo que se ha observado después de 1991 ha sido un aumento en esas disparidades interregionales. Por ejemplo, el coeficiente de variación del PIB per cápita departamental ha tenido una tendencia al aumento. El tema de las desigualdades y cómo éstas afectan a los departamentos pobres del país es de vital importancia para entender por qué éstos no han podido salir de su atraso relativo, frente a los departamentos más prósperos.

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO Fuente: Luis Armando Galvis y Adolfo Meisel Roca (2010)

Actualmente no hay una tendencia clara de que las brechas regionales se reduzcan por sí solas. Por el contrario, tienden a acentuarse en el tiempo, provocando que las personas emigren a las ciudades más desarrolladas, creando aglomeración excesiva en algunos territorios, generando ineficiencia económica y altos costos de vida. Como por ejemplo en el transporte y la vivienda. A su vez, en estas regiones rezagadas sus recursos son subutilizados y las tasas de participación laboral son muy bajas, sin contar con que no poseen la suficiente mano de obra calificada. La presencia de estas marcadas desigualdades hace necesario la implementación de unas políticas regionales que solo hasta hace poco fueron consideradas en los planes de desarrollo. Que existan diferentes niveles de competitividad en las regiones, es consecuencia, entre otros factores, de las desigualdades en los ingresos per cápita de las personas. Estas inequidades en la generación de recursos se asocian la capacidad del gobierno para generar movilidad social suficiente y romper el ciclo vicioso de la pobreza. Para lograr una convergencia es necesario ampliar la capacidad del sistema educativo y alcanzar cobertura al 100% en el nivel de primaria, secundaria, básica y media. También es necesario romper con la discriminación existente en el mercado laboral, que afecta principalmente a las mujeres y a los jóvenes recién egresados que no cuentan con experiencia profesional. En Colombia hay grandes desigualdades en los niveles de desarrollo económico de las regiones. Por ejemplo, Casanare y Meta tienen el PIB per cápita más alto del país, con $45.597.000 y $40.781.000 anuales respectivamente, nueve veces superior al de Vaupés, Departamento con menor recaudo. Sin embargo este ingreso no está beneficiando a toda la población, ya que se deriva de regalías gracias a la explotación petrolera y minera, por lo que sólo las personas que están vinculadas a estos sectores pueden participar de estos ingresos, dejando excluidas a la mayoría de la población, que en general tienen elevados índices de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

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Gráfico 2.4 Producto Interno Bruto anual Departamental por habitante a precios corrientes (2014). (En miles)

Fuente: DANE

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2.7. Cambios en la estructura demográfica del país impactan en el crecimiento económico Colombia ha experimentado importantes modificaciones en la composición de la población, que se deben a cambios en la actividad económica, avances en el sector salud y educativo y el conflicto interno. En los últimos años se ha tenido una fuerte reducción en las tasas de fecundidad, en el periodo 1985-1993, se redujo en 3,6%, según el Dane, mientras que en el periodo 1993-2005 disminuyó en 21%, debido al acelerado cambio en la pauta reproductiva en las mujeres. La tasa de mortalidad ha presentado una tendencia decreciente en las últimas décadas. Según el Dane, la tasa de bruta de mortalidad en los años cincuenta fue de 13,1%, posteriormente disminuyó a 6,8% en el periodo 1985-1990, y a partir de allí se ha reducido lentamente hasta llegar a 5,8%. Esta reducción se explica por una mayor cobertura en servicios públicos, mejor calidad de las viviendas y el mayor acceso a los servicios de salud. La esperanza de vida al nacer también presenta cambios importantes. En los años setenta era de 64 años para los hombres y de 60 para las mujeres. Según el censo nacional de 2005 del Dane, creció a 77 años para las mujeres y en 70 para los hombres. Es decir en tres décadas aumentó en 6 años para los hombres y 17 para las mujeres.

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Tabla 2.2 Crecimiento de la población y del PIB para Colombia (1960 - 2015) 1960-69 1970-79 1980-89 1990-99 2000 -09 2010-15 CRECIMIENTO PIB

5,3

5,5

3,6

2,7

4,1

4,6

CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN

3,0

2,3

2,2

1,7

1,3

1,0

CRECIMIENTO (PIB - POBLACIÓN)

2,3

3,2

1,4

1,0

2,8

3,6

Fuente: Banco Mundial

El promedio de crecimiento de la economía Colombiana en los últimos cincuenta años fue de 4,2%, de los cuales 2,1% se debió al incremento de la población y 2,1% al aumento de la producción. Si suponemos una disminución en las tasas de crecimiento de la población, este nivel de crecimiento (2,1%) podría considerarse bajo en relación con las tasas actuales. Sin embargo, si mantenemos un promedio similar durante varios años, tendremos un progreso económico y social, similar al que hemos tenido durante los últimos años.

2.8. Sector rural, indispensable para el desarrollo del país Gilberto Arango Londoño, en su libro Estructura económica de Colombia (1981), resalta la importancia del sector rural en nuestro país, al mencionar que “Como en toda América Latina, el sector agrícola en Colombia ha sido la base y el impulso del desarrollo económico al facilitar la mano de obra para los demás sectores, los alimentos para el sostenimiento de la fuerza de trabajo en toda la economía y parte de las materias primas utilizadas en la transformación, generando así el ingreso de divisas necesarias para importación de materias primas y bienes de capital” La agricultura es por tradición una de las principales actividades económicas del país. Además de su contribución al PIB, el sector agrícola es intensivo en mano de obra y es central en la estrategia del desarrollo rural de Colombia. Sin embargo, durante los últimos años su crecimiento se ha ralentizado, la participación del PIB agropecuario en el PIB total, pasó del 9,2% en el año 2000 al 6.3% en 2014. Mientras

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en la última década la economía creció a una tasa del 4,5% anual, el sector agropecuario apenas alcanzó tasas de crecimiento del 2,5% anual. Gráfico 2.5 Participación por sectores en el crecimiento económico

Fuente: Dane

Las políticas del gobierno que se han implementado para el apoyo y fortalecimiento del sector han sido insuficientes. Ejemplo de esto fue el cuestionado programa Agro Ingreso Seguro (AIS), reemplazado en la actualidad por el Programa Desarrollo Rural con Equidad (DRE), basado en políticas orientadas a fortalecer la seguridad alimentaria de los colombianos, mejorar la competitividad de la producción agropecuaria y reducir la desigualdad social en el campo. Otro de los programas que se llevan a cabo hoy en días es “construyendo capacidades empresariales” que busca mejorar las condiciones de vida de la población rural y el programa de formalización de la propiedad rural. Sin embargo, hasta el momento no se ha logrado el objetivo esperado. El sector muestra signos de recuperación débil. A esto se le suma la incidencia de otros factores como el aumento del desempleo rural, los cambios climáticos que afectan la oferta de alimentos, la violencia que obliga a sus habitantes a desplazarse a las ciudades, la corrupción

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en la entrega de subsidios y por ende la falta de confianza de los habitantes del sector rural en el gobierno.

2.9. El Censo Nacional Agropecuario, vital para el conocimiento del campo Sin duda no podemos hablar de estrategias para el fortalecimiento del sector rural si no tenemos pleno conocimiento de su dinámica y necesidades. Tuvieron que pasar más de cuarenta años para que el país volviera a tener un censo nacional agropecuario con información actualizada de este sector. Es por esto que su divulgación y conocimiento es necesario en pro de plantear políticas para el apalancamiento del campo. Según los resultados del censo, actualmente hay 2,9 millones de unidades de producción en el sector rural, de las cuales el 81,4% corresponden a unidades de producción agrícola y 18,6% son unidades de producción no agrícola, es decir que se dedican a actividades de los sectores secundarios y terciarios (Comercio, industria y servicios) de la economía rural. Dentro de las actividades que realizan las unidades de producción agrícola se destacan principalmente los servicios de apoyo a la actividad agropecuaria, seguido por las actividades de transformación de productos agropecuarios, donde predominan las actividades artesanales y la transformación de productos agrícolas. El comercio está representado por alimentos y bebidas alcohólicas y la industria por la minería con y sin títulos declarados.

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Gráfico 2.6 Estructura de las unidades de producción rural

Fuente: DANE

Dentro de esas unidades de producción, hay 2,7 millones de productores, de los cuales 725.000 residen en el área rural. Cifra que inquieta al poder concluir que la mayoría de las personas dedicadas a estas actividades no residen en el sector rural. Además de esto se encontró que el 61,5% de los productores son hombres, el 26% mujeres y el 12,5% está representado por hombres y mujeres que trabajan juntos. Otra de las características que poseen estos productores es su bajo logro educativo. El 19,2% no cuentan con ningún nivel educativo, el 57,5% alcanzaron hasta la primaria y sólo el 3,8% poseen un título técnico o universitario. Además, cabe resaltar que el 17,7% de los productores no saben leer ni escribir. Dadas estas condiciones educativas es muy difícil poder hablar de productividad y competitividad en el sector.

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Gráfico 2.7 (%) De los productores según nivel educativo

Fuente: DANE, Censo Nacional Agropecuario 2014

El programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) menciona que Colombia tiene como asignatura pendiente una reforma rural transformadora, que implemente cambios en la tenencia y formalización de la tierra, cuyo eje principal sea la lucha contra la pobreza y la inclusión económica, social y política de la población rural. Ello se traduciría en un mayor acceso a activos mediante la intervención directa del Estado en la distribución de la propiedad rural, en la superación de las economías de subsistencia y asistencialismo y en un fortalecimiento de la organización y el tejido social a fin de recuperarlo del conflicto, dar acceso a bienes públicos como salud y educación y formalizar los mercados de trabajo, en especial de los jóvenes. Todo esto, mediante una articulación fuerte entre el Ministerio de Agricultura, el Departamento Nacional de Planeación y las demás instituciones del Estado.

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2.10. Crecimiento económico de Colombia, comparado con los países de la región En nuestro país el crecimiento estuvo rezagado en la década de los 90, pero desde comienzos del año 2000 tuvo un importante repunte, con excepción del 2009 donde se tuvo el peor desempeño de la década debido a la crisis económica externa que generó una fuerte contracción de la demanda tanto interna como externa y en la caída de la producción de los sectores productivos, especialmente de la industria y el comercio. Los indicadores macroeconómicos desde el 2000 como los de inflación y deuda pública mejoraron considerablemente y la inversión privada aumentó. Así mismo los indicadores sociales tuvieron un importante avance: la tasa de desempleo pasó del 16% al 9%, la desigualdad medida por el coeficiente de Gini se redujo de 0.57 a 0.54, la pobreza disminuyó del 50% al 28% de la población y la pobreza extrema de 18% al 8%. Debemos resaltar que comparado con otros países de la región como México, Chile y Brasil que tuvieron tasas de crecimiento negativas, Colombia salió bien librada con un crecimiento positivo. Colombia ha tenido uno de los mejores crecimientos del PIB per cápita en América Latina durante la última década, esto se refleja en un incremento del 113% en su ingreso, al pasar de recibir USD$ 3.079 en 2006 a USD$ 7.903 en 2014.

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Gráfico 2.8 Crecimiento económico de Colombia (2005 - 2015)

Fuente: Banco Mundial

Tabla 2.3 Tasas de variación anual del producto interno bruto por habitante en porcentaje País

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Crecimiento promedio

Perú

7,2

7,8

-0,1

7,0

4,9

4,7

4,5

1,0

4,6

Colombia

5,6

2,3

0,5

2,8

5,5

3,0

3,9

3,6

3,4

Argentina

6,8

2,0

-1,0

8,3

7,3

-0,2

1,8

-0,6

3,1

Chile

3,4

2,5

-2,1

4,6

4,7

4,3

3,1

0,8

2,7

Brasil

4,8

3,8

-1,3

6,4

2,9

0,8

1,8

-0,8

2,3

México

1,6

-0,3

-6,3

3,6

2,4

2,6

0,0

0,9

0,6

Venezuela

7,0

3,6

-4,7

-2,9

2,7

0,0

-5,3

0,6

4,2

Fuente: CEPAL

Debemos aprovechar el rápido crecimiento en los ingresos por habitante para reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas. Esto será posible si se va de la mano con políticas para lograr la focalización efectiva del gasto público principalmente en la población con menores ingresos y con el aumento de la cobertura en

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO

salud y educación, así como la mejora de la calidad en la prestación de estos servicios. De esta forma lograremos mejor todos los indicadores sociales. Tabla 2.4 Años estimados para equiparar el PIB per cápita colombiano con otros países 1%

Tasa de crecimiento 2% 3% 4%

Chile

Portugal

103

España

133

Estados Unidos

194

Suiza

239

120

Fuente: Banco Mundial

A pesar del buen desempeño en términos de crecimiento durante los últimos años, si nos comparamos con países de la periferia estamos todavía muy rezagados en términos del PIB per cápita, y nos faltan muchos años para alcanzar un ingreso similar. Teniendo en cuenta que en la última década hemos tenido un crecimiento promedio del 4,7%, cifra bastante alta para la región. Si suponemos una tasa de crecimiento del 4% anual, para alcanzar el ingreso per cápita de Chile necesitaremos 15 años, para alcanzar a España 33 y Suiza 61 años. Pero si suponemos una tasa de crecimiento más realista del 2% anual, nos faltarían 30 años para alcanzar a Chile y 120 años a Suiza. Sin embargo habría que pensar cuál sería la situación actual de esos países y cuál sería la nuestra si alcanzáramos esas tasas de crecimiento. Este panorama nos lleva a replantear nuestras políticas en pro de un aumento de la productividad y crecimiento sostenido de la economía.

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO

Gráfico 2.9 Desempeño comparativo entre Colombia, Estados Unidos y América Latina referente al PIB per cápita durante el periodo de 1990 – 2014

Fuente: Banco Mundial

La idea de lograr una convergencia hacia los países más desarrollados luce aún muy lejana, si no se logran mejorar indicadores como la productividad en los factores de producción, la efectividad de la gestión pública, la movilidad social y la vulnerabilidad de las instituciones, será muy difícil igualar a estos países y alcanzar sus niveles de ingreso y desarrollo económico y social. Aunque el PIB per cápita entre Colombia y el promedio de los países de América Latina ha sido muy similar a lo largo del tiempo, no hemos logrado alcanzar un crecimiento superior a este. Si lo comparamos con el de Estados Unidos, tenemos brechas enormes y que se prolongan con el tiempo, tanto para Colombia, como para América Latina.

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO

2.11 Inversión pública y crecimiento económico La inversión pública se ha convertido en una de las principales herramientas para impulsar el crecimiento económico y el desarrollo social. Esta es financiada mediante el presupuesto general de la nación, el sistema regional de participaciones y el sistema general de regalías. Gráfico 2.10 Inversión pública en Colombia - (Billones de pesos) (Precios constantes de 2015)

Fuente: Dirección general de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Como observamos en el gráfico, la inversión pública se ha duplicado en la última década. Sin embargo, existe evidencia de que este dinero no ha tenido una asignación eficiente, debido en parte a la corrupción que aflige al país, las débiles instituciones del estado y la laxitud de la justicia. Lo que ha permitido que se presenten sobrecostos en las obras públicas, abandono de proyectos e inversiones que no generan bienestar para la sociedad. Haciendo del gasto público un instrumento poco eficiente para impulsar el crecimiento económico.

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO

Para hacer frente a este desafío, varios países miembros de la OCDE, realizaron en los años noventa reformas institucionales que permitieron mejorar la calidad y eficiencia de la inversión estatal mediante el rediseño de procesos de gestión y control de la política pública. Colombia desde el 2013, ha impulsado un Programa para el Fortalecimiento del Sistema de Inversión Pública que contó con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en la adjudicación de un préstamo por ocho millones de dólares para financiar este proyecto, el cual tendrá un costo total de 33 millones de dólares. El objetivo de este programa es mejorar la eficiencia y transparencia en el uso de los recursos del Estado y para ello se propone diseñar una plataforma tecnológica integrada de información (PII), implementar un módulo de sistema general de regalías (SGR) y un módulo de visualización y georreferenciación de recursos de inversión pública. Se espera que con este proyecto y con el fortalecimiento de mecanismos institucionales del Estado se asegure una asignación eficiente de los recursos, que permita mejorar en términos de productividad el gasto y aportar un verdadero crecimiento económico acompañado de mejoras en el bienestar social. Sin embargo, esta iniciativa, muy loable por cierto, podría quedarse en simples buenas intenciones y de nada servirá si los recursos del Estado se asignan con criterios politiqueros disfrazados bajo figuras como los cupos indicativos o cualquier otro eufemismo.

2.12. Índice de desarrollo humano (IDH) en Colombia Otra de las metas que no pueden aplazarse para los próximos años será mejorar el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que nos muestra no sólo las mejoras en términos de crecimiento económico, sino que hace énfasis en las personas y sus capacidades, por lo que se convierte en un criterio muy importante para evaluar el desarrollo integral de un país.

Capítulo 2: EL CRECIMIENTO ECONÓMICO, UN OBJETIVO SIEMPRE PRESENTE Y ALGO ESQUIVO

Tabla 2.5 Índice de desarrollo humano (IDH) en América Latina, 2014 País

Índice de Desarrollo Humano

IDH Ranking

Esperanza de vida al nacer

Años de escolaridad

Ingreso nacional bruto per cápita

Argentina

0,84

76,3

9,8

22.050

Chile

0,83

81,7

9,8

21.290

Venezuela

0,76

74,2

8,9

16.159

México

0,76

76,8

8,5

16.056

Brasil

0,76

74,5

7,7

15.175

Perú

0,73

74,6

9,0

11.015

Ecuador

0,73

75,9

7,6

10.605

Colombia

0,72

74,0

7,3

12.040

Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en Colombia (UNDP)

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Este indicador muestra las dimensiones fundamentales del desarrollo humano, como tener una vida larga y saludable, adquirir conocimientos, y disfrutar de un nivel de vida digno. Estos aspectos se miden mediante la esperanza de vida al nacer que evalúa la dimensión de la salud, el promedio de años de escolaridad en adultos que evalúa el nivel educativo, y el nivel de vida se mide de acuerdo al Ingreso Nacional Bruto (INB) per cápita. El mejor acceso al sistema de salud y nutrición de las personas contribuye a incrementar la productividad en los trabajadores, un mayor nivel educativo propicia un mayor ingreso y contribuye a la implementación de innovaciones tecnológicas. Sin embargo este índice refleja sólo una parte de lo que conforma el desarrollo, ya que no contempla las desigualdades sociales ni la pobreza, pero es un indicador muy usado a nivel mundial para medir los impactos sociales del desarrollo económico. El Índice de desarrollo humano (IDH) ubica a Colombia en el puesto 97 entre 188 países, dejándolo como uno de los países en América Latina con menor índice de desarrollo. Es por esto que la meta para los próximos años debe ser alcanzar a Argentina y Chile, líderes en la región, y por qué no, pensar en igualar a los países con más alto nivel de desarrollo humano como Australia, Canadá y Estados Unidos. En fin, necesitamos una economía dinámica, innovadora y sostenible, donde se promueva el empleo a los jóvenes, el empoderamiento económico de las mujeres, así como el trabajo decente para todos, que permita aumentar el bienestar social. Adoptar políticas que aumenten la capacidad de producción, productividad y el desarrollo sostenible de la agricultura, la industria y el comercio. Propender por sistemas de transporte público eficientes y sostenibles así como una infraestructura con calidad y resiliencia. Debemos proyectarnos para un desarrollo económico sostenido, donde son sostenibles las modalidades de consumo, producción y la utilización de los recursos naturales. La democracia y el buen gobierno junto con un entorno nacional e internacional propicio sean elementos fundamentales para el desarrollo económico, social y ambiental.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Capítulo 3: Mercado laboral, retos para Colombia “Uno de los mejores medios para evitar las tareas necesarias e incluso urgentes es parecer estar muy ocupado en cosas que están ya hechas.”

John Kenneth Galbraith, economista canadiense Generar empleo de calidad para las miles de personas que anualmente ingresan a la fuerza laboral. El acceso al empleo constituye uno de los principales mecanismos de inserción social. Conviene revisar los estudios de Planeación Nacional, del Consejo Privado de Competitividad y de las agendas internas regionales que con tanta dedicación se realizaron hace un par de años, y que hoy al parecer reposan tristemente en el cuarto del olvido. Hay que pensar en una Reforma Laboral para la Competitividad, fortalecer observatorios de empleo regionales para monitorear las realidades del empleo y detectar hacia dónde se deberían encausar hacia futuro los esfuerzos de educación entre los jóvenes. Al mismo tiempo, es deseable revisar los mecanismos de determinación del salario mínimo, explorando, la conveniencia de decretarlo por horas. No estaría mal que el gobierno convoque una nueva “Misión de Empleo”, al estilo de la Misión Chenery de los años ochenta del siglo pasado. Parece que hoy el empleo no depende de nuevas normas laborales, sino principalmente de la posibilidad de recuperar un alto nivel de actividad económica, con altos niveles de inversión, de mejorar la productividad por medio de la educación y la infraestructura y de apoyar más la competitividad con la investigación y la exploración de nuevos oficios.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

El comercio se convirtió de nuevo en una de las actividades más dinámicas de la economía colombiana en la primera década del siglo, como se verá más adelante. Su contribución al Producto Interno Bruto (PIB) del país, a la ocupación y a la generación de empleo es muy significativa. Es más, de no ser por la creación masiva de empleos en el comercio en ésta década, las metas del gobierno del Presidente Santos en la materia nunca se alcanzarían Gráfico 3.1 Participación nacional en el empleo por sector 2015

Fuente: DANE

Como se puede ver el gráfico 3.1, en 2015, el sector de comercio, hoteles y restaurantes generó el 27,4% de los empleos del país, seguido por las actividades de servicios comunales, sociales y personales con una participación del 19,8% en el empleo. La agricultura, ganadería, silvicultura y pesca participó con el 16,1% y la industria manufacturera con el 11,8%. Entre las actividades que menos generaron empleo se encuentran, explotación de minas y canteras, suministro de electricidad, gas y agua e intermediación financiera.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

3.1 Cambios demográficos y su impacto en la dinámica del empleo A comienzos del siglo XX Colombia contaba apenas con 5 millones de habitantes. Hoy en día, nuestro país tiene unos 48 millones y, de acuerdo a los escenarios medios que proyecta las Naciones Unidas, hacia la mitad del siglo XXI llegaremos a unos 63 millones, para luego caer a unos 60 millones a fin de siglo. Como es de esperar, así como cambia el volumen total de la población, también cambia la composición entre grupos a lo largo del tiempo. Para efectos de política pública, en especial de la política social, es importante analizar la evolución a lo largo del tiempo de la relación entre la suma de los jóvenes con los adultos mayores y la población en edad de trabajar (PET). Esta es llamada tasa de dependencia. Los cambios demográficos han sido muy importantes e impactan de sobremanera en la estructura del empleo. Como se ilustra en los cuadros siguientes, hay una ligera reducción en la proporción de colombianos menores de edad mientras crece la participación de personas entre los 24 a 55 años, franja que por lo general es población económicamente activa. Al mismo tiempo, aumentó el número de ciudades con más de 50 mil habitantes, lo que supone un nuevo desafío para la generación de empleo con una población mayoritariamente urbana.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Tabla 3.1 Estructura poblacional de Colombia por grupos de edad (En porcentaje) 1960

1980

2000

2010

Menores de 5 años

18,5

14,4

11,1

9,4

5a9

15,5

13,0

10,8

9,5

10 a 14

12,4

13,4

10,4

9,7

15 a 24

17,5

21,7

19,3

18,6

25 a 34

12,4

14,5

16,8

15,1

35 a 44

9,3

8,7

13,4

12,9

45 a 54

6,9

6,1

8,8

11,1

55 a 64

4,3

4,4

4,9

7,1

65 y más

3,2

3,8

4,5

6,7

Fuente: Dane

Tabla 3.2 Distribución de la población para Colombia por tamaño del municipio según censo 1973 a 2005 (En porcentaje) Categoría

Censo 1973

Censo 1985

Censo 1993

Censo 2005

Bogotá

12,04

14,26

14,83

16,11

> 1.000.000

5,13

10,09

12,87

12,86

300.000 - 1.000.000

11,6

10,9

9,51

16,78

100.000 - 300.000

10,8

12,56

14,28

12,44

50.000 - 100.000

7,4

9,15

8,56

8,78

30.000 - 50.000

11,34

9,25

9,48

8,61

20.000 - 30.000

11,46

10,27

9,44

7,43

10.000 - 20.000

18,28

14,33

13,47

10,58

< 10.000

11,94

9,2

7,55

6,41

Total

100

Fuente: Dane

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

El Consejo Nacional de Planeación en 2014 expresó que actualmente Colombia está disfrutando de un bono demográfico, dado que cuenta con una relación de diez personas en edad de trabajar por cada adulto mayor de 65 años de edad. “Es decir, cuenta con los ahorros, impuestos, inversión y aportes a seguridad social de toda esa población que le ayudará a incrementar la base productiva del país, financiar el retiro y la salud de la población adulto y asegurar el crecimiento de la población.” Sin embargo, esta afirmación debe materializarse, ya que está suponiendo que toda la población en edad de trabajar es formal, pero si sólo se cuentan los trabajadores que realizan aportes a seguridad social, la relación es menos atractiva, ya que sólo existen dos trabajadores por cada adulto mayor. De continuar así el país estaría haciendo insostenible el sistema de seguridad social en el mediano y largo plazo y estaría perdiendo su bono demográfico, con complejas implicaciones para el futuro. Actualmente, hay miles de trabajadores que no están cotizando salud ni pensión, por lo que a futuro no tendrán como asegurar su vejez y su financiamiento recaerá sobre el presupuesto nacional, el cual es financiado por trabajadores y empresas formales. De acuerdo a las cifras del DANE, el índice de envejecimiento total nacional es de 20,5, para Bogotá de 21,0, Antioquia 22,3, Valle del Cauca 24,5, Chocó 12,7, Córdoba 16,7 y Caquetá 16,7. Estas diferencias se deben a que los cambios demográficos son el resultado de transformaciones sociales, económicas y culturales que está muy de la mano con especificidades regionales. Según el Departamento Nacional de Planeación, el bono demográfico para Bogotá finalizó en 2015 y se espera un aumento en su tasa de dependencia para mayores de 65 años. Dado esto se requiere fortalecer programas de cuidado del tadulto mayor y de atracción de jóvenes, mediante la consolidación de la educación y el desarrollo del mercado de trabajo.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Gráfico 3.2

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP)

Si bien, hoy en día contamos con una población joven, esto no será siempre así. Según cálculos de las Naciones Unidas, hacia el año 2040 tendremos sólo 5 trabajadores por cada adulto mayor y para el 2090, sólo habrá dos jóvenes por cada adulto mayor. El proceso de envejecimiento que está registrando Colombia, y algunas regiones, plantea una serie de retos tanto para el gobierno nacional como local, que permita focalizar los nuevos requerimientos que se generan como resultado de este proceso, en oferta de empleo adecuado, necesidades de educación de una mayor población en edad productiva, necesidades de atención en salud y seguridad social, entre muchos otros. Por esto, es necesario que las políticas públicas que se implementen, especialmente la de seguridad social, sean consecuentes con estas tendencias demográficas, y se propenda por la formalización del mercado laboral.

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3.2. Urge la modernización de la estructura productiva El siguiente ejemplo nos proporciona una idea de los cambios que hay que propiciar en el frente de la capacitación para que los futuros empleados tengan oportunidades de progreso y respondan a las exigencias de la tecnología en el comercio. La siguiente descripción no pertenece al mundo de la ciencia ficción. Es una realidad: Los clientes llegan al supermercado y cuentan con una máquina registradora automática de autoservicio enganchada al carrito; los productos que van incorporado son registrados y sumados en una lista que aparece en la pantalla; de esta manera, el monto de la compra se actualiza permanentemente. Al llegar la línea de cajas, no es necesario descargar, el dispositivo informa directamente cuánto se ha gastado. En la trastienda del supermercado, un gran tablero de comando informa al instante cuántos productos de cada marca y tamaño hay en la góndola y enciende la alarma cuando el stock desciende a niveles que resulten de inmediata reposición. A esto se suma una balanza inteligente que identifica y pesa automáticamente frutas y verduras, y un sistema que rotula electrónicamente los ítems de las diferentes áreas del punto de venta. No son escenas de una película de ciencia ficción, sino la realidad que disfruta la tienda Future Store de la firma Metro en Rheinberg, Alemania. En pocos años viviremos estas realidades en Colombia. La pregunta que surge es si estamos preparando en las universidades y centros tecnológicos el capital humano que responda a estas nuevas exigencias laborales del comercio. El modelo de desarrollo y la política económica debe tener como una de sus prioridades la generación de empleo productivo y de ingresos de amplios sectores de la población colombiana. Si la gente no tiene un empleo o ingreso estable, no tiene capacidad de consumo, por consiguiente no se estimula el crecimiento económico, y seguirán dependiendo de los subsidios del Estado. Es deseable auspiciar la creación y el sostenimiento de Observatorios Regionales de Empleo y del Mercado Laboral, ya que aún existe desconocimiento de las realidades, tendencias y exigencias de los mercados de trabajo en el país, situación más crítica aún en los niveles

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regionales. Es absurdo que la tasa de desempleo en las ciudades del Eje Cafetero sea de las más altas del país y sin embargo muchas veces no se consigan recolectores de café. Con las nuevas tecnologías y nuevos procesos las industrias han logrado producir más mercancías con menos trabajadores. Los cajeros automáticos, la sistematización de la información contable, la automatización de ciertos procesos logísticos e industriales y hasta los nuevos y sofisticados sistemas de seguridad pueden estar disminuyendo las necesidades empresariales de mano de obra. Este mismo fenómeno se registra en Estados Unidos, tanto que el exdirector de la Reserva Federal, Ben Bernarke (2014), sostuvo, en escrito reciente, que la tendencia de largo plazo de la manufactura es similar a lo que ocurrió anteriormente en la agricultura: En un tiempo, la mayoría de la población de los Estados Unidos vivió en granjas en el campo. Actualmente la productividad agrícola ha mejorado tanto, que aunque los granjeros sólo representan el 2,5 por ciento de la mano de obra, son capaces de alimentar la nación como de exportar cantidades sustanciales de alimentos. Debe examinarse con mayor atención y desagregación cuáles son los sectores que más están generando empleo en el siglo XXI en Colombia. Recientemente, un estudio referido a los Estados Unidos encontró que más de la cuarta parte del nuevo empleo generado desde el 2000 en esa nación proviene de tres sectores: el comercio mayorista y al detal, los restaurantes y los servicios médicos. En nuestro medio aún persiste cierto desconocimiento acerca de las necesidades de personal por parte de las grandes cadenas de almacenes, tan inmersas ahora en el lenguaje del Omnichanel y del Big Data.

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3.3. Revolucionar el sistema educativo, clave para mejorar la productividad del mercado laboral Según Hugo López, en su escrito sobre el mercado laboral colombiano en 2010, menciona que los trabajadores que no cuentan con educación superior están destinados a permanecer en un ciclo laboral donde inician como jóvenes asalariados y debido a la imposibilidad de crecer en el mercado laboral por su limitación educativa, se ven obligados a ingresar al empleo informal, lo que acentúa con el tiempo el crecimiento del sector informal y profundiza brechas en el ingreso entre las personas que no cuentan con educación superior y las que sí. Colombia actualmente enfrenta un problema de largo plazo y es la baja calificación de su mano de obra, la poca capacitación que reciben los trabajadores, la falta de pertinencia en el sistema educativo para enfrentar los retos laborales y la suspensión de los programas de reentrenamiento laboral. Esto se ha convertido en una de las razones del desempleo, ya que los perfiles no logran ajustarse a lo que busca el empleador y se tienen dificultades para adaptarse y ser competitivos en el mercado. Confirmamos lo anterior, al analizar el bajo nivel educativo que tienen los ocupados en nuestro país, observamos esto en la gráfica 3.3, en la cual según datos del DANE a 2015, del total de ocupados el 48,1% no cuentan con ningún nivel educativo, el 30,5% cursaron sólo hasta bachillerato y sólo el 7,3% tienen título universitario.

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Gráfico 3.3 Proporción de ocupados a nivel nacional según último título educativo obtenido, 2015

Fuente: DANE

Una encuesta realizada por Manpower en 2015 sobre la escasez de talento humano en las empresas, pregunta a gerentes de recursos humanos cuáles son las principales razones para no cubrir una vacante. Estos resultados ubican a Colombia en el puesto 13 de 42 países con mayor dificultad para ocupar una vacante, con un porcentaje atribuible del 47% a la falta de calificación del aspirante entre las dificultades para el reclutamiento de personal. No sorprende este porcentaje, dado el bajo logro educativo de los ocupados. Capítulo aparte merece el tema educativo. En este acápite mencionamos simplemente que revolucionar el sistema educativo es indispensable. Aumentar el presupuesto para educación es necesario, sin embargo, no basta con esto. Algunos países Latinoamericanos han incrementado su gasto en educación como es el caso de México y Brasil que invierten hasta un 6% de su Producto Interno Bruto (PIB), proporción mayor a la de muchos países desarrollados y casi el triple de la de China. Pero la calidad de sus programas no refleja esta inversión. Se deben promover parámetros de calidad en la educación pública y privada, por medio de financiamiento que les permita a los

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estudiantes acceder a educación superior de calidad. Los programas educativos deben alinearse con las necesidades del mercado, ampliar la capacitación en áreas técnicas, promover los cursos por internet y las instalaciones satélite se convierten en formas innovadoras de ampliar los servicios educativos a bajo costo. Martin Spicer, menciona en su escrito sobre “El reto de la educación y el mercado laboral en América Latina” que actualmente, hay un programa de éxito que ha generado valor en los estudiantes. La asociación entre el Servicio Nacional de Aprendizaje de Colombia (SENA), una institución educativa pública financiada por medio de los impuestos salariales que se cobran a empresas y la Corporación Universitaria Minuto de Dios (Uniminuto), institución privada sin fines de lucro, juntas han trabajado con el gobierno y la industria para garantizar que sus programas respondan a las necesidades de los empleadores. Estas instituciones han elaborado una diversa gama de programas académicos dirigidos a estudiantes que trabajan. Un estudio reciente elaborado por la Corporación Financiera Internacional (IFC) reveló que los egresados de Uniminuto (de los cuales aproximadamente las dos terceras partes se ubicaban en los sectores de bajos ingresos) incrementaron sus ingresos, sus responsabilidades laborales, y sacaron provecho de su experiencia educativa. Esto ha demostrado que las instituciones privadas, en colaboración con el gobierno, pueden ampliar el acceso a una educación de calidad a bajo costo.

3.4. Empleo por departamentos El crecimiento y desarrollo no avanzan de manera equilibrada en los diversos territorios y sectores, debido a que no todos cuentan con las condiciones adecuadas para usufructuar apropiadamente sus potenciales. Sin embargo, las diferencias en la dotación de factores no bastan para explicar los grandes contrastes que se observan en los indicadores de desarrollo regional y en las tasas de desempleo. La concentración de los centros productivos en las grandes ciudades, las diferencias en el nivel de competitividad, la calidad del empleo generado y los desajustes entre oferta y demanda por nivel educativo, han afectado de manera diferente a la oferta y demanda de trabajo y han ampliado las brechas departamentales de la tasa de desempleo. Actualmente, ubicamos a los Departamentos de Quindío y Norte de Santander con las tasas de desempleo más altas de 12,9% y 12,5% respectivamente. En contraste Córdoba con 6% y Boyacá con 6,2% presentan las menores tasas.

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Tabla 3.3 Tasa de desempleo por Departamentos 12 meses Departamento

2001

2009

2015

Quindío Norte de Santander Chocó Valle del Cauca Risaralda Tolima Meta Cauca

18,3 12,9 11,6 17,3 16,9 16,5

18,8 10,3 12,3 14,0 17,8 14,1 10,8 10,6 12,8 15,1 10,6 11,5 12,9 9,5 10,4 10,6 12,8

12,9 12,5 11,0 11,0 10,5 10,4

Antioquia Nariño Cesar Bogotá Caldas Sucre Atlántico Cundinamarca Caquetá Huila Magdalena Guajira Bolivar Santander Boyacá Córdoba

14,9 10,1 16,0 10,0 11,0 18,8 14,3 9,0 14,6 15,5 7,8 12,9 12,6 8,2 13,6 13,7 12,9 13,5

11,0 9,8 10,0 10,1 7,8 9,8 14,9

10,2 10,1 9,2 9,2 8,9 8,7 8,4 8,3 8,0 7,94 7,8 7,6 7,4 7,2 7,0 6,7 6,2 6,0

Fuente: DANE

Debemos mencionar, a propósito del desempleo tan agudo en algunas ciudades como Pereira e Ibagué, que la dinámica laboral de los Departamentos difiere de sus capitales. Por ejemplo, Ibagué tuvo una tasa de desocupación del 19.4% en 2008, en tanto que el Departamento del Tolima tuvo una de 15.3%, lo que sugiere que el problema del desempleo en esa región se concentra en la capital. En la zona cafetera sucede lo mismo. Por lo general, las tasas de participación laboral son más elevadas en las ciudades capitales que en el Departamento.

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Gráfico 3.4 Tasa global de participación y tasa de desempleo para 2015, 13 ciudades

Fuente: DANE

En Cartagena, la tasa de participación laboral es ocho puntos inferior a la de Ibagué y la tasa de desempleo en la capital del Tolima es casi el doble de la Puerta de Oro. Recordemos que entre más alta sea la Tasa de Participación Global, más personas vinculadas a la fuerza de trabajo habrá. Seguramente, si en las zonas rurales y pequeñas poblaciones hubiese más oportunidades y expectativas de empleo, el fenómeno migratorio hacia las capitales sería menos acentuado y por tanto en las grandes urbes disminuiría la presión laboral. Igual, si se lograra retener en el sistema educativo a un número mayor de jóvenes. Estas desigualdades obligan a diseñar estrategias que articulen una política de empleo la cual promueva mejoras en los índices de productividad laboral en los Departamentos con altas tasas de desempleo, que impulsen a los empresarios a invertir, generar oportunidades y descentralizar los centros productivos. Colombia debe responder a los diversos desafíos macroeconómicos del mercado laboral actual y del mercado futuro inmediato, para lo cual los tres actores principales, gobierno, empresas y academia, deben aunar esfuerzos para hacer frente en el mediano plazo y responder a los retos que representa la denominada cuarta revolución Industrial: la era de la revolución digital, donde los avances tecnológicos cambiarán

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la forma en la que se vive, se trabaja, se subsiste e interactúa con otras personas y máquinas. La nueva economía se caracteriza por la fusión de tecnologías que borran las líneas entre el mundo físico y el digital. Ello obliga a re-pensar modelos de negocios, estructuras y culturas organizacionales, así como nuevos puestos con específicos requerimientos de talento especializado y una oferta diferente de egresados universitarios.

3.5. Proposiciones que no reflejan la realidad del mercado laboral Algunos proyectos de ley referentes al mercado laboral parecen alejarse de las realidades económicas del país. Dichas propuestas van en contravía de lo hecho en años recientes, pues conllevarían a elevar los costos de la mano de obra formal, incentivando el aumento de la informalidad y el desempleo. A pesar de que varios de estos proyectos fueron inocuos demuestran la falta de comunicación entre empresarios y dirigentes con el fin de buscar leyes y acuerdos que favorezcan la competitividad del país.

Proposiciones referentes al mercado laboral ¨Por el cual se brindan las condiciones de protección y formalización a los trabajadores por días, estacionales o de temporada¨ La presente ley tiene por objeto establecer las condiciones esenciales para que los trabajadores cuyo servicio se remunera mediante la modalidad de jornal perciban dentro de dicha remuneración, el factor prestacional y los emolumentos de protección y de seguridad social que contempla el orden jurídico laboral.

“Por medio del cual se garantiza el trabajo decente y en condiciones de igualdad para las personas que prestan servicios domésticos”. Proyecto de ley, mediante el cual se pretende garantizar a los trabajadores y trabajadoras domésticas, el acceso en condiciones de universalidad al derecho prestación de pago de prima de servicios.

“Por medio de la cual se promueve y protege el empleo de trabajadores con responsabilidades familiares de cuidadores, permitiendo su inserción laboral.” [Protección laboral de cuidadores] La presente ley tiene como objeto promover y proteger el empleo de aquellas personas que tienen a cargo el cuidado de algún miembro de su núcleo familiar que presenta una condición de discapacidad o dependencia.

Proyecto de Ley “por la cual se dictan normas para suprimir y prohibir la contratación laboral, mediante cooperativas de trabajo asociado y demás formas de tercerización laboral” A partir de la promulgación de la presente ley, queda prohibido en el territorio nacional, la contratación de personal por medio de cooperativas de trabajo asociado y cualquier otro tipo de asociación que permita prácticas de intermediación laboral destinadas a favorecer a beneficiarios y/o empleadores. No se permitirá la contratación mediante el Contrato sindical para el desarrollo de labores misionales y permanentes, en el sector Salud.

“Por medio de la cual se adiciona un artículo al Código Sustantivo del Trabajo, se establece el Fuero de cónyuge, compañero o compañera y se dictan otras disposiciones”. Fuero de cónyuge, compañero o compañera permanente en condición de desempleado. Se prohíbe el despido sin justa causa de todo trabajador o trabajadora padre de familia, cuyo cónyuge, compañero o compañera permanente se encuentre desempleado y dentro de su

núcleo familiar haya menor de edad.

“Por medio de la cual se dictan normas para la vinculación laboral de los profesionales de bellezas en Salones de Bellezas o/y Estéticas”. El personal requerido en todo salón de belleza, será vinculado por medio del contrato de trabajo en congruencia con el artículo 132 del Código Sustantivo de Trabajo. A partir de la promulgación de la presente ley, queda prohibido en el territorio nacional, la contratación de personal del salón de belleza y/o

estética mediante contrato de arrendamiento de espacio o concesión.

“Por medio de la cual se reconoce la protección especial de estabilidad reforzada laboral a los trabajadores que se encuentren en situación de pre-pensionados”

Artículo 1°. Garantizar el derecho a la estabilidad laboral a todo trabajador del sector privado que se encuentre en situación de prepensionado. Artículo 2°. Los trabajadores que se encuentren en la condición de prepensionados, que les falte tres años de edad o de tiempo de servicio para que se les reconozca la pensión de jubilación o de vejez, gozarán de la protección especial de estabilidad laboral hasta el día que la pensión les sea reconocida por la entidad de previsión social respectiva Artículo 3°. Cuando medie justa causa para la terminación del contrato laboral, el empleador deberá solicitar autorización previa al Ministerio del Trabajo, para poder dar por terminada la relación laboral.

“Por medio del cual se incentiva la adecuada atención y cuidado de la primera infancia, se modifican los artículos 236 y 239 del Código Sustantivo del Trabajo. [Ampliación licencia de maternidad]” Busca crear las condiciones adecuadas para que los padres puedan compartir el mayor tiempo posible con sus hijos durante los primeros meses de vida. Esas condiciones están dadas por el tiempo, razón por la cual, la licencia de maternidad se amplía a dieciocho (18) semanas y la del padre a quince (15) días.

Fuente: Congreso de la República de Colombia

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El proyecto que busca prohibir la contratación laboral mediante cooperativas de trabajo asociado y otras formas de intermediación laboral, ataca la tercerización y deja sin defensa a un empresariado que enfrenta cargas no salariales elevadas, incentivando a reducir la contratación. Así como este, varios de estos proyectos restarían posibilidades de competir en el mercado internacional, pues muchos “socios comerciales” no enfrentan semejantes sobrecostos laborales. Si bien es cierto, varias de estas propuestas podrían tener impactos positivos en el mercado laboral, es indispensable que los empresarios, empleadores y el Gobierno busquen espacios de diálogo para llevar a cabo acuerdos eficientes referentes al tema de empleo, que beneficien tanto al empleador como al empleado, y que reduzcan los impactos negativos en la contratación o competitividad.

3.6. Desigualdades en la tenencia de empleo por género Aunque en buena parte del mundo en desarrollo muchas mujeres han ingresado en la fuerza de trabajo en el último cuarto de siglo, este aumento de la participación no se ha traducido en igualdad de oportunidades de empleo o ingresos. Las mujeres y los hombres tienden a trabajar en segmentos muy distintos del “espacio económico”, y esto ha cambiado poco con el tiempo. Los diagnósticos del Banco Mundial indican que en casi todos los países las mujeres tienen más probabilidades que los hombres de dedicarse a actividades de baja productividad. También, es más probable que tengan trabajos asalariados o no remunerados en la familia o que trabajen como asalariadas en el sector informal. En la agricultura, las mujeres trabajan en pequeñas parcelas de tierra y se dedican a producir cultivos mal remunerados. Como empresarias, suelen dirigir empresas de menor tamaño y estar concentradas en sectores con baja rentabilidad. En el sector formal, las mujeres se concentran en ocupaciones y sectores “femeninos”. Estos patrones de segregación por motivos de género en la actividad económica se van modificando con el desarrollo económico, pero no desaparecen. Las altas tasas de desempleo femenino es un fenómeno que al igual que en muchos otros países, está presente en el mercado laboral Colombiano. A pesar de que en los últimos años estas desigualdades se han ido reduciendo, todavía queda mucho camino por recorrer hacia la integración igualitaria de género.

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Gráfico 3.5 Tasa de desempleo nacional para hombres y mujeres (2001-2015)

Fuente: Dane, Gran encuesta integrada a hogares

En Colombia, según cifras del Dane, la participación laboral femenina ha ido en aumento desde hace cincuenta años, pasando de 19% en 1950 a 39% en 1985, y de 47% en 1997 a 54% en 2016. Esto se ha visto acompañado por una acelerada inserción de la mujer a la educación y por un proceso de movilidad laboral hacia sectores de mejores ingresos. Las mujeres han logrado insertarse de manera exitosa en el ámbito educativo.

Actualmente la proporción de mujeres de la Población Económicamente Activa con título de educación superior (técnico o tecnológico, universitario y postgrado) en 2014 se ubicó en 27,2%, mientras que la proporción de hombres fue de 17,6%. Además de la población económicamente activa, las mujeres que no cuentan con ningún título académico corresponden al 41,4%, frente a un 53% de los hombres. La integración de las mujeres al mercado laboral y educativo ha sido un proceso constante en los últimos 30 años. Diversos factores explican este avance, como por ejemplo, la necesidad de aportar ingresos a la familia para cubrir las necesidades básicas y lograr un

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nivel adecuado de consumo. Aunque también inciden otros factores, como el aumento de los hogares con jefatura femenina, el retardo del inicio de la maternidad y la disminución de la tasa de fecundidad junto con el aumento de la cobertura a servicios básicos ha permitido aminorar la presión. Sin embargo, todavía se ven con demasiada frecuencia atrapadas en situaciones de empleo inseguros, caracterizadas por una productividad limitada y un bajo nivel de ingresos. Un incremento de las mujeres al mercado laboral puede contribuir en gran medida al desarrollo económico, pero sólo si el trabajo que desempeñan es decente y productivo. De igual forma, debemos reconocer que no todo este diferencial entre hombres y mujeres puede ser atribuido a la existencia de discriminación laboral, por cuanto existen factores que explican parte de la brecha salarial, como las dotaciones de capital humano y las afinidades que tiene cada género para desarrollar cierto tipo de actividades en las cuales son más productivos. Cabe destacar que en el informe sobre igualdad de género y desarrollo (2012), presentado por el Banco Mundial destaca a Colombia, como uno de los países de América Latina con mayores progresos en materia de igualdad. En Colombia, el número medio de hijos e hijas que tendrá una mujer se redujo de 3,2 a 2,4 entre mediados de la década de 1980 y 2005. También se ha invertido la disparidad en la educación de las mujeres, pues ahora presentan tasas de graduación superiores a los hombres en los niveles primario, secundario e incluso terciario. Además el país presentó el incremento más pronunciado de participación de mujeres en la fuerza de trabajo de toda la región, lo que supone una de las tasas de participación más elevadas de América Latina. Las mujeres de Colombia están bien representadas en puestos directivos y en el sector de las finanzas, dos de los ámbitos cuyos “techos de cristal” son más difíciles de romper, incluso en muchos países ricos.

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3.7. El trabajo infantil no es un juego de niños La Organización Internacional del Trabajo (OIT) define el trabajo infantil como “toda actividad económica física o mental, remunerada o no, dedicada a la producción, comercialización, transformación, venta o distribución de bienes o servicios, realizada en forma independiente o al servicio de otra persona natural o jurídica realizada por menores, por debajo de la edad mínima requerida por la legislación nacional vigente de un país para incorporarse a un empleo, o por menores de 18 años, y que interfiera con su escolarización, se realice en ambientes peligrosos, o se lleve a cabo en condiciones que afecten a su desarrollo psicológico, físico, social y moral, inmediato o futuro. Como una de las peores formas de trabajo infantil clasifica a aquellas actividades que esclavizan, maltratan, separan de su familia al niño o niña, lo exponen a graves peligros, su moralidad, seguridad, enfermedades, abandono en las calles, entre otros”. El trabajo infantil es una preocupación que ocupa al mundo entero, principalmente a los países en desarrollo, y ha reunido esfuerzos globales para enfrentarlo, debido a las implicaciones que tiene no solo para el desarrollo individual de la población, sino para el desarrollo social y económico de cualquier país. De acuerdo con las estimaciones de la OIT, hay 168 millones de niños en todo el mundo que son víctimas del trabajo infantil, una cifra que ronda el 11 por ciento del total de la población de 5 a 17 años. Los niños en trabajo peligroso que directamente ponen en peligro su salud, seguridad o moralidad representan más de la mitad de esta franja, y en términos absolutos suman 85 millones.

En el 2012 en América Latina y el Caribe, estaban 12.5 millones de niños, niñas y adolescentes de 5 a 17 años sometidos en el trabajo infantil. De ellos, 9,6 millones realizaban trabajo peligroso. La gran mayoría trabajan en la agricultura; y miles lo hacen en otros sectores de alto riesgo como la minería, los basureros, el trabajo doméstico, y la pesca. Entre los países en desarrollo, Asia, que es la región con mayor densidad de población del planeta, presenta la cifra más elevada de niños trabajadores, seguido por África y América Latina. En el mundo el sector con mayor concentración de trabajo

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infantil es la agricultura: el 59% de los niños, niñas y adolescentes que trabajan (98 millones) lo hacen en este sector que incluye labores en agricultura, ganadería, pesca y acuicultura; y silvicultura. Seguido se encuentra el sector de servicios con 54 millones de niños y el industrial con 12 millones; sobre todo, en la construcción, la minería y la manufactura, subsectores en los que existe mucha informalidad, y por lo tanto, el trabajo infantil queda lejos de la mirada del público, los registros y las inspecciones laborales. (OIT, Trabajo decente y juventud en América Latina, 2012) El trabajo infantil trae consecuencias tanto en el corto como en el largo plazo que afectan no sólo la integridad de los niños, si no la de todo un país. A corto plazo los niños que trabajan en su mayoría se ven obligados a dejar sus estudios, están expuestos constantemente a todo tipo de abusos, poseen una imagen deteriorada de sí mismos, presentan recurrentemente ideas negativas, de fracaso, y no pueden disfrutar su niñez ya que son obligados a vivir en una etapa adulta para la que no están preparados física, mental ni emocionalmente y postergan su presente para asumir la responsabilidad de sostener económicamente a su familia. El trabajo infantil se convierte en una barrera para la educación y perpetúa el círculo de la pobreza. De igual forma no permite formar trabajadores calificados y productivos, lo que en un futuro se traduce en un deterioro del capital humano y en un incremento del empleo informal. Globalmente se han estipulado un conjunto de leyes y normas en contra del trabajo infantil, las más destacadas y aceptadas son: El Convenio 138 de la OIT sobre la edad mínima de admisión al empleo, adoptado en 1973, y ratificado por la mayoría de los países del mundo, representa la norma internacional más completa y autorizada sobre la edad mínima de admisión al empleo o trabajo. Este Convenio insta a los estados miembros a aplicar una política nacional que asegure la abolición efectiva del trabajo infantil. El Convenio 182 de la OIT sobre las peores formas de trabajo infantil, adoptado en 1999, complementa el Convenio 138 centrándose en el subconjunto de peores formas de trabajo infantil que requieren medidas prioritarias. Este Convenio exhorta a los estados miembros a adoptar medidas inmediatas y eficaces para conseguir la prohibición y la eliminación de las peores formas de trabajo infantil. La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño (CDN) es el tercer instrumento jurídico internacional en materia de trabajo infantil. Adoptada en 1989 y también ratificada por casi todos los países, la CDN reconoce el derecho del niño a estar protegido

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contra la explotación económica y contra el desempeño de cualquier trabajo que pueda ser peligroso o interferir en la educación del niño.

3.7.1. Trabajo infantil en Colombia, tristes realidades En Colombia hay más de 1 millón de niños y niñas entre los 5 y 17 años que trabajan. A pesar de que en los últimos años la tasa de trabajo infantil ha logrado reducirse, falta mucho camino por recorrer. Gráfico 3.6 Tasa de trabajo infantil 2012 – 2015 (octubre - diciembre)

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada de hogares, módulo de trabajo infantil

Actualmente, existen 11,2 millones de niños, niñas y adolescentes que representan el 24,5% de la población total. De ellos el 9,1% se encuentra trabajando, el 6,7% trabaja en la zona urbana mientras

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que en la zona rural este porcentaje alcanza el 15,6%. La incidencia del trabajo infantil cambia de acuerdo al lugar de residencia, en la zona urbana aspectos socioculturales (independencia, creencias, entorno al trabajo) son determinantes en la decisión, en la zona rural son los aspectos económicos (pobreza) los definitivos al momento de establecer si un niño, niña o adolescente realiza actividades laborales. La pobreza es un factor determinante a la hora de decidir la participación de los niños, niñas y adolescentes en actividades laborales. Según los últimos datos del DANE, entre las principales razones para que los niños ingresen a trabajar están: El gusto por trabajar para tener su propio dinero que representa el 38,7%, seguido de que debe participar en la actividad económica que desarrolla su familia con un 34,1%. (Gráfica 3.7) El trabajo infantil aparece como un recurso de las familias para complementar sus precarios ingresos y garantizar la subsistencia de las niñas y niños quienes al emplearse acceden al alimento, la vivienda y en ocasiones, al vestuario y la educación. La CEPAL (2000) afirma que los orígenes del trabajo infantil han de buscarse en las situaciones de pobreza por las que atraviesa un segmento no despreciable de la población de un país. Entre las principales causas del trabajo infantil se encuentran el desempleo, el subempleo y la insuficiencia de ingresos, pero en general, la desigualdad en la distribución de los bienes y beneficios sociales que determinan la calidad de vida de los individuos. Sin embargo, la situación económica de la familia no explica por sí sola el trabajo infantil. Algunas familias siendo más “pobres” que otras, se sobre esfuerzan por impedir el trabajo de sus hijos e hijas con la confianza de que la educación se traducirá en una oportunidad para que no repitan las historias o vivan la misma situación de sus padres y madres y así sus hijos puedan tener un mejor futuro. Estos padres se sobrecargan con jornadas extenuantes dentro y fuera del hogar con el fin de que sus hijos se mantengan en la escuela e incluso, puedan ingresar a la universidad.

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Gráfico 3.7 Principales razones por la que los niños ingresan a trabajar

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada de hogares, módulo de trabajo infantil

El trabajo infantil se realiza bajo diversas modalidades y características, que dependen en gran medida de los lugares donde se realiza y de las actividades que desempeñen.

La actividad que concentra mayor cantidad de niños trabajando es la agricultura, ganadería, silvicultura y pesca que concentra el 36,1% del trabajo infantil. En este sector los niños se desempeñan como agricultores, pastores, vendedores de carreteras y pescadores. Seguido de este se encuentra el sector de comercio, hoteles y restaurantes que representa el 32,1%. La industria manufacturera es la actividad que menos emplea trabajo infantil con un 9,1%, esto debido en gran parte a la dificultad en las labores realizadas. Los niños que participan en esta actividad en su mayoría laboran en actividades de construcción, minería y manufactura.

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Gráfico 3.8 Niños entre 5 y 17 años que trabajan según rama de actividad

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada de hogares, módulo de trabajo infantil

En relación con el año anterior (2014), el sector de comercio, hoteles y restaurantes fue el único que logró reducir la participación de los niños trabajando en sus actividades en un 17,6%. Esto se pudo lograr gracias a que en el 2015 FENALCO en unión con el Ministerio de Trabajo realizaron una campaña para la erradicación del trabajo infantil en la cual se vincularon 39.000 establecimientos comerciales en 15 ciudades y se realizaron jornadas de formalización laboral en 8 ciudades, arrojando excelentes resultados. En Colombia, La Estrategia Nacional para Prevenir y Erradicar las Peores Formas de Trabajo Infantil (ENETI) es el instrumento que orienta la política pública contra el trabajo infantil. La ENETI introdujo un nuevo enfoque en la política, al focalizar y ordenar las acciones de las entidades estatales y privadas que tienen competencia en el tema, con base en dos criterios principales: Garantizar el ingreso de los niños, niñas y adolescentes en las peores formas de trabajo infantil o en riesgo, a la escolarización y a la oferta de servicios fundamentales para la restitución de sus derechos y facilitar el acceso de sus familias a los beneficios que les otorga la política social, a fin de incidir en la desvinculación de sus hijos e hijas de esta problemática.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

El Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014: Prosperidad para Todos, establece los lineamientos para el Gobierno nacional y local en busca de la erradicación del trabajo infantil: • Hacer un seguimiento anual de las condiciones de trabajo infantil en el módulo correspondiente de la Gran Encuesta Integrada de Hogares del DANE. • Poner en funcionamiento el Sistema de Registro Integrado de Trabajo Infantil, SIRITI • Promover con el Ministerio de educación el acceso al sistema educativo para completar el ciclo medio de formación, contemplando metodologías flexibles con aseguramiento de la calidad para los niños trabajadores. • Reglamentar el Fondo para la Atención Integral de la Niñez y la Jornada Escolar Complementaria, FONIÑEZ, de las Cajas de Compensación Familiar y coordinar la atención de los niños trabajadores. • Promover con el ICBF la implementación de metodologías de atención especial, con énfasis en las víctimas de explotación sexual comercial, trabajo en minas y canteras y reclutamiento forzoso e indígena. • Promover con la secretaría técnica del Comité Nacional Interinstitucional contra el Trabajo Infantil, el SENA, los gremios empresariales y los sindicatos, acuerdos de corresponsabilidad con las familias que retiren a los niños del mercado de trabajo. • Condicionar al no trabajo infantil los subsidios monetarios o en especie que brindan los programas sociales del país.

3.8. Empleo informal en Colombia En 1993, la Decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo, CIET1, definió el “empleo informal” como un conjunto de unidades dedicadas a la producción de bienes o la prestación de 1 Resolución sobre las estadísticas del empleo en el sector informal, adoptada por la decimoquinta Conferencia Internacional de Estadísticos del Trabajo (Agosto de 1993)

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

servicios con la finalidad primordial de generar ingresos para las personas que participan en esa actividad. Estas unidades funcionan típicamente en pequeña escala, con una organización rudimentaria, en la que hay muy poca o ninguna distinción entre el trabajo y el capital como factores de producción. En consecuencia, el empleo informal se refiere a todas aquellas actividades económicas de mercado que operan a partir de los recursos de los hogares, pero sin constituirse como empresas con una personalidad jurídica independiente de esos hogares. Por otro lado, “se considera que los asalariados tienen un empleo informal si su relación de trabajo, de derecho o de hecho, no está sujeta a la legislación laboral nacional, al impuesto sobre la renta, a la protección social o a determinadas prestaciones relacionadas con el empleo (preaviso al despido, indemnización por despido, vacaciones anuales pagadas, o licencia pagada por enfermedad, etc.)”2 El DANE considera trabajadores informales a “aquellas personas ocupadas en las empresas de tamaño igual o inferior a 10 personas, incluyendo al patrono y/o socio y que su situación en el empleo sea: i) ocupados en establecimientos, negocios o empresas en todas sus agencias y sucursales; ii) empleados domésticos; iii) jornalero o peón; iv) trabajadores por cuenta propia excepto los independientes profesionales; v) patrones o empleadores en empresas de diez trabajadores o menos; y vi) trabajadores familiares sin remuneración”.

Colombia es uno de los países de América Latina con las más altas tasas de informalidad laboral. El mayor número de empleos lo genera este sector y la mayoría de las actividades con menor productividad están concentradas aquí, razón por la cual los ingresos de los trabajadores informales son generalmente los más bajos de la economía. Estas condiciones reproducen y perpetúan la situación de pobreza en la que viven estas personas. Es muy difícil aumentar la competitividad de la economía y reducir la pobreza si no disminuimos los niveles de informalidad laboral y logramos realizar el paso hacia la formalización empresarial. El empleo informal no está sujeto a la legislación nacional, no cumple con el pago de impuestos, no tiene cobertura de protección social, y carece de prestaciones relacionadas con el empleo. El costo para

2 OIT:17ª. Conferencia Internacional de Estadísticos del trabajo. Ginebra, Diciembre de 2003

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

la sociedad de la informalidad es muy alto, contribuye a perpetuar la pobreza, profundiza la desigualdad, limita la productividad, entorpece el crecimiento económico y afecta a las personas más vulnerables (jóvenes, mujeres, migrantes, pobres). El empleo informal le ha permitido a un gran número de personas generar ingresos para su subsistencia, que de otra forma no podrían obtener. Sin embargo ha sido un factor generador de múltiples problemas para la economía. Las actividades informales usan de forma ilegal servicios como electricidad y agua sin realizar las debidas contribuciones, no pagan impuestos ni contratan legalmente a sus empleados. Los trabajadores informales no tienen acceso a servicios financieros, como el crédito hipotecario, tampoco pueden tener acceso a capacitación, lo que les impiden crecer y ser competitivos en el mercado Desde 2013 la ocupación informal en Colombia ha ido disminuyendo gradualmente, hasta reducir 4 puntos porcentuales en tres años. Esto se ha dado gracias a un ciclo económico favorable, que estuvo acompañado de generación de empleo, y factores institucionales como la creación del Sistema Nacional de Mipymes, los Acuerdos de Formalización Laboral y el Plan de Acción para los Derechos Laborales, además de programas como “Colombia se formaliza”, que han impulsado la formalización empresarial y laboral. La ley 1429 de formalización y generación de empleo de 2010 permitió aumentar los beneficios de la formalidad mediante los programas de desarrollo empresarial, y disminuir sus costos por medio de la reducción de trámites y la progresividad en el pago de algunos impuestos y contribuciones sociales, especialmente durante los primeros años de funcionamiento de las pequeñas empresas. La mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento. Por esta razón, es necesario que las entidades encargadas y el gobierno adopten medidas adecuadas para facilitar la transición de los trabajadores y las unidades económicas de la economía informal a la economía formal y asegurar al mismo tiempo la preservación y la mejora de sus medios de subsistencia durante la transición, ya que solo así se logrará un desarrollo incluyente con trabajo digno para todos que permita un mayor crecimiento y productividad en la economía.

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Tabla 3.4 Colombia: Iniciativas para promover la Formalización, 2000 – 2013 Año

Instrumentos

2000

Ley 590

Ley Mipyme

2004

Ley 905

Ley de promoción del desarrollo de la Mipyme

2007

Ley 1151

Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

2008

Ley 1233

Ley de promoción y desarrollo de la Mipyme

2010

Ley 1429

Ley de Formalización y Generación de Empleo

2011

Ley 1450

Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

Resolución 2272

Herramienta anterior a Ley 1610

Ley 1610

Regula las inspecciones laborales y los acuerdos de formalización laboral

Ley 1636

Mecanismo de Protección al Cesante

Decreto 2616

Cotización de seguridad social por semanas o múltiple

Decreto 721

Obligación de afiliar al servicio doméstico en una caja de compensación familiar

Resolución 321

Requisitos para acuerdos de formalización laboral

2012

2013

2014

Decreto 567

Descripción

Red Nacional de Formalización Laboral

Fuente: FORLAC, Evolución del empleo informal en Colombia: 2009 – 2013

El cuadro adjunto resume las iniciativas de los poderes ejecutivo y legislativo que en este siglo se han adoptado para paliar el problema de la informalidad. Debemos ponderar que estas medidas le han permitido a los microempresarios aumentar el crecimiento de su empresa, evitar multas y sanciones, generar empleos formales a sus trabajadores, ingresar al sector financiero y aumentar su productividad. De igual forma se ha logrado fortalecer el la microempresa que es clave en la economía y que actualmente genera la mayoría de empleos en el país.

100

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Gráfico 3.9 Tasa de ocupados formales e informales (2007 - 2016)

Fuente: DANE

Para analizar el funcionamiento del sector micro empresarial en Colombia, es necesario conocer su estructura.

En Colombia, el 87% son micronegocios de personas trabajando por cuenta propia y el 13% corresponde a micronegocios de empleadores. El comercio es la actividad que concentra mayor número de micronegocios con 38,9%, seguido por las industrias manufactureras con 14%. En menor medida se encuentran las actividades inmobiliarias y empresariales y las de construcción con 8,9% y 6% respectivamente.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Gráfico 3.10 Participación de los micronegocios según actividad económica que desempeñan, 2015

Fuente: DANE

La vivienda es el sitio de trabajo con mayor concentración de las actividades económicas desarrolladas por los micronegocios con un 42,2%, seguido de unidades ubicadas en un local fijo, oficina, fábrica o kiosko con un 26,6%. En un sitio al descubierto con el 11,3% y el 8,9% en un vehículo. Por sector económico se destaca que en la industria manufacturera, la vivienda es el sitio de trabajo de mayor concentración con un 64,0%, seguido del local fijo o fábrica con el 29,6%. En el sector comercio el 31,9% de las actividades se desarrolla en un local fijo, el 30,3% en la vivienda, 18,4% en un sitio al descubierto y el 16,9% de puerta en puerta.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Gráfico 3.11 Distribución porcentual de micronegocios según lugar de trabajo

Fuente: DANE

Debido a su informalidad el 74,6% de los micronegocios no tienen ningún registro ante Cámara de Comercio, el 24,3% están registrados como persona natural y solo el 1,1% están registrados como sociedad comercial. Del total de propietarios de micronegocios el 28,8% alcanzó el nivel de educación de primaria, el 46,9% el nivel de secundaria, el 20,1% alcanzó educación superior o universitaria y el 4,2% no cuenta con ningún nivel educativo.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Gráfico 3.12 Distribución porcentual por nivel educativo alcanzado de los propietarios de micronegocios

Fuente: DANE

De acuerdo al número de personas requeridas en el negocio, el 73,2% ocupa sólo una persona para el desarrollo de sus actividades y el 21,3% ocupan de 2 a 3 personas. Respecto a sus ingresos el 42,3% de los micronegocios tienen ventas o ingresos mensuales menores a un salario mínimo mensual legal vigente para el año 2015 (SMMLV), el 24,4% registra ventas o ingresos mensuales entre 1 y 2 (SMMLV) y el 33,3% más de 2 (SMMLV). Estas características reflejan la informalidad en la que se encuentran inmersos estos micronegocios, que en su mayoría son manejados sólo por el propietario y los ingresos que reciben son de subsistencia. Durante décadas, la economía colombiana no ha tenido la capacidad de formalizar todas las actividades empresariales ni el mercado laboral. La formalización es un proceso complejo y desafiante que requiere de medidas eficientes para lograrlo. La reducción de la informalidad registrada en los últimos años, impulsada por mejor información, fiscalización e incentivos, debe complementarse con medidas orientadas a mejorar la productividad de las unidades económicas y trabajadores de la economía informal. Hugo López en su escrito sobre el mercado laboral colombiano, afirma que si bien es cierto el crecimiento económico es una condición

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

necesaria para corregir problemas estructurales del mercado laboral, no es condición suficiente. Se requieren de estrategias complementarias que incentiven a los microempresarios a dar el paso hacia la formalización. Debería considerarse una combinación de estrategias: de demanda (una política para el salario mínimo, qué hacer con los parafiscales y los estímulos tributarios a la inversión); estrategias de oferta (calificación de la fuerza laboral y acceso a la educación superior de la masa de bachilleres pobres), reformas a la seguridad social (pensiones para los informales; financiación de la salud con impactos sobre el empleo; seguro de desempleo) y programas, tipo Empleo en Acción que generen empleo moderno para los más pobres, urbanos y rurales. La OIT 2015, en el marco de recomendaciones para la transición de la economía informal a la economía formal, brinda una política laboral para cumplir con el objetivo de la creación de empleos de calidad, decentes, productivos y libremente elegidos. 1. Políticas macroeconómicas de fomento al empleo que respalden la inversión productiva, promuevan empresas sostenibles, sustenten la confianza de las empresas y corrijan las desigualdades. 2. Políticas comerciales, industriales, tributarias, sectoriales y de infraestructura que fomenten el empleo, eleven la productividad y faciliten los procesos de transformación estructural. 3. Políticas empresariales que fomenten empresas sostenibles y que favorezcan en particular las condiciones para un entorno propicio, lo que comprende el apoyo a las microempresas, a las pequeñas y medianas empresas, al emprendimiento y a normativas bien diseñadas, transparentes y adecuadamente difundidas que faciliten la transición a la economía formal. 4. Políticas e instituciones para el mercado laboral con el fin de ayudar a los hogares de bajos ingresos a salir de la pobreza y obtener empleos libremente elegidos, tales como: políticas salariales adecuadamente formuladas que incluyan el salario mínimo; dispositivos de protección social programas de empleo público y una mejor divulgación y prestación de servicios de empleo entre las personas ocupadas en la economía informal. 5. Políticas de migración laboral que tengan en cuenta las necesidades del mercado de trabajo y que promuevan el trabajo decente y los derechos de los trabajadores migrantes.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

6. Políticas de educación y de desarrollo de competencias laborales que respalden el aprendizaje a lo largo de la vida, se adecúen a las cambiantes necesidades del mercado laboral y a las nuevas tecnologías y reconozcan los conocimientos adquiridos previamente. 7. Medidas integrales de activación que faciliten la transición de la escuela al trabajo, en particular para los jóvenes desfavorecidos, como los mecanismos que garantizan el acceso a capacitación y al empleo productivo continuo. 8. Medidas para promover la transición desde el desempleo o la inactividad hacia el trabajo, en particular para las personas desempleadas de larga duración, las mujeres y otros grupos desfavorecidos.

3.9. Recomendaciones de la OCDE y reformas estructurales al mercado laboral La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE3) realizó una serie de recomendaciones a Colombia, si quería afirmar su ingreso a esta organización y lograr la reducción de la desigualdad, la pobreza y dar un paso más hacia el desarrollo. Dentro de este marco de sugerencias referentes al mercado laboral y especialmente a reducir la informalidad están: • Revisar una reforma laboral que incremente la productividad. • Adaptar un salario mínimo diferenciado por regiones y edades que refleje las necesidades laborales actuales. • Determinar el salario mínimo, por algún tiempo en un incremento anual sobre la base de la inflación, como medida para disminuir la informalidad y para evitar un salario sobrevaluado que limite la contratación.

3 La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) es un organismo internacional que asesora a los países para el mejoramiento de sus políticas públicas, Colombia adhiere estos instrumentos como muestra de voluntad de acoger las buenas prácticas de la Organización

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

• Dar a los empleados flexibilidad en los horarios de trabajo, para poder reglamentar las horas extras de acuerdo a las necesidades de producción. Entre las recomendaciones de la OCDE para incrementar la productividad en el sector laboral, se destaca la reducción de los altos costos no salariales de los empleados, que reducen la contratación por parte del empresario y aumentan la informalidad. Para ello proponen eliminar la contribución del 4% del salario destinado a las Cajas de Compensación Familiar y que éstas se realicen de forma voluntaria por cada empleado. Todas estas propuestas se dan con el fin de acercarse a la normatividad de los otros países miembros. Sin embargo, deben analizarse de forma detallada, para que surtan los efectos deseados, incrementando la productividad en el mercado laboral y cerrando las brechas existentes en temas de empleo, a nivel de regiones, edad y género.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

3.10. Desempleo e informalidad, problemas latentes en América Latina América Latina se ha caracterizado en los últimos años por un marcado crecimiento económico que le ha permitido lograr grandes avances en términos económicos y sociales, reducir la pobreza y disminuir la desigualdad. El desempleo ha alcanzado niveles históricamente bajos en muchos países y la tasa de participación laboral ha aumentado. Sin embargo, algunos de estos avances se han ralentizado durante los últimos años, al punto que podrían desafiar la habilidad de los gobiernos para mantener el ritmo de progreso. Gráfico 3.13 Tasa de desempleo en América Latina y Estados Unidos

Fuente: Banco Mundial

La tasa de desempleo se redujo notablemente en la mayoría de los países de la región, cayendo a sus mínimos históricos en 2012, alcanzando una cifra de 6,4%. Sin embargo preocupa la situación particular de algunos países. En México la tasa de desempleo atípicamente aumentó. Argentina y Colombia, a pesar de que lograron reducir sus tasas de desempleo, siguen siendo muy elevadas para el promedio de América Latina.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

El panorama de la región ofrece una ventana de oportunidades para enfrentar desafíos pendientes. Desde el punto de vista laboral el reto es mejorar la calidad de los empleos. Con niveles ya bajos de desempleo hay que hacer frente al desafío de la calidad del empleo, ya que 47,7% de los ocupados trabajan en condiciones de informalidad. Esto equivale a casi 130 millones de personas. En la región el desempleo y las malas condiciones laborales aún afectan en forma desproporcionada a jóvenes y mujeres. Y la cobertura de la protección social sigue siendo insuficiente pues cerca del 40% de trabajadores no tiene protección en salud y una cifra similar no cotiza a ningún sistema de pensiones. Con el predominio de bajos niveles de desempleo en muchos países, la atención sobre el mercado laboral ha ido crecientemente centrándose en el tema de la transición hacia la formalidad. Gráfico 3.14 Tasas de empleo informal no agrícola en América Latina, 2014

Fuente: OIT (Organización Internacional del trabajo)

La economía informal genera entre la mitad y las tres cuartas partes de todo el empleo no agrícola en los países en desarrollo. Aunque no es posible generalizar con respecto a la calidad de los empleos informales, con frecuencia implican malas condiciones laborales y está relacionada con el aumento de la pobreza.

