Guide - prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les docs d'urbanisme

Guide d’analyse et de propositions

Pour une bonne prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en Provence-Alpes Côte d’Azur

Guide d’aide à l’élaboration des documents d’urbanisme à destination des associations de protection de la nature et de l’environnement

Version de travail 29.10.13

L’analyse QQAACC Quantifier - Qualifier - Analyser - Articuler - Cartographier - Comparer L’analyse QQAACC est une méthode utile tout au long du travail d’évaluation du PLU/SCOT. Elle peut s’appliquer à l’ensemble des plans et projets territoriaux.

Quantifier On agit bien que sur ce que l’on connait, on ne connait bien que ce que l’on mesure !

Qualifier Bien montrer de quoi il s’agit à l’aide d’indicateurs.

Etre ni vague, ni flou !

Analyser l'évolution rétrospective et prospective On ne construit bien le futur que parce que l’on a bien compris le passé !

Bien se représenter toutes les tendances !

Pour montrer l’articulation entre la croissance démographique et les surfaces agricoles nécessaires pour nourrir les populations du territoire à l’horizon 2030, il est nécessaire de quantifier les terres agricoles qui disparaissent et celles à protéger

La qualité agronomique des terres arables, leur état (pollution, infiltration de l’eau …) et les types d’espèces, d’habitats naturels qu’elles abritent ainsi que leurs fonctionnalités écologiques sont autant de facteurs nécessaires pour identifier par la suite les terres à préserver en priorité et le cas échéant les mesures de dépollution à envisager

L’Article L122-1-2 du code de l’urbanisme rend obligatoire une analyse de l’évolution de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix dernières années pour les SCOT. Néanmoins, pour apprécier réellement l’ampleur du phénomène de diminution des terres agricoles il est judicieux d’effectuer cette analyse depuis les 30 glorieuses et définir la tendance des 20 prochaines années.

L’analyse QQAACC Quantifier - Qualifier - Analyser - Articuler - Cartographier - Comparer L’analyse QQAACC est une méthode utile tout au long du travail d’évaluation du PLU/SCOT. Elle peut s’appliquer à l’ensemble des plans et projets territoriaux.

Articuler les niveaux géographiques supra et infra Vérifier les conformités/ compatibilités/prises en compte avec les autres documents de planification !

Cartographier – Territorialiser les informations/objectifs En urbanisme l’essentiel c’est l’espace, pas les mots ! Tout doit être traduit sur un plan sinon c’est du vent !

Comparer avec d'autres SCOT et PLU de régions différentes Dénombriliser les spécificités locales. Ce que l’on peut faire là-bas, pourquoi pas ici ?

Vérifier que les enjeux qui découlent du diagnostic étudié coïncident avec les enjeux des documents et lois qui s’imposent à lui (loi Montagne, Littoral, SDAGE, SAGE, réseau Natura 2000, PPR, zones agricoles protégées, Chartes PNR …)

Faire le lien PLU/SCOT

Demander des esquisses, des croquis et une échelle adéquate, suffisamment fine pour permettre d'identifier les espaces agricoles préservés et ceux ouverts à l’urbanisation

Analyser les techniques de gestion des espaces agricoles d’autres collectivités afin de s'en inspirer et d'en retirer le meilleur. Repérer de nouvelles approches, méthodes de réalisation du diagnostic permettant d’aboutir à des enjeux plus ambitieux, plus respectueux de l’environnement.

Le mot du pilote du réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme de FNE PACA, Jean-Marie GLEIZES

La préservation de la biodiversité et des espaces agricoles est un des enjeux fondamentaux d’une politique territoriale de développement durable. Il s’agit là d’une finalité d’intérêt général, de bien public. La destination et le changement d’usage des sols sont fortement conditionnés par le droit des sols, mis en œuvre dans les documents d’urbanisme. On comprend donc bien l’importance de ces documents sur la nécessaire préservation de la biodiversité et des terres agricoles.

Or, on peut faire le constat de l'insuffisance de la prise en compte de ces enjeux dans les documents d'urbanisme, en particulier de la thématique Trame Verte et Bleue (TVB) qui est nouvelle et complexe. La biodiversité concerne bien sûr, les grands espaces naturels protégés ou réglementés mais également les espaces de biodiversité ordinaire et les espaces agricoles, la nature en ville…

Je dois souligner l’enjeu primordial que représente pour nous la qualité de l’évaluation environnementale pour un projet de territoire.

La participation des associations le plus en amont possible des processus d’élaboration des documents doit devenir une règle élémentaire.

Les associations de protection de la nature et de l’environnement doivent nécessairement être à la fois force de proposition et manifester leur capacité de contre-pouvoir, à la fois participer aux instances démocratiques, veiller à l’application de la loi et relayer les stratégies publique en faveur de l’environnement. Pour cette raison, l’élaboration d’un document d’urbanisme, SCOT ou PLU, est un moment privilégié d’un débat local citoyen autour d’un projet de territoire répondant aux enjeux environnementaux, à la préservation de la biodiversité.

FNE PACA et ses associations ont voulu renforcer les capacités des associations et des citoyens à mieux jouer leurs rôles au travers d’un guide méthodologique, en appui de formations. La démarche est soutenue par la Région et la DREAL Provence Alpes-Côte d'Azur, que nous remercions ici.

Ce guide vise à se poser de bonnes questions pour une vision à long terme du territoire et ouvrir des pistes de solutions locales pour la protection de la biodiversité, des espaces naturels (TVB), des terres agricoles et de la nature en ville, pour une meilleure utilisation de l’espace et une augmentation de la qualité de vie en milieu urbain… tout cela concourant à un objectif de lutte contre l’étalement urbain.

Ces outils méthodologiques peuvent être utilisés pour d’autres projets de territoire.

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Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Sommaire Le guide est structuré selon la trame d’un document d’urbanisme. Il vous permet d’analyser chaque partie séparément : le Rapport de Présentation (notamment le diagnostic), le Projet d’Aménagement et de Développement Durable (PADD) et les documents prescriptifs (le Document d’Orientations et d’Objectifs du SCOT et le règlement accompagné des OAP et du plan de zonage du PLU).

Fiches synthèses Contenu, étapes d’élaboration d’un document d’urbanisme et phases d’intervention des associations .......................................................... p.8, 9 Degrés d’opposabilité des documents d’urbanisme............................ p.10 Articulation juridique des documents de planification ....................... p.11

I - Evaluation du rapport de présentation (diagnostic, EIE et EE) Les éléments devant figurer dans le rapport de présentation : les obligations réglementaires et législatives et au-delà, les informations nécessaires à l’élaboration d’orientations ambitieuses ............................................................ p.12

II - Evaluation du PADD Les orientations qu’une collectivité peut exprimer dans son PADD en matière de protection de la biodiversité et des espaces agricoles et celles que défend FNE PACA pour un développement durable des territoires …………….......…….......…… p.29

III - Evaluation des documents prescriptifs Comment rendre opérationnel la préservation des espaces agricoles, naturels et de la biodiversité dans les SCOT et les PLU à travers leurs documents prescriptifs (règlement, OAP et zonage du PLU et DOO du SCOT)...….................................... p.39

IV - Modalités d’application des documents d’urbanisme Contrôle des services de l’état, rôle des associations (à quel moment intervenir ?

