Guide - prise en compte des risques naturels dans les documents d'urbanisme by Villeneuve Sophie

GUIDE D’ANALYSE ET DE PROPOSITIONS

POUR - UNE BONNE PRISE EN COMPTE DES RISQUES NATURELS DANS LES DOCUMENTS D’URBANISME EN PROVENCE-

ALPES COTE D’AZUR

Guide d’aide à l’élaboration des documents d’urbanisme à destination des associations de protection de la nature et de l’environnement

L’analyse QQAACC Quantifier - Qualifier - Analyser - Articuler - Cartographier - Comparer L’analyse QQAACC est une méthode utile tout au long du travail d’évaluation du PLU/SCOT. Elle peut s’appliquer à l’ensemble des plans et projets territoriaux.

Quantifier On agit bien que sur ce que l’on connait, on ne connait bien que ce que l’on mesure !

Qualifier Bien montrer de quoi il s’agit à l’aide d’indicateurs. Etre ni vague, ni flou !

Analyser l’évolution rétrospective et prospective On ne construit bien le futur que parce que l’on a bien compris le passé ! Bien se représenter toutes les tendances !

Exemple Pour évaluer le risque d’inondation, il est indispensable de quantifier le nombre d’évènements ayant eu lieu sur le territoire et de mesurer le niveau de débordement des cours d’eau

Exemple La qualification des fonctionnalités écologiques des espaces tampons, régulateurs de crues, zones humides, etc. est garante d’une bonne appréciation des milieux et donc de la qualité du diagnostic

Exemple L’Article L122-1-2 du code de l’urbanisme rend obligatoire depuis le Grenelle II une analyse de l’évolution de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années pour les SCOT. L’analyse de l’évolution des zones d’expansion des crues depuis les 10, voire plutôt des 50, dernières années, permet de repérer les zones à reconquérir

L’analyse QQAACC Quantifier - Qualifier - Analyser - Articuler - Cartographier - Comparer

Articuler les niveaux N’hésitez pas à nous contacter

FNE PACA Fédération régionale de France Nature Environnement 36 Cours Lieutaud 13001 MARSEILLE 04 91 33 44 02 contact@fnepaca.fr www.fnepaca.fr

géographiques supra et infra Vérifier les conformités/ compatibilités/prises en compte avec les autres documents de planification !

Cartographier – Territorialiser les informations/objectifs En urbanisme l’essentiel c’est l’espace, pas les mots ! Tout doit être traduit sur un plan sinon c’est du vent !

d'autres SCOT et PLU de régions différentes

ISBN : 978-2-9546835-3-9 EAN : 9782954683539

Vérifier que les enjeux qui découlent du diagnostic étudié coïncident avec les enjeux des documents et lois qui s’imposent à lui (loi Montagne, Littoral, SDAGE, SAGE, réseau Natura 2000, PPR, PGRI …) Faire le lien PLU/SCOT

Comparer avec Prix : 10€

Exemple

Dénombriliser les spécificités locales. Ce que l’on peut faire làbas, pourquoi pas ici ?

Exemple Demander des esquisses, des croquis et une échelle adéquate, suffisamment fine pour permettre d'identifier les espaces naturels à préserver, les zones d’expansion des crues, les zones ouvertes à l’urbanisation, les entraves

Exemple Analyser les techniques de gestion des risques d’autres collectivités afin de s'en inspirer et d'en retirer le meilleur. Repérer de nouvelles approches, méthodes de réalisation du diagnostic permettant d’aboutir à des enjeux plus ambitieux, plus respectueux de l’environnement

Ce document a été réalisé dans le cadre d’échanges avec les associations du réseau FNE PACA et ses partenaires. Nous tenons à les remercier pour ces échanges fructueux. Directeur de publication : Jean-Marie GLEIZES, pilote du réseau Aménagement durable du territoire et Urbanisme de FNE PACA Responsable éditoriale et conception : Sophie BOURGES, chargée de mission Juridique et Aménagement durable du territoire et Urbanisme de FNE PACA

Avec le soutien de :

Publication éditée par le réseau Aménagement durable du territoire et Urbanisme de FNE PACA Impression : La Hulotte Impri’Vert

risques naturels majeurs pour permettre le développement durable des territoires - Guide à l’usage des élus » Y. VEYRET et R. LAGANIER, « Atlas des risques en France : prévenir les catastrophes naturelles technologiques », éd. Autrement 2013 Institut des risques majeurs, L. BESSON, « Les risques naturels : de la connaissance pratique à la gestion administrative », éd Techni.Cités 2005 Plateforme francophone http://www.prim.net/

des

risques

majeurs :

Site du gouvernement sur la prévention des risques majeurs : http://www.risques.gouv.fr RiskPACA : http://riskpaca.brgm.fr

Le mot du pilote du réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme de FNE PACA, Jean-Marie GLEIZES Les risques naturels sont une préoccupation d’autant plus forte de FNE PACA et de ses associations que notre région y est particulièrement vulnérable. Toutes les communes de Provence-Alpes-Côte d'Azur sont concernées par au moins un risque naturel. Les risques naturels doivent être pris en compte lors de l'élaboration des documents d'urbanisme. Or nous constatons que la prise en compte des risques naturels au travers des Plan de Prévention des Risques Naturels (PPRN) et leur traduction dans les documents d’urbanisme sont pour le moins laborieuses ! Pourtant, comme l’indique une étude récente de l’Agence 1 Européenne de l’Environnement , « L'évolution future du climat devrait augmenter notre vulnérabilité face au risque car les évènements extrêmes devraient devenir plus intenses et plus fréquents. Si les sociétés européennes ne s'adaptent pas, le coût des dommages devrait s'accentuer. ». On comprend bien l’importance d’une bonne prise en compte des risques naturels dans les politiques d’aménagement locales ! En amont, les associations constatent globalement, d’une part, la lenteur de l’Etat à jouer son rôle prescripteur au niveau des

PPRN : pour l’ensemble des risques naturels majeurs en PACA, sur les 1289 PPRN prescrits à ce jour, 309 ne sont pas encore 2 approuvés ; d’autre part, des comportements encore frileux des communes à se saisir de la question ou des pratiques dangereuses d’aménagement au prétexte du développement économique et du « marketing territorial ». En aval, les associations constatent de fortes pressions pour ne pas traduire les prescriptions des PPR, SDAGE et autres documents de norme supérieure dans les documents d’urbanisme, et une insuffisance dans le contrôle de l’application réglementaire. Le problème n’est pas uniquement la mauvaise constitution d’un document d’urbanisme, mais également leur non-respect. On peut estimer qu’il y a aujourd’hui encore beaucoup de progrès à faire et FNE PACA souhaite y apporter une contribution positive. Ce guide d’analyse et de propositions en fait partie. Réalisé à partir des remontées d’expériences associatives de terrain et destiné aux associations, il s’insère dans un projet plus global, en trois phases : Phase 1 - Remontée des expériences de terrain des associations du réseau (2012) Phase 2 - Réalisation de ce guide (2012-2014) Phase 3 – Journées d’information « risques et aménagement » (décembre 2013 et à venir) La démarche engagée à travers ce projet a pour objectif de renforcer les compétences des associations en matière de risques naturels pour être force de proposition dans l’intérêt général.

SOURCES

Réseau Aménagement durable du territoire de FNE PACA Codes de l’environnement et de l’urbanisme Direction départementale de l’équipement de l'Isère / service de la prévention des risques, « Guide de prise en compte des risques naturels dans les documents d’urbanisme – PLU et risques », 2009 Ministère de l’Ecologie et du Développement durable / direction de la Prévention des pollutions et des risques, CERTU, « Centre-ville en zone inondable, prise en compte du risque », novembre 2004 Ministère de l’Ecologie et du Développement durable / Direction Générale de la prévention des risques, « Rapport 2012 de la délégué aux risques majeurs » Ministère de l’Ecologie et du Développement durable, « Le risque sismique en France », éd. BRGM, coll les Enjeux Géosciences BRGM, Région et DREAL PACA, « Les risques naturels en Provence-Alpes-Côte d’Azur », janvier 2011 Région PACA / Direction de l’Aménagement des territoires / Service Risques naturels majeurs, « Prendre en compte les

SDC : Schéma de Développement Commercial SNGRI : Stratégie Nationale de Gestion des Risques d’Inondation SRADDT : Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire SRCAE : Schéma Régional Climat, Air, Energie SRCE : Schéma Régional de Cohérence Ecologique SUP : Servitude d’Utilité Publique SU : Servitude d’Urbanisme TA : Tribunal Administratif TRI : Territoires à Risque important d’Inondation

TVB : Trames Verte et Bleue ZNIEFF : Zone Naturelle d’Intérêt Ecologique, Faunistique et Floristique ZPPAUP : Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysage ZU : Zones Urbaines ZAU : Zones A Urbaniser ZA : Zones Agricoles ZN : Zones naturelles ou forestières

Cela avec pour finalité une meilleure prise en compte du risque dans les projets et documents d’urbanisme, et une prise de conscience collective face aux risques.

EEA Report No 12/2012 “Climate change, impacts and vulnerability in Europe 2012” 2 Source : Base Gaspar, http://macommune.prim.net/

De nombreux sigles sont utilisés dans ce guide. Retrouvez la liste des sigles en fin de guide.

SOMMAIRE Après une brève présentation des documents d’urbanisme au travers de « fiches de synthèses », le guide s’attache à présenter les risques naturels et leur prise en compte dans les documents de planification. Le guide est ensuite structuré selon la trame d’un document d’urbanisme afin de permettre au lecteur d’analyser chaque partie séparément.

Fiches synthèses Contenu, étapes d’élaboration d’un document d’urbanisme et phases d’intervention des associations................................................ ............... p.2 Degrés d’opposabilité des documents d’urbanisme...p.5 Articulation juridique des documents de planification…………………………………………………………….p.6

I – Risques naturels : Définitions et prise en compte Attention aux confusions…………………………………………..p.7 Risques naturels : quelle réalité en PACA ?..................p.8 Présentation et portée des différents documents spécifiques aux risques naturels……………………….….…p.15

II - Analyse du rapport de présentation (diagnostic, EIE, EE) Les éléments devant figurer dans le rapport de présentation : les obligations réglementaires et législatives et au-delà, les informations nécessaires à l’élaboration d’orientations ambitieuses............................................................................... p.30

PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durable PAPI : Programmes d’Action de Prévention contre les Inondations PC : Permis de Construire PCET : Plan Climat Energie Territorial PDU : Plan de Déplacement Urbain PLH : Programme Local de l’Habitat PLU : Plan Local d’Urbanisme PGRI : Plans de Gestion des Risques d’Inondation PIG : Projet d’Intérêt Général PPA : Personnes Publiques Associées PPR ou PPRN : Plan de Prévention des Risques Naturels PPRA : Plan de prévention des risques avalanches PPRI : Plan de Prévention des Risques Inondation

PPRif : Plan de Prévention des Risques incendie de forêt PPRMT : Plans de prévention des risques mouvement de terrain PPRS : Plan de Prévention du Risque Sismique PN : Parc National PNPRS : Programme National de Prévention du Risque Sismique PNR : Parc Naturel Régional POS : Plan d’Occupation des Sols PSS : Plans de Surfaces Submersibles (es Plans de PZSIF : Plans Zones Sensibles aux Incendies de Forêt REP : Recours pour Excès de pouvoir SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux SCOT : Schéma de Cohérence Territorial SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux

III – Analyse du PADD

GLOSSAIRE Art. : Article de loi AVAP : Aires de mise en Valeur de l’Architecture et du Patrimoine AZI : Atlas des Zones Inondables C.Env : Code de l’environnement CAA : Cour Administrative d’Appel CADA : Commission d’Accès aux Documents administratifs CU : Code de l’Urbanisme DOG : Document d’Orientations Générales (du SCOT) DOO : Document d’Orientations et d’Objectifs (du SCOT) DP : Déclaration Préalable DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du logement DTA : Directive Territoriale d’Aménagement

DTADD : Directive Territoriale d’Aménagement et de Développement Durable EBC : Espace Boisé Classé EE : Evaluation Environnementale EIE : Etat Initial de l’Environnement EP : Enquête publique EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunal HGM : HydroGéoMorphologique OAP : Orientations d'Aménagement et de Programmation OIN : Opération d’Intérêt Général PA : Permis d’Aménager PAEN : Périmètre de Protection et de mise en valeur des Espaces Agricoles et Naturels périurbains

Les orientations qu’une collectivité peut exprimer dans son PADD en matière de prévention des risques naturels et celles que défend FNE PACA pour un développement durable des territoires…....................................................................... p.44

IV - Analyse des documents prescriptifs Comment rendre opérationnel la prévention des risques naturels dans les SCOT et les PLU à travers leurs documents prescriptifs...…........................................................................... p.53

IV - Modalités d’application des documents d’urbanisme Contrôle des services de l’état, rôle des associations.………...…………………………………………………………….......p.66

Contenu et étapes d’élaboration d’un document d’urbanisme Délibération prescrivant élaboration du document et précisant les modalités de concertation

•

Base de données BDCavités souterraines : http://www.bdcavite.net

•

Sismicité de la France www.sisfrance.net

•

Plan séisme : http://www.planseisme.fr

•

Banque de données sur les incendies de forêts en région Méditerranéenne en France www.promethee.com

Porté à connaissance / Note d’enjeux Par la DREAL/DDT(M)

Elaboration des éléments composant un document d’urbanisme

Rapport de présentation

PADD

Pour le SCOT - DOO (exDOG) - Schéma de secteur (non obligatoire)

Diagnostic Etat initial de l’environnement Evaluation environnementale Résumé non technique

Pour le PLU - Règlement (avec Zonage) - OAP - Annexes

Documents prescriptifs

Délibération arrêtant le projet Consultation des personnes publiques associées (PPA) - 3 mois Art. L 122-8 CU Avis de l’autorité environnementale - Art. R121-15 CU Enquête publique - 1 mois (Prolongation possible de 30 jours) Art. L123-9 C Env Délibération approuvant le SCOT/PLU

PLU - Bilan après 3 ans SCOT - Bilan après 6 ans Art. L122-14 CU

Art. L123-12-1 CU

Bilan EE à 6 ans - Art. L123-12-2 CU

Phases d’intervention des associations

AléasTV : http://aleas.terre.tv/fr/ Cartorisques : http://cartorisque.prim.net/ Mémoire des catastrophes : http://memoiredescatastrophes.org/

Concertation publique obligatoire – Art. L300-2 CU La loi ne fixe aucune exigence particulière concernant les modalités de concertation, qui doivent être définies dans la délibération prescrivant l’élaboration du document d’urbanisme.

•

Institut de Prévention et de Gestion des Risques (IPGR) www.ipgr.fr

•

Institut des Risques Majeurs (IRMA) www.irma-grenoble.com

•

Centre d’Information pour la Prévention des Risques Majeurs (Cyprès) www.cypres.org

•

Site de l’Observatoire National Naturels (ONRN): http://www.onrn.fr

•

Site d’information sur la vigilance des crues : http://www.vigicrues.gouv.fr/

•

Base de données nationale feux de forêts en région méditerranéenne : http://www.promethee.com/

des

Risques

•

Géorisques : http://georisques.gouv.fr

•

Cartes de localisation des phénomènes avalanche (CLPA) : www.avalanches.fr

•

Zones exposées aux risques de mouvement du sol et du sous-sol (cartes ZERMOS) : http://infoterre.brgm.fr

•

Base de données nationale mouvements de terrain www.mouvementsdeterrain.fr

Selon les enjeux du document d’urbanisme et la taille des collectivités, il peut être prévu : un registre mis à disposition permanente du public en Mairie, des réunions publiques organisées pour présenter les différentes phases d’élaboration, des groupes de travail avec certains acteurs, des informations sur l’élaboration du document diffusées dans les journaux locaux, etc. Il peut être même recommandé à l’élu d’aller audelà de la concertation et d’engager une véritable participation, une co-élaboration avec les acteurs de terrain (Art. L300-2 Cu).

Consultation à la demande des associations agréées– Art. L121-5 CU Les associations agréées au titre du code de l’environnement sont consultées à leur demande, pour l’élaboration des SCOT et PLU. Elles ont accès au projet arrêté.

Consultation sur demande des associations agréées– Art. R123-16 CU Le maire ou le président de l’EPCI peuvent consulter les associations agréées au titre du code de l’environnement tout au long de la procédure d’élaboration ou de révision du plan. Toute personne qui en fait la demande peut obtenir copie des dossiers d’enquête publique, avant l'ouverture et pendant, à ses frais - Art. L123-11 Code de l’Environnement (C.Env). Les observations du public sont enregistrées dans le registre du commissaire enquêteur. L’obtention de copies des dossiers d’enquête publique est toujours possible - C.Env, Art. L 122-10 CU (SCOT) et L123-10 CU (PLU). 7

ATTENTION ! Les avis rendu par les associations au cours de ces procédures ont une valeur consultative

Droit d'accès à l'information relative à l'environnement – Chap 4. C.Env Attention, les documents en cours d'élaboration ne sont pas communicables avant l’arrêt du projet, seuls les documents préparatoires, s’ils sont achevés, sont communicables, sur demande (par lettre recommandée AR pour apporter la preuve de la demande de l'association en cas de contentieux.) Une copie de l'envoi du courrier doit être conservée par l'association.

CENTRES DE RESSOURCES SUR LES RISQUES NATURELS Afin d’être force de proposition et d’effectuer une analyse pertinente des documents d’urbanisme au regard des enjeux relatifs aux risques naturels, les associations peuvent consulter les divers centres de ressources mis à disposition du public sur internet : •

Site du gouvernement sur la prévention des risques majeurs : http://www.risques.gouv.fr

•

Risques naturels en PACA : http://www.paca.developpementdurable.gouv.fr/_affiche_article.php3?id_article=381

Les associations de protection de l’environnement ont un rôle important à jouer dans l’élaboration des documents d’urbanisme, tant en aval qu’en amont, afin de défendre l’intérêt collectif.