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

América Latina y el Caribe: El largo camino hacia el Objetivo 8 La Agenda 2030 adoptada por consenso en la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2015 guiarán los esfuerzos de las naciones para avanzar hacia un mundo más justo, equitativo y sostenible. En el centro de la agenda se sitúa un objetivo que atañe directamente con la OIT: “promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”. Este objetivo, el número 8, tiene diez metas que pueden ser resumidas de la siguiente manera:

110

8.1

Mantener el crecimiento económico, en general, y con tasas de al menos un 7% anual en los países menos adelantados

8.2

Incrementar la productividad económica mediante la diversificación, la modernización tecnológica y la innovación, centrando la atención en sectores de mayor valor añadido y uso intensivo de mano de obra

8.3

Promover políticas de apoyo a actividades productivas, creación de empleo decente y emprendimientos, alentando la formalización y el crecimiento de las MIPYME

8.4

Mejorar la producción y el consumo eficientes de los recursos mundiales, desvinculando el crecimiento económico de la degradación del medio ambiente

8.5

Lograr el empleo pleno y productivo y garantizar un trabajo decente para todos los hombres y mujeres, incluidos los jóvenes y las personas con discapacidad, y la igualdad de remuneración por trabajo de igual valor

Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

8.6 8.7 8.8 8.9 8.10

Reducir la proporción de jóvenes que no están empleados y no cursan estudios ni reciben capacitación Adoptar medidas inmediatas para erradicar el trabajo forzoso, las formas modernas de esclavitud, la trata de seres humanos y el trabajo infantil Proteger los derechos laborales y promover un entorno de trabajo seguro y protegido para todos los trabajadores, incluidos los trabajadores migrantes, en particular las mujeres migrantes y las personas con empleos precarios Elaborar y poner en práctica políticas encaminadas a promover un turismo sostenible que cree puestos de trabajo Fortalecer la capacidad de las instituciones financieras para alentar y ampliar el acceso a los servicios bancarios, financieros y de seguros

Fuente: OIT (Panorama laboral 2015, América Latina y el Caribe)

Otro reto que tiene la región hace relación a las difíciles condiciones laborales a las que se enfrentan los jóvenes que ingresan a la fuerza laboral, que conlleva a altas tasas de desempleo y a su inserción en la informalidad. Para hacer frente a esta situación la Organización Internacional del Trabajo (OIT), cuenta con el programa del empleo juvenil (PEJ) que busca proporcionar a los países estrategias y recomendaciones para realizar acciones que conlleven al mejoramiento de las condiciones laborales para los jóvenes en el mundo. Particularmente, Colombia no es la excepción, la tasa de desempleo para la población joven es del 13,6%, resaltando que para las mujeres fue del 18,7% y para los hombres del 9,8%, según el DANE. A pesar de que se han hecho esfuerzos para mejorar el acceso de los jóvenes al mercado laboral, como la ley del primer empleo (ley 1429 de 2010), que impulsó a las empresas a contratar personas sin experiencia. Es necesario fortalecer las políticas públicas en educación y empleo, que permitan capacitar a los jóvenes que son actualmente la mayor fuerza productiva del país, para que en el futuro tengamos una población adulta calificada que aporte crecimiento y desarrollo a la economía

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Capítulo 3: MERCADO LABORAL, RETOS PARA COLOMBIA

Para terminar, debemos mencionar que el dinamismo económico colombiano consolidado en los últimos años ha contribuido al crecimiento del empleo de aproximadamente 5,3 millones de trabajadores entre los años 2001 y 2013, en particular en los sectores de servicios no transables (comercio minorista, hoteles y restaurantes, así como servicios financieros, seguros y bienes raíces), según datos de la OIT. Al mismo tiempo el empleo informal muestra una tendencia decreciente, pero no al ritmo esperado. Pese a que las brechas por sexo en el mercado de trabajo han disminuido, continúan siendo altas, lo que contrasta con los logros de las mujeres en el ámbito educativo y los jóvenes siguen encontrando muchas barreras de acceso al empleo. Considerando lo anterior, se pone sobre la mesa uno de los mayores desafíos para el crecimiento económico: la articulación y armonización entre la política económica, laboral y social. El efecto de las políticas y los programas de inclusión laboral y productiva será limitado si las economías no generan suficientes oportunidades de trabajo decente. Persiste el desafío de generar más empleo de calidad, y que es aún más complejo lograrlo en un contexto de desaceleración económica, ya que el crecimiento es una condición necesaria pero no suficiente para la generación de empleo.

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Capítulo 4: Diversificación y sofisticación de las exportaciones: ¡vitalizar nuestra economía! “El comercio une al mundo en una común hermandad de dependencia mutua e intereses recíprocos”

James A. Garfield, 20° presidente de Estados Unidos Exportar no es sencillo, por los trámites, el cumplimiento de normas técnicas, el conocimiento del mercado, los precios, etc. Diversificar las exportaciones sí que menos porque ofrecer productos sofisticados en los mercados internacionales implica cambiar la estructura productiva de un país, y esto puede tardar muchos años, así como puede significar inmensos sacrificios e inversión del aparato estatal y del emprendimiento privado. Un país difícilmente adquirirá una base tecnológica propia si continúa empeñado en exportar mayoritariamente commodities –materias primas o recursos no renovables como petróleo, oro o carbón-, que no tienen un valor diferencial ni un proceso productivo complejo. La senda de desarrollo y crecimiento económico se alcanza más rápido con una oferta exportadora más variada, con productos con mayor trabajo incorporado y de mayor calidad. Asimismo, diversificar las exportaciones reduce la dependencia de un número limitado de bienes, que están sujetos a fluctuaciones de precios y volúmenes. Para Para el economista del FMI Heiko Hesse, el proceso de desarrollo económico es un proceso de transformación estructural donde los países se mueven de producir “bienes de países pobres” a “bienes de países ricos”. Al transferir recursos de bienes con baja productividad a bienes de mayor productividad, con una demanda elástica en los mercados de exportación, se genera un mayor crecimiento económico.

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Tal es el caso de China que al diversificar sus inversiones en bienes y servicios de mayor productividad ha sido capaz de producir bienes que no corresponden con su anterior nivel de ingreso y ha logrado posicionarse como la segunda economía más grande del mundo. En los inicios del S. XXI Colombia llevaba el 80% del total de sus exportaciones a tan solo 5 destinos: Estados Unidos, Unión Europea, Venezuela, Ecuador y Perú. A Estados Unidos llevaba el 50% del total de esas exportaciones. 15 años después, el país llevó a Estados Unidos el 28% de sus exportaciones y a los 5 destinos mencionados el 55%. Aunque la concentración de los destinos de las exportaciones ha disminuido relativamente, es preocupante la dependencia del país de unos pocos mercados internacionales, la pérdida de relevancia del mercado Venezolano y nuestra escasa relación económica con los países de Asia (mercados que tienen oportunidades de negocio, importadores desde ese destino y muchos bienes para ofrecer, los cuales no hemos explorado lo suficiente). Durante los últimos años el país ha hecho distintos esfuerzos por diversificar los destinos de sus exportaciones, lo cual ha redundado en una menor concentración; pero, en comparación con otros países, dicha concentración aún es elevada. En 2014, después de México y Chile, Colombia registró el mayor grado de concentración frente a países de referencia. Tabla 4.1 Distribución de exportaciones por destino 2000-2015 Destino Exportaciones

2000

2005

2010

2015

Estados Unidos

50%

40%

42%

28%

Unión Europea

14%

13%

17%

Venezuela

10%

Ecuador

Perú

Total estos destinos

80%

73%

66%

55%

Fuente: DANE

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Gráfico 4.1 4 Concentración de los destinos de las exportaciones: Colombia frente a países de referencia 2014

Fuente: Comtrade y Consejo Privado de Competitividad

En referencia a los sectores, Colombia se ha caracterizado por una excesiva concentración de sus exportaciones, particularmente, en los sectores de combustibles y productos de industrias extractivas. De acuerdo con el Banco Mundial, en 2013 Colombia ocupó el lugar 107 entre 138 economías en el ítem de diversificación de exportaciones, y el puesto 13 entre 16 en América Latina. Así mismo, según el International Institute for Management Development (IDM), el 72% de las exportaciones colombianas en 2013 estuvo concentrado en cinco productos, lo que llevó a que el país se ubicara en el lugar 56 entre 61 economías y ocupara la sexta posición entre siete países de América Latina, en el mismo ítem.

4 El grado de concentración es calculado utilizando el índice de HerfindahlHirschman (IHH), el cual está entre 0 y 1. Un valor menor significa una mayor diversificación de los destinos de exportación.

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

En materia de sofisticación de las exportaciones, el panorama no es más alentador e incluso se ha venido deteriorando durante los últimos años. Las exportaciones en su gran mayoría están concentradas en productos primarios, sin intensidad tecnológica. Mientras en 2001 estos productos representaron 61,4% de las exportaciones totales, en 2013 pasaron a 83.3%. Las diferencias en sofisticación de la canasta exportadora con países como Corea y Costa Rica son notorias y preocupantes. Gráfico 4.2 Exportaciones de Colombia según intensidad tecnológica, 2001-2013

Fuente: UNCTAD

116

Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Gráfico 4.3 Exportaciones según intensidad tecnológica países, 2013

Fuente: UNCTAD

Con el inicio de la apertura económica en la década de 1990, el petróleo y sus derivados representaban el 20% de la oferta exportadora del país. En los años subsiguientes este sector creció, alcanzando su punto máximo en 2011, año en el que tuvo la cuota exportadora del 50% de la oferta internacional del país. El punto de inflexión fue en 2015, cuando su cuota exportadora bajó al 40%, consecuencia de la caída de los precios internacionales y la devaluación del peso. Con una cuota exportadora tan alta, la crisis del sector generó múltiples impactos en toda la economía nacional. Por ejemplo, el impacto fiscal fue muy drástico. Según, Francisco Lloreda, presidente de la Asociación Colombiana del Petróleo, el Marco Fiscal de Mediano Plazo para 2015 estaba con US$98 el barril y el Gobierno señaló que lo recalculó con el barril de US$48, es decir, US$50 menos por cada barril. La anterior situación generó un “hueco” en las finanzas públicas de $300.000 millones por cada dólar que cayó el precio del barril. Así, la crisis del sector petrolero conllevó a un “hueco” adicional en las finanzas públicas de $15 billones para 20155.

5 Aún estamos viviendo las consecuencias de estos problemas en las finanzas públicas. Problemas que el Estado intenta resolver con afán, por la vía de una reforma tributaria o de la austeridad.

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Gráfico 4.4

Fuente: DANE

Por su parte, el carbón alcanzó una cuota exportadora en 2003 del 11%, con una tendencia al alza hasta el 2009, año en el que alcanzó una cuota máxima de 16%. Con el advenimiento de la crisis económica del 2008, la cuota del carbón en las exportaciones ha venido bajando paulatinamente pero se ha mantenido por encima del 10%. Es evidente que la dinámica de las exportaciones colombianas ha tendido a concentrarse en muy pocos productos, a tal punto que la cuota exportadora del petróleo y sus derivados logró superar por varios años a la de productos no tradicionales, rubro que agrupa a más de 20 productos diferentes de la canasta exportadora. Otros productos como el café, oro, flores, plátanos, ferroaleaciones, entre otros, han tenido un papel representativo en el comercio exterior del país con cuotas entre el 1% y 5% de la oferta exportadora. Podemos distinguir en este punto que el grueso de las exportaciones colombianas es un grupo limitado de productos, con un nivel bajo de sofisticación, en su mayoría, recursos naturales o materias primas, que no implican un proceso industrial complejo o una cadena tecnológica en su elaboración.

118

Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Tabla 4.2 Exportaciones de Colombia 2014 Producto

Participación

Petróleo crudo

45%

Briquetas de carbón

13%

Refinado de petróleo

4,9%

Café

4,6%

Oro

3,1%

Flores

2,5%

Plátanos

1,7%

Ferroaleaciones

1,2%

Medicamentos

0,9%

Plaguicidas

0,8%

Artículos de confitería

0,7%

Azúcar

0,7%

Fuente: Dian, Legiscomex

Las exportaciones y el comercio exterior en Colombia aún no pesan lo suficiente en el PIB. En 2007, antes de la crisis financiera internacional, las exportaciones colombianas tenían una participación en el PIB de 17,78%, mientras que las peruanas y las chilenas 30,49% y 43,82%, respectivamente. El panorama para 2014, después de más de 5 años de intentar salir de la crisis, es de 16,03% de participación de las exportaciones en el PIB de Colombia; mientras que en Perú 22,39% y Chile 33,77%. La crisis económica tuvo impactos diferenciados: impactó más fuerte en Perú y Chile, países que jalonan su economía con el comercio exterior y cuyos principales mercados de exportación son Estados Unidos y China. Lo que más llama la atención es que Colombia está por debajo del promedio de América Latina y el Caribe en esta participación, tanto en 2007 como en 2014. El porcentaje de las exportaciones respecto al PIB para América Latina y el Caribe fue de 25,48% en 2007 y 23,02% en 2014.

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Gráfico 4.5

Fuente: Banco Mundial

La brechas en comercio exterior con Perú y Chile se abrieron desde mediados de los 80s y se profundizaron en los 90s, y pareciera que se van a mantener igual, a menos que Colombia ejecute una política comercial de menos barreras arancelarias, más beneficios para la libre movilidad de capital y mercancías, menos hermetismo y más acuerdos de comercio internacional, pues se necesitan más alianzas como la del Pacífico. En un estudio del Instituto suizo para la Gerencia del Desarrollo se reveló el valor de las exportaciones per cápita de 60 países del mundo para el año 2014 (especialmente países de América Latina). Colombia por cada habitante vende al mundo US $1.268, mientras que otros países como Canadá venden US $15.881, México US $3.345 y Perú US $1.465. Claramente, Colombia es uno de los países del mundo con los menores niveles de exportaciones per cápita. Y, si miramos la evolución de este indicador, Colombia es uno de los países más rezagados de la región.

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Tabla 4.3 Exportaciones per cápita (dólares US) País

1990

2000

2014

Argentina

447

843

1.850

Brasil

252

380

1.311

Canadá

5.358

10.672

15.881

Chile

816

1.531

4.907

Colombia

242

393

1.268

Ecuador

339

466

1.813

España

2.176

4.232

9.688

México

571

1.747

3.345

Perú

190

330

1.465

Uruguay

704

1.147

3.928

Estados Unidos

2.211

3.887

7.098

Fuente: Instituto Suizo para la Gerencia del Desarrollo.

El panorama, entonces, no es positivo y el reto es aún grande. El país tiene oportunidades de mejora en la reducción de los costos de transporte y logísticos, el posicionamiento de marcas en las cadenas globales y ante todo la oferta de productos diferenciados a los presentes en el mercado, es decir, diversificar el portafolio.

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Gráfico 4.6 Evolución exportaciones per cápita 1980-2014 (dólares US)

Fuente: The Observatory of Economic Complexity, corroborado con datos de Instituto Suizo para la Gerencia del Desarrollo.

En cuanto a los costos, el despacho de una mercancía desde el centro del país hacia los puertos cuesta en promedio US $2.200 mientras que en Chile cuesta US $980 y en Perú US $890, y el promedio de América Latina está sobre los US$1.200. En cuanto a los costos, el despacho de una mercancía desde el centro del país hacia los puertos cuesta en promedio US $2.200 mientras que en Chile cuesta US $980 y en Perú US $890 (el promedio de América Latina está sobre los US$1.200). La ventaja de Chile y Perú es que varias de sus principales ciudades productoras están relativamente cerca al mar, como Valparaíso o Callao. Por ende, es necesario crear mecanismos para disminuir nuestros costos logísticos y agilizar el transporte y la inspección de mercancías. Así mismo disminuir la “tramitología” del empresario que quiere ser un exportador autorizado.

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4.1. La Política Comercial: diagnóstico y expectativas Algunos críticos de la apertura comercial y del “neoliberalismo”, que supuestamente se ha implantado en nuestro país, afirman que Colombia está firmando desenfrenadamente Tratados de Libre Comercio, creyendo que la industria nacional se ha visto gravemente afectada porque no está preparada aún para competir en el mercado internacional o porque no puede soportar la competencia de algunos productos extranjeros importados. Sin embargo, la verdad revelada de estos críticos dista mucho de la realidad y promueve el despropósito absurdo de seguir cerrando el país, negándole las posibilidades y oportunidades que ofrece el comercio. Ni América Latina ni Colombia cuentan con los mercados más abiertos para el comercio internacional. Si vemos algunas cifras que ilustran la dinámica del comercio mundial y las diferencias interregionales, encontramos que para 1990 el comercio mundial era del orden de US$1,8 trillones y en 2013 ya era de US$17,3 trillones. Para 1990 América Latina aportaba solo el 5% a ese comercio; 23 años después su peso fue de 7%, evidenciando el poco aprovechamiento de la integración comercial. Por su parte, EE.UU. con el 12% y Europa con el 41% en 1990, pasaron al 8% y al 32% en 2013. Todo esto refleja que la política de optimización de los procesos industriales y la relocalización de la producción, con el fin de aumentar las exportaciones, se ha focalizado principalmente en el Lejano Oriente. Después de más de 20 años de haber iniciado la “apertura económica” con el gobierno de Cesar Gaviria, y a pesar de haber un incremento en el número de Tratados de Libre Comercio, la economía colombiana sigue siendo una de las más cerradas con respecto a países de referencia. Según el Índice de Apertura Exportadora6, calculado por el Consejo Privado de Competitividad, Colombia es penúltimo (31%) y solo Brasil es peor en este indicador (19%). Otros países, con los que siempre nos comparamos, como Perú y Chile, tienen un resultado mejor, 40% y 68%, respectivamente.

6 El índice de Apertura Exportadora equivale a las exportaciones e importaciones del país como porcentaje del PIB

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Gráfico 4.7

Fuente: Consejo Privado de Competitividad

Para el economista Mauricio Reina, lo más preocupante de este balance es que el retraso del proceso de internacionalización de la economía colombiana ha generado dos situaciones lamentables. La primera es que de esta manera Colombia ha desaprovechado importantes oportunidades de acceder a mayores niveles de crecimiento económico y bienestar social. Los países más dinámicos de las últimas décadas, tanto en el mundo como en la región, han apoyado su modelo de desarrollo en una decidida inserción en la economía mundial. La segunda situación lamentable es que el rezago de la internacionalización de la economía colombiana ha sido el resultado de la aplicación de políticas públicas que han restringido la productividad del país y han generado ingentes beneficios para sectores poco competitivos, como lo muestra el caso de la excesiva protección del sector agropecuario y la frustración generada por la aplicación del Programa Agro Ingreso Seguro. Casos como este ilustran cómo la preservación de los privilegios de unos pocos ha terminado perjudicando a toda la economía colombiana, minando su competitividad y sacrificando oportunidades de mayor crecimiento y empleo. Una porción significativa del sector agropecuario colombiano se mantuvo al margen de la apertura económica de hace dos décadas

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gracias a la aplicación de un instrumento denominado las Franjas de Precios. Este instrumento se justificó en el momento de su concepción como un mecanismo que buscaba atenuar los efectos de las grandes oscilaciones de los precios internacionales de ciertos productos sobre el mercado doméstico. Con el fin de lograr este objetivo, las Franjas de Precios establecieron la existencia de un arancel variable para un conjunto de productos agropecuarios (únicos bienes de la economía colombiana que cuentan con esa clase de mecanimos), que se elevaría cuando los precios internacionales disminuyeran. Con el paso del tiempo quedó claro que el diseño de las Franjas de Precios iba mucho más allá de la simple atenuación de los efectos de las oscilaciones de las cotizaciones internacionales en el mercado doméstico, y que su resultado efectivo ha sido la generación de aranceles constantemente más altos para los productos beneficiados que los que tiene el resto del sector agropecuario y la economía como un todo. Para Fedesarrollo, las Franjas de Precios terminaron convertidas en un instrumento de protección de un conjunto de productos que reúnen dos condiciones interesantes: la primera es que se trata en su mayoría, de productos de clima templado en los cuales Colombia no tiene una ventaja competitiva potencial que valiera la pena desarrollar. Dicho de otra manera, la mayoría de estos productos no tienen posibilidades presentes ni futuras en el mercado mundial. La segunda característica interesante de los productos que se benefician de las Franjas de Precios es que muchos de ellos corresponden a grandes explotaciones latifundistas que han dominado vastas regiones del país desde hace muchas décadas, y que tienen un gran poder político regional y nacional, expresado entre otras cosas mediante su representación en el Congreso. Esta situación del sector agropecuario es negativa en dos sentidos desde el punto de vista económico. Por un lado, constituye una mala política económica. La aplicación de instrumentos de protección para ciertos subsectores contrarresta cualquier intento de promover otros sectores que compiten con los primeros en la asignación de recursos productivos. Esto significa que mientras se sigan protegiendo actividades agrícolas de clima templado en las que el país no es competitivo, serán inocuos los esfuerzos para fomentar otros productos de clima tropical en los que Colombia si tiene potencial. De esta manera el país está perpetuando la baja competitividad de buena parte de su sector agropecuario, mientras malgasta recursos

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de promoción de exportaciones del sector que no tendrán el efecto deseado mientras subsista la protección. Vale la pena recordar que en el pasado reciente las autoridades han sacado algunos productos del Sistema de Franjas de Precios, como la leche en polvo, el arroz, el maíz blanco, y les ha asignado aranceles fijos supremamente altos, manteniendo así el problema generado por la excesiva protección. Esta situación se da justamente en uno de los sectores en que Colombia podría desarrollar rápidamente un sólido sector exportador, por el gran dinamismo de la demanda internacional y porque existen programas de apoyo, pero están mal enfocados o mal utilizados. Hay que recordar que la mayor inserción a la economía mundial de países de rápido desarrollo como China e India ha significado un aumento estructural de la demanda por alimentos y materias primas agrícolas. Por ejemplo, mientras en 1985 China tenía 980 millones de habitantes que tenían un consumo de carne de 20 kilogramos per cápita, hoy en día la población asciende a 1400 millones de personas y el consumo per cápita ha aumentado a 50 kilogramos. Mientras esas tendencias en la demanda global por alimentos se acentúan, se estima que Colombia explota en la agricultura menos de la mitad de sus áreas cultivables.

Algunos analistas coinciden en que existe un fenómeno perverso en nuestro país, que se podría llamar “sesgo antiexportador” y se encuentra en la base de la estructura productiva colombiana. Este es el segundo problema que se genera con la anacrónica política comercial del sector agrícola: al perpetuar la ineficiencia de las actividades con poco potencial competitivo con aranceles elevados, no sólo se está evitando que los recursos agropecuarios se destinen a actividades con mayor competitividad internacional, sino que se le está restando competitividad a todas las actividades que usan esos productos como insumos de sus propios procesos productivos. De esta manera, los estragos de la mala política se extienden a otros sectores de la economía como la agroindustria, los alimentos, los textiles y las confecciones, por mencionar algunos ejemplos. La existencia del Sistema de Franjas de Precios para el sector agropecuario no es el único elemento que introduce distorsiones a la política arancelaria colombiana. La estructura arancelaria del país adolece de otras deficiencias como la existencia de un alto promedio

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arancelario, un elevado número de tarifas, una gran dispersión de las mismas y unos criterios inadecuados para su fijación. Gráfico 4.8

Fuente: World Economic Forum 2015

Como lo hemos venido mencionando, en nuestro país persiste un alto grado de protección para ciertos sectores de la economía. A pesar de esto, el país ha reducido gradualmente su arancel nominal promedio. El problema surge al compararnos con otros países de referencia. El Foro Económico Mundial creó un ranking por niveles de arancel nominal promedio y a Colombia no le va muy bien. Ocupó el puesto

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83 entre 140 economías, superada otra vez por Perú (puesto 35) y Chile (puesto 49), y supera a México (puesto 94) y Brasil (puesto 120). Gráfico 4.9

Fuente: World Economic Forum 2015

La estructura arancelaria de Colombia en la actualidad es un híbrido entre el esquema arancelario que se estableció en los años noventa tras “la apertura económica”, las perforaciones a ese esquema generadas por las negociaciones comerciales, las condiciones especiales inherentes a mecanismos como las Zonas Francas 7 y el 7 Una zona franca es un establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito al Ministerio de Comercio Exterior, cuyo objeto es la prestación de un servicio público sin ánimo de lucro a personas naturales o jurídicas nacionales o extranjeras, domiciliadas o no en el país, que introduzcan dentro del área mercancías o materias primas libres de gravamen para manufacturar u operar en ellas y bien exportar sus productos o importar al resto del territorio nacional bienes introducidos inicialmente en la zona, que en este caso, se someterán a las normas de conformidad con la legislación aduanera. Las zonas francas pueden ser administradas tanto por el sector público como por el sector privado nacional y extranjero, de acuerdo con lo establecido en los decretos 2131 de 1991 y 971 de 1993. Dentro del proceso de modernización de las zonas francas, se ha diseñado un esquema para su privatización que incluye la liquidación de los establecimientos públicos que las administran y el arriendo de las instalaciones a los operadores privados. En la zona franca -que debe ser un área del territorio nacional perfectamente delimitada- el Estado autoriza la aplicación de un régimen normativo especial a través del cual se ofrecen incentivos en materia cambiaria, aduanera, de inversión de capitales, de comercio exterior y tributarios especiales sobre la venta de bienes y servicios a mercados externos. Estas zonas fueron creadas con el objetivo de convertirlas en instrumentos de apoyo al modelo de apertura e

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Plan Vallejo8, y las medidas puntuales propiciadas por las presiones del sector privado. El resultado es una estructura arancelaria con demasiados niveles de tarifas (más de diez) y una gran dispersión de los mismos, que tiende a proteger los bienes producidos en el país (lo que profundiza el sesgo anti-exportador) y que genera en muchos casos protecciones efectivas negativas9 en cadenas productivas específicas, en la medida en que un insumo o una maquinaria puedan tener un arancel mayor que el producto final. En un estudio llamado “Hacia un arancel más equitativo en Colombia. Propuestas”, Juan José Echavarría propone mantener el nivel promedio del arancel colombiano en 6,4%, similar a los demás países de América Latina, y eliminar las grandes dispersiones que se presentan entre productos. Para ello, recomienda un tope del 30% de aranceles para los productos del sector agro y del 15% para los de la industria. Echavarría cita los casos de Perú y Chile, naciones que exportan más que Colombia a pesar de que tienen aranceles más bajos. Perú tiene impuestos del 6% para el agro, del 11% para las confecciones y de cero para todo lo demás. En el caso colombiano hay grandes disparidades porque algunos productos tienen aranceles muy altos, del 70, 80 y hasta 100%, como el arroz, la carne, los cereales, la leche y los huevos. Otros, por el contrario, tienen impuestos cercanos o inferiores al 20% como el pescado, las frutas, los aceites, entre otros. internacionalización de la economía, a través del fomento de la industrialización, de la generación de divisas y de la expansión del comercio internacional. Existen tres tipos de zonas francas: Permanentes (parques industriales), uniempresariales y transitorias. 8 El Plan Vallejo, creado por el gobierno nacional en 1959, consiste en permitir que las empresas colombianas que hacen productos para exportar no tengan que pagar la totalidad de los impuestos o sólo deban pagar parte de éstos al Gobierno por importar artículos que necesiten desde otros países. Incluso, se pueden beneficiar del Plan Vallejo aquellas empresas que no exporten algún producto, sino que su actividad sea prestar algún servicio que colabore con la elaboración o envío de productos para exportar, y que también necesiten artículos provenientes de otros países para prestar su utilidad. Las industrias química y del cartón y el papel, que necesitan gran cantidad de maquinaria y bienes importados para su producción, son dos ejemplos que se han beneficiado considerablemente de las rebajas totales o parciales en los costos de importación gracias a esta medida. 9 También el año pasado el presidente de Analdex, Javier Díaz Molina, se quejó de que mientras el atún crudo tiene en el país un arancel de 15%, el producto procesado en lata entra con 0% de arancel, desestimulando la industrialización de este producto. Otros ejemplos de protecciones efectivas negativas se dan en las preparaciones de mezclas para la alimentación infantil (-45,3%) o el desmote y preparación de algodón para hilado (-12,2%), por mencionar solo algunos casos.

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En otros casos esta protección beneficia productos finales y evita la competencia externa, ya sea vía aranceles o aplicando mecanismos no arancelarios, como requisitos técnicos, y medidas sanitarias y fitosanitarias, hasta demoras en los procedimientos aduaneros cuyo resultado es un alto número de productos con una protección efectiva que llega hasta 400%, lo que hace prohibitiva su importación. Echavarría sostiene que una baja en los aranceles permitirá que las empresas accedan a materias primas, insumos y bienes de capital más baratos, lo que mejoraría su competitividad para exportar. “Lo que ocurre actualmente es que con protecciones tan elevadas, los empresarios no tienen incentivos para salir al exterior porque aquí tienen un mercado cautivo”. Por estas dos razones es necesaria una estructura arancelaria más homogénea. Es más, en reunión de Julio de 2016, Juan Manuel Santos propuso al Consejo Gremial Nacional iniciar la discusión de unos aranceles planos. Para lograr una estructura arancelaria más homogénea existen dos vías: establecer una tarifa arancelaria plana, como la que opera en Perú, que fija un mismo porcentaje para todos los productos o establecer una tarifa arancelaria escalonada, con menor desviación estándar; es decir, niveles menos amplios de los que existen ahora. “Lo ideal sería que el país adoptara un arancel plano, pero sabemos que esto no es factible en el plazo inmediato, así que en esta discusión entre lo óptimo y lo posible deberíamos quedarnos con un arancel más homogéneo, que evite privilegios excesivos para ciertos sectores y facilite los encadenamientos globales para el desarrollo de un nuevo modelo de industria”, asegura el exministro Carlos Ronderos Torres. Aunque ya están identificados los casos en que se han otorgado privilegios arancelarios a algunos sectores, el Gobierno no la tendrá fácil por el fuerte poder de lobby que en el pasado han exhibido los productores que hoy gozan de estos beneficios. Rosario Córdoba, presidenta del Consejo Privado de Competitividad, coincide en la necesidad de modernizar estos impuestos para que sean más equitativos y eficientes, para que promuevan la competencia e incentiven a los empresarios a ser más productivos e innovadores. “Este es el momento más adecuado porque con la caída de los precios del petróleo se necesita una transformación productiva para que se desarrollen otros sectores”, dice Córdoba, quien afirma que esto será difícil de lograr cuando las materias primas, que tienen impuestos elevados, constituyen el 70 % de lo que importa el país.

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4.2. La renovada visión del Gobierno Una de las instituciones más importantes que da lineamientos de política pública al Estado, es el Departamento Nacional de Planeación. En el informe del Consejo Privado de Competitividad se menciona brevemente las fortalezas y las debilidades del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 en relación a la política comercial. Si bien el PND propone incrementar las exportaciones, así como el número de empresas que exportan, no es clara la conexión entre las metas y la política de desarrollo productivo (PDP o política industrial moderna) del país, la cual debe apuntar a consolidar su oferta exportable. De otro lado, es posible que las metas en materia de admisibilidad de nuevos productos agrícolas en los mercados internacionales se estén quedando cortas frente al reto de expandir las exportaciones nominero-energéticas. Al respecto del tema, el Consejo Privado de Competitividad añade los siguientes comentarios, de forma coherente y sugestiva: • Para este cuatrienio, el PND se ha propuesto obtener admisibilidad sanitaria para seis nuevos productos en el mercado estadounidense y 42 nuevos productos en otros países. Lo anterior significa que en 2018 por lo menos 12 productos agropecuarios colombianos podrían exportarse sin restricción alguna a EE.UU. y 81 a otros países. Aunque el PND propone distintas acciones en materia de admisibilidad, no señala los productos potenciales que podrían estarse priorizando tanto en el mercado estadounidense como en los otros países. • Aunque el PND no propone específicamente mecanismos de financiación para apoyar a los exportadores en los procesos de certificación en los mercados internacionales, se resalta que en el caso de Bancoldex se haya propuesto metas concretas en materia de empresas beneficiarias por sus productos y servicios. • El PND propone incrementar en más de 32% las empresas que exportan de manera constante; sin embargo, no especifica la articulación de esta meta con las apuestas productivas regionales. • El PND ha propuesto incrementar las exportaciones no minero-energéticas de los próximos cuatro años en más de 27% con respecto a 2014. Dicha meta es ambiciosa, más cuando

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el crecimiento de estas exportaciones no ha superado 7% en promedio anual durante los últimos cinco años. Para alcanzar esta meta, el Gobierno nacional se ha trazado distintas estrategias entre las cuales está la realización de talleres a empresas identificadas a nivel sectorial y regional para resolver los cuellos de botella que son transversales a cada uno de los sectores. El Gobierno también se encuentra en la definición de un “PIPE” (Plan de Impulso a la Productividad y el Empleo) para reactivar las exportaciones. El logro de esta meta está sujeto a la implementación de una PDP que conlleve a una verdadera transformación productiva. • Es clave que la agenda de admisibilidad propuesta en el PND se alinee con las prioridades que se establezcan en el marco de la PDP. Para ello es importante que se utilice la Comisión Intersectorial de la Calidad como espacio para articular estas agendas, en conjunto con el Comité Técnico Mixto que coordinará la PDP y con las Comisiones Regionales de Competitividad –las cuales deberán soportar las agendas de las apuestas productivas departamentales. Para profundizar la “diplomacia” de admisibilidad y definir agendas de trabajo entre las autoridades competentes del país y los mercados receptores, se recomienda que las oficinas comerciales de Colombia en los países destino de las exportaciones muevan los procesos con las autoridades competentes, tal como se viene haciendo para el caso de EE.UU. • Si bien el PND propone incrementar las exportaciones con ayuda de instituciones facilitadoras como ProColombia, llama la atención el énfasis que realiza particularmente al sector servicios. Es clave también profundizar la inteligencia de mercados realizada en el mercado de bienes. Para esto, es necesario que los exportadores cuenten con contactos comerciales específicos sobre potenciales compradores. Se recomienda que todo este trabajo –el cual debe estar a cargo de Procolombia y las agencias de promoción de inversión locales– se articule con la PDP en construcción, de manera que los esfuerzos se puedan focalizar sobre las apuestas productivas que se enmarquen bajo esta política. Llama la atención el entusiasmo con que el gobierno intenta impulsar las exportaciones. Brinda consejos a los empresarios para que se arriesguen a exportar y los apoya de la mano de ProColombia y otras instituciones. Con una visión renovada, ha sugerido un marco de acciones claro para diversificar y aumentar las exportaciones: Política de Desarrollo Productivo, apoyo financiero y asesoría a los exportadores por medio de Bancoldex, admisibilidad sanitaria, lograr

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la meta de empresas exportadoras, Plan de Impulso a la Productividad y Empleo, Comisiones Regionales de Competitividad, Comisiones Intersectoriales de Calidad, ruedas de negocios, mercadeo estratégico de los productos exportados y de los productos con potencial exportador, entre otras acciones claves para conseguir los resultados esperados. Destacamos con ahínco la labor de ProColombia y del programa “INNpulsa” en este asunto. ProColombia ha fomentado el turismo, la inversión extranjera, las exportaciones no minero-energéticas y la marca País. La revista “Fast Company” ha exaltado la labor de esta institución y de su expresidenta Maria Claudia Lacouture: “en cuatro años, ProColombia facilitó 59.001 oportunidades comerciales en exportaciones, inversión y turismo; 246 inversionistas de 30 países decidieron apostarle a Colombia, con perspectivas de generar 118.442 empleos en 42 sectores; pasó de promocionar al país como destino turístico de 16 a 49 mercados, logrando que 707 mayoristas de 39 países ofrezcan a Colombia para hacer turismo; y 4.031 empresas colombianas reportaron negocios con 11.016 compradores de 141 mercados entre agosto de 2010 y diciembre de 2014”. INNpulsa Colombia, programa especial de Bancoldex, fue creado en 2012 con el objetivo de “activar el crecimiento empresarial extraordinario, jalonado por la innovación en el país”. INNpulsa Colombia pretende estimular el surgimiento de nuevas empresas de alto potencial de crecimiento y da soporte a firmas que colocan la innovación en el foco de su estrategia. Centra sus actividades en identificar empresarios y empresas innovadoras, con el fin de brindarles apoyo en su tarea de lograr un crecimiento dinámico y sostenible en el tiempo. Sin duda, aún es temprano para determinar cuán profundo será el impacto de la gestión de INNpulsa Colombia sobre la cultura del emprendimiento en el país; pero hay evidencias de cambio. A finales de 2014, más de 3.245 empresas nuevas habían participado en sus programas. El sistema de entidades de acompañamiento al desarrollo de empresas de alto crecimiento integraba más de 40 organizaciones, en 18 departamentos del país; avanzaba en un modelo de gestión en busca de ser autosostenible, donde estas entidades también operaran como empresas y vivieran de su capacidad para apoyar la generación de valor en estos emprendimientos, en lugar de buscar sobrevivir a partir de canalizar incentivos y subsidios ofrecidos por entidades del gobierno. En firmas de mayor tamaño se han logrado resultados visibles en la gestión de iniciativas de innovación abierta. De manera complementaria, gracias al trabajo liderado por Bancoldex mediante el Programa Bancoldex Capital, se ha dinamizado la industria de los

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fondos de capital privado y de riesgo; sin embargo, persiste el desafío de impulsar aún más la puesta en marcha de fondos que focalicen sus inversiones en empresas nacientes y de creación reciente. Vemos, entonces, que hay una renovación en las funciones y metas del gobierno y las intenciones y el conocimiento están en la mesa. Pero actualmente, las exportaciones colombianas están bajo un manto de duda y la situación no es la mejor. A veces surge la inquietud de si el empresario es el que no desea exportar porque el camino fácil es el mercado local o quiere exportar pero no conoce la agenda y los apoyos del gobierno (problema de información) o es el contexto colombiano que definitivamente ha puesto serias barreras a desarrollar un perfil exportador en las empresas. Sea cual sea la respuesta más precisa, no hay que perder el entusiasmo porque Colombia tiene un inmenso potencial y gente capaz y creativa. Con la actitud adecuada podemos lograr una excelente cooperación estadoempresario y empresario-empresario, que lleve al país a un nivel de desarrollo superior y a ocupar los primeros lugares de los países más privilegiados y competentes del mundo.

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La versión del gremio de agricultores: ausencia de Política Comercial Alejandro Vélez- Vicepresidente Técnico Sociedad Agricultores de Colombia “Lo política comercial debe ser un instrumento que ayude a construir y fortalecer el aparato productivo para fomentar el intercambio y no una decisión de favorecer a unos, a través de acabar o esclavizar a otros”. La falta de política comercial del país ha derivado en la aplicación de “dogmas” por encima de las realidades de la producción y de los mercados. En Colombia se ha tratado de vender de manera completamente antitécnica, que la eliminación arancelaria unilateral no afecta la producción doméstica y que, por el contrario, la estimula por vía de la competencia desigual; que las escalas de producción son irrelevantes y que determinan que quienes las logran cuentan con precios y capacidades comerciales superiores a los países con menores producciones y mayores dificultades logísticas y de infraestructura. Se ha pretendido que la inserción en las cadenas de valor, se deriva del nivel de liberación del mercado local y no de la capacidad de producción en condiciones de ventajas comparativa y competitiva, o del aprovechamiento de sinergias con otros países. Si lo anterior fuera cierto, países como China, aún con una economía más cerrada que la de otros de sus competidores, no habría podido insertarse en las cadenas de valor de tecnología mediante las cuales produce partes y piezas para fabricantes y vendedores de marca como Apple, Samsung y demás. El gran problema radica en que mientras otros utilizan las fuerzas del mercado para potenciar su producción, en Colombia todo se limita a

la eliminación de aranceles y el tema comercial se maneja como una rueda suelta ajena a las condiciones del país. Solo así se explica que en Colombia la relación apertura comercial y las exportaciones es inversa, mientras más se abre el mercado más aumentan las importaciones y, de paso, más disminuyen las exportaciones. La balanza comercial evidencia la carencia de una política comercial cohesionada con los factores de producción y con la producción misma, por lo cual el fracaso es estruendoso como lo muestra el desempeño reciente. La característica para estimular este resultado ha sido, por lo menos en los últimos años, que los Ministros del ramo no han contado casi con ningún conocimiento comercial, muchos ni siquiera conocen los instrumentos de comercio con que cuentan para estimular las exportaciones, como las zonas francas o el Plan Vallejo. Pero, sin mayor evidencia empírica y sin sustento técnico, se han orientado a estimular selectivamente las importaciones, en beneficio de algunos subsectores. Así, en los últimos seis años el Gobierno ha emprendido acciones que resultan muy cuestionables, en la medida que nunca han estado respaldadas por análisis de costo-beneficio para el país; jamás han contado con verdaderos análisis de sacrificio fiscal o de beneficio por actividad económica. Tomado de la Revista Nacional de Agricultura, Junio- Septiembre 2016.

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4.3. Los Tratados de Libre Comercio: ¿Son suficientes los acuerdos comerciales que tenemos? La negociación de acuerdos comerciales con mercados estratégicos ha sido uno de los instrumentos clave de política comercial en Colombia. En los últimos 25 años se ha buscado con estas negociaciones ampliar el mercado de los productos del país. Inicialmente se dio con la puesta en marcha de una zona de libre comercio entre los países latinoamericanos gracias a la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), que funcionó entre 1960 y 1980, luego con la conformación de la Comunidad Andina y posteriormente con otros socios regionales de gran interés para el desarrollo de las exportaciones colombianas. Por su parte, las preferencias arancelarias unilaterales con nuestros principales socios comerciales (Estados Unidos y la Unión Europea) no tenían un marco claro en el tiempo, con lo cual se podía perder el acceso preferencial a estos países. Sin embargo, ese marco se ha revisado y ratificado, dejando reglas claras en el tiempo para realizar negocios con los socios de interés. Posteriormente se abrieron otras negociaciones para suscribir nuevos acuerdos comerciales, buscando el acceso preferencial a más mercados para los productos colombianos. Aunque el país ha aumentado el número de acuerdos comerciales suscritos, no se puede dar por satisfecho con los avances logrados hasta el momento. Es vital continuar con la agenda de negociación a fin de que pueda competir en igualdad de condiciones en mercados en los cuales otros competidores ya tienen acceso en condiciones preferenciales. El Consejo Privado de Competitividad recomienda mirar hacia Asia, buscando profundizar relaciones comerciales con países como China e India y enrolarse en acuerdos actualmente bajo negociación como el Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica (TPP, por sus siglas en inglés), además de aprovechar la oportunidad que en este sentido representa la Alianza del Pacífico. La mayor inserción de Colombia en nuevos mercados y el aprovechamiento de los acuerdos comerciales existentes se deben apalancar en la vinculación del país en las redes regionales y globales de producción. Para esto es necesario que en el marco del PDP (Programa

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de Transformación Productiva) en construcción, se consignen estrategias e instrumentos que permitan que el país se articule con las cadenas globales de valor, las cuales además de brindar nuevas oportunidades para diversificar destinos de exportación, pueden abrir puertas a nuevos conocimientos y tecnologías. Adicionalmente, para facilitar que las empresas se integren a las cadenas globales es fundamental garantizar una institucionalidad contractual fuerte y contar con información pertinente sobre la estructura de las cadenas de producción. En este sentido, Procolombia y las agencias de promoción de inversión locales están llamadas a jugar un papel fundamental en esta labor. Según, Giovanni Gómez, director de estudios económicos de Analdex, el mensaje del gobierno durante los últimos tres años ha mostrado una reticencia hacia la negociación de nuevos acuerdos comerciales y se ha concentrado en la consolidación de una estrategia de aprovechamiento de los ya existentes, con el fin de aumentar las exportaciones no minero-energéticas del país. Desde FENALCO, creemos que es oportuno avanzar en la consolidación y ratificación de los acuerdos que ya se han pactado; gestionar y hacer efectivas las condiciones de calidad -y fitosanitarias- de nuestros productos, para que el país empiece a exportar más a los países con los que ya cuenta con TLC’s; y crear y fortalecer oficinas de comercio exterior de pequeñas y medianas empresas10. Pero paralelamente buscar más acuerdos comerciales con mercados potenciales, porque los que tenemos son necesarios pero no suficientes para dinamizar completamente la política comercial del país y acabar de una vez por todas con el sesgo anti-exportador que nos ha caracterizado. Claro está, siempre acompañar estos acuerdos con inversiones en productividad y apoyando y asesorando a los sectores manufactureros, agroindustriales y de servicios, bajo la premisa del circulo virtuoso: mayor productividad, mayores exportaciones; mayores exportaciones, mayor productividad. Nos preocupa también la coyuntura actual de las exportaciones del país. Mientras la Tasa Representativa del Mercado se ha incrementado a ritmos considerables, las exportaciones van decreciendo de manera

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10 En Colombia, según la DIAN, en el año 2014 se registraron 10.509 exportadores, de los cuales cerca del 95% son pequeñas y medianas empresas, la mayoría de ellas no cuentan con un departamento u oficina de comercio exterior que atienda de manera directa sus operaciones de exportación o importación. Cuando se terceriza el servicio de intermediación, no es porque la operación o la labor contratada sea más económica, pues básicamente se busca un tercero porque hay un valor agregado en la actividad que se desarrolla, en este caso, un conocimiento técnico en los procedimientos y trámites de comercio exterior.

Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

significativa: -31,1% en 2015 y -27,9% en 2016. El sector exportador se encuentra caído a pesar de la devaluación del peso11 . Contrario a lo que muchos pensaban, la devaluación no ha tenido un efecto positivo en las exportaciones por varias razones. Tabla 4.4 Exportaciones tradicionales y no tradicionales Enero - Mayo 2014-2016 (miles de dólares) Descripción

2014

2015

2016

Variación 2015 %

Variación 2016 %

Exportaciones totales

23.300.997 16.063.410 11.588.080

-31,1

-27,9

Exportaciones tradicionales

16.753.168 10.268.527

6.171.070

-38,7

-39,9

5.417.010

-11,5

-6,5

Exportaciones no tradicionales

6.547.829

5.794.882

Fuente: DANE-DIAN

En primer lugar, nuestros competidores de la región como Chile, Argentina y Perú también han devaluado sus monedas, es decir, el aumento de competitividad de nuestras exportaciones es mínimo o nulo por la intensa competencia con nuestros pares. En segundo lugar, la mayor proporción de exportaciones de Colombia son commodities (minero-energéticas, el café y las flores, entre otras) y el precio de estos productos se fija en bolsas internacionales, a las que para nada les afecta el valor del peso. Desde luego, con la devaluación los exportadores recibirán más pesos por sus mismas exportaciones si no cae el precio del producto, como en el caso del café y las flores, y una suma similar en pesos si han caído los precios de los productos en una proporción similar a la devaluación. Caficultores y floricultores tendrán más ingresos, pero no necesariamente habrá más exportaciones. Las exportaciones que sí podrían estar favorecidas por la devaluación serían aquellas en las cuales el menor precio pueda transferirse a los importadores de los otros países, que en el caso de Colombia representan menos del 30%.

11 La devaluación permite un menor precio en dólares de los productos colombianos y ese menor precio debería resultar en mayores exportaciones.

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

El lento crecimiento mundial, la pérdida de dinamismo de la demanda de las grandes potencias, el sesgo anti-exportador y demás condiciones de política comercial y productiva, son otras razones que podrían explicar la coyuntura actual. Las importaciones, por su parte, han aumentado su costo por la devaluación y el mayor costo simplemente lo trasladan esos importadores a los consumidores y es así como las cifras de inflación muestran un aumento de los precios superior al esperado. La balanza comercial es deficitaria para los últimos tres años12 y en el corto plazo no se espera que la situación cambie. La devaluación no ayudará a resolver esta coyuntura y el país tendrá que diseñar políticas alternativas y novedosas para afrontar lo que parece ser una situación que no va a cambiar pronto. El gobierno debe ponerse al mando y liderar las acciones intersectoriales para aumentar la competitividad de nuestras exportaciones e implementar mecanismos para mitigar los efectos nocivos de la devaluación y de la balanza comercial deficitaria.

12 Las exportaciones no se recuperaron y las importaciones no se contrajeron con la devaluación. Un estudio de 2015 del profesor José Julián Cao y Carlos Ronderos, concluye que durante el período comprendido entre 1996 y 2010, en el cual el país pasó de un peso altamente revaluado (1997) a un peso muy devaluado (2003-2004) y luego a un peso nuevamente revaluado (2010), no se dio una relación positiva entre variaciones en la tasa de cambio y variaciones en la balanza comercial.

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Gráfico 4.10 Balanza Comercial acumulada a cada año (USD millones)

Fuente: Bancolombia-DANE

A continuación, exponemos una infografía que sintetiza los acuerdos comerciales de Colombia con el mundo cronológicamente y una tabla de resumen con el estado de los mismos y algunos comentarios al respecto.

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Tabla 4.5 Acuerdos comerciales de Colombia Acuerdos Comerciales en Vigor Acuerdos Multilaterales Acuerdo/Parte(s) signataria (s)

Fecha de suscripción

Miembros de la OMC

30 abril 1995

Uniones Aduaneras Acuerdo/Parte(s) signataria (s)

Fecha de suscripción

Comunidad Andina, constituida en 1966

26 mayo 1969

Acuerdos de Libre Comercio Acuerdo/Parte(s) signataria (s)

Fecha de suscripción

Vigencia

Alianza del Pacífico

10 febrero 2014

01 mayo 2016

Unión Europea

26 junio 2012

01 agosto 2013

Asociación Europea de Libre Comercio

25 noviembre 2008

01 julio 2011

Canadá

21 noviembre 2008

15 agosto 2011 Guatemala 13 noviembre 2009

Triángulo del Norte (El salvador, Guatemala y Honduras)

09 agosto 2007

El Salvador 01 febrero 2010

Honduras 27 marzo 2010

Chile

27 noviembre 2006

08 mayo 2009

Estados Unidos 13

22 noviembre 2006

15 mayo 2012

México

13 junio 1994

01 enero 1995

1314

13 Un informe del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo dice: “la economía

de Estados Unidos, desde la crisis del 2009, ha tenido una recuperación lenta, lo que ha afectado las compras y la demanda externa y han tenido una tendencia decreciente. En ese año, mientras que esa economía cayó 2,8%, las importaciones que hizo del mundo decrecieron más del 20%. En el 2015, en comparación con 2014, las importaciones generales de Estados Unidos desde 19 mercados cayeron, incluido Colombia (-23,3%). Mientras que aumentaron solo las provenientes de 6 países como Corea del Sur con 3,3%”. La ministra Lacouture, ante la pregunta de que Colombia seguía importando muchos productos agropecuarios cuando se suponía que el TLC con Estados Unidos era para impulsar el agro del país, le dijo a El Espectador: “Se están importando productos que no se producen en Colombia o que tienen una producción limitada. Pero uno de los puntos que vamos a fortalecer es la sustitución de importaciones”. Se espera también que mejoren las exportaciones no minero energéticas a ese país, aunque la oposición dice que eso será imposible en las condiciones en que está firmado el acuerdo.

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14 La ministra de Comercio María Claudia Lacouture cree que el TLC traerá grandes beneficios para el comercio, la inversión y los servicios, pues este es el primer

Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Acuerdos Comerciales Preferenciales Acuerdo/Parte(s) signataria (s)

Fecha de suscripción

Vigencia

Venezuela

28 noviembre 2011

01 mayo 2016

Colombia-EcuadorVenezuela-Mercosur

18 octubre 2004

01 febrero 2005

CARICOM

24 julio 1994

Este Acuerdo entrará en vigencia una vez que las partes se hayan notificado sobre la conclusión de las formalidades jurídicas necesarias de orden interno.

Panamá

09 julio 1993

18 enero 1995

Costa Rica

02 marzo 1984

No definido

Nicaragua

02 marzo 1994

No definido

Acuerdos Comerciales Suscritos aún no vigentes (o con vigencia muy reciente) Acuerdo/Parte(s) signataria (s)

Israel

Panamá

Costa Rica

Corea del sur

Fecha de suscripción

Comentario

30 septiembre 2013

El acuerdo comercial no ha sido presentado al Congreso de la república. Se espera que este sea presentado próximamente para que pueda continuar su trámite legislativo.

20 septiembre 2013

El acuerdo no ha sido presentado al Congreso colombiano. Tampoco el gobierno panameño lo ha presentado para que inicie su trámite legislativo.

22 mayo 2013

El acuerdo comercial solo fue aprobado por el congreso colombiano a mediados del año pasado. Cumplido este requisito y expedida la ley 1763 de 2015, el acuerdo ha pasado a revisión de la corte constitucional, institución que ya le dio el visto bueno y entrará en vigencia el 1 de agosto de 2016.

21 febrero 2013

El acuerdo comercial fue aprobado por el congreso a finales de 2014, con lo que fue enviado a revisión de la corte constitucional, que lo aprobó recientemente. Entró en vigencia el 16 de julio de este año. Este acuerdo se convertiría en el primero con una nación asiática .

Acuerdos en Negociaciones: Japón Fuente: OEA-Analdex

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Opinión:

Origen y ocaso de la globalización Andrés Espinosa Fendwarth De acuerdo con el Banco de la República, la globalización se asocia con la integración de países, regiones, economías y mercados. En opinión del académico argentino Juan G. Tokatlian, la globalización es un proceso histórico caracterizado por el creciente poder del mercado y del capital financiero respecto del Estado y el trabajo. Se podría argumentar que la Conferencia de Bretton Woods de 1944 sentó las bases para el comienzo de la globalización y el afianzamiento de la integración financiera, por intermedio de la creación del FMI y del Banco Mundial. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo, celebrada en 1947 en La Habana (Cuba), buscaba completar esta labor, al crear una tercera institución multilateral, la Organización Internacional de Comercio (OIC), encargada de establecer disciplinas para la integración de mercados, intercambio de bienes y servicios, prácticas comerciales restrictivas e inversiones internacionales. Esta ambiciosa propuesta, apoyada inicialmente por 50 países, se hundió por ausencia de sustento político en el Congreso de Estados Unidos. Fue necesario esperar casi 50 años para concretar el fruto del trabajo diplomático de 135 países que le dieron vida a la Organización Mundial de Comercio (OMC). A partir de 1995, la globalización se transformó en un fenómeno planetario de integración comercial sin precedentes conocidos. En los primeros años, los gobiernos ajustaron sus políticas a los loables objetivos de esta respetada institución multilateral, que, desde entonces, también rige los procesos de negociación y solución comerciales a nivel global.

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acuerdo con un país con balanza deficitaria en el sector agropecuario y con la región Asia-Pacífico, además, este país cuenta con características como más de 50 millones de habitantes, ingreso per cápita de $ 27.000 dólares, crecimiento del PIB a 2015 de 2.5%, y registró durante la última década un crecimiento anual del 10% en importaciones de alimentos, sector donde Colombia tiene amplia variedad y oferta. Este tratado podría ser la puerta de entrada para que Colombia ingrese fuerte a Asia-Pacífico, pues se podrá pensar con certeza una negociación más rápida con Japón y hasta ingresar en la APEC (Asia Pacific Economic Cooperation). Es el inicio de nueva etapa del comercio exterior colombiano, con una Colombia más moderna, con empresas más productivas, innovadoras y competitivas y en eso Antioquia podrá sacarle jugo al acuerdo. Javier Díaz, presidente de Analdex dijo al respecto: “Nosotros también lo podemos hacer, al cumplir con estándares internacionales en calidad, inocuidad y seguridad”.

Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Sin embargo, desde comienzos del presente siglo, los procesos de integración al amparo de reglas multilaterales han perdido espacio para darle mayor peso a los enfoques bilaterales en los cuales los mercados pretenden maniatar, o incluso, suplantar a los Estados. Dani Rodrik, economista y profesor de la Universidad de Harvard, sostiene que las naciones enfrentan un dilema por triplicado, que él denomina ‘trilema’: la profundización de la integración de los mercados no permite, simultáneamente, integrar globalmente a los países, ser soberano y democrático. Las naciones que se ven abocadas a este ‘trilema’, por lo general, escogen dos de las tres y optan, equivocadamente, por descartar la soberanía. Se puede inferir, entonces, que actualmente la globalización de los mercados se apoya en procesos democráticos a costa de menor soberanía. Para comprobar lo anterior, basta examinar, por un lado, el proceso de creación y consolidación de la Unión Europea, en el cual la globalización de los mercados exige un traslado unidireccional de soberanía de los Estados Miembros a las poderosas instituciones comunitarias. El antídoto ha sido peor que la enfermedad. “Brexit” traba la globalización de los mercados al dislocar las cadenas de suministro de bienes y servicios. Por el otro, en Colombia, las exigencias en materia de licores, especialmente de origen europeo y de la OCDE, se traducen en la muerte anunciada del monopolio constitucional de licores y en el consecuente –y errado– sacrificio de la soberanía nacional. Tomado de Periódico Portafolio- Julio 12 de 2016

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

4.4. ¿Qué han hecho otros países para diversificar y sofisticar sus exportaciones? ¿Qué debemos hacer nosotros? Existen dos maneras para que las exportaciones de un país crezcan: el margen intensivo y el margen extensivo. Exportar mayores cantidades de los productos que se exportan actualmente es lo que se conoce como margen intensivo; y, vender estos mismos productos a otros mercados, nuevos productos a los mercados existentes, o nuevos productos a nuevos mercados, es lo que se conoce como margen extensivo. Amurgo-Pacheco y Pierola (2007), afirman que el crecimiento del comercio internacional se debe principalmente a las exportaciones en el margen intensivo, sin importar si el país es rico o pobre. Desde el punto de vista de políticas públicas, el hecho de que el margen intensivo tenga mayor importancia, puede ser usado por los gobiernos con bajos recursos, para promover las exportaciones por medio de actividades de promoción en vez de enfocarse en innovación, teniendo en cuenta los altos costos que ello implica. Volpe y Carballo (2008) encuentran que en el margen extensivo la diversificación de destinos de exportación aumenta en mayor medida las probabilidades de sobrevivencia de los productores en los mercados internacionales, que la diversificación de productos. Vender a un gran número de países con una distribución relativamente uniforme entre ellos, está asociado a una mayor caída en el riesgo de fracasar como exportador, que vender un mayor número de productos. Basándonos en estas evidencias teóricas podríamos pensar que en el comercio internacional hay fuerzas intrínsecas que conducen a que los países tomen los caminos fáciles: el margen intensivo y diversificar los destinos de exportación, por encima de diversificar los productos. Por sí solo el comercio internacional no lleva a la innovación. La relación es inversa: es la innovación la que lleva a conquistar mercados en el exterior. Lamentablemente, muchos hacedores de política pública sobreestiman los efectos de los Tratados de Libre Comercio, en este sentido. Los acuerdos comerciales reducen costos, generan un

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

impacto positivo en la diversificación de las exportaciones de países en desarrollo; pero por sí solos, por obra de las “fuerzas del mercado”, no transforman a escenarios mejores la estructura productiva de un país, ni la competitividad. Es la acción conjunta del Estado y el mercado la que podría generar esa transformación en la estructura productiva: inversiones eficientes, estímulos a la competitividad y la productividad, incentivos a las empresas que se inserten en las cadenas globales de valor, etc. La diversificación de exportaciones no sólo genera un impacto positivo sobre el crecimiento de las exportaciones. También es responsable de un mejor desempeño en el crecimiento económico de los países. Malasia y Tailandia han experimentado una caída en la concentración de sus exportaciones en los últimos 40 años. Ambos países, además de aumentar sus exportaciones manufactureras, tanto de ropa como electrónicos, también encaminaron esfuerzos al desarrollo de los sectores basados en recursos naturales (palma de aceite y caucho en Malasia, y agricultura y piscicultura en Tailandia) y en productos con un alto nivel de valor agregado. Otro ejemplo de diversificación exitosa es Chile. A diferencia de los países asiáticos, el crecimiento en las exportaciones del país latinoamericano ha sido producto del establecimiento de nuevas ventajas comparativas en el sector agrícola y silvicultor. A pesar de que las manufacturas no han tenido un papel importante en este proceso, las exportaciones de los nuevos productos como el salmón, el vino y las frutas han mostrado un crecimiento importante. Sin embargo, la diversificación por sí sola no basta. La especialización en ciertos productos producirá un mayor crecimiento, ya que ciertos bienes están asociados a mayores niveles de productividad, que a su vez se ven reflejados en un mejor desempeño. Haussman, Hwang y Rodrik (2006) desarrollan un índice (EXPY) para medir la calidad de la canasta exportadora de un país, y presentan evidencia que muestra que los países concentrados en producir bienes con altos niveles de productividad, tienen un crecimiento más acelerado, que los países enfocados en bienes con bajos niveles de productividad. Así mismo, Haussman y Klinger (2007), demuestran que países que exportan productos asociados al perfil exportador de países de ingreso alto, tienden a crecer más rápidamente. En resumen, otros países han diversificado y sofisticado sus exportaciones con políticas públicas orientadas a fortalecer sectores

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

de la economía en los que podría haber una potencial ventaja comparativa, invirtiendo recursos públicos para la producción de bienes con altos niveles de productividad e identificando mercados, productos y empresas potenciales para suplir la demanda internacional y aprovechar los acuerdos comerciales. En Colombia, como en muchos otros países latinoamericanos se han acogido muchas de las recomendaciones y experiencias de las apuestas y propuestas para el fomento de las exportaciones. Se han propuesto rutas exportadoras para ampliar la base exportadora, realizando promociones del producto colombiano en el exterior, procurando diferenciarlo y ofreciendo ferias, misiones y ruedas comerciales para conectar los productos colombianos a los clientes y necesidades de los mercados destino, entre otros aspectos. En los últimos años se ha apostado de igual forma por los Tratados de Libre Comercio con importantes mercados como Canadá, la Unión Europea, Estados Unidos y últimamente Corea del sur, los cuales permitirán posicionar los productos colombianos a menores precios teniendo en cuenta las preferencias arancelarias que estos cobijan. Estos instrumentos que empiezan a operar aproximadamente veinte años después de la apertura de la economía colombiana han incrementado de forma significativa las exportaciones en otros países según se documenta y prueba en trabajos como Volpe (2009) para Chile, Álvarez (2007) para Canadá y Glaum (2007) para Reino Unido. Empero, los resultados recientes en Colombia no son los esperados. Por ejemplo, en mayo de 2016 las ventas externas del país disminuyeron 20% con relación al mismo mes de 2015, al pasar de US$3.355,7 millones FOB a US$2.683,5 millones FOB. Este resultado se explica por la reducción de 32% en las ventas externas del sector de combustibles y productos de industrias extractivas, y de 9,6% en el grupo de manufacturas. Un estudio de Fedesarrollo (2013) sugiere dos estrategias claves para diversificar, sofisticar y aumentar nuestras exportaciones: identificar mercados potenciales y productos potenciales, tomando como referencia países con TLC con Colombia e identificar empresas colombianas con potencial. Es sorprendente el desconocimiento de los empresarios nacionales de las oportunidades existentes para sus productos en el exterior. Por este motivo, es fundamental que el gobierno proporcione información y estudios de mercadeo sobre la demanda de los consumidores y los mercados potenciales. Dados los menores costos comerciales

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generados por los TLC, esta estrategia se debe centrar en los países con beneficios arancelarios generados por dichos tratados. Muchos empresarios no saben si quiera cuales acuerdos comerciales están vigentes o suscritos y desconocen por completo las tendencias de consumo en países culturalmente distintos. La información es poder y el gobierno debe ser fuente y puente de ella. Si la comunicación comercial entre gobierno, oferta y demanda, no es buena, es imposible lograr la anhelada diversificación y sofisticación de las exportaciones. Adicional a la herramienta diseñada para identificar productos potenciales en mercados claves, se necesita una estrategia para cubrir el lado de la oferta. Ésta podría consistir en la creación de un formulario que identifique entre las empresas nacionales las claves del éxito en compañías exportadoras dinámicas, los cuellos de botella en las que se han quedado estancadas, y las necesidades de las firmas no exportadoras con potencial. Se podrían clasificar las empresas en tres tipos, para ser estudiadas: • Exportadoras dinámicas: Son aquellas empresas con exportaciones mayores a 1 millón de dólares (promedio anual) durante los últimos cuatro años. • Exportadoras con potencial: Compañías con exportaciones menores a 1 millón de dólares (promedio anual), que a pesar de tener un producto con potencial no han logrado crecer. En este grupo también es posible encontrar empresas que han exportado más de 1 millón de dólares al año, pero que no lograron mantener este dinamismo en el tiempo. • No exportadoras: A esta categoría pertenecen compañías que podrían exportar a mercados identificados como potenciales para los productos que fabrican, pero que no lo hacen actualmente. Finalmente, la capacidad de sofisticar y diversificar las exportaciones del país está íntimamente correlacionada con la implementación de la Política de Transformación Productiva (PDP). El Consejo Privado de Competitividad sugiere incluir tres elementos de política comercial en la PDP para lograr este propósito de sofisticación y diversificación. Primero, diseñar e implementar un instrumento que incentive al “pionero exportador” de nuevos productos, compensándolo, por ejemplo, con un pago de aproximadamente del 2% de las exportaciones de sus seguidores. De esta manera se podrían corregir los problemas de niveles subóptimos de inversión en “pioneraje”.

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Capítulo 4: DIVERSIFICACIÓN Y SOFISTICACIÓN DE LAS EXPORTACIONES: ¡VITALIZAR NUESTRA ECONOMÍA!

Segundo, más allá de una agenda para promover la inserción en las cadenas globales de valor, se deben realizar mayores esfuerzos en materia de promoción de exportaciones, incluida la exportación de servicios15. Para ello es fundamental establecer mecanismos de información adicionales que permitan que los exportadores tengan un conocimiento adecuado y permanente sobre la demanda internacional –tales como la identificación de canales de distribución y aspectos logísticos requeridos en los distintos países- y los requisitos exigidos para exportar a los diferentes mercados –normas técnicas, medidas sanitarias y fitosanitarias, normas de origen, entre otros-. Así mismo es necesario aumentar la “libreta” de contactos comerciales, potenciales compradores a futuro. Y, por último, además de los criterios actualmente utilizados para establecer la agenda de negociaciones comerciales del país -tales como mercados con mayor potencial para las exportaciones colombianas, posibilidades de atracción de inversión, factibilidad política, disposición al libre comercio, sectores ganadores y perdedores, entre otros-, se recomienda incluir también como criterio las priorizaciones sectoriales que el país realice en el marco de su PDP. Es fundamental dar prioridad a sector servicios, agroindustria y a los no mineroenergéticos.

15 Vale la pena destacar que por medio de Procolombia se ha logrado la incursión de más empresas al mercado internacional. Por ejemplo, producto de las actividades de Procolombia –como ruedas de negocios, programas de adecuación de la oferta exportable, ferias internacionales, misiones y seminarios- se logró que 2207 empresas nacionales exportaran US $1.962 millones en 2014, lo que representó 3,6% del total exportado.

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

Capítulo 5: Competitividad: el factor que debe liderar la economía “La competitividad se ha convertido en una obsesión constante de los dirigentes políticos, la prensa popular, las corporaciones y las instituciones nacionales e internacionales. Incluso los simples ciudadanos se preocupan por la “competitividad” de una nación cuando observan, perplejos cómo el outsourcing o la fabricación en otros lugares se lleva puestos de trabajo de su país de origen”

Xavier Sala-i Martin, economista español Elevar la productividad en un 2.5% promedio anual debería ser un propósito económico de primer orden. Para aumentar la productividad es menester insistir en factores como la apertura de mercados, más competencia, más educación, buena infraestructura, innovación y una sociedad de emprendedores. Es fundamental despojarnos de la vieja idea de que las chimeneas son las que generan progreso en una sociedad. El país tiene que perder las prevenciones sobre la importancia de sectores no transables como el transporte, las comunicaciones, la construcción, el comercio, los restaurantes, los hoteles, el turismo de salud, los “call- centers”, la educación, entre otros. Dentro del esfuerzo por mejorar la productividad y competitividad nacional es importante lograr también un aumento en la bancarización. Uno de los sectores con mayores oportunidades para mejorar la competitividad es el sector agroindustrial. En este sector existe la sensación de que casi todo está por hacer. Hay una muy escasa referencia a esta simbiosis entre el agro y la manufactura; y por ello, el país debería dejar atrás el nombre de sector agropecuario y empezar a hablar de sector agroindustrial. Sería deseable la elaboración o la actualización de unos lineamientos para la formulación de un Plan Decenal de Desarrollo Agroindustrial que encause la cadena a nuevos estadios de competitividad y a una mayor generación de valor agregado. En este sentido, numerosos entes territoriales han avanzado en la construcción de un diagnóstico actualizado y en la identificación de

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

oportunidades agroindustriales. Sin embargo, parecería que no existe coordinación entre los Ministerios encargados de estimular al sector agropecuario y al industrial, sin que desde el DNP se envíen señales de cuál debería ser la orientación para este clúster. En Colombia es posible identificar casos de relativo éxito competitivo individual (una empresa o grupos de empresas que operan de manera aislada, dadas unas condiciones excepcionales de sus factores productivos). Pero, este modelo no es sostenible en el marco actual del nuevo orden económico mundial, que obliga a pasar de las ventajas comparativas a las competitivas. Para que este paso pueda darse, es recomendable avanzar hacia sistemas productivos tipo clusters, es decir, encadenamientos. El siguiente esquema brinda una buena aproximación de lo que significa y cómo se visualiza una cadena productiva o clúster. Queremos subrayar que en dicho esquema aparece con brillo propio la distribución comercial, asunto que en nuestro concepto se suele pasar por alto en los diferentes esfuerzos gubernamentales por apoyar sectores con potencialidad competitiva. Gráfico 5.1

Fuente: Corporación de investigación Agrícola de Brasil, Embrapa.

Una cadena productiva es el conjunto interrelacionado de componentes que integra todo el ciclo productivo, desde el abastecimiento de insumos y servicios, pasando por el procesamiento o manufactura, y llegando hasta la comercialización al por mayor y al por menor, es decir hasta el cliente final.

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

Las cadenas se desempeñan en un entorno que condiciona sus posibilidades de desarrollo. Ese entorno está constituido por el ambiente institucional: normas y leyes que regulan la cadena y la estructura organizacional e instituciones públicas o privadas que apoyan el funcionamiento de la cadena. El ambiente institucional lo complementan las organizaciones de investigación y extensión, de capacitación y asistencia técnica, además de otras organizaciones que prestan servicios pero sin participar directamente en el negocio. Dado esto, destacamos que cuando se habla de política de desarrollo empresarial y de acciones para elevar la productividad de la nación, debe tenerse muy en cuenta que el consumidor es el motor de la demanda. Es necesario comprender las dinámicas de consumo a nivel nacional y global bajo la sociedad de la información, el aumento de la clase media, la sofisticación del consumidor y el énfasis de su demanda en la calidad de los bienes y servicios, y esa labor la cumple, casi que por definición, el comercio interno.

5.1. Avance lento o más bien retroceso Hay que admitir que ha sido poco vigoroso el aumento de la competitividad nacional de acuerdo con los resultados del ranking mundial de la competitividad. En efecto, desde hace 10 años nuestro país se somete a evaluaciones pertinentes sin que hayamos avanzado significativamente. Estos pobres resultados contrastan con el hecho totalmente comprobable de que llevamos años analizando nuestras ventajas competitivas, invitando a expertos del exterior para que nos digan qué tenemos que hacer, hacemos diagnósticos nacionales y regionales, participamos en todo tipo de foros y visitamos otros países más exitosos que el nuestro en este frente, como Singapur, China, India o Chile. FENALCO es consciente de que las empresas deben desarrollarse en un ambiente altamente competitivo que evite las rentas monopolísticas. Por esta razón, considera indispensable los esfuerzos que realice el Estado para promover la competencia y la protección del consumidor dentro de los ambientes y tendencias que se imponen en un mundo globalizado. Existen documentos CONPES de logística pero las soluciones sistémicas no se dan o avanzan a marchas asfixiantemente lentas. Poco se gana con el túnel de la Línea que disminuye casi una hora el trayecto a Buenaventura si la entrada a este puerto demora dos

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

horas y la entrada a Bogotá hora y media. En más de una ocasión empresarios chinos han venido a Colombia con el deseo de viabilizar un proyecto para desarrollar cultivos de alimentos en los Llanos Orientales, pero cuando ven las precarias condiciones logísticas para llevar allí los abonos y sacar la producción se desaniman y miran al Perú. En nuestra opinión, se debe estudiar la factibilidad de construir por concesión un tren de media velocidad entre Honda y Santa Marta, una especie de AVE o TGV a la colombiana. Se podría acortar el viaje entre ambas ciudades a sólo tres horas. Ahí los únicos preocupados serían los directivos de las aerolíneas. Sabemos que la innovación constituye el mecanismo óptimo para garantizar la sostenibilidad del crecimiento y la competitividad del país en el largo plazo. La historia enseña que en Estados Unidos, durante la segunda mitad del siglo XX, la innovación dio cuenta de una tercera parte del crecimiento de la productividad. Innovar es desarrollar nuevos productos y transformar los productos existentes, pero también es crear nuevas formas de organizar, gestionar, producir, entregar, comercializar, vender y relacionarse con clientes y proveedores; logrando, en última instancia, generar valor agregado a lo largo de toda la cadena productiva.

5.2. Algunas visiones sobre crecimiento y productividad El exministro Juan Carlos Echeverry, en disertación en un centro de estudios de EE UU en enero de 2014, que tituló “La visión de prosperidad del gobierno Santos”, clasificó en cuatro grandes ítems las visiones existentes entre los economistas sobre los determinantes del crecimiento económico. El primer enfoque le atribuye a la innovación y la difusión tecnológica; el segundo pondera a las instituciones como el estado de derecho, los derechos de propiedad, la real separación de poderes públicos, y las restricciones al ejercicio del poder del ejecutivo, entre otros. Una tercera visión destaca la geografía como el determinante o limitante clave de la prosperidad a largo plazo, mediante la influencia de la dotación de recursos naturales, el clima, las enfermedades y los desafíos topográficos, medioambientales. Y la cuarta explicación es el comercio internacional y la integración económica. Elemento vital e insustituible para el crecimiento global de la economía es la inversión. En el caso de Colombia, un estudio del

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

BID divulgado en 2016, que lleva por título “Colombia, hacia un país de altos ingresos con movilidad social”, subraya un problema que parece pasar desapercibido y es la baja eficiencia del gasto público en infraestructura. En consecuencia, aumentar la efectividad de la inversión en infraestructura de transporte en Colombia produce mayores beneficios que aumentar su monto; si ello se lograra, los incrementos en el PIB per cápita serían mayores. En general, la calidad de la inversión pública parece no ser la esperada. Ello aplica para diferentes sectores como la justicia. Esta rama del poder público ha recibido cuantiosos recursos, incrementos considerables de sus presupuestos en términos reales, pero sus niveles de eficiencia y de productividad siguen siendo bastante pobres. Lo anterior explica por qué, a pesar de que en nuestro país la inversión como proporción del PIB se ha duplicado desde comienzos de siglo hasta la fecha, los resultados en materia de crecimiento económico no han sido excepcionales. Ello sugiere que el problema no radica tanto en la abundancia de recursos que se destinen a ciertas actividades sino la calidad de las políticas, en la calidad de la inversión, en su rendimiento. En Estados Unidos la relación Inversión/PNB es baja frente a otros países desarrollados. Ese país tiene la merecida fama de ser en exceso consumista, con unas bajas propensiones al ahorro, pero su desempeño económico general en los últimos 25 años ha sido un poco más brillante que el observado en Europa o Japón, muy a pesar de que en estos países la proporción de inversión es unos puntos mayor que la de EE UU. Esta realidad la explica la mayor eficiencia del gasto público norteamericano, que por supuesto tiene que ver con el avance tecnológico y la innovación. Colombia debe aprender a que su inversión, especialmente la pública, sea más productiva. Colombia falla ostensiblemente en materia de tecnología y en la capacidad de dominar el agreste ambiente geográfico. Al respecto, llama la atención que los grandes centros de producción están localizados a kilómetros de distancia de las Costas. Uno de los sectores líderes en este gobierno, que también se ha denominado locomotoras, es precisamente la infraestructura. La superación de barreras geográficas ancestrales haría más factible el despegue hacia la modernización de los sectores.