Comment obtenir un document ? ...) .………...……………………….…...…….…………….. p.56

De nombreux sigles sont utilisés dans ce guide.

Retrouvez la liste des sigles dans le rabat de couverture en fin de guide.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 7 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

étapes

...

De manière formelle, tout au long de l’élaboration du document d’urbanisme, le maire ou le président de l’EPCI peut recueillir l’avis des associations compétentes agréées au titre du code de l’environnement ou non. L’avis rendu a une valeur consultative.

Art. L122-6-2 (SCOT) CU Art. L123-8 (PLU) CU

d’élaboration

d’un

document

Délibération prescrivant élaboration du document et précisant les modalités de concertation Porté à connaissance Note d’enjeux Par la DREAL/DDT(M)

Rapport de présentation

Contenu et d’urbanisme

Diagnostic Etat initial de l’environnement Evaluation environnementale Résumé non technique

Eléments du document d’urbanisme

PADD PLU

SCOT - DOO (ex-DOG) - Schéma de secteur (non obligatoire)

-

Règlement Zonage OAP Annexes

Documents prescriptifs

Délibération arrêtant le projet Consultation des personnes publiques associées (PPA) - 3 mois L 122-8 CU Avis de l’autorité environnementale R121-15 CU

Enquête publique - 1 mois (Prolongation possible de 30 jours)

Art. L123-9 CEnv Délibération approuvant le SCOT/PLU SCOT Bilan après 6 ans L122-14 CU

PLU Bilan après 3 ans L123-12-1 CU

Bilan EE à 6 ans L123-12-2 CU

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Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

...

et phases d’intervention des associations Délibération prescrivant élaboration du document

Concertation publique obligatoire Les modalités de concertation doivent être définies dans la délibération prescrivant élaboration du document d’urbanisme. La loi ne fixe aucune mesure obligatoire.

Selon les enjeux du document d’urbanisme et la taille des collectivités, il peut être prévu : un registre mis à disposition du public en Mairie et une exposition des réunions publiques organisées pour présenter les différentes phases d’élaboration des groupes de travail avec certains acteurs des informations sur l’élaboration du document diffusées dans les journaux locaux Il peut être même recommandé à l’élu d’aller au-delà de la concertation et d’engager une véritable participation, une co-élaboration avec les acteurs de terrain.

L300-2 Code de l’Urbanisme (CU)

Droit d'accès à l'information relative à l'environnement Les documents en cours d'élaboration (état partiel ou provisoire) ne sont pas communicables avant l’arrêt du projet, seuls les documents préparatoires, s’ils sont achevés, sont communicables, sur demande (par lettre recommandée avec accusé de réception pour apporter la preuve de la demande de l'association en cas de contentieux.)

Une copie de l'envoi du courrier doit être conservée par l'association.

Art. L124-1 à L124-8 du Code de l’Environnement (CEnv) Délibération arrêtant le projet Les associations agréées de protection de l’environnement et les associations locales d'usagers agréées peuvent demander à être consultées pour l’élaboration du document d’urbanisme. Elles ont accès au projet arrêté. L121-5 CU Toute personne qui en fait la demande peut obtenir copie des dossiers d’enquête publique, avant l'ouverture et pendant, à ses frais.

L123-11 (CEnv) Enquête publique Observations du public à enregistrer dans le registre du commissaire enquêteur.

Obtention de copies des dossiers d’enquête publique toujours possible. L123-11 CEnv, L 122-10 CU (SCOT), L123-10 CU (PLU) Délibération approuvant le SCOT/PLU Délais de 2 mois pour entamer une procédure contentieuse à compter de la notification ou de la publication de la décision attaquée.

Art. R.421-1 du Code de justice administrative

Plus d’infos partie IV-B, p.57 Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 9 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Degrés d’opposabilité Certains documents d’urbanisme, tels que les SCOT et les PLU sont « opposables » : ils produisent des effets juridiques. De ce fait leurs mesures doivent être respectées par les documents de norme inférieure. Ces liens d’opposabilité entre les documents d’urbanisme sont de différentes natures, plus ou moins contraignantes. Le Code de l’urbanisme précise le degré d’opposabilité de chaque document. Il existe trois degrés, du plus contraignant au moins contraignant :

Conformité L’obligation de conformité interdit toute différenciation entre norme supérieure et norme inférieure. C’est le niveau hiérarchique le plus contraignant.

Compatibilité Le principe de compatibilité implique une cohérence entre les documents. Le document de norme inférieure se contente de respecter les caractéristiques essentielles du document de norme supérieure. Il ne doit pas empêcher l’application du document de norme supérieure.

Prise en compte (ou prise en considération) La notion de prise en compte signifie que le document d'urbanisme "inférieur" de ne pas négliger gravement ou manifestement le document "supérieur" devant être pris en considération. C’est le niveau hiérarchique le moins contraignant.

Toutefois, certains documents de planification ne sont pas opposables aux documents de norme inférieure. Quelques exemples : Il n’y a pas de lien juridique entre le SRADDT et les SCOT. Lorsqu’un Agenda 21 existe (démarche volontaire de la collectivité), le PCET constitue le volet Climat de l’Agenda 21. Il n’y a pas de lien juridique entre Agenda 21 et SCOT mais il existe une obligation de « prise en compte » du PCET par le SCOT. Les DTADD ne sont plus opposables aux SCOT depuis la loi Grenelle II mais les DTA le sont toujours. Cependant, certaines mesures de la DTADD peuvent être qualifiées de projet d'intérêt général (PIG) et être ainsi opposables aux SCOT et PLU. Les opérations d’intérêt national (OIN) s’imposent aux documents d’urbanisme.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

10 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Articulation juridique des documents de planification Lois Littoral et Montagne L111-1-1 CU et L145-1 à L146-9 CU

Charte de développement des Pays

SDAGE

SAGE

L111-1-1 CU L122-1-12 CU (SCOT) L123-1-9 (PLU)

L111-1-1 CU L122-1-12 CU (SCOT) L123-1-9 (PLU)

L122-1-3 CU (PADD du SCOT)

SRCE L122-1-12 CU (SCOT) L111-1-1 CU (SCOT et PLU)

PGRI L122-1-13 CU (SCOT), L123-1-10 CU (PLU)

SRCAE

DTA et PIG (DTADD)

L111-1-1 CU (SCOT et PLU)

L121-9 CU

Compatibilité

Chartes des PNR et PN L111-1-1 CU, L123-1-9 (PLU) L122-1-12 CU (SCOT)

PCET L111-1-1 CU L122-1-12 CU (SCOT)

Directive de protection et de mise en valeur des paysages des Alpilles L122-1-12 CU

Prise en compte

Compatibilité

SCOT Compatibilité

Compatibilité

PDU

PLH

L122-1-15 CU L123-1-9 CU (PLU)

L122-1-15 CU L123-1-9 CU (PLU)

Compatibilité

L122-1-15 CU

PLU

SUP (Annexes)

Liste des sigles dans le rabat de couverture en fin de guide.