•

Bureau de Recherches Géologiques et Minières (BRGM) www.brgm.fr

•

RiskPACA http://riskpaca.brgm.fr

Il existe trois « temps » d’action pour les associations :

•

CARTOPAS, DREAL PACA : http://www.paca.developpement-durable.gouv.fr/cartopasr345.html

•

Plateforme francophone des risques majeurs : http://www.prim.net/ Risques majeurs : http://www.risquesmajeurs.fr/ Ma commune face aux risques : http://macommune.prim.net/ Base de données GASPAR (Gestion Assistée des Procédures Administratives relatives aux Risques naturels et technologiques) : http://macommune.prim.net/gaspar/

Action en amont

Les trois temps d’action des associations

1. Au cours de l’élaboration des documents d’urbanisme, les associations peuvent être consultées au cours de la procédure de concertation publique obligatoire ou être consultées à leur demande ou sur demande du maire. Dans ce cas-là, les associations interviennent avant l’arrêt du projet de document d’urbanisme : à cette étape les associations doivent procéder à une analyse du territoire. 2. Les associations peuvent également donner leur avis dans le cadre de l’enquête publique, avant l’approbation du document d’urbanisme : à cette étape les associations doivent procéder à une analyse des documents.

Dans un souci d'uniformisation des pictogrammes utilisés dans la prévention des risques majeurs, le Ministère du Développement Durable a créé une police: « Aleagram ». Ci-dessous, les principaux pictogrammes relatifs aux risques naturels :

a Soyez vigilants b Informez-vous c Inondation d Submersion marine e Aval d’un barrage ou d’une digue

h v

Mouvement de terrain Mouvements de terrain liés à

la sécheresse : retrait-gonflement des sols argileux

Cavités souterraines

Action en aval

PICTOGRAMMES DES RISQUES MAJEURS

3. Les documents d’urbanisme approuvés peuvent porter atteinte aux intérêts défendus par les associations malgré leur participation en amont de la prise de décision. Dans ce cas-là celles-ci peuvent agir en aval, en engageant un contentieux. Elles disposent d’un délai de 2 mois pour entamer une procédure contentieuse contre la délibération approuvant le plan ou schéma, à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée Art. R.421-1 et suiv. du Code de justice administrative : à cette étape les associations doivent procéder à une analyse juridique.

marnières

u k r s t

Feu de forêt

ATTENTION : avant de saisir le juge administratif l’association Séisme Tempête Cyclone Avalanche ou chutes de

neige abondantes

Activité volcanique

Tous les pictogrammes sur : http://www.risquesmajeurs.fr

peut également, solliciter l’annulation de la délibération approuvant le plan ou le schéma par la voie du recours gracieux auprès du maire ou du président de l’EPCI. Ce recours gracieux doit être réalisé dans le délai de 2 mois du recours contentieux (vu ci-dessus). Il proroge le délai de recours contentieux et l’association aura ainsi de 2 mois supplémentaires pour saisir le juge administratif à compter de la décision expresse ou tacite du maire ou du président de l’EPCI. Les formalités du recours devront être bien respectées pour que l’action soit jugée recevable. S’il est généralement conseillé de réaliser directement un recours contentieux, ce recours gracieux peut être intéressant quand le délai de recours contentieux touche à sa fin et qu’il est utile de l’interrompre.

Degrés d’opposabilité Certains documents d’urbanisme, tels que les SCOT et les PLU sont « opposables », c’est-à-dire qu’ils doivent être respectés par les documents de rang inférieur. Le Code de l’urbanisme précise le degré d’opposabilité de chaque document. Il existe trois degrés d’opposabilité entre les documents d’urbanisme (ci-après « normes ») :

Conformité L’obligation de conformité impose un strict respect de la norme supérieure par la norme inférieure, sans différenciation possible (exemple : un permis de construire doit être conforme au PLU). C’est le rapport hiérarchique, le degré d’opposabilité le plus contraignant.

Compatibilité L’obligation de compatibilité implique une non-contrariété entre les normes : la norme inférieure ne doit pas remettre en cause la norme supérieure. Il peut donc y avoir différenciation entre ces deux normes tant que les caractéristiques essentielles de la norme supérieure ne sont pas remises en cause (exemple : le PLU doit être compatible avec les orientations du SCOT). Ce rapport hiérarchique est plus souple que l’obligation de conformité.

Prise en compte (ou prise en considération) La notion de prise en compte signifie que le document d'urbanisme de rang inférieur ne doit pas négliger gravement ou manifestement le document « supérieur ».

électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs. 3 - La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles , des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature

ARTICLE L 121-1 DU CODE DE L’URBANISME Les SCOT, les PLU et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1- L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels procédure c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables

Ce dernier doit être pris en considération. C’est le rapport hiérarchique le moins contraignant.

Attention, certains documents de planification ne sont pas opposables aux documents de rang inférieur. Quelques exemples : Il n’y a pas de lien juridique entre le SRADDT et les SCOT. Les DTADD ne sont plus opposables aux SCOT depuis la loi Grenelle II mais les DTA le sont toujours. Cependant, certaines mesures de la DTADD peuvent être qualifiées de projet d'intérêt général (PIG) et être ainsi opposables aux SCOT et PLU.

1 bis - La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville

Les

opérations

d’intérêt

national

(OIN)

s’imposent aux documents d’urbanisme. 2 - La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications

Articulation juridique des documents de planification Lois Littoral et Montagne SDAGE

Charte de développement des Pays

SAGE

SRCE

PGRI DTA et DTADD qualifié de PIG

SRCAE

Chartes des PNR et PN

Compatibilité

Directive de protection et de mise en valeur des paysages des Alpilles

PCET

Compatibilité

Prise en compte

SCOT

PDU

PLH

SDC

PAEN (En annexe du PLU)

PLU SUP (Annexes) PPR ZPPAUP/AVAP … Impose la prise en compte Impose la compatibilité Impose la conformité

Autorisations d’urbanisme (PC, DP, PA...)

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aléas d'inondation et la pertinence des zonages et prescriptions élaborés sur chaque territoire concerné. En l’espèce, le juge administratif a considéré que le préfet n’avait donc pas commis d'erreur de droit ni détournement de procédure en approuvant le PPRI recouvrant la commune requérante.

RISQUES NATURELS : DEFINITIONS ET PRISE EN COMPTE

1. Attention aux confusions Risque = aléa x enjeux Un risque est défini comme la conjonction d’un aléa non maîtrisé ou non maîtrisable (la manifestation d’un phénomène naturel d’occurrence et d’intensité données, par exemple une inondation) et d’un enjeu (ce qui est menacé par un phénomène naturel). La vulnérabilité exprime et mesure le niveau de conséquences prévisibles de l’aléa sur les enjeux.

d’habitations du bâtiment situé sur sa parcelle, au motif que celle-ci se trouvait à proximité immédiate d’une rivière exposée à un risque moyen de crues torrentielles. Pour le requérant, cet arrêté était entaché de détournement de pouvoir, ayant pour but de faire pression sur lui et de le contraindre à céder son bien. La CAA a décidé d’annuler l’arrêté litigieux, en expliquant que si le maire pouvait, en vertu des pouvoirs de police générale, prendre des mesures temporaires ou limitées de prévention ou de sauvegarde, en revanche, eu égard à la nature du risque de crue en cause, et en absence de démonstration de l'existence de risques d'une particulière intensité, une interdiction définitive d'habiter ne pouvait être légalement édictée sur le fondement de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales.

La prévention du risque n’agit pas sur le risque lui-même, mais sur l’un ou l’autre des deux facteurs qui le constituent, soit : en réduisant l’aléa par l’atténuation de son intensité ou la réduction de son occurrence (par la création de digues, barrages, etc.) en détournant l’évènement sur des terrains à moindres enjeux (hors zones d’expansion de crues par exemple) en réduisant les enjeux ou au moins en évitant leur aggravation (inconstructibilité des zones à risques, adaptation des logements en zone à risque, …)

La réduction de la vulnérabilité des zones à enjeux passe avant tout par la maîtrise de l'urbanisation. La protection contre les risques ne doit plus se faire au détriment des fonctionnements naturels des écosystèmes (fleuves, forêts, milieu montagnard, littoral …). La gestion des risques doit intégrer pleinement ces composantes et ne pas favoriser les activités humaines dans les zones à risque. Il est temps que les Hommes réapprennent à vivre avec les risques.

−

CAA de Marseille, N° 11MA03421 du 20/06/2013 : selon le juge administratif, il ne résulte pas des dispositions du code de l’environnement (article L. 562-4-1 en l’espèce) que le périmètre d’un projet de plan de prévention des risques d'inondation mis à l'étude ne puisse être réduit au cours de la procédure d'élaboration et inclure un nombre plus faible de communes au stade de la mise à enquête publique et, le cas échéant, au stade de l'approbation du projet de plan. Ainsi, le code de l’environnement ne fait pas obstacle à ce que le projet de PPR, mis à l'étude à l'échelle d'un bassin, soit approuvé commune par commune, dès lors que cette approbation par commune n'a ni pour objet ni pour effet de remettre en cause l'échelle d'étude des

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d’abroger le classement en zone constructible d’une parcelle où le risque de glissement de terrains et d’inondation par ruissellements peut être regardé, au vu notamment du PPR, comme suffisamment intense pour être incompatible avec toute construction à usage d’habitation.

2. RISQUES NATURELS : PACA ?

QUELLE REALITE EN

Définitions et exemples d’événements marquants

Ci-dessous quelques exemples concernant le moyen du détournement de pouvoir ou de procédure : Ces moyens sanctionnent le manquement de l’administration à l’éthique : l’administration ne doit pas utiliser un pouvoir ou une procédure dans un but autre que celui d’intérêt général pour lequel il lui est confié, pour des motifs autres que celui prévu par la loi (utilisation d’une procédure ou d’un pouvoir à des fins privées, politiques, etc.). De même, elle ne doit pas utiliser un pouvoir ou une procédure à la place d’un autre.

Attention ! Du fait de la remise en cause des véritables intentions de l’administration, le juge administratif est plutôt réticent à accueillir ces moyens, qu’il requalifiera le plus souvent en erreur de droit. Il est donc conseillé de soutenir dès le début que le moyen relève de l’erreur de droit. Exemples de contentieux : −

CAA de Lyon, n°12LY01985 du 18/04/2013 : en l’espèce le plaignant demandait l’annulation d’un arrêté du maire de sa commune lui interdisant d’occuper les lieux

Cinq risques majeurs naturels sont présents en région PACA : inondation, incendie de forêt, mouvement de terrain (dont retrait-gonflement des argiles), séisme et avalanche. La région Provence-Alpes-Côte d’Azur est nettement plus exposée à ces cinq types de risques que la moyenne du territoire métropolitain. Les événements naturels les plus fréquents sont les inondations et les incendies de forêt. Le risque sismique n’en demeure pas moins potentiellement dommageable. L’exposition de la région aux risques naturels est directement associée au caractère « extrême » du climat méditerranéen, renforcé dans le futur par les changements climatiques. La sécheresse estivale et la violence des précipitations automnales favorisent alternativement feux de forêt, mouvements de terrain et inondations.

manifeste d'appréciation en classant comme secteur destiné à l’implantation d’une centrale d’enrobage, un terrain susceptible de présenter des risques d’effondrement incompatibles avec la destination de ce secteur.

La présence de reliefs abrupts contribue au caractère torrentiel des écoulements et à la fréquence des mouvements de terrain. La pression foncière et touristique (aires de camping, habitations légères, etc.) qu’engendre l’attrait de la région accroît de fait le nombre de personnes et de biens exposés, quels que soient les risques.

Le risque Inondation

−

CAA Marseille n° 12MA01910 du 04/12/2012 : Le fait de délivrer un permis d’aménager un camp de tourisme dans une zone exposée à des risques d'inondation constitue une erreur manifeste d’appréciation.

−

CAA Douais n° 11DA00186 du 16/05/2012 : Les documents graphiques d'un PPR dont les prescriptions s'imposent directement aux autorisations de construire doivent, au même titre que les documents d'urbanisme, être suffisamment précis pour permettre de déterminer les parcelles concernées par les mesures d'interdiction et les prescriptions qu'ils prévoient et, notamment, d'en assurer le respect lors de la délivrance des autorisations d'occupation ou d'utilisation du sol. Une carte de zonage réglementaire, réalisée à l'échelle 1/10000, qui ne permet pas d’identifier précisément les parcelles concernées par les zones qu'elles délimitent, n’est pas suffisamment précise et entraîne l’annulation du plan, le classement étant entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

−

CAA de Paris n° 09PA05107 du 31/12/10 : sur la retranscription des secteurs soumis à risques naturels dans le règlement de zonage du PLU : commet une erreur manifeste d’appréciation, le maire qui refuse

ced

L’inondation est l’aléa le plus courant et la plus grande cause de dégâts humains et matériels en France. Une inondation est une submersion temporaire par l'eau de terres qui ne sont pas submergées en temps normal (réf : Directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation).

Une crue est une augmentation de la quantité d'eau (débit) qui s'écoule dans un cours d’eau, entraînant la montée des eaux. On distingue quatre types d’inondations : 1.

Montée lente des eaux en plaine : il peut s’agir d’inondations de plaine (la rivière/le fleuve sort de son lit) ou d’inondations par remontrée de nappe (dans ce cas-là la nappe affleure car le sol est saturé d’eau).

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L’illégalité pour erreur manifeste d’appréciation et détournement de pouvoir et de procédure : moyens de légalité interne Les moyens de l’erreur manifeste d’appréciation et du détournement de pouvoir et de procédure peuvent être invoqués également. Néanmoins, ils seront souvent très difficiles à prouver. Le juge choisit d’ailleurs très souvent de les écarter par une phrase type.

Quelques exemples : inondations majeures suite à la rupture des digues de Camargue en 1994 ou celles du Var à Nice la même année, les crues de la Durance, les crues du Rhône en 2002 et 2003. 2.

Ci-dessous quelques exemples concernant le moyen de l’erreur manifeste d’appréciation : −

−

CAA (Cour administrative d'appel) de Marseille n° 09MA00197, 25/11/2010 : Le fait qu’une parcelle classée en zone rouge dans un PPRN ne serait pas très éloignée de parcelles classées en zone B d'aléa moyen/fort ne suffit pas à établir que l'inclusion de la propriété des requérants dans une vaste zone d'aléa moyen/très fort. Le document serait auquel cas entaché d'erreur manifeste d'appréciation. CAA Nancy n° 09NC01703 du 04/11/2010 : Le juge exerce sur le POS (ou le PLU) modifié ou révisé, le même type de contrôle que sur le document initial, en particulier un contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation sur les dispositions nouvelles. Les auteurs de la révision simplifiée d’un PLU commettent une erreur

Formation rapide de crues torrentielles suite à de violentes averses : dans ces-là l’inondation est liée à un phénomène de crue de rivières torrentielles ou de torrent. Quelques exemples : crue l’Ouvèze (Vaison-laRomaine en 1992, ayant tué 41 personnes et causé des dommages dans tout le bassin), crues de type cévenol dans le Vaucluse et les Bouchesdu-Rhône en 2002, crues de décembre 2003 ayant affecté l’ensemble du bassin versant du Rhône (faisant 7 morts et plus de 1 500 communes sinistrées). Le ruissellement pluvial en secteur urbain : il s’agit d’inondations provoquées par des crues rapides des bassins périurbains. La cause principale de ces inondations est l’imperméabilisation des sols qui limite l’infiltration des eaux de pluie et accentue le ruissellement. Quelques exemples : inondations à Marseille en 2000 et 2003, et à Aix-en-Provence en 1994. Les submersions marines et tsunamis : les submersions sont des inondations temporaires de la zone côtière par la mer. Un tsunami est un cas

particulier de submersion marine qui est la conséquence secondaire d’un autre phénomène (séisme, mouvement de terrain sous-marin, éruption volcanique sous-marine, ect.). Quelques exemples : la submersion marine des 5 et 6 aoûts 1985 s’est fait ressentir sur l’ensemble du littoral du Golfe du Lion, provoquant de nombreux dégâts (2 500 estivants sinistrés, 1 victime) ; le mini-tsunami de 1979 à Nice suite à un mouvement de terrain sousmarin consécutif aux travaux de l’aéroport, ayant submergé le littoral et fait 10 victimes.

D L’illégalité pour vice de forme ou vice de procédure : moyens de légalité externe Ci-dessous quelques exemples de moyens de légalité externe concernant la procédure de nature à entacher la procédure d’irrégularité et ainsi de nature à entraîner l’annulation de la décision : L’absence de justification de conformité/compatibilité/prise en compte du document d’urbanisme avec les documents de norme supérieure. Par exemple : le rapport de présentation ne justifie pas de la compatibilité avec le PPRN L’absence ou l’insuffisance de l’évaluation environnementale. Par exemple : l’évaluation environnementale du PLU n’analyse pas les impacts du projet sur le milieu classé en zone bleue dans le PPRN et ne présente pas de mesures destinées à éviter, réduire ou compenser les effets du projet. L’irrégularité des délibérations prises dans le cadre de la procédure. Une concertation publique insuffisante. Le défaut de motivation de l’avis du commissaire enquêteur. Un dossier soumis à enquête publique incomplet

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Comment obtenir ces documents ? Le mieux pour obtenir ces documents est d’adresser une demande ayant pour objet la communication de documents administratifs à l’administration (notamment à Monsieur le Maire). Une lettre simple peut suffire. Toutefois, en cas de doute notamment lié à une relation conflictuelle ou à des complications survenues par le passé, cette demande peut être faite en « recommandé » avec « accusé réception ». Cela permet de justifier de l’envoi de cette demande et en cas de silence de l’administration, faire naître une décision implicite de rejet au bout de deux de mois à compter de la date de l’accusé réception. En cas de refus de l’administration de vous communiquer les documents vous pouvez saisir la CADA (commission d’accès aux documents administratifs). Elle rendra un avis dans des délais raisonnables sur le refus de communication. Si elle estime que ces documents sont communicables, généralement, l’administration délivrera ceux-ci rapidement. Dans le cas contraire, le juge administratif pourra être saisi d’un recours tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration après la notification de l’avis de la CADA.