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5.3. ¿Política industrial o política empresarial? Colombia debe ponerse a tono con las realidades internacionales: la interpretación del concepto de “política industrial” se ha ampliado a diversos sectores empresariales y no exclusivamente al de la industria. El BID y otros organismos como la CEPAL han planteado que los sectores de servicios son los que mayor empleo generan pero que a su vez registran alta informalidad. Esto sugiere que las políticas para mejorar la productividad de la economía deben incluirlos, pues sin servicios más productivos, difícilmente la industria podrá ser más productiva. Lo que tradicionalmente se nombra como “política industrial” también se conoce con otros nombres que tratan de reflejar su amplitud: políticas de desarrollo empresarial, políticas de desarrollo productivo, políticas de competitividad, o políticas de transformación productiva. En el pasado no muy lejano la “política industrial” de Colombia se basó en la protección artificial de los sectores, mediante altos aranceles, licencias de importación, monopolio de la importación de productos alimenticios por parte del gobierno, controles de precios de insumos y otras prácticas que restringían la competencia internacional. Hoy esas prácticas no son viables porque la idea es tener una inserción activa en la economía globalizada y no una autarquía vetusta que nos condenaría al atraso y nos impediría acceder con nuestras exportaciones a otros países. En Colombia la “política industrial” moderna debería denominarse POLÍTICA DE DESARROLLO EMPRESARIAL y su eje debe ser la eliminación de las barreras al desarrollo de las empresas en el país. Requisito fundamental es que haya un adecuado entorno en el que se desenvuelven las empresas y que estén dadas las condiciones para su nacimiento, crecimiento, sostenibilidad y salida ordenada, cuando ello sea necesario. Entre los elementos de una política de desarrollo empresarial se destacan: la Política de Comercio Exterior, la Política de Financiación, la Política de Apoyo a las Mipymes, la Política de Incentivo a la Inversión, la Política de Formalización, la Política de Emprendimiento e Innovación y la Política de Infraestructura Logística y Regulación, entre otras.

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Gráfico 5.2 Los ejes de la competitividad.

Fuente: Ministerio de comercio, industria y turismo.

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Dos mitos sobre la competitividad Dos grandes mitos oscurecen el debate sobre la competitividad de las naciones. El primero es que ser competitivo equivale a ser más barato. Todos hemos escuchado a analistas decir que se necesitan “devaluaciones competitivas” que abaraten la moneda de un país para fomentar así las exportaciones y la industria nacional. ¡Eso es un gran error! La competitividad basada en ser más barato acaba muriendo del propio éxito: si haces las cosas bien, creces. Si creces, suben los salarios. Si suben los salarios, también lo hacen los costos, por lo que dejas de ser competitivo. Cuando no puedes hacer las cosas más baratas que los demás, tienes que pasar a hacer las cosas mejor. Pero incluso eso no es sostenible, porque si sigues haciendo las cosas bien, los salarios -y por ende los costos- siguen subiendo hasta que no pueden ser compensados por el diferencial de calidad. Y cuando uno no puede hacer las cosas más baratas ni mejor que los demás, a uno solo le queda una alternativa: hacer cosas distintas a los demás. Cosas nuevas. Es decir, a la larga, la competitividad no se basa en los costos sino en la innovación. Lo que nos lleva al segundo gran mito: para ser competitivo hay que hacer investigación y desarrollo (I&D) en sectores que el gobierno ha decidido que son prioritarios (normalmente telecomunicaciones o biotecnología, aunque en los últimos años se han puesto de moda los sectores verdes y renovables). Eso es otro gran error. Para que un invento tenga efectos sobre la competitividad, esta debe ser implementada empresarialmente. Una tesis doctoral que acaba almacenada en los sótanos de alguna biblioteca puede hacer avanzar nuestros conocimientos pero no aumentar la productividad de los trabajadores ni genera crecimiento económico. Si uno estudia las grandes ideas empresariales de las últimas décadas, se da cuenta de que ha habido avances en sectores milenarios como el circo (Cirque Du Soleil), la indumentaria (Zara), los muebles (Ikea), el vino (todo el sector en Australia) o el café (Nespresso o Starbucks). Eso no quiere decir que la I&d en sectores punta no sea importante, pero solo el 8% de las ideas empresariales del mundo provienen de científicos a través de la I&D formal. El 92% restante llega de manera informal por los trabajadores (Amancio Ortega de Zara era un vendedor de camisas antes de crear Inditex), estudiantes (Mark Zuckerberg creo Facebook siendo estudiante), profesores universitarios o incluso

artistas callejeros (como Guy Labberte. el creador de Cirque du Soleil). Un estudio de Gómez y Mejía demuestra que la I&D formal en empresas, que cuenten con departamentos de innovación, es prácticamente inexistente en Colombia, en comparación con Japón y Corea, que poseen el 78% y 75% de sus investigadores en el sector empresarial. Sumamente preocupante para la productividad del país. El grueso de investigadores se concentra en el sector educativo: muchos de ellos sin la posibilidad o sin la intención de incidir en el desarrollo del país con sus investigaciones. Algunos totalmente inconexos del mundo empresarial y productivo. Gráfico 5.3 Investigación y desarrollo por sector de vinculación 2012

La política de competitividad, pues, no debe confinarse a los países ricos que tienen grandes centros de l&D, ni favorecer a sectores escogidos por el gobierno, ni priorizar la educación de los mejores estudiantes con potencial para ser científicos. Al contrario. Debe sustentarse en dos pilares. El primero es la educación moderna, es decir, la que fomenta la creatividad y el espíritu crítico para la totalidad de la población. El segundo pilar es la implementación: el Estado debe asegurarse de que a los ciudadanos que tienen ideas les sea fácil implementarlas a base de crear nuevas iniciativas empresariales. Para ello hay que fomentar un entorno regulador eficiente, infraestructuras modernas, un sistema financiero que sustente ideas “extrañas” y un mercado laboral flexible que permita a los trabajadores adaptarse a las nuevas ideas. Fuente: Javier Sala, Revista Gestión.

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5.4. No hemos podido asimilar el cambio tecnológico No deja de sorprender que Colombia no ha mejorado ostensiblemente en materia de competitividad en el concierto mundial, a pesar de los esfuerzos y de la retórica oficial. Los diferentes rankings nos ubican, no sólo en lugares bajos de la tabla sino con tendencia a empeorar, o por mucho al estancamiento. Así lo muestran los indicadores compilados por el Consejo Privado de Competitividad. Los técnicos del BID han planteado la siguiente hipótesis sugestiva que parece aplicar a Colombia: la caída de productividad puede haberse debido a que los cambios tecnológicos solo pudieron ser asimilados por los países que contaban con una fuerza de trabajo suficientemente educada para aprovecharlos. En los países sin suficiente educación las nuevas tecnologías pueden haber elevado la productividad de algunos tipos de capital humano pero pueden haber dejado obsoletos o sub-utilizados otros. Deficiencias de los sistemas de capacitación y las limitaciones a la movilidad de los trabajadores entre ocupaciones pueden también haber contribuido a este resultado. En América Latina, donde la educación está muy concentrada en grupos reducidos de la población y hay también importantes brechas educativas, la conexión entre productividad y educación es especialmente relevante. Si bien en América Latina, y también en Colombia el acceso inicial a la educación es elevado, los porcentajes de finalización de la educación superior son reducidos. Sin desconocer la excelente labor del SENA, la educación tecnológica media y superior está concentrada en una minoría de la población, lo cual limita la capacidad de asimilación de las nuevas tecnologías y formas de organización productiva. Otra posible hipótesis del BID es que el aumento de productividad en países como el nuestro ha estado restringido por la fragilidad de las instituciones públicas. En ausencia de un sistema jurídicolegal estable y respetado, se debilitan los incentivos para asimilar tecnologías nuevas que requieren inversiones a largo plazo, bien sea en infraestructura o de otros tipos. En Colombia, la seguridad jurídica es una asignatura pendiente. También habría cierta culpa del sistema financiero en la falta de apoyo al desarrollo de nuevas inversiones. Agréguese a lo anterior que un

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ambiente propicio a la corrupción no alienta la inversión extranjera y la transferencia de tecnologías, y puede haber desviado recursos de actividades productivas hacia actividades menos productivas.

5.5. No son las naciones las que exportan En las últimas tres décadas la productividad laboral media ha tenido un moderado crecimiento. Según estudios del DNP, la fuente de crecimiento de la productividad de la economía colombiana durante la década del 2000 provino principalmente de sectores asociados a la producción de servicios, dentro de los cuales se incluyen los del sector financiero, comercio y las comunicaciones. Cabe subrayar que los incrementos en la productividad se refieren al uso más eficiente del capital físico y el capital humano que existen en el país. Crecimiento económico y productividad son dos conceptos estrechamente ligados. Si se observan mejoras sensibles en la productividad el desempeño económico agregado será más satisfactorio y viceversa. Se acepta que existen al menos dos formas de mejorar la productividad en una sociedad. Una es estimular la reasignación de recursos de sectores de baja productividad a sectores de productividad intermedia y alta. Otra manera, más usual, es incrementar el nivel de complejidad de la estructura productiva mediante una mayor inversión en capital humano y la introducción de cambios tecnológicos. La búsqueda de mayores niveles de productividad, desarrollo tecnológico e innovación en los distintos sectores de la economía debe estar apoyada en la difusión y el uso del conocimiento. La sofisticación será entendida como el incremento en el nivel de innovación que ocurre gracias a los incrementos en las capacidades tecnológicas y en el conocimiento vinculado a la producción de un bien o servicio. No son las naciones las que exportan; son las empresas. Esto significa que la implementación de estrategias conducentes a elevar la productividad general (PTF) tiene que ser fundamentada en el principio según el cual la empresa es el centro de gravedad de la economía. Pero para que este principio pueda tener desarrollos exitosos convendría distinguir dos clases de productividad: primero, la competitividad empresarial (nivel microeconómico) y otra, competitividad país (nivel macroeconómico). El primer tipo incluye el esfuerzo que debe hacer una empresa individualmente considerada

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para conquistar mercados, elevar la eficiencia, obtener utilidades y mantenerse siempre a la vanguardia en materia de avance tecnológico y aplicación de nuevas técnicas gerenciales. Y, el concepto de “productividad país” hace referencia, como lo subraya el DNP en varios de sus documentos, al conjunto de políticas (entre otras, política monetaria, política fiscal, política de infraestructura, política educativa y política comercial) e instituciones que contribuyen a mejorar las ventajas competitivas de las empresas. Últimamente, el DNP ha mencionado la necesidad de que la intensidad de las acciones y apoyo del nivel central de gobierno debe estar en función del nivel de desarrollo y las capacidades existentes de cada región. Así, las directrices del orden nacional deben guardar congruencia con las necesidades, realidad y potencial de las regiones.

5.6. Mecanismos de consecución de tecnología En el mundo moderno no sólo importa el movimiento de los bienes, sino que cada vez cobra más importancia el movimiento de los servicios y de las ideas. En este sentido, en un mundo globalizado y altamente conectado, el conocimiento, uso y difusión de las tecnologías de la información y las comunicaciones son requisitos para cualquier sociedad; no sólo como elemento esencial de los negocios, sino también como mecanismo de interacción social y de generación de ideas. Esta reflexión nos conduce al quinto desafío. Colombia puede adquirir nuevas tecnologías mediante cuatro mecanismos: i) tecnología incorporada en los bienes de capital importados desde los países avanzados; ii) tecnologías derivadas de la inversión extranjera directa; iii) compra directa de la tecnología por medio de licencias y asistencia técnica, y, iv) desarrollo de tecnología propia. En el caso específico de las micro, pequeñas y medianas empresas, es importante el trabajo conjunto entre el Gobierno nacional y las asociaciones gremiales en la creación de los mencionados espacios y la provisión de conferencias, talleres y seminarios orientados a desarrollar las capacidades y habilidades en modernización y emprendimiento de las empresas. Un departamento o municipio puede ser competitivo en un reglón productivo específico, por medio de una empresa o grupos de

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empresas, que operen de manera aislada, dadas unas condiciones excepcionales de sus factores productivos. Sin embargo, la evolución de los modelos productivos y de la competitividad, especialmente en el marco actual del nuevo orden económico mundial, indica que para pasar de las ventajas comparativas a las competitivas es necesario generar encadenamientos productivos, y más allá, si se busca que el crecimiento empresarial se constituya en desarrollo territorial, es indispensable que se promueva y enraíce el desarrollo endógeno, por lo cual se recomienda avanzar hacia sistemas productivos tipo clusters y distritos industriales. En estricto sentido si se busca alcanzar regiones competitivas mediante una Agenda de Competitividad Regional, es necesario prever o diseñar acciones que tengan como propósito crear las condiciones para que se transite de la competitividad sectorial, hacia la modalidad de cadenas productivas y de clusters y distritos industriales.

5.7. Una propuesta audaz Al finalizar 1998 el Banco Interamericano de Desarrollo divulgó un documento realizado por Louis Emmerij, Asesor del Presidente de dicha institución. Se trata de una extensa y bien documentada ponencia16 . El autor hace una referencia al tema del desempleo y advierte que será muy difícil para América Latina alcanzar el pleno empleo, debido a dos limitaciones de fondo: la primera es que el expediente de reducir la jornada laboral, o un número inferior de días laborales se encuentra virtualmente agotado, por cuanto tales opciones se convertirían rápidamente en derechos adquiridos, que se vuelven imposibles de revertir. La segunda restricción es que cualquier política de empleo debe ahora fortalecer y equipar mejor a las personas para que se incorporen al mercado laboral en una etapa posterior; en otras palabras, las medidas de política de empleo deben pasar por el ámbito educativo. Seguidamente, se propone una novedosa alternativa de política laboral. Explica primero las fases por las que siempre atraviesa un individuo en su paso por la tierra. La etapa escolar, que podría ir hasta los 18 o los 25 años, la etapa activa, que iría hasta los 60 años, y por último, la etapa del retiro. Aunque advierte que es muy difícil modificar la sucesión de estas tres etapas, el autor es optimista al afirmar que con un creativo sistema 16 Emmerij, Louis: Teoría y práctica del desarrollo: ensayo introductorio y conclusiones de política. BID, Washington, 1998. Mimeo.

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educativo este rígido sistema secuencial podría convertirse en uno más flexible para que las personas puedan combinar o alternar periodos de educación, trabajo y retiro a lo largo de su vida adulta. El siguiente ejemplo ilustra la idea: las personas podrían tener la oportunidad de combinar los tres periodos, utilizando a la edad de 30 años un periodo de seis meses de jubilación anticipada para recibir mayor educación o entrenamiento. Aunque este enfoque luce demasiado simple, sus ventajas serían insoslayables. En primer lugar, los empresarios contarían con una fuerza de trabajo que podrá ser reentrenada más fácil y rápidamente de acuerdo con los cambios tecnológicos; segundo, la estrategia de educación recurrente contribuiría a mejorar la autoestima y la realización personal de los individuos. El nuevo enfoque educativo y laboral se convertiría en un instrumento anticíclico, y así, en periodos de recesión un mayor número de personas podría retirarse temporalmente del mercado laboral con el propósito de beneficiarse de la educación. Los costos asociados a la estrategia sugerida por el BID deben ser asumidos en forma tripartita. El gobierno debería reorientar los recursos que gastas en el pago de prestaciones de desempleo para sacar a las personas del mercado, mientras que los sacrificios financieros que deben asumir empresarios y trabajadores deben verse como inversiones de alta rentabilidad. Sin duda, esta propuesta implica un remezón de las estructuras educativas y de capacitación, en la legislación laboral, en los esquemas de pensiones y en otros frentes. Cabe subrayar, por último, que el documento sugiere que esta propuesta parece más apropiada para el continente europeo. A FENALCO no le parece tan contundente esta última afirmación. Recordemos que fue un país suramericano, Chile, el que dio el primer paso hacia la reforma a la seguridad social, y que su iniciativa ha sido seguida por numerosos países del Norte y del Sur. Vale la pena meditar alrededor de la aplicación de esta audaz iniciativa en Colombia, que en últimas también favorecería la productividad de los trabajadores, las empresas y la economía.

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5.8. El concepto de clúster no es mera retórica Los Planes de Desarrollo deben incorporar los esfuerzos de los entes territoriales de hace varios años ya que algunos departamentos y ciudades capitales han desarrollado un buen trabajo pedagógico y organizativo alrededor de la promoción de la competitividad. Nadie volvió a hablar de los CARSES, que en su momento avanzaron en el diagnóstico y en el diseño de propuestas para desarrollar ventajas competitivas regionales. Igualmente importante es hacer seguimientos cuantitativos al tema de la productividad. Durante los gobiernos de Samper y Pastrana, especialmente el primero, se publicaron varios boletines periódicos de indicadores de competitividad. Esta clase de iniciativas fueron abandonadas. La oficina creada en la Presidencia de la República para promover el asunto de la competitividad brilla por su opacidad. Convendría examinar si no será mejor que dicha labor la lidere el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, ya que cuenta con experiencias exitosas en este sentido. El Consejo Privado de la Competitividad es un buen esfuerzo que merece apoyarse. Elemento clave para mejorar la competitividad nacional es trabajar en conjunto, y de allí surge el vocablo clúster, concepto abanderado por el profesor Michael Porter. La referencia moderna más remota es el caso italiano, cuando en los años ochenta del siglo XX surgió un sector de pymes en el sector de calzado y en el sector de la confección, que teniendo como fundamento la cooperación en asuntos como relaciones contractuales sólidas, intercambio de información y aprendizaje conjunto, lograron posicionarse en el mundo como firmas de muy alta competitividad y con unos estándares envidiables de calidad. De acuerdo con documentos de la Cámara de Comercio de Medellín, el origen de los clusters está en la aglomeración natural de las empresas; por lo general, la mayoría de la actividad económica de un país tiende a concentrarse en ciudades o regiones determinadas. La especialización regional es fundamental para la conformación de clusters locales con alcance global. Clúster hace alusión a sistemas de relaciones verticales y laterales, compuestos de una gran variedad de firmas disímiles pero que comparten complementariedades

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alrededor de un eslabón productivo o de conocimiento de la cadena de valor. Porter lo define como una concentración geográfica de empresas interconectadas, pertenecientes a un campo concreto, unidas por sus rasgos comunes y complementariedad entre sí, junto a suministradores especializados, proveedores de servicios, empresas de sectores afines e instituciones conexas que compiten y cooperan. Vale la pena reseñar la experiencia aplicada en Medellín con el clúster de la medicina y la odontología. Se trata de lograr que el sector de la salud contribuya a la proyección internacional y al desarrollo económico y social de la ciudad-región. La idea es que haya un incremento del número de pacientes internacionales atendidos y la facturación (exportación de servicios de salud), lo que llevará a apuntalar el logro de la meta que tiene Medellín de ser uno de los principales destinos de salud en Latinoamérica. Se busca compartir las mejores prácticas y estandarizar aquellos procesos y procedimientos que en conjunto les agregan valor a los servicios y potencian el Cluster en sus objetivos de aumentar la atención de pacientes internacionales y el posicionamiento de la marca-ciudad. Se calcula que los pacientes llegan acompañados en 83% de los casos, lo que significa aumentos del número de consumidores de turismo. Las personas residentes en Estados Unidos, según documentos de la Cámara de Comercio de Medellín, son el principal potencial del mercado en el ámbito del turismo de salud. En los últimos años, más de 1.6 millones de pacientes norteamericanos viajaron en promedio anual fuera del país a recibir tratamientos médicos. En 2000 se atendieron 505 pacientes internacionales en las clínicas de Medellín y en la actualidad su número se sitúa en alrededor de 6.500 pacientes anuales. Se destacan los costarricenses, que en un apreciable número acuden a los servicios de salud de Colombia, en particular los que se ofrecen en la capital antioqueña. Sin duda, este es un buen ejemplo de cómo sí se puede aumentar la competitividad regional y sectorial, que al fin de cuentas su sumatoria constituye la competitividad de toda una nación.

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5.9. Estabilidad jurídica, clave para impulsar la competitividad Mención especial para la fiebre de proyectos de ley que en cada legislatura se respira. Ello atenta claramente contra la estabilidad en las reglas de juego para los empresarios y se convierte en una piedra en el zapato para mejorar la eficiencia y la productividad. No es exageración afirmar que para una empresa típica de la industria es más importante contar con un avezado contador que le ayude a sus dueños a desenmarañar el marco jurídico tan cambiante y tan errático que rige la tributación colombiana, que contratar a un ingeniero mecatrónico o a un experto en retail-marketing. La organizaciones gremiales tienen que destinar más recursos humanos y tecnológicos para estar medianamente al tanto del centenar de proyectos de ley que mensualmente se presentan a consideración de las honorables cámaras legislativas, y tratar de alertar a los empresarios, a los congresistas y al mismísimo gobierno, acerca de la inconveniencias para la economía, o de su inocuidad, de la mayoría de tales iniciativas, brillantes todas ellas pero lamentablemente carentes del debido sustento. Hay que derribar el mito de que existe una capacidad intrínseca de las leyes para transformar la realidad. Pocos parlamentarios escapan a la tentación de atiborrar a las Secretarías de las Comisiones de Senado y Cámara con proyectos de ley, la mayoría de ellos que no alientan la eficiencia y la competitividad empresarial, verdadero génesis de la prosperidad. Si se evaluara la labor del Congreso solamente por el número de proyectos presentados y aprobados, las últimas dos legislaturas serían las más fructíferas de la historia reciente. Sabemos que somos un país de leyes no porque las respetemos, las apliquemos y las hagamos cumplir, sino porque cada vez aumenta, y en forma geométrica, su número. Nuestro Congreso, acosado por la opinión pública, cayó en la trampa del complejo estadístico de creer que sale mal librado si no alcanza a aprobar un mayor número de leyes que en la legislatura anterior. Los Parlamentarios deben valorar el hecho de que derogar leyes y archivar proyectos inútiles son actos tan válidos como crear nuevas leyes.

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5.10. La Misión Rural 2015, un aporte conceptual más Mejorar la situación del agro17 es vital en nuestras aspiraciones nacionales de elevar la productividad. El campo colombiano ha sido estudiado en más de una ocasión y ha sido intervenido por el Estado -así fuera de manera tangencial- durante varios años. Sin embargo, los avances en las condiciones de las zonas rurales del país aún no son suficientes y las profundas inequidades dentro del campo y entre las zonas rurales y urbanas aún persisten. Por ejemplo, la propiedad de la tierra está altamente concentrada en unos pocos, tanto así que el Coeficiente de Gini18 de la distribución de la propiedad en el 2011 era de una cifra alarmante de 0.847 (IGAC, 2011). Este panorama parece no haber cambiado mucho pues los conflictos por el uso de la tierra en el país continúan en un contexto de latifundismo e informalidad de la propiedad. Al revisar con detenimiento las cifras de pobreza y pobreza extrema en el país, ambas han disminuido; pero el ritmo de caída de la pobreza rural ha sido insuficiente para cerrar las brechas entre lo urbano y lo rural. Si bien entre 2003 y 2013 la pobreza extrema rural disminuyó relativamente más rápido, al caer 10 puntos porcentuales pasando del 29 % al 19 % -y la urbana se redujo en 5 puntos porcentuales al pasar del 11 % al 6 %-, la razón entre incidencia en pobreza extrema rural y urbana aumentó al pasar de 2,6 a 3,2 en los últimos 11 años. En todo caso, experimentó su primera caída en 2013.

17 Descrita recientemente por el Censo Nacional Agropecuario y por la Misión Rural 2015, contratada por el gobierno y dirigida por el prestigioso analista José Antonio Ocampo Gaviria. 18 El índice de Gini de ingresos para la zona rural se encuentra por debajo de la media nacional y urbana. Esto deja en evidencia que los pobladores que habitan las zonas rurales son más parecidos entre ellos en términos de ingresos que los pobladores urbanos. En los últimos diez años, este índice se ha mantenido en el área rural por debajo de 0,5 —excepto en el año 2002—, mientras que en el área urbana siempre ha estado por encima de este nivel. Último dato Gini rural de ingreso: 0,46 para el año 2014.

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Gráfico 5.4

Fuente: Dane.

La reducción en la pobreza rural ha estado jalonada más por mejoras en la pobreza multidimensional que en la pobreza por ingresos. Entre 2003 y 2013, la pobreza multidimensional en la zona rural disminuyó 34 puntos porcentuales mientras que la pobreza por ingresos disminuyó 14. Esto significa, sin perder de vista que la brecha es todavía alta y que falta mucho por lograr, que ha sido más fácil reducir la pobreza mediante la expansión de servicios del Estado —por ejemplo, educación, salud, servicios— por el canal de política social, que con la generación de ingresos autónomos por el canal del crecimiento económico. Reducir la pobreza por ingresos —específicamente la pobreza extrema— es uno de los mayores retos y depende en gran parte de las mejoras en los ingresos de los trabajadores independientes y ocupados en actividades agropecuarias. En el campo ha habido inclusión social de la población por la descentralización y la inyección de recursos en las regiones para salud y educación, pero no ha habido inclusión productiva. El campo sigue aislado de la tecnificación en la producción, las cadenas productivas regionales y nacionales y del comercio a gran escala. No hay suficiente asistencia técnica agropecuaria y los campesinos tienen poco acceso a activos productivos, lo cual hace al sector agro un sector con bajo dinamismo. En promedio, entre 2001 y 2015, el sector agropecuario ha generado tan solo el 7% del PIB del país y el 19% del empleo; una cifra considerable aunque desafortunadamente el empleo que genera el sector es en su mayoría de baja calidad.

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La misión rural, desde un enfoque participativo y territorial, sugiere que el Estado debe brindar las herramientas y los diseños institucionales para lograr estos tres factores: acceso a la tierra, asistencia técnica y comercialización moderna de productos agro. La tierra debe ser de calidad y en cantidad suficiente, adjudicando el Estado los predios del Fondo Nacional de Tierras y los que ha recuperado la Nación; de la mano con instrumentos flexibles de subsidio para la reconstitución de micro y minifundios. La asistencia técnica agropecuaria debe ampliarse significativamente y convertirse en un sistema de acompañamiento integral, basado en la construcción de capacidades (una visión de desarrollo similar a la del gran economista indio Amartya Sen, según el cual el desarrollo es la ampliación de las capacidades de los individuos y la acumulación de capital en la “gente”). Y finalmente, la comercialización de los productos agro por medio de la modernización de sistemas de abastecimiento y la promoción de circuitos cortos y alianzas incluyentes. La misión Rural 2015 considera con razón que es vital acompañar estos tres factores con una oferta expandida de servicios financieros en las zonas rurales; una política nacional de gestión integral de riesgos, que expanda la cobertura de los seguros agropecuarios; inversiones en un sistema de información y zonificación agroclimática; y la asociatividad del campesinado para generar capital social, aprovechar las economías de escala y las innovaciones tecnológicas en la producción e integrar dichas asociaciones a las cadenas productivas regionales y nacionales. La misión concluye que hay que combatir soluciones inadecuadas como subsidios directos por coyunturas económicas difíciles o por presiones políticas de los productores. En cambio hay que favorecer las inversiones estructurales, estratégicas y de largo plazo en servicios y bienes públicos que generen externalidades positivas en la productividad del campo Colombiano.

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5.11. El atraso del agro en la materia: el caso del arroz En el Tratado de Libre Comercio negociado con los Estados Unidos, luego de intensas sesiones entre las delegaciones de ambas naciones, se acordó otorgarle un tratamiento especial al sector del arroz colombiano. Una cartilla de los Ministerio de Agricultura y de Comercio de 2006 dice textualmente:

“El arroz fue el producto para el cual se negociaron las mayores protecciones. Los impuestos se desmontarán en 19 años a partir de un arancel base del 80%. Los primeros seis años serán de gracia, es decir, mantendrán el arancel del 80% tal y como está ahora. Esto quiere decir que los arroceros no tendrán que competir con el arroz estadounidense sino hasta dentro de 15 o 16 años. Se autorizó que cada año se puedan importar hasta 79.000 toneladas de arroz blanco desde estados Unidos. El esquema de subastas de importación permite que las ganancias del comercio sean distribuidas entre los productos colombianos y los estadounidenses”. Pues bien, luego de 10 años transcurridos, nos encontramos los colombianos con la desagradable sorpresa de que la productividad del arroz en el país ha disminuido en lugar de aumentar, caso contrario ha acontecido en los Estados Unidos. Los cuadros siguientes ilustran este comportamiento y la tendencia general de los principales cultivos, que como un todo no han aumentado significativamente su productividad en este siglo. Por el contrario, en varios renglones ha disminuido. Aclaramos que la fuente es la FAO. Se sabía que el impacto no sería de ninguna manera inmediato. Pero la mala noticia es que la cuenta regresiva sigue corriendo y la cadena arrocera en su conjunto deberá realizar transformaciones de fondo para dar un salto en competitividad y bienestar para todos los colombianos. “Se les dijo, se les advirtió…”

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Tabla 5.1 Rendimiento de los principales cultivos para Colombia (Unidad: Kg/Ha) Cosecha

1980

1970

1990

2000

2013

CEREALES Arroz

3.227

4.307

4.062

4.732

3.837

Cebada

1.705

1.749

1.849

1.650

2.142

Trigo

1.183

1.215

1.848

1.599

1.706

Maíz

1.326

1.389

1.450

2.106

2.877

Sorgo

2.202

2.090

2.848

2.921

3.247

OTROS ALIMENTOS Yuca

8.000

10.353

9.353

9.994

9.963

Papa

10.857

12.160

15.274

12.818

18.562

Platano

7.042

5.428

7.151

7.229

8.337

Fríjol

584

725

803

1.076

1.178

Cacao

416

554

465

442

434

SEMILLAS OLEAGINOSAS Algodón semilla

1.410

1.628

1.567

2.304

2.092

Soja

1.984

1.978

1.999

2.249

2.725

Maní

1.400

1.136

1.421

1.434

1.131

OTROS CULTIVOS DE EXPORTACIÓN Caña de azucar

53.361

89.322

87.301

83.641

85.958

Banano

26.716

43.277

38.383

32.799

25.961

Tabaco

1.850

1.593

1.657

1.890

1.871

172

Fuente: FAO

1.212 1.858 2.205

2.142 2.877 3.247

2.119 2.198 1.554 3.064

1.215 1.749 1.389 2.090

Caña de azúcar Tabaco

Café Cacao

Soja Semilla Algodón Maní

Papa Yuca Frijol Seco

1.315

1.706

4.284

4.307

628 1.282

2.092 1.131

1.778 1.423

1.628 1.136

84.688 1.915

1.593

466

554 89.322

964

668

1.871

85.958

434

1.313

5.290 3.357

3.421

2.771

5.141

4.579

12.700 13.408 635 1.011

13.221 16.136

TUBÉRCULOS

2.791 2.879

1.651

1.964

3.053

2.620

1995 2013 TEMPORALES

2.520

2.765

2.762

2.097

74.868

394

1.121

Fuente: FAO

1.594

67.401

367

600

PERMANENTES

1.505

1.403

2.173

SEMILLAS OLEAGINOSAS

60.293

521

477

1.700

2.725

2.108

1.978

846

11.623 460

9.963 1.178

10.353 725 9.858 979

16.199

12.160

9.319

1.903

18.562

3.924

1.712

Arroz Arroz Arroz Arroz Arroz

3.837

2.644

2.415

Cereales

1980

1995

2013

América del Sur

1980

Colombia

Cultivo

9.970 3.739

3.857

3.172

8.624

7.340

2013

895

2.558

1.561

2.376

1.814

920

4.485

352

481

1.206

2.498

1.075

1.600

9.127 538

12.801

3.153 1.300

1.998

1.855

2.748

2.161

1980

2.962

2.093

36.238 46.358

7.123 3.488

3.079

2.407

6.301

4.645

1995

2.174

2.146

2.542

1.349

82.497 74.047 75.710 55.288

757

1.844

1.211

1.783

1.612

29.525

5.712 2.906

2.676

2.251

4.946

3.772

1980

Estados unidos

5.480 1.592

2.919

3.258

4.498

3.897

2013

458

880

1.823

2.273

2.491

11.037 815

1.511

1.754

63.100 70.631

456

572

1.298

1.599

2.031

9.861 677

15.581 19.527

3.809 1.285

2.069

2.511

3.659

2.765

1995

Mundo

Comparación de rendimientos de los principales cultivos: Unidad (Kg/Ha)

Tabla 5.2

Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

5.12. No pasar por alto el ejemplo chino Entre los teóricos de mayor influencia mundial en el tema de las causas del crecimiento económico figura el norteamericano Robert Solow, quien por sus aportes al tema mereció el Premio Nobel de Economía. Su gran aporte, el que lo inmortalizó, fue el descubrir que la acumulación de capital por sí sola no genera crecimiento sostenido; no basta con destinar una fracción importante del PIB para inversión. La lección de Solow deberíamos aprenderla los colombianos, pues nuestro crecimiento económico no ha sido sensacional a pesar de haber aumentado a más del doble la participación de la formación de capital en el PIB, en los últimos doce años. Se creía que con el simple hecho de aumentar el capital disponible a cada trabajador se aumentaba la productividad. Pero Solow demostró que el aumento del capital, entendido como activos productivos, podría inclusive tener efectos contrarios al ideal del crecimiento por cuanto genera retornos decrecientes. Por ejemplo, si a un agricultor que siembre en una hectárea se le provee el doble de semillas, ello puede generar un desperdicio. O darle un segundo computador a un empleado de oficina que ya cuenta con uno, no duplica su productividad. No es, entonces, la acumulación de capital lo que genera crecimiento sostenido. Es el progreso tecnológico, ya que aumenta el producto generado por el país sin aumentar la mano de obra o el capital. Para que la innovación tecnológica se vuelva un proceso continuo, es preciso invertir en educación, incentivar la investigación, estar abiertos al intercambio de ideas, y proteger la propiedad intelectual. Bajo estos parámetros conviene mencionar cuáles serían las barreras al mejor desempeño colombiano y contrastarlas con la China, país que es el campeón mundial en materia de crecimiento económico. Desde 1990 a la actualidad la China ha tenido un crecimiento aproximado de 9.9% anual, mientras que Colombia ha crecido un 3.7%. Es verdad que China, al tener un PIB per cápita bajo, le queda menos complicado incrementar la tasa de crecimiento, y que los costos de la mano de obra son menores, pero debe haber algo más que explique semejantes diferencias en el comportamiento económico de largo plazo. Lo primero sería subrayar que la China fabrica a un costo promedio inferior al de Colombia.

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Dentro de los factores que más han contribuido a la reducción del valor de los productos chinos está el costo de la energía. Estadísticas del Banco Mundial indican que un 28% de la reducción de sus productos se debió a una disminución del valor de la energía. En México, en contraste, el costo energético no ayuda a que los productos mexicanos sean más competitivos, por el contrario, contribuye a que se encarezcan más. Basta citar el drama que para los empresarios de la Costa Caribe significa la gran erogación de gastos para adquirir la energía eléctrica o de otras fuentes como el gas. Gran parte de la competitividad que las ciudades costeras ganan por su ubicación geográfica se pierde por los elevados costos de la energía. Nuestros cálculos sugieren que un kilowatio/hora es cerca de tres veces más costoso, es decir, 300% que en China. En el campo laboral, también perdemos competitividad frente a China. El salario mínimo colombiano históricamente está muy cerca del salario promedio de la economía. Es algo políticamente difícil de sustentar pero en general en Colombia el salario mínimo parece más alto de lo que debía ser, es decir, un salario de subsistencia que devengan personas con muy baja formación académica y práctica: de allí que se subraye la importancia de brindarle oportunidades de capacitación a los ocupados pobres. En cuanto a los costos laborales en que incurren las empresas colombianas de corte moderno o formal, las diferencias con la China son abismales, y ni siquiera la introducción del confuso mecanismo del CREE para supuestamente aliviar la carga parafiscal, ha mejorado el panorama: hay consenso en la necesidad de racionalizar los costos laborales en nuestro país. Las marcadas diferencias que existen en los costos de estos importantes factores de producción, la energía y los salarios y prestaciones, explican buena parte de la pérdida de competitividad de los productos colombianos en los mercados internacionales. En China, la relación exportaciones-PIB en la actualidad es del 42%, habiendo partido de un 20% en 1990. En Colombia, si excluimos las exportaciones mineroenergéticas esta relación es francamente exigua. Más aún, nuestro país se ubica en la cola de los países latinoamericanos cuando de exportaciones per cápita se trata. La pregunta que sigue es si el crecimiento chino es sostenible, pues se basa en acumulación de capital y no en progreso tecnológico. Pero ello no es cierto. China aumentó su inversión en investigación y desarrollo de 1% del PIB industrial en 1995 a 2.3% en la actualidad. Nosotros en cambio, invertimos alrededor de 1%.

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La composición de las exportaciones chinas también refleja la creciente sofisticación tecnológica. Según la UNCTAD, las exportaciones chinas intensivas en mano de obra pasaron de 42.8% en 1990 a 34.3% en 2010, mientras que las exportaciones chinas con algún componente tecnológico pasaron de 31.3% en 1990 a 55.8%. En Colombia es una proporción extremadamente baja, como lo vimos en el capítulo donde nos referimos a la conveniencia de diversificar las exportaciones. China ha sido exitosa para integrar cadenas productivas que abastezcan a sus clusters tecnológicos. Allí, según cálculos de CNN, más del 55% de los insumos que se utilizan en las industrias de alta tecnología se fabrican localmente, mientras que en países como México o Colombia esa proporción es de menos de 5%. China sienta las bases para sostener su crecimiento por muchos años más y al parecer entiende que el crecimiento económico es más un tema de progreso tecnológico que de acumulación de capital. Claro está que tiene muchos problemas, de gran envergadura por resolver, como proteger el derecho de propiedad intelectual, dar más garantías a la inversión privada, combatir la corrupción y flexibilizar el marco regulatorio.

China sustenta su crecimiento de largo plazo no en exportaciones intensivas ni en la mano de obra barata, sino en productos de mayor sofisticación tecnológica. En el gráfico 5.4 se ilustra la importancia de la China en la economía mundial a lo largo de la historia de la humanidad. Vemos que siempre ha estado allí, contribuyendo en una muy alta y sorprendente proporción al crecimiento del PIB mundial.

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Gráfico 5.4 Las tres economías más grandes del mundo en la historia (PIB a precios constantes, como % del PIB mundial)

Fuente: The economist, Angus Madison.

En suma, Colombia debe decidir si quiere dar la batalla en la carrera por la competitividad o si verá pasar a China en su camino al desarrollo como hace 40 o 50 años vio a Corea, Singapur y Taiwán y cómo ve ahora mismo a Chile divisando su ingreso al club de países ricos.

Nuestros gerentes no son tan buenos como ellos piensan En términos de la estrategia de catching-up, uno de los factores determinantes para las empresas en niveles de desarrollo atrasado son las capacidades y prácticas gerenciales. De acuerdo con estudios de London School of Economics (2014) el país ocupó el puesto 24 entre 34 países con un puntaje de 2,5 sobre 5,0. Según esta misma encuesta, la calidad gerencial de las Pymes en Colombia ocupó el último lugar en Suramérica y es similar a la calidad en Kenia y Nigeria. Además, mientras la calidad obtuvo una calificación de 2,5, la percepción que los empresarios colombianos tienen sobre sus capacidades gerenciales fue de 3,76.

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Gráfico 5.5 Resultados de la encuesta mundial de gerencia: realidad y autopercepción

Fuente: WMS, 2014

Estas características de las capacidades gerenciales en las empresas generan asimetrías de información y limitan la absorción de conocimiento existente por parte del sector productivo colombiano, ya que se desconoce la importancia del conocimiento como herramienta para el desarrollo de negocios.

5.13. La infraestructura va más allá de las 4G Los planes nacionales de desarrollo hacen por lo general bastante énfasis en la dotación de infraestructura y los Planes del Gobierno de Juan Manuel Santos no son la excepción. Especial atención le ha brindado la actual administración a su proyecto bandera en materia de infraestructura, las denominadas 4G. De acuerdo con el Departamento Nacional de Planeación, la cuarta generación de concesiones (4G) es el programa de infraestructura

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vial que le permitirá al país desarrollarse aceleradamente y ser más competitivo para enfrentar los retos del comercio global, generando más empleos y entregando a los colombianos vías de primera calidad al final de esta década. El programa de 4G incluye unos 36 proyectos que involucran 7.000 km de la red vial nacional, 141 km de túneles y 150 km de viaductos, por un valor de inversión aproximado de $47 billones. Dada la magnitud de las inversiones, el gobierno ha previsto la participación activa de capitales privados. Las 4G llevará desarrollo y trabajo a 24 departamentos y según el DNP, generará más de 180.000 empleos directos, lo cual permitirá reducir la tasa de desempleo durante la etapa de construcción de los proyectos en 1 % y generará un efecto multiplicador en el PIB de aproximadamente el 1,5 % En 2019 se contará con 1.200 km adicionales de nuevas dobles calzadas, 141 km de túneles y 150 km de viaductos. Este programa reducirá los tiempos de desplazamiento entre los centros productivos y los puertos hasta en un 30 % y disminuirá los costos de operación vehicular en cerca de 20 %. Cabe aclarar que la novedad en las 4G corresponde al nuevo sistema de financiación de la infraestructura, donde se paga sobre la obra terminada, y no sobre el compromiso de una obra cumplida; es decir, un mejor control y aprovechamiento de los recursos. Se le ha criticado al gobierno por su afán de construir vías, lo cual es una condición necesaria para elevar la competitividad nacional y hacer frente a los retos de la globalización, pero que no ha sido lo suficientemente diligente para atacar otros frentes complementarios. Según el Consejo Privado de Competitividad, los ahorros en tiempos gracias a las 4G perderán efectividad si no se trabaja en aspectos logísticos. “La ganancia de cinco horas en el recorrido Bogotá – Buenaventura es poca frente a las ocho horas de espera en el puerto por ineficiencia en el proceso de cargue y descargue. A eso lo podemos llamar el síndrome de la última milla. El tema se torna más complejo aun cuando tenemos en cuenta la obsolescencia del parque automotor. La flotilla de camiones está congelada y su renovación está condicionada a la chatarrización de camiones más que depreciados. “En América Latina, sólo Nicaragua tiene una flota de camiones más antigua que la colombiana”, señala un informe del Consejo Privado de Competitividad. Este absurdo debe terminarse, pero para ello debe el gobierno mostrar firmeza frente a las posturas extremadamente proteccionistas de los camioneros.

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5.14. La Economía Naranja, la nueva fuerza A lo largo de la historia, quienes se dedicaban a la realización de trabajos creativos e intelectuales eran percibidos en una escala menor de la economía, trabajos que eran concebidos como menores que no ayudaban a la generación de riqueza, por lo que músicos, pintores, diseñadores, actores, entre otros, eran condenados a vivir del amor al arte. En la actualidad el panorama está cambiando, y ha surgido una nueva perspectiva económica fundamentada en la creatividad, la innovación y el intercambio de ideas como mecanismo de desarrollo. Es conocida como Economía Creativa o como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la ha bautizado, Economía Naranja, nombrada así por la relación que guarda el color naranja con la cultura, la creatividad y la identidad, así como por su asociación con rituales y eventos culturales, artísticos y religiosos. El valor de esta economía Economía Naranja se ve reflejado en el desarrollo de bienes y servicios en sectores como: arquitectura, artes visuales y escénicas, artesanías, cine, diseño, investigación y desarrollo, juegos, moda, música, publicidad, software, televisión, radio y videojuegos. Y según datos del BID los bienes de propiedad intelectual mueven más del 6% de la economía mundial y generan más de 140 millones de empleos en el mundo, además de tener repercusiones positivas en la promoción de la inclusión social, la diversidad cultural y el desarrollo humano. La economía creativa es una vía directa hacia el desarrollo y la sostenibilidad, incluso más eficiente que los modelos industriales tradicionales basados en la exportación de productos básicos con bajo valor agregado, como el café o el petróleo. Adicionalmente, los bienes provenientes del intelecto muestran mayor resistencia ante las crisis económicas; en los años posteriores al 2002, periodo de contracción de la demanda mundial y del comercio internacional, el comercio en bienes y servicios de las industrias creativas creció en promedio un 14%; de hecho, la economía creativa ha estado creciendo a un ritmo más acelerado que el nivel de las economías en muchos países según datos de la UNESCO. Las grandes economías desde principios de siglo se percataron del valor potencial que se puede obtener de las capacidades intelectuales y creativas, por ello han destinado buena parte de su presupuesto en iniciativas a favor de la innovación y creatividad, tal es el caso de Corea del Sur que ya cuenta con 17 instituciones a lo largo del país

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destinadas ofrecer áreas de trabajo, financiar y brindar asesoría a emprendedores y startups principalmente relacionadas a tecnologías de la información, tal vez de allí surjan nuevas ideas empresariales como alguna vez lo fueron LG, Samsung o Hyundai, empresas enormes que posicionaron al país asiático dentro del panorama mundial. En Latinoamérica también se ven avances en pro de la Economía Naranja. En 2007 en Montevideo se inició el desarrollo de un clúster de industrias creativas en el sector audiovisual, seguido después por el sector diseño, la música y el ámbito editorial, logrado en parte por asociaciones público-privadas y la vinculación de otros sectores como el transporte y el textil. Se calcula que alrededor del 7% de los empleos en la ciudad uruguaya provienen de la industria creativa. Argentina también planea hacer frente a la crisis de su sistema económico mediante iniciativas a favor de actividades creativas. La apertura de una oficina en Silicon Valley es una de ellas, y en esta se impulsarán sectores como el audiovisual y el de las telecomunicaciones los cuales tienen reconocimiento a nivel mundial por sus buenas producciones; se espera que en 10 años el 20% del producto de la ciudad de Buenos Aires provenga de actividades creativas. Colombia cuenta con una gran riqueza en términos de patrimonio histórico y cultural que al ser explotados de buena forma generarían ventajas comparativas favorables hacia el desarrollo. Actualmente se han dirigido esfuerzos alrededor de la innovación y la creatividad, y se han obtenido resultados positivos. Por ejemplo: Medellín es vista como un referente en cuanto a ciudades creativas, debido a su apuesta por la cultura y la educación como pilares de desarrollo. Sin embargo, aún hay un déficit de balanza comercial en materia de creatividad, pues WWse importa más material intelectual de lo que se exporta. En este sentido, es interesante la propuesta legislativa del Senador Iván Duque de fomentar la producción de valores creativos mediante la creación del Consejo Nacional de la Economía Naranja.

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5.15. El comercio, motor de la productividad Los países industriales se enfrentan además a un desplazamiento de la actividad económica de las manufacturas hacia los servicios. Estudios del Banco Mundial muestran que desde 1997 ha disminuido el empleo en los sectores productores de bienes, con lo cual la creación de empleo neto procede de los servicios. En las economías de la OCDE, los servicios generan hoy, en promedio, el 70% de todos los puestos de trabajo, y cuanto más alto es el PIB per cápita de un país, mayor es la proporción del empleo en ese sector. Según la misma fuente, los servicios locales como el comercio al por menor y la construcción son importantes factores impulsores del crecimiento global del PIB. La tecnología de la información ayuda a elevar la productividad general de un país, pero esta afirmación debe matizarse. En efecto, una mayor inversión en tecnología de la información (TI), en investigación y desarrollo, y en educación básica mejora la productividad y potencia el incremento del PIB. Pero los datos sectoriales de Estados Unidos indican que esas inversiones por sí solas no bastarían para acelerar el crecimiento del PIB. Es más, si bien el aumento en inversión en tecnologías de la información en los Estados unidos ha sido generalizado, el aumento en la productividad de aquel país, según McKinsey, sólo se ha concentrado en este siglo en seis sectores: comercio detallista, comisionistas de bolsa, comercio al por mayor, semiconductores, ensamble de computadores y telecomunicaciones. Más sorprendente la siguiente conclusión de la firma consultora: la productividad se concentró en esos seis sectores de la economía norteamericana, que son los que más intensa competencia realizan en su interior. “En los sectores donde aumentó la competencia, los gerentes se vieron obligados a innovar agresivamente para proteger sus ingresos y ganancias. Fueron esas innovaciones en productos, prácticas comerciales y tecnología, las que condujeron al aumento de la productividad. La competencia intensa estimula la innovación de los procesos, tanto tecnológicos como comerciales” (HBR, 2010) En el caso colombiano, es evidente que el gran comercio ha motivado a las industrias de bienes de consumo masivo a ser más innovadoras en razón a la amenaza que a estas últimas les representan las llamadas marcas propias o del distribuidor. Si el consumidor no percibe mayores diferencias en cuanto a calidad y otros atributos entre las marcas

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Premium y las privadas, optará por éstas últimas por sus menores precios. La mejor manera de defenderse del embate de las marcas del distribuidor es innovando. El comercio de gran formato, en el mundo y en Colombia también, debe realizar miles de transacciones diarias soportadas en una compleja estructura tecnológica. Como lo subraya HBR, las tecnologías de la información les ayuda a manejar mejor esa complejidad, “ya que no sólo automatiza funciones de rutina como la recepción y el control de inventario, lectura de precios y registro de salida de productos, sino que además optimiza muchos procesos complicados, entre otros, la gestión de la cadena de abastecimiento, el merchandising y la relación con el cliente”. Nosotros agregaríamos la incursión del comercio detallista colombiano en el Omnichannel, lo que tiene que ser soportado por complejas tecnologías de la información y por una sofisticada logística. Todo ello impulsa enormemente la productividad general de la economía. El tema es tan importante que amerita que el DNP, cuando calcule las variaciones en la productividad de la economía, desglose dicha información por sectores y con seguridad se va a llevar una inmensa sorpresa: uno de los sectores abanderados de la innovación y de la productividad general de nuestra economía es el retail. A lo mejor este hallazgo les sirva a los técnicos del mencionado organismo a variar de postura y dejar de considerar al comercio como sector residuo. Ese pensamiento, el de no querer ver la importancia del comercio como fuente de innovación, corresponde a las teorías económicas impulsadas por la CEPAL y años más atrás por las escuelas marxista y fisiocrática. Vale la pena destacar también que el crecimiento comercial que se presenta en la última década revela las estrategias que se han desarrollado para el progreso del sector y de la economía en general. En 2002, el área de venta al público era de 1,5 millones de metros cuadrados, mientras que a la fecha esta cifra supera los tres millones de metros cuadrados. La apertura de locales modernos y de vanguardia por parte del comercio organizado nos recuerda al proceso de colonización antioqueña, que fue sin duda, un hito social y económico que marcó la historia económica colombiana y que motivó la aparición y fundación de centros urbanos y la consolidación de lo que hoy conocemos como el eje cafetero. La presencia de modernos formatos comerciales también es vista como un polo de desarrollo que incentiva la productividad y promueve la competencia en la ciudad.

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El aumento en la tenencia de bienes en los hogares colombianos en los últimos años a precios asequibles es una notable demostración del aporte del comercio minorista a la sociedad. Con el apoyo de los comerciantes y el sistema financiero se ha disminuido la brecha social en el país y mejorado la calidad de vida los hogares. Hoy, el 95% de los hogares cuenta con un televisor a color, más de la mitad la población posee una nevera, -primordial para la preservación de alimentos- y miles de amas de casa ya cuenta en su hogar con una lavadora, facilitando sus labores diarias y aumentando su tiempo para el cuidado de sus hijos. Estos bienes, con seguridad han sido adquiridos a crédito, y para el caso de los estratos uno a tres, que es más del 65% de la población colombiana, ha sido el comercio el que le ha facilitado a los hogares la compra de estos artefactos vía crédito. Para los bancos, más de la mitad de los colombianos no son sujetos de crédito. El aumento de la bancarización es en gran parte obra del comercio. No cabe duda que el comercio moderno colombiano está jalonando transformaciones productivas y es protagonista del sector privado que impulsa el bienestar social. La penetración que están logrando comercios modernos en los sectores de bajos ingresos es toda una revolución. Prueba de ello es que ahora el 59% de los hogares colombianos tiene lavadora de ropa y el 82% nevera, por mostrar solo unos ejemplos. El profesor de Uniandes, Hernán Vallejo, experto en asuntos de comercio internacional, en una columna periodística expresó algo en lo que estamos por completo de acuerdo y que hemos reiterado desde diferentes tribunas:

“Si uno revisa nuestros medios de comunicación encuentra que en múltiples escenarios, y prácticamente en todos los segmentos del espectro político, se propone que la industria y la agricultura sean nuestras locomotoras del crecimiento de largo plazo. No sobraría que quienes proponen políticas de desarrollo de largo plazo les dieran una mirada más cuidadosa a las cifras del desarrollo mundial del último medio siglo. Está bien contribuir a que el agro y la industria sean más eficientes, y apoyarlos en momentos de dificultad. Pero es importante que al llegar a un acuerdo de paz, al hacer anuncios de campaña política o al tratar de dar forma a la composición sectorial de nuestra economía,

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no pretendamos colocar a Colombia en contravía de la trayectoria del desarrollo del mundo entero y en contra de la expansión de la verdadera locomotora del crecimiento a nivel mundial, que en los últimos 40 años ha sido, de forma contundente, el sector de los servicios”.

5.16. El sector financiero debe poner la barba en remojo La tecnología de la información ha cambiado los negocios de entretenimiento, de las agencias de viajes, de los medios, de los comerciantes, de los hoteles, y de los taxis, entre otros. No sería de extrañar que el negocio financiero, en particular de los bancos y de los seguros, sufra igualmente un “revolcón” en su forma de operar por cuenta de la tecnología informática. Inclusive ya se ha creado una palabra para referirse al tema, el Fintech. Los bancos colombianos deben acelerar el cambio y trasladarle al consumidor los beneficios del avance tecnológico mediante el cobro de unas tarifas y comisiones reducidas, o simplemente ofreciendo servicios de manera gratuita. Si no lo hacen, corren el serio peligro de ser reemplazados por formas sustitutas. En marzo de 2007 la tasa de interés de referencia del Banco de la República era del 7% y la tasa que regía para compras con tarjetas de crédito era del 20.5%. En mayo de este año, ambos indicadores son de 7% y 31% respectivamente. Algo no está funcionando bien. Debe haber a la mayor brevedad posible la posibilidad del pago en tiempo real por medio de libros de contabilidad. Otro elemento ya existente, es el de los préstamos punto a punto (P2P), en el que las nuevas plataformas acaban con la intermediación de las empresas tradicionales. Ya lo han advertido los expertos: la información computarizada podría permitir a los ahorradores prescindir de los costosos servicios de los banqueros. En el futuro, los pagos y la intermediación se separarían. En el negocio de los seguros, con los nuevos dispositivos de vigilancia, las aseguradoras podrían obtener información directa sobre la calidad del manejo de un vehículo o del estado de salud de sus clientes. Lo ideal, para que la productividad general de la economía mejore, es que los beneficios sean a favor del público y no que sirvan simplemente para acrecentar la riqueza de los banqueros o de sus reemplazos más dinámicos.

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5.17. Colombia necesita de más empresas nuevas Es válido afirmar que muy pocas empresas creadas en los últimos 25 años hoy están en posiciones de liderazgo en cuanto a tamaño, generación de empleo o de precio en bolsa. Exceptuando algunos holdings que han adquirido firmas previamente existentes, las principales empresas del país continúan siendo compañías de muchos años de tradición como Nutresa, Argos, Bancolombia o Éxito. En contraste, en Estados Unidos hay empresas como Cisco, Microsoft, Dell y Amazon cuyo desarrollo se ha dado básicamente en este mismo periodo y que hoy están dentro de las empresas de mayor valor en la bolsa. Parece existir consenso en señalar que la principal razón de la escasez de grandes organizaciones nuevas colombianas es la limitación de financiamiento que han enfrentado empresas nuevas en nuestro país. Los fondos de capital de riesgo, los cuales se especializan en el financiamiento de nuevos proyectos empresariales y juegan un rol clave en el desarrollo de empresas nacientes en otros países, en nuestro país están en fase de introducción. En los mercados de capitales desarrollados los fondos de pensiones son inversionistas en capital de riesgo y cuentan con una regulación flexible. Otro factor que explica el menor desarrollo de empresas nuevas es la dificultad que existe en nuestro país para que una empresa compre o tome control de otra sociedad pagando con acciones propias, hecho de común ocurrencia en otros países, sino que se adquieren en efectivo. Las posibilidades de desarrollo de empresas como Amazon, habrían sido muy diferentes si estas no hubieran contado con la posibilidad de comprar otras compañías pagando con sus propias acciones. Menos acuciante es la escasez de recurso humano calificado. Empresas que el mercado valora en miles de millones de dólares tuvieron un inicio modesto con apoyo de una modalidad financiera distinta a los tradicionales créditos bancarios. Microsoft, Facebook, Oracle, Federal Express y Apple, fueron financiados con capital de riesgo. Las empresas de capital de riesgo, cuyo desarrollo en Colombia es lento e incipiente, financian proyectos en múltiples áreas. Lo que las une es que representan nuevas ideas, productos o servicios para un mercado global, con proyecciones de alta rentabilidad y de también un alto riesgo de fracaso.

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Textos de finanzas corporativas aplicadas al contexto latinoamericano explican que el financiamiento de capital de riesgo difiere de la actividad bancaria tradicional, por cuanto quienes proveen los recursos se involucran activamente en el proyecto incorporándose a los directorios y proporcionando asistencia técnica en aspectos tan variados y esenciales como desarrollo de productos, marketing, recursos humanos, administración financiera, administración de proveedores, administración de procesos y desarrollo de clientes. Las empresas que proporcionan capital de riesgo no exigen la recuperación de su capital en mensualidades o cuotas anuales, sino que esperan la maduración de la inversión en periodos que pueden ser cortos como dos años o tan largos como siete años. El desarrollo de la industria de capital de riesgo tiene en Israel un caso exitoso. En 1993 el gobierno aportó 100 millones de dólares para la creación de nueve fondos de capital de riesgo en inversión directa de empresas de alta tecnología. Hoy en día Israel es lo más parecido a la meca de los emprendedores, y en gran parte esto se debe a la abundante disponibilidad de inversión en startups, concepto ya incorporado al idioma castellano, y que no es otra cosa que una compañía de arranque, compañía incipiente o, simplemente, compañía emergente. Hay dos clases de capital de riesgo: • Private Equity: Invierte en empresas ya consolidadas en fase de expansión, y representa la mayor parte del capital riesgo en Colombia. Por ejemplo, las adquisiciones, por parte de inversionistas norteamericanos, de una fraccióin mayoritaria de firmas colombianas tan emblemáticas como Body Tech, Bogotá Beer Company o Archies. • Venture Capital: Invierte en empresas incipientes, las llevan de la mano y luego las venden. En Colombia escasean totalmente fondos con esta filosofía de ángeles. La gráfica siguiente, tomada del portal español Startupxplore, es ilustrativa al respecto.

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Capítulo 5: COMPETITIVIDAD: EL FACTOR QUE DEBE LIDERAR LA ECONOMÍA

Gráfico 5.6 El ciclo de inversión de una “Starup”

Fuente: Javier Megias, El ecosistema de inversión en Israel.

En 1992 el gobierno israelí diseñó Yozma (Iniciativa en hebreo), un programa para impulsar el mercado real de venture capital. Es de Perogrullo que Colombia debe acelerar los esfuerzos por desarrollar empresas de calidad global en manufactura y servicios de alta tecnología, diversificando la actual oferta exportable. Las empresas de capital de riesgo son un nuevo producto, una nueva industria que proporciona “know how” para el manejo en la etapas iniciales de empresas competitivas. Estas organizaciones pueden ayudarnos a reducir nuestra brecha tecnológica. Es obvio que hay que otorgar estímulos tributarios a las firmas de capital de riesgo y para ello convendría estudiar experiencias extranjeros exitosas. y de nivel de ingresos con los países desarrollados. Si queremos alcanzar estadios superiores de progreso urge revisar los incentivos y reglamentación que dieron origen a la industria de capital de riesgo en los países exitosos, para aprender de ellos y establecer las condiciones que permitan un desarrollo acelerado de una actividad vital para mejorar el tejido empresarial.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Capítulo 6: Educación, lecciones por aprender “La educación es una revolución pacífica, siempre y cuando estemos involucrados todos”

Fernando Savater La preocupación acerca de qué hacer con la educación en nuestro país no es nada nuevo. Cada organismo multilateral, cada Gobierno, cada Ministro y hasta el más humilde de los secretarios de educación, tiene sus propias ideas sobre el tema y busca, al menos sobre el papel, hacer que este pilar del desarrollo dé el salto en calidad, cobertura y relevancia que tanto se necesita. Debido a esto, no es de extrañar que en los planes de desarrollo, la educación figure como uno de los elementos fundamentales a fortalecer durante el Gobierno de turno, sea este el de Alberto Lleras Camargo en los años sesenta, o el de Juan Manuel Santos, mandatario actual. Todos tendrán a la educación en su agenda. Sin embargo, quizás el diagnóstico que con mayor despliegue se presentó, fue el de la “Misión de Ciencia, Educación y Desarrollo”, que vio la luz a mediados de la década de los noventa y que contaba con la participación de diez colombianos ilustres, entre los que se contaba Gabriel García Márquez y Rodolfo Llinás. Dicho documento mostró, entre otras cosas, la necesidad de educar a las nuevas generaciones de cara a la incipiente globalización que se vivía en ese momento, en la importancia del fortalecimiento de la educación básica y media, así como en la formación de científicos. Necesidades que aún hoy, más de veinte años después, seguimos sin suplir, pero sí diagnosticando. Así, por ejemplo, una realidad evidente es que hay que mejorar el capital humano, empezando por la educación preescolar, básica y media, para cerrar las brechas de calidad que muestran los

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

indicadores internacionales. Ya lo sabíamos, pero nos pasamos el tiempo recordándolo. Mucha prosa y poca acción.

6.1. Lo evidente Si en algo es sencillo encontrar un consenso, es en los beneficios que trae la educación. No cabe duda de la importancia que ésta tiene en el desarrollo económico y social de una nación. Es imposible pensar en avanzar en calidad de vida, igualdad, institucionalidad, seguridad, etc., sin contar con una base educativa sólida. El principio de un país altamente competitivo, es la calidad de su recurso humano, y esto sólo lo se consigue mediante la educación. Existen innumerables ejemplos alrededor del mundo en cuanto a la función de la educación como un catalizador de cambios sociales y, por ende, económicos. Basta con mirar a los países asiáticos, con Corea del Sur como gran exponente, que gracias a sistemas educativos de calidad, pero sobre todo con una gran voluntad y conciencia de la importancia de contar con una sociedad educada, dieron un salto en materia económica y de calidad de vida en menos de un siglo. Logro aún más destacable toda vez que en 1954 era un país devastado por la guerra. Las lecciones que nos ofrecen los países que ya transitaron el camino que hemos emprendido, debemos aprenderlas. Esto no necesariamente significa adoptar modelos preestablecidos por ellos, pero es de sabios aprender de errores y ejemplos ajenos. Una demostración de ello se da en temas como la capacitación a nivel tecnológico, que tanto incentivo tiene en países desarrollados. En Colombia, este tipo de formación debe reforzarse, para lo cual el SENA debería “tercerizar”, bajo su orientación y tutela, ciertos servicios de transferencia de conocimientos. A este respecto, se debe hacer claridad en cuanto a que la educación no solamente hace referencia a la básica primaria y secundaria. Si realmente se quiere tener un país educado, cuyos habitantes sean generadores de crecimiento y desarrollo económico, es una obligación adoptar a la educación como un proceso permanente a lo largo de toda la vida y acorde con las necesidades del país. Así, en tiempos tan cambiantes como los que vivimos, donde las tecnologías de la información han facilitado la divulgación de conocimiento, pensar en que la educación termina con la universidad, en el mejor de los casos; o en el bachillerato, en un escenario mediocre,

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

está lejos de la realidad. La educación básica, secundaria y terciaria conforman el eje fundamental del sistema educativo; pero, adicional a éste, se debe incluir la capacitación y el reentrenamiento laboral, pues cada día el mundo laboral exige nuevas habilidades.

6.2. Entonces, ¿cómo estamos? Colombia sabe de su necesidad de mejorar en materia educativa. Por esto, el Plan Nacional de Desarrollo la incluye como una de sus pilares para el periodo 2014-2018. En él se reconoce que la educación “[…] se concibe como el más poderoso instrumento de igualdad de la sociedad. La educación no solo nivela, sino que abre puertas de progreso, y mejora la calidad de la democracia.” Dicho esto, es claro que uno de los sectores que mayor atención debe tener es el de la educación. Aun así, aunque el presupuesto del Ministerio de Educación Nacional (MEN), en términos nominales, se ha incrementado de 16,2 billones de pesos en 2008 a 29 billones en 2015, en el mismo lapso, sólo aumentó un 0,3% como porcentaje del PIB, llegando a 3,75% en 2015. Es decir, las necesidades crecen pero el presupuesto no se equipara. Sobra decir que en América Latina el gasto público promedio en educación es del 18% del PIB, mientras que en los países de la OCDE es del 26%, como lo afirma la CEPAL en su informe de 2015. Estamos muy pero muy lejos.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Gráfico 6.1 Presupuesto Ministerio Educación Nacional

Fuente: Ministerio de Educación Nacional

Ahora bien, en cuanto al gasto público en educación, Colombia se encuentra en la mitad de la tabla. Aún estamos lejos de países de la OCDE, y apenas nos acercamos al promedio de la región. Gráfico 6.2 Gasto público por estudiante como % del PIB per cápita

Fuente: Base de datos Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS)

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

No obstante, es necesario destacar que buena parte de la educación, tanto en el país como en la región, está financiada por capitales privados. De hecho, en Colombia, de todo el gasto que se hace en educación terciaria, el 56% proviene de bolsillos privados; es decir, ese porcentaje de la profesionalización de los colombianos, depende de ahorros e ingresos personales y familiares, así como de créditos con instituciones financieras no estatales. Gráfico 6.3 Participación (%) de gasto privado en instituciones educativas (2011)

Fuente: OCDE, Education at a glance 2014

6.2.1. Cobertura Adicional al gasto, público o privado, que se haga para acceder a cualquier nivel de educación, y del presupuesto destinado al Ministerio de educación, otras variables deben sumarse para completar el cuadro de la educación en Colombia. Lo mucho o poco que se destine a la educación se debe aprovechar de la mejor manera posible, aunque no se niega que es preferible tener a disposición una mayor cantidad de recursos. Dicho esto, y dejando claro que en materia de recursos sería deseable mejorar, entra en juego la cobertura del sistema. Desafortunadamente, aún falta mejorar en algunos aspectos. De

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

acuerdo con cifras del Ministerio, aunque en general se ha mejorado en educación secundaria y media, en primaria el país ha cedido terreno. La cifra más preocupante corresponde a la cobertura de educación primaria, que entre 2002 y 2014 se redujo cerca de diez puntos porcentuales. Gráfico 6.4 Cobertura neta (%) según nivel de educación

Fuente: Ministerio de Educación Nacional

De hecho, en cuanto a las tasas de cobertura neta para educación primaria de la UNESCO, Colombia (84%) se encuentra por debajo de México (97%), Ecuador(95%), Chile (93%) y Perú (94%). Es decir, que no se trata solo de recortar brechas con el mundo desarrollado, frente a nuestros vecinos también tenemos terreno por recorrer. No hay excusa para que países con condiciones similares a la nuestra presenten datos tan alejados de los nuestros. Las alarmas deben prenderse toda vez que es ese nivel educativo el que da sustento a todos las demás etapas de formación, pues es claro que, en palabras de la OCDE, “Una mayor cobertura de educación temprana es fundamental dado que su retorno suele superar el de otros grados de educación. El costo de oportunidad de cursar la escuela preprimaria es muy bajo mientras que el rendimiento potencial de hacerlo es muy alto con respecto a otros niveles de educación”

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Incluso, académicos como Heckman y Lynch, sostienen que la educación en la primera infancia genera réditos en el largo plazo, ya que se correlaciona con una mejor inserción en el mercado laboral y menores niveles de criminalidad. Una demostración de esto corresponde al caso de Jamaica, donde se llevó a cabo un programa piloto de atención a la primera infancia y, 20 años después, los niños beneficiados con el programa presentaron 25% más de ingresos que aquellos que no fueron atendidos. A estas opiniones se suma la de Currie, con su investigación de 2001, las bondades de este tipo de programas también aplican para niños en condición de discapacidad, quienes por medio de programas de atención temprana han podido desarrollar habilidades, que incluso años después, les facilitan su ingreso al mercado laboral. Dicho esto, es claro que profundizar la cobertura en educación preprimaria y primaria debe ser absolutamente prioritaria, pues son estas las que construyen las bases para continuar escalando niveles educativos e incorporarse más fácilmente al mercado laboral. Gráfico 6.5 Tasas de matrícula en Pre-primaria y Primaria

Fuente: Base de datos Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS)

Así, entonces, en cuanto a cobertura en educación primaria, el viejo adagio de “árbol que nace torcido jamás su tronco endereza” es totalmente válido. Muchos problemas pueden prevenirse mediante

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

una adecuada educación en el momento oportuno. Para dar algunas luces sobre los réditos que trae la inversión en la educación y atención a la primera infancia, algunos programas de este tipo, aplicados en población vulnerable de EE.UU., han generado retorno entre el 160% y el 600% en cuanto a beneficios públicos; y del 200% al 1000% en beneficios totales (privados del individuo beneficiado sumados al beneficio público). Es decir, en términos reales, por cada dólar invertido, la nación obtuvo entre 2,6 y 6 dólares de beneficio; mientras que los cobijados en su momento por el programa, llegaron incluso a generar diez dólares por cada uno invertido en su niñez, tal como lo afirma Temple en sus investigaciones de 2002. Por otro lado, como es de esperar, cuanto más se avanza en la pirámide de los niveles educativos, menores son las tasas de cobertura. Incluso para los países miembros de la OCDE, la cobertura en educación terciaria alcanza solo un 71%, mientras que secundaria llega al 90%. Colombia, pese a encontrarse dentro del promedio de América Latina y el Caribe, aún está muy lejos de coberturas como la de Chile, Argentina y Uruguay. Gráfico 6.6 Tasa de matrícula secundaria y terciaria

Fuente: Base de datos Instituto de Estadística de la UNESCO (UIS)

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Aun así, no hay que desconocer los avances que ha tenido el país en los últimos años. En cuanto a la educación terciaria, es clara la evolución positiva que han tenido las tasas de cobertura bruta, pasando de 29% en 2005, a 47% en 2013, según las cifras disponibles en el MEN. Gráfico 6.7 Cobertura bruta por tipo de educación terciaria (%)

Fuente: Ministerio de Educación Nacional

Estas cifras destacan la gran preponderancia de la educación universitaria dentro del total de la cobertura. Esto, obviamente, no está mal; sin embargo, dadas las características del país y los desafíos que se vienen en el corto y mediano plazo, preocupa la menor dinámica de la educación técnica y tecnológica.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Los cambios que requiere el país en materia productiva dependen, en gran medida, de los conocimientos adquiridos en esos los niveles educativos terciarios no profesionales. Afortunadamente, el porcentaje de graduados de estos niveles ha venido aumentando, con un salto de 20 puntos entre 2006 y 2013. Esto se debe a la buena labor que desempeña el SENA, que de manera directa o tercerizada, se ha esforzado por educar en actividades prácticas. Gráfico 6.8 Participación de graduados por nivel de formación

Fuente: Ministerio de Educación

No se debe malinterpretar esto último. No está mal que el país cuente con más abogados, economistas, arquitectos, etc., es simplemente que, en el agregado, las regiones necesitan y necesitarán personal capacitado en áreas productivas, algo que es principalmente generado mediante la capacitación de técnicos y tecnólogos.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Por otro lado, queda en evidencia el gran atraso que tiene el país en cuanto a investigadores. Los niveles de maestría y doctorado apenas alcanzan a representar el 3% del total de graduados en 2013, cifra muy baja si queremos ser un país innovador y vanguardista. Tabla 6.1 Graduados y participación por nivel de formación (%) Nivel de Formación

2006

2013

Técnica Profesional

5,9

5,5

Tecnológica

11,1

28,2

Universitaria

62,1

45,8

Especialización

18,6

17,4

Maestría

2,2

3,0

Doctorado

0,1

Total

100

Fuente: Ministerio de Educación

El mensaje es, entonces, lograr un equilibrio entre los diferentes niveles de formación. Todos son necesarios, pero se debe mantener una coherencia entre lo que se está buscando para el país y el tipo de fuerza laboral que se está educando, sin olvidar que la investigación es fundamental para innovar y desarrollar nuevas tecnologías y procesos que puedan ser aplicados al entorno y realidad nacional.