PAEN

SDC

ZPPAUP/AVAP ZAP ...

Conformité Autorisations d’urbanisme (PC, DP, PA...)

(en annexe du PLU) L122-1-15 CU

Compatibilité

Impose la prise en compte Impose la compatibilité Impose la conformité

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 11 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Le rapport de présentation Rapport de présentation

I

Du fait de la formulation floue de la loi concernant le contenu attendu des rapports de présentation, on observe une grande disparité dans leur qualité.

La première étape de l’évaluation de la prise en compte de la biodiversité et des terres agricoles dans les documents d’urbanisme passe donc par l’évaluation de l’exhaustivité des éléments du rapport de présentation prévus par la loi et de leur pertinence.

PADD

Articles de lois concernant les rapports de présentation des PLU et SCOT

R123-2-1 du code de l’urbanisme

Documents prescriptifs

PLU …………………………………………..Articles L123-1-2 et R123-2 du code de l’urbanisme PLU soumis à Evaluation Environnementale .......................................Articles L123-1-2 et SCOT………………….….………Articles L122-1-2 et R122-2 du code de l’urbanisme

► Attention, ces articles énoncent des principes mais pas d’obligations de résultats !

Le diagnostic est le fondement du document d‘urbanisme. De la qualité de l’état des lieux de l’environnement et de l’analyse qui en est faite dépend en partie la qualité des orientations politiques choisies par la collectivité dans son PADD !

Application des documents

Les SCOT et PLU doivent respecter les règles générales d’utilisation des sols et les principes du développement durable énoncés aux articles L. 110 et L 121-1 du code de l’urbanisme.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

12 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Contenu règlementaire du rapport de présentation

Le contenu du rapport de présentation est différent selon que le document d’urbanisme est soumis ou non à Evaluation Environnementale (EE).

Tous les SCOT sont soumis à EE Certains PLU

Le PLU est-il soumis à Evaluation Environnementale ?.

Articles L121- 10, R.121-14 du CU et décret n° 2012-995 du 23 août 2012 relatif à l'évaluation environnementale des documents d'urbanisme.

Rapport de présentation

I

Les PLU situés en zone de montagne qui prévoient la réalisation d'une unité touristique nouvelle (UTN) soumise à autorisation en application de l'article L. 145-11.

Après un examen au cas par cas par l'autorité administrative de l'Etat, les PLU susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement. * * Au sens de l'annexe II de la directive 2001/42/ CE du 27 juin 2001 du Parlement européen et du Conseil relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement

Avant le 1er février 2013, les PLU soumis à évaluation environnementale étaient ceux qui permettaient la réalisation de travaux, ouvrages ou aménagements soumis à Evaluation d’Incidences Natura 2000 et/ou ceux susceptibles d’affecter de manière significative un site Natura 2000 ; les PLU relatifs à un territoire non couvert par un SCOT ayant fait l’objet d’une EE et : - d’une superficie supérieure ou égale à 5 000 ha et comprenant une population supérieure ou égale à 10 000 hab, - qui prévoient la création, dans des secteurs agricoles ou naturels, de zones U ou AU d’une superficie totale supérieure à 200 ha, -situés en zone de montagne qui prévoient la réalisation d’unités touristiques nouvelles soumises à l’autorisation du préfet coordonnateur de massif, - situés en zone littorale qui prévoient la création de zones U ou AU d’une superficie totale supérieure à 50 ha.

Documents prescriptifs

Les PLU couvrant le territoire d'au moins une commune littorale (communes riveraines des mers et océans, des étangs salés, des plans d'eau intérieurs d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et celles fixées par décret figurant à l’art.

R321-1 du code de l’environnement)

Application des documents

Les PLU dont le territoire comprend en tout ou partie un site Natura 2000

PADD

er

Depuis le 1 février 2013, font l’objet d’une évaluation environnementale :

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 13 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Contenu du rapport de présentation d’un SCOT et d’un PLU. Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le PADD, les OAP et le règlement. Il comprend :

1 Le diagnostic

établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services.

L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT de décrire l’articulation avec les autres documents d’urbanisme (voir le tableau sur l’articulation des documents p.11).

2 L’état initial de l'environnement (EIE) Pour les PLU non soumis à EE Nouveauté Grenelle

Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers.

Pour les SCOT Nouveauté Grenelle

Il présente une analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'approbation du schéma et justifie les objectifs chiffrés de limitation de cette consommation compris dans le DOO.

Il justifie les objectifs de modération de cette consommation et de lutte contre l’étalement urbain arrêtés dans le PADD au regard des objectifs fixés par le SCOT et des dynamiques économiques et démographiques.

L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT d’analyser les perspectives d’évolution de l’environnement en exposant, notamment, les caractéristiques des zones susceptibles d'être touchées de manière notable par la mise en œuvre du plan/schéma.

3 L’évaluation des incidences des orientations sur l'environnement Pour les PLU non soumis à EE

Il expose la manière dont le plan prend en compte le souci de préservation de l’environnement et de sa mise en valeur.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

14 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Les choix retenus pour établir le PADD et le cas échéant, les OAP, la délimitation des zones et des règles qui y sont applicables pour un PLU et le DOO pour un SCOT. Pour les PLU (soumis ou non à EE)

Pour les SCOT

Il justifie l'institution des secteurs des zones urbaines où les constructions d'une superficie supérieure à un seuil défini par le règlement sont interdites.

Le cas échéant, il explique les raisons pour lesquelles des projets alternatifs ont été écartés, au regard notamment des objectifs de protection de l'environnement.

L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT d’expliquer les raisons qui justifient le choix opéré au regard des solutions de substitution raisonnables.

5 Les indicateurs

qui devront être élaborés pour l'évaluation des résultats de l'application du plan/schéma.

Les indicateurs pour le SCOT sont une nouveauté Grenelle

6

L’évaluation environnementale impose aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT de présenter les mesures

envisagées pour éviter, réduire et, si

possible, compenser, s'il y a lieu, les conséquences dommageables de la mise en œuvre du plan/schéma sur l'environnement.

Veillez au bien-fondé des mesures compensatoires ! Elles doivent être le dernier recours lorsque le projet impactant est dûment justifié et qu’aucune mesure d’évitement ou de réduction des impacts n’est possible.

7

PADD

4

Documents prescriptifs

L’évaluation environnementale impose également aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT d’exposer les conséquences éventuelles de l'adoption du plan/schéma sur la protection des zones revêtant une importance particulière pour l'environnement, en particulier l'évaluation des incidences Natura 2000.

Rapport de présentation

Les incidences sont qualifiées de « notables prévisibles »

Application des documents

Pour les SCOT

L’évaluation environnementale impose aux PLU qui y sont soumis et aux SCOT de présenter un résumé non technique des éléments précédents et une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 15 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

II

Les plans et stratégies de protection des espaces naturels et agricoles à intégrer dans le diagnostic

Les documents d’urbanisme ont l'obligation de présenter l'ensemble des documents qui s'imposent à eux et les règles d’opposabilité correspondantes.