Le risque mouvements de terrain

hiv Un mouvement de terrain est un déplacement plus ou moins brutal du sol ou du sous-sol. On distingue généralement deux types de mouvements de terrain : 1. Les mouvements lents et continus (tassement et affaissements des sols, glissements de terrains, retrait-gonflement des sols argileux). 2. Les mouvements rapides et discontinus (éboulements et chutes de blocs, coulées de boues, effondrement de cavités souterraines). La région PACA présente l’ensemble des typologies de mouvements de terrain. Le territoire possède en outre les mouvements de terrain parmi les plus importants au niveau national. Les départements alpins sont bien sûr très concernés par ces risques qui nécessitent des travaux de protection. Mais les départements côtiers ne sont pas épargnés, notamment par les phénomènes de retrait-gonflement, d’érosion des berges, d’affaissements de terrains suite à des effondrements de cavités souterraines d’origines naturelles ou humaines, et les phénomènes d’effondrement des falaises côtières.

Quelques exemples : − Le glissement de la Clapière à Saint-Etienne-deTinée (06) est le plus grand glissement en mouvement d’Europe et menace d’engloutir une partie de la vallée. − Les chutes de blocs menacent les communes côtières proches de Monaco. − Un quartier de Roquevaire a dû être évacué en 1997, menacé par l’effondrement des anciennes carrières de gypse situées à quelques dizaines de mètres sous les maisons.

Le risque sismique

Un séisme (ou tremblement de terre) est une secousse tellurique provoquée par une rupture brutale des roches le long d’une faille (où les deux bords se déplacent l’un par rapport à l’autre). Cette rupture génère des ondes sismiques à travers le sol, qui peuvent être ressenties à la surface. La violence d’un séisme est caractérisée par deux paramètres : sa magnitude (énergie libérée) et son intensité (sévérité de la secousse au sol). La région PACA est la région de France métropolitaine la plus exposée au risque sismique tant en intensité qu'en étendue du territoire. La vulnérabilité des enjeux y est très forte notamment dans les secteurs de la vallée de la Durance, du pays d'Aix et surtout de la partie EST de la côte d'Azur.

Il est ainsi essentiel de demander copie de ces documents et de vérifier notamment que : Le commissaire enquêteur est indépendant et impartial (Art. L123-5 du CEnv). Quinze jours au moins avant le déroulement de l’EP et dans les huit premiers jours de l’enquête, un avis portant différentes indications à la connaissance du public, relatives à l’enquête publique est réalisé dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés (Art. R123-11 CEnv). L’insuffisance de la publicité et de l’information de l’enquête publique est de nature à vicier la procédure et justifier ainsi l’annulation de la délibération contestée. Le juge appréciera au cas par cas l’insuffisance des mesures de publicité.

Un registre est mis à disposition du public pendant l’enquête publique La durée de l’enquête publique n’est pas inférieure à 30 jours Le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur sont mis à disposition du public et transmis sous 30 jour à compter de la fin de l’EP.

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La délibération prise dans le cadre de la procédure d’élaboration ou de révision du plan Si cette délibération ne peut pas être contestées directement devant le juge administratif, son illégalité peut être invoquée et entacher d’irrégularité la procédure. Il est donc important d’en avoir connaissance afin de vérifier si des vices sont présents. Par exemple: l’auteur de la décision n’est pas compétent, le quorum pour se réunir et délibérer n’est pas atteint, les délais entre la convocation et la réunion ne sont pas suffisants, etc.

Les avis des personnes publiques associées (PPA) et des organismes consultés Il est essentiel de prendre connaissance de ces avis pour deux raisons. La première c’est qu’ils peuvent apporter des informations et venir à l’appui des moyens invoqués par l’association. La deuxième, si l’avis n’a pas été requis ou n’a pas été requis dans les règles, la procédure est viciée. Ce vice pourra conduire le juge à annuler la délibération approuvant le SCOT/PLU, considérant que cette décision est intervenue à la suite d’une procédure entachée d’irrégularité.

Le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur L’enquête publique peut faire l’objet de nombreux vices de nature à justifier l’annulation de la décision, notamment vis-àvis du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur.

La moitié du territoire de la région correspond à des zones de sismicité faible, moyenne ou modérée. La sismicité de la région est due aux compressions qui forment les Alpes, nées de la remontée de la plaque tectonique africaine sur la plaque eurasienne. Le territoire national est divisé en cinq zones de sismicité croissante : Zone de sismicité 1 (très faible) / Zone de sismicité 2 (faible) / Zone de sismicité 3 (modérée) / Zone de sismicité 4 (moyenne) / Zone de sismicité 5 (forte). Décret n° 2010-1254 du 22 octobre 2010 relatif à la prévention du risque sismique Quelques exemples : − La zone de Manosque a subi aux XVIIIe et XIXe siècles des séismes d’intensité forte. La faille de la moyenne Durance encore très active, fait l’objet de nombreuses études et surveillances. − Le département des Alpes Maritimes très peuplé est également très sismique. Le tremblement de terre Ligure du 23 février 1887 a fait plus de 600 morts. Des séismes de faible intensité ont été ressentis ces dernières années à Tende ou au large de Nice. − Le 07 avril 2014, un séisme de magnitude 5,19 sur l’échelle de Richter, dont l’épicentre se trouvait 10 km de Barcelonnette (Hautes-Alpes), a été ressenti sur une grande partie de la Région. Heureusement aucune

victime à déplorer, mais quelques dégâts matériels (cheminées décrochées, fissures). − Le tremblement de terre de Lambesc (Bouches-duRhône) le 11 juin 1909 a été le plus meurtrier en métropole : 46 morts et plus de 1500 constructions endommagées. Si le même tremblement de terre se produisait aujourd’hui, il causerait de 400 à 1000 morts (étude a été menée sous la direction du Ministère de l'Environnement)

orientations d’aménagement et de programmation (OAP), des annexes et un document graphique de zonage. Le dossier de SCOT comprend un rapport de présentation, un PADD et un DOO (document d'orientation et d'objectifs) assortis de documents graphiques.

le PADD est simplement un document qui fixe des objectifs d’aménagement et non des règles juridiques qui s’imposent. Toutefois, un document graphique ou un règlement qui n’est pas en cohérence avec ces orientations est de nature à entraîner l’annulation de la décision. Le plan de zonage et le règlement du PLU, ainsi que le DOO du SCOT sont les documents fondamentaux. Ce sont eux qui édictent des règles juridiques ! Le rapport de présentation est essentiel parce qu’il impose notamment un état initial de l’environnement ainsi qu’une analyse des incidences du projet, quand bien même une évaluation environnementale ne serait pas exigée. L’absence de ces éléments ou leur insuffisance est de nature à entacher la procédure d’une irrégularité.

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Plusieurs vices de procédure peuvent entacher d’irrégularité la décision même. Certaines irrégularités peuvent entraîner l’annulation du SCOT/PLU : Cette décision doit émaner de l’organe délibérant. Elle ne peut émaner de l’exécutif (maire ou Président de l’EPCI). Si c’est le cas, la décision est irrégulière. Ce vice peut être invoqué afin de demander l’annulation de la décision. De plus, un conseiller municipal ne peut pas prendre part au vote s’il a intérêt à l’affaire, auquel cas la décision est là encore entachée d’irrégularité. Autre exemple : les communes de plus de 3 500 habitants doivent adresser une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération (dont l’approbation du SCOT/PLU) avec la convocation. L’absence ou l’insuffisance de cette note explicative est de nature à entacher d’irrégularité la procédure (Article L2121-12 du code général des collectivités territoriales).

Le risque feux de forêt

Le risque incendie concerne particulièrement le sud-est de la France, qui concentre la majorité des surfaces détruites chaque année par les incendies. On parle de feu de forêt (ou incendie) lorsque la surface concernée est d’au moins un hectare d’un seul tenant. Ces incendies concernent tant les forêts au sens strict que les formations subforestières de petite taille (maquis, garrigue, landes). Chaque année des milliers d’hectares sont emportés par les flammes, principalement en été. Ces incendies entraînent la destruction des paysages et milieux forestiers, qui sont souvent très long à se reconstituer. Il est donc primordial de lutter amont afin de prévenir toute

Le dossier du SCOT/PLU Le dossier se compose des éléments législatifs et réglementaires énumérés dans le code de l’urbanisme aux articles R123-1 et suivants pour le PLU et aux articles R122-1 et suivants pour le SCOT. Le dossier de PLU se compose d’un rapport de présentation, d’un PADD (plan d’aménagement et de développement durable), d’un règlement, des

réalisation de ce risque. Quelques exemples : − L’incendie sur le massif de la Sainte Victoire (13) du 28 août 1989, détruisant 5 500 hectares dont une partie du site classé. − Le feu de la chaîne de l’Etoile, démarré le 22 juillet 1997, a ravagé près de 3500 hectares

− −

de forêts et garrigues et détruit plusieurs maisons. Le feu d’Artigues dans le Var du 31 août 2001 a brûlé 1100 hectares. Les feux de l'été 2003 ont brûlé plusieurs dizaines de milliers d'hectares. Ils ont entraîné la mort de 10 personnes et 20 000 hectares ont été dévastés dans le Var.

Il est important de soulever au moins UN moyen de légalité externe ET UN moyen de légalité interne lors de l’introduction de la requête car si le demandeur n’a soulevé qu’un seul de ces moyens de légalité, soit interne, soit externe, il ne pourra plus après l'expiration du délai de recours contentieux soulever l'autre. Voir le modèle de recours en excès de pouvoir dans le « Guide pour la formation d’un contentieux administratif contre un PLU/POS » de FNE PACA disponible sur notre site internet : www.fnepaca.fr, rubrique : nos actions/mission juridique/centre ressources/guides contentieux.

C Les documents nécessaires pour faire un recours

Les documents dont il est nécessaire communication sont de plusieurs types :

Le risque avalanche

Une avalanche est une chute soudaine et brutale d'une masse de neige qui se détache des flancs d’une montagne, dont elle dévale la pente à grande vitesse en direction de la vallée.

d’obtenir

La décision contestée En premier lieu, pour contester une décision il d’avoir en sa possession ladite décision. obligatoirement être jointe à la requête d’instance. Il s’agira ici de la délibération délibérant approuvant le SCOT/PLU.

est impératif Celle-ci doit introductive de l’organe

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Ce recours gracieux doit être réalisé dans le délai de deux

mois du recours contentieux. Il proroge (prolonge) le délai de recours contentieux. L’association aura ainsi de nouveau deux mois pour saisir le juge administratif à compter de la décision expresse (formellement exprimée) ou tacite (absence de réponse pendant 2 mois à partir de la réception de la demande) du maire ou du président de l’EPCI. Le recours pour excès de pouvoir est un recours contentieux. Ce recours correspond à la demande adressée au juge visant l'annulation d'un acte administratif, ici : la délibération approuvant le PLU/SCOT.

Attention ! Le REP est à distinguer du recours gracieux et du déféré préfectoral (voir partie p.74). Si les formalités du recours ne sont pas respectées et si le délai de recours de deux mois est écoulé, le recours de l’association sera déclaré irrecevable. Lors d’un recours pour excès de pouvoir, deux types de moyens (arguments) peuvent être invoqués par l’association : Moyens de légalité externe sur la FORME (incompétence / vice de forme ou de procédure) ............................ partie C.4

Les trois départements alpins sont concernés à chaque saison hivernale par de nombreuses avalanches qui menacent parfois des villages ou des stations de sports d’hiver. Chaque année des skieurs, des surfeurs ou des randonneurs sont victimes des avalanches. Quelques exemples : − Le 21 mars 1971, l’avalanche du hameau du Chazelet à La Grave (05) a endommagé 5 maisons et emporté 12 voitures en stationnement. er − Le 1 décembre 2008, à Belvédère (06), une avalanche a provoqué de sérieux dégâts matériels (toiture d'une maison et poteaux télécom emportés, etc.) et la population a par dû par la suite être évacuée pendant 5 jours. − Le 16 décembre 2008, l’avalanche du Cialancier à Saint Etienne de Tinée (06) n’a pas heureusement pas fait de victimes, mais des dégâts matériels considérables (dont une maison totalement détruite et un hameau de maisons totalement isolé pendant 2 jours –électricité et téléphone). er − Le 1 janvier 2013, une avalanche sur la commune de CERVIERES (05) a totalement détruit une cabane de berger, sans faire de victime.

Moyens de légalité interne sur le FOND (violation de la loi / détournement de pouvoir/erreur manifeste d’appréciation)....................................................... partie C.5

L’effet « domino » Par définition extrêmement difficile à prévoir, l’effet domino peut se définir comme une réaction en chaîne suite à la réalisation d’un risque naturel. Exemple : tremblement de terre ayant entraîné la rupture d’un barrage et l’inondation d’une vallée. L’évaluation de l’effet domino est très rarement correctement explicitée (lorsque ce dernier est pris en compte). Par ailleurs, l’effet domino peut avoir des conséquences extrêmement lourdes sur les conditions de gestion des secours et de crise (ex : coupure d’infrastructures et de réseaux).

3. PRESENTATION DOCUMENTS

ET PORTEE DES DIFFERENTS

SPECIFIQUES

AUX

RISQUES

NATURELS

Plus précisément, le délai court à compter de l’affichage de la délibération instituant le PLU ou de sa publication dans la presse locale. C’est la plus tardive de ces deux formalités qui fait courir le délai de 2 mois. A l’expiration de ce délai de recours, l’acte n’est plus contestable devant le juge administratif. Toutefois, son illégalité par rapport à la loi pourra être invoquée par ce que l’on appelle la voie d’exception dans le cadre d’un recours contre un permis de construire ou d’aménager pris en application de ce document illégal. L’association pourra aussi solliciter de l’organe délibérant qu’il mette le document en compatibilité avec la loi. Si l’EPCI ou la commune refuse, cette décision est contestable devant le juge administratif qui pourra, en cas d’annulation de la décision, enjoindre à la commune ou à l’EPCI de mettre en compatibilité le PLU/SCOT avec la loi.

B Recours gracieux et recours pour excès de pouvoir

L’aménagement du territoire peut être un élément d’accentuation du risque, tout comme il peut être un levier afin d’atténuer l’exposition aux risques naturels des populations, lorsqu’il est utilisé à bon escient.

L’association a le choix AVANT de saisir le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir (REP), de solliciter l’annulation de la délibération approuvant le PLU/SCOT par la voie du recours gracieux directement auprès du maire ou du président de l’EPCI.

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pour objet de défendre et constituant une infraction aux dispositions législatives relatives à la protection de la nature et de l’environnement, à l’amélioration du cadre de vie, à la protection de l’eau, de l’air, des sols, des sites et paysages, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances, ainsi qu’aux textes pris pour leur application ». Ci-dessous, des informations non exhaustives mais essentielles pour réaliser un recours contre la décision approuvant le document d’urbanisme.

A Information de la décision et délais de recours Une fois la délibération approuvant le document d’urbanisme prise, la mairie ou l’EPCI doit accomplir des formalités de publication pour informer les habitants (Art. R123-24 et suivants CU) : affichage au siège de l’EPCI ou à la mairie pendant un délai d’un mois publication dans un journal diffusé dans le département (annonces légales). Les associations ont ensuite deux mois, à compter de l’accomplissement des formalités de publicités de l’acte, pour contester la délibération approuvant le document d’urbanisme devant le tribunal administratif. Art. R.421-1 et suivants du code de justice administrative.

C’est pour cela que les collectivités territoriales doivent intégrer la gestion des risques naturels dans leur démarche d’aménagement : il s’agit-là d’une démarche préventive indispensable, au même titre que les démarches d’information ou encore de gestion de crise. La réglementation de l’usage des sols est l’outil privilégié en France en matière de prévention et de maîtrise des risques naturels en France. C’est l’article L121-1 du code de l’urbanisme qui précise que les documents d’urbanisme doivent intégrer la prévention des risques naturels : « Les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 3° (…) la prévention des risques naturels prévisibles » Les documents directement opposables sont : les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) approuvés ou rendus immédiatement opposables, le nouveau zonage sismique de la France en vigueur depuis le 1er mai 2011, défini par le décret n° 2010-1254 du 22 octobre 2010 relatif à la prévention du risque sismique.

D’autres documents ne sont pas directement opposables et nécessitent l'utilisation de l'article R 111-2 du code de l'urbanisme, qui dispose que « le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations. »

Même si ce ne sont pas à proprement parler des documents spécifiques aux risques, certaines études comportent des éléments de connaissances du risque : études hydrauliques, géomorphologiques, trajectographiques, etc.