6.2.2. Calidad Ahora bien, hay que reconocer que la cobertura no es la única variable a tener en cuenta al momento de evaluar la capacidad educativa de un país. De nada sirve llenar salones y escritorios si lo que se enseña no se aprende o se enseña mal. Esa es la razón por la cual” la calidad es fundamental.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Desafortunadamente, en cuanto a buena educación, Colombia no sale bien librada. Según las pruebas internacionales PISA, para educación básica y media, la mayor parte de los estudiantes no alcanza el nivel 2 (entre 5) en matemáticas, ciencia y lectura. Esto significa que no se alcanza ni siquiera el nivel básico esperado en esas competencias. Gráfico 6.9 Porcentaje de estudiantes que superaron el nivel 2 en las pruebas PISA

Fuente: Consejo Privado de Competitividad con información de la OCDE

Este es un panorama preocupante, toda vez que la educación es un sistema que tiene mucha persistencia en su calidad. Esto significa que un estudiante con pocas competencias en educación básica, tendrá muchas dificultades en educación media, y la probabilidad de completarla e ingresar a instancias superiores queda muy reducida. Para afrontar estos problemas, el Ministerio de Educación busca poner en marcha programas como el “Plan Nacional de Lectura y Escritura”, que pretende, en un periodo de cuatro a diez años, facilitar el acceso a materiales de lectura en todos los establecimientos educativos oficiales. Sin embargo, el programa no sólo se queda en proveer material de lectura y escritura, también reconoce la necesidad de contar con docentes y padres de familia que estén capacitados e incentiven estos hábitos desde edades tempranas. Quizás esto último sea incluso más importante que el material de

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

lectura en sí mismo. De hecho, el economista Herbers, sostiene que los efectos de la lectura temprana, que involucran a padres y/o tutores, han demostrado beneficios en términos de movilidad social vertical y en menores índices de violencia intrafamiliar, particularmente en familias de bajos recursos. En este sentido, los esfuerzos por mejorar las capacidades lectoras de los menores terminan fortaleciendo el núcleo familiar y facilitando las posibilidades de crecimiento personal y social de esos niños. Este tipo de estudios muestra la necesidad de ir más allá de simplemente mejorar indicadores de desempeño escolar, pues si bien permiten compararnos con otros países y obligarnos a mejorar, lo importante es lo que se genera debido a la búsqueda de mejores puntajes. Ahora bien, es imposible desconocer que las diferencias en los niveles de ingresos de las familias tienen efectos sobre los indicadores de desempeño educativo. Establecer correlaciones entre mayores ingresos y mejores índices de salud y acceso a educación es algo altamente conocido. Gráfico 6.10 Variación del desempeño en la prueba PISA de matemáticas atribuible al origen socioeconómico del estudiante

Fuente: OCDE- Perspectivas económicas de América Latina 2015: educación, competencias e innovación para el desarrollo

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Sin embargo, tal como lo demuestran los resultados de las pruebas PISA en el área de matemáticas, al controlar el puntaje obtenido por medio del nivel socioeconómico del estudiante, el resultado no es alentador. En primer lugar, es claro que, en cuanto a puntaje, Latinoamérica está muy por debajo del promedio de los países de la OCDE. En segundo lugar, para la región, la variación del desempeño producto del estatus socioeconómico del estudiante, es superior al de los países del “club de las buenas prácticas”. Colombia, como sus pares regionales, presenta bajos puntajes; pero, a diferencia de otros países, el estatus socioeconómico del estudiante afectó menos su desempeño en la prueba. Aquí es donde las interpretaciones se ponen a prueba. Si sólo se tiene en cuenta que el efecto del nivel social del estudiante no se encuentra por debajo del promedio regional y de la OCDE, estaríamos de fiesta. Lamentablemente, los puntajes de la prueba son decepcionantes. No hay desfile en camión de bomberos para ningún ministro ni secretario de educación. Una interpretación más “aterrizada”, aunque no muy popular, es que la educación en nuestro país no cumple con lo esperado, sin importar si es pública o privada. De la primera se tenían sospechas, de la segunda aún quedaban dudas, pero ahora ya se empieza a aclarar la realidad, tanto “ricos” como “pobres” carecen de las competencias adecuadas según los estándares internacionales. Es decir, aunque un nivel socioeconómico alto implica mejor acceso a instituciones de calidad, tecnología, materiales de estudio y salud, esas ventajas no se traducen en resultados mucho más elevados. No se niega que hay diferencias, lo que se “critica” es que en un país con una desigualdad tan marcada, los resultados de los “más favorecidos” no corresponden con la diferencia entre ellos y los que no tienen acceso a tantas facilidades. Como consecuencia de esas falencias, las pruebas SABER 11, realizadas a los estudiantes de último grado de bachillerato, confirman el problema de una educación básica y media deficiente.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Tabla 6.2 Clasificación en las pruebas SABER11 de los estudiantes nuevos que ingresan a la educación superior en el total nacional Clasificación examen de estado

2006

2010

2011

2012

2013

2014

Bajo

39.1

42.4

43.9

41.6

40.2

41.7

Medio

39.1

40.7

40.1

40.3

40.5

40.3

Alto

21.8

16.9

16.0

18.1

19.2

17.9

Fuente: Ministerio de Educación

Sorprendentemente, menos del 20% de los estudiantes obtienen niveles altos en dichas pruebas, y el porcentaje en el nivel bajo no mejora. Con este panorama, además de las barreras económicas para el acceso a la educación superior, se debe sumar la insuficiencia de conocimientos básicos. Así, muchos son los frentes a mejorar en cuanto a educación se refiere. Sin embargo, es necesario un esfuerzo más decidido del Gobierno para fortalecer las etapas tempranas de enseñanza en el país. No se puede avanzar hacia la transformación productiva del país si no se cuenta con una base sólida en educación básica y media que permita acceder y permanecer en la terciaria; pues, así como los conocimientos se acumulan, también lo hacen las falencias y los errores de la formación inicial. Un objetivo principal debe ser, entonces, el de llevar estos errores y falta de conocimiento a su mínima expresión, preocupándose por educar para generar desarrollo y no para pasar un año lectivo. De nuevo, se debe pensar a largo plazo y no sólo en el cumplimiento de metas presidenciales sobre el papel. Con este fin, la cobertura es un elemento a tener en cuenta, pero no debe ser el único. Medir la fortaleza del sistema educativo, basándose solamente en pupitres ocupados no refleja el estado real de la situación. Prueba de esto es la mejora en las coberturas de prácticamente todos los niveles educativos, pero los escasos avances en materia de calidad y competencias. Aún falta mucho por hacer.

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¿Todo tiempo pasado fue mejor? Una de las frases más comunes que se oye en boca de aquellos quienes ya han recorrido un buen tramo de la vida es que “todo tiempo pasado fue mejor”. Quizás porque está codificado en la condición humana la tendencia a recordar con mayor ahínco lo bueno e intentar olvidar lo malo. Con respecto a esto, recordamos un discurso del reconocido médico de familia, Ronald Gibson, en dónde expuso frente al auditorio estas frases: «Nuestra juventud gusta del lujo y es mal educada, no hace caso a las autoridades y no tiene el menor respeto por los de mayor edad. Nuestros hijos hoy son unos verdaderos tiranos. Ellos no se ponen de pie cuando una persona anciana entra. Responden a sus padres y son simplemente malos».

«Ya no tengo ninguna esperanza en el futuro de nuestro país si la juventud de hoy toma el poder, porque esa juventud es insoportable, desenfrenada, simplemente horrible». «Nuestro mundo llegó a su punto crítico. Los hijos ya no escuchan a sus padres. El fin del mundo no puede estar muy lejos». «Esta juventud esta malograda hasta el fondo del corazón. Los jóvenes son malhechores y ociosos. Ellos jamás serán como la juventud de antes. La juventud de hoy no será capaz de mantener nuestra cultura». A cada una de ellas los asistentes asentían y se mostraban de acuerdo. Seguidamente, el doctor Gibson, reveló el origen de esas premisas: «La primera frase es de Sócrates, que vivió del 470 al 399 A.C. La segunda es de Hesíodo, pronunciada el año 720 A.C. La tercera es de un sacerdote, y data del año 2.000 A.C. La cuarta estaba escrita en un vaso de arcilla descubierto en las ruinas de Babilonia (actual Bagdad), con más de 4.000 años de existencia». Luego de la conmoción que causó tal revelación, Gibson terminó diciendo: “Señoras Madres y Señores Padres de familia, relájense, que la cosa siempre ha sido así”.

Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

6.3. Cerrando brechas Como ya se ha dicho, es innegable la necesidad de la educación como motor del desarrollo económico del país, pues este viene acompañado de externalidades positivas en materia social que potencializan los efectos de la formación académica, generando círculos virtuosos dignos de incentivar y replicar. La disminución de la pobreza y la desigualdad, temas tratados en otros capítulos de este libro, son los efectos secundarios más representativos de la educación. En este sentido, una mejor educación se traduce no sólo en beneficios económicos en el largo plazo, sino en cambios estructurales y culturales que terminan por fortalecer el tejido social del país. Pero dejemos los detalles de esos temas a los capítulos que a ellos atañen. Esta sección trata del cierre de brechas concernientes al acceso a la educación y a la adopción de nuevas tecnologías. Con lo dicho acerca de la calidad y la cobertura de la educación en Colombia, el panorama es gris aunque está demostrado que es posible avanzar en estos frentes, pero no es del todo alentador visto sólo como una fotografía sin contexto histórico. En este aspecto, vale la pena resaltar que, pese a las diferencias que existen entre “ricos” y “pobres”, se han planteado políticas concernientes a facilitar y masificar el acceso a las nuevas tecnologías de la información (TIC) en los establecimientos educativos oficiales con políticas claras.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Gráfico 6.11 Grado de formalización de la política de TIC en el sector de la educación

Fuente: J. E. Hinostroza y C. Labbé, “Políticas y prácticas de informática educativa en América Latina y El Caribe”, serie Políticas Sociales, N°171 (LC/L.3335-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. Escala: 1 = No, pero la política y los proyectos se están elaborando; 2 = No, solo hay algunas iniciativas de informática educativa; 3 = No, pero sí se lleva a cabo una serie de iniciativas nacionales de informática educativa; 4 = Sí, pero el documento de de¬finición está en fase de elaboración; 5 = Sí, está publicada.

Los programas gubernamentales como “computadores para educar”, que busca llevar estos equipos a todos los rincones del país, es un esfuerzo que debe ser reconocido, más aún cuando la dotación ya no se basa en donaciones de computadores viejos, que eran costosos de reparar y actualizar, sino en equipos nuevos. En pleno siglo XXI el manejo de las nuevas tecnologías y el uso del Internet, ya no son algo accesorio sino una necesidad. Afortunadamente, de acuerdo con cifras de la CEPAL para 2009, en Colombia, el 99% de los estudiantes mayores de 15 años, tenían acceso a un computador en su establecimiento educativo.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Esto permite que a una edad cada vez más temprana los niños puedan entrar en contacto con las diferentes herramientas tecnológicas, facilitando su apropiación y adopción de nuevos desarrollos en ese campo, algo que es de suma utilidad al momento de ascender en los niveles formativos y, en últimas, entrar al mercado laboral. A este escenario debe agregársele el aumento en la penetración de las conexiones a Internet en los hogares, que en 2014 era del 38% y para 2015 subió al 41,8%. Si bien no son números espectaculares, el crecimiento indica que se está recorriendo el camino adecuado. Ahora bien, este tipo de avances permite desarrollar otras herramientas que contribuyen a cerrar la brecha, particularmente de acceso, entre los más y menos favorecidos, así como eliminar las barreras geográficas. La educación virtual, por medio de las plataformas como el SENA y la Universidad Abierta y a Distancia, han permitido que la formación de técnicos, tecnólogos y profesionales, sea cada vez más incluyente. Esto permitiría que un mayor número de estudiantes se capacite y ejerza su labor sin necesidad de abandonar su región, algo muy común en la actualidad.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Tabla 6.3 Porcentaje de recién graduados titulados en una zona diferente a la zona geográfica de trabajo Zona geográfica laboral

Porcentaje

Guainía

94.1%

Cundinamarca

78.9%

Casanare Guaviare

74.5%

Arauca

71.1%

Vichada

70.8%

Amazonas

70.5%

Putumayo Guajira Vaupés

60.7%

San Andres y Providencia

Sucre

71.2%

60.3% 52.4% 45.2% 43.8%

Caquetá Córdoba Meta

42.2% 39.5%

Cesar Chocó

38.2% 37.4%

Cesar

38.2%

Cauca

32.9%

Tolima

31.2%

Nariño

30.2%

Magdalena

27.8%

Boyacá

24.8%

Quindío

24.6%

Huila

23.9%

Bolívar

22.9%

Risaralda

20.3%

Norte de Santander Bogotá D.C.

18.7% 18.5%

Caldas Santander

16.8%

Valle del Cauca

10.7%

Atlántico

9.1%

Antioquia

5.8%

38.9%

12.3%

Fuente: Ministerio de Educación

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Las posibilidades que ofrece este tipo de alternativas son casi ilimitadas, incentivando no sólo el desarrollo personal de los estudiantes, sino incentivando el crecimiento de las regiones más apartadas del país, y que están sujetas a una “fuga de cerebros” (tabla 6.3) hacia las capitales debido a la poca oferta educativa física que tienen tales áreas y que después se perpetúa en el mercado laboral. Sin embargo, todo esto tiene un gran “pero”, y es que no se debe confundir calidad educativa, ni mejoras del sistema con la mera entrega de computadores y tabletas en los centros educativos. No se debe olvidar que tales son solo herramientas, y es el estudiante al que se le debe enseñar a utilizarlos. De nada sirve tener el último monoplaza de la Fórmula uno si el piloto no ha salido de un Renault 4.

6.4. Educar para el futuro De acuerdo con expertos y “futurólogos” de las tecnologías y de la educación, la mayoría de niños que hoy apenas empiezan a estudiar primaria, terminaran trabajando en profesiones que aún no existen. Esto es una consecuencia de lo que ya estamos viviendo en el mundo actual, un lugar donde estamos cada vez más conectados y donde en un segundo pasan cosas que antes tomaban meses y semanas. La velocidad con la que avanzamos es vertiginosa, y la cantidad de información que tenemos hoy, es de magnitudes inimaginables: en el año 2010, ¡cada dos días se creaba la misma información que toda la humanidad había generado hasta 2003! Solo por dar un ejemplo, cada 60 segundos se realizan más de 4 millones de búsquedas en Google. Estamos en un mundo totalmente nuevo. De esta realidad se desprenden dos grandes elementos. El primero, no tan novedoso, es que la educación es algo que debe realizarse a lo largo de toda la vida. Lo segundo, es que las habilidades que hoy se buscan en la fuerza laboral, no son las mismas que se necesitarán en unos pocos años, basta ver cómo será el futuro de la industria moldeado con la tecnología que está en desarrollo.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Gráfico 6.12

Fuente: Technology Report 2015

Cada época tiene sus requerimientos. Hace un siglo, la vanguardia era el alfabetismo; años después, se le sumó el componente matemático básico; tras esto, se incluyó el dominio de una segunda lengua; y a finales del siglo XX, entre otras habilidades, ya era necesario el manejo adecuado de las herramientas básicas de computación. Ahora bien, a estas habilidades tienen que sumársele aquellas llamadas “soft-skills”, que no son nada diferente a las capacidades de tomar los conocimientos e interrelacionarlos para sacarles el mayor provecho posible. En esta medida, de acuerdo con el Foro Económico Mundial, en su “Future Jobs Report 2015” en el futuro inmediato, y de ahí en adelante, todos necesitaremos el siguiente “top 10” de habilidades para estar a la par con las necesidades del cambiante mercado laboral, al menos hasta el 2020:

210

Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10.

Solución de problemas complejos Pensamiento crítico Creatividad Manejo de personal Coordinación de equipos de trabajo Inteligencia emocional Juicio y toma de decisiones Orientación al servicio Negociación Flexibilidad cognitiva

Dicho esto, las preguntas son, ¿estamos educando conforme a lo que se va a necesitar en el futuro? ¿Tendrán los niños de hoy las habilidades que les exigirá el mercado laboral en unos años? ¿Estamos dispuestos a derribar paradigmas para seguir educándonos frente a retos que aún desconocemos? Ojalá, por el bien del país, la respuesta sea un rotundo “sí”.

6.5. La educación es la quimioterapia para el cáncer de la pobreza. Entonces, ¿qué hacer? Retomando los grandes cambios que se avizoran en el mediano plazo, la transformación productiva del país debe estar fundamentada en la educación técnica y tecnológica, algo que aún presenta debilidades. Esto no implica que los títulos profesionales deban ser dejados de lado, sino que se debe incentivar en mayor medida la educación que será más necesaria en el mediano plazo. Sin olvidar reforzar la calidad en las primeras etapas del proceso educativo, ya que de esta manera se elevan las posibilidades de completar con éxito los niveles medios y acceder a la educación superior. Dicho esto, las políticas de Estado deben estar encaminadas hacia la aplicación de los conocimientos adquiridos para el desarrollo de sus regiones. Es decir, crear incentivos para que los jóvenes se eduquen en áreas afines al tipo de economía de sus regiones. No quiere decir esto que se deba reñir con las vocaciones y capacidades de los estudiantes; pero sí, plantear alternativas para tener más técnicos, tecnólogos y profesionales en disciplinas de carácter agrícola y pecuario, en las regiones que más lo necesitan.

211

Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

Programas de financiamiento educativo, con instrumentos como condonación parcial o total de la deuda si se regresa a trabajar a su departamento natal una vez culminada su carrera o si cumple un determinado periodo laborando dentro de una de las instituciones de desarrollo del Estado, pueden ser señales efectivas para atraer a los jóvenes a los sectores de la economía que más lo requieren. Algunos de estos incentivos ya funcionan con éxito para casos de posgrados en el exterior. Valdría la pena, entonces, evaluar su aplicación en un contexto regional, de manera que se dé un desarrollo más homogéneo de todas las regiones del país, no sólo en las grandes ciudades. Por último, la gran conclusión es la necesidad de crear un “capital de conocimiento”, que es lo que en últimas permitirá que el país de un salto en su crecimiento y desarrollo. Esto sólo se consigue mediante mejoras constantes en la educación, y una clara comunicación entre el sector educativo y el empresarial. Claro, esto no es un proceso fácil ni inmediato, pero es de vital importancia hacerlo. Recordemos que fue la voluntad para hacer cambios como éstos la que permitió que, en 60 años, Corea del Sur pasara a ser el ejemplo mundial en materia educativa, económica y de competitividad. ¿Por qué no, dentro de algunos años, Colombia? Debemos subrayar que el tema educativo incluye también la llamada educación no formal, como por ejemplo cursos cortos en los que se enseñan asuntos puntuales que mejoran las competencias laborales de las personas. En Colombia existe una fuerte presencia del canal tradicional, la tienda, el almacén, la miscelánea, el supermercadito. Un canal importantísimo para los varios segmentos de productos de consumo masivo: pan, refrescos, ¨snacks¨, cigarrillos, bebidas alcohólicas, lácteos, de la mano de empresas más reconocidas del mercado nacional, incluso internacional, quienes tienen allí uno de sus puntos de venta más redituables, incluso más atractivo que en las grandes cadenas. La actividad formativa e informativa que realizan organizaciones como FENALCO en beneficio de la modernización de los Canales tradicionales, es importante pero todavía no alcanza. Todo parece que, a pesar de muchos vaticinios, el canal tradicional sigue permaneciendo vivo, firme y competitivo. En esta dirección, esperamos que el SENA juegue un papel decisivo en la formación para el empleo, delegando aquellas actividades de capacitación que asociaciones empresariales que pueden hacerlo en forma más eficiente y efectiva.

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Capítulo 6: EDUCACIÓN, LECCIONES POR APRENDER

En relación con la educación universitaria, en el mundo moderno, la universidad debería tener el propósito de capacitar al individuo para que aprenda durante toda la vida, y darle los instrumentos para que se pueda reentrenar permanentemente pues el cambio tecnológico hace necesario ese sistema de reentrenamiento. No solo eso, la necesidad de contar con posgrados de calidad y que tengan coherencia con las necesidades del país es fundamental para impulsar el desarrollo económico y social. No podemos quedarnos únicamente con la formación práctica, debemos pasar a la creación de conocimiento y a la innovación, de lo contrario seguiremos resagados. El doctor Miguel Urrutia, en unas discusiones sobre el tema educativo para la Asamblea Constituyente, sugirió dar matemáticas y bases de química, física y biología en todas las ingenierías, en administración derecho y economía, fuera de historia y las humanidades. No se trata de crear profesionales especializados, se trata de crear administradores, economistas, ingenieros y abogados que tienen las bases que sólo se pueden aprender cuando se es joven, como son los idiomas, las matemáticas y la física, para poder entender la nueva tecnología y trabajar con ella. En concepto de Urrutia, los economistas y los administradores tienen que entender de biología porque las empresas con las que estarán vinculados, probablemente utilizarán intensamente esos conceptos, sobre todo en un país con la riqueza biológica de Colombia. Esto implica que el pregrado tendrá que proveer educación general y que la especialización en profundidad se debe dejar al posgrado y al entrenamiento dentro de las empresas y en el trabajo. Es importante subrayar la necesidad de mejorar la ejecución de las políticas públicas, no solamente en el frente educativo, sino en general en todas las actividades estatales. Varios estudios referidos al problema fiscal colombiano, han demostrado que la esencia de la crisis debe buscarse por el lado de la mala ejecución de las políticas correspondientes, y no a la escasez de recursos. Llama la atención de que a pesar del notorio aumento del gasto público en educación, que en los años 90 duplicó su participación en el PIB, la calidad de la educación pública, tanto primaria como secundaria, no haya obtenido logros importantes.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Capítulo 7: La pobreza y equidad como asignaturas pendientes para el desarrollo del país “La pobreza no es sólo un asunto social, también es una oportunidad económica”.

Enrique Iglesias, ex presidente del BID, 2006. “La política del gobierno se encamina a erradicar los factores de extrema pobreza, ofreciendo empleo productivo, mejorando la producción y distribución de alimentos de consumo popular, ampliando las oportunidades educativas a través de los medios de comunicación, proporcionando atención primaria en salud a las comunidades más desamparadas, y ofreciendo un sistema de prevención y de administración de justicia más ágil y eficiente. Particular importancia se concede a los planes para las zonas de menor desarrollo relativo, que incorporen dignamente a la vida nacional a las poblaciones que habitan en fronteras, en territorios nacionales, en la costa pacífica, en zonas afectadas por la violencia y a las comunidades indígenas.” - Belisario Betancur (1982 – 1986) Cambio con Equidad. Hablar de reducir la pobreza y mejorar la equidad no es nada nuevo. Hace treinta años se planteaban propuestas del mismo tenor que las de hoy y sin embargo, los problemas estructurales del país en términos de educación salud, justicia y equidad, en su esencia persisten. Cabe resaltar que se han presentado grandes avances sociales y económicos estos últimos años, como veremos a continuación. Las cifras del DANE nos indican que la pobreza se redujo del 50% al 28% desde comienzos de siglo a la fecha. Existe evidencia de que las personas que eran extremadamente pobres dejaron de serlo porque en cada hogar se incorporó una persona más a la fuerza de trabajo. Pero hay una amplia franja poblacional que se mantiene excluida del progreso y por lo tanto continúa anclada en la pobreza: jóvenes que ingresan al mercado laboral, mujeres que sostienen una doble carga laboral dentro y fuera del hogar, habitantes de sectores rurales,

215

Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

pueblos indígenas y poblaciones afro-descendientes que no se benefician de la misma manera del crecimiento económico general. Para avanzar se requieren acciones deliberadas de apoyo a los jóvenes y a las mujeres, y transformaciones en el sector de servicios y de manufacturas mediante el impulso a las cadenas de valor en las economías de la región. Al mismo tiempo, debe evaluarse profundamente la (in)conveniencia de otorgar cuantiosos subsidios a grupos de presión que utilizan las vías de hecho para aprovecharse, eventualmente, de debilidades institucionales.

7.1 Inequidad social, problema global en América Latina El grado de desigualdad económica que existe en una sociedad y su evolución en el tiempo son temas que siempre han sido de interés general porque afectan el bienestar del país. El indicador que se utiliza con más frecuencia para medir el grado de desigualdad en la distribución del ingreso es el coeficiente de Gini. La medición de este índice para Colombia en el 2015 se situó en 0,522, siendo 1 la concentración absoluta de la riqueza por un individuo. Deja en evidencia que somos uno de los países más desiguales del mundo. Tabla 7.1 Evolución del Coeficiente de GINI para Colombia 1978

1988

1993

2002

2010

2014

Nacional

0,54

0,55

0,58

0,57

0,56

0,54

Cabeceras

0,51

0,48

0,54

0,55

0,54

0,51

0,49

0,51

0,54

0,52

0,47

0,46

Centros poblados y rural

Fuente: DNP y DANE, Encuesta Nacional de Hogares

A pesar de que todavía este indicador es muy alto, hemos mejorado mucho durante los últimos años. Esto si tenemos en cuenta que para el año 2002 el coeficiente de Gini era de 0,57, es decir, ha logrado una disminución de 0,3 puntos en doce años (Tabla 7.1). Es importante resaltar que la mayor disminución se ha dado en el sector rural,

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

pasando de 0,52 a 0,46, es decir, 0,6 puntos desde el 2002 al 2014. Para las cabeceras esta reducción fue de 0,4 puntos. En Colombia y en general en América Latina, una de las características distintivas ha sido la desigual distribución de los ingresos, que representa un obstáculo para el bienestar actual y el desarrollo futuro de la sociedad y la economía. Lograr una mejor distribución de ingresos es un requisito indispensable para mantener los logros recientes y trazar una nueva senda que permita lograr un círculo virtuoso de crecimiento e inclusión. En la región estas desigualdades se han acentuado con las crisis económicas, la mala inversión del gasto público, la corrupción y en menor medida, las innovaciones tecnológicas, que no logran llegar de forma igualitaria a toda la población. Además, el acceso a educación de calidad y empleo, tan precario en algunos grupos, limita el desarrollo integral de la sociedad. Tabla 7.2

Distribución del ingreso por quintiles en América Latina

Fuente: Cepal

Actualmente, la distribución del ingreso está concentrada en el 10% de la población más rica que usufructúa el 42% de los ingresos de la economía, mientras que el 10% más pobre tiene el 1% de los ingresos del país.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Sin embargo, a principios de la década del 2000 en la mayoría de los países de la región se inició un proceso de reducción de la desigualdad que aún se mantiene. Entre 2002 y 2013 el índice de Gini promedio cayó aproximadamente un 10%, de 0,542 a 0,486. En lo que respecta a la distribución del ingreso en distintos grupos de población, entre 2000 y 2013 la participación del 20% de los hogares más pobres se incrementó considerablemente. En contraste, durante el mismo período se observó una reducción del promedio de la participación del quintil (20%) más rico. A pesar de que Colombia es uno de los países con más altos índices de desigualdad, Brasil tiene una distribución aún peor, el 10% de la población más rica concentra el 44% de los ingresos y el 10% más pobre sólo posee el 0,8% de los ingresos de la economía. En la tabla 7.3 se destaca a Perú como uno de los países con la mejor distribución en América Latina, ya que el 33% de los ingresos lo genera el 10% más rico de la población y el 1,6% de los ingresos lo tiene el 10% más pobre. Tabla 7.3 Perú, ejemplo a seguir para mejorar la distribución de ingresos Quintil 5 (más rico) Año

Quintil 1

Quintil 2

Quintil 3

Quintil 4

Decil 9

Decil 10

1971 1981

1,8 3,0

5,5 6,8

10,6 11,1

19,5 18,8

17,5 15,7

45,1 44,6

1994 2013

4,9 4,6

9,2 9,6

14,1 14,6

21,4 22,0

16,1 16,2

34,3 33,2

Fuente: Instituto de estudios Peruanos, distribución del ingreso en el Perú

Gustavo Guerra García, en su libro “La reforma del Estado, pautas para reestructurar el poder ejecutivo” describe la crisis económica por la que atravesó Perú, mencionado que la década de los 90 inicia con niveles de inflación superiores al 7.000%, las empresas estatales tuvieron pérdidas entre 1985 y 1989 por US$ 1.650 millones; los depósitos del sistema financiero se redujeron de 23% a 5% del PIB; las inversiones de los empresarios locales y extranjeros se trasladaron a otros países; se perdió la confianza en la economía peruana.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Debido a esta crisis inició un proceso de recuperación de la economía. Se realizaron reformas estructurales apuntando a un crecimiento económico sostenido financiado con inversión privada. Se hizo necesario la privatización de las empresas estatales con el fin de reducir el déficit fiscal y la incorporación de tecnología y conocimiento, fueron determinantes para lograr mayores niveles de productividad que generaron empleo e inversión. Estas reformas permitieron lograr estabilidad macroeconómica y niveles de crecimiento sostenido en el país, proporcionando el espacio para mejorar el ingreso. El empleo informal disminuyó 8 puntos porcentuales del 2000 al 2010, lo que contribuyó a la generación de ingresos, que benefició a las familias más pobres. Con estas políticas, la desigualdad de ingresos en Perú logró disminuir notablemente, las becas y programas de capacitación promovidos por el gobierno aportaron a la formación de capital humano. El aumento del gasto público social permitió mejorar la calidad de vida de las personas vulnerables y los sectores más rezagados pudieron beneficiarse del crecimiento económico.

7.2 Medición de la pobreza en Colombia A pesar de la inequidad y las altas tasas de pobreza, Colombia logró cumplir con la meta establecida referente al tema de pobreza en los Objetivos del Desarrollo del Milenio fijados por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), en la cual se comprometía a reducir la tasa al 28,5% a finales del 2015. Sin embargo, actualmente el país tiene un reto enorme en este tema, ya que todavía hay alrededor de 13 millones de personas en situación de pobreza, de los cuales 3,7 millones están bajo la línea de pobreza extrema.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Definiciones conceptuales de la pobreza

¿Qué es la línea

de pobreza monetaria? La línea de pobreza es el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir una canasta de bienes (alimentarios y no alimentarios) que permiten un nivel de vida adecuado en un país determinado. Para 2015, el costo per cápita mínimo necesario a nivel nacional fue de $223.638, lo que equivale a un incremento de 5,6% con respecto al 2014, cuando se ubicó en $211.807.

¿Qué es la línea

de pobreza monetaria extrema? La línea de pobreza extrema es el costo per cápita mensual mínimo necesario para adquirir únicamente la canasta de bienes alimentarios, que permiten un nivel de sobrevivencia en un país determinado. A nivel nacional la línea de pobreza extrema aumentó un 8,5%, quedando en $102.109 frente a 2014.

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¿Qué es el índice

de Pobreza Multidimensional (IPM)? El IPM mide la pobreza por medio de cinco dimensiones que son: condiciones educativas del hogar; condiciones de la niñez y la juventud; trabajo; salud; y acceso a servicios públicos y condiciones de la vivienda. Estas dimensiones involucra 15 indicadores; aquellos hogares que tengan privación en por lo menos el 33% de estos son considerados pobres. Fuente: Dane

Una de las formas para medir la pobreza, es mediante el índice de pobreza monetaria, cuya línea de valor por hogar, para el año 2015 fue de $894.552. Este indicador calcula el ingreso mínimo para que una persona pueda adquirir bienes, alimentos y servicios básicos considerados esenciales para la vida. El índice de pobreza monetaria en Colombia para 2015 fue de 27,8%, concentrando la pobreza especialmente en el sector rural, con 40,3% y en menor incidencia en el sector urbano con 24,1% (Tabla 7.4). En la última década se ha logrado reducir la pobreza en un 22%, destacando que tanto para las zonas urbanas como rurales el avance ha sido muy positivo. En cuanto a la incidencia de la pobreza extrema, en las cabeceras es de 5,1%, mientras que para las zonas rurales es de 18%. Esto podría traducirse en que 1 de cada 2 colombianos que habita en zona rural es pobre, mientras que 1 de cada 4 que habita en zona urbana es pobre. Tabla 7.4 Incidencia de la pobreza monetaria en Colombia

Nacional Cabeceras Centros poblados y rural

2002

2008

2015

49,7

42,0

27,8

45,5

37,4

24,1

61,7

56,6

40,3

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada de hogares

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

7.2.1. Índice de pobreza multidimensional La medición de la pobreza basada exclusivamente en los ingresos monetarios proporciona una evaluación incompleta del estándar de vida de la población. La identificación de los pobres a partir de sus ingresos es solo una aproximación a la capacidad de consumo de los hogares y no capta directamente el acceso a bienes públicos (educación, salud, vivienda, empleo) que no son adquiridos con el ingreso, lo que hace que la correlación entre ingreso y bienestar se distorsione. De allí que se haya acuñado el concepto del índice de pobreza multidimensional (IPM), que consiste en evaluar si las personas logran alcanzar umbrales mínimos de bienestar (o estándar de vida) en cada una de las dimensiones consideradas. El índice de pobreza multidimensional (IPM), como ya se mencionó, mide la pobreza por medio de cinco dimensiones, basadas en la calidad de vida de la familia. En Colombia, las variables que más inciden en este indicador es el empleo informal que afecta al 74,5% de la población y el bajo logro educativo que afecta al 48,2% (Tabla 7.5). En zonas rurales, las variables que más impactan y preocupan son la inadecuada eliminación de excretas y el acceso a fuentes de agua mejorada, ya que sin estos servicios básicos se pone en riesgo la vida y la salud de las personas al estar expuestos a enfermedades por la no eliminación de desechos y la falta de agua tratada para el consumo humano, de animales, y para el desarrollo de actividades productivas.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Tabla 7.5 Índice de Pobreza Multidimensional en Colombia 2010 Variable

Total Cabeceras Nacional

2015 Zona Rural

Total Cabeceras Nacional

Zona Rural

13,2 55,4

9,3 46,4

27,6 88,3

10,2 48,2

7,0 39,3

22,1 81,6

Barreras a servicios para cuidado de la niñez

11,8

11,7

12,1

9,1

9,6

7,5

Barreras de acceso a servicios de salud

6,9

6,4

8,5

6,5

5,9

8,5

Desempleo de larga duración

9,9

10,6

7,4

10,2

10,6

8,9

Hacinamiento crítico

15,1

15,3

10,6

10,5

10,9

Inadecuada eliminación de excretas

12,0

8,2

25,9

10,1

6,9

22,1

Analfabetismo Bajo logro educativo

Inasistencia escolar

4,6

3,3

9,2

3,0

2,3

5,6

Material inadecuado de paredes exteriores

3,0

3,2

1,7

1,8

Material inadecuado de pisos

6,3

2,8

19,1

4,6

1,5

15,9

Rezago escolar

35,1

32,3

45,4

29,5

27,3

37,8

Sin acceso a fuente de agua mejorada

11,6

4,1

39,0

9,8

2,4

37,5

Sin aseguramiento en salud

21,0

21,1

20,5

11,2

Trabajo infantil

4,6 80,9

3,5 77,7

8,6 92,5

3,2 74,5

2,3 70,1

6,4 90,6

Trabajo informal

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida (ECV) 2015

Los resultados muestran una caída de la incidencia de la pobreza multidimensional entre 2010 y 2015, principalmente en las áreas urbanas. Por otra parte, la intensidad de la pobreza, que indica el porcentaje de privaciones que experimentan los hogares identificados como pobres, también se redujo en el mismo período. En los últimos años se han conseguido avances importantes en cuanto a la calidad de la educación y el rezago escolar, variables claves para mejorar la formación en capital humano. De igual forma se ha logrado reducir el empleo informal y el trabajo infantil, dimensiones que impactan directamente en la pobreza; sin embargo, en las otras variables no se han presentado logros destacables.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Como se muestra anteriormente la pobreza se manifiesta en diferentes ámbitos. Si bien las limitaciones en el ingreso tienen un papel importante dentro del conjunto de carencias que afectan a los hogares pobres, no son las únicas, varias de las privaciones no monetarias no pueden ser resueltas de forma adecuada mediante incrementos en el ingreso de los hogares. Por ello se requieren, además de transferencias monetarias, esfuerzos para mejorar las políticas de vivienda (especialmente en lo referente a materialidad y hacinamiento) y de dotación de servicios básicos (agua, saneamiento y energía), particularmente en los hogares más pobres.

7.3. La crítica situación del sector rural En la zona rural vive el 24% de la población, de los cuales el 40% están en situación de pobreza, en las zonas urbanas este porcentaje es del 24% y reside el 76% de la población total, como se observa en el gráfico 7.1. Debemos mencionar que entre el sector urbano y rural existen brechas profundas en cuanto a la calidad de vida de la población que persisten en el tiempo. Gráfico 7.1 Incidencia de la pobreza, total nacional, rural y cabeceras

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada a hogares (GEIH) Las desigualdades en la tasa de pobreza para el sector urbano y rural se deben principalmente a coyunturas políticas y económicas que no han favorecido el crecimiento y desarrollo del campo. Podríamos

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

decir que uno de los principales problemas ha sido el conflicto armado que generó miles de desplazamientos de campesinos y población rural hacia los centros urbanos, empobreciendo al campo. Otras de las limitaciones que hay es el precario acceso a servicios públicos y sociales, especialmente en salud, baja cobertura en educación, que se traduce en pobreza y en empleos pocos calificados, dependencia casi total a las actividades agropecuarias como única fuente de ingreso e insuficientes políticas del gobierno para la inclusión y crecimiento del sector rural. Teniendo en cuenta que la mayoría de las personas que viven en el sector rural dependen de actividades agropecuarias, sería deseable diseñar estrategias no tanto asistencialistas, sino con enfoque al desarrollo productivo, que permitan aumentar las capacidades productivas de los campesinos y pequeños agricultores para que puedan tecnificar y hacer más productivos sus procesos, aportando crecimiento al campo. Cabe mencionar que para lograr el desarrollo esperado es necesario modernizar la infraestructura, y así tener un mejor acceso a las zonas rurales y se reduzcan tiempos de transporte y comercialización de los productos que allí se cosechan. Tabla 7.6 Ingreso per cápita por miembro de grupo familiar jul 11 jun 12

jul 12 jun 13

jul 13 jun 14

Nacional

$493.768

$512.392

$562.151 $579.932

Cabeceras

$583.900

$604.758

$661.893 $679.669

Centros $201.923 poblados y rural

$210.368

$232.969 $247.866

jul 14 jun 15

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada a hogares (GEIH)

De igual forma en el ingreso per cápita también se evidencian estas desigualdades: Las personas que residen en zonas urbanas reciben casi el doble de ingreso comparado con las personas que viven en el campo. Desde la perspectiva de una familia promedio de 4 personas, en las zonas urbanas su ingreso total sería de $2.319.728, pero si reside en zonas rurales su ingreso sería de $991.464, es decir, $1.328.264 menos de lo que gana una familia en el sector urbano, razón por la cual se generan grandes desigualdades en el poder de compra y en el acceso a servicios básicos y de recreación.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

También, debe fortalecerse la presencia del Estado para que se garantice el respeto a los derechos de la propiedad privada y se implementen políticas efectivas de inclusión al sector rural, donde se brinde mejor cobertura en salud y educación, temas fundamentales que impactan directamente en la reducción de la pobreza. Del mismo modo es necesario implementar mecanismos más eficientes que permitan a las familias desplazadas volver a sus tierras y tener la certeza de que pueden tener igualdad de oportunidades que en los centros urbanos, para poder llegar así a una convergencia en términos de crecimiento, ingreso, calidad de vida y desarrollo humano. No podemos pasar por alto los diálogos de paz en La Habana, en especial el primer acuerdo pactado referente a la “Política de Desarrollo Agrario Integral”, la cual tiene cuatro pilares fundamentales para su desarrollo. El primero es el uso y acceso a la tierra, en donde se acordó la creación de un fondo de tierras de distribución gratuita para campesinos. Además, se brindarán subsidios, créditos, asistencia técnica y acompañamiento permanente en el desarrollo de las actividades. Así mismo, se impulsará un programa de formalización y creación de una jurisdicción agraria para asegurar la protección judicial eficaz a los derechos de propiedad de los campesinos y de todos los habitantes del campo. Uno de los proyectos impulsados por el Gobierno, que tendrá mayor impacto en el sector rural serán las Zidres (Zonas de Interés de Desarrollo Rural Económico y Social), que apuntan a la explotación de más de siete millones de hectáreas en el país para impulsar el desarrollo del sector agropecuario con un enfoque productivo. Estas zonas deben estar ubicadas en regiones aisladas de los centros urbanos, que carezcan de infraestructura, requieran grandes inversiones para su desarrollo y que por sus características agrológicas y climáticas, resultan inapropiadas para desarrollar unidades de producción familiar. Con las Zidres se busca la asociación de pequeños campesinos y agricultores con empresarios, los cuales tendrán apoyo del gobierno para beneficiar a los campesinos sin tierra, promover la inversión de capital en el agro y permitir la creación de esquemas asociativos para activar la productividad de miles de hectáreas en todo el país. Además se pretende aumentar la productividad de la tierra, promover el desarrollo social y económico de la zona, asegurar el acceso y regularización de la propiedad de la tierra a los trabajadores agrarios e incentivar el empleo rural.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Sin embargo, se han hecho varias críticas a este proyecto, al considerar que se legalizaría la acumulación irregular de tierras por parte de nacionales y extranjeros, aumentando la desigualdad en el país. Esperemos no sea así y por el contrario sea un proyecto que impulse el desarrollo productivo del sector.

7.4 Censo nacional agropecuario desnuda crueles realidades Comparando los resultados del último censo agropecuario de 2014 con los de 1970, observamos que se aumentó considerablemente la concentración de la tierra y el uso del área agropecuaria destinada a cultivos. (Ver anexo). En el censo de 1970 las unidades de producción agrícola de menos 10 hectáreas representaron el 73,1% y ocuparon el 7,2% del área rural, mientras que las unidades de producción de más de 500 hectáreas representaron el 0,7% y ocuparon el 40,9% del área rural. En los resultados del último censo de 2014, las unidades de producción agrícola con menos de 10 hectáreas representan el 81,6% y ocupan el 3,6% del área rural, mientras que las unidades de producción con más de 500 hectáreas representan el 0,4% y ocupan el 77,6% del área rural. Aquí la concentración de la tierra es evidente. El censo nacional agropecuario de 2014, nos permitió conocer la realidad actual del sector rural en Colombia, ver cómo han evolucionado sus indicadores sociales, los sistemas productivos y su estructura económica. En términos de pobreza los resultados son buenos, se han logrado avances importantes pero todavía hay mucho camino por recorrer.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Gráfico 7.2 Índice de pobreza multidimensional en el sector rural

Fuente: DANE, Censo Nacional Agropecuario 2014

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

En la última década, se ha logrado reducir el índice de necesidades básicas insatisfechas en 28 puntos porcentuales, sin embargo todavía persiste el 45,6% de las personas que habitan el sector rural con necesidades insatisfechas, índice bastante alto si es comparado con el indicador nacional de 27,8%. Gráfico 7.3 (%) De los condicionantes del IPM en el área rural dispersa, 2014

Fuente: DANE, Censo Nacional Agropecuario 2014

Como se observa en el gráfico 7.3, el sistema de acueducto y alcantarillado y el bajo logro educativo de la población rural, son las condiciones que más impactan la pobreza en el campo. El servicio de acueducto no sólo debe tener una cobertura universal, sino que debe ser continuo, ya que el abastecimiento de agua de calidad para el consumo humano es necesario para evitar casos de morbilidad por enfermedades como el cólera y la diarrea. El acceso al tratamiento de aguas residuales y alcantarillado es otro factor importante en la salud y calidad de vida de la población, pues con este se disminuyen los riesgos de enfermedades relacionadas por el contacto con aguas residuales, tales como infecciones y hongos. Estos indicadores son verdaderamente lamentables y reflejan con extrema crudeza la baja calidad de vida y el atraso en el que viven las personas en el campo.

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7.4.1 Pobreza en las viviendas rurales Según datos del Censo Nacional Agropecuario de 2014, del total de las viviendas en el área rural, el 72,8% se encontraron ocupadas, el 17,8% estaban desocupadas y el 9,3% fueron de uso temporal. Las viviendas en el área rural de Chocó y Guajira tenían la mayor proporción de condición de ocupadas. Por su parte, los departamentos de San Andrés, Providencia y Santa Catalina y Atlántico tenían la menor proporción de viviendas ocupadas. Gráfico 7.4 Distribución (%) del número de viviendas ocupadas en el área rural según conexión a servicio público.

Fuente: Dane, Censo Nacional Agropecuario 2014

Como se observa en el gráfico 7.4, del total de viviendas ocupadas en el área rural, el 81,8% tenían conexión al servicio de energía eléctrica, el 42,5% tenía acueducto y el 6,0% tenía alcantarillado. La proporción de viviendas que no tenía ningún servicio público fue de 16,4%. La mayor proporción de ocupadas con conexión a servicios públicos se encontraban en unidades de menos de 5 hectáreas.

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7.4.2 Educación, asignatura pendiente La baja cobertura en educación, así como la falta de calidad y pertinencia de este servicio, que no responde a las necesidades sociales y no es un agente de transformación, se convierte en uno de los principales problemas del sector educativo en el campo. Además el uso del trabajo infantil para la generación del ingreso familiar, así como el bajo nivel de escolaridad de los padres, tienen un impacto negativo en el acceso de los niños a la escuela. El bajo logro educativo, analiza los años de escolaridad promedio que tienen las personas en el hogar. Se identifica que una familia se encuentra en rezago escolar si al analizar a los miembros de 15 o más años alcanzan en promedio menos de 9 años de escolaridad. Gráfico 7.5 Asistencia escolar en el sector rural, por grupos de edad

Fuente: DANE, Censo Nacional Agropecuario 2014

Como se observa en el gráfico 7.5, la asistencia escolar en personas menores de 16 años es de 79,7%. Para las personas mayores de 17 años, es muy baja, sólo el 26,3% de la población continúa estudiando. Esto evidencia que la mayoría de la población rural en unos años sólo contará con estudios básicos, y el rezago en educación universitaria y superior continuará. Hay que resaltar, que a pesar de ciertas limitaciones en el acceso de algunos servicios, el aseguramiento en salud para el sector rural es

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alto, debido a que el 96% de la población se encuentra afiliado a un sistema de salud, de los cuales el 83,9% corresponden al régimen subsidiado. (Gráfico 7.6) Gráfico 7.6 Afiliación al sistema de seguridad social en salud

Fuente: DANE, Censo Nacional Agropecuario 2014

7.4.3 Factores que impactan directamente en la competitividad del sector rural Actualmente, en el sector rural existe baja capitalización, la mayoría de los productores no solicitan crédito para el desarrollo de sus actividades, razón por la cual difícilmente pueden acceder a maquinaria, infraestructura y sistemas de riego. La asistencia técnica que reciben es limitada, por lo que sus procesos se han vuelto obsoletos y poco productivos. Bajo estas condiciones se acentúa la pobreza en el campo y se aleja la idea de lograr un desarrollo productivo en el sector.

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Gráfico 7.7 Tenencia de maquinaria para el desarrollo de actividades productivas

Fuente: DANE, censo nacional agropecuario 2014

Respecto a la maquinaria de uso agropecuario, se encontró que en el 15,9% de las unidades de producción agrícola del área rural, los productores declararon tener y utilizar maquinaria para el desarrollo de sus actividades agropecuarias. Sin embargo, el 84,1% no cuenta con ningún tipo de herramienta. (Ver gráfico 7.7) Las construcciones para uso agropecuario se definen como la infraestructura utilizada en el manejo, almacenamiento y transformación de productos agrícolas, cría, levante y engorde de animales, la producción de leche, así como el almacenamiento de agro insumos.

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Gráfico 7.8 Infraestructura para uso agropecuario

Fuente: DANE, censo nacional agropecuario 2014

Según los resultados (gráfico 7.8), el 16,3% de los productores declararon tener construcciones para el desarrollo de sus actividades agropecuarias. En contraste el 83,7% declaró no tener la infraestructura necesaria, situación muy lamentable que debe corregirse con urgencia si se quiere mejorar la productividad del sector. Gráfico 7.9 Sistemas de riego en el sector rural

Fuente: DANE, censo nacional agropecuario 2014

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Un sistema de riego es el conjunto de estructuras que hace posible que una determinada área pueda ser cultivada con la aplicación del agua necesaria para las plantas. En Colombia, solo el 20,4% de los productores declaró tener sistema de riego para el desarrollo de sus actividades agropecuarias, porcentaje indebidamente bajo. (Gráfico 7.9) Gráfico 7.10 Asistencia técnica recibida

Fuente: DANE, censo nacional agropecuario 2014

La asistencia técnica se define como la orientación dirigida a los productores en la implementación, manejo y utilización de técnicas o procedimientos que permitan mejorar la producción agropecuaria y forestal. Es realizada por un técnico de dependencias oficiales o particulares. Según los resultados del censo (gráfico 7.10), el 9,9% de los productores declararon recibir asistencia técnica. Frente a esto el 90,1% no la han recibido, razón por la cual las actividades agrícolas reflejan atraso y baja productividad.

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7.4.4 La demanda de crédito es baja pero con una alta aprobación El 11,1 % de los productores de las unidades de producción agrícola en el área rural dispersa censada, solicitaron crédito para el desarrollo de sus actividades agropecuarias. Por el contrario el 88,9% no lo han solicitado. Respecto a los productores que lo solicitaron, al 89,7% se lo aprobaron. Esto deja en evidencia que el problema no es la oferta, sino la demanda. Gráfico 7.11

Fuente: DANE, censo nacional agropecuario 2014

7.5. El Plan Nacional de Desarrollo y la política social Se debe hacer seguimiento en la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo 2014 - 2018, especialmente en el pilar “Transformación del campo y crecimiento verde”, que propende por el desarrollo integral y sostenible del campo. Para lograr esto plantea cinco objetivos principales:

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1. Ordenar el territorio rural buscando un mayor acceso a la tierra por parte de los productores agropecuarios sin tierras o con tierra insuficiente. Este objetivo propende por el uso eficiente del suelo y la seguridad jurídica sobre los derechos de propiedad bajo un enfoque de crecimiento verde. 2. Cerrar las brechas urbano-rurales y sentar las bases para la movilidad social mediante la dotación de bienes públicos y servicios sociales que apoyen el desarrollo humano de los pobladores rurales. 3. Acelerar la salida de la pobreza y la ampliación de la clase media rural mediante una apuesta de inclusión productiva de los campesinos. 4. Impulsar la competitividad rural mediante la provisión de bienes y servicios sectoriales que permitan hacer de las actividades agropecuarias una fuente de riqueza para los productores del campo. 5. Contar con un arreglo institucional integral y multisectorial que tenga presencia territorial de acuerdo con las necesidades de los pobladores rurales y los atributos del territorio, que permita corregir las brechas de bienestar y de oportunidades de desarrollo entre regiones rurales. De igual forma debemos materializar las otras propuestas planteadas en el plan nacional de desarrollo, que tiene como metas reducir las brechas territoriales y poblacionales existentes en materia de ingresos y en la provisión de servicios de calidad en salud, educación, servicios públicos e infraestructura, reducción de la pobreza y consolidación de la clase media con un enfoque en la generación de ingresos y la promoción del desarrollo económico incluyente del país y sus regiones. Estas metas acompañadas de un gasto público focalizado y eficiente permitirían erradicar la pobreza extrema para 2024.

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7.6. El sistema de salud, primordial en la lucha contra la pobreza Es claro que los altos niveles de desnutrición y la falta de atención eficaz y oportuna a los problemas de salud de los colombianos pueden causar daños irreparables sobre la capacidad intelectual y productiva de la población. En estas circunstancias, se inhibe el potencial de desarrollo de nuestro capital humano con consecuencias indeseables sobre la competitividad y el crecimiento económico del país. Uno de los componentes que afecta directamente a la pobreza y la calidad de vida de los habitantes es el sistema de salud, el cual es bastante limitado en términos de cobertura, acceso y calidad del servicio, situación que afecta directamente a las personas más vulnerables y a los habitantes de zonas rurales. A pesar de que se han logrado avances en seguridad social y en salud, todavía no se llega al objetivo deseado y estamos muy lejos de alcanzar a los países de la periferia en este servicio. Por esta razón, el Estado colombiano debe fortalecer su capacidad de gestión en procura de mejorar las condiciones de salud de la población más pobre, el suministro de una infraestructura básica de servicios públicos y la extensión de los servicios de salud son aspectos prioritarios de la acción del Estado. Tabla 7.7 Gasto total en salud como porcentaje del PIB, en América Latina Gasto total en salud como (%) del PIB 2010 2013 2000

Brasil Uruguay Chile Argentina Ecuador Colombia Perú

7,2 11,2 7,2 7,6 3,6 5,9 4,9

9,0 8,8 7,1 6,6 6,0 6,8 5,0

9,7 8,8 7,7 7,3 7,5 6,8 5,3

Fuente: Banco Mundial

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Gasto en salud per cápita (US$ a precios actuales) 2010 2013 2000

264,7 772,9 363,6 709,9 52,8 147,9 94,7

988,9 1014,6 892,3 754,2 270,0 417,6 252,9

1084,6 1431,2 1203,8 1074,1 431,1 533,1 354,3

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Colombia es uno de los países en América Latina que menos invierte en salud como porcentaje del PIB y su gasto per cápita es bajo. Sería bueno poder alcanzar los indicadores de Uruguay y Brasil en este aspecto. Sin embargo, se han logrado mejoras importantes en sus indicadores. Tabla 7.8 Principales indicadores del sistema de salud en Colombia Colombia Indicadores Gasto en salud per cápita (US$ a precios actuales)

2000

2010

2000

América Latina y el Caribe 2010

2000

2010

2000

2010

171,0* 147,9 417,6 533,1 239,9* 264,8 639,8 714,8

Tasa de mortalidad, menores de 5 años (por cada 1.000)

35,1

25,1

18,5

15,9

54,3

32,0

23,7

18,0

Tasa de mortalidad materna (por cada 100.000 nacidos)

118

135,0

99,0

81,0

67,0

Esperanza de vida al nacer (años)

68,3

71,0

73,3

74,0

67,8

71,5

74,0

74,9

* Corresponde al año 1995 Fuente: Banco Mundial

En el último siglo la tasa de mortalidad en menores de 5 años (por cada 1.000 habitantes) se redujo en 19 puntos porcentuales, la tasa de mortalidad materna (por cada 100.000 nacidos) se redujo en 54 puntos, la esperanza de vida al nacer aumentó en 6 años y el gasto en salud per cápita aumentó en 362 dólares. Además, si comparamos nuestros indicadores frente al promedio de los países de América Latina y el Caribe, tenemos tasas inferiores en mortalidad materna, en niños menores de cinco años y mayor esperanza de vida al nacer. Sin embargo, el gasto en salud per cápita es menor.

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Recomendaciones de política

para el sector salud

La incorporación de la dimensión regional en la política nacional de salud

Existen diferencias territoriales en la oferta de salud. Hay disparidades en el tipo de oferta pública y privada entre las grandes ciudades y los pequeños municipios. Se encuentra que hay una mayor participación del sector privado en las grandes urbes del país, mientras que en los municipios pequeños la oferta es principalmente pública. Ante esta situación, una posible solución es implementar una política de salud diferenciada por escala de municipios. En aquellas localidades con poca población y con solo oferta pública, se requerirá una mayor intervención directa del gobierno nacional.

El fortalecimiento de la coordinación departamental e interdepartamental de la red hospitalaria

Una de las tareas pendientes con la oferta de servicios de salud es la coordinación de la red hospitalaria al interior de los departamentos y entre ellos. En el funcionamiento actual de las redes de servicios, un usuario puede ser transferido por su EPS para ser atendido en otro lugar distinto a su residencia, aun cuando en el municipio se ofrezca el servicio que necesita, porque la EPS no tiene contrato con esos prestadores. La secretaría departamental debería ser capaz de impedir que este tipo de situaciones se den. El beneficio que obtiene la EPS al diseñar su red, no debe primar sobre el beneficio de los pacientes, la cercanía al lugar donde van a ser atendidos y la oportunidad con la que reciben los servicios.

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La definición de una estrategia de transparencia en la gestión sectorial

Se requiere la adopción de una mayor transparencia en la gestión de sectorial. Una opción posible es el establecer mecanismos de rendición de cuentas para las ESE y sus gerentes, de tal manera que aumente la transparencia en el manejo de los recursos y reduzca la injerencia política y la rotación del personal ante cambios en las administraciones municipales o departamentales.

El establecimiento de una visión integral del sistema de salud

Mantener un buen estado de salud no debe limitarse a las acciones curativas, sino que deben establecerse políticas de promoción y prevención que ayuden a consolidar y preservar las buenas condiciones de salud en una sociedad. Estas estrategias no deben ser responsabilidad exclusiva del Ministerio de Salud. Por el contrario, tienen que involucrar acciones de otros sectores, como el educativo, el de medio ambiente, el de hacienda y el de vivienda.

El fortalecimiento de los servicios de apoyo diagnóstico

Se recomienda fortalecer y priorizar la oportunidad y calidad de los servicios de apoyo diagnóstico, especialmente aquellos empleados en la detección temprana del cáncer, una de las principales causas de mortalidad. Fuente: Un análisis regional de la salud en Colombia, Banrep, 2015

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7.7. Brechas regionales que se acentúan en el tiempo En Colombia no existe una tendencia clara de que las brechas regionales se reducen por sí solas, por el contrario tienden a acentuarse en el tiempo. Estas desigualdades entre regiones provocan migraciones hacia las ciudades más desarrolladas, creando aglomeración excesiva en algunos territorios, generando ineficiencia económica y altos costos de vida, en el transporte y la vivienda, entre otros. Este fenómeno migratorio genera un sub-desarrollo en esas regiones rezagadas ya que sus recursos son subutilizados, sus tasas de participación laboral son muy bajas y no cuentan con la suficiente mano de obra calificada, generando un círculo vicioso de pobreza, desempleo y bajo crecimiento. Esto se confirma al observar que las tasas de pobreza no son iguales en todos los departamentos. Chocó, Guajira y Cauca, han sido los Departamentos más vulnerables durante varios años. Si comparamos Chocó con Bogotá existe una diferencia de 52,4 puntos porcentuales en su tasa de pobreza y 45,8 puntos porcentuales con Cundinamarca. Las políticas de asistencia social han sido insuficientes, a tal punto que a pesar de la riqueza de nuestro país, existen miles de personas y en especial niños con desnutrición avanzada y que se mueren de hambre en estos departamentos

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Gráfico 7.12 Porcentaje de personas que viven en situación de pobreza por departamentos 2014

Fuente: DANE, Gran encuesta integrada a hogares (GEIH)

Ejemplo de esto es la grave crisis humanitaria que vive La Guajira, habitada en su mayoría por indígenas Wayuu, los cuales representan el 20% de la población aborigen de nuestro país. Si bien es cierto que siempre ha sido uno de los departamentos más pobres, la situación se agudizó con el fenómeno del niño más fuerte que se presentó en 2015 - 2016. Los habitantes de este Departamento, sufren por la falta de comida, agua y el limitado acceso al sistema de salud, educación, acueducto y alcantarillado. Lo que no podemos explicar es cómo siendo La Guajira uno de los Departamentos que más recibe regalías, no muestre avances en sus indicadores sociales o económicos, sino presente un retroceso. Tendría

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entonces que revisarse el manejo que se le ha dado a estos recursos públicos que al parecer no han sido los mejores. Aunque suene un tanto odioso, habría que pensar en un monitoreo permanente desde Bogotá a los planes de desarrollo municipales y departamentales, buscando una inversión más eficiente que genere un bienestar real para la sociedad. Hasta el momento no se han visto acciones eficientes ni con un enfoque diferencial, situación por la cual la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) tuvo que intervenir y conceder medidas cautelares a los habitantes de este Departamento. Además, le solicitó al Gobierno que “adopte las medidas necesarias para preservar la vida y la integridad personal de los niños, niñas y adolescentes” en el Departamento. Tal vez, el ejemplo a seguir para transformar la Guajira sea Israel, que logró convertir sus tierras áridas y desérticas en zonas aptas para cultivos, logrando no sólo proveer de alimento a sus habitantes, sino que les permite ejercer una labor productiva. Estos resultados han sido posibles debido al apoyo que se les ha brindado a los agricultores, dándoles asistencia técnica para lograr un mayor aprovechamiento del agua. Además del desarrollo de cultivos, se promueve la investigación, 50 científicos trabajan en un centro de investigación dedicado exclusivamente a estudiar las plantas del desierto, buscando fuentes para la cura y atención de enfermedades y las causas de su resistencia para crecer en zonas climáticas extremas. Seguramente lo que necesita el Departamento de la Guajira es más inversión en proyectos científicos que permitan crear zonas productivas para impactar en el desarrollo y bienestar de la sociedad.

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Boyacá: un departamento que reduce su población y ralentiza la pobreza

Boyacá se ha caracterizado por sus altos índices de pobreza, permaneciendo constantes en el tiempo. A esto se le suma que en la mayoría de municipios la tasa de crecimiento de la población se ha reducido notoriamente. Este es el caso de Municipios como La Uvita, Soatá, Boavita, San Mateo, Socotá y Guayatá, donde en veinte años su población se ha reducido en más de la mitad. En el siguiente cuadro se ilustra el contraste entre Boyacá y el promedio nacional: Mientras en Colombia la población crece a un promedio del 1,18%, Boyacá lo hace a tasas del 0,2%. El promedio de la tasa de migración neta del país es del -2,26 y en Boyacá es -10,84, cinco veces mayor. Tabla 7.9 Comparativo de tasa de crecimiento, natalidad, mortalidad y migrantes entre Boyacá y el promedio nacional 1995 - 2020

Nacional

Boyacá

Tasa media anual de crecimiento (%)

1,18 19,86 5,81 -2,26

0,20

Tasa bruta de natalidad (por mil) Tasa bruta de mortalidad (por mil) Tasa de migrantes neta (por mil)

Fuente: Dane

19,79 6,95 -10,84

Gráfico 7.13

Fuente: Dane

En Boyacá existen grandes diferencias en el capital humano debido a las pocas oportunidades de oferta educativa. En la mayoría de los municipios, la población se ve en la necesidad de desplazarse hacia ciudades de la periferia que son las únicas fuentes generadoras de educación superior. Sin embargo, después de que dicha población ha culminado sus estudios, estos municipios no están en la capacidad de absorber mano de obra calificada y los jóvenes no regresan a sus municipios de origen, ocasionando una pérdida y desaprovechamiento del capital humano en su región. Debemos tener en cuenta que estos municipios tienen como característica principal altas tasas de pobreza y su población posee necesidades básicas insatisfechas superiores al nivel nacional. Tabla 7.10 Proporción de Personas en NBI (%) Socotá

72,35

Boavita

52,88

San mateo

52,08

La uvita

49,63

Guayata

48,08

Soatá

40,11

Total nacional

27,78

Fuente: Dane

Gráfico 7.14 Incidencia de la pobreza monetaria en Boyacá 2002 - 2004.

Fuente: Dane, Gran Encuesta Integrada a Hogares

Debido a las elevadas tasas de pobreza y al bajo crecimiento del Departamento, se ha iniciado un proceso migratorio hacia el centro del Municipio (Tunja, Duitama, Sogamoso, Chiquinquirá) o hacia afuera, específicamente a Bogotá, por ser el principal punto de desarrollo económico del país. Este proceso migratorio se generó principalmente en los jóvenes originando un envejecimiento de la población Boyacense.

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7.8. Informalidad y pobreza urbana En América Latina el acceso a la vivienda de calidad es limitado para una proporción importante de la población, que se encuentra marginada debido principalmente a las limitaciones en los ingresos, la capacidad de ahorro y el acceso al crédito hipotecario. Los asentamientos precarios en las ciudades se han visto impulsados por el acelerado crecimiento de la población urbana y la migración hacia las urbes, que ha generado un aumento en los valores del suelo y del alquiler, haciendo más difícil el acceso a una vivienda digna para la población, especialmente la más vulnerable. Por otra parte, el Estado ha invertido poco en el gasto social en vivienda. En la mayoría de los países de la región este no alcanza el 2% del Producto Interno Bruto (PIB). Las políticas de erradicación de los asentamientos precarios no han sido acompañadas por un aumento de los ingresos de la población, lo que conlleva a costos y servicios que antes no tenían que pagar. Los subsidios han tenido problemas de focalización y han sido insuficientes teniendo en cuenta el gran número de personas que viven en tugurios. Gráfico 7.15 Participación del gasto público social en vivienda en el gasto público total. Países de América Latina. 2006

Fuente: CEPAL

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Alan Gilbert en su publicación sobre “Exclusión y compromiso: Política social en América Latina” menciona que históricamente, la provisión de vivienda social es un asunto que se ha quedado a medio camino entre las políticas económicas y sociales: para las primeras, la provisión de vivienda no contribuye directamente al crecimiento económico (si se compara con el impulso de actividades productivas), y para las segundas, resulta costosa si se compara con otros frentes de acción (salud y educación). Angélica Camargo y Adriana Hurtado en su escrito “Vivienda y pobreza: Una relación compleja (2011) complementan diciendo que el resultado de esta concepción es la tendencia generalizada de los gobiernos a invertir relativamente poco en la provisión de vivienda, especialmente para las poblaciones más pobres, pues no se ha evidenciado de manera suficiente el potencial de las políticas y programas de vivienda para reducir la pobreza. Actualmente, según cifras de Un-Habitat en el mundo hay 863 millones de personas que viven en tugurios, lo que equivale a ¼ de la población urbana del mundo. En América Latina y el Caribe el 80% de su población (468 millones de personas) reside en áreas urbanas y 24% de ellas vive en asentamientos informales, los casos más críticos se presentan en Bolivia y Perú, mientras que los menores índices se dan en Chile, México y Colombia. En África el 67% y en Asia el 30% de la población urbana reside en tugurios. En términos absolutos esta población ha venido disminuyendo, entre 2000 y 2010, los residentes de barriadas pasaron de 39% a 32% de la población urbana del mundo. Sin embargo, en términos absolutos, los residentes de tugurios están aumentando, debido a que cada año la población urbana del mundo crece en 70 millones de personas.

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Gráfico 7.16 Porcentaje de habitantes urbanos que viven en tugurios 2014

Fuente: Un-Habitat, 2014

Pese a la disminución de las tasas de pobreza en la región, una de cada cuatro personas en áreas urbanas es pobre y los índices de desigualdad se sitúan entre los más altos del mundo. Las ciudades de la región son ciudades divididas social y físicamente. Esa división se manifiesta en la desigualdad de ingreso y la segregación entre la ciudad “formal” y la “informal”. ONU-HABITAT en su publicación “El estado de las ciudades de América Latina y el Caribe en 2012” revela que existe un déficit acumulado de viviendas con estándares mínimos para ser habitadas y más de 111 millones de personas todavía viven en tugurios (el 24% de la población urbana). La región ha logrado mejoras en el acceso a agua y saneamiento, pero aún necesita avanzar para cumplir el compromiso de universalizar ambos servicios y garantizar su asequibilidad, frecuencia y calidad. La escasa planificación y las débiles políticas urbanas han tenido como consecuencia la expansión de las ciudades siguiendo un modelo poco sostenible, con ausencia de espacios públicos accesibles para todos, que privilegia el automóvil en detrimento del transporte común y mantiene o refuerza la segregación social y espacial.

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Sin embargo, en la última década, los gobiernos de la región han encauzado programas para incorporar estos asentamientos al sector formal de la economía e integrarlos al tejido urbano, resolviendo el conjunto de problemas físicos, sociales y ambientales. Muestra de esto es la meta 11 planteada en los objetivos del desarrollo sustentable (ODS) de “Convertir las ciudades y los asentamientos humanos en lugares inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.”

¿Cómo se define un tugurio? UN-Habitat estableció un criterio operacional. Un tugurio es una vivienda que carece de uno o más de los siguientes elementos: 1. Acceso a agua potable 2. Acceso a alcantarillado 3. Espacio libre de hacinamiento 4. Murallas de material firme y durable 5. Seguridad en la tenencia Fuente: Un-Habitat

7.8.1 El Índice de Prosperidad de las ciudades en Colombia El Índice de Prosperidad de las Ciudades fue diseñado en el 2012 por ONU-Habitat y hoy en día más de 300 ciudades alrededor del mundo lo aplican y proporciona una medición multidimensional de la situación actual de las ciudades que permite identificar oportunidades y áreas potenciales de intervención para que ellas transiten por un sendero de prosperidad. Esta medición considera la prosperidad sobre cinco dimensiones interrelacionadas que se refuerzan mutuamente:

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1. 2. 3. 4. 5.

La productividad La infraestructura y conectividad La calidad de vida La equidad e inclusión social La sostenibilidad ambiental.

El índice de prosperidad urbana se realizó para las 23 ciudades principales, donde fue posible recopilar la información necesaria. Dentro de estas se encuentran seis ciudades grandes (más de 900 mil habitantes), diez ciudades intermedias (entre 300 mil y 800 mil habitantes) y siete ciudades pequeñas (menos de 300 mil habitantes). Este indicador refleja que con un porcentaje cercano a 100, la ciudad es más próspera y con mayores posibilidades de desarrollo. El Índice de Prosperidad puede dar la pauta para una política nacional de desarrollo urbano que permita reforzar y mejorar el sistema de ciudades. Gráfico 7.17 Índice de prosperidad urbana, 2014

Fuente: Onu Habitat, 2014

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Siendo así, observamos entres las ciudades más grandes (Bogotá, Medellín y Bucaramanga) con los mejores puntajes en el índice. Entre las ciudades grandes las más rezagadas son Cartagena, Cali y Barranquilla. Dentro de las ciudades intermedias se destacan los resultados de Manizales, Pereira, Ibagué y Pasto, y aparecen en deuda Cúcuta, Santa Marta y Villavicencio. Entre las ciudades pequeñas son muy favorables los resultados de Tunja y Armenia. Los mayores desafíos están en Riohacha y Quibdó. (Gráfica 7.17)

7.9 Crecimiento económico, oportunidad para reducir la pobreza Hay que resaltar que los grandes avances en la reducción de la pobreza se han dado gracias al crecimiento económico observado desde 2002, complementado con políticas sociales dirigidas, como De Cero a Siempre, Más Familias en Acción, Mujeres Ahorradoras, Jóvenes en Acción, Sisben y Red unidos. Otras estrategias que se han articulado son la entrega de viviendas urbanas y rurales y los subsidios para las personas que ganan el salario mínimo, la creación de empleos, la indemnización a las víctimas del conflicto armado y educación gratuita, entre otros. Estas políticas han logrado ser eficientes gracias a que han tenido continuidad en los gobiernos y así han podido aprovechar ese crecimiento económico y reducir la pobreza. Debe ser prioridad para el país reducir las tasas de desigualdad, pobreza y concentración de la riqueza, por lo que es necesario que el Estado actúe por medio de impuestos redistributivos efectivos y el fortalecimiento de programas de asistencia social para que todos los ciudadanos tengan iguales oportunidades de acceso a la salud, educación, recreación y trabajo.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Con crecimiento económico no basta Datos recientes muestran un panorama preocupante para América Latina y el Caribe. El nivel de reducción de pobreza por ingresos se estancó y—por primera vez en la década—vemos un aumento en el número de pobres, según el último Panorama Social de CEPAL. Esto significa que tres millones de latinoamericanos volvieron a caer en la pobreza entre 2012 y 2014. Anunciada la proyección de crecimiento para este año, que el FMI estima en 1.3%, las estimaciones del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sugieren que en el 2015, 1.5 millones más de hombres y mujeres caerán en la pobreza. Podría ser que vienen de los casi 200 millones de latinoamericanos que viven en condiciones de vulnerabilidad—los que no son ni pobres (viviendo con menos de 4 dólares al día) ni son clase media (viviendo con 10-50 dólares al día). Sus ingresos están encima de la línea de pobreza pero todavía demasiado susceptibles a caer en ella según el bajón de ciclo económico o de un desastre natural, como registró otro estudio reciente del PNUD.

La subida es distinta que la bajada Nuestro análisis muestra un claro patrón: lo que determina la “salida de la pobreza” (generación de empleo en los sectores de servicios y sector público) es distinto a lo que lleva a “evitar la recaída en la pobreza” (existencia de redes de protección social, capacidades y activos de los hogares). Este desencuentro sugiere que no basta con más crecimiento económico para construir “resiliencia”—o la capacidad de absorber choques externos, sean financieros o desastres naturales, sin que haya grandes pérdidas sociales y económicas. Hace falta invertir en las capacidades y activos de los pobres y vulnerables—tareas que toman años, y en muchos casos, toda una generación.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Exclusión más allá del ingreso A fin de proyectar qué sucedería si la región creciera al mismo ritmo que durante la década pasada, a un promedio 4% anual, simulamos una recuperación del crecimiento entre el 2016 y el 2020. La sorpresa es que se observan señales de retornos decrecientes al mismo patrón de crecimiento. Es decir, mientras que durante 2000 y 2012 un promedio de 4.7 millones de latinoamericanos al año abandonaron la pobreza, entre 2016 y 2020 podrían estar saliendo únicamente 3.9 millones al año. Está claro que “más de lo mismo” en crecimiento – y en políticas públicas – no da más de lo mismo en reducción de pobreza y desigualdad, según nuestros análisis. Hay dos motivos: la región está agotando sus fuentes fáciles de aumento en remuneraciones en los sectores de servicios y se agotan los recursos fiscales para expandir las redes de protección social. Lo que queda por delante son retos más difíciles: confrontar exclusiones, discriminaciones y desigualdades históricas que no se explican solo por ingreso. Fundamentalmente, el progreso es multidimensional y no puede ceñirse sólo al vivir con menos o más de cuatro o diez dólares al día. El bienestar es más que ingreso: no una norma consumista de lo que es una buena vida, de la ascensión social por bienes. Fuente: Jessica Faieta, PNUD, 2015

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Debemos considerar que las expectativas de crecimiento de la economía mundial son menores, después del auge que se presentó desde 2010. Esto podría llevar a una disminución del gasto público social debido a las restricciones en la recaudación fiscal. Para evitar que esto ocurra, es necesario plantear desde ahora nuevas fuentes de financiamiento que hagan posible y permitan continuar con la inversión en la política social para asegurar los avances que se han tenido en los últimos años y no postergar los asuntos que se tienen pendientes con la erradicación de la pobreza en todas sus dimensiones como reducir la desigualdad, ampliar la protección social, promover el trabajo decente, avanzar en la cobertura en salud y educación de calidad. Por otro lado, el país debe redoblar sus esfuerzos para fortalecer el porcentaje de población que aunque actualmente no es pobre, sí es vulnerable, y está altamente expuesta a choques económicos, (desempleo, enfermedad, accidente, etc.), razón por la cual su probabilidad de recaer en la pobreza es significativamente alta. Esto se realiza con el fin de poder conformar una clase media robusta, que en un futuro lleve a Colombia a consolidarse como un país de ingresos altos. Para lograrlo será fundamental trabajar desde una perspectiva de progreso multidimensional, encaminada a ampliar las capacidades de estas personas, fortaleciendo la capacidad de soportar los embates de las crisis económicas o sociales.

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Anexo 7.1 Censo 1970 Habitantes

21 millones

Censo 2014 47 millones

Población objetivo

Agricultores y campesinos

Se incluyó también indígenas, afrocolombianos, raizales y habitantes de 56 parques naturales

Población rural

9 millones

11,3 millones

Municipios encuestados

860

Área censada

30,9 millones de hectáreas

111,5 millones de hectáreas

Unidades de producción agrícola

1.176.811

2.370.099

Destino del área agropecuaria

Número de unidades de producción agropecuaria según tamaño (Ha)

Área de las unidades de producción agropecuaria según tamaño (Ha)

Pastos 69,5%

Pastos: 79,7%

Agrícola: 30,5%

Agrícola: 20,3%

Menos de 10 Ha: 73,1%

Menos de 10 Ha: 81,6%

De 10 a menos de 50 Ha: 18,5% De 50 a menos de 100 Ha: 4,1%

De 10 a menos de 50 Ha: 13,5%

De 100 a menos de 500 Ha: 3,6%

De 50 a menos de 100 Ha: 2,5% De 100 a menos de 500 Ha: 2%

Más de 500 Ha: 0,7%

Más de 500 Ha: 0,4%

Menos de 10 Ha: 7,2%

Menos de 10 Ha: 3,5%

De 10 a menos de 50 Ha: 15%

De 10 a menos de 50 Ha: 6,4%

De 50 a menos de 100 Ha: 10,3%

De 50 a menos de 100 Ha: 3,9%

De 100 a menos de 500 Ha: 26,6%

De 100 a menos de 500 Ha: 8,6%

Más de 500 Ha: 40,9% Propia: 68,7% Número de unidades productivas según tenencia

1101 más 20 corregimientos

Arrendamiento: 5,8%

Más de 500 Ha: 77,6% Propia: 72,6% Arrendamiento: 9,6%

Mixta: 7,1%

Mixta: 4,5%

Aparcería: 8,3%

Aparcería: 1,6%

Otras formas: 10,1%

Otras formas: 11,7%

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Capítulo 7: LA POBREZA Y EQUIDAD COMO ASIGNATURAS PENDIENTES PARA EL DESARROLLO DEL PAÍS

Anexo 7.2 OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO

Meta Nacional

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Indicador

Línea de base

2014

Meta

Cumpli miento

23,000 21.384 23,000 ha/año ha/año ha/año (2003)

95%

100%

Consumo de sustancias que agotan la capa de ozono

2.791 t HCFC (20092010)

2.223 t HCFC

Eliminar el 10% de la línea base de HCFC

Proporción de la superficie total protegida por el Sistema de Parques Nacionales Naturales

4,5% (1999)

6,9%

6,6%

100%

Proporción de áreas protegidas que cuentan con planes de manejo formulados o actualizados.