Question à se poser lors de l’analyse d’un document d’urbanisme à travers la thématique biodiversité et agriculture : Les documents de planification qui s’imposent aux SCOT et PLU sont-ils présentés, avec un résumé des préconisations et différentes cartographies montrant la cohérence des dispositions et respectés ?

La liste des documents qui s’imposent aux SCOT et PLU se trouve dans le tableau sur l’articulation juridique des documents p.11. Les principaux sont :

Pour les SCOT Dans un rapport de compatibilité

Pour les SCOT Dans un rapport de prise en compte

Lois littoral et Montagne DTA ou nouvelle DTADD et PIG SDAGE et SAGE Directive paysagère des Alpilles Charte des PNR, des parcs nationaux et des réserves naturelles

SRCE PCET et SRCAE Schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif

D’autres outils d’aménagement ne s’imposant pas au document d’urbanisme peuvent exister sur le territoire (SRADDT, Agenda21, Chartes de Pays, contrats de milieux ...). Il peut être intéressant de vérifier qu’ils soient bien intégrés au document d’urbanisme ou en tout cas qu’il n’y ait pas de contradiction majeure entre les documents, bien qu’il n’y ait pas d’obligation juridique à les intégrer.

Pour les PLU Dans un rapport de compatibilité, en plus des documents s’imposant au SCOT Le DOO du SCOT

Pour les PLU Dans un rapport de conformité Les servitudes d’utilité publiques (PPRI, ZAP, sites inscrits et classés, ...)

Les servitudes d’utilités publiques (SUP) constituent des limitations administratives au droit de propriété et d’usage du sol. Elles sont mises en œuvre par l’état et s’imposent aux documents d’urbanisme. Elles figurent sur une liste dressée par décret en Conseil d'Etat, dans les annexes du code de l’urbanisme.

Art. L126-1 et R126-1 à R126-3 CU + Annexe

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

16 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

A l’aide du guide d’évaluation et de votre connaissance du territoire, y a-t-il des éléments de diagnostic manquants (menaces sur les milieux, chiffres significatifs, cartographies, relation entre différents facteurs…) qui induiraient de nouveaux enjeux absents du diagnostic ou une modification des enjeux identifiés ? Lesquels ?

A l’aide du guide d’évaluation, quels seraient les enjeux pour un développement durable de CE territoire ? Ces enjeux durables correspondent-ils aux enjeux identifiés dans le diagnostic ?

Quelles conclusions en tirer pour la rédaction de l’avis. .associatif ?.

Indiquez les éléments d’information manquants dans le diagnostic.

– Si vous connaissez ces informations, identifiez l’enjeu qu’elles induisent pour un développement durable du territoire étudié.

– Si vous ne connaissez pas ces informations, demandez des études complémentaires dont les conclusions n’apparaissent pas dans le diagnostic.

Croisez diverses informations du diagnostic et posez des questions pour en faire ressortir de nouveaux enjeux allant dans le sens du développement durable.

PADD

Commencez par lire une première fois le diagnostic et l’EIE du document d’urbanisme. Quels enjeux du territoire y sont identifiés ?

Vous semblent-ils bien justifiés aux vu des éléments du diagnostic ?

Documents prescriptifs

Comment procéder à l’analyse du diagnostic ?.

Rapport de présentation

Fiche méthodo

Application des documents

III

Rappelez l’objectif de développement durable qu’il faut atteindre et insistez sur le fait que l’état des lieux actuel soit ne permet pas de savoir si l’objectif est atteint soit ne donne pas des pistes de réflexion pour savoir comment l’atteindre.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 17 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

IV

Les éléments de connaissance à intégrer dans le diagnostic et l’EIE

La préservation de la biodiversité, de ses fonctions écologiques et des terres agricoles est-elle assurée au vu des menaces qui pèsent sur elles ? Les éléments d’information du rapport de présentation doivent permettre de répondre à cette question.

Attention, aucun élément d’information n’est obligatoire dans le diagnostic.

Cependant, de nombreuses règlementations protègent les milieux et la biodiversité.

Elles doivent donc figurer dans le diagnostic. Les associations de protection de la nature ont un rôle à jouer pour partager leurs connaissances du terrain avec la collectivité et être force de proposition.

A - Préservation des espaces naturels et de la biodiversité

Plateaux de Calern et de Cavillore, Alpes-Maritimes

A-1

Protections réglementaires des milieux.

Le rapport de présentation présente-il les protections réglementaires cidessous ? Sont-elles bien qualifiées et cartographiées ?

APPB (Arrêtés préfectoraux de protection de biotope) échelle départementale.

Arrêté pris après avis de la commission des sites

R411-15 à R411-17 du C.Env Réserves naturelles régionales ou nationales (il s’agit de SUP annexées au PLU) L332-1 et suivants et R332-1 C.Env Sites inscrits et sites classés (il s’agit de SUP annexées au PLU) Livre III Titre IV art. L341-1 à 341-22 du C.Env Réseau Natura 2000 : Zones de protection spéciales (ZPS – désignées à partir de l’inventaire ZICO), Zones spéciales de conservation (ZSC – nouvelle appellation d’un SIC après arrêté ministériel) L414-1 à L414-7 CEnv Application des directives respectivement Oiseaux (1979) et Habitat (1992) Espaces Naturels Sensibles départementaux (ENS) : La politique du département doit être compatible avec les orientations des SCOT L 124-1 CU

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

18 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Réserves Biologiques intégrales ou dirigées (RBI, RBD)

A-2

Protections non règlementaires : Inventaires et description des espèces et milieux.

Y a-t-il un effort de connaissance de la biodiversité, hors obligations réglementaires ?

Inventaires faunistiques et floristiques : ZNIEFF ZICO Espèces protégées ou d'intérêt patrimonial national ou local (et leurs liens avec les milieux) Veiller à la prise en compte des différents taxons de flore et de faune (et pas seulement de quelques oiseaux !)

Inventaire des zones humides exceptionnelles, d'intérêt national ou international et des zones humides d’intérêt plus local Attention à ne pas sous-estimer l’utilité des zones humides ! Leur prise en compte dans les documents d’urbanisme est un gage de leur protection pérenne. Elles constituent pour de nombreuses espèces animales des lieux permanents ou temporaires d’habitat, de refuge, de nourrissage et de repos.

En France elles abritent 50% des espèces d’oiseaux et 30 % des plantes menacées ou remarquables.

PADD Documents prescriptifs

Les documents de planification qui s’imposent aux SCOT et PLU sont-ils présentés, avec un résumé des préconisations et différentes cartographies montrant la cohérence des dispositions ? Les mesures sont-elles respectées ?

Plus particulièrement, pour le lien SCOT/DTA : une carte superposant les zones de protection identifiées par le SCOT et les zones à enjeux représentées dans la carte d’orientation de la DTA, particulièrement les sites naturels à forte valeur patrimoniale, permet une bonne lisibilité de l’articulation entre SCOT et DTA.