1 Le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPR) →

Articles L 562-1 à 9 du code de l’environnement

Institué par la loi "Barnier" du 2 février 1995, le Plan de Prévention des Risques Naturels Prévisibles (PPR ou PPRN) constitue l'instrument essentiel de l'État en matière de prévention des risques naturels et remplace les documents réglementaires instituant des servitudes (au titre des risques naturels).

documents soient suffisamment modifiés pour prendre en compte l’environnement. Il est donc courant que les associations soient dans l’obligation d’envisager un recours contre la délibération approuvant le document pour défendre l’intérêt général : la préservation de l’environnement. Le recours devant le juge administratif doit respecter plusieurs exigences de FORME, dans le cas contraire le recours sera rejeté. Il est impératif avant d’engager un contentieux de vérifier notamment la recevabilité de l’association à engager le contentieux : Respect des délais de recours L’association rempli-t-elle les conditions posées à l’article L 142-2 du code de l’environnement ? (agit-elle dans le cadre de ses statuts - objet et compétence territoriale - ? Est-elle agréée ?) Quel organe de l’association peut décider d’ester en justice ? Attention à ne pas oublier de nommer un mandataire pour représenter l’association

C’est l’article L. 142-2 du code de l’environnement dispose, en son premier alinéa que : « Les associations agréées mentionnées à l’article L. 141-2 peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont

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défaut d'une telle délibération, le SCOT est caduc. Ce délai était de 10 ans avant la loi Grenelle II. Article L.122-13 du CU (SCOT) 3 ans au plus après la délibération portant approbation du PLU ou la dernière délibération portant révision de ce plan, un débat est organisé au sein de l'organe délibérant de l’EPCI ou du conseil municipal sur les résultats de l'application de ce plan au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. L'organe délibérant de l’EPCI ou le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une mise en révision de ce plan. Ce débat est organisé tous les trois ans dès lors que le plan n'a pas été mis en révision. Article L.123-12-1 CU (PLU)

3. En aval de la délibération approuvant le document d’urbanisme : le contentieux

Les textes de loi permettent aux associations de protection de l’environnement de jouer un rôle dans l’élaboration ou la révision des PLU et des SCOT. Toutefois, il est rare que les

En effet jusqu’en 1995, divers plans et procédures de prévention des risques s’appliquaient sur le territoire national : les Plans d’Exposition aux Risques (PER), les Plans de Surfaces Submersibles (PSS), les Plans de Zones Sensibles aux Incendies de Forêt (PZSIF), et enfin le périmètre défini à l’article R. 111-3 du Code de l’urbanisme (qui permettait au préfet de délimiter par arrêté un périmètre de risque à l’intérieur duquel des règles spécifiques de constructibilité et/ou d’urbanisme s’appliquaient). Avec la création des PPRN, la loi Barnier vise à renforcer et unifier la prévention de l’ensemble des risques naturels prévisibles (inondations, mouvements de terrain, avalanches, incendies de forêt, séismes, éruptions volcaniques, tempêtes, cyclones, etc.). Elle précise que tous les plans déjà approuvés en 1995 valent PPR. Il existe différents types de PPR en fonction des risques : PPR inondation (PPRI), PPR mouvement de terrain, PPR incendie de forêt (PPRIF), PPR multirisque, etc. Le PPR est composé de trois documents : Un rapport de présentation qui contient l'analyse des phénomènes pris en compte, ainsi que l'étude de leur impact sur les personnes et sur les biens, existants et futurs. Ce document justifie ainsi les délimitations des zones et réglementations inscrites dans le règlement et celles rendues obligatoires.

Un plan de zonage, issu du croisement des aléas et des enjeux, qui délimite les zones réglementées par le PPR en terme d’urbanisme et de construction (zones constructibles, constructibles sous réserve ou inconstructibles). Un règlement qui précise les règles de constructibilité et/ou d’urbanisme s'appliquant à chaque zone.

L’enquête publique dure 1 mois avec prolongation possible de 30 jours. Le commissaire enquêteur dispose d’un mois pour rendre ses conclusions motivées suite à la clôture de l’enquête publique. L’enquête publique constitue un élément essentiel de la participation du public en matière de décision environnementale. Il s’agit de la dernière phase de concertation du public.

Ce document définit le zonage règlementaire et les mesures de prévention applicables.

Contentieux L’absence d’enquête publique est de nature à entacher d’irrégularité la procédure et ainsi justifie l’annulation de la délibération approuvant le SCOT/PLU. C’est un moyen de légalité interne en ce qu’elle constitue une violation de la loi.

Le PPR est élaboré sous l’autorité du préfet par les services déconcentrés de l’Etat (à savoir les Direction Départementales des Territoires –DDT-), en concertation les collectivités locales et les établissements publics de coopération intercommunale concernés. Ce n’est qu’après avoir été soumis à enquête publique pendant un mois, et après avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles il doit s'appliquer, que le PPR est approuvé par arrêté préfectoral. Il fait ensuite l’objet d'un affichage en mairie et d'une publicité par voie de presse locale en vue d'informer les populations concernées. Le décret n° 2011-765 du 28 juin 2011, relatif à la procédure d’élaboration, de révision et de modification des plans de prévention des risques naturels prévisibles, est venu modifier et préciser cette procédure.

Quand est-ce que les documents d’urbanisme doivent-ils être révisés ?

6 ans au plus après la délibération portant approbation du SCOT ou la dernière délibération portant révision complète de ce schéma, l’établissement public délibérant procède à une analyse des résultats de l'application du schéma, notamment en matière d'environnement et de maîtrise de la consommation de l'espace, et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète. Cette analyse est communiquée au public et à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement. A

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Est-il possible d’agir avant l’enquête publique ?

Avant l’enquête publique et après la délibération arrêtant le projet de plan/schéma, les personnes publiques associées (PPA) ont 3 mois pour rendre un avis. Les associations peuvent ainsi rencontrer ou transmettre leur avis aux PPA avant qu’elles réalisent leur propre avis pour les informer des enjeux auxquels il faut être vigilent.

Comment se déroule l’enquête publique ?

La procédure d’enquête publique est codifiée aux articles L.123-1 à L.123-16 et R.123-1 à R.123-46 du code de l’environnement. Elle permet au public de prendre connaissance des projets de la collectivité et de pouvoir faire part de ses observations dans un registre avant la prise de décision finale par l’autorité compétente : la délibération approuvant le document d’urbanisme. Le commissaire enquêteur doit annexer au registre les documents remis. Il est également possible de s’entretenir directement avec lui les jours et heures où il se tiendra à la disposition du public. Le commissaire enquêteur doit traiter les observations orales de la même façon que les observations écrites. Il doit les mentionner également dans son rapport d’enquête et leur accorder la même importance.

En effet, l’article R562-2 du Code de l’environnement indique désormais dans un cinquième alinéa que : « Le plan de prévention des risques naturels prévisibles est approuvé dans les trois ans qui suivent l'intervention de l'arrêté prescrivant son élaboration. Ce délai est prorogeable une fois, dans la limite de dix-huit mois, par arrêté motivé du préfet si les circonstances l'exigent, notamment pour prendre en compte la complexité du plan ou l'ampleur et la durée des consultation ». Cette nouvelle exigence de délai s’applique pour les plans dont l'établissement est prescrit à compter du 1er août 2011. Une fois approuvé, le PPR est opposable en tant que servitude d'utilité publique (SUP) annexée au PLU (article L562-4 du code de l’environnement). RAPPEL : Les servitudes d’utilité publique constituent des limitations administratives au droit de propriété. Elles sont instituées par une autorité publique dans un but d’intérêt général. Les SUP sont instituées par des lois ou règlements particuliers. Elles s’imposent aux documents d’urbanisme. Aux termes des articles L. 126-1 et R. 126-1 du Code de l’urbanisme, elles doivent être annexées au PLU. Cette annexion conditionne en effet leur opposabilité aux demandes d’autorisation d’occupation du sol : le PPRN n’est pas directement opposable en lui-même, c’est son annexion au PLU qui le rend opposable !

Étapes d’élaboration d’un PPRN Prescription du PPRN par arrêté préfectoral Art. R 562-2 Code env

Notification de l’arrêté aux maires et présidents des EPCI compétentes dont les territoires sont concernés par le périmètre du projet de PPRN Publicité et affichage

Elaboration du projet de PPRN en associant les collectivités concernées

Demande d’avis sur le projet de PPRN - Art. R 562-7 Code env - aux conseils municipaux et organes délibérants des EPCI - aux organismes concernés en fonction du contenu du projet de PPRN (région, départements, etc.) Enquête publique - Art. L 123-9 et R 562-8 Code env 1 mois avec prolongation possible de 30 jours

Approbation du PPRN par arrêté préfectoral Art. R 562-9 Code env

Publicité et affichage - Art. R 562-9 Code env Annexion au PLU au plus tard 1 an après l’approbation Art. L 126-1 CU

Contentieux Le refus de faire droit à une demande de consultation entache la procédure d’irrégularité. Cette irrégularité est de nature à justifier l’annulation de la délibération approuvant le plan/schéma. Toutefois même en cas de consultation, l’administration n’est pas tenue de prendre en compte l’avis de l’association. Exemple de jurisprudence : CE, 20 mars 1985, Assoc pour la sauvegarde du paysage rural de St Martin du Vivier et de ses environs. En cas de non prise en compte de la demande d’une association agréée au titre du code de l’environnement, l’autorité compétente entache d’irrégularité le document approuvé et l’arrêté approuvant le POS est annulé.

Il est possible de saisir la CADA (commission d’accès aux documents administratifs) en cas de refus de communication des documents : il est conseillé d’adresser sa demande de consultation au maire ou au président de l’EPCI par courrier en recommandé avec accusé réception. Cette manière de procéder permet de justifier de la réalisation de cette demande en cas de refus. Voir le modèle de demande de participation à l'élaboration d'un SCOT/PLU de FNE PACA disponible sur notre site internet : www.fnepaca.fr, rubrique : nos actions/mission juridique/centre ressources/courriers types.

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Dans le cadre de cette consultation sur demande, les associations ont accès au projet de plan/schéma arrêté. Les documents communicables seraient le projet qui doit être soumis à enquête publique et non tous les projets précédents mais les textes de loi ne précisent pas quels documents peuvent être demandés par les associations agrées avant l’arrêt des projets. Toutefois les documents nécessaires à la consultation devraient être fournis par la collectivité.

A savoir ! Un débat sur les orientations du PADD doit être organisé au moins 2 mois avant l’examen du projet de PLU et au moins 4 mois avant l'examen du projet de SCOT. Les documents relatifs au PADD peuvent donc être communiqués suite à ce débat avant l’arrêt du projet complet. Art. L.123-9 CU (PLU) et L.122-7 CU (SCOT)

Autrement dit, l’obligation de communication concerne les documents du projet de SCOT/PLU arrêtés ou débattus en conseil communautaire ou municipal, mais la demande de consultation peut être réalisée avant l’arrêt du SCOT/PLU. Ce droit est limité aux associations agréées au titre du code de l’environnement (art. L141-1 du code de l’environnement) ou aux associations d’usagers agréées.

Quelques précisions sur les étapes d’élaboration du PPR : Un PPR immédiatement opposable est un PPR en cours d'élaboration pour lequel l'urgence a justifié un arrêté du préfet en décidant l'application sans attendre la fin de la procédure réglementaire. Sa durée d'effet est limitée à 3 ans. Un PPR prescrit est un PPR dont un arrêté préfectoral a décidé l'élaboration suivant la procédure réglementaire. Il est plus ou moins exploitable en fonction de son stade d'avancement. Un projet de PPR porté à connaissance a un contenu proche d'un PPR approuvé, mais il n'a pas été élaboré suivant la procédure réglementaire. Le préfet l'a transmis à la commune en lui demandant d'en tenir compte dans l'application de l'article R 111.2 du code de l'urbanisme. Un PPR approuvé est un PPR qui a fait l'objet d'un arrêté préfectoral d'approbation après déroulement de l'ensemble de la procédure réglementaire.

ATTENTION ! L’annexion au PLU d’un PPR est obligatoire et revêt une importance toute particulière dans la mesure où l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme prévoit que, dans le délai d’un an à compter de leur institution, seules les servitudes annexées au PLU pourront être opposées aux demandes d’occupation du sol. Toutefois, afin de pallier une éventuelle inaction de la commune en la matière, l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme fait obligation au préfet de mettre en demeure le maire (ou le président de l’établissement public compétent) d’annexer le PPR au PLU. Si cette mise en demeure n’est pas suivie d’effets dans un délai de trois mois, le préfet procède d’office à l’annexion. →

(PPA) – état, collectivités, chambres consulaires, etc. – et sur demande pour les associations agréées de protection de l’environnement ou dans le cadre de l’enquête publique pour les associations et le public.

D Comment et quand demander à être consulté pendant l’élaboration du document d’urbanisme ? Aux termes des dispositions de l’article L.121-5 du code de l’urbanisme les associations de protection de l’environnement agréées sont consultées à leur demande pour l’élaboration des documents d’urbanisme. Cette consultation peut être demandée dès le début de la démarche d’élaboration du SCOT/PLU.

Annexion n’induit pas modification systématique !

La mise en conformité du P.L.U. liée à l’intervention d’un P.P.R. approuvé et annexé n’est pas obligatoire : une

commune n’est donc pas tenue de modifier son PLU pour tenir compte de l’approbation d’un PPR. Toutefois, en cas de contradiction entre les dispositions d’un règlement d’un PLU et les dispositions d’un PPR annexé, ce sont les dispositions du PPR qui prévalent sur celles du PLU.

Il est vivement conseillé de faire une demande de consultation dès la parution de la délibération prescrivant l’élaboration du document d’urbanisme en indiquant les moments où l’association souhaite être associée. La participation de l’association à l’élaboration du document d’urbanisme permet ainsi d’éviter le contentieux ! Une association peut par exemple demander à être associée pendant l’élaboration du diagnostic, puis à l’achèvement du diagnostic, pendant l’élaboration du PADD, puis à l’arrêt du PADD et enfin pendant l’élaboration des documents prescriptifs et après l’arrêt du projet complet du SCOT/PLU.

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Selon les enjeux du document d’urbanisme et la taille des collectivités, il peut être prévu : un registre mis à disposition du public de manière permanente en Mairie et une exposition des réunions publiques organisées pour présenter les différentes phases d’élaboration des groupes de travail avec certains acteurs des informations sur l’élaboration du document diffusées dans les journaux locaux Il est recommandé à l’élu d’aller au-delà de la concertation et d’engager une véritable participation, une co-élaboration avec les acteurs de terrain.

La commune, ou le groupement de communes, doit ensuite respecter ces modalités de concertation. Puis le maire ou le Président de l’EPCI est tenu à la fin de la concertation de présenter le bilan de celle-ci devant le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI. Il peut décider de modifier le projet en conséquence. Le bilan de la concertation peut être utile pour constituer un avis

Lorsqu’il n’existe pas de PLU, les servitudes d’utilité publique – dont les PPR – sont applicables de plein droit. En l’absence de PPR, l’article R 111-2 du code de l’urbanisme permet aux collectivités de refuser ou de soumettre au respect de conditions particulières une demande de permis de construire, si la construction est « de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations ». Aujourd’hui (données août 2014) en PACA ce sont 1 289 PPR qui ont été élaborés* : 315 prescrits dans les Alpes de Haute-Provence, dont 292 approuvés 201 prescrits dans les Hautes Alpes, dont 163 approuvés 264 prescrits dans les Alpes-Maritimes, dont 207 approuvés 244 prescrits dans les Bouches-du-Rhône, dont 177 approuvés 98 prescrits dans le Var, dont 60 approuvés 167 prescrits dans le Vaucluse, dont 81 approuvés

*Source : Base Gaspar, http://macommune.prim.net/

C’est à la suite de cette concertation que le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI arrête le projet définitif qui sera ensuite consulté par les personnes publiques associées

Comment agir pendant la phase de concertation publique ?

L’article L.300-2 du code de l’urbanisme impose au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'EPCI la mise en place d’une procédure de concertation dans le cadre de l’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme. Les modalités de concertation doivent être définies dans la délibération prescrivant élaboration ou révision du document d’urbanisme. Néanmoins la loi ne fixe aucune mesure de concertation obligatoire. Cette procédure de concertation doit associer à l’élaboration du document autant les habitants et les associations locales que l’État ou les acteurs économiques. Cette procédure permet donc à la fois d’informer les habitants et les associations locales, et de recueillir leurs observations. Elle se déroule pendant toute la durée de l’élaboration du projet, c'est-à-dire jusqu’à l’intervention de la délibération arrêtant le projet qui sera soumis à enquête publique. Le Conseil d’État précise qu’elle « doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles » (voir le graphique p.2).

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La tenue de réunions d’un groupe de travail incluant des représentants d’associations, ainsi que de la commission d’urbanisme de la collectivité, à chaque étape de l’élaboration du document d’urbanisme. Des comptes rendus détaillés des réunions publiques et des réunions de travail, relevant les préoccupations des associations et usagers du territoire ainsi que la façon dont elles ont été prises en compte dans le document.

ZOOM sur : la carte d’aléas et la carte des enjeux Comme cela a déjà été évoqué, le PPR est composé de trois documents, dont un plan de zonage. Ce plan de zonage réglementaire est le résultat des différentes combinaisons possibles entre cartes d'aléa et cartes des enjeux.

Les associations peuvent également assister aux réunions publiques du conseil municipal ou communautaire pour suivre les évolutions liées au document d’urbanisme et apporter des éléments d’informations ou demander des précisions

Contentieux Les modalités de concertation suivantes ont été jugées insuffisantes par la jurisprudence : – l’exposition de courte durée du projet et l’organisation d’une réunion avec seulement une association – la simple mise à disposition du public d’un dossier et d’un registre afin de recueillir les observations.