17,4% (1999)

82,8%

100%

79,1%

Proporción de la población con acceso a métodos de abastecimiento de agua adecuados (zona urbana)

95% (1993)

97,2%

99,2%

52,4%

Proporción de la población con acceso a métodos de abastecimiento de agua adecuados (zona rural)

41% (1993)

72,8%

78,2%

85,9%

Proporción de la población con acceso a métodos de saneamiento adecuados (zona urbana)

81,8% (1993)

91,2%

96,9%

62,1%

Proporción de la población con acceso a métodos de saneamiento adecuados (zona rural)

51% (1993)

69,9%

72,4%

88,2%

Proporción de hogares en asentamientos precarios

19,9% (2003)

13,2%

1236%

42,1%

Abonados a móviles por cada 100 habitantes

11,1% (2002)

106,7%

100%

Usuarios de internet por cada 100 habitantes

4,8% (2002)

66,6%

60%

100%

Número de computadores por cada 100 habitantes

3,4% (2002)

23%

23,8%

99%

Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

Capítulo 8: La justicia: una falla sistemática “La verdadera libertad requiere del Estado de derecho, de la justicia y de un sistema judicial en el que los derechos de unos no están asegurados por la negación de los derechos de los demás”

Jonathan Sacks, Filósofo Británico La prevalencia y el respeto por la justicia debe ser una de las empresas más importantes de toda sociedad cuando se trata de buscar una visión prospectiva del país. La justicia, formal y social, así como el combate a la impunidad, debe situarse en primera línea de preocupación, análisis y apoyo. La crisis de la justicia no es un asunto nuevo. En el mensaje al Congreso de la República el 20 de julio de 1961 el Presidente Alberto Lleras expuso: “Es cosa grave que todo el país acepte como axiomática la quiebra de la organización judicial, y que no haya nadie que pueda levantarse con autoridad suficiente, nacida de los hechos mismos, a refutar esa convicción”.

8.1. Un diagnóstico pesimista de la justicia en Colombia Actualmente el sistema de justicia en Colombia presenta fallas que sin duda alguna afectan al desarrollo del país. La congestión en los despachos judiciales, la baja efectividad del sistema y la inaccesibilidad a la justicia por parte de las poblaciones más vulnerables de la sociedad, generan desprestigio, desconfianza, incertidumbre, inequidad y ante todo debilidad institucional y administrativa. Según el índice “Imperio de la ley”, elaborado por “The World Justice Project” (2015), Colombia ocupa el puesto 9 de 19 países evaluados de América latina y el Caribe y el puesto 62 de 102 países en el ranking global19. Estamos sobre la media. Si bien hay aspectos en los que 19 Este índice es construido teniendo en cuenta 8 factores claves que influyen en el desempeño de la justicia.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

Colombia “no se raja”, preocupa lo mal que nos va en justicia criminal (baja eficiencia del sistema y de las investigaciones) y en orden y seguridad (violencia con impunidad). Tabla 8.1 Clasificación “Indicador Imperio de la Ley” País

Indicador “imperio de la ley”

Ranking América Latina y el Caribe

Ranking global

Uruguay

0,71

1/19

22/102

Costa Rica

0,68

2/19

25/102

Chile

0,68

3/19

26/102

Brasil

0,54

5/19

46/102

Argentina

0,52

7/19

54/102

Colombia

0,50

9/19

62/102

Perú

0,50

10/19

63/102

Ecuador

0,47

13/19

77/102

Venezuela

0,32

19/19

102/102

Fuente: “The Rule of Law Index 2015 Report”

Son alarmantes las cifras en temas de justicia criminal: la impunidad es la ley. De acuerdo al último reporte de la Corporación excelencia de la Justicia la impunidad en el país en casos de homicidio era del 97%20 en 2008 y de 90% el año pasado, según la ONG Dejusticia. En países como Estados Unidos y Holanda los índices de impunidad son de 33% y 50% respectivamente. De acuerdo a varios especialistas el principal cuello de botella que no permite una justicia penal efectiva es la etapa inicial de la recolección de la evidencia, anterior a la formulación de imputación. Aparte de que no hay una recolección exhaustiva de información sobre los hechos, es escasa la aplicación de técnicas probatorias analíticas, técnicas y científicas, en comparación con el uso de la confesión o los testimonios. La falta de información de calidad y de pruebas 20 Porcentaje de homicidios que no recibieron castigo merecido. Según el estudio de Barreto y Rivera (2009) la impunidad se define como un delito sin castigo o la ausencia de castigo merecido.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

contundentes es la causa principal de la lentitud de los procesos judiciales penales, en un sistema judicial donde prevalece el principio de “presunción de inocencia”: toda persona se presume inocente mientras no se demuestre lo contrario. Tabla 8.2 Clasificación Colombia por factores “Indicador imperio de la ley” Factor

Calificación

Ranking global

Aspecto crítico

Limitaciones de los poderes del gobierno

0,55

51/102

Los funcionarios del gobierno no son sancionados por mala conducta.

63/102

Funcionarios del gobierno y el poder legislativo siguen utilizando la función pública para beneficio privado.

39/102

Falta más publicidad de las leyes y de los resultados del gobierno. Falta accountability.

60/102

No se cumple el debido proceso. Poco acceso a la justicia de la población vulnerable.

93/102

La población sigue recurriendo a la violencia para reparar las infracciones interpersonales. El debido proceso no es respetado en los procesos administrativos. Procesos administrativos con retrasos irrazonables.

Ausencia de corrupción

Apertura del gobierno

Derechos fundamentales

Orden y seguridad

0,43

0,56

0,55

0,57

Cumplimiento regulatorio

0,49

57/102

Justicia civil

0,51

55/102

Justicia criminal

0,34

83/102

La justicia civil está sujeta a retrasos irrazonables. Baja efectividad del sistema jurídico para reducir el comportamiento criminal.

Fuente: “The Rule of Law Index 2015 Report”

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

El diagnóstico anterior está sintonizado con fallas institucionales. Y por eso, es necesario ser incisivos en que la justicia en Colombia no anda bien no por la inexistencia de leyes o por una oferta insuficiente de jueces, sino por falencias en la gestión administrativa. No hay un “enfoque de resultados” en los despachos judiciales. Es crítico que las demoras año a año en un fallo disminuyan e incluso eliminen las utilidades de los demandantes o las partes en disputa. Como consecuencia de la reducción del riesgo de sancionar las infracciones a la ley, las actividades delictivas y los comportamientos ilegales se incentivan cada vez más. La ineficiencia en el sistema judicial se podría analizar desde la óptica de los incentivos. Los funcionarios judiciales no tienen los incentivos institucionales suficientes para trabajar eficientemente en concretar las investigaciones y los procesos (tanto penales como civiles y administrativos). No se ven incentivados para lograr un ascenso, porque ello depende de la politiquería y no de la calidad del servicio21. Para observadores agudos, en nuestro país se presenta el caso de que un juez más rápido y servicial puede ser visto con malos ojos por sus colegas, en un medio donde impera un malsano sentido de pertenencia. En últimas muchos jueces aprendieron intuitivamente a trabajar a medias y con un escaso sentido de buena atención al ciudadano, precisamente para desincentivar la demanda del servicio de justicia. Como bien lo afirma José Miguel De la calle, ex-superintendente de industria y comercio: “En materia judicial, ser eficiente no paga: más casos resueltos significa más riesgos y más posibilidades para que se asignen nuevos casos, es decir, más responsabilidades, más trabajo, con el mismo cargo y el mismo ingreso”.

21 Precisamente, el proyecto de reforma a la justicia que pasó el ministro de justicia Alfonso Gómez Méndez en el 2014 al presidente Santos hacía énfasis en quitarle las funciones electorales a las altas cortes para que se concentren exclusivamente en administrar justicia, cambiar el sistema de elección de los magistrados por un “concurso público de méritos” y prohibir que los servidores públicos o sus reemplazos transitorios postulen, nombren o elijan como empleados a quienes hayan intervenido en su elección o sus parientes. También sugirió este proyecto sustituir la sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura por un Consejo de Gobierno judicial para darle un enfoque más gerencial a la administración de justicia.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

8.2. La educación de los abogados La educación de los abogados también incide en el sistema judicial que tenemos. Es necesario reflexionar sobre la calidad de la misma y el compromiso del abogado con el desarrollo social y económico del país. Pululan facultades de derecho sin acreditación de alta calidad. Nada más el país pasó de tener 32 facultades formales ofreciendo este programa de derecho en 1993 a 72 en 2007 y casi 100 en el 2013. Varias de estas facultades ofrecen programas mediocres, algunos en modalidad nocturna o a distancia, con profesores sin los posgrados necesarios ni la experiencia para impartir clases, poniendo en duda la calidad de la enseñanza de los futuros abogados, profesionales sin duda trascendentales para el futuro del país. Derecho sigue siendo de las carreras más demandadas en el país, junto con administración de empresas, medicina e ingeniería. De hecho, Colombia es el segundo país del mundo, después de Costa Rica, con mayor número de abogados (354,46) por cada cien mil habitantes22. Para 2013, el país tenía registrados 230 mil abogados y estudiando otros 30 mil. En nuestro país se gradúa un ingeniero por cada tres abogados y hasta se podría pensar en que hay un déficit de ingenieros en el mercado laboral de alrededor de 15.000 profesionales, de acuerdo a la Encuesta de Escasez de Talentos de la firma “Manpower-Group”. El país no cuenta con los suficientes ingenieros en las empresas de tecnología, generadoras de energía, agroindustriales y de innovación; el desarrollo y la competitividad del país los necesita. Lo curioso es que Colombia es uno de los países que más programas en ingeniería ofrece (93), por encima de Brasil (48) y México (45). El problema es la dificultad para mantenerse en la carrera: el Ministerio de Educación revela que también es el área del conocimiento con mayor deserción. Sólo el 28 % de los aspirantes logra graduarse.

De acuerdo al Centro de Estudios de Justicia de las Américas, 2009

265

Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

Gráfico 8.1

Fuente: Centro de estudios de Justicia de las Américas, 2009

Los abogados contribuyen al funcionamiento del Estado, velan por la convivencia y la organización de la sociedad: ese es su ideal. Esta profesión es de las que tiene mayor impacto público y social; por esto mismo, la calidad y la probidad de los abogados son indispensables para el buen funcionamiento de la justicia y para la protección de los derechos ciudadanos. Existe la sensación de que no hay suficientes controles del ejercicio profesional del abogado en Colombia, como en todos los países desarrollados. Los filtros que restringen el ingreso de los abogados mal preparados al mundo laboral no son suficientes. Basta con tener el título para poder litigar y sólo hay que esperar un par de años para poder ser juez. El politólogo Mauricio García afirma que existen dos filtros destinados a controlar el ejercicio profesional del abogado. El primero es el examen de Estado y el segundo es la colegiatura obligatoria. En Colombia sólo existe examen de Estado (ECAES) desde octubre de 2009 para graduar a los abogados, pero no existe un examen de Estado para obtener la tarjeta profesional23. En cuanto al segundo filtro, si 23 El exministro de Justicia, Yesid Reyes, anunció en 2014 una iniciativa que proponía un examen de Estado para que los abogados del país pudieran acceder a la tarjeta profesional y pudieran ejercer. El exministro Reyes aclaró que dicho examen no se aplicaría a los que ya tienen tarjeta y que la iniciativa debería pasar por el Congreso.

266

Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

bien hay colegios de abogados, la afiliación es siempre voluntaria. En otros países —el “bar” en los Estados Unidos o el “barreau” en Francia— cumplen una labor fundamental, no sólo en el mantenimiento de la calidad profesional, sino en el control disciplinario. Estas dos medidas, sencillas y eficaces, han encontrado la oposición de las facultades de Derecho privadas —sobre todo las de menos calidad—, de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura —la cual debe vigilar, pero lo hace mal, el comportamiento de los abogados— y de todo el andamiaje político burocrático que se mueve alrededor. Es deseable una profundización en la ética que debe emanar de los abogados y que se les debe inculcar desde la universidad. Su actuación debe ser ejemplar, promulgando diligencia y eficiencia en su labor, porque de lo contrario el sistema judicial nunca saldrá de la crisis en la que se encuentra actualmente. No ponerle trabas o trampas a la ley para beneficiar intereses que desvirtúan el derecho y afectan a las poblaciones más vulnerables es un principio que debe estar en el código de ética del abogado, porque finalmente la corrupción termina siendo más costosa que la violencia. A menos que queramos seguir en la república de Tinterillos, que mencionó una vez el actual Ministro de Salud, Alejandro Gaviria:

“Cada vez más, Colombia se asemeja a una república de tinterillos en busca de un sueldo o de una pensión, de una renta permanente y cuantiosa. Después de décadas de práctica, los tinterillos han logrado infiltrar el Estado desde adentro. Manipulan y explotan a su favor la asignación de recursos públicos. Son buscadores de rentas que se valen de toda suerte de artimañas: carruseles, tutelas, leyes y micos de muchos pelambres”.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

8.3. Las grandes deficiencias del sistema judicial Volviendo a la tabla del indicador “Imperio de la Ley”, nos damos cuenta que el país en el factor de orden y seguridad no ocupa un buen puesto a nivel internacional (93/102). Esto se debe a que los colombianos seguimos haciendo uso de la violencia como el principal mecanismo para resolver nuestros conflictos. Evidencia de ello es la ola de agresividad generada contra los ladrones de barrio y los del transporte público que vemos día a día, e incluso la absurda y penosa violencia entre barristas bravos de fútbol, que se hacen “matar” por su equipo. Desafortunadamente la justicia tiene que ver con este comportamiento. En 2014 solo el 23,9% de las personas que fueron víctimas de un delito lo denunciaron: prueba contundente de que el sistema judicial no genera la confianza ni la seguridad de poder mediar los conflictos entre los ciudadanos con diligencia e imparcialidad, y menos para los desfavorecidos de la sociedad. En el análisis realizado por el abogado Rodrigo Uprimny de la Encuesta Nacional de Necesidades Jurídicas, aplicada principalmente a poblaciones en pobreza extrema y en situación de discapacidad, se identifican los tres principales obstáculos para que esta población pueda acceder efectivamente a la justicia: falencias en la orientación jurídica de aquellas personas quienes tienen necesidades jurídicas, un desempeño decepcionante de las autoridades administrativas y de los particulares y la mora en procesos tramitados ante las autoridades públicas y ante los particulares. La mayoría de las personas vulnerables que se encuestaron conocen la tutela pero desconocen casi por completo otros mecanismos jurídicos para exigir sus derechos como la acción de grupo, la acción popular y la acción de cumplimiento. Las poblaciones vulnerables no tienen una opinión clara acerca de la calidad de los servicios de justicia y no cuentan con las herramientas para exigir el respeto de sus derechos durante dichos trámites. Saben en mayor medida que existen algunos organismos, oficinas o establecimientos en donde se les puede brindar ayuda para la resolución de conflictos, en comparación con el conocimiento que tienen acerca de las acciones judiciales o de los mecanismos de resolución de conflictos que pueden utilizar para este propósito. Vale la pena destacar que FENALCO cuenta con un Centro de Arbitraje y Conciliación, cuyo objetivo primordial es asesorar a

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

la población en la solución de conflictos con la ayuda de un tercero experto. Por otra parte, la encuesta muestra que en muy pocos conflictos se recibe la ayuda de un abogado. En 3 de cada 100 conflictos para los pobres se recibe ayuda de un abogado y en 6 de cada 100 conflictos para las personas con discapacidad. El segundo obstáculo detectado por los autores corresponde al pobre desempeño de las ventanas de oferta judicial, distintas a las provistas por la fiscalía y por la rama judicial. Sabiendo que menos del 1% de necesidades jurídicas terminan siendo solventadas por un juez y más del 50% y 20% por autoridades administrativas y particulares, preocupa el desempeño de estas dos últimas pues no cumplen con las expectativas de accesibilidad, informalidad, agilidad y cercanía con el usuario. Los datos de la encuesta arrojan que los particulares no necesariamente son más rápidos que las autoridades públicas. Podríamos pensar dado esto que el problema no es solo de la justicia oficial, sino del ejercicio del derecho. La mora judicial, el tercer obstáculo, excluye de una solución oportuna a alrededor de la mitad de los casos que entraron al sistema. Si habláramos de la justicia en Colombia para hacer negocios (reformas regulatorias), el balance es positivo, pero aún nos faltan cambios contundentes en temas particularmente críticos. La protección de los inversionistas, la obtención del crédito y los requerimientos para agilizar la apertura de una empresa son aspectos que han ido mejorando. El cumplimento de contratos y el pago de impuestos, empero, son temas realmente críticos. En un ranking de 189 países, Colombia ocupa el puesto 180 en el cumplimiento de contratos y el 150 en el pago de impuestos, según Doing Bussiness de 2016. 1.288 días dura en promedio una demanda por incumplimiento de contrato desde la presentación y notificación hasta la ejecución de la sentencia, tardando 855 días en promedio el juicio y la sentencia. Los costos de la justicia son relativamente altos (aprox. 1% del PIB) y el índice de calidad de los procesos judiciales es muy bajo (6,5/18)24 . 24 El índice de calidad de los procesos judiciales evalúa si cada una de las economías que cubre el proyecto Doing Business ha adoptado una serie de buenas prácticas en su sistema judicial en cuatro diferentes áreas: estructura de los tribunales y procedimientos judiciales, administración de causas, automatización de los tribunales y resolución alternativa de disputas.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

En cuanto al pago de los impuestos hay dos hechos importantes que vale la pena resaltar: primero, que el tiempo que se requiere para preparar, presentar y pagar (o retener) el impuesto sobre los ingresos de sociedades, el impuesto sobre el valor agregado y las contribuciones a la seguridad social es de 239 horas al año, un número elevado comparado con 176,6 horas al año que tardan los países de la OCDE; y segundo, que la Tasa de Impuestos Total25 como porcentaje de las ganancias es de 69%, sumamente alto comparado con el promedio de América Latina (47,7%) y el promedio de los países de la OCDE (41,2%). Lo anterior desincentiva el comercio y la creación de empresa, haciendo un llamado de urgencia para mirar con cuidado una reforma del sistema tributario. A continuación es oportuno analizar cuatro problemas álgidos en la actualidad, conexos con la calidad de la justicia del país: la política carcelaria, el enfoque de la lucha contra las drogas, la corrupción rampante que tanto nos afecta y la violencia de género.

8.4. El problema carcelario: ¿hacia una privatización de las cárceles? El sistema judicial en Colombia es paquidérmico: grande, pero lento. Su lentitud genera desconfianza y molestia, a la vez que impacienta a muchos prisioneros “sindicados” que están en las cárceles del país a la espera de un juicio que aclare su situación. La gran mayoría de los presos colombianos viven en un entorno en realidad lamentable, más allá del dilema ético y moral sobre el castigo que “debe” aplicársele a un criminal. Según el documento CONPES 3828 de 2015: “Colombia cuenta con 137 establecimientos de reclusión del orden nacional (ERON) con una población de más de 118.000 reclusos, a pesar de que su capacidad es inferior a los 78.000 cupos. Aunado a la elevada tasa de hacinamiento, que supera el 52%, muchos de los centros de reclusión no cuentan con la infraestructura básica para garantizar el efectivo cumplimiento de los fines de la pena en condiciones de dignidad humana”.

25 La tasa de impuesto total mide el importe de impuestos y contribuciones obligatorias que debe pagar una empresa durante su segundo año de actividad, expresada como porcentaje de los beneficios comerciales.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

Lo anterior nos lleva a pensar que existe una doble condena para los reclusos del país: privación de la libertad y las pésimas condiciones de la cárcel. La cárcel Modelo es ejemplo de esto, cuya capacidad es actualmente de 2907 personas y la ocupan 8000 personas, 48% están ubicadas y el otro 52% es población transitoria, que vive y duerme “donde le toque”. En un reciente estudio de la Universidad de los Andes y la Universidad de Harvard, se concluyó que la incidencia de depresión en los internos de la cárcel Modelo es del 24 %, un porcentaje alarmante cuando se compara con el 3,2 % de colombianos que, según la Encuesta Nacional de Salud Mental, tienen ese trastorno. En las cárceles del país se han evidenciado un número considerable de suicidios y pensamientos suicidas en varios reclusos. Por otra parte, los servicios de salud en las prisiones son malos y más de la mitad no recibe sus medicamentos, dice un informe de la Defensoría del Pueblo de 2015. Lo peor de todo es que muchos de estos reclusos son “sindicados”, a falta de un fallo judicial del sistema que los declare culpables del delito que se les acusa. En la cárcel modelo hay 738 sindicados que llevan más de dos años a la espera de un fallo judicial y cumplidos los cinco años estas personas podrían quedar libres por vencimiento de términos. Esto se debe a que nuestro sistema penal aplica indiscriminadamente la medida de detención preventiva. El mismo Ministerio de Justicia ha reiterado la necesidad de racionalizar la detención preventiva. Esta medida procede en nuestro país ante tres casos: cuando el imputado suponga un peligro para la sociedad o la víctima, cuando este constituya un riesgo para la integridad del proceso o cuando se prevea que evadirá la acción de la justicia. Si bien la detención preventiva es una medida excepcional, se está aplicando como regla general. Por lo tanto, es necesaria una regulación urgente que conduzca a que se aplique a los casos que sí la requieren. Naciones Unidas ha confirmado también la necesidad de que los “sindicados” sean objeto de un régimen alterno y el ejecutivo ha hecho varios esfuerzos por una política pública que no se concentre exclusivamente en aumentar la oferta carcelaria, sino que garantice la inflexión de la tendencia expansionista de la población reclusa26 y la consecuente liberación de los cupos existentes. Para ello es necesario cambiar el enfoque de detención preventiva, mejorar los programas de resocialización para que los criminales no reincidan, atacar la 26 Entre 1993-2014 se han aumentado los cupos carcelarios en 173,39%, mientras que la población privada de la libertad ha aumentado 315% en el mismo periodo.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

criminalidad que se produce desde las cárceles (circulo vicioso), mejorar la dotación tecnológica de los centros de reclusión, o incluso pensar en una oferta privada de cárceles y/o por concesión, entre muchos otros ejes que hay que trabajar. En Chile y en Estados Unidos los sistemas carcelarios son mixtos. Algunas cárceles son administradas por empresas públicas (con vigilancia del Estado) y otras son administradas exclusivamente por el Estado. Las cárceles privadas en Estados Unidos se extienden a 30 de los 50 estados y mientras la población carcelaria creció un 18% entre 1999 y 2010, el número de presos en las cárceles federales y privadas creció en un 80%. El dato más interesante es que este es el país del mundo con más población presa: aproximadamente 2.300.000 personas privadas de la libertad27. Para 2014, el 16% de esta población se encontraba en cárceles privadas, administradas principalmente por dos grandes empresas: Correction Corporations of America (CCA) y Grupo Geo. Para 2015, Estados Unidos tenía la tasa notoriamente más alta de encarcelamiento de los países de la OCDE (700 internos por cada 100 mil habitantes), muy por encima del resto de países. Gráfico 8.2 Tasa de encarcelamiento Estados Unidos y otros países 2015

Fuente: Bussines Insider.

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27 Dos argumentos son usados por los expertos para explicar este elevado número de personas que se encuentran en las cárceles norteamericanas: el libre acceso a armas de fuego que aumenta sin duda alguna el uso de la violencia y la extensión de las penas. En Estados Unidos una persona que haya cometido robo es condenada a 16 meses en prisión, mientras que en Inglaterra es condenada a 7 y en Canadá a 5.

Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

El modelo de privatización es replicable en otros países y es un reto para Colombia replantear su política carcelaria con la posibilidad de favorecer las alianzas público-privadas para la provisión de servicios, la construcción de las cárceles, así como para la administración de las mismas. No debemos pensar que es un problema menor pues Colombia es el segundo país de Latinoamérica con mayor población carcelaria después de Brasil y con bastante frecuencia se pueden leer en los periódicos reportajes sobre los innumerables problemas que tienen las cárceles del país, empezando con el déficit de cupos. Tabla 8.3 Población total en prisión (2015) País

Población

Brasil

607.731

Colombia

122.020

Perú Argentina

77.298

Venezuela

49.664

Chile

44.003

69.060

Fuente: World Prison Brief

Esta política de privatización de las cárceles, o de concesiones en algunos servicios, vale la pena ser implementada si las compañías que administran la cárcel, o que prestan algún servicio, ofrecen costos más bajos que los que el sector público ha venido asumiendo por las mismas operaciones. El economista canadiense Alexander Tabarrok comentó una vez que la privatización de las cárceles en Estados Unidos mostró para 2004 ahorros en los costos entre el 15% y el 25% en laa construcción y de entre el 10% y el 15% en la administración Estos ahorros en los costos son modestos pero significativos en un sistema estatal de 5,7 mil millones dólares y que continúa volviéndose más costoso cada año. Para Tabarrok, las prisiones privadas también alentaban a las prisiones públicas a innovar y a disminuir los costos por cuestiones de competencia. En un contexto de bajos precios del petróleo y de déficit fiscal, el gobierno tiene una prioritaria necesidad de ahorro. Si la cárcel privada permite este ahorro, ofrece unas instalaciones seguras, reduce la reincidencia de los criminales y provee flexibilidad en los contratos para los gobiernos, entonces es una política eficiente y necesaria.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

Haciendo una revisión detallada de la experiencia norteamericana hay factores en los que la cárcel privada no cumple sus objetivos de “política pública” por la que fue pensada, y si se piensa replicar este modelo, no se pueden cometer los mismos errores. Uno de los principales problemas que se ha evidenciado con la política de privatización del sistema carcelario norteamericano es que la “racionalidad empresarial” de CCA y del grupo Geo puede chocar con las finalidades del Estado de rehabilitar los presos y reducir la población carcelaria. Un informe de la ONG “In the Public Interest” reveló que de 62 contratos de prisiones privadas analizados a lo largo de EE UU, un 65% disponen de algún tipo de garantía mínima de número de reclusos o penalización por camas vacías. La lógica detrás de estas exigencias es que, como cobran por cada preso (entre 40 y 60 dólares al día), los operadores privados se puedan garantizar un determinado nivel estable de ingresos, para gestionar la cárcel y recuperar el coste de su construcción. La base mínima más habitual es del 90%, aunque en algunos casos puede llegar al 100%. Sea como sea, el Estado se ve obligado a garantizar un número mínimo de prisioneros, suban o bajen los delitos, lo que las empresas privadas consideran un requerimiento empresarial comprensible y beneficioso. Los empresarios argumentan que si no hubiese esa cuota y la ocupación fluctuase de forma variable, el operador privado cobraría una tasa diaria mucho más elevada para asegurarse la recuperación de su inversión. El problema no es que los empresarios busquen maximizar sus beneficios y hacer rentables sus inversiones, el problema es que presionen al gobierno, sin flexibilidad en los contratos, para que cumpla con la cuota de presos en las cárceles privadas. Indirectamente, se podría pensar que las cárceles privadas incentivan a un aumento de la población carcelaria. De hecho, los empresarios lo hacen directamente y hay evidencia de ello. Las dos empresas que prestan este servicio en Estados Unidos hacen bastante lobby en el congreso para endurecer las leyes penales y aumentar tanto la población carcelaria como su estadía en prisión. Públicamente estas empresas han reconocido haber hecho donaciones a congresistas como Ted Cruz y Marco Rubio, recientes candidatos a la presidencia, a cambio de defender sus intereses y endurecer las leyes penales. Las donaciones a líderes políticos se estiman en 1,9 millones de dólares por CCA y 2,9 millones de dólares por grupo GEO.

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Por otro lado, hay evidencia de que las mismas cárceles privadas tienden a desmejorar sus servicios (vigilancia, aseo, asistencia médica, etc.) con tal de reducir costos de operación, más que todo cuando el Estado no está vigilando constantemente las instalaciones carcelarias. Así, puede pasar que los operadores privados gestionen las cárceles por debajo de los estándares con tal de rebajar aún más sus costos; por ejemplo, contratando trabajadores sin la calificación necesaria. Por último, la prensa norteamericana y varios periódicos internacionales han informado que los presos son sometidos a malos tratos, lo que aumenta la conflictividad y los intentos de fuga de reclusos, a la vez que complica las posibilidades de rehabilitar a los mismos. Es claro que el modelo privado de las cárceles no funciona a la perfección en Estados Unidos y tiene varias oportunidades de mejora. Sin embargo, pensamos desde FENALCO que la política de privatización de las cárceles (y sus servicios) debe ser piloteada en el país, porque el Estado por sí solo no está realizando una buena gestión. Ya ha habido aproximaciones a este modelo y hay que seguir por este camino. Recientemente, el viceministro de Justicia Carlos Medina anunció que el gobierno trabaja en cuatro iniciativas de alianzas público-privadas que van a permitir la construcción de unos centros penitenciarios muy modernos con todos los requerimientos que necesita la atención penitenciaria. Tendrán capacidad de albergar 3.500 internos cada uno y se ubicarán en Cauca, Antioquia, Santander y Putumayo. La historia nos ha demostrado que en contextos de alta corrupción y baja eficiencia de la labor del Estado, el privado puede asumir las mismas labores y hacerlo mucho mejor, a un menor costo. En consonancia con lo anterior, es relevante mencionar que el INPEC (Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario) es clasificado por la ONG “Transparencia por Colombia”, como una de las instituciones públicas de mayor riesgo de corrupción en el país; y la USPEC (Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios) tiene serias deficiencias técnicas, según el documento CONPES 3828 de 2015: no tiene un modelo de salud claro y estructurado para la población reclusa y no ha definido un esquema organizado de alianzas público-privadas para el desarrollo de la infraestructura carcelaria, ni los criterios físicos y sanitarios que debe tener la misma. Falta mucho por hacer en las instituciones que inciden en la política carcelaria y si se otorgara la facultad a las empresas privadas de hacerse cargo de algunos centros

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penitenciarios y de algunos servicios, el Estado se podría encargar de menos labores y hacerlas bien, teniendo más tiempo y dedicación para ejercer control y vigilancia y para hacer un rediseño institucional que tanto se necesita. De la implementación de las estrategias de “modelo carcelario mixto” se esperan resultados en la reducción de la tasa de hacinamiento, una disminución en la relación entre sindicados y condenados, la generación de nuevos cupos mediante obras públicas del USPEC y bajo el esquema de APPs, el fortalecimiento tecnológico del sistema y la reducción de la criminalidad al interior de las prisiones, haciendo énfasis en la extorsión que se produce desde las ERON. Para una política carcelaria exitosa se debe lograr un balance adecuado, con un Estado que vigile muy bien a las cárceles privadas -y sus servicios- y que haga un proceso de contratación idóneo, competitivo y eficiente. El Estado es la institución que debe generar las reglas de juego y las condiciones para que el sector privado opere en el sistema penitenciario, nunca al contrario. Hay que hacer el debate sobre este asunto de la privatización de las cárceles y poner al gobierno y a los distintos sectores interesados a argumentar y contra-argumentar sobre la política carcelaria que más le conviene a este país, judicialmente en crisis.

8.5. ¿Repensar la lucha contra las drogas? El actual régimen internacional de control de drogas se sustenta en tres convenciones de las Naciones Unidas, que establecen las bases de Derecho Internacional sobre el control de drogas ilícitas. Estas Convenciones fueron formuladas bajo una directriz básica: todas las drogas definidas como ilícitas sólo pueden tener fines medicinales y de investigación, lo que implica calificar como crimen la producción para todos los demás objetivos. Las políticas derivadas de las Convenciones pretenden la eliminación de cualquier uso recreativo, ritual, experimental o de automedicación de la coca, cocaína, opio, heroína, marihuana y otras diversas drogas. El sistema de control que de ellas emerge se basa esencialmente en políticas de represión, sanción y punición, y decomiso y destrucción de las drogas incautadas o de los insumos químicos para elaborarlas. En resumen, las tres convenciones de las Naciones Unidas sobre el tema de las drogas son:

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• Convención Única Sobre Estupefacientes, de 1961: creó la estructura del Régimen Internacional de Control de Drogas, es decir, las prácticas, las instituciones y los criterios orientadores que los países deben seguir en relación a la política internacional de drogas. Además, estableció como objetivo la eliminación del consumo de opio en 15 años y de la coca y la marihuana en 25. En cuanto al consumo, los principios adoptados dejaban espacio para iniciativas de despenalización o descriminalización de los usuarios, aunque ellas continúen siendo ilegales. Los países signatarios de la Convención podían, de esta forma, ser flexibles en el tratamiento de los consumidores, aunque debían combatir la producción y la comercialización de drogas ilegales. • Convención sobre Sustancias Psicotrópicas, de 1971: creada para lidiar con la creciente variedad de drogas que surgieran en los años 60 y 70, como los estimulantes, las anfetaminas y el LSD. La convención definió medidas de control de la preparación, del uso y del comercio de estas nuevas sustancias. • Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y Sustancias Psicotrópicas, de 1988: lidió con cuestiones específicas directamente relacionadas al tráfico de drogas, tales como el control de precursores (sustancias que en sí no son peligrosas, pero que sirven para la producción de drogas ilícitas) o el combate al lavado de dinero. Ella representa el ápice de la expectativa de que la represión puede llevar a un “mundo libre de drogas”, o por lo menos reducir significativamente la producción y consumo de drogas ilícitas. Dado que el mercado de los narcóticos es un mercado prohibido en todas sus partes por las Convenciones, los países consumidores transfieren una parte importante de los costos de los problemas asociados al consumo de drogas a aquellos países en donde estas sustancias son producidas y por donde transitan para llegar a su destino final en las ciudades de los países consumidores. Con la imposición de restricciones a la producción y comercialización de sustancias psicoactivas, los países productores y de tránsito se ven obligados a implementar políticas de reducción de oferta (erradicación de cultivos ilícitos, interdicción, persecución a líderes y miembros de los carteles, etc.), con lo cual, supuestamente, se busca que se

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reduzcan los flujos de drogas hacia los países consumidores y que las drogas que logren evadir los controles tengan unos precios más elevados. Con menos oferta y precios más elevados, el consumo de estas sustancias debería disminuir; y con esto, los costos que tienen que pagar los países consumidores. De hecho, el éxito de la política antidroga se ha medido por los prohibicionistas con parámetros muy discutidos como el precio de la droga en las calles de Nueva York y los Ángeles y cuanta gente se mete a la cárcel o cuanta gente relacionada con el negocio se ha matado. A nuestro parecer y en concordancia con los actuales gobiernos de México y Colombia, los costos del llamado “problema de las drogas” deberían ser cubiertos en su mayoría por los países que son primordialmente consumidores y no por los productores; pero esto, solo ocurriría bajo un mercado completamente legal de sustancias psicoactivas y ante un cambio en la forma de pensar sobre el consumo, que no debería ser entendido como un delito que hace parte de una cadena más grande, sino como un problema de salud28. En teoría, al menos, la prohibición suena como una opción razonable, y no debería entonces sorprendernos que los principales países consumidores les den a los países productores y de tránsito subsidios y ayuda financiera y en especie para que implementen políticas de reducción de oferta tales como el Plan Colombia o los programas de erradicación de cultivos que se implementan en Afganistán. En últimas, se trata de unos países compensando a otros por haberles trasferido una parte importante de los costos de su problema de consumo. ¿Qué falló, entonces, con el prohibicionismo si sonaba tan razonable en la teoría? Según el economista Daniel Mejía, básicamente, fallaron tres pilares básicos en los que se basaba la “teoría de la prohibición”. Primero, la prohibición suponía que si se invertían sumas de dinero suficientemente grandes en programas de reducción de oferta se restringiría o, por lo menos se “controlaría”, el flujo de drogas hacia los países consumidores. Sin embargo, la evidencia demuestra que son pocos los casos exitosos en la lucha contra el narcotráfico en 28 Los países consumidores deben asumir los costos económicos, sociales y de salud asociados al consumo de drogas, como las pérdidas de productividad por tener una parte de la población padeciendo de un consumo problemático y dependiente de sustancias psicoactivas, a los problemas de salud ocasionados por el consumo y al correspondiente costo fiscal de atender a los usuarios por medio de los sistemas públicos de salud, entre otros.

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países productores y de tránsito, y que los pocos casos exitosos que existen no acaban permanentemente con el fenómeno sino que lo desplazan a otras regiones. Por ejemplo, el cambio de énfasis en las políticas antidroga en Colombia a partir del 2008 condujo a disminuir el ataque a cultivos y aumentar los esfuerzos en interdicción. Este nuevo enfoque tuvo resultados exitosos, pero desafortunadamente hizo que parte de los cultivos se devolviera a Perú y Bolivia, trasladó los laboratorios a Ecuador y Venezuela y la base de operaciones de los carteles del narcotráfico a México y Centroamérica. En el siguiente esquema, que ilustra las Estrategia Nacional contra el Problema Mundial de las Drogas, se evidencia el fuerte énfasis que ha hecho el gobierno en la interdicción: Gráfico 8.3 Cadena de valor política antidrogas

Fuente: Observatorio de drogas de Colombia

La experiencia muestra que cuando un país es localmente exitoso contra el narcotráfico, lo cual es la excepción más que la regla, la producción y el tráfico se trasladan a otros países con ambientes más favorables. En muchos casos, sin embargo, las políticas implementadas para reducir la oferta no tienen éxito, ni siquiera local. Por ejemplo, la aspersión aérea no es el mejor método para reducir la oferta por sus altos costos y sus efectos negativos en la vida humana y el medio

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ambiente. En resumen, llevamos décadas pasando el problema de un país a otro, con pocos resultados regionales. El segundo pilar fundamental que falló de la teoría del prohibicionismo, tiene que ver con que probablemente subestimó los costos colaterales que iban a tener que enfrentar los países productores y de tránsito que se embarcaran en una guerra frontal contra el narcotráfico. Recordemos los más de 60.000 homicidios en los últimos seis o siete años en México; o la tasa de homicidios de 420 por cada 100.000 habitantes que tuvo Medellín en 1993, durante el pico máximo de la guerra frontal del Estado colombiano contra el cartel de esa ciudad; o las atrocidades cometidas en Colombia por grupos armados ilegales vinculados al narcotráfico como las Farc y los paramilitares. Probablemente menos visible y cruda, pero también muy importante para el desarrollo de los países, es la corrupción que ha generado el negocio del narcotráfico. Ha financiado campañas políticas, ha comprado medios de comunicación, ha financiado a políticos de turno y ha corrompido hasta los rincones más recónditos de la sociedad (incluyendo reinados de belleza y equipos de fútbol, los dos grandes hobbies de los narcotraficantes latinoamericanos). Los costos de la violencia, la criminalidad y la corrupción son muy difíciles de cuantificar, pero sin lugar a dudas para países como México, Colombia, y muy seguramente para Afganistán y África Occidental, alcanzan varios puntos del producto interno bruto y disminuyen en una fracción no despreciable sus tasas de crecimiento económico de largo plazo. El tercer pilar de la teoría de la prohibición, que comenzó a fallar más recientemente, es el supuesto según el cual los países productores y de tránsito de la región iban a continuar hipotecando sus intereses de seguridad y estabilidad institucional a cambio de $400 o $500 millones de dólares en subsidios para la lucha contra el narcotráfico. Cada vez más los países de la región comienzan a darse cuenta que la financiación que reciben de gobiernos de países consumidores, especialmente de Estados Unidos, para ayudar a financiar las políticas de reducción de oferta, están lejos de compensar los costos. No sin razón, países como Colombia han entendido que, para tener el control de las políticas, deben comenzar un proceso de nacionalización de los gastos de la guerra contra el narcotráfico - 9 de cada 10 pesos invertidos en esta política los pone ahora el país-. Sin lugar a dudas, la ayuda financiera de países consumidores les resta espacio de

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decisión e independencia a los países productores, para decidir cuáles políticas resultan más efectivas y menos costosas para sus intereses. Tal es el caso, por ejemplo, de la aspersión aérea de cultivos ilícitos con herbicidas en Colombia, en donde una parte no despreciable de la ayuda estadounidense bajo el Plan Colombia se ha dado en aviones para llevar a cabo estas campañas, los herbicidas requeridos y la contratación de servicios estadounidenses para implementarlas. No es de sorprender que desde que comenzó a disminuir la ayuda de Estados Unidos al Plan Colombia hace unos años, también disminuyó el número de hectáreas asperjadas con herbicidas. Zedillo, Cardozo y Gaviria, expresidentes latinoamericanos, han pedido de manera respetuosa pero urgente un debate acerca de qué ha funcionado, qué no y a qué costo en materia de políticas antidrogas. Con el ánimo de aportar al análisis crearon la Comisión Latinoamericana de Drogas y Democracia, organismo que brinda lineamientos para una política antidrogas integral. La Comisión sugiere tres estrategias alejadas de la teoría prohibicionista y dos estrategias prohibicionistas pero con matices, repensando la lucha contra el narcotráfico. En su orden: 1. Transformar los adictos de compradores de drogas en el mercado ilegal en pacientes del sistema de salud. 2. Evaluar con un enfoque de salud pública y haciendo uso de la más avanzada ciencia médica la conveniencia de descriminalizar la tenencia de marihuana para consumo personal. La legalización debe discutirse no desde una posición facilista y libertaria, incluso extrema, con barbaridades como la de que las drogas no hacen daño, que no requieren controles o que la gente tiene derecho a hacerle daño a su salud. 3. Reducir el consumo por medio de campañas innovadoras de información y prevención que puedan ser comprendidas y aceptadas, en particular por la juventud, que es el mayor contingente de usuarios. 4. Focalizar las estrategias represivas hacia la lucha implacable contra el crimen organizado y coordinar y evaluar cada etapa de la cadena de la política antidroga. Varios investigadores sugieren que en Colombia no hay coordinación institucional para esta lucha contra el narcotráfico. En particular, se debería considerar la creación de una institución independiente

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que reemplace a la Dirección Nacional de Estupefacientes y que tenga la capacidad técnica y operativa para diseñar y coordinar la aplicación de la política antidroga basada en la evidencia. 5. Reorientar las estrategias de represión al cultivo de drogas ilícitas. Los esfuerzos de erradicación deben ser combinados con la adopción de programas de desarrollo alternativo, seriamente financiados y que contemplen las realidades locales en términos de productos viables y con acceso a los mercados en condiciones competitivas. Para concluir, la política de antidrogas, como cualquier otra política pública, debe ser juzgada por sus resultados y no por sus intenciones, sin fundamentalismos ni determinismos; y aunque en teoría la prohibición suena como una alternativa plausible, hay suficiente evidencia disponible de sus altos costos y poca efectividad.

8.6. La corrupción: ¡seguimos en las mismas! Es inevitable hablar de la corrupción cuando se hace un barrido por el tema de la justicia en nuestro país. A veces pareciera que nos hemos acostumbrado a ella, convivimos con ella y si podemos también sacar ventaja de ella, pues mucho mejor. La corrupción ha impregnado a nuestra cultura y somos corresponsables de ella: la prueba maestra es la tendencia de buen número de colombianos que aceptan, inculcan y ayudan a perpetuar la “cultura del vivo”. Algunos investigadores del tema opinan que el problema no es de una cultura corrupta, como si todos los colombianos por esencia fuéramos corruptos. La corrupción es, para ellos, más un problema de sistemas corruptos que de personas corruptas, es decir, es un problema de condiciones estructurales del Estado y de las organizaciones de la sociedad. Hay varias posiciones al respecto, pero en el fondo la lógica del problema es bidireccional: las personas corruptas y los sistemas corruptos se están reforzando uno al otro en ambas vías. La corrupción cuesta y mucho. El Fondo Monetario Internacional (FMI), en un informe titulado “Corrupción: Costes y estrategias para mitigarla”, afirma que el costo anual de la corrupción es equivalente al 2% del PIB mundial. Por su parte, la senadora del partido verde Claudia López ha dicho que la corrupción es el segundo problema más grave que afronta el país después de la guerra y le cuesta al país el 1% del PIB (aproximadamente 8.7 billones de pesos), suma

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que supera el valor por el que se vendió Isagén. La corrupción tiene, además, unos costos indirectos (la desconfianza en el gobierno, por ejemplo), que son más difíciles de cuantificar pero que pueden ser más substanciales y debilitadores que los directos. En términos políticos, la corrupción pone en tela de juicio la legitimidad del sistema político democrático, justificando el surgimiento de expresiones anárquicas y violentas en la ciudadanía. A su vez, la sustracción y desvío de los dineros y bienes públicos para engrosar patrimonios privados lleva al inconformismo y a mayor desigualdad social. Estas prácticas, además, incrementan los montos del endeudamiento externo e interno, cuando dineros que debieron destinarse a otros servicios públicos son despilfarrados sin cumplir sus propósitos, originándose la espiral creciente de las deudas y mayor insatisfacción de las necesidades básicas de la población. En consecuencia, se desemboca también una mayor inestabilidad social y económica, junto con una mala imagen nacional. La corrupción como enfermedad nacional ha sido “sobrediagnosticada” desde hace varias décadas. Sin embargo, las reformas institucionales para combatirla son relativamente recientes. El expresidente Cesar Gaviria afirmó una vez en un foro internacional que la Constitución del 91 fue el primer paso importante que ha dado el país en la modernización del Estado y en la lucha frontal contra la corrupción29. Con la nueva carta magna, la Fiscalía, Contraloría y Procuraduría liderarían el seguimiento y la vigilancia de los funcionarios y las instituciones públicas desde el punto de vista penal, fiscal y disciplinario, respectivamente. Adicionalmente, se creó la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para la vigilancia de la prestación de servicios, y se reformaron otras superintendencias como la de Industria y Comercio, para permitirles velar eficientemente por el funcionamiento de diversos sectores de la economía bajo los dictámenes de la ley. El congreso de la época, por su parte, aprobó un proyecto de ley sobre la moralización de la administración pública: un código de ética y disciplina que fijaba pautas y principios que debían regir la actuación y la acción de los servidores públicos y de los particulares en sus relaciones con el Estado. Y, el ejecutivo auspició un sistema de quejas y reclamos para cada despacho. 29 Intervención del expresidente Gaviria en el foro internacional de Lucha contra la Corrupción Administrativa (1994), transcrita en el libro “La corrupción al descubierto”

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En un pasado más cercano, precisamente en 2011, el presidente Santos creó la Secretaría de la Transparencia con cinco objetivos primordiales: incrementar la transparencia y el acceso a la información pública, mejorar las herramientas de gestión pública, mejorar la incidencia del control social en el Estado, desarrollar y promover una cultura de legalidad y luchar contra la impunidad en actos de corrupción. Estos objetivos refuerzan el compromiso que el gobierno anunció en su Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2014-2018: “se busca que la gestión pública sea transparente y se entienda como una relación de doble vía, en la que el Estado ejerce su rol de manera abierta ante la mirada de una sociedad que comprende y dimensiona adecuadamente ese papel y en esa medida pide cuentas, exige resultados y contribuye, desde donde le corresponde, al logro de las metas del gobierno”.

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Reflexión: Alternativas para combatir la corrupción: ensayo y error La lucha contra la corrupción ha estado presente de manera específica en los planes de gobierno desde 1978. Sin embargo, la percepción generalizada es que el problema se agudiza cada vez más, máxime cuando semanalmente se destapan hallazgos sobre corrupción en el país. La oficina del gobierno que propende por la transparencia en el uso de los recursos públicos, dependiente directa de la Presidencia de la República, realizó una descripción de las posibles causas de este cáncer de la sociedad y la efectividad de las políticas sugeridas y aplicadas desde distintos ángulos para combatirlo. La oficina de Transparencia identificó seis políticas que se han aplicado en diferentes países y procede a evaluar su efectividad. Son ellas, estímulos salariales, rotación de personal, esquemas de monitoreo y vigilancia -que incluyen la participación ciudadana-, herramientas tecnológicas o de conectividad, descentralización administrativa e implementación de controles relacionados con la cultura de la legalidad y los incentivos a la honestidad. El estudio arroja resultados francamente pesimistas, en el sentido de que la efectividad de cada una de estas acciones es relativa y en algunos casos tan pobre que ni se justifica su implementación. Los estímulos de tipo salarial funcionan sólo bajo condiciones bien particulares de monitoreo; la rotación de personal todavía necesita ser probada como herramienta de lucha contra la corrupción; la participación ciudadana es más bien un dispositivo débil, y sólo funciona si está acompañada de organismos de control fuertes; la tecnología, el “e-government” y las iniciativas de conectividad que buscan acercar el Estado a los ciudadanos, son efectivos pero no muy fuertes para reducir la corrupción, por lo que queda por evaluar su costo-efectividad; la descentralización administrativa presenta evidencia contradictoria así que no existen elementos que nos permitan emitir juicios sobre sus efectos en la lucha contra la corrupción; dispositivos como las denuncias dependen de los incentivos que tengan los ciudadanos para hacerlas, lo cual también depende del tratamiento penal que tengan los delitos como el soborno; la deshonestidad no reacciona proporcionalmente frente a incentivos y controles como tradicionalmente se piensa.

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En resumidas cuentas, desde hace más de 20 años las políticas y las instituciones anticorrupción se han fortalecido, pero seguimos en el mismo escenario: la corrupción filtrándose en las capas estatales, los dineros públicos siendo despilfarrados y cooptados y, a pesar de los esfuerzos y las intenciones del gobierno, la gente sigue desconfiando en las actuaciones del sector público. Nada más el Índice de Percepción de Corrupción de 2015 muestra a Colombia con un puntaje de 37/100, ocupando el puesto 83 entre 163 países, muy por debajo de países con calificaciones aceptables como Canadá (83/100), Estados Unidos (76/100), Uruguay (74/100) y Chile (70/100), y ubicándose en la misma zona del grupo de países de alta percepción de corrupción como Argelia, Nigeria y Etiopía. Claramente esto es un desempeño negativo ante la ciudadanía, que percibe a la corrupción como un factor que no presenta ninguna mejoría en el sector público pues el año antepasado el país ocupo el mismo lugar y tampoco mejoró su calificación el año pasado. Mirando con lupa la corrupción a nivel regional se podría afirmar que la mitad de las Gobernaciones del país se encuentra en riesgo alto y muy alto de corrupción, y la otra mitad en riesgo medio y moderado. Es alarmante el desempeño de las Gobernaciones, principalmente en las regiones Atlántica, Orinoquía, y Amazónica.

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Gráfico 8.4 Niveles de riesgo de corrupción por Gobernación 2014

Fuente: Transparencia por Colombia

De las 32 Gobernaciones evaluadas, ninguna está clasificada en riesgo bajo de corrupción. En riesgo moderado están Antioquia, Santander, Caldas y Meta. Chocó, Vaupés, Guainía, Caquetá, La Guajira y Putumayo se encuentran en la categoría de riesgo muy alto de corrupción. Y si La Guajira está en este grupo, ¿serán creíbles las palabras de algunos políticos del departamento, según los cuales los niños indígenas se mueren de desnutrición porque el gobierno central no les manda los suficientes recursos?

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Las asimetrías institucionales y territoriales hablan por sí solas: mientras la Gobernación de Antioquia obtiene una calificación de 82,4/100 puntos en el Índice de riesgo de corrupción30, la del Chocó apenas logra 31/100 puntos. Estas calificaciones, que reflejan los extremos de la evaluación, también representan los extremos de las inequidades sociales y de la calidad de la presencia del Estado en el territorio. Somos un país diverso, extenso, inequitativo y con serias oportunidades para la integridad de la función pública y la transparencia. La medición nacional del índice de 2014 muestra un promedio para el país de 59,1/100, una calificación que no es tan baja comparándola con la percepción de corrupción que tienen los ciudadanos, pero que marca a Colombia como un país con alto riesgo de corrupción, a consecuencia de varios problemas: los débiles diseños institucionales para producir y entregar información pública, la deficiente información disponible sobre trámites y una pobre gestión del talento humano en el sector público. La mayor debilidad se encuentra en el factor de institucionalidad (53,9/100). 24 de las 32 Gobernaciones tienen códigos de ética para sus funcionarios, pero sólo 6 contemplan la designación de un funcionario que haga seguimiento a la materia. Además, tan sólo 6 Gobernaciones cuentan con una política antifraude y 9 con una política antisoborno. Resulta inquietante imaginar una gestión gubernamental ética y transparente cuando el documento que le da soporte a los principios, las sanciones y el debido proceder es débil y son muy pocos los actores relacionados con su construcción y su puesta en marcha.

30 El Índice de transparencia de las entidades públicas que se muestra en el mapa fue construido con base en tres factores fundamentales que determinan el nivel de riesgo de corrupción: visibilidad, institucionalidad y control y sanción. La visibilidad es la capacidad de una entidad para hacer públicas sus políticas, procedimientos y decisiones de manera suficiente, oportuna, clara y adecuada. La institucionalidad es la capacidad de una entidad para lograr que los servidores públicos y la administración en su conjunto cumplan con normas y estándares establecidos para los procesos de gestión. Y el control y la sanción es la capacidad para generar acciones regulatorias, mediante procesos internos, por acción de los órganos de control –pesos y contrapesos- y por participación ciudadana. Cada uno de estos factores lo componen indicadores, sub-indicadores y variables que centran su indagación en procesos claves para la gestión institucional. Los factores de “Visibilidad” y “Control y Sanción” tienen un peso de 30% cada uno sobre la calificación final del Índice, mientras que el factor de “Institucionalidad” cuenta con un peso del 40%.

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El panorama del sector público sigue mostrando deficiencias en la selección por mérito31 y en el seguimiento al desempeño de los empleados, altos niveles de contratación por servicios profesionales y brechas pronunciadas entre salarios. Es una pena que sólo 15 de las 32 gobernaciones cuenten con una estrategia de planificación de su talento humano y 14 carezcan de funcionarios y estrategias para el seguimiento de los contratos de todo tipo. Es más que necesario profundizar en estos asuntos claves de la institucionalidad de las Gobernaciones, soportados en un Plan Anticorrupción, que permita los instrumentos para declarar y tramitar los conflictos de intereses, y en programas y proyectos coherentes con los planes de inversiones y las proyecciones del gasto. El promedio obtenido por las Gobernaciones en el factor de visibilidad fue de 60,5/100 puntos. Esto significa que se presenta un riesgo medio de corrupción por la manera como se divulga la información sobre la gestión pública. Si bien es posible el acceso a parte de la información de las Gobernaciones desde sus sitios web, aún hay recelo a la apertura de datos claves de su gestión: 21 gobernaciones no publican el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) en su sitio web, sólo Huila y Amazonas tienen publicadas en línea las evaluaciones de desempeño de sus funcionarios, 25 de 32 entidades no publican el tipo de contrato mediante el cual vinculan al personal, 59,4% de las Gobernaciones no publican las asignaciones salariales de sus servidores y 37,5% de éstas no tienen publicado el manual de funciones de sus empleados. Se puede afirmar que las Gobernaciones van un poco más allá de “a medio camino” en su capacidad para producir y difundir información pública veraz y de alta calidad. En estos momentos, ya no se trata sólo de “mostrar” lo que le interesa a las autoridades o lo que la ley obliga a divulgar, sino también de generar información pública que le interese a la sociedad. El factor de Control y Sanción, por su parte, es de riesgo medio con una calificación promedio del país de 64,7/100. Este indicador evalúa las condiciones institucionales de los gobiernos locales para ejercer su capacidad de aplicar sanciones y su cumplimiento en la entrega de información a organismos de control y regulación. Desafortunadamente, el sistema de sanciones en la gestión pública colombiana no se encuentra institucionalizado: para 2014 sólo se 31 En la vigencia 2013, la Gobernación del Valle del Cauca fue la única entidad que realizó un proceso de selección meritocrática para vincular un cargo de libre nombramiento y remoción.

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registraron tres sanciones a funcionarios del nivel directivo (Caldas, Risaralda y Vaupés) y cuatro a funcionarios del nivel no directivo (Amazonas, Antioquia, Caldas y San Andrés). De otro lado, en el 2013, 23 Gobernaciones no hicieron entrega oportuna del acto administrativo de aprobación del presupuesto a la Contaduría General de la República, 16 incumplieron en la entrega de informes contables a la misma institución y más grave aún, 4 Gobernaciones (Cundinamarca, Guainía, Sucre y Vichada) incumplieron con el envío de formularios de programación de proyectos de inversión financiados con recursos de regalías y con la certificación de contratos suscritos por entidades beneficiarias del Sistema General de Regalías. Estas inconsistencias en el cumplimiento de los tiempos estipulados muestran un retraso en la institucionalidad del país, puesto que la Contaduría y el Departamento Nacional de Planeación dependen de la correcta gestión, la diligencia y la capacidad de organizarse de las Gobernaciones, para poder efectuar sus labores. Por otra parte, el Sistema de PQRS (Peticiones, Quejas y Reclamos) que pretende ser un servicio efectivo, oportuno y ágil al ciudadano -mediante la planeación, los instrumentos y canales dispuestos para ello- no está funcionando muy bien. Las respuestas a las solicitudes de derechos de petición son lentas y en pocos casos ocurren. Existe una necesidad de mejorar los tiempos de respuesta, diseñar una metodología de protección al denunciante y afianzar los canales de identificación de riesgos de corrupción, pues 16 entidades no cuentan con línea de atención para denuncias de comportamientos corruptos. En cuanto a la rendición de cuentas de las Gobernaciones, el desempeño es aceptable. De las 32 gobernaciones, solo Chocó no presentó un documento de rendición de cuentas. Los ejercicios de rendición de cuentas son sumamente importantes ya que tienen como propósito principal valorar la planeación, los mecanismos y los espacios que se usan para informar a la ciudadanía el avance y el cumplimiento en la gestión. El análisis y la investigación de los riesgos de corrupción también se realizaron a nivel de las diferentes entidades públicas nacionales. Mostramos al lector los resultados del estudio en el cuadro que se presenta a continuación, con el ánimo de destacar a las entidades de mejor desempeño (riesgo moderado), poner en alerta roja a las peores (riesgo alto y muy alto) y hacer un llamado a la reflexión sobre cuáles entidades deterioran más la calidad de la democracia e inciden de mayor manera en la perpetuación de la cultura y los sistemas corruptos.

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Tabla 8.4 Índice de transparencia de las entidades públicas nacionales 2013-2014 Nombre de la Entidad

Calificación

Nivel de riesgo

Superintendencia de Sociedades

85,6

Moderado

Ministerio de Defensa Nacional

84,0

Moderado

Auditoría General de la Republica

83,3

Moderado

Superintendencia Financiera de Colombia

82,8

Moderado

Defensa Civil Colombiana

82,7

Moderado

Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG

81,5

Moderado

Banco de la República

81,4

Moderado

Superintendencia de Industria y Comercio

81,1

Moderado

Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales – IDEAM

80,6

Moderado

Ministerio de Educación Nacional

79,2

Moderado

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

79,0

Moderado

Departamento Administrativo de la Presidencia de la República- DAPRE

78,7

Moderado

Ministerio de Comercio, Industria y Turismo

78,6

Moderado

Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA

78,4

Moderado

Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas para las Zonas no Interconectadas – IPSE

76,0

Moderado

Ministerio de Relaciones Exteriores

75,3

Moderado

Agencia Nacional de Hidrocarburos – ANH

75,2

Moderado

Departamento Administrativo de la Función Pública – DAFP

75,0

Moderado

Contraloría General de la República

74,7

Moderado

Servicio Geológico Colombiano

74,5

Moderado

Ministerio del Trabajo

59,4

Alto

Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Victimas

58,4

Alto

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA Nombre de la Entidad

Calificación

Nivel de riesgo

Departamento Nacional de Planeación – DNP

57,8

Alto

Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC

57,7

Alto

Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER

56,0

Alto

Instituto Nacional De Salud – INS

55,6

Alto

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF

53,8

Alto

Agencia Nacional de Minería

52,9

Alto

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural

52,1

Alto

Agencia Nacional de Contratación Pública

52,0

Alto

Ejército Nacional

51,2

Alto

Consejo Superior de la Judicatura

49,8

Alto

Senado de la República

45,4

Alto

Cámara de Representantes

24,3

Muy Alto

Fuente: Transparencia por Colombia, capítulo Transparencia internacional.

Para cerrar este acápite se plantea una reflexión sobre los focos principales que hay que atacar para corregir la corrupción en nuestro país. Tenemos un diagnóstico bastante amplio de este fenómeno, pero aún nos faltan muchos cambios en distintos frentes y un compromiso generalizado de todos: sector público, empresas, ONGs, estudiantes, ciudadanos. Primero: las normas y las instituciones que tenemos no están regulando a cabalidad el comportamiento de los individuos. Se han fortalecido ciertas instituciones desde la constitución del 91, y el gobierno ha demostrado preocupación por el tema de la corrupción, pero siguen siendo débiles. Sin un castigo efectivo de los comportamientos corruptos se genera un círculo perverso de más y más corrupción. Por ejemplo, aún hay investigaciones quietas de la fiscalía y la procuraduría sobre exfuncionarios del Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) implicados en el carrusel de las contrataciones, de la contraloría de Bogotá y del Ministerio de Agricultura.

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Agilizar los procesos disciplinarios y penales es un importante primer paso para combatir la corrupción: agrupar las dispersas leyes anticorrupción y no permitir la impunidad con pocas e insuficientes condenas a los corruptos de cuello blanco. Luego, exigir la completa obligatoriedad de los siguientes aspectos para gobiernos locales y entidades públicas: códigos de ética con funcionarios encargados de hacerle seguimiento; información abierta y completa de presupuesto, funcionarios y su gestión; planeación de contratación y talento humano que favorezca la meritocracia y evalúe continuamente a los funcionarios32 y un sistema de PQRS efectivo, diseñado estratégicamente. Segundo: la corrupción es también responsabilidad de la sociedad que convive con ella, que no la denuncia y hasta termina implicada. En el informe del Banco Mundial se afirma que en nuestro país el 43%33 de las empresas que participaron en el estudio enfrentaron la exigencia de sobornos para poder conseguir un contrato gubernamental (en promedio, el monto de esta comisión es equivalente al 2,6% del valor del contrato). El 60% de las empresas admitió que los sobornos ayudaban a agilizar los procesos para contratar con el Estado, y no pagarlos implicaría perder el negocio. Además, justificaron este comportamiento en que “la competencia paga sobornos”. Así, es fundamental crear un Plan estructurado para hacer seguimiento y control cada vez más estricto de la contratación estatal, junto con una política para la protección de testigos, pues nadie denuncia hechos de corrupción sino tiene mecanismos de protección. La directora de Transparencia por Colombia Elizabeth Ungar asegura que el miedo y el estigma hacia quien denuncia es un punto a favor de los corruptos. Los funcionarios no denuncian porque piensan que no va a pasar nada, también porque les da miedo perder el puesto o el desprestigio, porque una forma de hacer quedar mal al denunciante es desprestigiándolo. Así mismo, podrían estar poniendo en riesgo su vida. Ejemplos hay de sobra: lideres asesinados por denunciar corrupción en la reclamación de tierras o amenazas de muerte contra trabajadores de la Dirección Nacional de Estupefacientes que han 32 Para ello, es necesario fortalecer un sistema de servicio civil que le dé estabilidad al funcionario con base en su eficiencia, educación y rendimiento, en lugar de su afiliación política o amiguismo. De la mano, de normas estatutarias que inhabiliten a los afiliados de partidos políticos que aparezcan involucrados en actos de corrupción. 33 El estudio se hizo por medio de varias entrevistas realizadas a dueños de negocios y gerentes de más de 130.000 empresas en 135 países.

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Capítulo 8: LA JUSTICIA: UNA FALLA SISTEMÁTICA

hablado sobre irregularidades en la entrega de bienes incautados a la mafia. La denuncia es vital para luchar contra la corrupción, pero el país no tiene un canal claro para denunciar. Al ciudadano le cuesta saber dónde puede denunciar e identificar si determinado delito es competencia de la Procuraduría, la contraloría o la fiscalía. En este sentido, para el ex-zar anticorrupción Óscar Ortiz, es un reto del Estado lograr que la ciudadanía aprenda a identificar los riesgos y los delitos, de la mano de funcionarios de los entes de control mejor capacitados. Los corruptos conocen muy bien las leyes, saben blindarse y saben actuar para que la comisión de estos delitos pase por “correcta” ante la ley; pero sus objetivos se verían frustrados por una ciudadanía mejor informada y funcionarios más capaces y dispuestos a investigar. Hay que aprender de las buenas experiencias. Recientemente, la Gobernación de Antioquia activó un canal exclusivo de denuncia mediante la línea nacional 018000419000 y la local 4099000. Los ciudadanos, concejales, juntas de acción comunal, asociaciones de padres de familia y líderes comunitarios pueden reportar a cualquiera de los 3.700 funcionarios públicos de la Gobernación, que trabajen en los 125 municipios del departamento y que incurran en actos de corrupción. Se le garantiza la reserva de identidad al denunciante y se le exige aportar las pruebas necesarias y suficientes por correo para realizar una investigación exhaustiva del funcionario denunciado. Tráfico de influencias, desviación de recursos públicos o irregularidades en la ejecución de proyectos hacen parte de los casos que se pueden denunciar en dicho canal exclusivo para combatir la corrupción. Y tercero: sin transparencia en la información pública jamás acabaremos con la corrupción. Las entidades del Estado no cumplen con su obligación de hacer públicos todos los procesos de contratación que realizan. Solo el 0,5% de las entidades estatales estudiadas, en el análisis de riesgo de corrupción, usó la licitación pública para adjudicar contratos: un indicador bajo, alarmante y preocupante. Las instituciones también están en deuda con la divulgación de su información para que el ciudadano conozca cuántas licitaciones se convocaron, cuántos se postularon y a quiénes se eligieron. Sin el acceso a la información, es muy difícil enfrentar y acabar con la corrupción.

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Entre más información tengan los ciudadanos de procesos y resultados del gobierno, mejor veeduría puede hacer y mejor democracia podríamos tener. Si no hubiera secretos entre Estado y sociedad civil, la corrupción prácticamente se anularía. Pero, en el escenario actual apenas podemos “reducir la corrupción a sus justas proporciones”, como una vez dijo el expresidente Turbay Ayala.

8.7. Violencia de género y otras violencias: una vergüenza nacional Agresiones de todo tipo se viven día a día en nuestro país: síntomas de una sociedad enferma con una historia de guerra interna y de múltiples formas de violencia. Llama la atención la violencia física, sexual y psicológica que persiste en contra de las mujeres. Los casos de ataques con ácido como el de Natalia Ponce de León; el caso de violación, tortura y asesinato de Rosa Elvira Cely y el caso de la periodista Jineth Bedoya, torturada y abusada sexualmente por los paramilitares, aparte de abominables y dramáticos, demuestran que las mujeres siguen siendo víctimas de una sociedad machista, a veces misógina, que abusa e intenta dominar violentamente a las identidades femeninas. Según un estudio del Instituto de Medicina Legal, entre 2009 y 2014 se presentaron 8.020 homicidios femeninos en nuestro país, lo que significa una tasa de homicidios de 5.7 homicidios por cada cien mil habitantes mujeres. Si se tiene en cuenta que la tasa entre 2004 y 2008 fue de 5.8 realmente no se ha presentado ninguna variación en más de 10 años. La cantidad de delitos relacionados con “violencia de género” sigue siendo significativa aun cuando Colombia es uno de los países con mayor número de normas34 que castigan esta tipología. De 34 Ley 1257 de 2008, por la cual se dictaron normas de sensibilización, prevención y sanción de formas de violencia y discriminación contra las mujeres y se reformaron los códigos penal, de procedimiento penal y la ley 294 de 1996; ley 1450 de 2011; sentencia C-776/10; decreto 2734 de la Alta Consejería de la Presidencia para la equidad de la mujer, entre otros.

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acuerdo con cifras oficiales, en 2014 se reportaron 37.881 casos de mujeres golpeadas por su pareja, 41.944 fueron víctimas de violencia interpersonal y 16.088 de delitos sexuales (13.606 de ellas fueron menores de 18 años). A esto se suman 1.007 asesinatos de mujeres, de las cuales se tenía evidencia de que varias habían sido víctimas de maltrato por parte de su pareja antes de morir. En 2014, el Registro Único de Víctimas (RUV) contabilizó 1.750 mujeres víctimas de violencia sexual en el conflicto armado y 600 hombres. Para los actores armados “la violencia sexual es como un arma”, en la que se dan casos de “humillaciones y torturas públicas” a mujeres transgresoras, afirmó la politóloga María Emma Wills. Añadió también que hay diferencias en los autoritarismos sobre las mujeres llevados a cabo por paramilitares y guerrillas, ya que los primeros cometen “feroces violaciones en grupo”, mientras que los segundos abusan de forma individual y como “mecanismo de castigo a mujeres con autonomía y liderazgo político y social”. En una encuesta realizada por Profamilia en 2014, alrededor del 37% de las mujeres colombianas entre 15 y 49 años reportaron haber sufrido por lo menos una vez en su vida de violencia sexual y física. Esto ubica al país en el segundo lugar de mayor prevalencia de maltrato entre 12 países de Latinoamérica para los que existe información comparable. Lamentablemente, el nivel de impunidad en estos casos de violencia de género es elevado, pues se estima cercano al 90%, es decir, 9 de cada 10 casos no se judicializan. Varios estudios han medido los impactos de la violencia de género, centrándose específicamente en la violencia doméstica. Sánchez y Ribero (2004), quienes estudian el impacto de la violencia doméstica sobre el ingreso, la participación laboral y las características de los miembros del hogar, encontraron que el costo de esta violencia equivale a un 4% del PIB. De manera similar, Londoño y Guerrero muestran que la violencia, incluyendo la doméstica, genera costos directos para la economía cercanos al 11% del PIB. Además de los costos, otros estudios se han enfocado en la justicia social y en el empoderamiento de la mujer. Gaviria y Vélez han observado que la violencia doméstica afecta en mayor proporción a los individuos más pobres y menos educados, y aumenta las desventajas económicas y sociales de las mujeres víctimas Por su parte, Gáfaro e Ibáñez encontraron que la participación laboral de las mujeres, aunque no previene la iniciación del maltrato, sí reduce la persistencia

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de la violencia en su contra. Finalmente, Iregui, Ramírez y Tribín, concluyen que una mayor generación de ingresos de las mujeres rurales en la mayoría de los sectores económicos (café, banano, frutas, cría de ganado porcino y comercio) disminuye la violencia doméstica, mientras que en otros sectores ocurre lo contrario (cría de aves de corral y servicios). Esto último puede explicarse por el hecho de que los servicios y la cría de aves de corral son principalmente trabajos domésticos que no empoderan a la mujer y son erróneamente subvalorados. Estas tres autoras también encontraron que una mejora en la actividad económica del municipio y un aumento en la cobertura de la educación secundaria contribuyen a reducir la violencia contra las mujeres. Las estrategias para prevenir la violencia de género deben ser integrales, y deben incluir múltiples intervenciones realizadas en paralelo para lograr efectos duraderos y permanentes. Es preciso involucrar a muchos sectores, actores y partes interesadas. Cada vez se cuenta con más pruebas sobre las intervenciones que funcionan para prevenir la violencia: desde la movilización comunitaria y las capacitaciones sobre igualdad de género hasta el cambio de las normas jurídicas y sociales, desde intervenciones escolares exhaustivas centradas en el personal y el alumnado hasta el empoderamiento económico y los complementos a los ingresos de las mujeres para aumentar su poder de acción y redistribuir las cargas en los hogares. La violencia contra la mujer es un problema que no afecta sólo a la víctima, física y emocionalmente, sino también a su entorno familiar, laboral y a la comunidad en general, por lo cual es uno de los obstáculos para el desarrollo del país. Pese a que anteriormente se consideraba un asunto privado, al fin se ha conseguido que la protección de los derechos de las mujeres y lucha contra la violencia de género forme parte de la agenda de la política pública35. Las mujeres han adquirido mayores derechos de acceso al empleo, y de propiedad y herencia de bienes al casarse y divorciarse en los mismos términos que los hombres. Aunque estos cambios son muy importantes, todavía no puede decirse que en la práctica hombres y mujeres obtengan exactamente los mismos resultados. Entre la población ocupada, las mujeres representan aproximadamente dos tercios del total de trabajadores familiares que 35 Las campañas y las dependencias de las Naciones Unidas que trabajan para la igual dad de género, la secretaria del gobierno nacional para la equidad de género, la inclusión del tema de género en los Planes Nacionales de Desarrollo son tan sólo algunos ejemplos.