Application des documents

Les documents qui s’imposent au SCOT/PLU (voir p.11 et p.16)

Rapport de présentation

Classements Forêt de protection : outil juridique le plus contraignant pour la protection des forêts (il s’agit de SUP annexées au PLU) L. 411-1 à L. 413-1 du code forestier

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 19 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Inventaire des Tourbières Surface totale réelle des espaces naturels protégés (et non cumulée) Inventaire des Réserves de biosphère de l’UNESCO Les inventaires réalisés par des associations naturalistes locales ou les conservatoires ne sont pas à négliger !

Y a-t-il un état des lieux de la situation concernant les EEE (espèces exotiques envahissantes) ? Espèces les plus problématiques (flore mais aussi faune). Sites touchés, points d'émergence. Pratiques en cause. Actions en cours.

Synthèse cartographique des informations : espaces naturels à enjeux, réseaux écologiques, identification des menaces et des "zones blanches" où les connaissances sont insuffisantes, etc. Qualité et échelle suffisantes pour une bonne lisibilité.

Pratiques et modes de gestion de chaque espace Identification, cartographies suffisamment précises des zones tampons. Les zones tampon sont des zones de végétation permanente qui améliorent l’état des ressources naturelles. Elles peuvent avoir plusieurs fonctions (lutter contre l’érosion, intercepter des polluants, fournir des services écologiques...)

A-3 Qualification des fonctionnalités écologiques rendues par les. .milieux (couverts ou non par une mesure de protection).

Qualité, fonction et variété des espaces. Type d’espèces faunistiques et floristiques associées Les services rendus (listés ci-dessous) à la collectivité par la biodiversité sont-ils identifiés dans le diagnostic pour comprendre les enjeux de sa préservation ?

Services « d’approvisionnement » : nourriture, médicaments…

Prévention des risques naturels Traitement de l’eau et infiltration des eaux de pluie Stockage de carbone et production d’oxygène, rafraichissement Valeur esthétique et récréative Valeur éducative, scientifique Préservation contre un nuisible Pollinisation et transport de graines ...

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

20 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Identification, évolution et étude de fréquentation des espaces de nature à préserver en zone urbaine Superficie d’espaces de nature par habitant Nombre de kilomètres de cheminements verts Identification des continuités des espaces verts urbains (publics et privés) avec les grands espaces naturels, agricoles et forestiers.

Evolution des linéaires de haies, pour les milieux urbains et périurbains.

Inventaire et évolution des arbres plantés hors forêts (en zones urbanisées, agricoles, routiers) Identification de la faune et de la flore urbaine

Rapport de présentation

Nature en ville : importance et qualité des espaces verts. .et de la biodiversité urbaine.

PADD

A-4

Préservation des continuités écologiques.

Etude des cycles biologiques des espèces liées au territoire Explication de la notion de corridors écologiques et de leur importance pour la préservation de la biodiversité Identification, cartographie suffisamment précises et qualité des continuités écologiques internes et externes au territoire (réservoirs de biodiversité, les passages de faune, les points de conflit, etc.)

Identification et qualification des barrières ou obstacles aux continuités et des secteurs à reconquérir pour les reconstituer (voir partie C. p.25) Prise en compte et apport du Schéma Régional de Cohérence Ecologique (SRCE) et autres diagnostics Affirmation de la TVB comme un axe fort, structurant et de cohérence du projet de territoire

A-6

Préservation des paysages.

Application des documents

A-5

Documents prescriptifs

Qualité des cœurs d’ilot végétalisés (biodiversité, confort thermique, vue…)

Le paysage est-il présenté ? Unités paysagères : massifs, vallées, plateaux, etc.

Identification des éléments paysagers ayant une valeur écologique à préserver (ex. bocage, haies, mares, ripisylves, mode de culture traditionnel)

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 21 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

B - Préservation des espaces agricoles

Culture de légumes biologiques

En matière de protection des terres agricoles, un bon diagnostic doit définir quelle surface agricole est à préserver (de l’urbanisation et de l’érosion) voire à « sanctuariser » pour poser les bases d’une sécurisation alimentaire à moyen terme (10 à 20 ans), selon des modes de production respectueux de l’environnement et de la santé (sans produits cancérogènes). L’échelle la plus appropriée pour cette évaluation est l’échelle intercommunale. Cette évaluation est à réaliser en lien avec les territoires limitrophes.

L'autonomie en termes d'espaces agricoles signifie à court terme, au minimum, que les surfaces nécessaires pour produire les aliments importés soient compensées par une surface équivalente des produits exportés. L’objectif étant, à long terme, de réorienter les produits vers les marchés locaux. Le diagnostic devrait permettre cette analyse.

B-1

Place de l’agriculture dans le territoire.

Identification des filières (de l’amont à l’aval) et des liens entre les filières Poids du secteur en termes d’emplois et d’activités économiques Caractéristiques des exploitations et exploitants (âge, mode et type de culture…)

Identification des autres fonctions des espaces agricoles, des conflits d’usages (activités de loisirs, étalement urbain…)

Superficie bénéficiant d’une mesure de protection, ZAP, PAEN… (voir p.55).

Rapport de la SAU du territoire sur le nombre d’habitants du territoire pour comparer la surface agricole disponible et la surface agricole nécessaire à l’alimentation des habitants Pour rappel, l’article L123-1-2 CU stipule que « le diagnostic est établit au regard des prévisions économiques et démographiques [...] et des besoins répertoriés en matière de surfaces agricoles [...] ».

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

22 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Pour aller plus loin La démarche d’estimation de la surface disponible ne se limite pas nécessairement aux terres agricoles. Elle peut tenter de déterminer l’ensemble des espaces productifs tels que les espaces verts publics, à la fois dans et en dehors de la ville pour estimer le potentiel en cas d’exploitation.

Pour info Avec une SAU /habitant de 1 300 m² en 2010 (pour une moyenne nationale de 4 500 m²/hab d’après l’INSEE), la région est loin de l’autosuffisance et elle s’en éloigne (1 500 m² de SAU /hab en 1990).

B-2

Evolution des espaces agricoles.

Evolution de la part de surface agricole utile (SAU) sur la superficie totale depuis les années 50 à minima Identification des causes de perte en terres agricoles (fermeture des milieux, artificialisation du territoire, ...)

Evolution du rapport entre la part en agriculture biodynamique/biologique/ raisonnée/ intensive

Rapport de présentation PADD

Attention néanmoins, selon le territoire d’étude, la surface agricole disponible peut se situer en dehors du périmètre d’étude (ex : Marseille et pour les PLU en général). Cette analyse est plus pertinente à l’échelle d’un SCOT. Elle est à croiser avec celle des territoires limitrophes.

Documents prescriptifs

Le résultat SAU/hab comparé à la surface agricole nécessaire à l’alimentation d’un habitant permet de savoir si la production du territoire peut subvenir aux besoins alimentaires de ses habitants.

Dans la négative cela permet d’obtenir la surface complémentaire à mobiliser.

Application des documents

La surface agricole nécessaire à l’alimentation d’un habitant 2 représente entre 2000 et 3 500 m , selon les régimes alimentaires, les modes de production ... (étude agroCampuOuest Rennes, sous la direction de Catherine DARROT).

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 23 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Part de la superficie toujours en herbe (STH) sur la SAU Pour l'Agreste, la STH est synonyme de celle de Prairie permanente. Elle peut y inclure également les landes et parcours d'estive.