La carte d'aléas La carte d’aléas n’est pas un document opposable. Il s’agit de la première étape dans l'élaboration d'un PPR. Elle traduit graphiquement, en étendue et en gravité, les zones du territoire de la commune concernées par les phénomènes

naturels présentant une menace pour les personnes, les propriétés, l'infrastructure, et les activités économiques. Les aléas sont déclinés par nature (inondation, mouvements de terrains, séisme, etc.) et son gradués par niveau (aléa fort, moyen, faible). Chaque niveau d'aléa se retrouvera dans le plan de zonage réglementaire du PPR : -

Un aléa fort sera traduit en zone rouge dans le règlement, c’es- à-dire que d’une façon générale, toute occupation du sol y est interdite sauf autorisation dérogeant à la règle commune et spécifique à la zone rouge.

Un aléa moyen sera traduit dans le règlement soit comme une zone rouge (s’il s’agit d’une zone naturelle), soit comme une zone bleue (s’il s’agit d’une zone urbanisée). Les zones bleues sont des zones constructibles sous conditions.

Un aléa faible et nul à faible : se traduira dans le règlement en une zone constructible.

La carte des enjeux La carte des enjeux est un document représentant les zones exposées à l’aléa (personnes, biens et activités exposés au risque).

Comment savoir si un document d’urbanisme est en cours d’élaboration ou de révision ?

Afin d’agir le plus en amont possible il est nécessaire d’être informé dès le départ de la procédure d’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme. Pour cela, il est essentiel de regarder régulièrement les annonces légales dans les journaux, le recueil des actes administratifs de l’EPCI ou de la mairie et les panneaux d’affichage des communes concernées pour prendre connaissance de la prescription de l’élaboration ou de la révision d’un SCOT ou PLU. La création d'un réseau local peut permettre une meilleure information et surveillance.

B Comment fixer les modalités d’une concertation efficace ? La délibération prescrivant élaboration du document d’urbanisme précise également les modalités de concertation. Afin que la collectivité mette en œuvre les moyens d’une concertation large et efficace autour des documents d’urbanisme, les associations peuvent se rapprocher de leur collectivité, avant la rédaction de la délibération fixant les modalités de concertation, pour leur proposer d’intégrer certaines actions, en plus des réunions publiques habituelles, telles que :

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2. LE

ROLE

DES

ASSOCIATIONS

AUX

DIFFERENTES ETAPES D’ELABORATION DU DOCUMENT D’URBANISME

Exemple de typologie des enjeux pouvant apparaître sur une carte : Etablissement

sensibles

établissements recevant du public Bâtiments à caractère économique Les associations ont un rôle à jouer dans l’élaboration des documents d'urbanisme afin de défendre une finalité d’intérêt général, de bien public, la mise en œuvre du développement durable en amont de la prise de décision sur les orientations du territoire. Malgré cette participation en amont, les documents d’urbanisme approuvés peuvent toujours méconnaître les risques naturels et portent à terme atteinte à l’environnement et à l’Homme. Dans cette hypothèse, les associations peuvent intervenir en aval de la prise de décision, de manière contentieuse. Cette quatrième partie vise à faciliter la participation des associations aux différentes étapes d’élaboration d’un document d’urbanisme (voir le graphique p.2 et 3

Bâtiments à usage d’habitation : Habitats de plein pied Habitats à 1 étage Habitats à 2 étages Habitats à 3 étages ou plus Hangars, remises et autres Centre historique Habitats anciens Habitats récent Première couronne Habitats anciens Habitats récent

Les associations doivent nécessairement à la fois être force de proposition en amont du projet et manifester leur capacité de contre-pouvoir en aval ; et à la fois participer aux instances démocratiques, veiller à l’application de la loi jusqu’au contentieux et relayer les stratégies publiques en faveur de l’environnement.

Le plan de zonage

arrêtant le projet de plan/schéma ou encore de celle approuvant le document d’urbanisme.

Le plan de zonage est issu de la superposition de la carte d’aléas et de la carte des enjeux. Il délimite les zones réglementées par le PPRN.

Attention ! En principe, l’État doit vérifier la légalité des documents d’urbanismes approuvés. Mais dans la pratique, du fait du manque de personnels, le contrôle de légalité ne se fait que très rarement. S’il était opéré efficacement, les associations auraient moins besoin d'engager des recours. Cet état de fait prouve le rôle d’intérêt public des associations qui pallient une carence de l’État.

S’il constate une illégalité, l’État peut demander l'annulation du document devant la juridiction administrative dans les deux mois suivant la transmission dudit documents à ses services.

Exemple de Plan de zonage réglementaire : PPR de la commune d’Embrun, Hautes Alpes (En rouge les zones inconstructibles, en bleu les zones constructibles sous conditions)

Le recours de l’État en cas d’irrégularités constatées est appelé déféré préfectoral. C’est une forme particulière de 1 recours pour excès de pouvoir (REP ) mise en œuvre par le préfet de manière spontanée ou à la demande d’un tiers, par exemple une association. Dans son déféré préfectoral, comme pour les recours des particuliers, le préfet doit indiquer au moins sommairement les faits, conclusions et moyens soulevés.

Le recours pour excès de pouvoir permet à toute personne de contester un acte administratif en demandant son annulation devant le tribunal administratif en raison de l’illégalité qui entache cet acte.

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Contentieux L'absence de consultation du préfet pour avis sur l’évaluation environnementale constitue un vice substantiel entraînant l'annulation du document d’urbanisme. Lorsqu’une évaluation environnementale est exigée, le rapport de présentation du document d’urbanisme doit contenir certaines informations spécifiques, qui sont précisées dans le code de l’urbanisme (voir p.27 du guide).

Contentieux

L’élaboration du Plan de zonage d’un PPR : Carte d’aléas : Etude des phénomènes à partir des données historiques et existantes sur les phénomènes naturels, d’études, de retours

terrain etc.

Carte des enjeux : Analyse du territoire, de ses composantes et de son histoire, appréciation des principaux enjeux présents et futurs

Plan de zonage réglementaire du PPRN

L’absence de résumé non technique par exemple est susceptible d’entraîner une annulation du document en cas de contentieux. (TA de Poitiers, n° 0800474, Association Deux sèvres Nature Environnement).

B Le déféré préfectoral : recours de l’État en cas d’irrégularités du SCOT/PLU L'État est destinataire des décisions des Collectivités Territoriales. En plus de l’avis en tant qu’autorité environnementale, le préfet, représentant de l’État dans le département, est chargé du contrôle administratif de légalité des décisions locales : par exemple de la délibération prescrivant l'élaboration d'un document d'urbanisme, de celle

Programmes d’Action de 2 Les contre les Inondations (PAPI)

Prévention

Lancés en 2002, les PAPI sont des outils de contractualisation entre l’Etat et les collectivités, pensés à l’échelle du bassin de risque, c’est-à-dire sur des territoires soumis au même aléa. Les PAPI ont pour objet de promouvoir une gestion globale et intégrée des risques inondation, afin de réduire leurs conséquences dommageables sur le territoire.

Ils permettent d’articuler les politiques existantes (notamment en matière d’environnement et d’aménagement du territoire), et de mettre en place une stratégie locale de gestion du risque inondation sur des territoires à enjeux. Le dispositif des PAPI joue également un rôle de transition afin de préparer la mise en œuvre de la directive inondation (DI). Élaborés dans le cadre d’un appel à projet permanent, les projets candidats à la labellisation PAPI sont examinés par un comité partenarial, mis en place au niveau local ou national, et composé de représentants de l’Etat et des collectivités locales. Les projets labellisés PAPI bénéficient d’un soutien financier prioritaire de l’État. Il existe 3 types de PAPA, qui se distinguent en fonction de leur envergure : – les PAPI « complets » – les « petits » PAPI (d’un montant inférieur à 3 millions d’euros) – les PAPI « d’intention », qui ont pour objet de constituer à terme un dossier de candidature PAPI.

Le Plan de Submersions Rapides (PSR)

Mis en place le 17 février 2011 en réaction à la prise de conscience quant à la dangerosité des submersions marines après la tempête Xynthia de 2010, le Plan national de Submersions Rapides (PSR) a pour objectif, sur les 6 années

APPLICATION DES DOCUMENTS D’URBANISME

1. LE CONTROLE DES SERVICES DE L’ÉTAT

A Le rôle de la DREAL : autorité environnementale Les SCOT et les PLU faisant l'objet d'une évaluation environnementale (voir p.28) font appel à une procédure spécifique : le maire de la commune ou le président de l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) doit transmettre, pour avis, le projet de PLU ou de SCOT au préfet de département avant l’enquête publique. L’avis, signé par le préfet, est préparé sous son autorité par la Direction Régionale de l'Environnement, de l'Aménagement et du Logement (DREAL). Il est joint au dossier d'enquête publique. Il est donc accessible peu de temps avant l’enquête publique. Articles L121-10, L121-12, R121-14 et R121-15 CU Les associations, agréées ou non, peuvent se procurer l’avis de l’autorité environnementale en s’adressant à la DREAL et s’appuyer sur ses arguments pour étayer leur propre avis sur le document d’urbanisme. L’avis peut également être mis en ligne sur le site internet de la préfecture de département et sur celui de la DREAL.

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personnes et la réduction de la vulnérabilité des activités et des biens dans les zones exposées aux risques naturels. Ces mesures doivent concerner tant l’urbanisation existante qu’à venir, ainsi que la protection et la mise en valeur des zones naturelles et agricoles jouant un rôle fort dans la réduction la vulnérabilité du territoire.

prévues pour son application, d’assurer la sécurité des personnes dans les zones exposées aux phénomènes brutaux de submersions rapides. Il vise à renforcer leur culture du risque, et incite ainsi les collectivités territoriales à se mobiliser en matière d’urbanisme. Le PSR couvre les risques de submersions marines, inondations par ruissellement ou crues soudaines, ruptures de digues fluviales ou maritimes, et s’articule autour de quatre axes prioritaires qui recouvrent plusieurs actions : 1. La maîtrise de l’urbanisation et l’adaptation du bâti 2. L’amélioration des systèmes de surveillance, de prévision, de vigilance et d’alerte 3. La fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection (barrages, digues, etc.) 4. Le renforcement de la culture du risque

4 L’atlas des zones inondables (AZI) En vertu de l’article L. 125-2 du code de l’environnement, les citoyens ont un droit à l’information concernant les risques naturels prévisibles auxquels ils sont soumis. C’est dans ce contexte que le Ministère en charge de l’environnement a élaboré et publié, à titre informatif, les Atlas des Zones Inondables (AZI). Les AZI constituent, à l’échelle des bassins hydrographique, des documents de référence sur les phénomènes d’inondation,

pour permettre de mieux saisir les opportunités de développement en dehors de zones inondables et de développer la conscience du risque chez les populations exposées. L’atlas est constitué d’un rapport de présentation et de cartographies représentant les zones inondables à l’échelle 1/25 000ème (4 cm = 1 km). Ces zones inondables sont délimitées par une méthode naturaliste, dite « HydroGéoMorphologique » (HGM). Il s’agit d’une approche géographique qui étudie le fonctionnement naturel des cours d’eau en analysant la structure des vallées. Cette méthode permet de cartographier, à l’échelle des bassins hydrographiques, les limites inondables ainsi que tous les éléments naturels ou artificiels qui peuvent jouer un rôle sur l‘écoulement des crues. Elle identifie également les limites atteintes par les grandes inondations historiques connues.

Réhabilitation des zones urbanisées en prenant en compte le risque : adaptation des constructions aux risques (ex : réaffectation de l’utilisation des rez-dechaussée en zone inondable), requalification et revalorisation des friches industrielles avec des aménagements non vulnérables (terrains de sport, espaces verts…), etc. Délocalisation des zones à risques, notamment par la procédure d’expropriation, avec éventuellement une aide financière du fonds Barnier (fonds de prévention des risques naturels majeurs).

ATTENTION : les mesures de protections en zone urbanisée ne doivent pas justifier une extension de l’urbanisation. Les ouvrages de protection n’ont pas pour but de justifier l’aménagement de zones soumises à un aléa fort. On aménage pour protéger, on ne protège pas pour aménager !

ATTENTION : l’AZI n’a pas de valeur réglementaire en

D Les mesures de préventions prévues par les PPRN

tant que tel et n’est donc pas directement opposable. C’est un document informatif officiel qui contribue à une prise en compte du risque d’inondation dans les PPR (qui complètera ces données dans la carte d’aléa).

Le SCOT et le PLU peuvent se contenter de renvoyer aux prescriptions du PPRN, qui est opposable en tant que servitude d’utilité publique (voir p. 19). Les PPRN, annexés aux documents d’urbanisme, doivent prescrire des mesures permettant d’assurer la sécurité des

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- Servitudes d’urbanisme (Art. L.123-1-5.7° CU) Définition des emprises foncières à réserver pour atténuer le risque (ex : pour la construction d’ouvrages de protection) Mesures propres à chaque risque naturel : préservation et restauration des zones d’expansion des crues et zones humides, obligation de défrichage aux abords des maisons, etc.

La protection des espaces déjà bâtis en zone à risques

L’aménagement du territoire n’est pas seulement un problème d’urbanisation à venir, c’est aussi une question de gestion du bâti existant. Il est important que les documents d’urbanisme prévoient la mise en place de mesures de réduction et d’adaptation aux risques naturels des territoires déjà urbanisés.

Dans le SCOT et le PLU Identification des zones urbanisées situées dans un espace soumis à un aléa fort, et des zones situées au contraire dans des espaces d’aléas nuls ou faibles.

5 La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) Adoptée en juillet 2014, la première SNGRI s’inscrit dans le cadre du renforcement de la politique nationale de gestion des risques d’inondation. Cette Stratégie se focalise en particulier sur les territoires les plus exposés au risque inondations à ce jour - les territoires à risque important d’inondation (TRI) -, mais également à ceux qui ont été épargnés par les inondations ces dernières décennies. La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation vise à assurer la cohérence des actions menées sur le territoire. Pour cela, elle a fixé 3 grands objectifs : - augmenter la sécurité des populations - réduire le coût des dommages - raccourcir le délai de retour à la normale des territoires sinistrés (résilience). La SNGRI sera déclinée en plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), qui doivent être élaborés à l’échelle de chaque bassin hydrographique, sous l’autorité du préfet coordinateur de bassin et en lien avec les parties prenantes. Les PGRI doivent être arrêtés avant le 22 décembre 2015 au plus tard et mis à jour tous les six ans. Ces plans seront ensuite eux-mêmes déclinés sur chaque TRI par une stratégie locale qui définit plus précisément les

objectifs et dispositions que se fixent les parties prenantes en matière de gestion des inondations sur leur territoire.

ATTENTION : la SNGRI n’a pas de valeur réglementaire en tant que tel et n’est donc pas directement opposable

6 Les documents cadres de la gestion de l’eau Elaboré parle Comité de bassin, le Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) fixe les orientations fondamentale d’une gestion équilibrée de la ressource en eau dans l’intérêt général et dans le respect des principes de la loi sur l’eau. Issus de larges processus de concertations, les SDAGE ont un rôle crucial en matière de gestion de l’eau des milieux aquatiques. Le SDAGE est LE document de référence sur l’eau, et comporte en général de nombreuses dispositions prescriptives. Les orientations fondamentales du SDAGE sont opposables aux PLU et SCOT dans un rapport de compatibilité (voir pages 5 et 6). Ces documents d’urbanisme ne devront donc pas remettre en cause les dispositions des orientations fondamentales du SDAGE. Le Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE) est quant à lui un outil local élaboré à l’échelle d’une unité hydrographique cohérente (bassin versant, nappe…) dans une démarche de concertation des acteurs locaux. Compatible avec

protections réglementaires. Prescription d’études fines aux PLU sur certains secteurs. Mesures imposant aux PLU d’inscrire dans un zonage Naturel (N) ou agricole (A) accompagné d’un règlement strict certains secteurs à valoriser ou à préserver. Prescription de limitation et de maîtrise de l’imperméabilisation des sols.

ATTENTION aux constructions autorisées dans les espaces naturels identifiés comme intéressants en termes d’atténuation du risque dans le SCOT Le DOO peut aller préciser les types de constructions tolérés. Par exemple, les constructions adaptées aux risques, établissement ne recevant pas de public (interdiction des hôpitaux, écoles…)

Dans le PLU Utilisation des outils des PLU pour préserver les éléments naturels : - Espaces boisés classés (EBC) - Emplacements Réservés - Espaces Remarquables au sens de la Loi Littoral (Art. L. 146-6 CU)

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Préservation des espaces naturels et agricoles

Sur la base de la hiérarchisation des enjeux du diagnostic et des objectifs du PADD, les documents prescriptifs ont pour objectif de soustraire les milieux les plus sensibles mais aussi les milieux plus ordinaires à toute urbanisation et de les protéger. Les documents d’urbanisme peuvent permettre de pallier aux manques de protection de certains secteurs pouvant pourtant permettre de réduire la vulnérabilité du territoire face aux risques naturels. Face à l’artificialisation galopante du territoire et à l’étalement urbain qui l’accompagne, France Nature Environnement porte depuis plusieurs années déjà un objectif fort : atteindre zéro artificialisation nette du territoire en 2025.

le SDAGE du grand bassin dont il fait partie, il fixe des orientations fondamentales et des objectifs d’utilisation, de mise en valeur, de protection quantitative et qualitative de la ressource en eau. Enfin, plus opérationnels, les contrats de rivières (ou contrats de milieux) consistent en un programme d'actions défini en vue de réaliser les objectifs de gestion et de restauration des milieux aquatiques.

RAPPEL : les documents d’urbanisme doivent être compatibles ou rendu compatibles avec le SDAGE et le SAGE (Articles L.111-1-1, L.122-1, L.123-1, et L.124-2 du CU - Voir le tableau sur l’articulation des documents p.6).

Ces documents de gestion de l’eau comportent des volets et orientations stratégiques relatifs à la gestion des inondations, que devront prendre en compte les documents d’urbanisme.