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trabajan en negocios familiares sin percibir remuneración directa por ello. Mundialmente, los salarios de las mujeres son 24 % inferiores a los de los hombres y en promedio, a lo largo de su vida reciben un ingreso equivalente a la mitad del que perciben los hombres, a la vez que tienen menos probabilidades de cobrar una pensión. En todas las regiones las mujeres trabajan más que los hombres: si se combina el trabajo remunerado y el no remunerado –cuidado del hogar y la familia- en casi todos los países las mujeres trabajan más horas al día que los hombres. Y lo peor de todo: viven, en muchos países como el nuestro, en riesgo de ser violentadas, hasta por sus propias parejas. Entonces, la política pública de justicia en materia de género debe fortalecer las actuaciones a favor de la prevención, atención, sanción y erradicación de la violencia contra las mujeres y de conciliación de la vida familiar y laboral; armonizar la aplicación de la legislación civil y penal, prestando atención a la regulación de los tipos penales en materia de libertad sexual, derechos sexuales y reproductivos, integridad familiar, libre desarrollo de la personalidad, vida e integridad corporal; y garantizar un acceso de jure y de facto a recursos judiciales idóneos y efectivos para las mujeres, incluyendo servicios integrados con acceso a asesoría sobre salud sexual y reproductiva, prevención y atención de la violencia contra las mujeres, aunados a servicios de apoyo a la formación para la autonomía económica. Queremos llamar la atención también sobre la violencia contra el adulto mayor. En los informes de Medicina Legal de 2014 se reportaron 1.414 casos graves de agresiones físicas contra adultos mayores. En un poco menos de la mitad de los casos el agresor fue un hijo y en más del 10% fue un nieto. Los atropellos no se limitan a la violencia física y psicológica, de la que hacen parte los gritos, los insultos, el abandono, el aislamiento y la minimización padecidos en su entorno, pues también su incapacidad para defenderse los convierte en blanco de despojo de sus bienes materiales y económicos. Los adultos mayores se encuentran en gran desventaja en mucho ámbitos y sus derechos fundamentales se ponen en riesgo permanentemente. El sistema de salud, por ejemplo, no facilita su uso por parte de ellos. Precisamente cuando se es viejo es cuando más necesidad se tiene de contar con un servicio que considere las limitaciones físicas que naturalmente se van presentando con los años. No son muchos los ancianos que cuentan con facilidades para que los acompañen a pedir una cita o que tengan la capacidad de hacer largas filas, o de desplazarse de un lugar a otro para poder cumplir con los absurdos requisitos y requerimientos de las entidades

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prestadoras de salud. No son pocos los casos en los cuales el anciano requerirá tratamientos domiciliarios, y el sistema, una vez más, no está preparado para atender ágilmente este tipo de necesidades. Como lo indica el último informe de la Organización Mundial de la Salud –OMS– (2015), es un hecho que la población envejece cada vez más rápido. Según el reporte, el número de personas mayores de 60 años se duplicará para el año 2050. El crecimiento será aún más rápido en América Latina y el Caribe. Los cálculos indican que el número de viejos en la región se duplicará para el año 2025: de 50 millones que se registraron en 2006, se prevé habrá 100 millones para el 202536. Ante estas proyecciones, es necesario preguntarse ¿qué medidas se están adoptando para hacer frente a esta realidad de violencia y vulnerabilidad de una parte de la población que va en aumento? La llamada “tercera edad” requiere de una política pública exclusiva y una atención prioritaria en salud, cuidado y prevención de la violencia en su contra. Los ancianos no merecen ser subvalorados, al contrario, merecen ser tratados como seres humanos de derechos a los que el Estado debe respeto, protección y consideración especial.

8.8. La reforma a la justicia: los ingredientes principales Hemos expuesto en este capítulo un diagnóstico general de los principales problemas que afectan al sistema judicial y las consecuencias que se derivan de ellos. Junto a esto analizamos con lupa cuatro escenarios de la realidad nacional, relacionados con la calidad de la justicia, en los que evidenciamos rasgos comunes: alta impunidad; políticas públicas mal enfocadas, incipientes y en algunos casos inexistentes; y una gestión del sistema judicial con regular desempeño. Tras evaluar la calidad de la justicia desde diferentes ejes, concluimos que una reforma integral del sistema judicial sigue siendo una necesidad prioritaria en Colombia. Urgen los cambios institucionales, mejores diseños de políticas y sistemas de calidad mucho más estrictos y rigurosos en las entidades: promotores de la gestión por resultados y capaces de combatir la corrupción al interior de la rama judicial para poder acabarla de tajo en la rama ejecutiva y legislativa. 36 En Colombia, la situación es preocupante, y puede llegar a ser dramática si no se adopta pronto una política pública adecuada. De 14 % en 2015, el país pasará a tener en 2050 entre 25 % y 30 % de personas mayores de 60 años sobre el total de la población.

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Las instituciones judiciales tienen cierto hermetismo y un complejo de superioridad e inmunidad. Que nadie las mire, que nadie las evalúe, que nadie las moleste. Se niegan a ser reformadas con ideas del Ministerio de Justicia y expertos en el tema, porque sienten que se viola la independencia de la rama. La corte constitucional declaró inconstitucional la creación del Consejo de Gobierno Judicial en reemplazo de la polémica sala administrativa del Consejo Superior de la Judicatura bajo este mismo argumento: el gobierno de la rama debe quedar en manos de los jueces y de nadie más y el Ministro de Justicia no debe participar del gobierno de la rama. Pero cuando hay algo dañado y uno no lo puede arreglar debe acudir a alguien más y debe dejarlo ayudar desde que sepa cómo arreglarlo. En 2012 se cayó la reforma a la justicia y ahora se cae la reforma constitucional de equilibrio de poderes. Pareciera que el aparato judicial se jacta de intocable, pero en el contexto actual prima la reforma por encima de la independencia de la rama. Hay que prender todos los motores y acabar todos los fusibles para que se dé la reforma, así haya que hacer una constituyente como lo afirmaban algunos senadores. A continuación, señalamos los ingredientes principales para una reforma integral de la justicia y las acciones en las que el Estado debe ser más incisivo en pro de un sistema judicial efectivo y ejemplar: • Promover la confianza de la ciudadanía en el sistema judicial, incrementando la información disponible sobre acceso a los servicios judiciales, resultados de la gestión y trámites37; de la mano de una política de transparencia y anti-corrupción. Es vital tomar decisiones sancionatorias contundentes en casos de corrupción, comenzando con las más altas responsabilidades públicas, y crear y evaluar códigos de ética en todas las instituciones judiciales. • Consolidar la política de descongestión del sistema judicial. Colombia ha avanzado en la reducción de tiempos procesales mediante la implementación de la oralidad. Por otro lado, la principal medida que ha permitido la aceleración de las decisiones judiciales es la incorporación de jueces transitorios para apoyar la descongestión de casos pendientes. Estos jueces representan el 14.3% del total de magistrados (BID, 2016). 37 La idea es crear un sistema de estadísticas judiciales completo, autónomo e independiente porque el actual no garantiza la confiabilidad de las cifras de la justicia, lo cual impide tomar buenas decisiones de política

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Es importante aumentar este contingente, e incorporarlos progresivamente a la carrera judicial mediante concurso. Reducir los tiempos en la gestión administrativa también es clave para que el sistema logre sostenibilidad en el trámite de los casos, es decir, que los casos nuevos no retrasen los casos viejos o viceversa. El cuidado de las pruebas, la asignación de causas y los servicios auxiliares para audiencias son acciones con oportunidad de minimizar su tiempo de ejecución. • Para reducir el riesgo de impunidad se debe modernizar la infraestructura tecnológica de la información judicial y de servicios de apoyo a la investigación criminal. En otros países como México y Estados Unidos existe una plataforma tecnológica que unifica la información de todos los servicios de justicia prestados por el Estado, registra con números de identificación todos los casos resueltos por autoridades que ejercen función jurisdiccional y permite verificar si se están haciendo acatar las decisiones jurisdiccionales. En los procesos de investigación criminal el peso de la prueba testimonial debería ser apropiadamente complementada con la implantación de tecnologías avanzadas de servicios periciales y mayor investigación criminalística. • Brindar prioridad en la atención a aquellos que enfrentan mayor riesgo y vulnerabilidad, así como a la población más pobre del país que no cuenta con los recursos económicos para pagar por justicia. Así mismo, proteger sin excusa los derechos de mujeres, niños, ancianos y de comunidades históricamente excluidas como los LGBTI, indígenas y afrodescendientes. • Crear un Consejo de Gobierno Judicial que se encargue de administrar la justicia desde un enfoque gerencial y que no esté sujeto a los intereses de los jueces de las cortes ni a sus conceptos, ajena a la politiquería. Este organismo debe organizar toda la rama judicial en sus procedimientos y funciones, evaluar y verificar la calidad de los abogados mediante exámenes y concursos, privilegiar el resultado y la meritocracia con incentivos a los jueces para que sean más competitivos, ejecutar un sistema de seguimiento y evaluación del desempeño judicial que sirva como guía para dar solución integral a los problemas endémicos del sistema. Este Consejo bien podría reemplazar al Consejo Superior de la Judicatura, el organismo con más riesgo de corrupción

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de la rama judicial, uno de los más ineficientes y que se ha dedicado a hacer política y a ayudar a elegir funcionarios por “amiguismo”. • Descongestionar el sistema judicial con jueces especiales dedicados a las tutelas. La tutela es sin duda alguna una de los mayores logros de la Constitución Política de 1991, representa para los ciudadanos una herramienta fundamental para el reconocimiento de sus derechos. La encuesta realizada por la Cámara de Comercio de Bogotá en el año 2013 sobre “Necesidades Jurídicas Insatisfechas” reveló un inmenso reconocimiento por este instrumento: el 83% de los encuestados tiene conocimiento de este, el 65.1% tiene una imagen favorable y el 50.7% lo ha usado para resolver un desacuerdo o conflicto: Estas cifras evidencian la importancia que tiene la tutela en la ciudadanía, y la valiosa herramienta que la Constitución del 91 ha dado para la protección de los derechos fundamentales a los ciudadanos. En esfera de reconocimiento la tutela es quizás uno de los bienes mejor cuidados por los ciudadanos. • En el año 1997 se presentaron 42.455 tutelas que representaron el 3.30% de los ingresos totales al sistema judicial, en el año 2014 esta cifra llegó a 703.679, su pico más alto en la historia, representando el 27.49% de todos los ingresos al sistema judicial. Las tutelas se resuelven el 55% en los Juzgados del Circuito, el 27% en los juzgados Municipales, el 14% en los Tribunales y tan solo el 4% en las Altas Cortes. Es decir, que el 82% de las tutelas se tramitan en las instancias judiciales, que resuelven los problemas cotidianos de la justicia de los colombianos; deben a su vez destinar el 26% de su capacidad instalada en tramitarlas. Esto a todas luces es uno de los varios factores que congestionan la justicia ordinaria en Colombia. Ahora, si observamos sobre qué jurisdicciones se ejerce la mayor carga laboral de las tutelas tenemos que la penal tiene el primer lugar, seguida por la civil y la administrativa, tramitando el 72.4% de las tutelas. En conclusión, la acción de tutela es un elemento fundamental dentro del Estado Social de Derecho que hay que mantener y robustecer, pero está generando una presión sobre el trabajo de los jueces que la convierte en una piedra angular en la que reside la congestión judicial. Por lo anterior, la Corporación Excelencia en la justicia, algunos tratadistas y académicos han aconsejado la creación de

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jueces especiales que atiendan exclusivamente las acciones de tutela. Incluso, en un anteproyecto de Reforma a la Justicia liderado por Alfonso Gómez Méndez, siendo ministro de la Cartera de justicia en el actual gobierno, se incluyó la propuesta. • Reformar el Sistema Penal Acusatorio. La especialidad penal de justicia no ha avanzado considerablemente en su descongestión, desde el año 2008 el inventario final de procesos año a año se ha mantenido constante, pese a que se han creado juzgados de descongestión hoy existe un nivel de saturación igual que desde hace 7 años. Un análisis detallado de las cifras permite evidenciar que la demanda de justicia penal ha crecido de manera importante. En el 2008 el sistema tuvo ingresos de 655.297 para el año 2014, cifra que llegó a 901.552, es decir, un incremento de 246.255 correspondiente aproximadamente a un 20%. Ahora, los egresos también aumentaron, pasaron de 568,437 en el 2008 a 798,657 para 2014. Sin duda, las medidas de descongestión ayudaron a que no se incrementara el nivel de descongestión pero no a su reducción. Si el país sigue en la tendencia de aumento en la demanda de justicia penal está claro que iremos a un colapso total.

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Capítulo 9: LOS DESAFÍOS DEL POSCONFLICTO O LA COMPLEJIDAD EN PASTA

Capítulo 9: Los desafíos del posconflicto o la complejidad en pasta “El principal reto del posconflicto es entender que cuando se firmen los acuerdos finales de paz, las cosas apenas comienzan. Y ese comienzo dura 10 o 15 años, que es el tiempo conocido como el posconflicto. El país, respetando el Estado de derecho y la propiedad privada, debe orientarse hacia una sociedad más justa, más incluyente y más participativa. Para ello se necesitarán más recursos, mejores instituciones públicas, y, ante todo, un profundo cambio de mentalidad”.

Juan Camilo Restrepo La periodista Claudia Palacios, en su libro Perdonar lo imperdonable, invita a todos los colombianos a que nos sensibilicemos frente a la guerra, porque muchos no la hemos sufrido y la visión es diferente a la de aquel que ha padecido un secuestro, asesinato o violación. Esta es una invitación a no ser indiferentes y en este sentido es altamente deseable que todas las organizaciones construyan una agenda del postconflicto que va más allá del empleo y de pagar impuestos. La revista Newsweek, en una de sus primeras ediciones del 2002, presentó su versión acerca de cómo sería el mundo en el 2012. Especialistas sobre diversos temas expusieron su visión de los posibles escenarios. En el análisis correspondiente a las guerras y al mapa estratégico del mundo dentro de diez años, los expertos en prospectiva dictaminaron que Colombia no habrá resuelto su conflicto interno, y antes, por el contrario, la situación sería más grave que en aquel tiempo de duros y sangrientos enfrentamientos entre el ejército y los terroristas.

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Decía textualmente el artículo: “El próximo Vietnam emerge de la decisión del presidente George Bush en el 2002 de armar un batallón antiterrorista en Colombia. El gobierno resiste en las ciudades, golpeado por ataques de morteros. Los paramilitares de izquierda y de derecha se han dividido con la muerte de sus líderes, y ya no temen que Estados Unidos se sume al conflicto. Reciben a cualquiera con dinero o armas: comerciantes de armas del Medio Oriente y mercenarios europeos y latinoamericanos”. Prosigue el analista: “Los terroristas acampan demasiado cerca del sur de Estados Unidos y en Washington intensifican su participación. Los asesores militares estadounidenses comienzan a regresar muertos a su país o terminan como rehenes. Estados Unidos realiza una persecución secreta más allá de sus fronteras. La anarquía se extiende a Perú, Ecuador y Brasil. Colombia comienza a parecerse a la Somalia de la década de 1990, “un Estado de puro caudillismo”, como lo predijo alguna vez el profesor Bruce Bagley. Los narcoterroristas toman el control: Colombia aún tiene un presidente elegido democráticamente y un ejército activo, pero Estados Unidos está en el atolladero”. Hasta aquí la cita. Se trataba de una descripción terrible y pesimista de nuestro futuro como Nación. Semejante tremendismo no se patentizó con el curso de los años, pero dicho diagnóstico sirvió enormemente para que el país entero tomara conciencia de la gravedad de los hechos y del oscuro panorama que se divisaba. Por ello los colombianos, bajo la tutela del Presidente Álvaro Uribe Vélez, asumieron una nueva posición y nuevas actitudes respecto al conflicto, ante una realidad también nueva. Al gobierno de Uribe le correspondió fortalecer a las fuerzas del Estado y dotar a los organismos especializados de herramientas adecuadas para enfrentar al enemigo. Los resultados fueron muy positivos en materia de equilibrio de fuerzas y por ello hoy se está hablando del posconflicto. Es de Perogrullo que existe una relación inversa entre violencia y crecimiento económico. En el caso del conflicto con los grupos al margen de la ley hay unos efectos directos como la destrucción de infraestructura y la baja productividad, y unos efectos indirectos entre ellos la incertidumbre que el estado de zozobra causa a empresarios en las decisiones de ahorro e inversión. El siguiente cuadro ilustra gráficamente los efectos de la guerra en el desempeño económico en general:

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Gráfico 9.1 Efectos del conflicto interno sobre el crecimiento económico

Fuente: Universidad de los Andes

9.1. Erradicar la violencia, un propósito nacional La violencia en Colombia es responsable no solo del dolor y la desesperanza, sino del absurdo atraso en que se encuentra nuestra economía. Sí el país no hubiese registrado las tasas de criminalidad que tuvo que enfrentar en las últimas décadas, los colombianos hoy podríamos estar disfrutando de un ingreso per cápita superior al actual. Erradicar de nuestro suelo la violencia debe ser un propósito nacional inaplazable. Los colombianos no somos violentos por naturaleza. Esa conclusión se desprende del estudio de Armando Montenegro y Carlos Esteban Posada, publicado por el Banco de la República en 1994, titulado Criminalidad en Colombia, donde se demuestra después de un pormenorizado análisis de nuestra historia, que inclusive llegamos a ser en la década de los años 20´s del Siglo pasado uno de los países menos violentos de la tierra, con tasas de apenas dos o tres homicidios por cien mil habitantes. Los autores “pulverizan” la tesis seguida por numerosos observadores, que señala a la pobreza como la causa o, al menos el caldo de cultivo del avance de la violencia y la criminalidad. Este enfoque ha sido aceptado y difundido inclusive por varios gobernantes del país, y ha hecho parte de la sabiduría convencional.

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Esta teoría criticada por Montenegro y Posada, es saludable porque echa por tierra una vieja teoría según la cual los altos grados de violencia y crimen que soportamos serían casi una fatal e irremediable consecuencia de nuestra genética, lo que nos condenaba a padecer ese flagelo sin solución posible. También se ha argumentado que la violencia era el resultado de eso que se denominó en la década de los setentas las “causas objetivas de la violencia”, que los estudiosos de entonces atribuían a la pobreza, a la mala distribución del ingreso, a la ausencia del Estado en algunas zonas del territorio patrio. Curiosamente, el estudio de Montenegro y Posada, repetimos, escrito en 1994, con suficiente argumentación estadística y acudiendo a las comparaciones internacionales, demostró cómo precisamente son las zonas más ricas las que soportan con mayor crudeza los impactos de la violencia y que fue en aquellos momentos en que mejoraron las condiciones de distribución del ingreso y se incrementó la inversión estatal en municipios y departamentos cuando el fenómeno empezó a crecer a un ritmo devastador. Esto dio pie a los dos reconocidos estudiosos para concluir que la realidad de nuestro problema es muy distinta a la que se nos ha querido mostrar y que la pobreza no es causa sino consecuencia de la violencia. Al parecer la criminalidad comenzó a incrementarse entre nosotros de manera notoria desde el momento en que sociólogos y estudiosos del tema comenzaron a dar la mismas explicaciones basadas en la pobreza o la mala distribución del ingreso, con lo cual le concedieron patente de corso y una justificación inaceptable. Desde entonces, los criminales pasaron de ser victimarios a víctimas y la sociedad fue presa de un enorme sentido de culpa que hizo imposible la lucha contra lo ilícito. Por esa vía otorgamos carta de naturaleza a la guerrilla, al narcotráfico, al sicariato y al atraco y al secuestro, amén de otras actitudes menos espectaculares pero igualmente dañinas como la vagancia, la mendicidad injustificada y la invasión del espacio público. De todos estos hechos perturbadores ha terminado siendo “culpable” la sociedad que prospera dentro de las leyes y el orden y que trabaja honestamente para conseguir el pan de cada día, y “víctimas inocentes” aquellos que se dedican a sembrar terror “porque no pueden hacer otra cosa”. Afortunadamente en los últimos años las nuevas investigaciones han venido a enriquecer el tema y luces de esperanza se encienden en el horizonte. Ahora viejas y rígidas teorías dejan paso a alentadoras

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conclusiones que permiten abrigar la ilusión de un futuro mejor si se aplican con energía y rapidez las medidas adecuadas que incluyen rescatar de su postración el sistema de administración de justicia y restablecer el imperio de la Ley.

9.2. Hoy el Posconflicto es más realidad que ficción Trabajar intensamente en el llamado posconflicto está en el orden del día nacional, sin olvidar que es un imperativo contar con el abnegado y profesional apoyo de las Fuerzas Militares y de la Policía porque sin su soporte todo será mera retórica. La crisis de Europa es un reto porque habrá restricción de los pocos recursos destinados al postconflicto y porque los recursos disponibles requieren un mayor nivel de escrutinio y de resultados. Mención especial de la necesidad de confrontar la creciente inseguridad ciudadana en áreas urbanas.

La paz no se firma, se construye; pero el camino que nos queda es largo, hasta el punto que hay quienes aseguran, como el Ministro de la Defensa, Luis Carlos Villegas, que el posconflicto tendrá una duración de al menos una generación de compatriotas, es decir, unos 30 años. No es fácil lograr que las empresas tengan algo así como una agenda del posconflicto. Los gremios empresariales invitamos a que nos involucremos en la construcción de propuestas frente a la guerra y que abordemos el tema de la paz con mucha serenidad. A todos nos falta más lectura de los textos que se han venido acordando en La Habana. Es necesario que nos sensibilicemos frente a la guerra, porque muchos no la hemos sufrido y la visión es diferente a la de aquel que ha padecido un secuestro, asesinato o violación. Sería deseable que las empresas construyan una agenda del posconflicto que vaya más allá del empleo y de pagar impuestos. Los gremios todos demandan la garantía de la seguridad y de la integridad física de todos los ciudadanos y de que el Estado tenga efectivamente el monopolio de la fuerza para así asegurar la convivencia pacífica. Los empresarios de Colombia acogen la paz como un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, tal como

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lo establece la Constitución. Entienden la paz no como la ausencia de conflictos sino como el discurrir de una sociedad que cuenta con los mecanismos institucionales para resolverlos. La resolución de conflictos y la represión al delito deben fortalecerse y para ello hay que prestar atención prioritaria al funcionamiento de la rama judicial, mejorando la eficiencia, eficacia y la productividad del sistema judicial. Debemos tener presente que es latente la llamada “guerra de las expectativas”. Con esto se hace referencia a las altas esperanzas depositadas en el proceso de paz y de reparación y que tal vez exceden su capacidad de respuesta. Algunos analistas explican que puede haber un aumento en las expectativas por parte de la ciudadanía en general, es decir, la gente quiere que los dividendos de la paz surjan rápido. De allí la importancia de una mayor pedagogía sobre este espinoso asunto.

9.3. Impacto moral del conflicto En diciembre de 2011 la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, una ONG con cerca de 20 años de existencia, publicó el documento Costos y efectos de la guerra en Colombia, una investigación que contó con el apoyo de Diakonia Sueca y del Comité Católico Contra el Hambre y por el Desarrollo, CCFD. De tan variado análisis queremos destacar un acápite sugestivo de la investigación, que no recibió mucha atención por los medios, la opinión pública, y la intelectualidad. No es justo que el texto haya pasado desapercibido y es por ello que queremos transcribir apartes del capítulo titulado Impacto moral del conflicto, porque lo consideramos un valioso aporte a la reflexión que los colombianos todos debemos hacer ahora que las posibilidades de la paz son cada vez más manifiestas, al menos con las Farc. Un conflicto de tan larga duración como el de Colombia, se constituye en un costo inmaterial en el que todos y todas terminamos por pagar una parte de él. Es lo que entendemos como el impacto moral del conflicto, que se expresa de múltiples formas:

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• Acostumbrarse a la violencia: son tantos y tan continuos los hechos de violencia que terminamos por verlos como parte de una cotidianidad invariable en la que nos desenvolvemos, incluso, con cierta naturalidad y desparpajo. En situaciones extremas esta habitualidad se puede llegar a convertir en cinismo, que justifica la inacción y la apatía frente a la violencia. • Dolor de patria: es ese sentimiento de dolor y rabia juntos, que nos aplasta ante la impotencia de no poder hacer algo útil y pronto para, al menos, aminorar la violencia. Ese sentimiento está inspirado en grandes valores del ser humano y viene dado por el ferviente deseo de que cese la confrontación y llegue pronto la paz; hay en ello esperanza e ilusión, pero también una gran dosis de voluntarismo e irrealidad, de tal manera que cuando somos conscientes de ello, sentimos más dolor. • El exilio y el “insilio”: dos trágicas situaciones impuestas contra la voluntad de la persona. El exilio arroja a la persona tras las fronteras de su patria, lejos de lo que le es querido y da sentido a su esfuerzo vital; teniendo que vivir en una especie de “país prestado”, donde uno ni es de allá, pero tampoco puede ser del de su origen, una situación donde la persona no deshace totalmente la maleta para mantener viva la ilusión del regreso. El “insilio”, es la situación de estancia en el país pero a condición de acondicionar el espíritu, de callar la inconformidad, de asumir el miedo como la realidad con la que se ha de vivir e introducirlo en cada acto cotidiano. El insiliado ha vendido su alma y la libertad a cambio de permanecer en el país. • La solidaridad como principio rector de la articulación de las comunidades se debilita: el miedo y el terror hacen su aparición ante esos valores que en tiempos de paz se dan con tanta generosidad. Muy pocos frecuentan ya a quien se sabe que es un señalado de ser o parecer una amenaza, para el statu quo; se le abandona, a veces por solicitud del mismo afectado, para proteger a quienes quiere o a quienes se debe. • La trama y la urdimbre del tejido social se deshace en una suerte de sálvese quien pueda y cada cual con lo suyo. Aquí entran en escena las enseñanzas o los aforismos que indican que “el que se mete a redentor muere crucificado”, o señalar de “abogado de los pobres” a quien se conduele de los demás.

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• El desespero por no encontrar respuestas prontas al deseo impostergable de vivir en paz, puede llevar a la persona a abandonar todo esfuerzo por continuar la brega de la vida con sentido, que no es otra que la del bienestar y del “bien-ser” para los suyos y las gentes. El desespero fácilmente conduce a la dejadez, que se termina justificando con frases tales como “yo ya me he jodido luchando solo, que se jodan ahora los demás”. • A vivir y gozar que la vida es corta: así se expresa el individuo que ha perdido entusiasmo y espacios para lo que interesa a las personas con un sentido desarrollado de lo colectivo. El consumo se convierte en una motivación casi que vital, de tal modo que existirá mientras consuma. • Lo fácil está a la vuelta de la esquina: en sociedades fracturadas por los conflictos, es común que surjan tendencias conductuales desprovistas de valores o, más bien, determinadas por otros “valores bizarros” emparentados con el egoísmo, el oportunismo de “a papaya puesta, papaya partida” y el facilismo; todos peldaños hacia prácticas corruptas, porque “hay que aprovechar el cuarto de hora que tengo, o que me queda”.

9.4. El dividendo de firmar la paz debe relativizarse Los diferentes estudios que relacionan el crecimiento económico con la violencia armada coinciden en señalar que la terminación del conflicto con las guerrillas le significaría al país un mayor crecimiento de su economía. El Profesor Edgar Villa, en trabajo coordinado por él desde la Universidad Javeriana, encontró que la reducción del conflicto armado en un 100 %, y si todo lo demás permaneciera constante, aumentaría el PIB departamental en 4,4 % anualmente, en promedio. Es decir la ausencia de conflicto armado estaría asociada a una mayor tasa de crecimiento anual del PIB departamental en promedio 4,4 puntos porcentuales. Según su análisis, dado que la tasa de crecimiento anual de Colombia en este siglo ha estado alrededor de 3,8%, el conflicto armado le ha costado a Colombia una porción significativa de su tasa de crecimiento anual promedio. Sin guerra interna se reduce en 10 años la duplicación del PIB de cualquier departamento de Colombia. Todo ello, bajo el supuesto de que la criminalidad violenta no ocupe el espacio de los grupos violentos del conflicto.

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Es importante recalcar que aún si se llegara a firmar un acuerdo de paz con la guerrilla de las FARC y el ELN, la desmovilización de estos grupos podría conllevar un aumento en las actividades criminales futuras si la economía colombiana no puede absorber esta mano de obra en trabajos legales o disuadir la creación de otros grupos criminales. Como lo han insinuado estudiosos del tema de violencia, se podría dar una paradoja para la paz, en el sentido de que la violencia del conflicto se eliminaría con la firma de la paz pero a costa de aumentar la violencia criminal futura. Este escenario reduciría en un grado importante el llamado dividendo de firmar la paz. En relación con los beneficios del fin del conflicto con la guerrilla de las FARC existen numerosos estudios cuyas conclusiones son notoriamente contradictorias. Así como existen documentos como los elaborados por el DNP y el citado anteriormente que consideran que tras la firma del Acuerdo de Paz el crecimiento económico será vigoroso, hay otros que piden cautela con esa interpretación. Fedesarrollo, por ejemplo, no se muestra tan optimista respecto a los dividendos económicos de la paz porque sostiene que ya los empresarios han incorporado en sus planes de inversión ese nuevo escenario positivo. En junio de 2016 la Universidad de los Andes publicó un ensayo del profesor Marc Hofstetter todavía más escéptico. Sostiene lo siguiente: “Parece haber consenso alrededor de los dividendos de la paz en términos del impacto de ésta en el PIB: la tasa de crecimiento de la economía saltará entre 1 y 2 puntos porcentuales, por siempre. En este ensayo argumento que de haber efectos en la actividad económica agregada atribuibles al fin del conflicto, difícilmente serían de ese tamaño y que sin lugar a dudas no durarían por siempre. Así, habiendo una larga lista de razones que harían del fin del conflicto una gran noticia para Colombia, su impacto sobre el PIB futuro no es una de ellas”. “Si algo hemos aprendido tras décadas de investigación es que el engranaje del desarrollo económico tiene cientos de piezas importantes pero pocas varas mágicas. La paz hará parte del engranaje, no de las varas. Así, habiendo una larga lista de razones que harían del fin del conflicto una gran noticia para Colombia, un impacto grande sobre el PIB futuro no es una de ellas. O, como mínimo, el impacto sobre el PIB del fin del conflicto debe estar en el cajón de las esperanzas pero por fuera del de las certezas en que ha descansado recientemente”.

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En ese orden de ideas, es importante contemplar que en el escenario del posconflicto urge desarrollar estrategias para combatir la violencia urbana. Como lo advierte la profesora de la U. Nacional, Diana Andrea Gómez, “el microtráfico de drogas, los ajustes de cuentas entre personas dedicadas a actividades ilícitas, la extorsión, el hurto, el fleteo, la incapacidad manifiesta de los ciudadanos de dirimir los conflictos de forma pacífica, violencia intrafamiliar, entre otros delitos, seguirán a la orden del día”.

9.5. Apoyo al campesinado también con vías Elemento fundamental para que el escenario del postconflicto sea amable y transcurra con relativo éxito es el apoyo al campesinado colombiano y para ello se requiere de vías terciarias en buen estado. Con razón, se ha dicho que las vías terciarias son el equivalente del sistema circulatorio de un organismo: por más bien que esté funcionando las arterias principales, si las venas fallan colapsa el sistema. De acuerdo con la Cámara Colombiana de Infraestructura, la red terciaria la constituyen 140 mil kilómetros de los cuales 24% son trochas y 70% está sobre terreno afirmado y apenas un 6%, algo así como 8.400 kilómetros, está pavimentado. Es equivocada la creencia que todo se soluciona con las llamadas 4G. Es responsabilidad de los municipios mantener en buen estado las carreteras terciarias, pero el atraso es de tal magnitud que debe el gobierno central apersonase del problema y contribuir decididamente a resolverlo. El exministro Juan Camilo Restrepo realizó el siguiente diagnóstico: “Del total del área rural del país, 65 millones de hectáreas, el 56%, se encuentra a más de tres horas de desplazamiento terrestre de sus cabeceras municipales y 28 millones de hectáreas, 25%, a menos de una hora. Esta distribución implica que el tiempo promedio de desplazamiento de cualquier finca situada en las zonas rurales del país sea de 5.3 horas”. Reducir el tiempo promedio de desplazamiento de la producción agrícola a las cabeceras municipales donde están ubicados los centros de acopio es requisito indispensable para mejorar la productividad del agro. Y más trascendental es la siguiente observación de Restrepo: “La rehabilitación de la red terciaria de carreteras es asunto central de los propósitos del postconflicto. De nada va a servir una política de acceso a la tierra o de dotación de otros bienes públicos al campo sin transporte eficiente para modernizar la comercialización agropecuaria”.

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9.6. Involucramiento del Estado con la comunidad En relación con el aspecto táctico, hay que aceptar que el posconflicto es en todo el país, pero habrá que enfatizar el trabajo en un centenar de municipios que históricamente han tenido una fuerte influencia de las FARC. De acuerdo con el alto gobierno, en concreto se adelantarán cuatro acciones en las áreas más neurálgicas: atención socioeconómica, gobernabilidad, justicia transicional y justicia y seguridad. En el aspecto socioeconómico se destacan el mejoramiento de la electrificación rural, la recuperación de las vías terciarias y la asistencia técnica a los campesinos. La consejería para el posconflicto, adscrita a la Presidencia de la República, ha determinado que se fortalecerán las capacidades de justicia de los municipios y se hará un programa de justicia móvil. “Esto es, un bus que viaja por las zonas rurales ofreciendo servicios de denuncia, conciliación y otros, en sitios donde no hay jueces, ni otro tipo de autoridad”, explica la revista Semana de junio 19 de 2016. La misma publicación señala que con el apoyo de practicantes universitarios los municipios que han sufrido con mayor rigor la acción de los violentos, diseñarán planes de desarrollo, al tiempo que se fortalecerán las juntas de acción comunal que son la autoridad real en el país rural. Estas organizaciones harán veeduría a la implementación de los acuerdos cuando estos se firmen y sean refrendados. Informa Semana que “para el largo plazo, se está cocinando un documento CONPES que debe consignar una visión de Colombia a diez años. Ese CONPES se materializará en contratos-plan, ahora llamados contratos-paz, en todos los departamentos del país. Es decir, que habrá colaboración entre los entes territoriales y el gobierno nacional. Un intento más por diseñar una visión a pesar de los esfuerzos que no han rendido frutos, tal como lo analizamos con franqueza en la última parte del informe.

El gobierno tiene previsto el diseño de estímulos a las empresas que se vinculen de una manera muy activa al posconflicto. Por ejemplo, habrá tratamientos tributarios muy favorables para que se instalen en territorios críticos para el posconflicto, para que contraten a personas de esas regiones y para que contribuyan con obras.

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9.7. La Gendarmería: ¿es replicable en Colombia? Un eventual acuerdo de paz impone nuevos retos para el Estado en la provisión de seguridad de las zonas rurales. La participación de algunos antiguos combatientes en bandas criminales, la restitución de tierras y las reservas campesinas supondrían unas instituciones de seguridad mejor adaptadas a estos desafíos. Recientemente, el presidente Santos puso sobre la mesa la posibilidad de tomar el modelo de la Gendarmería Francesa como ejemplo para establecer una policía rural, de cara al posconflicto. Las Gendarmerías fueron creadas en Europa en los siglos XVIII y XIX, época en la que los gobiernos usaban soldados para el control de los territorios y no había un organismo policial formalizado. Con el surgimiento de la Policía Civil38, las Gendarmerías se constituyeron como organismos con un doble carácter: policial y militar. Los gendarmes mantenían entrenamiento militar pero ejercían labores policiales. Comúnmente andaban montados a caballo en regiones de colonización o de frontera como expresión soberana del Estado Central. El principal objetivo de esta segunda fuerza armada era ayudar a controlar el territorio al mismo tiempo que combatían el crimen. Bajo este modelo surgieron la Gendarmería Francesa, los Carabinieri italianos, la Real Montada del Canadá y la Guardia Civil española, por citar algunos ejemplos. La Gendarmería francesa es la más destacada dentro de las mencionadas. Con un status militar se encarga de misiones típicamente policiales: investigación, intervención, mantenimiento del orden público y de la seguridad ciudadana. También ejercen labores de paz, publicitan campañas de seguridad y civismo en colegios y vías y contribuyen en la solución de crisis administrativas de las instituciones de seguridad y en capacitaciones a otros organismos del mundo sobre guerras internas y externas. La francesa cubre a más de la mitad de los 66 millones de habitantes y abarca más del 95% del territorio del país, incluida la zona metropolitana y la de ultramar. También tiene presencia en el caribe en Martinica y Guadalupe y en Suramérica en la Guyana francesa. En la actualidad, hay al menos 3.200 puestos o brigadas de la Gendarmería Francesa que permiten la cercanía con la población. Según Juan Companie, ex-gendarme francés, el 38

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La primera Policía Civil se creó en Londres en 1829.

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despliegue en el territorio a esta magnitud hace que la Gendarmería: “viva y trabaje con la población, en esas zonas rurales o periurbanas, estando cerca a las autoridades locales, como los alcaldes o prefectos (gobernadores)”. Aunque esta institución tiene buena imagen, la propuesta de Santos despertó un acalorado debate con vientos en contra y a favor. Pensar en un organismo similar a la Gendarmería francesa para Colombia permitiría mayor presencia y control del territorio, además de proximidad y respaldo de la población rural y periurbana. La Gendarmería es polivalente y se adaptaría a las necesidades específicas de los territorios rurales por su organización, formación y medios. El investigador César Torres del Río, historiador especializado en la historia de las fuerzas armadas, asegura que la Gendarmería valdría la pena si se hacen reformas en la Policía Nacional, o de lo contrario se estaría creando una entidad que cumpliría la misma y tradicional función que venían haciendo desde décadas otras entidades como la misma policía o los carabineros: “sería tener los mismos policías con nombre y uniformes distintos”. Primero, la Policía Nacional tendría que desmilitarizarse39 para que la Gendarmería hiciera un papel diferencial, sin redundancia, en las zonas rurales posconflicto. El valor agregado de la Gendarmería sería su preparación técnica, física y ética, con mayor capacidad de acción y reflexión, tanto individual como colectiva. Prácticamente, la Gendarmería sería el enlace estratégico entre el Ejército –seguridad nacional- y la Policía- seguridad ciudadana-. Segundo, la Policía Nacional tendría que dejar de estar inscrita ante el Ministerio de Defensa y pasar al Ministerio del Interior, así la Gendarmería podría estar bajo el mando del Ministerio de Defensa sin ningún problema, previniendo la sobrecarga para el Ministerio o el choque de trenes con la Policía. En el mundo muy pocas Policías siguen adscritas a los Ministerios de Defensa, con el fin de darle un carácter civil bien definido a las mismas. En el caso de Colombia, el Ministerio de Defensa ejerce mayor control sobre el gasto de las entidades y sobre los primeros y segundos comandantes de las Fuerzas Militares que sobre la Policía. Realmente, la Policía, a pesar de estar adscrita al Ministerio 39 La conjunción de seguridad nacional del Estado y la seguridad ciudadana, junto con la postura de combatir el narcotráfico y al mismo tiempo las guerrillas, hicieron que la policía se militarizara, en particular, con el Plan Colombia.

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de Defensa, goza de una alta y cuestionada autonomía institucional; a tal punto que cuando se ha querido reformar “desde arriba” por casos de corrupción los altos mandos han logrado la prevalencia del statu quo. En definitiva, pasar a la policía al Ministerio del Interior sería una gran ventana de oportunidad para reformarla y combatir la corrupción en su interior con mayor facilidad, a la vez que se le da su lugar a la Gendarmería. Ahora bien, los detractores de la propuesta de Santos critican una posible Gendarmería, teniendo en cuenta diversos factores. El politólogo Juan Carlos Ruiz acusa de “anacrónica” a la propuesta de Santos. Según el académico, las Gendarmerías son cosa del pasado. La Gendarmería peruana fue suprimida a mediados de 1980 y la belga y la austriaca fueron amalgamadas con las policías civiles en los 2000. La única excepción ha sido México, donde se creó una Gendarmería en el 2013 – y no como una fuerza paralela sino como una división dentro de la Policía Federal, parecida a los carabineros de Colombia-. Para Ruiz, la poca afortunada reforma policial en México y la errática formación de cuerpos policiales en ese país durante la última década no deberían ser el modelo para Colombia. Adicionalmente, François Dieu, reconocido investigador del tema de la Universidad de Toulouse, sostiene que el carácter militar de las gendarmerías se ha ido diluyendo. En otra época, los mejores soldados franceses eran premiados con el ingreso a la gendarmería y los mandos de esta se formaban en “Saint-Cyr”, la mejor escuela militar francesa. Pero hoy en día su formación se da en escuelas propias, es más policial que militar, y tiene apenas diferencias sutiles con el resto de la policía francesa: por ejemplo, los gendarmes viven en casas especiales, son entrenados en paracaidismo o aprenden a disparar acostados –cosas que no suceden con los policías comunes-. Dieu si destaca que los gendarmes son más disciplinados, no se sindicalizan, no hacen huelgas y su diferencial claramente es su cultura organizacional y su rectitud. Pero en efecto, las tareas de las dos instituciones no se diferencian sino más bien se traslapan en la práctica. Básicamente, las diferencias entre ambas instituciones son mínimas y se refieren especialmente al tipo de territorio: policía urbana y gendarmería rural. En este contexto, los críticos se preguntan: ¿Vale la pena crear un organismo nuevo para hacer una labor que ya venía ejerciendo la Policía?, ¿Será que Santos piensa reducir el personal de la Policía Nacional-que ahora ya no tendría que cubrir el campo-? ¿O pasaría algunos de sus miembros a la Gendarmería? ¿O quizás la idea sea

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sumarle a los 170 mil policías actuales otros miles de agentes para el campo, con el aumento de salarios y de cargas pensionales que esto implica? Por otro lado, los detractores de la Gendarmería creen que este organismo es un gasto y un esfuerzo innecesarios. Una Gendarmería no haría más que duplicar esfuerzos y aumentar el ya muy alto gasto de seguridad en Colombia. Es más, la tendencia mundial es hacia la unificación de las policías que suelen existir en un país. Gran Bretaña pasó de 240 cuerpos de policía a 43 y piensa llegar a 18 en corto tiempo y Canadá está reduciendo sus 320 fuerzas de policía. Ruiz sugiere, como mejor medida que la Gendarmería, fortalecer los escuadrones móviles de la división de Carabineros de la Policía como lo hizo el gobierno Uribe, aumentando su capacitación en táctica y estrategia40, aumentando su número de hombres en las regiones rurales más recónditas y haciendo más fuerte esa organización. La Policía Nacional ha sido prácticamente la única representación del Estado central en municipios apartados. Ha contado con una formación, unos rangos y un ascendiente militar que no la hacen inconsistente con las tareas que supuestamente vendría a cumplir la Gendarmería. Para Ruiz no es muy claro para qué el presidente Santos propone crear una gendarmería en un país donde no existe esa tradición. En el escenario del Posconflicto, el presidente Santos también idealizó un escenario en el que los excombatientes de las guerrillas hicieran parte de la “nueva Gendarmería” colombiana. Al respecto, tenemos un caso cercano. En Centroamérica, por ejemplo, las policías desaparecieron para dar paso a nuevos cuerpos civiles que no cargaran con el pasado de brutalidad y violación de derechos humanos. El acuerdo de paz en El Salvador dispuso que la nueva policía fuese integrada por un 20% de antiguos miembros del ejército y organismos de seguridad, un 20% de antiguos guerrilleros y un 60% de nuevos agentes civiles. Estas cuotas en realidad no se cumplieron con exactitud porque los excombatientes no cumplían con los exigentes requisitos para ingreso – como los años de escolaridad-. El acuerdo en Guatemala señalaba una mayor presencia de los indígenas, pero tampoco se cumplió esto. Según un estudio de William Stanley sobre las nuevas policías de El Salvador y Guatemala, el nuevo personal tuvo mejor desempeño que el personal “reciclado”. Valdría la pena entonces preguntarse sobre la 40 Reforzar el manejo de armas, la táctica militar, el conocimiento de los territorios y de los principales focos y riesgos de criminalidad (crímenes comunes y como atacarlos) y la planeación de operaciones.

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calidad de una nueva gendarmería colombiana si esta fuese integrada en su mayoría por antiguos soldados y guerrilleros. Planteamos entonces la necesidad de hacer los estudios y los debates necesarios sobre la viabilidad de un nuevo organismo de seguridad en el país, similar a la Gendarmería francesa. Hay que sustentar esta opción con datos y con las experiencias positivas y negativas del mundo. En ningún sentido, se puede pensar que el modelo francés simplemente se puede copiar y pegar, pues las necesidades de Colombia son muy distintas a las de Francia, en relación a la seguridad en el ámbito rural.

Independientemente de que sea más viable reforzar los Carabineros o crear un “nuevo organismo”, es un desafío para el país planear su política de seguridad posconflicto, mantener la paz en las regiones y asegurar la unidad del aparato de seguridad sin crear problemas de coordinación de los carabineros y/o gendarmes con militares y policías, o problemas de profesionalismo.

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Opinión ¿Cómo lograr una paz duradera? Por: Humberto de la Calle Lombana Durante más de medio siglo, Colombia ha soportado una sangrienta guerra interna que ha cobrado la vida de muchos y ha causado un intenso dolor a millones de víctimas. El conflicto ha desplazado de sus hogares a millones de campesinos lo que ha impedido la capacidad del país de crecer y prosperar. Durante décadas, gobiernos sucesivos en Colombia han buscado infructuosamente la paz. Después de adelantar esfuerzos decisivos para derrotar a la guerrilla de las FARC, el presidente Juan Manuel Santos está liderando un prometedor proceso de paz. Yo soy el jefe negociador de Colombia en los diálogos. La iniciativa presidencial de paz se hace desde una posición de fortaleza, no de debilidad. Un acuerdo honorable que respete los valores fundamentales de la democracia colombiana, el estado de derecho y el sistema económico de la nación es la única forma de poner fin a cualquier conflicto interno. Las negociaciones han sido transparentes, honestas y conducidas en frente del pueblo colombiano y la comunidad internacional. Compresiblemente, los contactos iniciales entre el gobierno y las FARC fueron confidenciales para proteger la viabilidad inicial del proceso. Tan pronto como se definió una agenda, las negociaciones fueron hechas públicas. Cuando se ha llegado a acuerdos parciales, éstos han sido presentados al público. En cuanto al propio acuerdo, hay varios factores que deben ser subrayados. Habrá sanciones para los responsables de delitos serios, no habrá amnistía. El acuerdo colombiano es notable porque ha incluido, desde un comienzo, sanciones para individuos que cometieron delitos graves. Aquellos responsables por delitos graves tendrán que rendir cuentas ante los tribunales por sus acciones. Si aquellos que son condenados reconocen su responsabilidad, compensan a sus víctimas y prometen no reincidir, recibirán una sentencia reducida. Aquellos que no confiesen y sean condenados irán a la cárcel por hasta 20 años. Además de sancionar a los miembros de la guerrilla responsables por delitos graves, el acuerdo le dará un trato justo a los miembros de las fuerzas armadas responsables de delitos graves. Estos miembros de las fuerzas armadas tendrán que responder ante un tribunal y, de ser condenados, tendrán la oportunidad de colaborar

en investigaciones a cambio de una reducción de sus sentencias. El general Jorge Enrique Mora, ex comandante de las Fuerzas Armadas, y el general Óscar Naranjo, ex director de la Policía Nacional, son dos de los negociadores del gobierno, y la provisión ha ganado la aprobación generalizada de los miembros de las fuerzas armadas. Una de los pilares de este proceso de paz son los derechos y la reparación de las víctimas. Sin la reparación de las víctimas — incluyendo todos los derechos ampliamente reconocidos: verdad, justicia, reparación económica y certeza de que no volverán a ser víctimas en el futuro— no habrá paz duradera en Colombia. Contrario a lo que afirman críticos de las negociaciones, la guerrilla dejará las armas en un proceso que será supervisado por un mecanismo tripartito que incluye a la Organización de las Naciones Unidas. El acuerdo final debe ser aprobado por las instituciones democráticas de Colombia: el Congreso debe ratificarlo, y luego el acuerdo será revisado por la Corte Constitucional —el máximo tribunal en Colombia— para certificar que se ajusta a la ley. Desde un inicio, el presidente Santos hizo un compromiso público: los ciudadanos colombianos tendrán la última palabra. Conforme lo prometido, para que el acuerdo final entre en vigencia, debe ser aprobado por los colombianos por medio de un plebiscito. Para facilitar la implementación de varios aspectos del acuerdo, se pondrá en marcha en el Congreso un procedimiento de vía rápida, pero esa provisión no invalidará de ninguna forma la autoridad congresional ni los poderes legislativos. Ha sido gratificante ver el apoyo alrededor del mundo al proceso de paz en Colombia: del gobierno del presidente Barack Obama y el Congreso de Estados Unidos, del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas y la Unión Europea, y de vecinos de Colombia, así como de otros países. Sus promesas de apoyar la reconciliación y los esfuerzos posconflicto de Colombia resaltan el significado de esta histórica iniciativa de paz y son muy apreciadas. El presidente Santos tiene la determinación de buscar la paz. Ese fue el mandato de su reelección en 2014, pero el acuerdo debe beneficiar a todos los colombianos y respetar los valores y las instituciones de la nación. Entonces, Colombia tendrá la oportunidad de lograr su potencial pleno como una democracia estable que promueve el progreso económico y social. Publicado el 8 de junio de 2016 en The Wall Street Journal

Capítulo 9: LOS DESAFÍOS DEL POSCONFLICTO O LA COMPLEJIDAD EN PASTA

Infografía. Los costos de la guerra

Fuente: Revista Semana 17 de Septiembre de 2013

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Infografía. Las cifras del conflicto armado Colombiano

Fuente: Centro de Memoria Histórica, Registro Único de Víctimas y Presidencia / ElEspectador.com 2013

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Fuente: Centro de Memoria Histórica, Registro Único de Víctimas y Presidencia / ElEspectador.com 2013

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9.8. Mensaje para los empresarios Uno de los negociadores de La Habana de parte del gobierno nacional fue el doctor Gonzalo Restrepo, expresidente del Grupo Éxito. En una entrevista concedida a la revista Dinero, transmitió el siguiente mensaje al empresariado colombiano, a modo de parte de tranquilidad. Interesante declaración:

“No creo que sea un momento para dejar los proyectos en pausa, porque el país no está negociando ni el sistema democrático ni el de libre empresa. Todo lo contrario, está bregando integrar 70% de la extensión de este país y 30% de la gente a la economía, los cuales han estado totalmente olvidados y no podemos hacerlos a un lado. La seguridad va a mejorar, la infraestructura se va a profundizar. Las ciudades se van a beneficiar de carambola porque la migración hacia ellas se puede reducir en la medida en que la educación y el desarrollo se lleven a las regiones. Puedo entender que haya gente que no comparta el proceso de paz, pero lo que no puedo creer es que no den alternativas de solución al problema. Digan que no, pero entonces digan qué hacemos. No estaría yo sentado allí sino creyera que es mejor la paz que la guerra y además que el trabajo que se ha venido haciendo es serio, no perfecto. Que no se entrega nada de lo fundamental y que ciento por ciento de lo que se acuerda de todas maneras se tiene que hacer con o sin proceso de paz”. Por su parte, Sergio Jaramillo, quien jugó un papel protagónico a lo largo de todo el proceso de negociación con la contraparte de las Farc, destila optimismo pleno al expresarse así en la misma publicación:

“Me parece que los empresarios colombianos están ante una oportunidad privilegiada en un país que está cerrando un capítulo y que tiene la oportunidad de modernizarse. El empresario colombiano tiene la oportunidad de utilizar su

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talento y su capacidad para complementar al Estado, darle visión de largo plazo, específicamente empezar a mirar desde ya cómo va a participar en lo que dicen los acuerdos. Hay cerca de 50 maneras diferentes a través de las cuales los empresarios de Colombia ya pueden empezar a participar de esto. No es el momento de ser espectadores, no es el momento de quedarse mirando a ver qué va a pasar, no es el momento de quedarse anclados al pasado; es el momento de apostarle a participar activamente en lo que cada cual cree. Y los mecanismos están para decidir qué planes se van a hacer. Los empresarios tienen que pasar del análisis a la acción”.

9.9. Liderar lo que se avecina Lo que se haga a nivel nacional por mejorar la competitividad y por sembrar la cultura de la paz, es imprescindible, pero los verdaderos aportes se hacen en las regiones. La prosperidad colectiva del país depende de la capacidad de las regiones, de los departamentos y las ciudades de trazar y ejecutar un plan específico de competitividad que saque provecho de las oportunidades que surjan de la coyuntura actual, junto con el diseño de programas para el posconflicto. Las regiones colombianas no deben esperar a que el gobierno central les resuelva sus problemas y les identifique sus oportunidades y riesgos. No podemos atribuirle al gobierno el poder mágico de sacarnos de nuestras encrucijadas. Mucho menos las decenas de leyes que con derroche de eficiencia aprueban mensualmente los congresistas. Las empresas son las instituciones llamadas a generar ganancias en productividad, crecimiento y progreso. No fueron sendas normativas oficiales las que motivaron a un grupo de empresarios del Quindío a repensar su destino. Ellos comprendieron que si seguían siendo sólo café y plátano su futuro sería amargo y por ello emprendieron proyectos ecoturísticos y recreativos realmente impactantes. Tampoco el gobierno le ordenó a los almacenes de gran formato desarrollar centros comerciales en poblaciones intermedias o en barrios populares. Nadie se imaginó hace diez años que poblados tan pintorescos, y si se quiere algo olvidados, como Florencia, Facatativá, Magangué, Yopal, Ocaña, Apartadó o Pitalito, fueran a

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tener centros comerciales de última generación. Eso es progreso. Ni fue un mandato emanado de algún funcionario público lo que permitió que muchas mipymes aumentaran exponencialmente su capacidad instalada para maquilar marcas propias convirtiéndolas en empresas sostenibles y generadoras de empleo. El país debe perder las prevenciones sobre la importancia de sectores no transables como el transporte, comunicaciones, comercio, entre otros servicios. Los marxistas y los cepalinos de primera generación consideraban a los servicios como sectores improductivos. Lo dicen los gurús: el pensamiento más innovador no proviene de la compañía de productos envasados de consumo, sino de las firmas de servicios al consumidor, de las que ofrecen servicios a otras empresas y del mundo de la alta tecnología. Para llegar al desarrollo hay que aumentar el ingreso, mejorar su distribución y crear empleos productivos. Va a ser complejo alcanzar niveles más altos de progreso si perdemos el camino, creyendo que los sectores económicos que menos crecen son los que requieren mayor protección. En Estados Unidos el sector emergente de Nuevas Tecnologías de la Información ha recibido más cuidado y protección que el sector automotriz, uno de los más tradicionales y emblemáticos del sueño americano. A comienzos de este siglo el debate se centraba en cómo rescatar y conservar las plantas industriales. Hoy se habla de cómo preparar el escenario para liderar el mundo en nuevas tecnologías e innovación hacia otros horizontes. Ocho estados divulgaron estrategias que descartan el slogan “Salvemos la manufactura”, y redireccionaron su pensamiento y su acción hacia “Liderar lo que se avecina”, incluyendo la robótica, la nanotecnología y el uso de materiales avanzados. Pues bien, Colombia está comenzando a vivir una histórica fase, la del posconflicto, que puede durar varios lustros. Por ello, podemos aplicar la filosofía de liderar lo que se avecina y que el sector privado colombiano se vuelva actor principal y no de reparto en este nuevo y fascinante reto. Si resulta exitoso habrá una confianza renovada en las instituciones y en la legalidad de los acuerdos, lo que puede significar un cambio de rumbo para el país después de décadas del conflicto; si no, continuaríamos padeciendo de un estado de guerra interna irregular muy costosa en términos de pérdida de capital humano, asignación ineficiente de recursos y desaprovechamiento de una mejor utilización de los factores de producción.

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Capítulo 10: DE LO FISCAL Y LO TRIBUTARIO: EQUILIBRANDO LAS CUENTAS DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Capítulo 10: De lo fiscal y lo tributario: equilibrando las cuentas del estado social de derecho “El arte de cobrar impuestos consiste en desplumar de tal manera a un ganso que se obtenga la mayor cantidad de plumas con la menor cantidad de graznidos.”

Jean Baptiste Colbert (1619-1683) Ministro de finanzas de Luis XIV El país necesita una reforma tributaria para la competitividad. Urge ampliar la base tributaria, racionalizar el estatuto tributario, reducir impuestos a las sociedades y reducir las exenciones. En ciertos casos, la composición del gasto en subsidios sigue beneficiando a poblaciones no pobres. La debilidad fiscal se manifiesta en dos vertientes: una excesiva dependencia de los ingresos petroleros y una pobre base de contribuyentes que verdaderamente pagan impuestos. Esta situación pone en grave riesgo a las finanzas públicas nacionales, ya que ante cualquier baja considerable en el precio del petróleo, se sufren graves desajustes presupuestales, lo que se traduce en recortes al gasto público, en los que los principales afectados son los programas sociales y los gobiernos departamentales y municipales. Al mismo tiempo, debe racionalizarse el régimen impositivo de municipios y departamentos, que hoy luce bastante antitécnico y casuístico. Pocas cosas son tan impopulares, pero tan necesarias como un impuesto. Bien lo dijo Benjamín Franklin cuando sostuvo que sólo hay dos cosas seguras en la vida: los impuestos y la muerte. La validez de esta frase es tal, que resulta difícil dar una mirada a la historia de la humanidad y no encontrar algún tipo de tributo, pues ¿de qué otra manera se puede financiar la construcción, mantenimiento y provisión de bienes y servicios públicos, que necesita una sociedad?

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No cabe duda de que la política fiscal es parte inherente de vivir en un país y hacer parte de una comunidad. La simple idea de una nación sin justicia y seguridad, parece descabellada. La sociedad estaría a merced de la “ley del más fuerte”, un darwinismo social que desde hace varios siglos se ha intentado dejar atrás, aunque aún quedan vestigios de él. Ahora bien, en tiempos recientes, el recaudo de impuestos se ha convertido no sólo en el sustento financiero de los bienes públicos, sino en uno de los principales instrumentos de redistribución de la riqueza. En este caso, el Estado funge como jugador benevolente, quien se preocupa por reducir la desigualdad entre los habitantes más y los menos favorecidos. Dicho esto, se establece la casi axiomática existencia de los impuestos, sustentada en la necesidad de contar con bienes públicos y buscar una mayor equidad entre los habitantes de un país. Sin embargo, una vez establecido el “para qué”, se da paso al mucho más complicado “cómo”. Es en este último punto donde la universalidad de la necesidad tributaria, se contrapone a la particularidad de la política fiscal. Pues, aunque todos los países requieren básicamente los mismos bienes públicos y buscan la equidad de sus habitantes, la forma como se deben buscar y gastar los recursos no es la misma para todos. De ahí que las exitosas políticas “ad hoc” de un país, no garantizan el mismo resultado en otro.

10.1. El estado actual del sistema tributario Entrando en el contexto colombiano, vale la pena destacar que, de acuerdo con la Constitución Política Colombiana en su artículo 363, el sistema tributario debe basarse en los principios de equidad, eficiencia y progresividad, además de mencionar la no retroactividad. Estos elementos son fundamentales para la solidez del sistema e incluso la estabilidad política y económica del Estado. En pocas palabras, cada uno de ellos significa: • Equidad: El Estado debe cobrar a cada quién de según los ingresos que perciba y su capacidad de pago. Evitando cargas o beneficios excesivos. Es decir, contribuyentes con la misma capacidad de pago deben pagar aproximadamente lo mismo.

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• Eficiencia: El recaudo de un determinado impuesto debe justificar los costos en los que deba incurrir el Estado para su cobro. Es decir, evitar recaudos “pírricos”. • Progresividad: La carga tributaria debe distribuirse entre los contribuyentes según su capacidad contributiva. Es decir, se cobra más a quien más tiene. • No retroactividad: Las leyes impositivas no pueden ser aplicadas a hechos generadores pasados. Sin embargo, la complejidad del sistema tributario deja abierto el debate acerca de qué tan ajustados se encuentran los impuestos a estos principios constitucionales. Por otro lado, junto con los recaudos, es necesario dar una mirada a la otra cara de la moneda: el gasto público. Éste, dicho sea de paso, tuvo un notable aumento desde la constitución de 1991, ya que por ella, Colombia pasó a ser un Estado Social de Derecho, con todas las obligaciones que esto acarrea. Gráfico 10.1 Ingresos y gastos del gobierno

Fuente: Ministerio de Hacienda - Banco de la República

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Así, desde la llegada de la nueva constitución, el gasto público se ha venido incrementando. Desafortunadamente, los ingresos tributarios no alcanzan a cubrirlo, motivo por el cual Colombia se ha mantenido en un permanente déficit fiscal. Debido a esto, el sistema tributario colombiano gira en torno a la necesidad de equilibrar el desbalance fiscal. Es decir, en esta materia, la política ha sido reactiva y se ha caracterizado por una visión de corto plazo, buscando casi exclusivamente cubrir “huecos fiscales”. Prueba de esta “miopía fiscal” son las constantes reformas tributarias por las que ha pasado el país en las últimas dos décadas. En este lapso, Colombia ha tenido 12 reformas; es decir, en promedio, una cada 20 meses. Esto no sólo constituye un desgaste para el Estado y sus contribuyentes, sino que se presenta como un factor de inestabilidad que va en detrimento de los inversionistas nacionales y extranjeros, restándole competitividad al país, perjudicando su desempeño económico y, de paso, afectando el recaudo tributario, cerrando un círculo vicioso nada deseable. De hecho, de acuerdo con las más recientes mediciones realizadas por el Foro Económico Mundial, dentro de las principales dificultades para hacer negocios en Colombia, se encuentra el sistema tributario, tanto por su regulación como por sus tasas. Gráfico 10.2 Principales obstáculos para los negocios en Colombia 2015 (% de respuestas)

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Fuente: Foro Económico Mundial

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Dentro de los costos de transacción en los que incurren nuestros empresarios se destaca el costo de la legalización fiscal, que son los recursos humanos y físicos destinados a entender, preparar y pagar los impuestos. Recientemente, en un foro organizado por FENALCO uno de los disertantes, un empresario colombiano, al referirse a las posibilidades que brinda el TLC hizo la siguiente observación: “Cómo quiere usted que compitamos con los Estados Unidos, cuando en Colombia yo tengo dos vendedores que comercializan mis productos y cuatro personas dedicadas a llevar mi contabilidad, una secretaria, un auxiliar del contador, un contador y un revisor fiscal, mientras en Estados Unidos una empresa parecida a la mía tiene cinco dedicadas a comercializar su producto y una a cuestiones contables fiscales”. En ese aspecto, también nuestro complejo sistema fiscal está fuera de competitividad. Dicho esto, es necesario considerar qué tan eficiente es el gasto público en el país, ¿estamos gastando en lo que deberíamos gastar y de la manera óptima? Desafortunadamente, tal como se ha comentado en otros capítulos de este libro al tratar temas como educación, pobreza y crecimiento económico, la respuesta a esa pregunta se inclina más hacia el no. Basta ver qué pasa con el gasto social para la alimentación los niños de la Guajira, para tener una idea de lo que sucede con buena parte de los recursos de la nación. Estudios recientes han mostrado que en cuanto a educación, salud, asistencia social e inversión pública en infraestructura, Colombia tiene un gran tramo por recorrer en cuanto al buen uso de los recursos destinados a esos sectores. El espacio para mejorar es tal, que de lograr reducir las ineficiencias en esos sectores, el país podría alcanzar un ahorro cercano a tres puntos del PIB, como afirma el Fondo Monetario Internacional, algo así como 25 billones de pesos. Sin embargo, para lograr esto se necesita trabajar en la reducción de la corrupción, materia para nada sencilla. Además, los gastos en salud deben ser muy bien fiscalizados, pues es en este sector donde más recursos son desperdiciados y en donde mayores ahorros se pueden lograr si se tienen los incentivos correctos para que los prestadores privados de salud reduzcan los costos y mejoren su calidad. Así mismo, debe haber una mayor coordinación y control entre los diferentes niveles gubernamentales, particularmente en temas de infraestructura, para asegurar líneas de acción comunes entre los Gobiernos locales, departamentales y el Nacional. De hecho, la OCDE afirma que “Para el gasto corriente en educación, salud y saneamiento se realizan transferencias con fines específicos, mientras que los gastos

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de inversión se financian a través de recursos propios y regalías del petróleo y la minería. Una mejor coordinación de ambos sistemas optimizaría la eficiencia del gasto subnacional”. Ante este panorama, y con la tarea pendiente de la reducción de ineficiencias, es necesario dar una mirada al estado actual del país en materia de recaudo tributario. Esto, con el fin de completar la visión general de lo que compone una política fiscal, pues aunque los recursos no se ejecuten de la manera óptima, deben recaudarse. Así, para 2015, el recaudo total fue de 123,7 billones de pesos, un recaudo 8.4% superior, en términos nominales, que el recaudo en 2014. De hecho, en todos los años, los ingresos de la nación, por concepto de impuestos, han presentado tasas crecientes y superiores al incremento de la inflación. Es decir, el recaudo, en términos reales, ha aumentado.

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Fuente: DIAN

(Billones de pesos corrientes)

Ingresos Tributarios

Tabla 10.1

CapÃtulo 10: DE LO FISCAL Y LO TRIBUTARIO: EQUILIBRANDO LAS CUENTAS DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

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Capítulo 10: DE LO FISCAL Y LO TRIBUTARIO: EQUILIBRANDO LAS CUENTAS DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Tan importante es el recaudo total como la distribución de los impuestos dentro del sistema, que en el caso colombiano se encuentra concentrado en el cobro del IVA y el impuesto de renta. Gráfico 10.3 Participación por impuesto en el recaudo total 2015 (%)

Fuente: DIAN

Cabe aclarar que la gran mayoría del impuesto de renta proviene de las empresas, a las cuales también se les cobra el CREE. Esto significa que el sector productivo colombiano se encarga de pagar más del 40% del total del recaudo, una carga que desincentiva la inversión en el aparato productivo del país. Pese a esto, prácticamente todos los Gobiernos presentan al menos un proyecto de reforma durante su periodo, generando inestabilidad y menguando la credibilidad del país frente a sus inversionistas. Esto se debe a una falta de planeación estratégica a largo plazo y, en no pocos casos, a la demagogia desbordada durante las campañas electorales. De la mano con el aumento en el recaudo, cabe preguntarse qué tan efectivo resulta el recaudo de impuestos. En este sentido, al tomar el presupuesto de 2015 asignado a la DIAN (986 mil millones de pesos) y compararlo con el total recaudado para ese mismo año, se establece que por cada peso destinado al cobro de impuestos, se recaudan 125.5 pesos, un retorno nada despreciable. Sin embargo, aún prevalece un problema que implica una carga para todo el país: la evasión de impuestos.

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Según la DIAN, algunos de sus estimativos indican que se pueden estar dejando de recaudar cerca de 30 billones de pesos por esa mala práctica. Este valor es similar a lo que buscarían recaudar tres o cuatro reformas tributarias. Es decir que, por la falta de control de las autoridades tributarias, corrupción, y/o habilidad de algunos contribuyentes, los colombianos se ven obligados a asumir ese costo con cada reforma. Es a causa de esa dificultad para controlar la evasión, que impuestos como el gravamen a los movimientos financieros (G.M.F.), creado con un carácter transitorio, fácilmente se vuelve permanente, pues su recaudo no implica mayores costos para el Estado y su evasión es nula. Este es un claro ejemplo de cómo las externalidades negativas (evasión y falta de control) las termina pagando toda la sociedad. Pues, aunque el monto recaudado solo es el 5.4% del total, y su tasa es 4X1000, se prefiere la eficiencia en su recaudo incluso en contraposición a los principios de equidad y progresividad explicados al inicio. Por otro lado, retomando la idea del cobro de impuestos como una forma de reducir la desigualdad, es claro que Colombia está lejos de ser efectivo en esa materia. De acuerdo con el Banco Mundial y la OCDE, el índice de GINI, que mide la desigualdad de ingresos entre los habitantes de un país, es prácticamente el mismo antes y después de impuestos. Gráfico 10.4 Distribución del ingreso antes y después de impuestos (Coeficiente de GINI)

Fuente: OCDE 2014

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Capítulo 10: DE LO FISCAL Y LO TRIBUTARIO: EQUILIBRANDO LAS CUENTAS DEL ESTADO SOCIAL DE DERECHO

Es decir que, como se dijo al inicio de este apartado, las reformas tributarias han buscado el reducir los déficits fiscales, sin que esto se traduzca en grandes impactos en pro de los habitantes menos favorecidos.

10.2. Al banquillo: algunas propuestas de la comisión de expertos tributarios Fiel a la historia del país, el Gobierno tomó la decisión de formar otra comisión, en este caso tributaria, para que entregara a la actual administración recomendaciones necesarias para llevar a cabo una reforma estructural de nuestro sistema tributario. Si bien es cierto que las propuestas de la comisión no tienen carácter vinculante, cuesta mucho creer que profesionales de tan alto nivel académico y experiencia, sean convocados para no acatar sus recomendaciones. Así las cosas, no está de más analizar algunas de las propuestas planteadas en el informe de la comisión, y que serán la base de discusión para la irreversible reforma tributaria estructural.

10.2.1. Impuestos directos Los impuestos directos son aquellos que se cobran sobre la base del ingreso y patrimonio de los contribuyentes, tanto naturales como jurídicos.

10.2.1.1. Impuesto a la renta En el caso colombiano, el principal impuesto directo es el de renta y, de acuerdo con la DIAN, el número de declarantes de este impuesto, entre empresas y personas naturales, no supera los dos millones.

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Tabla 10.2 Número de contribuyentes y participación en recaudo de renta Declarantes

Porcentaje del recaudo de renta

Personas Naturales

1,819,652

Empresas - Grandes Contribuyentes

3,441

33,825 1,856,918

Empresas - resto Total

100

Fuente: Informe final comisión tributaria - DIAN

Claramente, la carga está inclinada hacia los grandes contribuyentes, quienes son responsables por las dos terceras partes del recaudo del impuesto. Es decir que de los más de 41 billones de pesos que en 2015 se obtuvieron por concepto de renta, casi 28 billones recaen sobre 3,441 contribuyentes, una situación que, a todas luces es desproporcionada. Gráfico 10.5 Contribución de las personas naturales y jurídicas al recaudo de impuestos directos (2012)

Fuente: Comisión expertos tributarios - Informe final

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Dicho esto, no sorprende que en Colombia las tasas impositivas de renta para las personas jurídicas sean las más altas de región. De hecho, en palabras del Ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, las empresas no aguantan más impuestos. Y es que aunque en 2012 hubo una reducción en la tarifa, pasando del 33% al 25%, la reforma de 2014 implementó el impuesto sobre la renta para la equidad (CREE), que llevó la tarifa total al 34%. Pero no sólo eso, la misma reforma incorporó una sobretasa al CREE, de manera que para 2015 la de tributación alcanzó el 39% y, de no cambiar el esquema actual, llegaría al 43% en 2018. Gráfico 10.6 Tasa de renta para personas jurídicas 2015

Fuente: Consejo privado de competitividad

Desafortunadamente, la situación se agrava al incluir otros impuestos y obtener la tasa efectiva de tributación, que en el caso colombiano supera el 75%. Exageración en su máxima expresión.

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Gráfico 10.7 Tasa efectiva de tributación para sociedades

Fuente: Consejo privado de competitividad – Doing Business

Con estos datos no cabe duda de que el sistema tributario colombiano está ahorcando al aparato productivo. ¿Quién se atreve a producir algo, si sólo puede quedarse con menos de la cuarta parte de que genera su ejercicio empresarial? Sin duda, como lo sostiene la comisión de expertos, “esta elevada tarifa atenta contra el crecimiento, la inversión y la competitividad económica” Ahora bien, tal como lo hizo el Consejo Privado de Competitividad, al entrar en más detalle sobre el cobro del impuesto y desagregar las tasas efectivas por sector económico, es claro que hay gran disparidad inter e intra sectorial. Las incontables deducciones, descuentos y beneficios tributarios generan distorsiones que, en últimas, se traducen en costos fiscales que terminan por asfixiar aún más al sector productivo y formal del país.

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Gráfico 10.8 Tasas efectivas de tributación de las sociedades por actividad económica (%)

Fuente: Consejo privado de competitividad

La realidad no es nada halagüeña. Para el sector comercio la tasa efectiva de tributación se encuentra entre el 99% y el 115%; pues, como afirma Fedesarrollo, “las altas contribuciones a seguridad social, el impuesto de industria y comercio, la tarifa por utilización de de puertos y vehículos y el IVA descontable, golpean de forma más fuerte la caja de las firmas de comercio al por mayor y al por menor Es preocupante la variación al interior de los sectores, pero la diferencia entre las diferentes actividades económicas es abismal. Este tipo de distorsiones dejan esa mala sensación de que en el sistema tributario prima la capacidad de lobby sobre el bien común, pues, por ejemplo, ¿Cómo es posible que el sector que más empleo genera sea el que más carga tributaria tiene? Sumado a esto, no es posible que en un país donde se pregona la necesidad de innovar y emprender, y que de hecho tiene programas institucionales enfocados en estos temas, la tasa efectiva de tributación para las empresas pequeñas, sea la más alta. Claro, no es posible afirmar que toda firma pequeña es un emprendimiento, pero la afirmación funciona a la inversa, pues, salvo contadas excepciones, todo emprendimiento empieza pequeño.

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Gráfico 10.9 Tasa efectiva de tributación por tamaño de empresa (%)

Fuente: (Gómez & Steiner, 2015)

Básicamente, con el actual sistema tributario, se está condenando a muerte a una empresa que está recién nacida. Con este panorama es casi un milagro que alguien se atreva a emprender. Sin embargo, no se trata de santificar al empresario y condenar el sistema tributario. Hasta este punto está claro que las tasas impositivas son un claro lastre para la actividad productiva del país, pero, en el otro lado de la moneda está la desbordada evasión que presenta el impuesto de renta para personas jurídicas. De acuerdo con algunas estimaciones para el periodo 2007-2012, la cifra de evasión de este impuesto alcanzó el 39%, causando pérdidas anuales de 15 billones de pesos, equivalentes a 2,3% del PIB.

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Gráfico 10.10 Evasión impuesto sobre la renta de personas jurídicas (%)

Fuente: (Cruz, 2015)

Obviamente, se puede atribuir la evasión al incentivo perverso que crean las elevadas tasas impositivas, pero lo que es cierto es que este hecho introduce aún más distorsiones al sistema tributario, afectando la competencia al interior de los diferentes sectores económicos y minando la eficiencia de las empresas formales y apegadas a las reglas de juego establecidas. No sorprende que la mayor tasa de evasión se dé en aquellos sectores donde es preponderante la informalidad y es difícil la administración y fiscalización de los recursos. Dicho todo lo anterior, la comisión de expertos, en aras de simplificar el sistema, propone “crear un nuevo impuesto a las utilidades empresariales IUE, que grave las utilidades de las empresas provenientes de todas sus operaciones realizadas en el año. Este impuesto sustituye al impuesto de renta y complementarios, al CREE y su sobretasa, y todos los beneficios en ellos contenidos.” Según esto, con el nuevo impuesto: • “Se reducirán notablemente los costos de cumplimiento para los contribuyentes y los de fiscalización para la administración.