La prairie est le milieu qui régresse le plus vite en France métropolitaine, c'est le principal milieu naturel métropolitain détruit par artificialisation entre 2000 et 2006 avec 13 583 ha perdus par artificialisation en 6 ans d’après l’observatoire national de la biodiversité.

Gestion des friches agricoles et problèmes liés (incendie, dépôt sauvage…)

Organisation parcellaire Gestion des déplacements agricoles (engins, animaux, matières premières, produits finis…)

Localisation, en zone urbaine, des terrains agricoles. Si inexistants, identification du potentiel de développement de l’agriculture dans les territoires urbains et périurbains.

Identification des zones tampons et de leur rôle

B-3

Valeur agronomique des sols et potentiel agricole.

Identification des secteurs à préserver pour la structure ou la texture des sols, la présence ou la richesse en éléments nutritifs des plantes qui s’y trouvent Attention, certaines cultures ne nécessitent pas nécessairement des sols de haute qualité agronomique (blé dur, oliviers, lavandin, vignes,...). Les sols peu profonds, sableux ou de coteaux par exemple doivent aussi faire l’objet de protection.

Proportion d’exploitations signataires d’une démarche labellisée (nb et ha) et localisation (AOC, agriculture biologique, …)

B-4

Impacts sur l’environnement.

Consommation d’eau et quantité d’intrants par mode de culture Impact sur le changement climatique (% d’exploitations agricoles à faible dépendance énergétique) Mesures d’adaptation et mesures agri-environnementales (projets d’agroforesterie, agro-écologie…)

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

24 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Relation entre villes et campagnes.

Développement des circuits courts : état des lieux et potentiel de développement Echanges entre agriculteurs et citadins Partenariat entre le monde agricole et les collectivités

C-1

Liées à l’évolution démographique.

Evolution démographique des 60 dernières années Croiser les chiffres de l’évolution démographique avec d’autres paramètres (consommation d’espaces naturels et agricoles, surface artificialisée, …) permet de prendre conscience de la proportionnalité ou non de la consommation d’espace avec l’augmentation de la population.

Souvent le rythme de la consommation d’espace est plus important que celui de l’augmentation de la population.

C-2

Liées à l'urbanisation et l’aménagement.

Cartographie de l’artificialisation des sols : évolution des surfaces agricoles, forestières et naturelles artificialisées depuis 50 ans Conséquences de l’évolution de la consommation du foncier agricole ou naturel sur la biodiversité : disparition ou apparition de nouvelles espèces, changement de comportement des espèces, prédominance d’une espèce, etc.

Etat des lieux des fragmentations des milieux, coupures des continuités écologiques (implantation d'infrastructures - transports, réseaux divers d’équipements publics ou commerciaux)

Application des documents

Le pavillonnaire, un modèle d’étalement urbain

Documents prescriptifs

PADD

C - Identification des menaces sur les milieux naturels et agricoles

Rapport de présentation

B-5

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 25 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Recensement des résidences secondaires et logements vacants

C-3

Liées aux conflits d'usage sur le territoire.

Les activités ci-dessous et les infrastructures nécessaires à leur pratique ayant un impact néfaste sur les milieux naturels et agricoles ont-elles été identifiées ?

Fréquentation touristique Activités sportives de nature Plan de chasse, pratiques de pêches et pratiques agricoles ou sylvicoles (cueillette, …)

C-4

Liées aux espèces invasives.et aux pratiques agricoles.

Dynamique des espèces invasives Evolution des pratiques agricoles Utilisation de produits phytosanitaires OGM Fermeture du milieu

C-5

Liées à des pollutions diverses.

Pollution lumineuse ayant des incidences sur la faune Déchets Sols pollués Pollutions spécifiques de l'air Pollutions sonores (points noirs bruits), zones d’exposition au bruit

Quelles actions de protection et de gestion des espaces naturels et de la .biodiversité ont déjà été mises en place par la collectivité ?

Mesures de gestion relatives à la faune, la flore, les milieux et les habitats Actions de remise en état, maintien, création et amélioration des continuités écologiques Programmes d’actions de plantations d'alignement, murs végétaux, installation de ruches, jardins familiaux, fleurissement, etc.

Autre ?

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

26 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Qualité de l’évaluation environnementale

Outre l’étude du diagnostic et de l’état initial de l’environnement, l’étude des autres documents du rapport de présentation est également importante. L’évaluation environnementale est une démarche qui se déroule tout du long de l’élaboration du document d’urbanisme mais ses conclusions figurent dans le rapport de présentation.

L’évaluation des incidences notamment, renforcé par l’évaluation environnementale lorsque le document y est soumis, est une partie importante à analyser (voir le contenu du rapport de présentation p.14 et 15).

L’évaluation des incidences

Rapport de présentation

V

Attention, parfois, l’analyse des incidences concluant l’absence d’incidences s’apparente plus à une affirmation qu’à une démonstration compte tenu des imprécisions sur les projets du SCOT/PLU !

Préciser la méthode d’analyse et la définition des notions utilisées (enveloppe agglomérée, typologies d’espaces, ...)

Comporter des cartes permettant de localiser les incidences éventuelles du SCOT/PLU et de visualiser les superpositions entre les périmètres de valeur écologique (ZNIEFF, corridors écologiques, cœur de nature ...) et les projets d’artificialisation du territoire.

Faire des “zooms” sur les zones à grands enjeux (franges urbaines, zone de pression urbaine sur des milieux riches,…)

Rendre compte des pressions sur les sites naturels, notamment les sites Natura 2000 (existence de projets, emplacements réservés, règlement de zone ...) et des protections règlementaires que préconise le SCOT.

Documents prescriptifs

Evaluer davantage les documents prescriptifs que les intentions du PADD. Quantifier les évolutions qu’induisent les prescriptions du DOO/règlement (kilomètre de voirie nouvelle, superficie nouvelle artificialisée…).

Bien caractériser les impacts : impacts directs ou indirects, permanents ou ponctuels, majeurs ou faibles.

Application des documents

Une évaluation des incidences de qualité doit :

PADD

L’évaluation des incidences ne doit pas être trop générale !

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 27 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Justifier de l’opportunité et de la localisation des projets et examiner les alternatives Exemple de rédaction d’avis en cas d’insuffisance de « l’évaluation des incidences Natura 2000 » : « L’évaluation des incidences se révèle insuffisante au regard de ...» ou « la réalisation de tel projet prévu par le SCOT/PLU porterait atteinte aux objectifs de conservation du site Natura 2000 (le nommer) pour les raisons suivantes... et aucune solution alternative permettant de limiter l’impact n’a été présentée.»

Voir l’article L414-4-VI du code de l’environnement

Astuce : Superposer les cartes !.

Pour percevoir rapidement et efficacement les enjeux d’un PLU/SCOT, lors de leur analyse, les associations peuvent superposer plusieurs cartes. Ces superpositions ne sont pas toujours réalisées dans le document d’urbanisme alors qu’elles permettent de pointer les zones de conflits potentiels.