Plan Séisme et le Cadre d’actions pour la 7 Le prévention du risque sismique Dans le SCOT Identification et cartographie des espaces naturels et agricoles pouvant jouer un rôle d’atténuation du risque et prescriptions de non urbanisation imposées aux PLU éventuellement au-delà des

Mis en place en 2005 par le gouvernement afin de réduire la vulnérabilité du pays au risque sismique, le Programme National de Prévention du Risque Sismique (PNPRS) dit « Plan séisme » a été conduit jusqu’en 2010.

À la suite de ce programme un Cadre d’actions pour la prévention du risque sismique a été élaboré afin d’orienter et de coordonner les politiques de prévention du risque sismique sur le territoire national pour les prochaines années (20132018).

façon à respecter un juste équilibre entre l’objectif démographique de la commune, les services présents, son évolution, etc.

Le cadre d’actions a identifié 4 priorités nationales : 1. La sensibilisation au risque et la formation à la construction parasismique, 2. La réduction de la vulnérabilité des constructions par l’application de la réglementation parasismique et le développement du renforcement du bâti existant, 3. L’aménagement du territoire communal (PPR) 4. L’amélioration de la connaissance de l’aléa, de la vulnérabilité et du risque sismique.

Le SCOT peut imposer des densités planchers à respecter dans les PLU ou une densité minimale.

Ce cadre national a vocation à être décliné en programmes d’actions territorialisés au niveau régional ou interrégional, et en plans d’actions à l’échelle locale (communale ou intercommunale).

Plans 8 Les interdépartementaux

départementaux ou de protection des forêts

contre les incendies

Le SCOT peut imposer aux PLU un minimum de bâtiments neufs à construire en renouvellement urbain.

Le SCOT peut imposer aux PLU, pour un projet d’urbanisation à venir, la définition d’une part de la surface à réserver à la nature (ni construction, ni parking).

Dans le PLU Dans des secteurs tels que les quartiers en mutation, les secteurs de renouvellement urbain ou encore les zones à urbaniser, les OAP sont des outils efficaces à mobiliser. Imposer des densités minimales ou des formes urbaines innovantes en utilisant l’article 10 du règlement de la zone concernée sur la hauteur, l’article 9 sur l’emprise et l’article 13 sur les espaces libres et les plantations.

L’article L. 133-2 du code forestier prévoit l’élaboration, dans certains départements dont ceux de la région PACA, d’un plan départemental ou interdépartemental de protection des forêts contre les incendies, définissant des priorités par massif forestier.

105

2. COMMENT

UTILISER

LES

DOCUMENTS

PRESCRIPTIFS POUR MIEUX PREVENIR LES RISQUES NATURELS ? Les documents graphiques du SCOT et le zonage du PLU sont les premiers instruments à utiliser pour mettre en œuvre une stratégie d’optimisation du foncier dans le tissu urbain existant et de prévention des risques naturels.

Le plan de protection des forêts contre les incendies comprend un rapport de présentation et un document d’orientation assorti de documents graphiques. Ces dernier permettent notamment de : − délimiter, par massif forestier, les territoires exposés à un risque d’incendie fort, moyen ou faible, ainsi que les territoires qui génèrent un tel risque ; −

indiquer les aménagements et équipements préventifs existants, ceux dont la création ou la modification est déjà programmée ainsi que ceux qui sont susceptibles d’être créés ;

−

localiser les territoires sur lesquels des plans de prévention des risques naturels prévisibles doivent être prioritairement élaborés.

A Un développement urbain circonscrit

Extrait du cadastre de Lambesc (13). Un des 3 postulats du PADD est de « contenir le développement urbain »

L’artificialisation des sols et le développement urbain sont les principales causes de l’augmentation de la vulnérabilité des zones à risques naturels : entre constructions en zones soumises à un aléa fort et aggravation du risque, la nécessité de densifier en zone urbaine et de limiter l’étalement urbain est devenue un enjeu majeur de l’aménagement du territoire en France.

Dans le SCOT LE SCOT doit imposer un «compte-foncier» à chaque commune à horizon donné, ce qui fixe un cadre de consommation foncière limité. Ce compte est calculé de

Directives 9 Les (DTA) et DTA

Territoriales d’Aménagement de Développement Durable

(DTADD) Aujourd’hui, sept territoires sont couvertes par une DTA en France : les Bouches-du-Rhône, les Alpes-Maritimes, l’aire métropolitaine Lyonnaise, les estuaires de la Loire et de la Seine, le bassin minier du Nord et les Alpes du Nord. Les DTA et DTADD fixent les principaux objectifs de l’État en matière de localisation des grandes infrastructures de transport

et des grands équipements, ainsi qu’en matière de préservation des espaces naturels, des sites et des paysages.

la modification de PLU, ou par la procédure de mise à jour du PLU lorsqu’il est préexistant.

Les DTA fixent les orientations fondamentales de l’État en matière d’aménagement et d’équilibre entre les perspectives de développement, de protection et de mise en valeur des territoires. Ces directives peuvent également préciser pour les territoires concernés les modalités d'application des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral adaptées aux particularités géographiques locales.

les documents risques ne valant pas servitude d'utilité publique (par exemple PPR porté à connaissance, carte d’aléas, etc.) sont introduits dans une annexe du PLU intitulée « Documents informatifs sur les risques naturels hors article R 123-14 du code de l'urbanisme».

Les SCOT, les schémas de secteur, les PDH, les PDU, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec les orientations des directives territoriales d'aménagement Exemple de DTA : La DTA des Bouches-du-Rhône (BDR) énonce « trois grands objectifs pour une vision renouvelée de l’aménagement ». Le 3ème de ces objectifs est intitulé « préservation – valorisation » : selon la DTA, la préservation du cadre de vie des BDR et de l’identité du département passe notamment par la réduction et la maîtrise des risques naturels.

ATTENTION : Depuis la loi Grenelle II, les DTA sont devenues des DTADD (articles L113-1 et suivants du Code de l’urbanisme). Cependant, les DTA approuvées avant cette loi conservent leurs effets.

Lorsque l’avis de l’association n’a pas été pris en considération en amont, celle-ci a la possibilité d’agir au contentieux directement contre la délivrance d’un permis de construire en zone inconstructible ou à risque.

Exemple de contentieux : L’association VIE de l’eau dans le Var a gagné son procès en 1ère instance devant les tribunaux de Toulon et Draguignan (Administratif et Pénal) contre la commune de Roquebrune pour délivrance de permis illégaux en zone inondable.

Une fois approuvé et annexé au PLU, le PPRN produit ses effets juridiques et peut notamment provoquer l’inconstructiblité des terrains classés initialement en zones constructibles d’un PLU. Le Conseil d’État a considéré qu’un PPRN fait obstacle à l’application de l’article. L 111-3 du Code de l’urbanisme – qui permet de reconstruire à l’identique en cas de sinistre – à un terrain situé dans une zone de risque identifiée et délimitée par le PPRN.

103

Dans ce cas la représentation graphique du zonage du PLU peut être dissociée en 2 plans : le premier avec le zonage PLU et les trames avec un renvoi au second, le second avec les limites et les indices des zones de risques.

Principales différences entre DTA et DTADD : Contrairement aux DTA, les DTADD ne précisent pas, pour les territoires concernés, les modalités d'application adaptées aux particularités géographiques locales, et les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral.

ATTENTION aux confusions relatives à la notation des aléas qui peut être différente dans un PLU et dans les cartes d'aléas ou les PPR. Référez-vous bien au règlement qui précise l’ensemble des indices des zones indiqués sur le plan de zonage !

Les DTADD n’ont pas d’effet juridique direct sur les documents d’urbanisme : les SCOT, PLU ... ne doivent être compatibles avec les DTADD qui si le préfet qualifie, dans le délai de 12 ans, et après avis des collectivités territoriales concernées, de Projet d’intérêt général (PIG), les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la DTADD – telles que les projets de protection des espaces soumis à risque (cf. Art. L. 113-4 C. Urb.). Une telle qualification revient à reconnaître les mesures de mises en œuvre des DTADD comme étant d’utilité publique, selon les dispositions de l’article L. 121-9 du C. Urb.

Contentieux La jurisprudence montre qu’une association peut invoquer l’illégalité d’un PLU en se fondant sur la mauvaise appropriation des dispositions du P.P.R. par le PLU. Par exemple, les auteurs de la révision d’un P.O.S. avaient retenu purement et simplement la délimitation de la zone rouge du P.P.R. pour définir les zones de risques du P.O.S. sans tenir compte des autres zones à risques.

Prise en compte des études particulières ou d'évènements

Les annexes du PLU Les PPR approuvés ou immédiatement opposables, PER, arrêtés R.111-3 et PSS valant servitude d’utilité publique doivent être insérés dans l'annexe du PLU relative aux servitudes d'utilité publique et mentionnés sur la liste correspondante lors de l’élaboration, de la révision ou de

Des études particulières (comme certaines études hydrauliques ou études trajectographiques), même si elles ne sont pas traduites dans un document spécifique aux risques, peuvent apporter des éléments de connaissance du risque.

De même, des éléments factuels avérés absents des documents « risques » peuvent justifier d'être pris en compte, par exemple, une catastrophe naturelle survenue trop récemment pour apparaître dans les documents cités ci-dessus. Dès lorsqu'existe un PPR approuvé, ces documents sont utilisés à l'exclusion de tout document antérieur. La connaissance d'évènements ultérieurs peut cependant être citée en complément dans le document d’urbanisme approuvé après le PPR. En l'absence de PPR approuvé, des cartes d'aléas peuvent être réalisées sous maîtrise d'ouvrage communale, puis annexées au document d'urbanisme de la commune.

constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols » Le plan de zonage doit donc faire apparaître les zones d'interdiction de construction et les zones où la construction est soumise à conditions du fait du risque naturel et non de la classe d'aléa.

→ ATTENTION ! Les documents graphiques doivent être clairs et lisibles pour faciliter le travail des instructeurs et la compréhension des habitants. Il ne doit y avoir aucune ambiguïté à la lecture du ou des plans, aucune contradiction entre le plan, la légende, les documents écrits. Lorsqu'il existe un PPR, le renvoi vers l’annexe en tant que SUP est souvent réalisé et permet une meilleure lisibilité du plan de zonage. Dans ce cas une trame doit faciliter le repérage des parcelles du plan de zonage au plan du PPR. Attention tout de même à bien identifier la parcelle sur la carte du PPR et sur le plan de zonage ! Lorsqu'il existe plusieurs types de phénomènes naturels dangereux sur une commune et qu’il n’existe pas de document valant SUP, les zones à risques peuvent être indicées par type de risques. Cependant, la superposition des lignes du fond de plan, des limites des zones réglementaires du PLU, et de celles des zones de risques peut conduire à un résultat peu lisible.

101

Cet outil est opposable, dans un rapport de compatibilité, et permet d’engager une démarche pré-opérationnelle d’urbanisme et de conforter le rôle prépondérant de la collectivité en matière d’aménagement. Les OAP permettent d’enclencher une dynamique de projet et de mieux anticiper l’application opérationnelle du PLU. Elles permettent de travailler sur la programmation en identifiant et quantifiant les besoins, en abordant les questions de paysage, de mixité, de types et de statuts de logement, de services, de mobilité, de formes et densités urbaines ; et de se projeter à moyen terme, avec des échéanciers réalistes. Cet outil présente de vrais avantages pour maîtriser l’urbanisation lorsque le contexte foncier est tendu, pour préciser les modalités de la préservation des zones d’expansion des crues par exemple.

Le plan de zonage du PLU L'art R.123-11-b du code de l'urbanisme impose que les documents graphiques fassent apparaître, s'il y a lieu :

ATTENTION : nul de ne peux ignorer un risque identifié ! Tous les documents et bases de données qui ne sont pas opposables aux documents d’urbanisme ont malgré tout un rôle important à jouer. Même dénués de valeur juridique, ces documents sont des sources d’informations que les collectivités ne sauraient ignorer. Les risques identifiés dans ces documents doivent être repris dans les documents opposables, d’une manière ou d’une autre. Le préfet doit notamment, dans le cadre de la procédure d’élaboration des documents d’urbanisme, communiquer à la commune ou l’EPCI toute information qu’il juge utile à l’élaboration desdits documents : c’est le « porter à connaissance » - P.A.C. - (Art. L121-2 du C.U). Il est important que les maires et présidents d’EPCI aient connaissance des risques identifiés sur leur territoire, pour leur bonne prise en compte dans les documents d’urbanisme.

« Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels, tels qu'inondations, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les

ANALYSE DU RAPPORT DE PRESENTATION

Du fait des formulations floues de la loi concernant le contenu attendu des rapports de présentation, on observe une grande disparité dans leur qualité. La première étape de l’évaluation de la prise en compte des risques naturels dans les documents d’urbanisme passe donc par l’évaluation de l’exhaustivité des éléments du rapport de présentation prévus par la loi et de leur pertinence. Articles de lois concernant les rapports de présentation des PLU et SCOT :

PLU…………………...………….…Art icles L123-1-2 et R123-2 du Code de l’urbanisme (CU)

PLU

soumis à Evaluation Environnementale ..............Articles L1231-2 et R123-2-1 du CU

SCOT……………….………Articles L122-1-2 et R122-2 du CU Les SCOT et PLU doivent respecter les règles générales d’utilisation des sols et les principes du développement durable énoncés aux articles L. 110 et L 121-1 du code de l’urbanisme : En vertu de l’article L 110 du CU, les collectivités territoriales doivent notamment aménager le territoire dans le but d’assurer la protection des milieux naturels et paysagers, la préservation de la biodiversité, ainsi que la sécurité et la salubrité publique.

construire, l’implantation des constructions par rapport aux voiries et aux limites séparatives, etc. Le règlement d’une zone comprend 16 articles, qui correspondent aux 16 règles prévues par l’article R.123-9 du code de l’urbanisme. Sur ces 16 articles, 2 seulement sont obligatoires : – l’article 6 relatif à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques – l’article 7 relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives S’ajoutent à ces 4 zones, des zonages spécifiques : Servitudes d’urbanisme (SU), à ne pas confondre avec les SUP qui s’imposent au PLU. Les SU sont, elles, prévues par les documents d’urbanisme (notamment le PLU). Espace Boisés Classés (EBC) Emplacements réservés aux voies, installations d'intérêt général et espaces verts

Les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) Dans le respect des orientations définies par le PADD, les OAP sont des « zooms » à l’échelle de quartiers ou secteurs du territoire. Elles peuvent être écrites ou graphiques. La loi Grenelle II a rendu obligatoires les OAP dans le PLU (article L123-1 CU).

provisoirement, et l’urbanisation y est différée : seule l’évolution du PLU permettra une ouverture à l’urbanisation. Zones Agricoles (A), secteurs protégés en raison de leur potentiel agronomique, biologique ou économique, et réservés aux activités agricoles. Seules y sont autorisées les constructions nécessaires à ces activités et au logement des seuls agriculteurs – art. R123-7 CU Zones Naturelles ou Forestières (N), zones équipées ou non, construites ou partiellement construites. Dans ces zones les terrains ne sont pas strictement inconstructibles puisqu’une constructibilité restreinte peut être admise sous certaines conditions – art. R123-8 CU Ces quatre zones peuvent être déclinées à l'infini en souszones avec chacune un règlement spécifique afin de s'adapter au terrain. Par exemple, on utilisera une zone Ua pour le centre-ville ancien et Up pour les zones pavillonnaires.

L’article L 121-1 du CU déterminent notamment les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable, « la prévention des risques naturels prévisibles ». ► Attention, ces articles énoncent des principes mais pas d’obligations de résultats !

Le diagnostic est le fondement du document d‘urbanisme. De la qualité de cet état des lieux de l’environnement et de l’analyse qui en est faite dépendent en partie les orientations politiques retenues par la collectivité !

Des zones et sous-zones bien définies dans le règlement constituent un premier pas vers une bonne prise en compte des enjeux dans les zones soumises à un aléa en matière de risques naturels !

Le règlement précise entre autres, pour chaque zone et souszone, les occupations du sol autorisées, les interdictions de

1. CONTENU LEGISLATIF ET REGLEMENTAIRE DU RAPPORT DE PRESENTATION DU SCOT ET DU PLU

L’évaluation environnementale d’un SCOT ou d’un PLU Le contenu du rapport de présentation est différent selon que le document d’urbanisme est soumis ou non à Evaluation Environnementale (EE). L’EE n’est pas une évaluation a posteriori des impacts du document une fois celui-ci établi. Il s’agit d’une évaluation qui accompagne l’élaboration du document, d’une démarche itérative et transversale d’aide à la décision. Elle permet d’ajuster le document tout au long de son élaboration afin de traduire les objectifs environnementaux dans le projet de territoire, et d’anticiper les éventuels impacts du document. A ce titre, elle contribue à définir les orientations et objectifs environnementaux du PADD ainsi que leur déclinaison dans les documents prescriptifs. Tous les SCOT sont soumis à EE De nombreux PLU sont soumis à EE

ATTENTION : le zonage du PLU n’indique par les zones à risque. Le plan de zonage des PPRN applicables sur le territoire constitue un document graphique à part, qui est contenu dans le dossier des SUP annexé au PLU. Toutefois, il est de plus en plus fréquent de voir apparaître directement sur les documents graphiques des PLU les zones soumises au risque inondation (cela ne concerne que ce type de risque naturel). Les cartes précisent le découpage du territoire en zones destinées à différents usages des sols et identifiées dans le règlement : Zones Urbaines (U), secteurs déjà urbanisés, avec des équipements publics existants ou en cours de réalisation : les terrains classés en zone U sont en principe constructibles (sauf exceptions) – art. R123-5 CU Zones à Urbaniser (AU), secteurs naturels destinés à être ouverts à l’urbanisation, à condition qu’il existe des réseaux suffisant pour desservir les futures constructions – art. R123-6 CU −

−

Zones 1AU : destinées à être ouvertes à l’urbanisation à court terme, au fur et à mesure de la réalisation des équipements publics. Zones 2AU : à urbaniser à plus long terme en raison de réseaux insuffisants. Dans ces zones la constructibilité des terrains est gelée

Le règlement planifie l’utilisation des sols sur le territoire avec un zonage. Les différentes zones définies par le règlement doivent obligatoirement être clairement délimitées dans les documents graphiques (cartes) accompagnant le règlement. En leur absence, le PLU serait illégal.