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• Habrá mayor certidumbre para ambos en la aplicación de las normas tributarias. • Se evitará la proliferación de exenciones, ingresos no constitutivos de renta y deducciones que no tienen relación de causalidad con la generación de utilidades, de manera que el sistema tributario no genere privilegios indebidos y competencia desleal y se obtenga un recaudo suficiente con tasas competitivas a nivel internacional” Es decir, con el nuevo impuesto sugerido, se busca corregir lo que hasta ahora ha causado tanta dispersión en las tasas de tributación y desincentivar la evasión de impuestos. Ahora bien, es importante recalcar que la propuesta contempla una tarifa que estaría entre el 30% y el 35%, lo que deja dudas sobre si esto desincentiva la evasión del impuesto de renta. No se puede dejar de lado a las personas naturales, que a hoy, generan el 15% del recaudo por impuesto de renta. Actualmente, para la tributación se tienen tres categorías dentro de la clasificación tributaria de estas personas: • Empleado • Trabajador por cuenta propia • Otros La propuesta de la comisión de expertos introduciría una reclasificación según los tipos de renta (Lee Yara, 2016): • Rentas de trabajo • Otras rentas Así, “La Comisión propone adoptar para efectos tributarios una clasificación por tipos de rentas según su naturaleza en: i) rentas de trabajo y ii) otras rentas. Para tal efecto, se considerarían rentas exclusivas de trabajo, las obtenidas por personas naturales por concepto de salarios, comisiones, prestaciones sociales, viáticos, gastos de representación, honorarios, emolumentos eclesiásticos, compensaciones recibidas por el trabajo asociado cooperativo y en general, las compensaciones por servicios personales. Las otras rentas son todas aquellas que no califiquen como de trabajo.” Adicionalmente, de acuerdo a la comisión de expertos, parte de la explicación del porqué de la baja tributación sobre la renta de las

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personas naturales, pasa por el límite inferior sobre el cual se debe hacer la declaración. Actualmente, dicho piso se encuentra en una renta líquida de 4,3 salarios mínimos mensuales (SMM), alrededor de 3 millones de pesos. La propuesta de la comisión reduce ese nivel llevándolo a 2,3 SMM. Aun así, cerca del 80% de la población no estaría obligada a declarar renta pues no alcanzaría el ingreso mínimo necesario para tal fin. Tabla 10.3 Distribución de ocupados según ingreso Personas Personas Rango de ingreso Ingreso promedio ocupadas ocupadas expresado en del rango (% del total) (% acumulado) SMLV al mes (en $ miles)

0 Entre 0 y 1 1 Entre 1 y 2 Entre 2 y 3 Más de 3

0 287 590 804 1414

1 41.1 0.6 36.5 9.6

1 42.1 42.7 79.2 88.9 11.1

Fuente: DANE

Así mismo, se propone “establecer un límite conjunto a las deducciones, exenciones y tratos especiales a un porcentaje de 35% de los salarios y demás compensaciones derivadas de contratos de trabajo y de 10% sobre las demás rentas líquidas, siempre y cuando la suma de estos no supere 4.500 UVT (equivalente a $127.255.500) en el caso de que la persona solo obtenga rentas de trabajo, este límite será de 1286 UVT en el caso de que solo tenga rentas de otras fuentes. Para las personas que tienen una combinación de rentas de trabajo y de otras fuentes, el límite porcentual y absoluto será un promedio ponderado de dichos límites de acuerdo con la ponderación de cada una de las fuentes en su renta gravable total. En esta propuesta, los beneficios se refieren a los beneficios personales existentes y, por tanto, no incluyen la parte inflacionaria de los intereses, que no constituyen ingreso real.” Es decir, la propuesta de la comisión de expertos en el caso de las personas naturales busca cumplir con objetivos similares a los de las jurídicas: ampliar la base, simplificar el recaudo y equilibrar beneficios y exenciones. Falta ver sí con la dificultad de administrar este tipo de recaudo sí se logra incrementar el recaudo o, al menos, la declaración por parte de las personas naturales.

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10.2.1.2. Impuesto a la riqueza En este sentido, para la comisión de expertos, el impuesto que fue resucitado en 2003 y que hoy recae sobre principalmente sobre personas jurídicas (95%), debe ser eliminado tanto para personas jurídicas como naturales, pues, “Para las empresas que lo pagan, esta carga, que se suma a las derivadas de la alta tarifa del impuesto de renta, la sobretasa del CREE y la imposición del IVA sobre los bienes de capital, genera un desincentivo adicional considerable para la inversión y puede estimular fugas de capital hacia el exterior con el fin de evadirlo. Estos desincentivos a la inversión resultan particularmente perjudiciales en períodos como el actual, de desaceleración en el crecimiento económico.” Como medida correctiva frente a esta eliminación, la comisión sugirió aumentar la tasa a la renta presuntiva, pasando del 3% al 4%, lo cual no genera las distorsiones que el extracto anterior dejó explícito, cifra impagable si se hace con fundamento en la contabilidad NIIF, que llevó a “costo razonable” la propiedad, planta y equipos.

10.2.1.3. Dividendos Respecto a los dividendos no se encuentran gravados si las utilidades distribuidas fueron gravadas en cabeza de la sociedad que reparte sus utilidades. Es decir, se busca evitar una doble tributación. Con respecto a lo anterior, la comisión indica que el no pago de tributos por este concepto es una de las explicaciones de la poca progresividad del impuesto a la renta. Esto se debe a la, tal vez ligera, suposición de que es solo el segmento de mayores ingresos de la población el que deriva ingresos por concepto de repartición de utilidades. Así, entonces, la comisión considera en su propuesta que Los dividendos harán parte de la renta ordinaria de las personas naturales, sociedades cerradas y extranjeras, pero tendrán un descuento tributario hasta del 20% de los dividendos recibidos para las personas naturales (sin que sea mayor a la tarifa correspondiente de esa persona) y del 20% de los dividendos recibidos para las sociedades. Similar a lo que ocurre en el caso de las pequeñas empresas, cuesta trabajo creer que con estas medidas se pueda incentivar la creación y desarrollo de empresas, además de profundizar el mercado de capitales. Con esta medida lo que se puede estar logrando es generar

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temor en los inversionistas, exigiendo la entrega de sus dividendos antes de la entrada en vigencia de esta propuesta. Esto generaría una especie de “crowding out” o “efecto desplazamiento” de la inversión, por cuenta de una medida que no es recomendable para un país que apenas está en vía de desarrollo. Cuando Cundinamarca alcance a Dinamarca, este tipo de modelos internacionales podrán ser aplicados, antes de esto, solo son un lastre.

10.2.2. Impuestos indirectos Los impuestos indirectos son aquellos que gravan el consumo de un bien o servicio. Es decir, se cobra independientemente de la capacidad adquisitiva del contribuyente, pues depende sólo del valor de lo que se consume.

10.2.2.1. IVA: Caballo de batalla en tiempos de déficit fiscal El principal impuesto indirecto es el impuesto al valor agregado o a las ventas, IVA. Su importancia es tal, que en 2015, este impuesto recaudó más de 45 billones de pesos, cerca del 5,6% del PIB y más de la tercera parte del recaudo total, nada mal para un solo tributo. Como se dijo en la introducción de esta sección, las desventajas de este tipo de impuestos pasan por su regresividad; es decir, no se discrimina el cobro entre mayores y menores ingresos, por lo que un “rico” paga el mismo impuesto que un “pobre”. Aunque algunas políticas de redistribución y devolución de impuestos han buscado mitigar la regresividad, sus beneficios no han sido claros. Pero el IVA no solo grava el consumo, sino también la inversión, toda vez que no se permite descontar todo el IVA pagado por la adquisición de activos fijos, lo que constituye un claro desincentivo para las empresas y por ende un mal negocio para el país. Actualmente, se cuenta con una tarifa general del 16%, una del 5% para algunos productos específicos, y 0% para los bienes y servicios exentos. En términos internacionales, Dinamarca a la cabeza, la comisión de expertos considera que la tarifa general es muy baja, aunque es superior al promedio de América Latina.

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Gráfico 10.11 Tarifa general de IVA (2012)

Fuente: (Comisión de Expertos Tributarios, 2015)

Como consecuencia de esa “baja” tarifa general, según la comisión, el recaudo del IVA también es bajo. En pocas palabras, la productividad del IVA (cuánto representa el recaudo del IVA como porcentaje del PIB en relación a su tasa general) es baja. Curiosamente, de acuerdo con el Consejo Privado de Competitividad, con cifras de la OCDE, países con tasas de IVA iguales a las de Colombia recaudan menos, mientras que otros, con tasas menores, recaudan más.

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Gráfico 10.12 Tarifa general y recaudo del IVA

Fuente: Consejo Privado de Competitividad

De manera que el problema del recaudo de este impuesto va más allá de relación uno a uno con la tasa impositiva. Esto es algo que la comisión reconoce, la tasa de evasión del IVA es enorme, pudiendo alcanzar el 40% según mediciones del Fondo Monetario Internacional. Dicho esto, vale la pena rescatar el estudio de Steiner y Soto (1998), donde estudian los efectos que, para la época, tenía el IVA en cuanto a productividad.

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Gráfico 10.13 Productividad y tarifa del IVA

Fuente: Cálculos propios con base en (Steiner & Soto, 1998)

Sorprendentemente, en general, la productividad del IVA se ha mantenido en niveles inferiores al 40%, y de hecho la tendencia es a caer una vez se ha superado la barrera del 14%. Vale la pena aclarar que hoy la productividad del IVA ronda el 35%, cifra similar a la que se tenía en 1996, ¿hemos avanzado?. De hecho, para ese año, si se hubieran eliminado las exenciones y exclusiones de este impuesto, el recaudo hubiera sido el mismo al que se hubiera tenido con una tarifa del 4.4% (Steiner & Soto, 1998). Es decir, menos tasa igual recaudo. La explicación a esto no es más que lo que la literatura económica conoce como la “curva de Laffer”, según la cual, mayores tasas impositivas, una vez pasado un umbral óptimo, sólo incentivan la evasión del impuesto, erosionando la base gravable y haciendo que el recaudo disminuya. En pocas palabras, el recaudo marginal es decreciente frente a la tasa de tributación. Pese a esta evidencia, una de las aristas de la propuesta de la comisión de expertos va encaminada a incrementar la tarifa general del IVA al 19%, e incluir otra categoría reducida con el 10%. Es decir, quedarían cuatro tasas, 0%, 5%, 10% y 19%. Este nuevo sistema implica la inclusión de productos que hoy están exentos, pues de acuerdo con la DIAN, cerca del 50% de los productos no están cubiertos con el IVA.

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Sin embargo, muchos de esos bienes serían los que se encuentran en la canasta básica familiar, que hoy están excluidos, y pasarían a tener un IVA del 5%.

Además, “Se propone que la categoría de bienes gravados a la tarifa de 0% y con derecho a devolución del IVA pagado en el proceso de industrialización o comercialización quede compuesta únicamente por los bienes y servicios exportados”. (Comisión de Expertos Tributarios, 2015) “Algunos bienes y servicios específicos que pasan a gravarse a la tarifa del 10%: 1. Los computadores personales 2. Los dispositivos móviles 3. Las boletas para eventos 4. El gas natural comprimido para vehículos, el biodiesel y el etanol 5. El servicio de internet estratos 1, 2 y 3 6. El transporte de carga 7. Los servicios postales y de correo 8. Los servicios de arrendamiento para exposiciones y otros eventos culturales 9. Los demás servicios de asociación y esparcimiento (excepto gimnasios y cualquier denominación que se les dé e a este tipo de centros y servicios de spa) que quedaran gravados a tarifa plena. 10. Los servicios públicos domiciliarios, salvo el agua potable y los servicios de alcantarillado que quedan en esta categoría y la telefonía fija que sigue gravada a la tarifa general, excluido el consumo mínimo vital” (Comisión de Expertos Tributarios, 2015)

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Con todo esto se encuentra otro inconveniente en cuanto a progresividad, pues como se explicó previamente, el IVA no discrimina nivel de ingresos, de manera que esta restructuración golpearía en mayor medida al segmento de la población con menores ingresos. La solución a este problema pasaría por los programas de asistencia social y mejoras en servicios de educación y salud, que compensarían al segmento menos favorecido de la población. Sin embargo, como está registrado en otros capítulos de este libro, la corrupción en galopante y por esta vía se pierde la posible compensación a esos habitantes. Entonces, aunque es necesario ampliar la base tributaria, se debe tener mucho cuidado con la manera de eliminar los efectos regresivos de dicha decisión. Así mismo, con los bienes gravados al 10% se ponen trabas al acceso a nuevas tecnologías y herramientas que hoy son indispensables para procesos productivos y educativos, de nuevo, los más afectados serán los que menos ingresos devengan. Desafortunadamente, el aumento del IVA tiene atado un efecto para nada agradable: inflación. De acuerdo con Corficolombiana (2016), de aprobarse la recomendación de la comisión de expertos, los efectos inflacionarios serían de alrededor de dos puntos porcentuales, debido al aumento del precio de la canasta familiar, esto ya ha pasado con reformas similares en Alemania, España y Finlandia. Otro golpe a los menos favorecidos. Dicho esto, quedan muchas dudas acerca de la conveniencia de incrementar la tarifa del IVA dados sus efectos regresivos y su altísima evasión. Sin embargo, dada la innegable necesidad de incrementar las arcas de la Nación, sería conveniente estudiar la posibilidad de incrementar la base tributaria reduciendo, en al menos un punto, la tarifa general actual. Esto permitiría, de acuerdo con los hallazgos del trabajo de Steiner y Soto (1998), incrementar el recaudo sin necesidad de incentivar la informalidad y la evasión.

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10.2.2.2. De lo temporal y otros demonios: gravamen a los movimientos financieros, G.M.F. El G.M.F, hoy comúnmente llamado cuatro por mil, tuvo sus orígenes en el marco de la emergencia económica y social decretada por el Gobierno de Andrés Pastrana, cuyo Ministro de Hacienda era Juan Camilo Restrepo, y la desesperada necesidad de intentar mantener a flote la economía colombiana tras la crisis de 1998. En ese entonces, se instauró como un impuesto de carácter “temporal”, con una tasa del 2X1000 y que debía desmontarse al finalizar el año 1999. Sin embargo, en ese año ocurrió la tragedia del terremoto del eje cafetero, obligando al Gobierno a mantener el tributo para ayudar a la reconstrucción de la región, aunque de nuevo, era “temporal”. Para 2001, se decidió no desmontarlo e incrementar su tasa a 3x1000, pero se mantenía el compromiso de que, eventualmente, se acabaría. Aun así, pese a todas las afirmaciones de expertos que sostenían que el impuesto era antitécnico y desincentivaba la bancarización, en 2006 se decide darle carácter permanente. Hoy ya tiene una tasa del 4x1000, recauda cerca de 7 billones de pesos y, aunque desde entonces cada reforma tributaria ha propuesto medidas para desmontarlo gradualmente, la realidad es que el hueco fiscal que dejaría es insostenible. Está claro, entonces, que no hay nada más permanente que un impuesto temporal y que de buenas intenciones está empedrado el camino al infierno.

Pese a esta realidad, la comisión “recomienda que se mantenga el GMF con la tarifa actual y que el Gobierno evalúe la posibilidad de aumentar el porcentaje de deducibilidad para las empresas a 100%, en el momento en que las finanzas públicas así lo permitan.”

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Desafortunadamente, aunque el impuesto carece de sentido técnico y aleja al colombiano de a pie del sistema bancario, la facilidad de recaudo, su imposible evasión, y el monto que recauda, este impuesto se mantendrá. En esta ocasión, los expertos no parecen proponer ninguna medida de desmonte gradual, por lo que se mantendrá la misma tarifa del 4x1000.

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Reflexiones de media clase A continuación presentamos un extracto de la obra “El diablo rojo” (2008) del dramaturgo francés, Antoine Rault, donde se representa una curiosa, pero reveladora conversación, en la Corte de Luis XIV, entre el Ministro Jean Baptiste Colbert y el cardenal Mazarino. Si bien la escena es ficticia, bien pudo haberse dado hoy o hace siglos en otros espacios políticos: —Colbert: Para conseguir dinero, hay un momento en que, engañar [al contribuyente] ya no es posible. Me gustaría, Señor Cardenal, que me explicara cómo es posible continuar gastando cuando ya se está endeudado hasta al cuello… —Mazarino:Si se es un simple mortal, claro está, cuando se está cubierto de deudas, se va a parar a la prisión. ¡¡Pero el Estado…!! cuando se habla del Estado, ¡¡eso ya es distinto!! No se puede mandar el Estado a prisión… Por tanto, el Estado puede continuar endeudándose. ¡Todos los Estados lo hacen! —Colbert: Ah ¿sí? ¿Usted piensa eso? Con todo, precisamos de dinero, y ¿cómo hemos de obtenerlo si ya creamos todos los impuestos imaginables? —Mazarino: Se crean otros. —Colbert: Pero ya no podemos lanzar más impuestos sobre los pobres. —Mazarino: Es cierto, eso ya no es posible. —Colbert: Entonces, ¿sobre los ricos? —Mazarino: Sobre los ricos tampoco. Ellos no gastarían más, y un rico que no gasta, no deja vivir a centenares de pobres. Un rico que gasta, sí. —Colbert: Entonces, ¿cómo hemos de hacer? —Mazarino: Colbert, ¡¡tú piensas como un queso de Gruyere o como el orinal de un enfermo!! ¡¡Hay una cantidad enorme de gente entre los ricos y los pobres!! Son todos aquellos que trabajan soñando en llegar algún día a enriquecerse y temiendo llegar a pobres. Es a esos a los que debemos gravar con más impuestos, cada vez más, ¡siempre más! A esos, cuanto más les quitemos, ¡¡más trabajarán para compensar lo que les quitamos!! ¡¡Son una reserva inagotable!!

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10.3. Entonces, en la pirinola tributaria, ¿todos ponen? Establecido el estado del arte de la política fiscal, surgen incógnitas y consejos no sólo para el futuro inmediato, sino para el largo plazo. Así, es posible hacer algunas recomendaciones generales acerca de las características generales que debería contener el sistema tributario colombiano. En primer lugar, la gran conclusión de este aparte es la de llevar a cabo reformas tributarias que estén acorde con el desarrollo a largo plazo del país. Es insostenible cambiar las reglas de juego cada vez que se elija un nuevo huésped del Palacio de Nariño, el “largo plazo” va mucho más allá de un periodo presidencial. El sistema tributario debe ir más allá de las convicciones e ideales políticos del gobernante de turno, aunque su política fiscal pueda ser poco ortodoxa, el recaudo debe ser lo más claro y sencillo posible. Esto implica mantener una estructura sólida del sistema, reduciendo a su mínima expresión reestructuraciones de fondo por cuenta de una falta de previsión fiscal. Adicionalmente, debe existir una lucha frontal contra la evasión y elusión de impuestos. No es posible que los esfuerzos en ese aspecto, aún no rindan los frutos esperados. De no sanar esa vena rota del sistema, el país se verá enfrascado en muchas más reformas en el futuro inmediato. Del mismo modo, aunque son claras las bondades de los impuestos cuyo recaudo no implica mayor fiscalización por parte del Estado, éstos no deberían ir en contravía de la equidad y progresividad. Los contribuyentes no deben cargar con la inoperancia de las autoridades tributarias. Por otro lado, además del recaudo, el Estado debe ser eficiente en su gasto. Por ejemplo, no es posible justificar aumentos tributarios escudados en una mejor distribución del ingreso, cuando la realidad muestra escasos avances en ese aspecto. En pocas palabras, los resultados del recaudo deben ser efectivos. El Estado debe ser consciente de los impactos que su política fiscal tiene en la economía. En la mayoría de casos, cuando se cuenta con un sistema tributario claro, es mejor planear los gastos futuros teniendo en

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cuenta la evolución esperada de los recaudos actuales y, con esto, evitar desgastar al país con nuevas reformas. Algunas organizaciones aconsejan el diseño de un sistema tributario más directo y menos regresivo: en tal sentido, sugieren aumentar el impuesto de renta y reducir los impuestos indirectos, en particular el IVA, para que el sistema impositivo sea más equitativo. Sin embargo, no debe perderse de vista que en nuestro país las tarifas del impuesto de renta, tanto para personas naturales como para las sociedades, son de las más elevadas de América Latina y muy similares a las que rigen en países como los Estados Unidos o la Gran Bretaña; elevar la tributación directa aún más no sería una práctica aconsejable, por cuanto los particulares perderían más incentivos para capitalizarse, se ahuyentaría la inversión extranjera directa e inclusive porque se estimularía la evasión. Por otra parte, es posible diseñar un IVA que no resulte regresivo, y eso es lo que justamente se ha venido aplicando en Colombia. Debe recordarse que un buen número de productos de la canasta básica de los hogares está excluido del pago del mencionado impuesto. Nuestro mensaje es que no se puede generalizar ni adoptar estereotipos como el de pedir que se aumenten los impuestos directos y que se eliminen, o disminuyan generosamente los indirectos en aras de una supuesta política redistributiva. Enseña la literatura convencional que los principales modelos para la formulación de políticas públicas son el racional y el “incrementalista”. El primero supone que dentro de un proceso racional, es posible llegar a formular los mejores objetivos y asignar de la mejor manera posible los recursos disponibles para que todo funcione adecuadamente según lo planeado. El segundo modelo, en contraposición con aquél, sostiene que las políticas se formulan como el resultado de un proceso de negociación y que el sistema político no funciona con la neutralidad valorativa, ni la más pura objetividad, sino que más bien, el sistema político es una arena de negociación en un mercado donde, dependiendo de las fuerzas y los recursos que cada actor tenga, se van formalizando acuerdos, puntos de vista e intereses en torno a una cuestión específica.

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Las discusiones en torno a las Reformas tributarias que casi que anualmente se debaten en el país, ponen de manifiesto el enfoque “incrementalista”: en el escenario político los actores no actúan simplemente con base a un conjunto consistente de objetivos estratégicos teóricamente bien diseñados, sino de acuerdo a variadas concepciones relativas, a fines organizacionales y personales; actores que toman decisiones gubernamentales no por medio de una elección única y racional, sino mediante el tira y afloje característicos de la política y de la democracia.

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Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

Capítulo 11: El medio ambiente: asunto clave para la sostenibilidad del desarrollo “La dicotomía entre desarrollo y sostenibilidad es falsa. Sin planeta no hay economía que valga.”

Al Gore, Exvicepresidente Norteamericano Existe una enorme preocupación por la sostenibilidad ambiental en una de las regiones más ricas en agua y en biodiversidad del planeta. Debemos acometer el desafío de la sostenibilidad. Expertos consideran que de continuar el ritmo de deforestación actual, en pocos años nuestro país habrá perdido la mitad de su superficie de manglares. Ya se ha perdido 30% de los bosques y selvas. El desafío ambiental no sólo se vincula a la protección de la flora y la fauna, está relacionado con los presupuestos en materia de salud, recursos naturales, subsidios a los combustibles, responsabilidad social de las empresas, entre otros. La industria del reciclaje, de la generación de energías alternativas, de tratamiento de residuos, del mercado de bonos de emisiones de carbono y de reutilización del agua, son otros de los sectores económicos vinculados al desarrollo sostenible en los que Colombia deberá avanzar durante los próximos diez años para mitigar los daños ambientales y apuntalar una economía sostenible. Harvard Business Review del mes de septiembre del año anterior reveló una encuesta donde se pone en relieve la importancia del medio ambiente en el radar de los líderes empresariales del mundo. Citamos textualmente:

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Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

“Según Accenture Strategy, el 93% de los CEO ven la sostenibilidad como algo importante para el éxito futuro y el 80% la ven como un camino a la ventaja competitiva en su sector. El 78% de los inversores ven la sostenibilidad como un elemento diferenciador a la hora de determinar quiénes serán los líderes del sector. Ahora parece haber más aceptación entre los líderes empresariales del mundo de que el crecimiento a cualquier precio no es viable”.

11.1. La “agenda verde” internacional y los retos para Colombia La problemática medioambiental no puede ser un tema secundario ni en los planes de desarrollo ni en la agenda política del país. Las Naciones Unidas han hecho un esfuerzo significativo por reivindicar las discusiones fundamentales sobre el futuro de los ecosistemas y de la población del planeta. Se necesitan compromisos más serios por parte de los países industrializados, principales emisores de gases efecto invernadero, junto con un mayor diálogo global sobre las nefastas consecuencias del innegable cambio climático y sobre las acciones reparadoras para mitigar el daño medioambiental que ya se hizo. A propósito, la cumbre sobre el cambio climático de Paris COP21, celebrada en el pasado diciembre, definió un compromiso vinculante a nivel internacional post 2020: “limitar el aumento de la temperatura global en menos de 2º centígrados”. Si bien la cumbre marca una senda de reducción de emisiones clara, no establece aún un precio del carbono41 y en caso de incumplimiento de los compromisos, no se 41 La fijación del precio del carbono permite conocer los costos de emitirlo, ayuda a hacer recaer el daño en los que son responsables del mismo y pueden reducirlo, hace posible reducir los impuestos más distorsionantes, e impulsa la innovación en el sector privado y las inversiones imprescindibles en tecnologías limpias y con bajos niveles de emisiones. Hay dos tipos principales de fijación del precio del carbono: régimen de comercio de derechos de emisión (ETS, por sus siglas en inglés) e impuestos sobre el carbono. Un ETS pone un techo al nivel total de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), pero luego permite que aquellas industrias con bajas emisiones vendan los derechos de emisión que les sobran a emisores más grandes. Un impuesto sobre el carbono es un enfoque más simple. Se establece directamente un precio del carbono mediante la definición

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Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

contemplan sanciones. En cumbres anteriores no hubo grandes avances debido a la no ratificación de los acuerdos por parte de las grandes potencias y/o los países más desarrollados, que son los causantes de aproximadamente el 70% de todas las emisiones mundiales42. Entonces, sus políticas de gestión ambiental deben ser bien vigiladas para asegurar la rendición de cuentas, la “ejecución por resultados” y el cumplimiento de los compromisos adquiridos en las cumbres y los protocolos internacionales. Gráfico 11.1

de una tasa impositiva sobre las emisiones de GEI, o —más comúnmente— sobre el contenido de carbono de los combustibles fósiles. 42 Datos 2012. Para ese mismo año, Colombia causó el 0,46% de las emisiones de GEI en el mundo.

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Para facilitar el cumplimiento, se creó una herramienta común en la cumbre COP21: INDCs (Intented Nationally Determinated Contributions), objetivos de mitigación decididos de manera voluntaria por cada país. Los países deberán comunicar cada 5 años sus niveles de progreso respecto a sus objetivos, mientras que las Naciones Unidas harán un balance colectivo igualmente cada quinquenio, comenzando en 2023. Las conclusiones del balance servirán como guía para los países, y se creará un comité de implementación que se encargará de analizar y facilitar la política ambiental y los resultados ambientales, aunque en ningún caso será punitivo el carácter del mismo. Según el presidente francés François Hollande, su país, por ejemplo, defenderá a futuro una posición ambiciosa en el tema, comprometiéndose a reducir las emisiones de gases efecto invernadero en un 40% para 2030 y un 60% para 2040 (respecto a 1990). Habría que ver las acciones concretas para reducir estas emisiones: tecnologías más productivas y menos contaminantes, control de la deforestación, planificación del uso de los recursos hídricos, conservación de ecosistemas y biodiversidad, estrategias para una agricultura eficiente y amigable con el medio ambiente, entre otras. Diferentes acciones con un objetivo común: heredar a las próximas generaciones un planeta habitable, productivo, sostenible. Es momento de pasar de la intención a la acción e involucrar a todos los actores de la sociedad en la protección del medio ambiente: gobierno, comerciantes, industriales, empresarios, productores, consumidores, todos. Hasta el papa Francisco ha dedicado una encíclica al cambio climático considerando que combatirlo es una cuestión moral y del bien común:

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“Desde mediados del siglo pasado, y superando muchas dificultades, se ha ido afirmando la tendencia a concebir el planeta como patria y la humanidad como pueblo que habita una casa de todos. Un mundo interdependiente no significa únicamente entender que las consecuencias perjudiciales de los estilos de vida, producción y consumo afectan a todos, sino principalmente procurar que las soluciones se propongan desde una perspectiva global y no solo en defensa de los intereses de algunos países. La interdependencia nos obliga a pensar en un “solo mundo”, “un proyecto común”. Pero la misma inteligencia que se utilizó para un enorme desarrollo tecnológico no logra encontrar formas eficientes de gestión internacional en orden a resolver las grandes dificultades ambientales y sociales. Para afrontar los problemas de fondo, que no pueden ser resueltos por acciones de países aislados, es indispensable un consenso mundial que lleve, por ejemplo, a programar una agricultura sostenible y diversificada, a desarrollar formas renovables y poco contaminantes de energía, a fomentar una mayor eficiencia energética, a promover una gestión más adecuada de los recursos forestales y marinos, a asegurar a todos el acceso a agua potable”. El cambio climático tiene sus raíces en la suma de actividades que se desarrollan en todos los países del planeta; por lo tanto, no se podrá controlar con medidas que se tomen tan solo en el mundo desarrollado. Sin que todos los países se comprometan, es difícil que una nación bien intencionada tome medidas contundentes de manera independiente, por temor a que otras se vuelvan “free riders” y saquen provecho de sus sacrificios. En la COP21 se estableció una meta global para estabilizar el nivel de gases de efecto invernadero (GEI) en la atmósfera, fijando obligaciones y derechos de cada país, dejando a la comunidad internacional a la expectativa de los resultados que genere la cumbre en las agendas políticas de los países y del cumplimiento y seguimiento de lo acordado.

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La negociación internacional es fundamental para mitigar el cambio climático como problema global que es; pero la diplomacia del cambio climático parece tan compleja como el fenómeno que trata de enfrentar, tal como lo demuestra la experiencia de las dos últimas décadas. Si no, recordemos los problemas de la convención COP15 de Copenhague (2009), en la que ni siquiera fue posible que los países aprobaran por consenso el texto no-jurídicamente vinculante, propuesto por el grupo de jefes de Estado. Los desacuerdos no resueltos sobre la financiación, la transferencia tecnológica y los compromisos de reducción de emisiones de los países en desarrollo y desarrollados, quebraron las negociaciones de Copenhague. Fue una auténtica crisis del multilateralismo. Las presiones políticas internas de los países han dificultado mucho llegar a acuerdos y a la generación de compromisos más serios. Recordemos el famoso Protocolo de Kioto (1997). Durante las negociaciones de Kioto, el gobierno del presidente Bill Clinton jugó un papel positivo en la construcción del Protocolo de la mano del partido demócrata. La delegación de Estados Unidos fue liderada por el vicepresidente Al Gore, un símbolo de la causa ambientalista global, quien firmó el Protocolo a nombre de su gobierno. Pero en los procesos de negociación, el Senado estadounidense, cuya mayoría era republicana, no lo ratificó debido a que los países en desarrollo no tenían obligaciones específicas de reducción de emisiones, sugiriendo mínimo una reducción voluntaria, y argumentando que firmar ese acuerdo era un atentado al empleo y la competitividad de los americanos. La posición del senado fue muy drástica y frenó el activismo de Gore y del gobierno, a pesar que desde un inicio se sabía que Estados Unidos era uno de los países que más compromisos debía adquirir, bajo el principio 7 de la declaración de Rio de la Convención Marco sobre Cambio Climático (1992): “los países tienen responsabilidades comunes pero diferenciadas y capacidades respectivas”. Es decir, aunque el cambio climático es un problema global, los países desarrollados tienen una mayor responsabilidad y capacidad para hacerle frente a ese desafío; lo cual, no debe restar esfuerzos a los países en desarrollo para mitigar y gestionar. A pesar de la complejidad del conflicto de intereses de los distintos países, no se debe abandonar la causa medioambiental. La mitigación del cambio climático a nivel global debe ser política y económicamente viable por una sencilla razón: desde una mirada intertemporal los costos de una acción ambiental contundente ahora son altos, pero

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serían muy elevados y casi imposibles en el futuro si no hacemos nada- por la misma irreversibilidad del cambio climático y del daño que se ha causado-. Los costos de ahora, entonces, son relativamente bajos comparados con los costos del futuro: Colombia, es un ejemplo claro de esta condición intertemporal. En países tropicales como Colombia, pequeños cambios en el clima pueden resultar más devastadores que en otras regiones del globo, pues sus ecosistemas están adaptados a un clima regular, sin grandes variaciones. Esto en contraste con los ecosistemas ubicados en las latitudes altas –zonas templada, ártica y antártica–, donde las especies de fauna y flora, así como los microorganismos, están habituados a cambios extremos de temperatura entre verano e invierno. De acuerdo con el Banco Mundial, Colombia presenta la tasa más alta en América Latina de desastres recurrentes provocados por fenómenos naturales, con más de 600 eventos reportados anualmente. También ocupa el décimo lugar de los países con mayor riesgo económico a causa de desastres en el mundo ya que 84,7 % de la población y 86,6 % de los activos están localizados en áreas expuestas a dos o más peligros naturales. Según el Departamento Nacional de Planeación (DNP), de 2010 a 2013, el número de eventos hidrometeorológicos fue de 8.504, 2.6 veces más de los ocurridos de 2006 a 2009. La vulnerabilidad del país ante los fenómenos climáticos extremos se constató durante el fenómeno de La Niña de 2010-2011, la famosa “ola invernal”: el país sufrió pérdidas de más de 11 billones de pesos, equivalentes a 2,2% del PIB. A su vez, el fenómeno de El Niño ha causado una grave sequía en diversas regiones del país durante el segundo semestre de 2015 y en el primer semestre de 2016, generando cuantiosas pérdidas para la actividad agropecuaria43. La última investigación realizada por IDEAM calculó, para Colombia, un aumento de la temperatura media del orden de 0.13°C/década para 1971-2000 y se proyecta que la temperatura promedio del aire en el país aumentará con respecto al período de referencia 1971-2000 en: 1.4°C para el 2011-2040, 2.4°C para 2041-2070 y 3.2°C para el 2071-2100. A lo largo del siglo XXI, los volúmenes de precipitación decrecerían entre un 15% y 36% para amplias zonas de las regiones Caribe y Andina y existirían incrementos de precipitación hacia el centro y norte de la Región Pacífica. La humedad relativa disminuiría especialmente en La 43 En un escenario hipotético de aumento de la temperatura del 50C la pérdida de productividad de la agricultura se habrá generalizado en todos los rincones del planeta.

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Guajira, Cesar, Tolima y Huila. Los cambios de temperatura causarían un incremento en el nivel del mar, que afectaría las poblaciones y ciudades costeras, el derretimiento o desaparición de nevados y la reducción de las cosechas y de la tierra fértil. Los páramos, que le proveen agua a 85% de los colombianos, también estarían en riesgo de desaparecer. Además, los impactos del clima cambiante (El NiñoLa Niña, con sus eventos extremos de sequía y olas de lluvia) se verían magnificados por la creciente vulnerabilidad del territorio generada por la deforestación, la destrucción de páramos y humedales, la minería irresponsable, la tala ilegal, la contaminación industrial y del transporte público y privado, etc. Entre más acciones de mitigación se tomen en los próximos años, se reducirá la necesidad de adaptarnos a los efectos del cambio climático. Pero si mitigamos poco, los costos de la adaptación serán enormes. Según el quinto informe del IPCC44, los costos serán de 100 mil millones de dólares anuales desde 2050. Sin embargo, el Adaptation Gap Report publicado por el PNUD en 2014, afirma que estos costos se podrían triplicar si no se toman las medidas urgentes que se necesitan. Según el informe de la Comisión Global de Economía y Clima, los próximos 15 años serán críticos pues la economía mundial crecerá más de 50%. Mil millones de personas se mudarán a las ciudades y se invertirán cerca de 90 billones de dólares en infraestructura en urbes, uso de la tierra y sistemas de energía. Las inversiones en los próximos años determinarán el futuro climático mundial. En el caso de Colombia, el Estudio de Impactos Económicos del Cambio Climático en Colombia (DNP-BID, 2014) afirma que de no adaptarse al cambio climático, los efectos sobre la economía nacional serían significativos. En cinco sectores particulares –agricultura, ganadería, pesca, forestal y transporte- y en aquellos que prestan servicios ecosistémicos –recursos hídricos y maderas– se podrían generar pérdidas en el período 2010-2100, equivalentes a 3,7 veces el PIB actual. Los anteriores resultados se dan bajo el supuesto de que los sectores no toman acciones específicas para reducir su vulnerabilidad, es decir, en un escenario de “business-as-usual”, como se menciona en la literatura. Ahora bien, ¿Cuál es el compromiso de Colombia para adaptarnos al cambio climático? Según fuentes oficiales, el país, en consecuencia de la COP 21 e INDCs, orientará su contribución a estos tres objetivos: • Reducir las emisiones de gases de efecto invernadero del país 44

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Panel intergubernamental sobre Cambio Climático de las Naciones Unidas

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20% con relación a las emisiones proyectadas a 2030. • Fomentar el intercambio de conocimiento, tecnología y financiamiento para acelerar las contribuciones planteadas en materia de adaptación y mitigación de gases de efecto invernadero. • Aumentar la resiliencia y la capacidad adaptativa del país, mediante 10 acciones sectoriales y territoriales priorizadas a 2030. En su orden:

Acciones específicas

de adaptación 1.

Cubrimiento del 100% del territorio nacional con planes de cambio climático formulados y en implementación.

2. 3.

Un sistema nacional de indicadores de adaptación que permita monitorear y evaluar la implementación de medidas de adaptación.

Seis sectores prioritarios de la economía (transporte; energía; vivienda; agricultura; salud; comercio, industria y turismo) incluirán consideraciones de cambio climático en sus instrumentos de planificación y estarán implementado acciones de adaptación innovadoras.

Las cuencas prioritarias del país contarán con instrumentos de manejo del recurso hídrico con consideraciones de variabilidad y cambio climático.

Fortalecimiento de la estrategia de sensibilización, formación y educación a públicos sobre cambio climático, enfocada en los diferentes actores de la sociedad colombiana.

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6. 7.

Delimitación y protección de los 36 complejos de páramos que tiene Colombia (aproximadamente, 3 millones de hectáreas). Aumento en más de 2,5 millones de hectáreas en cobertura de nuevas áreas protegidas en el Sistema Nacional de Áreas protegidas (SINAP), en coordinación con actores locales y regionales.

Inclusión de consideraciones de cambio climático en Proyectos de Interés Nacional y Estratégicos (PINES).

10 gremios del sector agrícola como el arrocero, ganadero, cafetero y silvopastoril, con capacidades de adaptarse adecuadamente al cambio y variabilidad climática.

10.

15 departamentos del país participando en las mesas técnicas agroclimáticas, articuladas con la mesa nacional, y 1 millón de productores recibiendo información agroclimática para facilitar la toma de decisiones en actividades agropecuarias.

Fuente: Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible

Es de suma importancia que el gobierno asegure el cumplimiento de este decálogo de estrategias para una política ambiental efectiva a largo plazo. La efectividad se logra si y solo si el gobierno se compromete a “rendir cuentas” de su gestión ambiental a todos los actores de interés: la sociedad civil, las comunidades en los territorios afectados por la actividad económica e industrial, las universidades, ONGs y las instituciones de estudios ambientales.

Hay que tratar la política ambiental ya no con el status de secundaria o irrelevante, sino como integradora de la política nacional, complementaria y conexa con la política social, educativa y de competitividad del país.

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Sustituir el enfoque de la política pública de una “ejecución por presupuesto” por una “ejecución por resultados” es también fundamental en todos los sectores, no solo en el ambiental. Más gasto en la política no significa mejores resultados perse. Esto no quiere decir que haya que recortar gasto, ni mucho menos. Siempre debe ir en aumento, pero hay que atar el presupuesto a conceptos de eficiencia y eficacia para evitar despilfarro o reprocesos, deshacer cuellos de botella (que hacen lentos los resultados) y cerrar el ciclo completo de la política pública con una evaluación de impacto y/o resultados que lleve a la autocrítica y a un Plan de Mejoramiento, y no al desespero de encontrar resultados positivos y avances por donde sea. Las transformaciones para unas políticas públicas nacionales orientadas a la sostenibilidad y a hacer más “verde” al Estado45 son factibles con cambios en la mentalidad de políticos y empresarios y en los modelos de desarrollo que estamos llevando a la práctica. Por esta razón, es necesaria una discusión sobre la relación entre economía y ecología en el modelo actual y sobre cuál debe ser la comprensión más equilibrada de estos dos campos que han chocado constantemente desde hace varias décadas.

11.2. Breve genealogía de la problemática medioambiental El economista chileno Manfred Max-Neef aseguraba que la crisis de nuestra biósfera y de nuestro planeta no tenía su causa primordial en errores de planificación; ni en el alcance limitado de las teorías sociales, políticas y económicas; ni tampoco en las limitaciones de una u otra ideología (neoliberalismo, conservadurismo, socialismo, republicanismo, etc.). Todos estos elementos, aunque no exentos de responsabilidad, sólo son causas secundarias de la situación. La causa primordial proviene de la esencia misma de nuestra cultura, del “mito original” sobre el cual ha sido construida. Conforme a la Biblia el hombre y la mujer fueron creados al sexto día. Después de completar su tarea de ese día: «... Dios los bendijo diciendo: Creced y multiplicaos, llenad la tierra y dominadla». Este 45 La literatura especializada en inglés emplea la expresión «greening the state» para referirse al proceso de paulatina incorporación de principios y consideraciones ambientales («verdes») en el Estado.

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mandato otorgó viabilidad normativa, por lo menos dentro de la cultura Judeo-Cristiana-Musulmana, a lo que habría de convertirse en aspiraciones ilimitadas de expansión y conquista, que inevitablemente desembocaron en dominio, explotación y en el establecimiento de jerarquías de clase. El hecho indiscutible es que los seres humanos fueron puestos por encima de la naturaleza que se extendía a su alrededor con el propósito exclusivo de servirlos. El mandato no era de integrarse, lo que habría podido generar una cierta actitud de humildad; el mandato era de someter a la naturaleza, y como tal sólo podía estimular acciones y emociones de arrogancia y desdén para con el entorno, así como para aquellos seres humanos más débiles o menos inclinados a involucrarse en juegos de poder y dominio. Desde el “mito original” y a lo largo de la historia, las sociedades han mantenido esta creencia en la capacidad de control del hombre sobre la naturaleza. En el s. XVII el filósofo británico Francis Bacon escribió el Novum Organum, un tratado en que se formaliza, y prácticamente “institucionaliza”, la ciencia como técnica capaz de dar al ser humano los instrumentos, la inteligencia y la capacidad para controlar la naturaleza. Fundamentada en los principios de Bacon, la famosa revolución industrial propició la innovación tecnológica; el crecimiento rápido del comercio, de la industria y economía; y la consecuente degradación del medio ambiente46. Los niveles de concentración de CO2 en la atmósfera global empezaron a aumentar considerablemente desde la primera revolución industrial 47 (1760-1840); y a partir de la segunda revolución industrial48 (18701914), se dieron las primeras evidencias de un aumento permanente de la temperatura global, es decir, el fin de la autorregulación del clima del planeta.

46 La revolución industrial fue prácticamente el “punto cero” o punto de partida de los problemas medioambientales actuales. Durante la revolución se dieron por primeras vez los fenómenos de lluvia ácida, “smog” (mezcla del principal combustible, el carbón, y el vapor de agua del ambiente), desechos tóxicos de la explotación de minas, entre otros. 47 La primera revolución industrial fue la de la máquina de vapor, los ferrocarriles, la siderurgia y la industria del carbón. 48 La segunda revolución industrial fue la de la electricidad, la industria química y petrolera, los automóviles, y nuevos medios de comunicación como el telégrafo y el teléfono.

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Gráfico 11.2 Temperatura y Concentración CO2 Global

Fuente: Panel Intergubernamental Cambio Climático.

Para que exista la tecnología se requiere tanto de los seres humanos como de la naturaleza. Es concebible que los humanos puedan abstraerse en gran medida de la tecnología para vivir, pero en cambio, no pueden desentenderse de la naturaleza. Por su parte la naturaleza no necesita ni de una ni de otros para cumplir con su programa evolutivo. No se debe quebrantar esta jerarquía orgánica si es que la evolución ha de progresar en condiciones de equilibrio dinámico. Se requiere una forma de integración –tecnología, humano, naturalezaen la que las reglas de interdependencia primen sobre las de la competencia. Lamentablemente, el esquema no ha operado de esta manera y, aunque es cierto que el mundo ha resistido los embates del comportamiento antropocéntrico por largo tiempo, permaneciendo aparentemente incólume, sus efectos se están empezando a sentir de forma clara en cuanto a la posibilidad muy real de una crisis que afecte no sólo al mundo sino a toda la biósfera. Por ejemplo, el estado de la biodiversidad mundial está peor que nunca. La ONG ecologista Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) mide la tendencia de miles de poblaciones de especies de vertebrados por medio del Índice de Planeta Vivo (IPV).

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Gráfico 11.3 Índice Planeta Vivo Global

Fuente: Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF)

Según este índice, las poblaciones de vertebrados han disminuido en un 52% entre 1970 y 2010 (32% en zonas templadas, 56% en zonas tropicales y 68% en las regiones polares). El tamaño de estas poblaciones es menos de la mitad de lo que era hace 40 años y la reducción es muy dramática en América Latina con una caída del 83%. Las especies terrestres en el mundo han disminuido en 39%; las especies de agua dulce 76%, siendo las más afectadas; y las especies marinas en un 39% también. La pérdida de hábitats para dar espacio al uso humano y la degradación y explotación debido a la caza y pesca indiscriminada son las principales causas de esta disminución. La crisis ambiental es una señal de que la presión de la humanidad sobre la naturaleza ha excedido lo que la naturaleza puede reponer: talamos árboles a mayor velocidad que el tiempo que requieren para madurar, pescamos más peces que los que los océanos pueden reponer, y emitimos más carbono a la atmósfera del que los bosques y océanos pueden absorber. Las consecuencias son una reducción de la cantidad de recursos y la acumulación de deshechos a tasas mayores que las que se pueden absorber o reciclar. Necesitaríamos la capacidad regenerativa de 1,5 planetas tierra para brindar los servicios ecológicos que usamos cada año. La Huella Ecológica Global (HEG) nos habla precisamente de esto último. Este indicador representa la suma de todos los bienes y servicios ecológicos que demanda la humanidad y que compiten

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por el espacio. Incluye la tierra biológicamente productiva (o “biocapacidad”) necesaria para los cultivos, las tierras de pastoreo y las tierras urbanizadas, zonas pesqueras y bosques productivos. También incluye el área de bosque requerida para absorber las emisiones adicionales de dióxido de carbono que los océanos no pueden absorber. Tanto la biocapacidad como la Huella Ecológica se expresan en una misma unidad: hectáreas globales (hag). Gráfico 11.4 Componentes de la Huella Ecológica Global

Fuente: Global Footprint Network 2014

El componente dominante de la Huella Ecológica Global ha sido el carbono, emitido en la quema de combustibles fósiles. En 1961 el carbono representaba el 36% de nuestra HEG y en 2010 alcanzó el 53%. Según datos del Informe Planeta Vivo de 2014, los avances tecnológicos, los insumos agrícolas y el riego han disparado los rendimientos promedio por hectárea de las zonas productivas, especialmente de las tierras agrícolas, aumentando la biocapacidad total del Planeta de 9.900 a 12.000 millones de hectáreas globales (hag), entre 1961 y 2010. Sin embargo, durante el mismo período, la población humana mundial aumentó de 3.100 millones a casi 7.000 millones, reduciendo la biocapacidad per cápita disponible de 3,2 hag a 1,7 hag. Entretanto, la Huella Ecológica per cápita aumentó de 2,5 a 2,7 hag per cápita. De tal manera que aunque la biocapacidad ha aumentado globalmente, hay menos para repartir. En el documento 2015 Revision of World Population Prospects, la ONU

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proyecta que la población mundial alcanzará los 9.600 millones en 2050 y entre 12.000 y 15.000 millones en 2100, dependiendo de las tasas de natalidad y mortalidad y de la política poblacional. Así, la biocapacidad disponible para cada uno de nosotros se reducirá aún más –y será un reto cada vez mayor mantener los aumentos de biocapacidad ante la degradación del suelo, la escasez de agua dulce y el aumento en los costos de la energía. Gráfico 11.5 Huella Ecológica Global

Fuente: Fondo Mundial Para la Naturaleza (WWF)

El panorama a futuro se vislumbra como una confluencia de dificultades: restricción de recursos, aumento de la temperatura global, pérdida de productividad y biodiversidad, y demás problemas. Para que un país resista estos embates y logre un desarrollo sostenible debe tener una “huella per cápita” no mayor que la “biocapacidad per cápita” del planeta, es decir, menor o igual a 1,7 hag. Hasta el momento ningún país cumple con este criterio, aunque hay países que avanzan hacia allá (Suiza y algunos países de la Unión Europea).

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11.3. Dos acciones para revertir la relación Desarrollo-Huella ecológica El desarrollo humano elevado en los países de ingresos altos (como Estados Unidos) se ha logrado a expensas de una huella ecológica grande. Escindir e invertir esta relación es un reto global clave. Dos acciones son contribuyentes esenciales para lograr el reto anterior: una política poblacional y un cambio de mentalidad. El aumento de la población mundial es una de las mayores presiones a las que nos enfrentamos en este siglo. La población a finales del mismo puede llegar a ser de más de 15.000 millones de habitantes, de acuerdo con las proyecciones mencionadas anteriormente. Varios expertos recomiendan medidas para controlar el crecimiento de la población; sin embargo, esta alternativa es controversial debido a la oposición de diversas religiones como la católica o musulmana. Una táctica para disminuir el crecimiento demográfico acelerado que ha probado ser muy efectiva es la educación de las mujeres en los países en vía de desarrollo. Otra, de la que aún no se ha hablado mucho, es la universalización de los métodos anticonceptivos. En Colombia más del 70% de mujeres en edad reproductiva los ha usado según Profamilia. Aun así, la piedra en el zapato es el embarazo no deseado. En 2010 el 52% de los partos eran no planeados o no deseados. Esto indica que debemos mejorar en la adherencia de anticonceptivos en la sociedad y requerimos de una mayor campaña de información en las regiones más pobres del país. En la década del sesenta una mujer tenía siete hijos. Ahora, el promedio es de 2,4. Pero en un país tan desigual como Colombia, los promedios son bastante engañosos, no sirven si se miran solos. El promedio rural es 2,8 hijos por mujer y en Chocó es de 3,3. Aún falta mucho por hacer. A nivel internacional es muy preocupante el caso demográfico de Pakistán. La India está a punto de pasar a China, pero lo peor está en el país vecino, Pakistán, que crece sin parar. Hoy en día hay casi 200 millones de paquistaníes en un territorio como el de Texas, que tiene 26 millones de habitantes. Hacia mediados de siglo habrá casi 400 millones, y eso es mucho más que la población de EEUU entero. Y la economía no puede alcanzar a emplear a millones de hombres frustrados que se convierten en pistoleros en las calles o en “terroristas” porque hay una guerra permanente al interior del país y hacia fuera.

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Una política de control demográfico es muy barata (vía anticonceptivos) para reducir nuestro impacto sobre el medio ambiente y poder creer en un futuro que no sea catastrófico para las demás especies y para el planeta tierra, el único que tenemos. La otra acción que nos corresponde es el cambio de mentalidad. Necesitamos cambiar el modelo mental para poder cambiar el modelo de desarrollo que estamos llevando a la práctica. La economía no puede ir por un lado –sobreexplotando, compitiendo, aumentando la productividad sin importar las externalidades negativas- y la ecología –conservando, protegiendo y pretendiendo que la economía se frene a favor del medio ambiente- por el otro. Ninguna visión radical, economía irresponsable o ambientalismo extremo, es viable a futuro y menos dado el contexto al que las sociedades se están enfrentando actualmente. De hecho la relación entre economía y ecología, llevado al plano político-económico, es una de las principales preocupaciones para internalizar el tema ambiental en los procesos de toma de decisiones para orientar el desarrollo sostenible. Como la economía se ha posicionado por encima de la ecología, hay que nivelarla con la ecología, equilibrarlas, y sacar lo mejor de ambas. Una mentalidad de economía verde o economía ecológica es la apropiada. Kenneth Boulding distingue la economía neoclásica de la economía ecológica con una analogía: la primera es la economía del cowboy (a la conquista de un espacio sin límites e inagotable, por ausencia de aceptación de fronteras para el desarrollo del sistema) y la segunda la economía del astronauta (limitado por los recursos que se encuentran en su nave y las leyes físicas inevitables, por encontrarse en un sistema cerrado y autocontenido). En una economía ecológica se incluye el medio ambiente, se internaliza en un modelo que asume que no es sustituible. Se parte del hecho que los impactos ambientales son externalidades negativas que afectan a terceros -que ni emiten gases porque no tienen coche, tal vez ni venden, ni consumen-y por esto mismo deben “internalizarse” como costos, que a largo plazo traen muchos beneficios que ya hemos resumido aquí. En el mundo de los negocios también funciona esta racionalidad: proteger y conservar más bosques49 y parques naturales (costo de oportunidad) genera más 49 Además de servir como hábitat para miles de animales, los ecosistemas terrestres son la base del bienestar humano: de sus árboles se desprenden los frutos para el alimento, de su madera sale el combustible para la energía de un gran número de hogares y el material genético que se esconde en ellos tiene un potencial enorme para el futuro de nuevos medicamentos. Esto sin contar que producen y capturan carbono, actúan como una barrera de protección contra las plagas, aumentan las reservas de agua subterránea por infiltración y mejoran la fertilidad de los suelos.

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rentas a largo plazo vía ecoturismo que vía explotación de recursos. Este es el caso de Costa Rica. El necesario advenimiento de un humanismo y una economía ecológicas, capaces de sustituir o por lo menos corregir el antropocentrismo que prevalece entre nosotros, es ciertamente una perspectiva tan novedosa que no es posible incluirla como un simple elemento en un Plan Nacional de Desarrollo. Esta perspectiva debe ser transversal a los Planes de Desarrollo Locales y “envolvente” a los programas sectoriales del gobierno. Una nueva y mejorada institucionalidad debe aplicar esta perspectiva, junto con los Nuevos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), temas que serán tratados en acápites posteriores.

11.4. Instituciones y planeación de la política ambiental: a medio camino Existe una paradoja en la política medioambiental de Colombia y, en general, de América Latina: hemos progresado en la formulación de políticas ambientales, en la aprobación de nuevas leyes y regulaciones para la protección y en la implementación de proyectos específicos de conservación; pero, la evidencia científica demuestra que la degradación continúa incrementándose en mayor medida de lo que podemos conservar o proteger. ¿Cómo es esto posible? La explicación es que los avances anteriores no han sido todavía suficientes para revertir tendencias inerciales de destrucción del capital natural, que están determinadas en gran medida por los estilos de desarrollo prevalecientes en la región. Los crecientes conflictos socioambientales que se han presentado en los últimos años en relación con diversos proyectos mineros y de extracción de hidrocarburos son en gran parte expresión de la debilidad de las instituciones ambientales y de la inadecuada inserción de lo ambiental en las políticas sectoriales. Algunas agencias nacionales ambientales parecen ser capturadas por los grupos de interés que se supone deben controlar50; de otra manera no se explicaría la forma en que en Colombia se intentara dar vía libre a 50 En un informe de 2007, el Banco Mundial señala como una expresión de la captura de la autoridad ambiental por parte del sector regulado los denominados «Convenios de producción más limpia», que antes que servir para que las empresas vayan más allá del cumplimiento de la ley, habría servido para que lo eviten.

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la Ley Forestal51 de 2006 o se derogara la resolución que prohibía la entrada de desechos peligrosos al país: dos decisiones mediante las cuales se favorece a grupos económicos a corto plazo, al tiempo que se abandona la protección medioambiental y los valores ecológicos, fundamentales para el futuro del país. En el declive de la institucionalidad y de las políticas ambientales de la región incide un conjunto de factores culturales, políticos e ideológicos. Al respecto, Ernesto Guhl, Julio Carrizosa y Manuel Rodríguez, hacen referencia a cinco factores: la fracasomanía, el reformismo y el preciosismo legal, la fragilidad de la institucionalidad ambiental, la incipiente conciencia ambiental, y el lugar que se le otorga a lo ambiental en el desarrollo. La fracasomanía fue una categoría desarrollada por el famoso economista Albert Hirschmann (1975) para describir una forma de comportamiento muy arraigada en Latinoamérica, en comparación con otras regiones del mundo. Hace referencia a problemas cognoscitivos de las sociedades latinoamericanas que se expresan en su dificultad de reconocer el éxito de una política, y por el contrario preferir ver en las falencias, que normalmente se encuentran en su puesta en marcha, la prueba definitiva de su fracaso. La fracasomanía es una actitud que tiende a minimizar lo positivo de una determinada política gubernamental y a exaltar sus problemas, vacíos e impactos negativos. Es un comportamiento que lleva con frecuencia a que los nuevos gobiernos o funcionarios de turno no den continuidad a muchas de las instituciones y las políticas, y prefieran sustituirlas por otras, reformarlas o ignorarlas- aun siendo buenas-, 51 Esta ley, que fue promovida por el Ministerio de Medio Ambiente y Agricultura y aprobada por el Congreso en 2006, regulaba los asuntos relacionados con la explotación de los recursos forestales en Colombia y fomentaba las plantaciones forestales comerciales. La ley fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en 2008 por varias razones. Primero, por violar el derecho fundamental a la consulta previa que tienen las comunidades negras e indígenas. Este derecho, reconocido tanto por el artículo 330 de la Constitución, como por el Convenio 169 de la OIT –tratado internacional ratificado por Colombia–, exige que el Estado consulte con los grupos indígenas y tribales todas aquellas medidas legislativas susceptibles de afectarlos directamente, así como todos aquellos proyectos que tienen como objetivo explotar recursos naturales dentro de sus territorios. Segundo, la ley era inexequible por ser un retroceso en la normatividad ambiental vigente: eliminaba las licencias ambientales para cierto tipo de proyectos forestales y, desconociendo el derecho constitucional al desarrollo sostenible, eliminaba el requisito de la guía de transporte, como condición para certificar que la madera que circulaba por el país no proviniera de bosques protegidos.

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a veces por competencia y rivalidad política con el gobierno anterior. Esta actitud lleva a la negación de construir sobre la experiencia, de construir sobre lo construido, y conduce a las permanentes reformas en que se ven involucrados los países latinoamericanos en todos los campos, y también en el ambiental. La fracasomanía es la raíz misma del reformismo, característico, en mayor o en menor grado, de todos los nuevos gobiernos latinoamericanos. El reformismo detonado por la fracasomanía suele anclarse en otro comportamiento latinoamericano: el preciosismo legal. Las sociedades latinoamericanas suelen ver las leyes como una suerte de fetiche que resuelve todos los problemas. El papel lo aguanta todo, dicen algunos, pero las leyes en acción son otra cosa: por ejemplo, una ley sin control y vigilancia hace que todo mundo se la “pase por la faja”. En febrero de este año la Corte Constitucional prohibió la minería en los páramos argumentando que prevalece el derecho a un medio ambiente sano y no el derecho adquirido por las licencias ambientales. Hasta el 2010 se habían otorgado 445 títulos mineros sobre áreas de páramo equivalentes a 124.526 hectáreas y desde ese año se han otorgado cerca de 60 títulos mineros sobre áreas de páramo equivalente a 15.799 (6 veces el tamaño de San Andrés). Ahora la ley rechaza esta actividad, pero nada nos asegura que no se deje de hacer. No tenemos las autoridades suficientes que supervisen y cuiden nuestros páramos en el territorio mismo. Ahora bien, el reformismo y el preciosismo legal encuentran en la fragilidad institucional y de las políticas ambientales un campo propicio. Estas, al corresponder a un interés público relativamente joven y tener una base social y política relativamente débil para su defensa, se encuentran en una posición vulnerable. Es una vulnerabilidad que, además, se ve magnificada por grupos dirigentes de los sectores público y privado que identifican en lo ambiental un obstáculo para el desarrollo económico y, con mucha frecuencia, para sus intereses particulares. La fragilidad institucional se manifiesta en la fuerte dependencia de la política ambiental del voluntarismo presidencial52 . En efecto, el destino de la gestión ambiental en Latinoamérica ha estado, con frecuencia, ligado a la importancia otorgada al tema por el jefe de Estado de turno. 52 La mayoría de iniciativas institucionales o de reforma de la política ambiental han sido lideradas por el ejecutivo, sin dejar que se consoliden las de gobiernos anteriores.

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En Colombia, por iniciativa del presidente Álvaro Uribe (2002-2010) se reformó el Ministerio del Medio Ambiente, y se creó el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial , llevando a aquel las funciones que en estas dos últimas materias existían en el clausurado Ministerio de Desarrollo Económico. A esto se sumó la inestabilidad de los recursos públicos que se han asignado, pues ante un déficit público uno de los primeros rubros que se recortan en el presupuesto es el destinado a la política ambiental. Una consciencia ambiental incipiente también es otro factor explicativo de la debilidad de la política ambiental. El predominio del paradigma del crecimiento económico, que otorga a lo ambiental una posición marginal, se traduce en la insuficiente capacidad desarrollada por los países de la región para resolver las causas subyacentes de la degradación y la destrucción ambiental53. En la última década lo ambiental ha permeado algunas esferas de la acción estatal y de la política pública, diferentes de las que en la década de 1980 eran denominadas como el «sector ambiental». Sin embargo, este intento de integración de la dimensión ambiental en las políticas fundamentales y en las políticas sectoriales sigue siendo muy tímido, como consecuencia de que el alto gobierno, y en general los decisores políticos y privados claves, continúan encarando lo ambiental como una restricción al desarrollo, y por ende como un asunto de baja prioridad, cuando se toman decisiones estratégicas para buscar el crecimiento económico. Esta visión parecería haberse agudizado en los países de la región, empeñados en un nuevo intento de insertarse mejor en el proceso de internacionalización de la economía -tras el fracaso del intento anterior expresado en el Consenso de Washington-. Las políticas comerciales han incidido en forma directa en la transformación productiva de los países de la región, que se caracteriza hoy por el mayor peso relativo de los servicios y una reducción de la participación de la producción primaria e industrial en la estructura económica en las dos décadas pasadas. Sin embargo, la desindustrialización y menor participación 53 Por ejemplo, el PND 2014-2018, en el artículo 173, permitía hacer minería y actividades de hidrocarburos en los páramos con las debidas licencias ambientales de la ANLA –Autoridad Nacional de Licencias Ambientales-. Antes de la expedición de este artículo, tales actividades estaban prohibidas en los páramos. Esto significa que el actual PND retrocedía en la protección de páramos delimitados. Así, dicha norma es contraria a la Constitución, específicamente, al deber estatal de protección al medio ambiente sano. De no ser por la Corte Constitucional ya se estarían explotando territorios cercanos a los páramos, acción sumamente perjudicial para el medio ambiente

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de los productos primarios no se expresaron en un menor deterioro ambiental, puesto que la ampliación de la frontera agrícola continúa y la extracción de recursos petroleros y mineros para la exportación sigue siendo crucial en la estructura productiva del país. Muchas de las industrias con tecnologías obsoletas y altamente contaminantes, que subsistían al amparo de las políticas proteccionistas de sustitución de importaciones, fueron eliminadas, y gran parte de los grandes establecimientos industriales mejoraron su gestión ambiental. Sin embargo, al mismo tiempo, el volumen de las exportaciones de productos de alto impacto ambiental (aluminio, maderas, papel, celulosa, pesca, petróleo, carbón, cobre, oro) se ha incrementado, y la sobreexplotación de recursos como la pesca y las malas prácticas predominantes en la explotación de la madera en los bosques naturales están degradando la biodiversidad. Otras actividades que científicamente han sido comprobadas como peligrosas para el medio ambiente son el “Fracking”54 (práctica que se ha querido implementar en Colombia55 y que ha sido rotundamente prohibida en Alemania y Francia y en algunos condados de Canadá y Estados Unidos), la minería a gran escala56, algunos proyectos de

54 La fractura hidráulica para la exploración petrolera tiene varios impactos negativos sobre el medio ambiente: consume gran cantidad de agua (para fracturar cada pozo se necesitan de media unos 9.000 a 29.000 toneladas de agua), genera aguas residuales peligrosas (El fluido de retorno de “Fracking” contiene las sustancias químicas utilizadas en el fluido de fractura. Además contiene metales pesados, y sustancias radiactivas como radón, radio o uranio, que retornan a la superficie), genera ruidos estruendosos, cambios en el paisaje y pequeños terremotos, entre otros. 55 El pasado 3 de abril de 2016, la Agencia Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) publicó la resolución 1655 del 21 de diciembre de 2015, con la que se autorizó a la canadiense Drummond a explotar gas metano de carbón en los municipios del Cesár Chiriguaná y La Jagua, a través de la fractura de rocas. Mientras la ANLA niega que esta licencia conceda facultades a la multinacional para practicar el “Fracking” como tal – porque en Colombia hace muchos años están inyectando agua a los pozos, pero no es la tecnología de fracturamiento de roca o mantos de grandes profundidades que se hace con el “Fracking”-, expertos ambientalistas coinciden en que es el principio de esta metodología en el país. 56 La minería a gran escala genera grandes cantidades de residuos, la contaminación de las aguas y del aire, la pérdida de la biodiversidad y de la fertilidad del suelo y efectos nocivos sobre la salud por el uso de sustancias tóxicas como el mercurio y otros productos químicos peligrosos en la extracción de minerales.

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infraestructura de transporte57, los cultivos ilícitos58 y la tala ilegal de madera. La tala ilegal de madera es una causa clave de deforestación. Cada año en el país, por la deforestación clandestina, se pierden unas 48.000 hectáreas de bosque, un poco más del área urbana de Bogotá. Según un estudio del Banco Mundial, 42% de la madera que se explota, transporta y comercializa en Colombia es de origen ilegal. Sin embargo, otras fuentes como WWF aseguran que esta cifra es conservadora y que realmente asciende a 75%. Este problema amenaza bosques del país y áreas protegidas como El Cocuy, La Paya, Los Katíos, entre otros. Es posible y urgente que los actores en el mercado de madera tomen medidas para asegurar que el producto venga de plantaciones renovables y no de bosques primarios. La deforestación es una decisión con lógica económica. Para quienes no tienen derechos de propiedad sobre la tierra –como ocurre en grandes áreas de la región tropical–, no hay incentivo para cuidar el bosque a largo plazo. Además, abundan los compradores de madera pero no de los servicios de los ecosistemas boscosos, como son la protección de las cuencas hidrográficas, la captura de carbono, la conservación de la biodiversidad o la protección del paisaje. Es imprescindible entonces generar un conjunto de incentivos económicos dirigidos a evitar la deforestación. Así, por ejemplo, 50.000 propietarios rurales de Costa Rica reciben un pago anual por conservar los bosques de sus fincas como reconocimiento económico por el valor de los servicios ambientales de protección de las aguas, conservación de la biodiversidad y captura de carbono. En Colombia, los cañicultores del Valle del Cauca han destinado recursos económicos para que 57 En particular aquellos que implican la apertura de áreas boscosas aun relativamente inaccesibles, generando impactos directos e indirectos. Directos: la fragmentación de ecosistemas, la destrucción de hábitats y la pérdida de conectividad. Indirectos: deforestación y explotación insostenible de recursos naturales como consecuencia de la migración poblacional hacia zonas cercanas a las nuevas vías, las zonas de explotación minera y los campos petroleros. 58 El crecimiento de los cultivos ilícitos ha producido daños sociales y ambientales irreparables, en particular en los países andinos, y constituye, a la vez, una expresión de la globalización de la economía y del crimen organizado. los daños ambientales se originan en el círculo diabólico de la tala de bosques naturales para la plantación, la secuencia de fumigación para la erradicación, y la nueva tala de bosques para sustituir las plantaciones erradicadas; a lo cual se añaden los químicos utilizados en las plantaciones mismas. Colombia aparece como el país más afectado por este fenómeno y se ha estimado que la destrucción del bosque puede alcanzar los dos millones de hectáreas.

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asociaciones de campesinos que habitan en la cordillera protejan y restauren los bosques protectores de las cuencas. El mecanismo REDD, acordado en el marco de la Convención de Cambio Climático como mecanismo para reconocer el valor de los bosques como sumideros de carbono, mediante el pago de este servicio, tiene un enorme potencial. Pero su puesta en marcha ha sido muy lenta, a causa de la existencia de desacuerdos sobre la forma de hacerlo, pero, sobre todo, por la carencia de suficiente financiación. Es urgente ejecutar y evaluar este mecanismo en Colombia. En este panorama, no solo se requiere fortalecer y consolidar las instituciones y las políticas ambientales, sino que es imperativo también establecer políticas y estrategias que permitan erradicar los factores estructurales que propician el deterioro ambiental, lo que, en últimas, equivale a crear las condiciones requeridas para alcanzar el desarrollo sostenible.

El fortalecimiento de la gestión ambiental en los centros de definición de políticas fundamentales (por ejemplo, ministerios de economía y planificación) y de los sectores de actividad (agricultura, industria, minería, transportes, etc.), así como la profundización de la descentralización y la participación de las comunidades, se encuentran entre los medios básicos para el desarrollo sostenible. Naturalmente, un crecimiento económico dirigido a erradicar la pobreza y garantizar mayor calidad de vida de todos los ciudadanos, la generación de una sociedad más equitativa, y la transición hacia unos patrones de producción y consumo más sostenibles son requisitos críticos para transitar hacia este objetivo de la sostenibilidad. Mientras no se ataquen en forma definitiva estos factores, el alcance y la profundidad de la gestión ambiental serán limitados. Estamos a medio camino, aún nos falta un mejor diseño institucional de la gestión ambiental y políticas ambientales de mayor alcance, aplicabilidad y rigurosidad. Lo bueno es que las intenciones de proteger el medio ambiente han aumentado y pareciera que a nivel internacional se le exige cada vez más seriedad y compromiso a los Estados al respecto de este tema. ONGs, organizaciones civiles, abogados ambientalistas y demás organismos presionan sin timidez

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al gobierno cuando se pretende imponer una acción abiertamente injusta contra el medioambiente y en algunas ocasiones las disputas terminan a favor de este y no de los grupos poderosos. Esto, es sinónimo de progreso y de una democratización de las decisiones en una sociedad que demanda apertura y pluralidad.

11.5. El desempeño ambiental y dos casos a cuestionar: las CAR y la ANLA La Constitución Política de 1991 y la ley general sobre gestión ambiental de 1993 establecieron un marco político e institucional relativamente sólido para la gestión ambiental descentralizada. Hoy en día, con algunas reformas, la agenda ambiental regional y nacional está en manos de las CAR y el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), respetivamente. Las 33 corporaciones autónomas regionales (CAR) tienen responsabilidades claves en la aplicación de políticas de medio ambiente a nivel subnacional y el MADS es responsable de supervisar y coordinar las actividades de las CAR. Si bien las instituciones ambientales nacionales y regionales se han consolidado, siguen existiendo retos en la organización vertical del sistema de gestión ambiental. La constitución vigente otorga a las corporaciones un alto grado de autonomía en materia administrativa y fiscal, y son pocos los controles y restricciones a los que están sometidas. Además, su sistema de gobernanza las hace vulnerables a convertirse en rehenes de intereses locales y, debido a su forma de financiamiento, carecen de los suficientes recursos económicos y humanos. Estas debilidades dificultan el desarrollo del sistema nacional de información ambiental (SINA), la implementación de procedimientos para las evaluaciones de impacto ambiental (EIA), la concesión de licencias con los suficientes estudios técnicos previos, e impiden que se adopte un enfoque consistente con la exigencia del cumplimiento de la legislación ambiental. Con el propósito de asegurar la autonomía financiera la ley buscó blindar a las CAR mediante el establecimiento de un conjunto de fuentes de recursos económicos propios, entre los que sobresalen, por su magnitud, los correspondientes a la participación en un porcentaje del impuesto predial y las transferencias del sector eléctrico. Este

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blindaje tuvo dos justificaciones: garantizar que las CAR contaran con los recursos requeridos para adelantar sus programas y aislarlas del riesgo de que el presidente de la República no otorgue a lo ambiental su debida prioridad y las relegue en el proceso de asignación del presupuesto general de la nación. La experiencia internacional demuestra que en momentos de crisis económicas los gobiernos tienden a recortar primero los recursos económicos destinados a la protección ambiental; y por esto, había que blindar a las CAR. Las intenciones del Estado con las CAR han sido, sin duda alguna, nobles. Con la autonomía administrativa y la descentralización se buscó dotar a las regiones de unas entidades especializadas con alta capacidad técnica, en términos de recursos humanos e infraestructura, que estuvieran en posibilidad de interpretar la especificad ambiental regional y la complejidad geográfica en relación con sus procesos de desarrollo económico y social y de ocupación del territorio. Mediante la descentralización se intentó también asegurar que las decisiones sobre lo ambiental estuviesen más cerca de los ciudadanos, las organizaciones de la sociedad civil y el sector productivo regional59. A pesar de las buenas intenciones, más de veinte años después de puesto en marcha este modelo corporativo, descentralizado, autónomo y democrático, parece existir consenso por parte de un amplio sector de la opinión pública, así como del gobierno nacional, de la necesidad de reformarlo. Una de las mayores diferencias entre las corporaciones la constituye su disponibilidad de recursos económicos. El blindaje financiero, que previó la ley sólo opera para una pocas (diez), mientras que la mayor parte depende del presupuesto nacional que hoy no solo es insuficiente en sus asignaciones a las corporaciones, sino que ha estado en declive, en términos reales, en los últimos años. Así que nos encontramos con algunas corporaciones que no cuentan con los recursos mínimos para cumplir con sus funciones prioritarias, mientras que otras los tienen para cumplirlas en forma muy parcial. Claramente, sin presupuesto es imposible asegurar la calidad de los equipos técnicos de las CAR. El desdibujamiento sufrido por las CAR como autoridad ambiental, se evidencia, también, en la asunción de sus responsabilidades en un papel dual de juez y parte y en la calidad de su gobierno. El gobierno de las CAR ha sido capturado por parte de grupos de la clase política 59 De hecho, la amplia participación de diversos sectores en las CAR se vio reflejada en la constitución de su consejo directivo, conformado por líderes de las organizaciones de la sociedad civil, del sector productivo y de las comunidades étnicas.

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tradicional, del sector privado y de la sociedad civil, con miras a extraer diversos tipos de rentas y beneficios para satisfacer sus intereses particulares. Seguramente es un tipo de captura con muy diversos grados y matices en este mundo heterogéneo de las corporaciones, pero lo cierto es que se enmarca en el contexto más general de este fenómeno que se presenta en el Estado colombiano a lo largo y ancho del país. Por otro lado, gran parte de las corporaciones, aproximadamente la mitad, presenta un bajo índice de transparencia (que mide su vulnerabilidad a la corrupción, la consistencia con su misión, la calidad de relaciones con los usuarios, entre otros). Pasando ahora a hablar de la ANLA , el panorama se ve también gris. El pasado 25 de abril de 2016 renunció el director de dicha institución, tras reiteradas polémicas como la del otorgamiento de una licencia a la empresa estadounidense Hupecol para la exploración petrolera en la Serranía de la Macarena, cerca de “caño cristales” ; o como el otorgamiento de la licencia ambiental a la empresa Emgesa para desarrollar un proyecto hidroeléctrico en el Quimbo, sobre la cuenca alta del río Magdalena, al sur del departamento del Huila. En la primera licencia se permitían labores de exploración de 150 pozos que comprometen un área de 30.000 hectáreas, con nocivas consecuencias para la comunidad por el alto impacto que generaría en Caño Cristales, lugar emblemático y patrimonio natural invaluable de los Llanos Orientales. Por su parte, en la zona en la que se llevaría a cabo el proyecto del Quimbo habría un impacto directo sobre ecosistemas de bosque seco, muy seco y premontano, con más de 324 especies de flora registradas. En el proceso de relleno del embalse de este proyecto se cometieron varias fallas técnicas y jurídicas, en las que la ANLA se vio involucrada. De un lado, múltiples estudios ambientales advirtieron a la ANLA del deterioro ambiental de las aguas del rio magdalena como consecuencia del embalse del Quimbo, por la biomasa inundada que se descompondría y contaminaría a largo plazo tanto el río como el embalse; sin embargo, la autoridad desconoció los conceptos científicos y expidió una resolución que daba paso a EMGESA para iniciar el llenado del embalse sin evacuar el material vegetal y forestal en su totalidad. De otro lado, la ANLA permitió a EMGESA violar un trámite administrativo, pues la empresa inició el llenado del embalse sin notificar y consultar “terceros intervinientes”, es decir, la comunidad que vive en la zona y la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena (CAM).