Trois types de superpositions sont conseillés : Superposer le zonage de l’ancien POS/PLU et le projet de zonage futur Cela permet de visualiser rapidement les changements d’affectation des sols.

Par exemple une zone A qui se transforme en zone AU. Superposer les espaces remarquables, naturels et agricoles, la cartographie de la loi Littoral et les nouveaux espaces ouverts à l’urbanisation Cela permet de mettre en lumière les projets d’aménagement situés dans des espaces protégés qu’ils soient agricoles, naturels ou situés dans la bande littorale des 100 mètres.

La cartographie des réseaux, assainissements, électricité, eau potable … et des espaces ouverts à l’urbanisation Cela permet d’identifier les espaces ouverts à l’urbanisation n’étant pas viabilisés. Ce type d’aménagement est coûteux pour une collectivité et conduit souvent au mitage des espaces naturels et agricoles.

La carte de synthèse des enjeux est essentielle. N’hésitez pas à la demander si elle est absente du diagnostic ou peu lisible.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

28 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Le PADD

Bien que sans valeur juridique face aux demandes de permis de construire, le PADD fixe un cadre général en exposant le projet de la collectivité pour l'avenir. Il se doit néanmoins d’exposer clairement l’évolution du territoire sur 10-15 ans et de poser des orientations vis à vis de la préservation des terres agricoles et de la biodiversité.

Les documents prescriptifs (DOO du SCOT et Règlement, zonage du PLU), opposables aux tiers, doivent lui être compatibles.

Rapport de présentation

II

PADD

Articles de lois concernant les PADD des PLU et SCOT

PLU

Articles L122-1-3 CU et R122-2-1 du code de l’urbanisme

Contenu réglementaire du PADD Le PADD (SCOT et PLU) fixe des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain.

Le PADD fixe les objectifs des politiques publiques d'urbanisme, du logement, des transports et des déplacements, d'implantation commerciale, d’équipements, de développement économique, de développement des communications électroniques, de protection et de mise en valeur des espaces naturels, agricoles et forestiers, de lutte contre l'étalement urbain, de préservation et de remise en bon état des continuités écologiques.

Le PADD fixe également, uniquement pour les SCOT, les objectifs des politiques publiques d'équipements structurants, de développement touristique et culturel, de protection et de mise en valeur des paysages et de préservation des ressources naturelles

Application des documents

SCOT

Documents prescriptifs

Articles L123-1-3 CU et R123-3 du code de l’urbanisme

Lorsque le périmètre d'un SCOT recouvre en tout ou partie celui d'un pays ayant fait l'objet d'une publication par arrêté préfectoral, le PADD du SCOT prend en compte la charte de développement du pays.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 29 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

I

Les orientations ambitieuses qu’un PADD peut porter

La maîtrise de l’étalement urbain et des réseaux routiers ne doit pas être une incantation creuse mais le résultat d’une double politique publique de protection des espaces naturels et agricoles et de promotion d’une grande qualité de vie urbaine (logements, transports, espaces verts et biodiversité, jardins familiaux, etc.) accompagnée d’un réinvestissement des campagnes (emplois, logements, équipements, transports, etc.).

L’objectif général visé est de faire de la valorisation et de la préservation de la biodiversité et des espaces agricoles et naturels, le cadre dans lequel s’inscrira l’aménagement durable du territoire étudié.

A - Un développement urbain circonscrit

Extrait du cadastre de Lambesc (13) dont un des 3 postulats du PADD est de « contenir le développement urbain »

Le PADD doit affirmer la volonté de limiter le développement urbain en fonction des ressources naturelles de son territoire et des territoires voisins pour conserver durablement des espaces nourriciers, de récréation, de verdure, de biodiversité, des activités économiques et des logements. La mise en œuvre d’une urbanisation plus dense doit également être un objectif du PADD pour économiser l’espace en limitant l’étalement urbain. Le renforcement des centralités, l’intensification des tissus pavillonnaires, la densification dans les secteurs proches des transports collectifs, sont autant de stratégies pour limiter cette consommation d’espace.

Attention aux préconisations trop floues et consensuelles !

Par exemple, la proposition : « Gérer l’espace de manière économe et raisonnée pour réduire l’artificialisation de l’espace. » est un acquis. C’est un objectif inscrit dans le code de l’urbanisme. Ce qu’il est intéressant d’inscrire dans le PADD c’est la façon dont le SCOT/PLU entend « réduire son artificialisation ». Il s’agit surtout de quantifier et de territorialiser cet objectif.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

30 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Si les projections semblent inexactes, les associations peuvent recalculer les chiffres de l’évolution de la démographie et demander à ce que l’ouverture de secteurs à l’urbanisation soit subordonnée à la réalisation d’une étude sur le potentiel des zones urbaines à densifier.

Pour accompagner cette politique volontariste de limitation de l’urbanisation, un programme de reconquête des logements vacants et de limitation des résidences secondaires en zone de très forte pression foncière doit être adopté.

B - Préservation des espaces naturels et de la biodiversité

PADD Documents prescriptifs

Attention, les projections démographiques fondent l’ouverture à l’urbanisation de nouveaux secteurs. Des projections surestimées peuvent conduire à une surestimation du nombre de logements à construire et donc des secteurs à ouvrir à l’urbanisation.

Application des documents

Pour limiter l’artificialisation, le PADD doit préconiser un développement urbain par densification/restructuration des zones urbaines dans un premier temps en localisant sur des cartes les zones prioritaires puis par extension dans un second temps dans la limite de critères stricts, en donnant la priorité à des espaces bien desservis par les transports en communs et proches des centres urbains. Il est possible de fixer des seuils de croissance démographique selon le niveau de centralité des communes ou des quartiers de façon à orienter la croissance démographique.

Rapport de présentation

En fixant la consommation globale d’espace à 10 -15 ans, le PADD peut spécifier la part d’espace dédiée à l’habitat et aux infrastructures et celle dédiée aux activités économiques.

Plateaux de Calern et de Cavillore, Alpes-Maritimes

La fragmentation des espaces, sous l’effet de l’urbanisation est une des causes principales de la perte de biodiversité en PACA. La transcription rigoureuse d’une

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 31 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

trame verte et bleue dans les documents d’urbanisme est un enjeu primordial pour conserver et valoriser le capital naturel de notre région et ainsi maintenir les fonctionnalités écologiques vitales pour l’espèce humaine. Le maintien ou la restauration des zones les plus sensibles telles que les zones humides, les sites remarquables ou les espaces de nature en ville est à privilégier. A ce stade, le PADD doit en préciser les orientations politiques précises et les territorialiser.

B-1

Créer une trame verte et bleue liée aux territoires limitrophes.

Depuis la loi Grenelle II de juillet 2010, l’article L.121-1 du code de l’urbanisme stipule que : « les SCOT et PLU déterminent les conditions permettant d’assurer la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques ». Les articles L.122-1-3 et L.123-1-3 confortent cette obligation dans le PADD des SCOT et PLU. L’objectif de création de corridors écologiques, en plus de permettre la libre circulation de la faune et de la flore, doit permettre l’évolution à venir des aires de répartition de la biodiversité sous l’effet des changements climatiques.