L’article R*123-11 du Code de l’urbanisme précise que : « Les documents graphiques du règlement font, en outre, apparaître s'il y a lieu : (...) b) Les secteurs où les nécessités du fonctionnement des services publics, de l'hygiène, de la protection contre les nuisances et de la préservation des ressources naturelles ou l'existence de risques naturels, tels qu'inondations, incendies de forêt, érosion, affaissements, éboulements, avalanches, ou de risques technologiques justifient que soient interdites ou soumises à des conditions spéciales les constructions et installations de toute nature, permanentes ou non, les plantations, dépôts, affouillements, forages et exhaussements des sols » La prise en compte des risques naturels dans le règlement du PLU concerne ainsi non seulement les constructions et installations, mais aussi les exhaussements, affouillements, dépôts, forages et plantations.

Comment savoir si un PLU est soumis à l’EE ? Art. L121- 10, R.121-14 du CU et décret n° 2012-995 du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme. er

Depuis le 1 février 2013, font l’objet d’une évaluation environnementale* : Les PLU dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000 Les PLU intercommunaux tenant lieu de PDU Les PLU couvrant le territoire d'au moins une commune littorale (communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et celles fixées par décret figurant à l’art. R321-1 du code de l’environnement) Les PLU situés en zone de montagne qui prévoient la réalisation d'une unité touristique nouvelle (UTN) soumise à autorisation en application de l'article L. 14511. Après un examen au cas par cas par l'autorité administrative de l'Etat, les PLU susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. * Selon le décret du 23 août 2012, ne sont pas concernés par ces nouvelles dispositions « les documents d'urbanisme dont la procédure d'élaboration ou de révision étaient particulièrement avancée » avant le 1er février 2013.

Contenu du rapport de présentation d’un SCOT et d’un PLU. Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le PADD, les OAP et le règlement. Il comprend :

Le diagnostic, qui est établi au regard des prévisions économiques et démographiques, et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services.

L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT de décrire l’articulation avec les autres documents d’urbanisme (voir le tableau sur l’articulation des documents p.11).

L'article L.123-1 du Code de l'urbanisme précise que le « règlement fixe, en cohérence avec le PADD, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés à l'article L. 121-1, qui peuvent notamment comporter l'interdiction de construire. »

L’état initial de l'environnement (EIE)

Pour les documents qui y sont soumis, l’EIE constitue la première étape de l’évaluation environnementale. De manière générale, l’EIE met en évidence les enjeux environnementaux du territoire. Pour les PLU Il présente une analyse de la consommation non soumis d'espaces naturels, agricoles et forestiers. à EE

Lorsqu'il existe un document « risque » (P.P.R.N,…) annexé en tant que servitude d'utilité publique (SUP) au PLU, le règlement du PLU rappelle dans ses dispositions générales que les règles de ce document « risque » sont applicables aux demandes d’occupation et d’utilisation du sol. Dans les autres cas, le règlement du PLU devra préciser les règles d'urbanisme applicables en terme de risques. Lorsqu'il existe un P.P.R porté à connaissance non approuvé ou un document non opposable valant PPR approuvé, il suffit de reproduire les règles d'urbanisme indiquées dans leur règlement. Concernant le risque feux de forêt, le PLU, s’il crée de nombreux chemins DFCI, montre surtout une insuffisance de zones tampons entre les espaces naturels périphériques et les quartiers d'habitations dans les franges. Cela renvoie à la question de la définition de certaines zones U qui devraient être reclassées en zones moins permissives au niveau constructibilité.

Une association peut demander à ce qu’une mesure classée comme « recommandation » devienne une « prescription » pour une prise en compte effective par les communes.

L’article L122-1-5 du code de l’urbanisme nous informe en autres que le DOO du SCOT : arrête des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain qui peuvent être ventilés par secteur géographique (art. L122-1-5.II) peut imposer préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau (art. L122-1-5.IV) : la réalisation d'une étude d'impact prévue par l'article L. 122-1 du code de l'environnement la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées

B Pour les PLU Le règlement et les documents graphiques Ils constituent des pièces essentielles du dossier de PLU et doivent être en cohérence avec le PADD. Le règlement constitue le fondement de la délivrance des autorisations d’occupation du sol (art. L 123-1-5 CU).

Il justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l’étalement urbain arrêtés dans le PADD au regard des objectifs fixés par le SCOT et des dynamiques économiques et démographiques.

Pour les SCOT Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le DOO. L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT d’analyser les perspectives d’évolution de l’environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan/schéma.

Veuillez à ce que le diagnostic et l’état initial de l’environnement rappellent les risques naturels auxquels le territoire est exposé (cartes des atlas, arrêtés de catastrophes naturelles, etc.) : le rapport de présentation doit justifier les choix d’aménagement, notamment au regard de la prise en compte des risques naturels.

De même, l’évaluation des incidences devra prendre en compte les incidences de l’aménagement du territoire sur les risques naturels.

L’évaluation des incidences prévisibles des orientations sur l'environnement

Pour les PLU non soumis à EE

Pour les SCOT

Il expose la manière dont le plan prend en compte le souci de préservation de l’environnement et de sa mise en valeur. Les incidences sont qualifiées de « notables prévisibles ».

L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT d’exposer les conséquences éventuelles de l'adoption du plan/schéma sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000.

La justification des choix retenus dans le PADD, les OAP (pour ce qui concerne les PLU), et le règlement (article L123-1-2 CU)

l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers. Il définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques. (Art L122-1-4 CU). Le SCOT étant un document de planification à grande échelle, c’est le règlement du PLU qui sera plus précis, à une échelle plus réduite. Toutefois, bien que le DOO donne des modalités de mise en œuvre générales, il peut imposer un cadre réglementaire contraignant aux PLU à venir (qui lui sont inférieurs et ont 3 ans pour se mettre en conformité avec lui) ! En tout état de cause, il ne faut pas perdre de vue qu’entre le DOO et le PLU il s’agit d’un rapport, sinon de soumission, au moins de subordination.

Prescriptions ≠ Recommandations Attention aux confusions : le DOO comporte souvent, en plus des « prescriptions », des « recommandations ». Ces dernières n’ont aucune valeur juridique et ne sont donc pas opposables aux PLU ! Seules les prescriptions sont opposables, alors que les recommandations

1. CONTENU REGLEMENTAIRE : DOCUMENT D’ORIENTATIONS ET D’OBJECTIFS DU SCOT / ZONAGE ET REGLEMENT DU PLU Articles de lois concernant les documents prescriptifs des PLU et SCOT

PLU : Carte du zonage et règlement associé Articles L123-1-5 CU à L123-4 et R123-4 à R123-14du code de l’urbanisme (CU)

OAP (Orientations d’Aménagement et de Programmation) :art. L123-1-4 CU et R 123-3-1 CU Annexes : art. R 123-13 et R 123-14 CU

SCOT : DOO (Document d’Orientation et d’Objectifs) anciennement DOG Articles L122-1-4 à L122-1-11 et R122-3 CU du code de l’urbanisme Schéma de secteur : art. L122-1-14 CU

A travers leurs documents prescriptifs, les PLU et SCOT déterminent les mesures urbanistiques de prévention des risques par le biais d’interdictions, de restrictions ou d’adaptations des constructions.

Pour les PLU (soumis ou non à EE)

Pour les SCOT Le cas échéant, il explique les raisons pour lesquelles des projets alternatifs ont été écartés, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement. L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT d’expliquer les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables existantes.

5 6

Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites.

Les indicateurs qui devront être élaborés pour l'évaluation des résultats de l'application du plan/schéma. L’évaluation environnementale impose aux PLU qui y sont

les mesures envisagées pour éviter, réduire et, s’il y a lieu, compenser les conséquences dommageables de la mise

soumis et aux SCOT de présenter

Pour les SCOT : le DOO

Le DOO du SCOT n’a pas pour objet de définir précisément des zones d’occupation des sols, contrairement au règlement du PLU. Dans le respect des orientations définies par le PADD, le DOO détermine les orientations générales de l'organisation de

en œuvre du plan/schéma sur l'environnement.

Veillez au bien-fondé des mesures compensatoires ! Elles doivent être le dernier recours lorsque le projet impactant est dûment justifié et qu’aucune mesure d’évitement ou de réduction des impacts n’est possible.

L’évaluation environnementale impose aux PLU qui y sont

résumé non technique des éléments précédents et une description

soumis et aux SCOT de présenter un

de la manière dont l'évaluation a été effectuée. C’est l’outil le plus compréhensible du dossier d’évaluation environnementale. Il doit refléter de manière extrêmement fidèle l’ensemble de l’évaluation environnementale, et en même temps c’est le document le plus accessible au public. Normalement, il est même publié sur les sites des préfectures en même temps que l’avis d’EP (ceci est valable aussi bien pour les documents d’urbanisme que pour les ICPE).

Le Rapport de présentation n’est pas directement opposable aux permis de construire

ANALYSE DES DOCUMENTS PRESCRIPTIFS

Sous forme de cartes et de prescriptions, ces documents constituent un mode d’emploi pour la mise en œuvre des choix politiques du PADD. Ce sont les seules pièces du SCOT et du PLU opposables aux tiers. Les demandes de permis de construire et l’usage du foncier doivent leurs êtres conformes. Voir le tableau sur l’articulation juridique des documents, p.6

Alors que le PADD affiche souvent une volonté de d'assurer la prévention des risques naturels et de protéger les biens et les personnes, les documents prescriptifs (DOO ou règlement, OAP et zonage) ont tendance à rester dans le flou, voire à prescrire des orientations contraires aux orientations ambitieuses du PADD. Pour s’assurer que le PADD ne reste pas incantatoire, il doit se traduire par des mesures prescriptives. Le poids réel des documents d’urbanisme dépend donc avant tout de la précision des mesures des documents prescriptifs et de leur corrélation avec les orientations du PADD !

« Prendre en compte les risques naturels, c’est bien beau, mais compétitivitéé des entreprises c’est une contrainte de plus à la compétitivit et à l’emploi » L’économie de la prévention est bien plus intéressante pour l’attractivité économique d’un territoire que l’économie de la réparation ! Si la prise en compte des risques naturels en amont représente un certain coût, les conséquences dommageables de la réalisation du risque en termes économique, humain, environnemental et patrimonial sont souvent bien plus importantes. Il est donc souhaitable d’adopter une approche coût/bénéfice à long terme. La concentration des enjeux dans des zones soumises à un fort aléa est un facteur inéluctable d’accroissement des coûts des catastrophes naturelles (qu’il s’agisse de phénomènes extrêmes ou de moindre importance, mais plus fréquents). Il est donc essentiel de prévenir les risques naturels pour ne pas accroître la vulnérabilité des territoires et, par là-même, le coût du déclanchement du risque. Exemple : en 2010, les inondations dans le Var ont coûté plus de 600 millions d’euros (Source : Atlas des risques en France, éd.

RAPPEL : dans le cadre du « porter à connaissance » prévu par l’article R. 121-1 du code de l’urbanisme, le préfet transmet aux communes et à leurs groupements les dispositions législatives et réglementaires applicables sur leur territoire qui doivent être respectées lors de l’élaboration des documents d’urbanisme (notamment les servitudes d’utilité publique). Le préfet leur transmet également à titre d'information l'ensemble des études techniques nécessaires à la prise en compte des risques naturels dans l’élaboration ou la révision des documents d’urbanisme.

2. ELEMENTS

DE CONNAISSANCE DES RISQUES

DIAGNOSTIC ET L’ETAT INITIAL DE L’ENVIRONNEMENT (EIE)

NATURELS A INTEGRER DANS LE

L’aménagement du territoire est-il adapté aux différents risques naturels ? Les personnes et leurs biens sont-ils réellement protégés et les populations informées de ces risques ?

Autrement. Voir bibliographie à la fin du guide).

L’aménagement du territoire ne doit pas se faire en confrontation avec les risques naturels, mais doit au contraire s’adapter aux risques.

Les éléments d’information du rapport de présentation doivent permettre de répondre à ces questions et de définir les enjeux en matière de risques naturels liés au territoire d’étude (délimitation de zones non constructibles, zones d’expansion de crues, etc.).

ATTENTION, aucun élément d’information n’est obligatoire dans le diagnostic. Cependant l'article L.121-1 du Code de l'urbanisme (voir l’article complet en fin de guide) demande que les SCOT et les PLU déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable, « la prévention des risques naturels prévisibles ». Dans ce sens, le rapport de présentation doit justifier la délimitation des différentes zones résultant des choix d’urbanisme au regard des risques naturels. Les associations de protection de la nature ont un rôle à jouer pour partager leurs connaissances du terrain avec la collectivité et être force de proposition. Elles peuvent ainsi s’assurer que les éléments présentés ci-dessous sont bien pris en compte par l’organe en charge de l’élaboration du document d’urbanisme. Ainsi, les associations ont un rôle imminent de veille et d’alerte. La présentation des éléments de connaissance des risques naturels à intégrer dans le Diagnostic et l’EIE proposée dans ce guide a pour objectif de servir de « pense-bête » pour les associations de protection de la nature désireuse de jouer ce rôle de veille et d’alerte.

« La ville manque de logement social, cette zone située sur une ancienne carrière d’argile permettra l’accueil de 250 nouveaux logements » Les logements sociaux ne doivent pas être prétextes à bétonner en zone instable, soumise à un risque de mouvements de terrain ! Quelles alternatives proposer face à cet argument ? Alerter le maire quant aux risques de dégâts humains et matériels considérables. Mettre en avant le nombre de logements vacants dans la commune en question et les communes alentours. Lister les bâtiments communaux abandonnés, en particulier ceux dont les baux viennent à expiration.

présence « La présen ce de digues a ôté tout risque d’inondation, cette zone permettra d’accueillir un nouveau pôle commercial »

La présence d’ouvrages de protection comme les digues ou encore les bassins de rétention face aux risques d’inondation ne doit pas justifier le développement de l’urbanisation ! Une digue ne supprime pas tout aléa sur une zone inondable, et l’artificialisation de sols dans ces zones ne font qu’accentuer leur vulnérabilité. Outre les arguments déjà évoqués ci-dessus (lister les friches industrielles, les bâtiments commerciaux abandonnés, etc.), il est également possible de rappeler au maire que les ouvrages de protections ont montré leurs limites comme moyen de réduction des crues torrentielles (ex : crues du Gard en 2002, du Rhône en 2003, ruptures de digues).

Verbatim ou faux arguments pour urbaniser en zone à risques naturels : quelques exemples Les associations sont souvent confrontées aux rhétoriques d’élus ayant pris le parti d’ignorer purement et simplement le risque. Ceux-ci mettent alors en avant moult arguments, parfois fallacieux, comme ceux ci-dessous.

AVANT « C’est C’est bien simple, à cet endroitendroit-là, on n’a jamais vu d’eau ! Je ne vois vraiment pas pourquoi on ne délivrerait pas de permis ! »

Connaissance des risques naturels auxquels le territoire est ou peut être exposé Identification et cartographie des secteurs exposés aux risques naturels : inondations, feux de forêt, mouvements de terrain (séismes, glissements de terrain, coulées de boues, gonflement-rétractation des terres argileuses), avalanches.

Divers documents ou études permettent de traduire les risques sur une commune : PPR, projet de PPR « porté à connaissance » (lorsque le PPR n’est pas approuvé), cartes d'aléas, cartes des enjeux, atlas des zones inondables (AZI), études hydrauliques... Ces documents sont mentionnés par la Direction Départementale des Territoire (DDT) dans le porté à connaissance transmis à la commune en début de procédure d’élaboration ou de révision du PLU. Voir la présentation des documents pages 19 à 27

APRES « La commune n’y est pour rien, il faut chercher ailleurs les responsables, l’Etat par exemple… »

Connaissance des incidents majeurs ayant eu lieu sur le territoire (fréquences, intensité, dégâts, etc.) et analyse de leurs causes (par exemple, pour l’inondation : imperméabilisation des sols, insuffisances du réseau d'évacuation, bassins de rétention, constructions en zone inondable… ; ou encore pour les incendies : constructions isolées dans les massifs, débroussaillage insuffisant, etc.)

Assurer une bonne gestion du couvert forestier, qui joue un rôle important en matière de prévention et de protection contre les avalanches (avec une interdiction des coups à blanc par exemple). Développer la mise en place d’ouvrages de protections dans les zones exposées au risque (filets, paravalanches, etc.). Accélérer la mise en place des PPRA. ©F. Tizot Incendie aux portes de Marseille (13) Evolution rétrospective des risques et des aléas : le risque a-t-il augmenté au cours du dernier siècle ? Pour quelles raisons ? Evaluation de la vulnérabilité du territoire : la vulnérabilité peut se définir comme la propension d’une société et d’un territoire à subir un dommage. Un aléa très puissant peut ainsi causer des dommages mineurs tandis qu’un aléa moindre peut quant à lui entraîner de graves dégâts. Cette vulnérabilité dépend économiques, techniques, biophysiques…

de facteurs sociaux, politiques, spatiaux,

Le rôle des forêts dans la prévention de certains risques naturels Les forêts jouent bien souvent un rôle de protection de plus en plus reconnu face aux risques naturels, en empêchant ces derniers de se produire ou en limitant leur violence (ex : effets de la forêt sur le cycle de l’eau ou encore sur le manteau neigeux). L’article L.425-1 du code forestier autorise le PPR dont l'objet est de prévenir les inondations, les mouvements de terrains ou les avalanches, de prévoir des règles de gestion et d'exploitation forestière dans les zones de risques qu'ils déterminent.