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La renuncia del director de la ANLA sólo sirvió para cobrar por un culpable del episodio, pero el ministro de ambiente también tuvo parte de responsabilidad y en sí el mayor culpable es el engranaje gubernamental de la política ambiental. Los críticos más ácidos de la ANLA, la acusan de improvisar constantemente, incumplir con sus deberes más elementales y actuar al límite del prevaricato. Los errores garrafales en las licencias del Quimbo y la Macarena60, son síntomas de un descalabro del sistema de protección ambiental del gobierno. Referente a la ANLA, hay tres problemas prioritarios que se deben afrontar con prontitud. El primer problema es el “licenciamiento exprés” y la falta de capacidad técnica. En el decreto 2041 de 2014 el gobierno actual reglamentó un proceso en que las evaluaciones para negar u otorgar una licencia pasaban de durar 24 meses a solo tres. Con esto, se buscaba agilizar el trámite de las licencias, pero se sacrificó la calidad de las evaluaciones ambientales. Ambientalistas y políticos habían advertido al gobierno de que tres meses no alcanzan para hacer un estudio serio de los impactos que puede tener un gran proyecto; y en consecuencia, las “licencias exprés” condujeron a cambios de las condiciones de los empleados. Los conceptos de la ANLA son hechos a las carreras por técnicos remunerados a destajo61. En palabras de un funcionario de la entidad, ese pago “hace que muchos profesionales corran con la evaluación para poder completar en el mes todos los pasos y recibir su salario completo”. De ahí las licencias como la de la Macarena, expedida sin tener en cuenta la advertencia de Cormacarena sobre la inconveniencia 60 Esta última fue revocada por la ANLA después que el presidente Santos obligó a dicha autoridad a cumplir esta acción reparadora. 61 Con el decreto, entró en vigencia en la ANLA la contratación bajo el modelo de “uniones temporales”. Los pagos funcionaban de la siguiente manera para cada unión: el primer pago es del 30% del total y se da cuando la unión temporal cargue al Sila (Sistema de Información de Licencias Ambientales) el concepto técnico elaborado. El segundo pago es del 50% y corresponde a la finalización del concepto técnico por los revisores técnicos. El tercer pago es del 15% y se hace cuando sucede la expedición del acto administrativo. El cuarto y último pago es del 5% y se da cuando se hace la liquidación del contrato. Al repasar estas cifras aparentemente todo está bien. Los pagos se hacen a medida que el proceso va avanzando. Sin embargo, al ir al detalle, la realidad es otra. Como los pagos se hacen “a destajo”, es común que los contratistas solo alcancen a cumplir el primer o segundo paso del proceso, lo que los deja solo con el 30% o 70% de su pago mensual.

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de explotar petróleo en una de las zonas más protegidas de Colombia, donde confluyen cuatro parques nacionales y tres distritos de manejo ambiental especial. El segundo problema es la falta de independencia. La ANLA fue sustraída del ministerio de Ambiente en 2011 para que fuera una agencia autónoma frente a los distintos intereses en juego, incluyendo los de otras instancias del Gobierno y los intereses privados. Para la exministra de ambiente Cecilia López, ahora ha quedado claro lo que era un secreto a voces: el alto gobierno (sobre todo la vicepresidencia) le da línea a la ANLA para apurar las licencias, o para revocarlas cuando estallan los escándalos. Finalmente, así como hay una coordinación excesiva entre el Gobierno y la ANLA, hay una desarticulación pasmosa entre ésta y las autoridades ambientales locales (las CAR). Por este tercer problema, la ANLA decidió ignorar olímpicamente la advertencia que había hecho el año pasado Cormacarena, pero esta también se demoró inexplicablemente en publicar la versión completa del plan de manejo integral de la zona, lo que le sirvió a la ANLA para excusarse en que no lo conocía. La ANLA prometía ser un organismo autónomo, independiente del MADS, con gestión transparente, pero no ha sido así. El exministro Gabriel Vallejo afirmó una vez que el problema de la ANLA era de procesos, que no era necesario contratar más gente sino generar diseños institucionales más eficientes. Y sus palabras se quedaron en el aire. Preocupa que una de las instituciones ambientales más importantes del país actúe en contra de su misión de proteger los recursos naturales del país y defienda, en cambio, la simplificación de los procesos de licenciamiento, que definirán, en últimas, cómo serán los ecosistemas del país en el futuro. Es urgente crear un marco institucional que brinde mayor independencia a la ANLA, junto con una estrategia de procedimientos y resultados que le dé la rigurosidad técnica y la relevancia al licenciamiento ambiental en el país. “Para evitar tantas deficiencias en la gestión ambiental se necesitan varias acciones: reforzar el papel del MADS como el principal órgano encargado de dirigir y supervisar el sistema nacional de gestión ambiental y otorgarle los medios para supervisar y dirigir más eficazmente la labor de las CAR; fortalecer a las CAR con mayor financiamiento; garantizar que la asignación de responsabilidades, la estructura de rendición de cuentas, el financiamiento y las capacidades de las autoridades ambientales en todos los niveles de

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gobierno permitan el logro eficaz y efectivo de los objetivos de política ambiental; y, establecer mecanismos de coordinación para fortalecer el diálogo regional y la integración de políticas entre las CAR y entre los departamentos. En un plano más macro es vital también intensificar los esfuerzos para mejorar la calidad y la relevancia de los datos ambientales y los sistemas de información para la formulación de políticas, por medio de la mejora de las redes y registros de observaciones del medio ambiente; la elaboración de normas técnicas para las CAR; la mejora de la coherencia del sistema de información ambiental garantizando su relación con el sistema de salud y el sistema nacional de estadística; y mayor difusión de información en las regiones y las comunidades.

11.6. El Plan Nacional de Desarrollo: ¿hacia un crecimiento verde? Para el gobierno Colombiano actual el “crecimiento verde” es un eje envolvente para el desarrollo del país. En el primer PND 2010-2014, el crecimiento verde sólo se relacionaba con el desarrollo rural; ahora el concepto es más compresivo e incluye relaciones e indicadores para diferentes sectores productivos. El PND actual reconoce que el crecimiento económico está recorriendo una senda ambientalmente insostenible, que los indicadores muestran que la riqueza total se está agotando y que la economía colombiana es más intensiva en la utilización de recursos naturales que el promedio de los países de la OCDE62. Se están generando presiones muy fuertes sobre los recursos naturales por la industria extractiva, la ganadería extensiva63, la urbanización y la motorización. Colombia se enfrenta al reto de promover un crecimiento socialmente inclusivo y ambientalmente sostenible. Los índices de desigualdad de ingresos y de concentración de la propiedad de la tierra se encuentran entre los más altos del mundo, y son los pobres los más vulnerables a los efectos de la contaminación64: carecen de acceso suficiente a 62

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico

63 35 millones de hectáreas están ocupadas por ganado, de las cuales solo 15 millones son aptas para ese fin y cerca de 6 millones de hectáreas fueron deforestadas entre 2002 y 2010. 64 En los últimos años, la mala calidad del aire y del agua han originado gasto de salud equivalentes al 2% del PIB. El costo sería superior si se considerasen los

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servicios ambientales y cuentan con menos recursos para invertir en la prevención y mitigación. Los agricultores de subsistencia, los pueblos indígenas y las poblaciones costeras, son los más afectados. La inclusión en el PND 2010-2014 de un capítulo relativo a la sostenibilidad del medio ambiente y la prevención de riesgos fue un el primer paso hacia la definición de una estrategia de crecimiento verde a futuro, aunque sin profundizar mucho en ella, ni dándole un marco de acción definido. En el PND actual se ahondó en este concepto y se adoptaron medidas como la adhesión a la Declaración de la OCDE sobre crecimiento verde, la decisión de crear una comisión de alto nivel para que coordine la política sobre el cambio climático, prepare una estrategia de desarrollo con bajas emisiones de carbono y elabore un plan nacional de adaptación y una estrategia para reducir las emisiones debidas a la deforestación y la degradación de los bosques; y por último, la creación de unidades ambientales en ministerios sectoriales (por ejemplo, el Ministerio de Minas y energía) y de programas interministeriales sobre medio ambiente. Asimismo, en el sector privado aumentó la sensibilización acerca de las cuestiones ambientales y se constató una mayor determinación para enfrentarlas. Sin embargo, las distintas iniciativas de política que se han puesto en marcha no constituyen un marco político coherente para el crecimiento verde. Persiste la falta de congruencia entre los planes económicos sectoriales y los objetivos ambientales, y los sectores económicos no están obligados a rendir cuentas de sus prácticas ambientales. La transición hacia un crecimiento económico más amigable con el medio ambiente requiere de incentivos de mercado más potentes. Colombia ha avanzado en la reducción de subsidios al combustible para transporte y los precios internos reflejan cada vez más los precios internacionales. A pesar de esto, los numerosos tratamientos fiscales y excepciones tributarias existentes siguen reduciendo la base imponible sobre los combustibles para el transporte, limitan los ingresos fiscales y neutralizan los incentivos para reducir el uso de energía. En 2011, los impuestos relacionados con el medio ambiente representaban el 0,7% del PIB y el 3,7% de los ingresos fiscales totales, muy por debajo de los promedios de la OCDE correspondientes. La recaudación tributaria del gobierno por la extracción de recursos efectos perjudiciales para la salud que tiene el uso de la minería de mercurio y otros productos químicos peligrosos.

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naturales podría incrementarse ante la necesidad de acrecentar los recursos financieros. Aunque se han revocado ventajas fiscales significativas, todavía hay exenciones, en particular para labores de exploración, a pesar de los considerables efectos perjudiciales que tiene la minería para el medio ambiente. Un análisis que abarcara también los efectos del gasto fiscal y de los subsidios en el medio ambiente brindaría una buena base para la reforma de subsidios ambientalmente contraproducentes. Recientemente se ha introducido una serie de incentivos fiscales para lograr diversos objetivos ambientales. Concretamente, en los dos últimos años Colombia ha implementado estímulos fiscales especiales para vehículos híbridos, eléctricos o impulsados por gas natural y ha aprobado la importación con un arancel de 0% de 300 vehículos eléctricos e híbridos ligeros (automóviles y taxis). Se prevé que en los próximos años se importen 2.250 vehículos eléctricos ligeros con las mismas exenciones. Estas medidas son positivas y son un buen comienzo. Si hablamos del acceso a fuentes mejoradas de agua potable, el país va por buen camino. Es necesario, aún, intensificar los esfuerzos para mejorar el acceso a servicios básicos de saneamiento y reducir las disparidades en el acceso al abastecimiento de agua entre las zonas urbanas y rurales. La eficiencia en el sector ha mejorado gracias a varias reformas, como algunas disposiciones sobre la participación del sector privado. El gasto público en materia de agua y saneamiento se duplicó con creces en el último decenio. Un serio obstáculo para la ampliación de la infraestructura relacionada con el agua es el bajo nivel de las tarifas a los usuarios, que siguen siendo inferiores al costo de la prestación de los servicios de abastecimiento. El sistema actual de precios con subsidios cruzados en servicios públicos (electricidad y gas, agua y desechos) se orienta a mantener bajos precios para los hogares pobres. Sin embargo, su efecto redistributivo es escaso y no incentiva el uso eficiente de la energía y el agua, ni una reducción de la generación de desechos, en particular para quienes pueden pagar, con lo que se pone en peligro la sostenibilidad financiera de la prestación de servicios. Por otra parte, las tarifas por el suministro de agua a la agricultura no incentivan el uso eficiente de los recursos hídricos. Otro eje de la política ambiental, que debe ser reevaluado para el próximo PND, es el gasto en protección ambiental. Su cuantía total como proporción del PIB en la primera mitad de la década de 2000 se

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mantuvo estable, en un valor apenas por debajo del 0,5% del PIB. En el periodo 2009-2011 se mantuvo en 0,51% del gasto público (el gasto en el marco del SINA representó el 0,26% del PIB, en tanto que el gasto ambiental a nivel municipal y departamental, financiado mayormente con transferencias presupuestarias, representó el 0,25% del PIB). Desafortunadamente, cayó a su nivel más bajo en 2012 con 0,37% y se ha recuperado un poco en 2014 con 0.44%, pero no lo suficiente. Gráfico 11.6

Fuente: DANE

Estos guarismos siguen distando mucho de los niveles registrados en los países de la OCDE, incluso cuando estaban en una fase de desarrollo similar. El gasto ambiental en los países de la OCDE suele situarse como mínimo entre el 1% y el 2% del PIB. En México, el gasto ambiental público se duplicó entre 2000 y 2010, pasando del 0,5% al 1% del PIB. Según la Contraloría General de la República de Colombia, el gasto público no alcanzó para que las autoridades ambientales pudieran desempeñar correctamente sus funciones. Por ejemplo, las necesidades básicas de las áreas protegidas se suplieron sólo en un

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80% y su gestión fue a medias. Por último, es necesario integrar en el próximo PND un componente de eco- innovación dentro de la estrategia nacional de innovación e incluir un conjunto equilibrado de medidas de oferta y demanda; promover las alianzas público-privadas para el desarrollo y la difusión de tecnología relacionada con medio ambiente. Hasta el momento la innovación se ha visto impedida por una serie de obstáculos, a saber: un sector de investigación pequeño, niveles educativos bajos, tasas de cumplimiento de estudios terciarios bajas, infraestructura inadecuada, nivel de desigualdad elevado y nivel menos que óptimo en cuanto a la tecnología de la información y las comunicaciones y la infraestructura científica. El gasto interno bruto en investigación y desarrollo se mantuvo en torno al 0,15% del PIB anual entre 2006 y 2011, una cifra mucho más baja que el promedio de la OCDE, que es del 2,3%. Las actividades de investigación y desarrollo dependen mucho del sector público: en 2009, el 77% de dichas actividades fue financiado por ese sector, el 19% por el sector privado y el 4% desde el extranjero. Un hecho más auspicioso es la manera en que se ha sabido aprovechar la integración de Colombia en las redes internacionales: en efecto, la mitad de los artículos científicos aparecidos entre 2008 y 2010 fue fruto del trabajo conjunto con investigadores del extranjero. El Gobierno de Colombia ha reconocido la necesidad de fortalecer la innovación, a la que identifica como una de las cinco locomotoras del crecimiento en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. En el marco de la reforma de regalías de 2012 se promocionó el establecimiento de un fondo de ciencia, tecnología e innovación. Parte del incremento de las actividades de investigación y desarrollo se podría orientar al crecimiento verde, pero para ello se deberían establecer criterios ambientales para asignar recursos con cargo a ese fondo mencionado. El PND 2014-2018 menciona el término ecoinnovación una sola vez y no despliega ni sus características, ni los planes que al respecto dirigía el gobierno. Es necesario incorporar más sólidamente la eco-innovación dentro de la estrategia de innovación del país. Actualmente, no existe una estrategia formal de eco-innovación en Colombia y tampoco se le asigna mayor relevancia. No obstante, se han establecido algunos elementos básicos. El MADS ha identificado algunas prioridades de ecoinnovación, que comprenden la utilización sostenible de la biodiversidad, fuentes de energía alternativas, reciclaje de materiales y procesos de

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producción verdes. En la Política Producción y Consumo Sostenible se determinan metas de eficiencia de recursos a nivel de toda la economía, algunas de las cuales se reflejan en el PND 2010- 2014. Las estrategias elaboradas en el marco de dicha política ofrecen orientación para la ecoinnovación en el sector privado. Por otra parte, en el documento CONPES 3700, “Estrategia institucional para la articulación de políticas y acciones en materia de cambio climático en Colombia”, también se aborda la ecoinnovación. Asimismo, en las políticas dirigidas a empoderar a las comunidades para que puedan gestionar sus entornos locales se reconoce la necesidad de innovar en relación con los aspectos sociales. La eco-innovación se considera como estímulo para el sector de bienes y servicios ambientales y como un potencial mercado de exportación. Colciencias está diseñando planes estratégicos para los sectores relacionados con la ecología, incluidos los de recursos hídricos y forestales, diversidad biológica, energía alternativa y biocombustibles. El gobierno ha aplicado varios otros instrumentos para estimular el sector de bienes y servicios ambientales. Con apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente se ha formulado una estrategia de compras públicas verdes. Las adquisiciones del sector público representan el 16% del PIB. El requisito legal de que en dichas adquisiciones se tengan en cuenta únicamente factores económicos representó un gran impedimento. Se espera que la reforma del sistema de adquisiciones y el organismo centralizado Colombia Compra Eficiente, creado en 2012, faciliten las compras públicas verdes. Asimismo, el MADS ha elaborado directrices para la inclusión de criterios ambientales en las compras. En 2005, en el marco del Plan Estratégico Nacional sobre Mercados Verdes, el gobierno lanzó un eco-etiquetado colombiano, y desde entonces ha definido 9 normas técnicas y ha certificado 71 bienes y servicios. En 2012, el gobierno y la Asociación Bancaria y de Entidades Financieras de Colombia (Asobancaria) firmaron el Protocolo Verde, acuerdo voluntario que comprende a 11 de los 24 bancos miembros de Asobancaria. Ese protocolo se centra en tres ámbitos: financiamiento para proyectos verdes, mejoramiento del desempeño ambiental de los signatarios e introducción del examen previo ambiental en el análisis del riesgo crediticio de los proyectos de inversión.

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Evaluar y fortalecer la tributación ambiental, aumentar el presupuesto público en gestión y protección del medio ambiente, hacer sostenible financieramente la prestación de servicios ambientales como el agua potable y establecer una política estructurada de ecoinnovación, son los principales retos del país en la senda del crecimiento verde, en la que hasta ahora estamos empezando a despegar de a pocos. Los condicionantes de la “agenda verde” post-2015 del país son los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). De los 17 objetivos propuestos por la ONU, como orientadores de la política pública internacional y como originadores de buenas prácticas gubernamentales, 6 están íntimamente relacionados con el tema medioambiental y todos con el propósito de la sostenibilidad.

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Objetivos de Desarrollo sostenible 1. Erradicar la pobreza en todas sus formas en todo el mundo. 2. Poner fin al hambre, conseguir la seguridad alimentaria y una mejor nutrición, y promover la agricultura sostenible.

3. Garantizar una vida saludable y promover el bienestar para todos para todas las edades.

4. Garantizar una educación de calidad inclusiva y equitativa,

y promover las oportunidades de aprendizaje permanente para todos.

5. Alcanzar la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y niñas.

6. Garantizar la disponibilidad y la gestión sostenible del agua y el saneamiento para todos.

7. Asegurar el acceso a energías asequibles, fiables, sostenibles y modernas para todos.

8. Fomentar el crecimiento económico sostenido, inclusivo y

sostenible, el empleo pleno y productivo, y el trabajo decente para todos.

9. Desarrollar infraestructuras resilientes, promover la

industrialización inclusiva y sostenible, y fomentar la innovación.

10. Reducir las desigualdades entre países y dentro de ellos. 396

Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

11. Conseguir que las ciudades y los asentamientos humanos sean inclusivos, seguros, resilientes y sostenibles.

12. Garantizar las pautas de consumo y de producción sostenibles.

13. Tomar medidas urgentes para combatir el cambio

climático y sus efectos (tomando nota de los acuerdos adoptados en el foro de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático)

14. Conservar y utilizar de forma sostenible los océanos, mares y recursos marinos para lograr el desarrollo sostenible.

15. Proteger, restaurar y promover la utilización sostenible

de los ecosistemas terrestres, gestionar de manera sostenible los bosques, combatir la desertificación y detener y revertir la degradación de la tierra, y frenar la pérdida de diversidad biológica.

16. Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el

desarrollo sostenible, facilitar acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.

17. Fortalecer los medios de ejecución y reavivar la alianza mundial para el desarrollo sostenible.

Fuente: Organización de las Naciones Unidas (ONU).

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Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

11.7. El sector empresarial, el medio ambiente y las sugerencias a la mano El cambio climático es un riesgo multiplicador para sectores como el empresarial y el financiero. En el primero, puede afectar gravemente la provisión de sus materias primas, obligarlo a asumir costos no previstos por nuevas regulaciones y afectar su reputación debido al aumento de clientes y consumidores que exigen una producción más limpia. En el segundo, puede impactar radicalmente sus inversiones si se revienta la “burbuja de carbono”, como afirman algunos expertos de la organización Carbon Tracker. Muchos inversores y empresas tienen dinero o activos en empresas que laboran o comercian con combustibles fósiles o en compañías que dependen de éstos para su supervivencia. Por tanto, si se produce una verdadera revolución energética y el petróleo deja de usarse65, un efecto dominó en una economía que depende, no sólo en la práctica, sino también financieramente, del uso del petróleo y sus derivados, puede hacer explotar una burbuja económica, con lo que podría producirse una nueva crisis o recrudecer la que ya existe. Hay mucho dinero invertido en ese sector. Empresas de carbón, petróleo y gas obtienen nuevo capital en los principales mercados financieros de todo el mundo para seguir explorando nuevas reservas. Entre otros, fondos de pensiones e inversores institucionales están apoyando con su dinero que se siga haciendo negocio. Y, lógicamente, querrán sacar un beneficio. En otras palabras, necesitan que se sigan quemando combustibles fósiles para recuperar lo invertido. Y, si no ocurre así, debido a las conexiones financieras, la economía mundial puede echarse a temblar. El asunto es complejo. Una gran empresa no sólo es lo que hace, lo que produce, el bien o servicio que ofrece a la sociedad. También es donde invierte. Y muchas invierten en petróleo y gas. Habría que hacer públicos estos datos para saber qué empresas están contribuyendo, aunque sea indirectamente, al cambio climático global e irreversible.

65 Noruega, por ejemplo, tomó la decisión de prohibir la venta de automóviles a gasolina a partir del 2025, convirtiéndose así en ser el primer país en tomar tal decisión.

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Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

Reseña: Noruega prohíbe venta de autos a gasolina desde 2025 La guerra contra los combustibles fósiles cada vez es más explícita: Noruega ha declarado que en 2025 estará prohibida la compra-venta de coches movidos por motores de gasolina y diésel. La nueva política energética ha sido acordada de manera conjunta por los cuatro partidos políticos principales del país. Esto supone una clara apuesta por los vehículos eléctricos, algo que tiene sentido teniendo en cuenta que Noruega es el país europeo en que disfrutan de mayor cuota de mercado (un 17%), aunque resulta paradójico que, a la vez, el país sea uno de los mayores productores de petróleo del mundo, hasta el punto de que esta industria supone el 40% de su PIB. Fuente: Periódico El País

Para subrayar el costo de la inacción frente al cambio climático, en 2015 The Economist Intelligence Unit estimó el valor en riesgo para el año 2100 en relación con el valor global de los activos de las empresas inscritas en las bolsas del mundo. Un calentamiento de 5 °C podría acarrear una pérdida de US$7 billones, mientras que uno de 6 °C podría conducir a US$13.8 billones en pérdidas, aproximadamente, 10% del total global. Mantenernos en máximo 2 °C de calentamiento no es nada fácil. Para lograrlo, hay que ajustarse a un presupuesto de carbono; un límite máximo de emisiones. Según estudios del Instituto Potsdam y de nuevo Carbon Tracker, para 2050, solo podremos explotar 20% de las reservas existentes de petróleo, gas y carbón. Es decir, la mayoría de combustibles fósiles que pretendíamos quemar, tendrán que quedarse bajo tierra.

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Enormes inversiones en nuevas centrales eléctricas de carbón o en exploraciones petroleras se perderán, al menos, si pretendemos garantizar un futuro seguro para los humanos. Pero con el cambio, también vienen oportunidades de inversión y negocio. De las 500 empresas listadas en la revista Fortune, 215 tienen metas de reducción de emisiones de GEI, de eficiencia energética y de inversión en energía renovable. Entre estas, se destacan gigantes mundiales como Caterpillar, Dow Chemical, General Electric, General Motors, Procter & Gamble, Walmart, entre otros. Gracias a estas iniciativas bajas en carbono, tales empresas se ahorran más de mil millones de dólares anuales, según lo reportó el Carbon Disclosure Project. En abril de 2014, más de 30 multinacionales lanzaron una declaración climática que pedía a los gobiernos la creación de políticas e incentivos de negocio para que el sector corporativo tomara acciones contra el cambio climático. A la fecha, más de 750 empresas se han sumado a la iniciativa. Con acciones sencillas las empresas pueden hacer mucho por el medioambiente. Por ejemplo, si reemplazan todas las bombillas incandescentes por LED, podrían reducir hasta 90% el consumo eléctrico de la iluminación, un dato no menor pues 20% del consumo eléctrico se destina a este propósito. FENALCO, por su parte, ha contribuido al desarrollo sostenible desde diversos frentes. Primero, con la constitución de la Corporación Fenalco Solidario y segundo, con el apoyo y la participación en campañas del gobierno como ReemBÓLSAle al planeta y “Apagar Paga”.

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Reseña Histórica Corporación Fenalco Solidario El 15 de noviembre de 1990 se firmó el acta de constitución de La Corporación Fenalco Solidario Colombia, fundada por comerciantes y empresarios afiliados a Fenalco Antioquia, quienes entendieron la necesidad de asumir un compromiso social y así participar activamente en la construcción de desarrollo y sostenibilidad. Inicialmente fue constituida para canalizar los recursos económicos y logísticos del comercio organizado hacia el apoyo y realización, de obras y actividades de beneficio social. Desde 2005 la Corporación otorga el Certificado en Responsabilidad Social, a todas aquellas organizaciones que realizan proyectos propios o con terceros, enfocados al desarrollo social y al sostenimiento del planeta. En 2009 con el ánimo de llevar conocimiento especializado para potencializar las buenas prácticas dentro de las empresas y entidades Colombianas creó el programa de capacitación en temas de Responsabilidad Social: Formador de Formadores. Durante 2014 creó el programa de medición de Huella de Carbono, con el objetivo de acompañar a las organizaciones en temas medioambientales, asesorándolas en la disminución de su impacto y en la compensación de sus emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI), logrando que las organizaciones sean más rentables, sostenibles y competitivas en materia medioambiental. Actualmente, la Corporación se encuentra articulada a las principales iniciativas internacionales en Responsabilidad Social, Pacto Global, el GRI, Forum Empresa y Cemefi, estando a la vanguardia en tendencias y herramientas de Responsabilidad Social, y logrando transmitir el conocimiento a los empresarios. Fuente: Corporación Fenalco Solidario

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ReemBÓLSAle al planeta es una iniciativa del MADS y WWF que busca promover el consumo responsable de bolsas plásticas por medio de tres acciones: la racionalización, la reutilización y la devolución para el reciclaje de las bolsas plásticas. Con la contribución de aliados estratégicos- FENALCO, Acoplasticos y grandes superficies-, esta campaña crea consciencia sobre las implicaciones que tiene el consumo y posconsumo de bolsas plásticas desde el inicio hasta el fin de su ciclo vida. Adicionalmente, busca disminuir el consumo de bolsas plásticas por persona en Colombia. “Apagar Paga” fue una campaña del gobierno para promover el ahorro de agua y energía en las empresas y en todos los hogares del país. Esta campaña era una estrategia para enfrentar los efectos del fenómeno de El Niño y lograr la meta propuesta de un ahorro del 5% para evitar los cortes programados de luz. En el evento inaugural de la campaña que tuvo lugar en Medellín, FENALCO reafirmó el compromiso del comercio organizado con el ahorro de energía y la sostenibilidad. En resumen, el mundo ya mira con otros ojos al medio ambiente. Por estos tiempos se mira con bastante escepticismo la lógica individualista que afirma las externalidades como un “éxito” (soy capaz de transferir problemas que yo he generado al resto de la sociedad). El mundo reevalúa la idea de que aquél que realice más estas transferencias, sin tener en cuenta los impactos ambientales que genera, tenga más ventaja sobre el resto, en un contexto competitivo. En consonancia, la agenda verde se ha expandido y demanda más contribuciones desde el sector empresarial, con líneas de acción en la fabricación industrial y en la etapa del posconsumo. Expertos hablan de una nueva economía, la economía circular, y de un nuevo modelo de negocio basado en suministros circulares, es decir, en el uso de recursos totalmente renovables, reciclables o biodegradables. Por ejemplo, la planta de Renault Choisy-le-Roi, cerca de París, reconstruye motores de automóviles, transmisiones, bombas de inyección y otros componentes para reventa. Las operaciones de refabricación utilizan 80% menos energía y casi 90% menos de agua, así como genera alrededor de 70% menos de aceite y residuos de detergente, que la nueva producción. Además, la planta ofrece márgenes operativos más altos que Renault en su conjunto puede mostrar. Finalmente, para subrayar la relevancia de la problemática medioambiental, concluimos con los beneficios de una economía baja en Gases Efecto Invernadero; y con optimismo, reseñamos las sugerencias para el gobierno y el sector empresarial sobre las

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Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

medidas, que ya existen y están científicamente comprobadas, para mitigar el cambio climático. Ya poseemos el conocimiento y seguimos desarrollando las técnicas para la sostenibilidad. La negligencia en la protección del medio ambiente en estos momentos es sólo cuestión de voluntad.

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Principales beneficios de una economía baja en GEI La salud: Los combustibles fósiles no solo generan el cambio climático, sino también enfermedades respiratorias. Según la Organización Mundial de la Salud, tres millones de personas mueren cada año debido a las emisiones del transporte y la industria, y 1,6 millones más, por el uso de biocombustibles, como leña. En Colombia, según un estudio del Banco Mundial, el material particulado que es generado por los vehículos causa 6000 muertes prematuras cada año. Al cambiar a tecnologías más limpias, estas cantidades disminuirán sustancialmente.

El empleo y la productividad:

Según el IPCC, la promoción de la eficiencia energética y las energías renovables tiene efectos positivos sobre el mercado laboral local y la productividad. Por eso, para reactivar sus economías, las políticas de diferentes gobiernos del mundo se han enfocado en generar negocios y empleos ‘verdes’, tal como lo ilustran los casos de Alemania, Corea y Estados Unidos. Según la Agencia Internacional de Energías Renovables, en 2015, la industria de energías renovables empleó a 7,7 millones de personas en el mundo, 18% más que el año anterior.

La seguridad energética:

La dependencia de los combustibles fósiles nos hace vulnerables a problemas en su abastecimiento y a cambios bruscos de precio, en particular, dado que muchos de los grandes exportadores tienen alta inestabilidad política. Al diversificar nuestro portafolio de fuentes y al aprovechar las fuentes renovables locales, podríamos disminuir estos riesgos.

La biodiversidad:

Al proteger los bosques, conservamos la biodiversidad, así como sus servicios económicos, ambientales, sociales y culturales. La presencia de diversas especies y variedades promueve la buena nutrición, regula la oferta de agua, controla la difusión de enfermedades infecciosas y ofrece grandes posibilidades para desarrollos médicos y farmacéuticos.

Algunas medidas para mitigar el cambio climático • Generación de energías limpias: eólica, solar, gas natural, capturas de CO2, hidroeléctrica, nuclear. • Transporte eficiente: incentivar transporte público, automóviles eléctricos e híbridos, automóviles eficientes y disminuir los viajes de larga distancia. Carros que recorren más kilómetros por galón. • La utilización de bombillas LED reduce drásticamente el consumo energético en casa y edificaciones. En los climas fríos de Europa occidental, se ha desarrollado la “Passivehouse” o ‘casa pasiva’, cuyo diseño autorregula la temperatura interna y aprovecha la energía solar o eólica para generar la electricidad doméstica. • Estufas más limpias: la quema de leña y otra biomasa utilizada en la mayor parte de hogares campesinos es muy ineficiente. Nuevas estufas pueden ahorrar hasta 60% del combustible requerido. • Capturas de metano de los residuos, para generar energía. Estos métodos ya son usados en Estado Unidos y generan energía para 800 mil viviendas. • Uso correcto de fertilizantes. Los agricultores

deben evitar el sobreuso de fertilizantes mediante técnicas que permitan establecer las necesidades exactas de cada cultivo. • Alimento animal que reduce emisiones. Se ha descubierto que al añadir un determinado ácido al alimento de las vacas, sus emisiones de metano se reducen hasta 70%, lo que equivale a 400 litros de metano por vaca/día. • Cultivos sin labrar el suelo: el suelo guarda el CO2 que se emite al labrarlo –en particular, al ‘voltearlo’–. Los campesinos que minimicen estos efectos mediante técnicas de labranza adecuadas podrían recibir una certificación ambiental para que sus productos sean más atractivos a los consumidores • No subsidiar la gasolina y combustibles fósiles. Garantizar la implementación sostenida de las energías renovables, manteniendo en el largo plazo la confianza y la seguridad jurídica de los inversionistas mediante subsidios, incentivos fiscales y financiamiento público directo. • Con el uso de semillas certificadas de alta pureza en la producción agrícola se garantiza mayor productividad alimentaria, menos presión de malezas, menos aplicaciones de herbicidas, menos consumo de agua y menos quema de Diesel en las máquinas agrícolas. (Ver anexo 1).

Capítulo 11: EL MEDIO AMBIENTE: ASUNTO CLAVE PARA LA SOSTENIBILIDAD DEL DESARROLLO

Anexo 1 El sector agropecuario colombiano aportando a mitigar el cambio climático Datos sobre el agro Colombiano: 42.3 millones de hectáreas dedicadas a la producción agropecuaria (8.4 millones de uso agrícola y 33.8 millones uso de pastos). De uso agrícola, 0.6 corresponden a cultivos transitorios, 5.3 a permanentes y 1.2 en asociados. Es importante destacar que el área destinada a la producción agrícola en Colombia es muy baja respecto a la producción de pastos y que tenemos un gran potencial de crecimiento en área destinada a la producción de alimentos. Se necesitan para ello cultivos en zonas agroecológicas adecuadas, disponibilidad de infraestructura productiva y comercial adecuada y oportuna, financiamiento acorde con las necesidades de cada sector, materias primas e insumos de fácil acceso y de buena calidad. En este sentido, la semilla juega un papel fundamental porque representa el desarrollo de los programas de mejoramiento genético que buscan ofrecer al sector agropecuario materiales genéticos con mayor productividad y mayor tolerancia a las condiciones adversas del clima, plagas y prácticas de cultivo en general. El nivel de uso de semillas certificadas en el agro colombiano sigue siendo bajo comparado con otros países de la región, lo cual es crítico pues aproximadamente el 40 % del aumento en el ascenso o en el descenso en el rendimiento lo explica la semilla empleada y su buen manejo. El cambio climático es una amenaza inmediata sin precedentes para los medios de subsistencia y la seguridad alimentaria y podría muy bien ser un obstáculo importante que impediría alcanzar el crecimiento necesario de un 60% en la producción mundial de alimentos para 2050. La seguridad en semillas se logra cuando los agricultores tienen acceso a estas y a otros materiales de plantación de calidad aceptable, a precios asequibles, en cantidades adecuadas y con tiempo suficiente para la plantación.

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El uso de semilla certificada, requiere de prácticas como una preparación adecuada de suelos, racionalización en el uso de fertilizantes mediante un adecuado plan de fertilización, disminución en el uso de agroquímicos y por tanto disminución de las aplicaciones en los mismos, lo que se traduce en reducción en el volumen del agua a usar. Esto debido por una parte al desarrollo genético con mejoras hacia la resistencia de plagas y enfermedades limitantes, y por otro lado por la calidad de la semilla certificada, pues la semilla certificada contribuye a reducir la presión de enfermedades desde el inicio del cultivo. La semilla certificada tiene altos niveles de pureza (98%), altos porcentajes de germinación (90%) y baja presión de malezas. Los niveles altos de germinación retribuyen en menores densidades de siembra y homogeneidad en la cobertura del suelo, que contribuye a disminuir resiembras y posibles espacios que son ocupados por las malezas generalmente. Menos presión de malezas, menos aplicaciones de herbicidas, menos consumo de agua. La mejora de los cultivos y el suministro de semillas y materiales de siembra de alta calidad de variedades seleccionadas para los productores son necesarios para garantizar una mejor producción agrícola y satisfacer las crecientes necesidades ambientales. Por lo tanto la seguridad alimentaria depende de la seguridad de las semillas de las comunidades agrícolas.

Anexo 2 Foro: “Dividendos Ambientales de la Paz” FENALCO estuvo en el foro “Dividendos Ambientales de la Paz”, evento en el que el director del Departamento Nacional de Planeación, el Ministro de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, representantes del Foro Nacional Ambiental y del Fondo para la Protección de la Naturaleza (WWF) y demás interesados, discutieron sobre los daños causados al medio ambiente en el escenario del conflicto armado interno que afecta a nuestro país. En común acuerdo llegaron a la conclusión de que el medioambiente es una víctima más de la violencia en Colombia. Estos son los principales “bullets” que salieron a la luz durante el foro:

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• Entre 1990 y 2013, el 58% de la deforestación ocurrió en municipios en conflicto. • En municipios de conflicto se deforestan 6,5 hectáreas por cada 1000 hectáreas de bosque, mientras que en los demás municipios son 2,6. Se deforesta casi tres veces más en municipios de conflicto. • * 87% de los cultivos ilícitos se encuentran en municipios en conflicto • *En los últimos 35 años se han derramado por la guerra y los ataques a oleoductos 4,1 millones de barriles de petróleo, equivalente a 16 veces la catástrofe de Exxon Valdez. • *Los 757 mil barriles derramados entre 2009 y 2013, afectan el agua y el suelo de 129 municipios. • *60% de las fuentes hídricas del país están potencialmente afectadas por extracción ilícita de minerales y derrames de petróleo: el mismo cauce del rio Nilo. • *86% de la producción de oro nacional proviene de la extracción ilícita de minerales, caracterizada por el uso del mercurio. Colombia es el segundo país del mundo que más toneladas de mercurio libera, después de china. • *Por cada año de paz, Colombia ahorraría $7,1 billones en degradación ambiental. $4,2 billones por costos evitados en recuperación de hectáreas deforestadas y $1 billón por costos evitados en salud por el uso de mercurio en minería.

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EPÍLOGO: ¡QUÉ DIFÍCIL ES ROMPER CON EL PASADO!

Epílogo: ¡Qué difícil es romper con el pasado! “Si un hombre quiere alcanzar un grado eminente de conocimiento, le costará tiempo, observación, hambre, desnudez, mareo de la cabeza, debilidad en el estómago y otras incomodidades”.

Miguel de Cervantes Saavedra El filósofo alemán Johan Gottlieb Fichte, influyente pensador del siglo XVIII, en uno de sus obras bandera, El destino del hombre, consignó la siguiente frase, que mantiene una vigencia asombrosa para nuestro país:

“Creemos que las condiciones están dadas como nunca para el cambio social, y que la educación será su órgano maestro. Una educación desde la cuna hasta la tumba, inconforme y reflexiva, que nos inspire un nuevo modo de pensar y nos incite a descubrir quiénes somos en una sociedad que se quiera más a sí misma. Que aproveche al máximo nuestra creatividad inagotable y conciba una ética —y tal vez una estética— para nuestro afán desaforado y legítimo de superación personal”. Colombia debe abordar con franqueza y sin prevenciones temas empresariales y económicos espinosos, de los cuales destacamos cinco, que ya han sido motivo de discusión en el pasado reciente. No sobra continuar repicando las campanillas de alerta: • Excesiva dependencia de mano de obra barata perpetúa la pobreza. Demasiada dependencia de la exportación de materias primas sin procesar no conduce a prosperidad. • Superar prácticas casi ancestrales que, muchas veces involuntariamente, los empresarios y el gobierno aplican a diario. Entre ellas tenemos la falta de conocimiento de las preferencias de los compradores internacionales, falta de

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conocimiento de las actividades de la competencia, baja cooperación con otras empresas, falta de integración con los mercados globales y una relación paternalista entre el gobierno y el sector privado. Citamos la acertada frase del profesor Michael Porter que deberíamos tener muy en cuenta: El gobierno debe hacer todo lo que esté en sus manos para ayudarle al sector privado a competir, con la excepción de impedir competencia. • Crear una visión inspiradora, porque como lo subraya Porter, una visión clara crea un sentido de propósito y anima a la gente a que cambie sus comportamientos y acciones. Los Planes Nacionales de Desarrollo, que estarían llamados a ejercer ese liderazgo, no solamente no son material de obligada consulta entre los empresarios sino que se han quedado como simples juramentos a la bandera, como un ritual que hay que cumplir cada cuatro años y cuyos extensos volúmenes sirven para adornar las bibliotecas de los aficionados a la historia económica nacional. • Comunicar, comunicar, comunicar, la visión. El gobierno invirtió muchos recursos humanos y financieros para elaborar hace 10 años una visión al 2019. Semejante esfuerzo pasó sin pena ni gloria, al igual que muchas otras iniciativas de ese corte. Como nación, hicimos un pésimo trabajo comunicando la visión. • Y en el punto cinco figura la erradicación de la centenaria costumbre colombiana de creer que la expedición de normas a borbotones resuelve nuestros problemas. Qué fea costumbre esa de estar modificando la Constitución Nacional cada ocho meses. Así no hay estabilidad jurídica que aguante. Pesimismo realista Pero más allá de la formulación de propuestas como las que contiene esta publicación de FENALCO, queda una reflexión algo terrible y es la indiferencia asombrosa por los temas de largo aliento que se observa en el país, no hoy sino desde varios decenios atrás. Por ello, cual discípulos aventajados de un clásico de la economía -David Ricardo-, nos asalta un aire de pesimismo frente a este tipo de ejercicios como el que hoy presentamos en este texto. Dicho pesimismo tiene sustento. Veamos:

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En un ensayo de D. Arévalo académica de Uniandes, titulado “Misiones económicas internacionales en Colombia, 1930-1960”, la autora hace una interesante descripción de una de las misiones pioneras, la del Instituto Francés Lebret. Ello aconteció en 1955. El propósito general era conocer el nivel de vida de la población para establecer las necesidades de consumo y dotación; contar con un estudio de diagnóstico y perspectivas de la situación económica del país para adelantar una planeación racional; y determinar las necesidades educativas. La misión señaló como asunto grave “el hábito de la población colombiana de admitir comportamientos antieconómicos: utilización casi totalmente irracional del suelo; persistencia de todas las rutinas que provocan la erosión y el desgaste de las tierras; afición irreflexiva y exagerada por productos extranjeros de los cuales se podría prescindir, o que fácilmente se podrían producir en el país; entusiasmo con grandes proyectos costosos, insuficientemente estudiados; anarquía de experiencias no preparadas y carentes de coordinación; escaso interés en la investigación científica basada en datos colombianos; complacencia en las oposiciones sin verdaderas ideologías y en las proyecciones irreales”. En opinión de Lebret, dice Arévalo, “Colombia iría al fracaso si no efectuaba grandes cambios en las costumbres y en la mentalidad, si la orientación del desarrollo no se hacía con estudios continuados y precisos y no se adelantaba con una firmeza capaz de romper las resistencias atrasadas o egoístas”. Han transcurrido más de 60 años y queda la sensación de que alguna parte de tan crudo diagnóstico sigue vigente. En 1991, como un preámbulo a las discusiones de la Asamblea Nacional Constituyente, la Pontificia Universidad Javeriana convocó a una pléyade de especialistas en distintos temas a reflexionar sobre el futuro del país. Este trabajo fue recogido en el libro titulado “Colombia, una visión prospectiva”. Participaron en el proyecto, entre otros, Álvaro Tirado Mejía, Hernando Gómez Buendía, Guillermo León Escobar, Eduardo Pizarro León Gómez, Miguel Urrutia, Álvaro Dávila, Javier Fernández Riva, Hernán Vallejo Mejía, Gabriel Rosas, Ulpiano Ayala, Juan Luis Londoño, José Alejandro Bonivento y Rodolfo Segovia. El Rector de aquel entonces, Gerardo Arango, SJ., en el prólogo de la obra manifestó lo siguiente:

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“Soy absolutamente consciente de lo que hemos organizado es un trabajo duro, muy exigente y que nos va a poner a todos en una situación de volver a las aulas escolares acompañados por los especialistas que nos facilitarán una visión prospectiva del país. Tengo entonces la osadía de pedir a todos que nos empeñemos en trabajar. No se trata de una mera actitud pasiva para ver cómo otros hacen prospectivas. Se trata de que cada uno de nosotros siga esos pasos y se forme un propio criterio sobre los posibles escenarios del país”. Este esfuerzo intelectual se quedó ahí, y sirvió, eso sí, para engrosar los anaqueles de quienes asistieron al foro. Los planteamientos de Michael Porter sobre la ventaja competitiva de las naciones, estimularon al gobierno del Presidente Gaviria en 1993 para que contratara un estudio con la firma Monitor que dirigía el mismo Porter, sobre la estructura y condiciones de operación de la economía colombiana. El trabajo llamó la atención sobre notorias condiciones de atraso de nuestro aparato empresarial y productivo, al tiempo que reclamó virajes de fondo en el paradigma económico que prevalecía. Esa auscultación de la economía colombiana, que incluía estudios de caso sobre varias industrias, como la floricultura, la confección de artículos de cuero y la exportación de frutas tropicales, concluyó que las ventajas tradicionales de países como Colombia -los recursos naturales, la mano de obra barata, la posición geográfica y la ausencia de estaciones- no son suficientes para garantizar el crecimiento del país a largo plazo. Por el contrario, empresarios y gobierno “debían enfocar sus esfuerzos en desarrollar ventajas competitivas sostenibles que los diferenciaran de otros países con características similares”. En 1998 apareció el libro Arando en el mar”, dirigido por M. Fairbanks, socio de Porter, en el que declara su desencanto por el escaso avance, o más bien, el retroceso de Colombia en los años 90 en materia de competitividad y estrategia empresarial. Un estudio de FEDESARROLLO de 2013, de evaluación de dos décadas post-Monitor (‘20 años de Políticas de Competitividad en Colombia’) sostuvo también con cierta desilusión: “Los resultados obtenidos en estos 20 años de políticas de competitividad son claramente insuficientes cuando nos comparamos con otros países de la región, y las brechas aumentan cuando se toma como referencia a países emergentes de otras latitudes. El análisis de lo sucedido en estos 20 años también muestra que se han planteado políticas públicas contradictorias, en tanto algunas de ellas intentan promover la

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competitividad y otras tienden a perpetuar el rezago productivo de las empresas colombianas. Queda clara la necesidad de construir una visión compartida público-privada sobre el país del futuro, que cuente con un liderazgo político de alto nivel en el gobierno, una participación activa de los empresarios decididos a competir y no a capturar renta, unos objetivos de largo plazo sin contradicciones de corto plazo, y gran participación en el ámbito regional, desde donde se realice el diagnóstico y el seguimiento de objetivos”. Este es uno de los tantos ejemplos de cómo en Colombia los estudios, las misiones y los pormenorizados y profundos diagnósticos, acompañados de recomendaciones hechas por “sabios” y “gurús”, parecen no encontrar eco entre la dirigencia política y empresarial en el sentido de que no se escogen tales documentos como derroteros a seguir para alcanzar más altos niveles de crecimiento de la economía y de progreso social. Algo nos pasa. Ilustremos esta paradójica situación de disponer de estudios cargados de dicción, profunda base conceptual, buen juicio y pragmatismo pero que no pasan de ser unos costosos adornos de biblioteca. Una crónica de la revista Semana, rememorando el trabajo de los “sabios” sobre la educación y que llevaba por título “Colombia al filo de la oportunidad”, recuerda que la entrega del documento causó un desbordado entusiasmo. “En la ceremonia abundaron los micrófonos, las cámaras y los aplausos, y el diario El Tiempo llamó a los diez sabios: “la verdadera Selección Colombia”. Regocijados, el neurocientífico Rodolfo Llinás, el investigador Carlos Eduardo Vasco y el Presidente Cesar Gaviria pronunciaron sus discursos. Y al final, el nobel Gabriel García Márquez leyó su ya legendaria proclama ‘Por un país al alcance de los niños’. Allí, decía tener la esperanza de que, con esa “carta de navegación”, Colombia dejará de ser dos naciones a la vez: “una en el papel y otra en la realidad”. Marco Palacios declaró que si tuvieran que volver a reunirse los integrantes de esa comisión de lujo, “presentarían el mismo informe”, expresión que el redactor de Semana interpretó como la encarnación de un hecho triste de la vida nacional. “Mientras el país debate sobre el futuro de la educación, los expertos esbozan nuevas estrategias y los políticos hacen promesas floridas, muchos tienden a olvidar que una hoja de ruta para sacar al sector de la crisis ya está escrita. Así, vale la pena preguntarse por qué ningún presidente, académico, empresario o activista ha podido cumplir esa misión posible que los sabios le pusieron al país hace ya tanto tiempo”.

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La inutilidad de “Colombia al filo de la oportunidad”, en concepto de sus autores, es una consecuencia o un reflejo de la falta de fe en el país y en su capacidad de progresar. Rodolfo Llinás subrayó la falta de disciplina como país y reiteró que ya es tradición que abunden los estudios y que se falle en la ejecución. Semana concluye su crónica en forma lacónica: “Durante décadas, los colombianos han debatido sobre los grandes cambios que necesita el país, pero la realidad no los refleja. El resultado es una sociedad frustrada e insegura, que no se atreve a actuar para romper paradigmas”. Triste reconocer que los esfuerzos de pensamiento y gestión a largo plazo, proyectos del corte “futuro-nación” o “prospectiva-país” parecen convertirse en intrascendentes. Esto ha ocurrido, a pesar de ser los colombianos prolijos en acoger tales tareas. Otro ejemplo impactante de esta cruel realidad es el proyecto denominado: DESTINO COLOMBIA. “El futuro no se hereda: se sueña y se construye. Es la voluntad común de los pueblos la que orienta el destino de las naciones. Destino Colombia es el primer paso de un esfuerzo profundo y sincero por construir escenarios de futuro para el país, que iluminen el pensamiento y la acción de todos los colombianos desde la riqueza de la diferencia, la multiplicidad de visiones y misiones”. Con esta frase, los inspiradores de este bello proyecto le presentaban al país en el recinto de Quirama, cerca a Rionegro, Antioquia, en septiembre de 1997, esta filantrópica iniciativa. Y seguían sus inspiradores, encabezados por el empresario vallecaucano Manuel José Carvajal:

“El sueño final es que todos los colombianos se sientan responsables por el futuro del país. Se busca que todos, sin excepción, le apuesten con el corazón y con la mente, con humildad y con fuerza, a sacar adelante a Colombia. Se realizarán talleres en todo el país, en escuelas, fábricas, templos, oficinas y toda clase de recintos, donde se discutirán los escenarios y la gente podrá expresar cuál desea y cómo puede contribuir para que se haga realidad. La idea es que las personas vayan más allá de la simple lectura de los escenarios, que reflexionen respecto a cada uno de ellos y entiendan los costos y beneficios de cada una de las opciones”.

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El profesor Eduardo Aldana Valdés, de la Universidad de los Andes, miembro del equipo convocado por el proyecto DESTINO COLOMBIA y que también conformó el grupo de “sabios” que escribieron el libro blanco de la educación, describe esas experiencias: “En el primer semestre de 1997, 43 colombianos provenientes de diversas facetas de la vida nacional —incluidas personas asociadas con los grupos armados irregulares— fuimos convocados por algunos dirigentes cívicos para elaborar un conjunto de escenarios o narrativas prospectivas que sirvieran para estimular y enriquecer el diálogo nacional sobre el futuro del país. EI grupo convocado decidió que los escenarios se referirían a las opciones abiertas al país para superar la violencia a la que estaba sometido por la acción de los grupos armados Irregulares. Como resultado de un trabajo creativo y empecinado en tolerar los puntos de vista de los otros, se llegó a cuatro escenarios que se bautizaron con refranes conocidos. El resumen que sigue ha sido tomado de la publicación oficial del proyecto: “Amanecerá y veremos”: El país se hundió en el caos. La falta de decisión para enfrentar los cambios necesarios nos había dejado sin capacidad de reacción, porque ¡lo peor que se puede hacer es no hacer nada! “Los resultados de este esfuerzo fueron bastante paradójicos. Como no se trataba de adivinar el futuro, el país ha vivido casi todo lo que narraban esas historias, excepto la última, en diferentes periodos de los 16 años pasados. Como lo que se quería era entregar a los colombianos unas herramientas para entender la dinámica de los procesos, esas historias fueron sepultadas por el torrente de noticias diarias que nos impiden pensar en lo que nos está sucediendo”. El profesor y exministro Fernando Cepeda Ulloa, en un escrito hecho especialmente para el Consejo Gremial Nacional en 2003, se refirió así al fallido intento por encontrar el rumbo deseado para la nación: “Destino Colombia fue un ambicioso ejercicio de construcción de escenarios, con una amplia participación de todos los sectores de la sociedad, que buscó entregarle al gobierno del presidente Andrés Pastrana y a la opinión pública unos escenarios que bien hubieran podido contribuir a una conducción diferente del país. Es imposible alegar que no hubo amplia divulgación del documento respectivo: abundaron los foros regionales y el entusiasmo, y la asistencia fue importante, así como el interés. La divulgación por los medios masivos de comunicación, particularmente, por la televisión, fue inusitada. Los cuatro canales entraron en cadena para hacer una amplia divulgación del texto en su significado. Pero no pasó absolutamente nada”.

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El profesor explica, con cierto dramatismo, que muchos empresarios quieren que los problemas de Colombia se resuelvan con el dinero, el esfuerzo, el sacrificio y los hijos de otros. Y señaló que como dicen en privado algunos académicos de los Estados Unidos, estos empresarios son “los malos del paseo”. “Dicho en otros términos, agrega Cepeda Ulloa, lo que la comunidad internacional espera del empresariado colombiano es: • Que pague más impuestos. • Que no propicie la fuga de capitales y, que, más bien, los retorne al país para invertirlos. • Que incremente sus esfuerzos para generar empleo y evite así la fuga de talentos. • Que se comprometa con más ahínco en la defensa colectiva de la nación frente a las amenazas de guerrilleros, paramilitares y delincuencia común. • Que no colabore, en manera alguna, con los paramilitares. • Que no exima a sus hijos de participar en la legítima defensa de la nación. • Que utilice su influencia para asegurar que en el presupuesto nacional se destinen las partidas adecuadas para la mejor defensa y protección de todos los ciudadanos. • Que asuma con vigor las políticas de protección y defensa de los derechos humanos. • Que propicie políticas reformistas en materia política, institucional, económica y social dirigidas a hacer de la nuestra una sociedad más equitativa. En mi concepto es urgente una doble tarea: disipar las percepciones equivocadas que ahí en Estados Unidos sobre el empresariado colombiano y corregir las fallas que existen”. Al desdén o a la indiferencia que finalmente provocó el contenido del Informe Monitor liderado por Porter, se suman otros esfuerzos sugestivos que buscan una aproximación a la solución de los problemas

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de Colombia. Por ejemplo, la llamada Misión Alesina, liderada por un profesor de Harvard, planteó en 2001 la necesidad de introducir una serie de reformas institucionales, tras lanzar muchos dardos a la nueva carta Política de los colombianos. Reformitis a la lata. Ese estudio, según lo ha contado el Profesor Cepeda Ulloa, costó más de 600 mil dólares de la época, hubo tres o cuatro foros, se lanzó un libro con el respaldo editorial de Fedesarrollo, pero de ahí no pasó la cosa. En la campaña presidencial del 2002 las recomendaciones de Alesina y su equipo pasaron “de agache”. Curiosamente, el buscador de Google no es muy prolífico cuando se introduce “Misión Alesina”. Como quien dice, “esa platica se perdió”.

“Hay un creciente reconocimiento de la crisis general de la sociedad colombiana, manifiesta en problemas como la exclusión social, la precariedad del Estado, la pérdida de credibilidad en la política y en los partidos políticos, la incapacidad del modelo de desarrollo para superar los problemas de pobreza y desigualdad, la fragmentación y desarticulación de la sociedad, el marcado deterioro de la convivencia ciudadana, la debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, la creciente corrupción administrativa, la impunidad generalizada, las prácticas clientelistas, las múltiples violencias, la existencia y degradación del conflicto armado, el crimen organizado y el narcotráfico, que impiden la construcción colectiva de un proyecto común de nación y de democracia, que trascienda los intereses particulares de personas y grupos sociales”.. La anterior frase es la introducción de un trabajo realizado en 2002 en el marco de los llamados Talleres del Milenio, realizados bajo el auspicio del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo. El ejercicio académico estuvo liderado por prestantes pensadores nacionales y se tituló “Repensar a Colombia”. La verdad es que lamentablemente, semejante esfuerzo intelectual, a pesar de su amplia divulgación en su momento, no generó mayores emociones posteriores entre la dirigencia nacional ni en el mundo de la academia. En particular, en este ejercicio se trabajaron cinco temas a profundidad: lo Público y la ciudadanía; la Educación, la cultura y la ética; la Justicia; la Seguridad democrática; y lo Productivo y la competitividad sistémica.

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Según lo explicado orgullosamente por los ejecutivos de la ONU, los informes de cada uno de los talleres fueron elaborados con base en los aportes y debates desarrollados a lo largo de las deliberaciones de los expertos participantes, en reuniones realizadas quincenalmente durante cerca de diez meses, y representaron una visión compartida en los respectivos grupos. En el año 2000, la Universidad Nacional de Colombia publicó el libro Colombia: un país por construir como resultado de un ambicioso proyecto prospectivo desarrollado por 25 investigadores y dirigido por Pedro José Amaya, exdirector de Colciencias. En la presentación de la obra se explica que el estudio identifica los problemas colombianos del presente en áreas como el conocimiento, los recursos naturales, la economía, la sociedad y la política con la intención de ser un punto de partida para el diseño y construcción colectiva del proyecto de nación. En 2002 apareció en el mercado el libro mencionado Repensar a Colombia, y en su introducción se lee: “Este es un texto que recoge la reflexión de un grupo de especialistas, académicos y diseñadores de políticas públicas alrededor de la crisis general de la sociedad colombiana, que se manifiesta no sólo en el tema económico, sino que se manifiesta en problemas de diversa índole como son la exclusión social, la precariedad del Estado, la pérdida de credibilidad en la política y en los partidos políticos, la incapacidad del modelo de desarrollo para superar los problemas de pobreza y desigualdad, el narcotráfico, el clientelismo, la violencia, entre otros. De allí, que el producto de este texto es promover el análisis y la deliberación colectiva sobre los propósitos y acciones de transformación social necesarios en la sociedad, en general, pero también en esferas específicas como son la familia, la escuela, el trabajo, el barrio y la comunidad, la región y la nación en su conjunto. El presente ensayo presenta, entonces, la formulación de una visión de futuro compartida, desde distintas perspectivas, así como la propuesta de concepciones y planteamientos programáticos para lograr el paso a una sociedad moderna y democrática. Para este propósito intervinieron 130 intelectuales y expertos en el tema de la crisis actual y las posibles soluciones”. En “Repensar a Colombia” participaron activamente personalidades como como José Fernando Isaza, María Mercedes Cuellar, Luis Fernando Alarcón, Juan Sebastián Betancur, Jota Mario Aristizábal, César González, Eugenio Marulanda, Andrés Obregón, Carlos Arcesio Paz, Juan Alfredo Pinto, Juan Emilio Posada y Enrique Umaña, entre

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otros. Hubo varios foros regionales auspiciados por la ONU y las Cámaras de Comercio y de ese valioso ejercicio ha quedado un libro de colección que se puede consultar en una que otra biblioteca. Entre 2004 y 2006 el Departamento Nacional de Planeación puso todo su recurso humano calificado para elaborar un ambicioso documento titulado “Visión Colombia, Segundo Centenario”. Cuando el voluminoso estudio salió a la luz pública hubo múltiples foros, seminarios y hasta cocteles de regocijo por semejante esfuerzo intelectual, pero en la medida en que transcurría el tiempo, al documento le llegó la hora del olvido. En el prólogo, el entonces Presidente Álvaro Uribe afirmó que el documento “debe servir para que se vaya creando una conciencia política en toda la ciudadanía de la patria, que nos ayude a entender que los países no pueden vivir de bandazo en bandazo, pasando de un plan cuatrienal de desarrollo a otro plan cuatrienal de desarrollo y generalmente con desconocimiento del anterior. El país necesita líneas de continuidad”. “Una nación con 44 millones de habitantes, que necesita crear urgente y masivamente empleo bien remunerado y con seguridad social, tiene que buscar mercados. Colombia cuenta con recursos gigantescos e inexplorados. Para emplear productivamente todos esos recursos –capital, trabajo y recursos naturales como tierra, localización geográfica, aguas y paisaje– tenemos que mirar hacia los mercados internacionales, particularmente con aquellos bienes y servicios en los cuales tenemos ventajas comparativas para agregarles valor y transformarlos en ventajas competitivas. El ensanche del mercado interno dependerá del éxito en la erradicación de la pobreza que incluya como sujetos más dinámicos de la economía a los compatriotas excluidos”. “Con este documento esperamos comenzar un fértil proceso de discusión con los partidos y movimientos políticos, con los sectores sociales, las regiones, la academia y los gremios, para llegar a una visión de Colombia que deberá ser, no de gobierno, sino de Estado. Más allá de las diferencias ideológicas, políticas, intelectuales – consustanciales a toda sociedad abierta y democrática, como es la nuestra– debemos ponernos de acuerdo en torno a unos puntos fundamentales sobre el país que queremos. ¡Eso es posible y vamos a lograrlo!”

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Brillante trabajo pero nada más. Incluso, en 2007 el Consejo Privado de Competitividad decidió hacer su propio documento sobre la visión Colombia, esta vez ya no para el año 2019 sino para el 2032. El informe declara la siguiente visión de la Colombia del 2032:

“En 2032 Colombia será uno de los tres países más competitivos de América Latina y tendrá un elevado nivel de ingreso por persona equivalente al de un país de ingresos medios altos, por medio de una economía exportadora de bienes y servicios de alto valor agregado e innovación, con un ambiente de negocios que incentive la inversión local y extranjera, propicie la convergencia regional, mejore las oportunidades de empleo formal, eleve la calidad de vida y reduzca sustancialmente los niveles de pobreza”. En 2013 y 2014 el propio Consejo Privado de Competitividad hizo un balance de lo que a esos años se había avanzado y su conclusión fue lacónica: “No vamos bien, antes, por el contrario, retrocedimos”. En este 2016 el BID presentó el documento Colombia, hacia un país de altos ingresos con movilidad social. Su difusión en los medios ha sido más bien parca, pero es de fácil consecución. Un resumen de este nuevo esfuerzo por presentar visiones prospectivas de la nación es como sigue: El crecimiento económico de Colombia en la última década permitió reducir significativamente la población en situación de pobreza y extrema pobreza, así como expandir, de manera significativa, la clase media. Entre 2002 y 2015, la pobreza se redujo del 50% al 28% de la población, y la pobreza extrema cayó del 18% al 8%. Igualmente, la clase media tuvo una fuerte progresión, aumentando de 37% al 55% de la población entre 2003 y 2012. Al mismo tiempo, conjuntamente con la reducción de la pobreza y el crecimiento de la clase media, los servicios a la población también tuvieron una fuerte expansión. A principios de los noventa, la cobertura de los servicios de salud alcanzaba solo al 20 % de la población, en 2014 este mismo indicador había alcanzado un nivel superior al 90%. En materia de servicios públicos, entre 1993 y 2012, el acceso al agua potable se incrementó del 78% al 92%, y la cobertura de energía eléctrica creció del 75% al 94%. En las últimas dos décadas, se han hecho significativos esfuerzos para aumentar la escolaridad de la población. El 80.5% de los niños

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de 4 y 5 años tienen actualmente educación preescolar, la cobertura de los primeros seis años de educación básica alcanza al 96.7% de los niños. Gracias al manejo prudente de las políticas fiscales y monetarias, el país tuvo un desempeño favorable de la economía. Logró controlar la inflación, reduciéndola del 22% al 3% anual. Entre 2000 y 2014 la inversión, mayormente privada, creció de 14% a 24% del PIB y el ahorro del 16% al 20% del PIB. Así mismo hay que advertir que las condiciones externas fueron un factor determinante en el crecimiento del país. Sin embargo, los próximos años estarán marcados por un ambiente internacional menos favorable y este nuevo escenario económico mundial impactará sin duda en el crecimiento de la economía, las cuentas externas y las finanzas públicas. Así, el ritmo de la expansión de la economía Colombiana se desacelerará temporalmente, en tanto que los déficits de cuenta corriente y fiscales aumentarán. La economía enfrenta el reto de incrementar la productividad para alcanzar una trayectoria de crecimiento sostenible. El diagnóstico de crecimiento y de las brechas comparativas de desarrollo, identifica varios factores críticos. Los resultados muestran que los indicadores de transporte y logística, educación, agricultura, instituciones e innovación, mercados de trabajo y protección social, revelan las deficiencias más significativas respecto a lo que se esperaría para países con un ingreso per cápita como el de Colombia. Es urgente la reactivación de las fuentes internas de crecimiento por medio del aumento de la productividad de la economía; el desarrollo de la capacidad institucional y del estado de derecho y la reducción de la exclusión social y la desigualdad, especialmente mediante la erradicación de la pobreza extrema y de la expansión y consolidación de la clase media. El camino hacia esta meta no será fácil y requiere sustentarse en una visión estratégica y líneas de acción que deben ser desarrolladas con perseverancia. Y, sobre todo, requiere de liderazgos políticos, empresariales y sociales comprometidos en esta nueva visión de país. Se necesita crear nuevos consensos sociales alrededor de estos objetivos, tal como fueron los consensos que hicieron posibles la reforma de la Constitución en 1991, y las leyes y políticas públicas que permitieron llegar a los logros y resultados de hoy. Hay que seguir en el camino que se puede emprender y que concluye en la realización del objetivo de hacer de Colombia un país de altos ingresos con movilidad social (hasta aquí nuestro resumen del documento del BID de este año).

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Esta es otra obra que contribuirá a engrosar las bibliotecas físicas y virtuales de los estudiosos del desarrollo económico. Nada más. Ojalá nos equivoquemos. El profesor Cepeda hace un agudo comentario acerca de la inocuidad de estos y muchos otros estudios para que Colombia encuentre el camino. Nos hemos quedado “buscando a Nemo”. Dice Cepeda: “Ni el prestigio de las instituciones que convocan, ni la composición pluralista de los equipos de trabajo, ni las campañas de divulgación (no importa qué tan masivas sean), ni el prestigio de las personalidades que han integrado los equipos, han sido suficientes para ejercer la influencia esperada. Han sido ejercicios de participación meritorios, en muchos de los cuales han colaborado directamente reconocidos empresarios, pero que han caído en el vacío”. Habiendo llegado a este punto, ya sea por una lectura juiciosa y consecutiva de este documento o simplemente por cuestiones de azar, vale la pena lanzar unas últimas reflexiones ya no sobre los detalles del contenido, sino de la naturaleza este documento. Con los anteriores párrafos es más que evidente que ejercicios como el realizado en este libro son una constante. Casi todas las organizaciones locales, nacionales e internacionales, desde entidades como el Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo, OCDE, CEPAL y hasta la más pequeña asociación de trabajadores o junta de acción comunal, producen documentos acerca de “hacia dónde debería ir el país” o “para dónde va el barrio”. Todos con loables intenciones, pero, como ya se dijo, con muy poca trascendencia. Si no que lo diga la reciente misión cafetera, que ya parece haber desaparecido del radar de la dirigencia colombiana. Basta revisar los planes de desarrollo que cada gobierno presenta, para darse cuenta de que en muchos casos lo más original de ese magno instrumento de política pública, es el título. Todos cuentan con encabezados esperanzadores, optimistas, rebosantes de ilusiones y promesas de un mejor país, porque sobre el papel todo es realizable. Sin embargo, los contenidos de dichas “hojas de ruta” son abrumadoramente similares: Educación para el desarrollo, cobertura y calidad en salud, reducción de la desigualdad, desarrollo rural, fomento industrial, generación de empleo, fomento a la inversión, entre otros de los muchos puntos en los que tiene que avanzar el país. Entonces

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surge una pregunta, si todos esos encabezados esperanzadores se repiten desde hace 50 años, ¿el país sí ha avanzado? Nadie niega los logros alcanzados por el país a lo largo de la segunda mitad del siglo XX y lo que ha transcurrido del XXI. La crítica, que a todas luces intenta ser constructiva, va dirigida hacia lo que ya es evidente y quedó plasmado desde la introducción de este libro, cuando se afirma que este es un país sobre-diagnosticado. Nadie puede desconocer que en los últimos 25 años el tema de la competitividad ha estado presente en los planes nacionales de desarrollo y en los foros de discusión. El detonante para que este tema estuviera en la agenda empresarial y gubernamental fue el Informe Monitor liderado por el profesor Porter. Lo cierto es que desde el gobierno de César Gaviria (1990-1994), en los planes de desarrollo son muy explícitos las exposiciones de programas para mejorar la productividad y la competitividad de la economía en general. Desde el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, cada ministro llega con su cuadrilla a diseñar nuevas iniciativas pero los resultados en la materia no han sido tan satisfactorios como se esperaría. Es más, tal como lo reseñamos en el capítulo de competitividad, los avances, según fuentes internacionales y locales de reconocida objetividad como el Foro Económico Mundial, el BID o el Consejo Privado de Competitividad, son francamente magros. El cuadro adjunto presenta un resumen de las iniciativas, abundantes y muy creativas, que los diferentes gobiernos han pretendido implementar. Queda la sensación de que en Colombia, en algunos ministerios y en algunas alcaldías, se sufre del Complejo de Adán.

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Colombia, cual paciente que se niega a aceptar una enfermedad, se ha dedicado a buscar segundas, terceras, cuartas, “n” opiniones. Como consecuencia de esto, estamos atiborrados de fórmulas médicas para curar la enfermedad. Pareciera que el hobby nacional es crear “misiones de desarrollo”, informes y recibir comisiones internacionales para que nos digan lo que ya sabemos. Ya lo hemos dicho, ¿Cuántas de esas “fórmulas médicas” reposan en estantes llenos de libros, como alegoría a nuestro fetiche por el diagnóstico? Parafraseando a Napoleón, “si quieres que algo no se haga, encárgaselo a un comité”. Y es que aun sabiendo nuestros males, nos falta acción. Algunos se embelesan pregonando los males y las posibles soluciones, pero al momento de ponerlas en práctica, “eso es problema de los demás”, como si no viviéramos todos en el mismo país. Todos quieren el cambio pero nadie quiere cambiar. Paradójicamente, este decálogo presenta otro diagnóstico y propuestas acerca del futuro del país, haciendo recomendaciones que, como se dijo en la introducción, esperamos que no se queden adornando bibliotecas ni refugiando polvo en las estanterías. La experiencia nos dice que difícilmente los tomadores de decisiones del país se detendrán a estudiar nuestras sugerencias, pero la esperanza es lo último que se pierde. Por nuestro lado, nos comprometemos a aportarle al país lo que esté al alcance de nuestras posibilidades, para que lo aquí escrito no quede como un saludo más a la bandera y podamos decir que, al menos en FENALCO, las palabras no se las lleva el viento. Retomamos las preguntas y las respuestas formuladas por Michael Fairbanks en su libro Arando en el mar, en el que se refiere en forma sombría al desarrollo económico del país. ¿Por qué las propuestas de mejoramiento empresarial, macroeconómico y de competitividad en general desaparecen muy rápidamente del radar de los líderes? A ello nosotros en FENALCO lo llamamos coloquialmente el “efecto Alka- Seltzer”. Hay tres hipótesis. Primero, que el mensaje mismo no es bien transmitido o no ha sido bien entendido. La segunda explicación, en palabras de Fairbanks, “que la naturaleza misma del proceso político puede crear tal grado de inestabilidad institucional y estructural, que dificulta a las personas—sin importar como piensen que deberían comportarse—el optar por algo diferente al pensamiento cortoplacista y a la maximización de las ganancias”. La tercera hipótesis es más impactante todavía: el mensaje se transmite adecuadamente pero no resulta ser asimilado o internalizado, “debido a los modelos mentales profundamente arraigados en los líderes sobre cómo se crea y distribuye la riqueza”.

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Por último, queremos destacar que en toda esta larga lista de estudios no hay mención alguna del comercio. Es como si no existiéramos. Pero somos los mayores generadores de empleo con más de 6 millones de personas ocupadas y con un aporte al PIB del orden del 12%. No cabe duda que el comercio moderno colombiano está jalonando transformaciones productivas y es protagonista del sector privado que impulsa el bienestar social. La penetración que están logrando comercios modernos en los sectores de bajos ingresos es toda una revolución. Subrayamos lo expuesto en el capítulo sobre la competitividad de la economía colombiana: las cifras del desarrollo mundial y de la composición sectorial de las economías modernas del último medio siglo muestran con total claridad que la verdadera locomotora es el sector de los servicios. En la celebración de las bodas de plata en 1970, el Presidente de nuestro Gremio, José Raimundo Sojo, expresó: “Ya sabemos que ni en la política de crédito, ni en la prioridades de las importaciones, ni en la simple distribución de artículos esenciales, los gobiernos se inclinan a reconocer la importancia del comercio. En Colombia, los gobiernos no suelen defender al comercio como uno de sus sectores económicos productivos, como sí lo hacen con la industria o con la agricultura, por medio de la protección arancelaria, el crédito selectivo, las exenciones tributarias, etc. Los comerciantes, pues, deben aprender de una vez por todas que tienen que defenderse por sí solos”. Como lo expresó el Presidente de FENALCO, Guillermo Botero Nieto, en la celebración de los 70 años de la agremiación en 2015, al releer esa frase tenemos admitir que 45 años después mucho de su contenido continúa teniendo una impresionante vigencia, y como para no alargar este escrito, simplemente concluyamos que en el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 el comercio interno, el mismo que se ha convertido en el primer generador de empleo, el que más aporta en este año al crecimiento de la economía, apenas mereció un par de menciones de pie de página. Definitivamente, y ese es nuestro mensaje final, hay que socavar la vieja forma de pensar.

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