Le territoire a-t-il été fragilisé au cours du dernier siècle ? Pour quelles raisons ?

élevé et incontournable, car inhérent à la géographie et au climat montagneux.

Evaluation des enjeux soumis aux risques : Importance de la population et de leurs biens, type d’établissements recevant le public, activités économiques, etc. Savoir quels sont les coûts humains, environnementaux, patrimoniaux et financiers des catastrophes naturelles participe à la connaissance du risque.

Il ne faut en effet pas sous-estimer la puissance des avalanches qui emportent tout sur leur passage (arbres, rochers, maisons, lignes électriques ...) et peuvent bloquer routes, réseaux d’alimentation en eau, gaz et électricité, etc. En outre, les avalanches sont des phénomènes soudains, rapides et violents. Aussi il est très difficile d’évacuer les personnes concernées par ce risque une fois l’avalanche déclenchée. Il est donc essentiel d’intégrer ce risque dans l’élaboration des documents d’urbanisme, afin de mettre en place des mesures de prévention adaptées pour protéger les personnes et les biens.

Connaissances empiriques des évènements liés aux risques et de leurs traces sur le terrain (mémoire du risque) : repères de crues, accès aux zones à risque, etc.

Ainsi, les documents d’urbanisme doivent réaffirmer les priorités suivantes pour viser un développement durable des territoires :

Etat des lieux des zones tampon

Etat des lieux des zones d’expansion des crues : les zones humides, qui ont la capacité de stocker l’eau lors des périodes pluvieuses et de la restituer aux cours d’eau lors des étiages

Partenariat avec le monde agricole pour la prévention des risques (ex: lutte contre les friches face aux feux de forêt ; gestion des zones d'expansion de crues)

Entretenir la mémoire du risque par des cartographies (par exemple la cartographie des couloirs d'avalanches historiquement connus). Faciliter l’évacuation des populations en cas de phénomène d’avalanche (pour les zones à risque déjà urbanisées) : voiries et réseaux adaptés, etc. Prévoir des mesures de déclenchement volontaire des avalanches, dans le cadre d’un Plan d’Intervention pour le Déclenchement des Avalanches (P.I.D.A.).

Réseau de surveillance (vigie, station d’annonce de crues, témoin d’avalanche, etc.)

Etat des lieux des éléments qui accentuent le risque Aménagements qui limitent ou qui ont au contraire un impact sur les risques (travaux d’entretien des cours d’eau,

constructions hautement inflammables, débroussaillage, etc.) Evolution de l’obsolescence des installations (vulnérabilité accrue), de l’abandon d’activités, de projets d’aménagement (lotissements, zones d’activités) Présence d’ouvrages de protection face aux risques (ex : digue), qui donnent le sentiment erroné d’avoir supprimé tout aléa sur la zone concernée, et qui justifient le développement de l’urbanisation. Bien souvent ces ouvrages ne font ainsi qu’accentuer la vulnérabilité. L’abandon des espaces ruraux qui, de ce fait, ne sont plus entretenus. L’augmentation de l’artificialisation des sols

l’imperméabilisation

mouvements de terrains (comblements de cavités, collecte des eaux superficielles et souterraines, murs de soutènement en pied, gestion des infiltrations, etc.). Améliorer la prise en compte du risque sismique dans la construction (règles de construction parasismiques, prise en compte de la topographie du terrain d’implantation, renforcement de l’existant, etc.). Assurer une bonne gestion des eaux (eaux pluviales, eaux usées, eaux de drainage, etc.) et leur évacuation vers des lieux adaptés afin de ne pas aggraver les risques d’instabilité des sols. Mettre en avant le rôle majeur de la végétation, et tout particulièrement de la forêt, en tant que facteur de stabilisation du sol et de limitation des phénomènes d’érosion en identifiant les prairies, maquis, forêts... à fonction de protection. Accélérer la mise en place des PPRN

Evolution des risques et des aléas compte tenu des changements climatiques

Risque avalanche

Aujourd’hui on calibre les zones à risque en fonction de ce que l’on connaît, mais le changement climatique va accélérer les choses ! Bien que concernant aujourd’hui majoritairement des skieurs hors pistes ou des randonneurs, le risque avalanche est encore trop souvent insuffisamment pris en compte alors qu’il est très

services de secours); mettre en place des réseaux d’eau avec un débit suffisant pour approvisionner les véhicules de lutte contre les incendies, et ; Accélérer la mise en place des PPRIF

Le risque séisme et mouvement de terrain

Le risque sismique est souvent sous-estimé de par sa nature : aléa faible à très faible et enjeux très fort. Il est alors qualifié à tort de risque « faible ». Or c’est l’aléa qui est faible ! Le risque au contraire est très élevé bien que peu fréquent et est à intégrer lors de l’élaboration du document d’urbanisme. Là aussi, l’aménagement du territoire doit répondre à des enjeux forts afin de bien prendre en compte les risques de séisme et de mouvement de terrain :

Un projet de PPR porté à connaissance a un contenu proche d'un PPR approuvé, mais il n'a pas été élaboré suivant la procédure réglementaire. Le préfet l'a transmis à la commune en lui demandant d'en tenir compte dans l'application de l'article R 111.2 du code de l'urbanisme. Un PPR approuvé est un PPR qui a fait l'objet d'un arrêté préfectoral d'approbation après déroulement de l'ensemble de la procédure réglementaire.

Préconiser des travaux de protection des zones exposées au risque de chutes de blocs (confortement de blocs instables en paroi, mise en place de filets pare-bloc, ancrages, pièges à bloc, purge des parois etc.) et de

le risque de submersion, accru en raison de la montée du niveau de la mer, et impactant principalement les zones urbanisées où la densité est particulièrement élevée dans les villes côtières Le risque de mouvement de terrain, avec notamment le phénomène de retrait-gonflement des argiles, qui est directement lié aux conditions climatiques. L’alternance de périodes de sècheresse et de fortes précipitations accentuera en effet le phénomène de retraitgonflement des sols argileux, sols dont le volume varie en fonction de leur teneur en eau. L’ampleur des risques encourus est donc plus que jamais liée aux choix en matière de développement et d’aménagement du territoire. Evolution future des risques et des aléas compte tenu des évolutions climatiques (trait de côte, accentuation de l’aléa ?) : Une réévaluation des seuils de référence a-t-elle été réalisée ? Un ou des scénario(s) tendanciel(s) d’évolution du climat sur le territoire a-t-il déjà été réalisé ? Est-il pris en compte dans l’élaboration du document d’urbanisme ? Les futures potentielles zones à risque ont-elles été identifiées ?

Mettre fin au « mitage », pratique à haut risque. Les constructions en forêt sont effectivement fortement soumises au risque feux de forêt. Il est essentiel d’éviter la dispersion des habitats dans les espaces boisés et de favoriser l’habitat groupé. Assurer un bon entretient des zones débroussaillées, notamment autour des habitations et autres constructions. Dans chaque département un arrêté préfectoral fixe et précise les règles de débroussaillement obligatoires aux abords des habitations pour les propriétaires. Identifier les constructions les plus exposées : établissements recevant du public, bâtiments industriels ou commerciaux particulièrement inflammables (ex : stockage de gaz ou d’hydrocarbure), constructions isolées en forêt, etc. Créer des coupures vertes en préservant les espaces agricoles et dédiés au pastoralisme afin de mieux cloisonner les massifs forestiers. Entretenir les interfaces entre la forêt et les zones urbanisées. Assurer une bonne gestion de la défense contre les incendies lorsque l’événement se déclare : entretenir les chemins d’accès pour permettre la circulation des véhicules de lutte contre les incendies, véhicules de secours et d’évacuation des populations (notamment les pistes DFCI, qui permettent la surveillance des massifs forestiers, leur entretien et l’intervention des

Le document d’urbanisme peut également rappeler dans son PADD que les changements climatiques et leurs conséquences devront être étudiés sur la base « du principe de précaution » avant d’envisager toute réalisation d’ouvrage en zones à risques.

A-t-on fait le lien entre les projections démographiques et l’existence de risques naturels prévisibles sur le territoire ? (la densité de population ayant un impact direct sur le degré d’exposition aux risques)

En outre, l’article L.600 du code rural dispose que le passage des eaux doit être maintenu, ce qui interdit toutes constructions au milieu des rivières asséchées.

Le risque feux de forêt

Concernant le risque feux de forêt, les principales priorités que les documents d’urbanisme doivent réaffirmer sont les suivantes : Identifier les massifs forestiers sensibles présents sur le territoire (massifs classés au titre de l’article L 321-1 du Code forestier dans lesquels il est fait obligation de débroussailler). Il s’agit de zones particulièrement exposées en raison d’éléments naturels favorables à la propagation des incendies.

La carte ci-dessus illustre le degré d’exposition de la population française aux risques naturels susceptibles d’augmenter avec le changement climatique (avalanches, tempêtes, feux de forêt, inondations, mouvements de terrain).

L’indice utilisé ici croise les données relatives à la densité de population de chaque commune et au nombre de risques naturels prévisibles recensés dans une même commune. Les régions en les plus concernées en France métropolitaine sont l’Alsace et la région PACA.

3. METHODOLOGIE D’ANALYSE DU RAPPORT DE PRESENTATION

Comment procéder à l’analyse du diagnostic ? Commencez par lire une première fois le diagnostic et l’EIE du document d’urbanisme. Quels enjeux du territoire y sont identifiés ? Vous semblent-ils bien justifiés aux vu des éléments du diagnostic ? A l’aide du guide d’évaluation et de votre connaissance du territoire, y a-t-il des éléments de diagnostic manquants (identification des risques, chiffres significatifs, cartographies, relation entre différents facteurs, etc.) qui induiraient de nouveaux enjeux absents du diagnostic ou une modification des enjeux identifiés ? Lesquels ? A l’aide du guide d’évaluation, quels seraient les enjeux pour un développement durable de votre territoire ? Ces enjeux durables correspondent-ils aux enjeux identifiés dans le diagnostic ?

Maintenir un lit mineur avec une capacité d’évacuation de l’eau et des sédiments Exemple de rédaction En dehors des zones urbaines : les constructions sont interdites pour ne pas limiter les champs d'expansion des crues, car une urbanisation aggraverait le risque à l'aval. Assurer une bonne gestion des eaux pluviales afin de maîtriser le risque d’inondation, mais aussi de préserver la ressource et les milieux contre les pollutions. Des solutions de récupération et de gestion des eaux pluviales existent. Encourager les façons culturales qui garantissent la rétention d’eau dans les terres pour éviter les phénomènes de ruissèlement. Restaurer le faciès méditerranéen originel des fleuves et leur redonner leur espace de liberté (en écartant les digues, les seuils, la végétalisation sauvage du lit, etc.) pour que l’eau de la rivière retrouve son cours naturel. Le retour de l’eau dans son cours naturel rétablit par la même les équilibres et potentiels perturbés par son détournement. Ne pas accentuer l’urbanisation derrière les digues existantes. Stopper la construction de nouvelles digues. Accélérer la mise en place des PPRI.

Le risque inondation

Construire en zone inondable est un non-sens en termes d’écologie, d’urbanisme et de sécurité publique. Les événements à l’origine des inondations sont des phénomènes naturels nécessaires que l’Homme ne saurait dompter (c’est notamment le cas des crues, qui contribuent à la bonne santé des fleuves, mais aussi des sols, grâce au dépôt de limons dans les zones d’expansion qui enrichit les terres). Afin de respecter les équilibres naturels et protéger les populations et leurs biens des crues (phénomènes naturels nécessaires), les documents d’urbanisme doivent donc réaffirmer les priorités suivantes pour viser un développement durable des territoires :

Quelles conclusions en tirer pour la rédaction de l’avis associatif ? Indiquez les éléments d’information manquants dans le diagnostic. – Si vous connaissez ces informations, identifiez l’enjeu qu’elles induisent pour un développement durable du territoire étudié. – Si vous ne connaissez pas ces informations, demandez des études complémentaires dont les conclusions n’apparaissent pas dans le diagnostic. Hiérarchisez les enjeux et précisez ceux qui sont prioritaires. Croisez les diverses informations du diagnostic et posez des questions pour faire ressortir de nouveaux enjeux allant dans le sens du développement durable. Rappelez l’objectif de développement durable qu’il faut atteindre. Insistez sur le fait que l’état des lieux actuel ne permet pas de savoir si l’objectif est atteint, et/ou s’il ne donne pas des pistes de réflexion pour savoir comment l’atteindre.

Valoriser la multifonctionnalité des zones tampons (voie de circulation douce, espace d’agrément, réserve de biodiversité, TVB, sols possédant les meilleures potentialités agronomiques, etc.) Préserver et restaurer les champs d’expansion des crues

4. LA

QUALITE

L’EVALUATION

ENVIRONNEMENTALE L’évaluation environnementale est une démarche itérative qui doit se dérouler tout du long de l’élaboration du document d’urbanisme. Outre l’étude du diagnostic et de l’état initial de l’environnement, l’étude de l’évaluation des incidences environnementales est importante. Elle permet de juger de la bonne prise en compte des risques naturels dans le document d’urbanisme (voir le contenu du rapport de présentation p.36).

L’évaluation des incidences environnementales L’évaluation des incidences ne doit pas être trop générale ! Une évaluation des incidences de qualité doit : Evaluer davantage les prescriptions du DOO/règlement que les intentions du PADD. Quantifier les évolutions qu’induisent les prescriptions du DOO/règlement (kilomètre de voirie nouvelle, superficie nouvelle artificialisée…). Bien caractériser les impacts : impacts directs ou indirects, permanents ou ponctuels, majeurs ou faibles.

Contenu réglementaire du PADD Le PADD (SCOT et PLU) fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

Article L123-1-3 du CU : « Le projet d'aménagement et de développement durable définit les orientations générales des politiques d'aménagement, d'équipement, d'urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques. Le projet d'aménagement et de développement durables arrête les orientations générales concernant l'habitat, les transports et les déplacements, le développement des communications numériques, l'équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l'ensemble de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. Il fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain. »

Lorsque le périmètre d'un SCOT recouvre en tout ou partie celui d'un pays ayant fait l'objet d'une publication par arrêté préfectoral, le PADD du SCOT prend en compte la charte de développement du pays. 79

III

ANALYSE DU PROJET D’AMENAGEMENT ET DE DEVELOPPEMENT DURABLE (PADD)

Bien que sans valeur juridique (non opposable) face aux demandes de permis de construire, le Projet d’aménagement et de développement durable (PADD) fixe un cadre général en exposant le projet de la collectivité pour l'avenir. Il se doit néanmoins d’exposer clairement l’évolution du territoire sur 10-15 ans et de poser des orientations, notamment dans le respect des règles de sécurité publique et de prise en compte des risques naturels. Les documents prescriptifs (DOO du SCOT et Règlement, zonage du PLU), opposables aux tiers, doivent lui être compatibles.

Articles de lois concernant les PADD des PLU et SCOT :

PLU Articles L123-1-3 CU et R123-3 du code de l’urbanisme

SCOT Articles L122-1-3 CU et R122-2-1 du code de l’urbanisme

Attention, parfois, l’analyse des incidences concluant l’absence d’incidences s’apparente plus à une affirmation qu’à une démonstration compte tenu des imprécisions sur les projets du SCOT/PLU ! Préciser la méthode d’analyse et la définition des notions utilisées Comporter des cartes permettant de localiser les incidences éventuelles du SCOT/PLU et de visualiser les superpositions entre les zones vulnérables et les projets d’artificialisation du territoire. Faire des “zooms” sur les zones à grand enjeu Rendre compte des pressions sur les zones exposées au risque, (exemple : existence de projets dans des lits de rivière...) et des protections règlementaires que préconise le SCOT. Justifier de l’opportunité et de la localisation des projets et examiner les alternatives

Attention ! Veillez à rester vigilants sur les contradictions pouvant apparaître entre d’une part, les conclusions que l’on peut tirer de manière évidente de l’évaluation des incidences et de l’évaluation environnementale, et d’autre part les conclusions que la collectivité en tire : il doit y avoir une parfaite cohérence entre le deux.

ASTUCE : Superposer les cartes ! Pour percevoir rapidement et efficacement les enjeux d’un PLU/SCOT, lors de leur analyse, les associations peuvent superposer plusieurs cartes. Ces superpositions ne sont pas toujours réalisées dans le document d’urbanisme alors qu’elles permettent de pointer les zones de conflits potentiels.

Coup de pouce : N’hésitez pas à demander à la collectivité en charge de l’élaboration du document d’urbanisme de faire réaliser par son bureau d’étude une superposition des cartes. Si la collectivité refuse, vous pouvez réaliser vous-même cette superposition par impression à la même échelle sur calque (physique ou numérique)

Trois types de superpositions sont conseillés : Superposer le zonage de l’ancien POS/PLU et le projet de zonage futur : cela permet de visualiser rapidement les changements d’affectation des sols. Superposer les zones à risque et les nouveaux espaces ouverts à l’urbanisation : cela permet de mettre en lumière les projets d’aménagement situés dans des zones exposés aux risques naturels Superposer la cartographie des réseaux, assainissements, électricité, eau potable … et des espaces ouverts à l’urbanisation : cela permet d’identifier les espaces ouverts à l’urbanisation n’étant pas viabilisés.

La carte de synthèse des enjeux est essentielle. N’hésitez pas à la demander si elle est absente du diagnostic ou peu lisible.