Ainsi, le PADD peut préconiser de : Maintenir des coupures d’urbanisation entre les villes/villages et éviter de développer une urbanisation linéaire le long des routes par des trouées vertes Mettre en œuvre une protection stricte des milieux naturels les plus sensibles Maintenir une diversité d’espaces et de paysages en luttant contre la fermeture des milieux par une politique d’entretien ambitieuse en créant un maillage équilibré entre milieux ouverts (non arborés) et fermés (arborés) La coexistence dans une même région de nombreuses espèces de la faune est grandement favorisée par une structure paysagère en mosaïque où alternent différents milieux, tels que les milieux ouverts et fermés. La recherche d’un maillage équilibré entre milieux ouverts et fermés représente donc un enjeu fort de gestion et de conservation de la biodiversité.

Eviter le morcellement des espaces naturels et agricoles par de nouvelles infrastructures et restaurer des connexions par rapport aux infrastructures existantes : mettre en œuvre une trame verte et bleue par une mise en réseau des espaces naturels du territoire

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

32 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Dans ce cas, le PADD du PLU/SCOT doit reprendre cette orientation.

Les associations peuvent notamment inciter les collectivités, en partenariat avec les services de l’état à établir un inventaire des petites zones humides du territoire, souvent oubliées dans les inventaires.

B-3

Favoriser la nature en ville.

La maitrise de l’étalement urbain pour la préservation des espaces naturels et agricoles ne peut se faire sans promotion d’une grande qualité de vie urbaine.

L’introduction de la nature en ville en est une composante essentielle.

Cela se traduit par l’intégration des espaces verts dans les divers projets d’aménagements (zones d’activités, lotissement, ZAC, réhabilitation des centres urbains) et la valorisation des espaces verts et de loisirs au sein ou à proximité des villages/villes/quartiers.

Le PADD peut ainsi valoriser la nature dans la ville en prenant des mesures pour :

PADD

Pour ce faire, le PADD doit faire référence au SDAGE et au SAGE s’il existe sur le territoire d’étude. Le SAGE peut, par exemple, fixer l’objectif de laisser à la ripisylve un espace qui lui permette un développement équilibré et recommander à ce que sa largeur soit supérieure ou égale à 1,5 fois la largeur du lit mineur du cours d’eau.

Documents prescriptifs

Le PADD doit prôner la protection et dans certains cas la restauration ou la reconstitution des zones humides dont la haute valeur écologique et les fonctions de régulation (auto-épuration ou amortissement des variations de débit et de niveau d'eau) sont souvent négligées. Il s’agit, dans le PADD, de mettre en œuvre une protection stricte des zones humides et des linéaires des cours d’eau notamment par préemption acquisition.

Rapport de présentation

Protéger, restaurer ou reconstituer les zones humides.

Application des documents

B-2

Maintenir et développer de grands poumons verts et préserver ainsi un équilibre entre le développement de l’urbanisation nouvelle et la préservation des espaces agricoles et naturels de qualité en ville Protéger les espaces boisés et développer les parcs et jardins de quartiers

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 33 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Protéger et valoriser de grandes coulées vertes dans la ville et constituer ainsi un véritable « réseau vert » reliant entre eux la plupart des grands poumons verts.

Valoriser les entrées de villes par un traitement paysager renforcé, harmoniser et qualifier la signalétique et les enseignes des commerces tout en limitant les panneaux publicitaires Renforcer la qualité environnementale et architecturale des constructions et des opérations d’aménagements en proposant des préconisations au sein d’une charte paysagère et en imposant des critères aux promoteurs

C - Préservation des espaces agricoles

Culture de légumes biologiques

Les terres agricoles sont les premières touchées par le phénomène d’artificialisation des sols, que ce soit sous forme de mitage en zone rurale, d’étalement de l’urbanisation en zone périurbaine ou le long des infrastructures routières et autoroutières.

C-1

Deux principes indissociables et indispensables : capacité de produire .et proximité.

Le PADD du document d’urbanisme doit afficher la volonté des élus de préserver les terres agricoles du territoire mais il doit également et surtout chiffrer la surface agricole à préserver au regard de sa capacité à nourrir la population actuelle et à venir (en cas de projection de croissance démographique) et affirmer un objectif de développement d’une production agricole au plus près de la consommation.

Ces deux objectifs sont indissociables pour orienter le territoire vers une plus grande autonomie alimentaire et donc poser les bases d’une sécurisation alimentaire : Préserver les terres agricoles par rapport au nombre d’habitant (en lien avec les communes du bassin de vie) Développer des filières de production et de vente de proximité

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

34 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

C-2

Quelles orientations pour favoriser l’activité agricole sur le territoire ?.

Le PADD doit affirmer la volonté de maintenir un espace de production équivalent voire supérieur à l’actuel (en cas de forte régression de la SAU) en émettant des prescriptions drastiques pour préserver le foncier agricole et stopper la spéculation foncière, telles que : Préserver à long terme les terres agricoles et constituer des réserves pour les générations futures Favoriser l’accès au foncier des terres agricoles pour les agriculteurs Encadrer les aménagements et constructions liées à l’activité agricole afin de préserver et maintenir les paysages de l’urbanisation Eviter la concurrence de l’usage des sols entre l’activité agricole et autres secteurs tel que le photovoltaïque, zones commerciales ou d’activités excentrées.

PADD Documents prescriptifs

Cela évite notamment : les émissions de polluants liés aux transports parfois irrationnels de la nourriture ; le surcoût lié à la multiplication des intermédiaires et au transport dont la tendance est à la hausse ; l’opacité sur la provenance des produits consommés. Au contraire, cela favorise, en autre, les coupures d’urbanisation et la biodiversité associée (si les pratiques sont respectueuses de l’environnement).

Application des documents

Dans un contexte d’augmentation progressive du prix du pétrole et de lutte contre les pesticides et les émissions de gaz à effet de serre, le développement d’une production agricole de proximité est essentiel pour continuer de se nourrir avec des produits frais, de qualité, à un prix abordable dans une démarche respectueuse de l’environnement, donc de notre santé.

Rapport de présentation

Pourquoi devient-il urgent de développer une production agricole au plus près de la consommation ?

Favoriser des zones mixtes entre l’urbain, le naturel et l’agricole où cohabitent des activités ludiques dans des espaces naturels et des jardins familiaux.

Bien que les SCOT et PLU soient des outils d’urbanisme, une réflexion sur le type d’agriculture souhaitée est à encourager !

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 35 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

II

Les verbatim ou les faux arguments pour urbaniser les terres agricoles ou naturelles

Trop souvent, les espaces naturels et agricoles sont considérés comme des variables d’ajustement face aux volontés d’extension urbaine. Les crises du logement et de l’économie accentuent cette tendance. Pourtant l’environnement est aussi en crise mais certains acteurs minimisent l’impact de leurs projets sur les milieux. Les associations de protection de la nature et de l’environnement font alors face à des discours de déni. Paroles d’acteurs :

«

La projection du taux d’accroissement de la population est élevée.

Il faut anticiper la demande et construire plus de logements.

Attention! Surtout dans un lieu déjà fortement peuplé comme le littoral Méditerranéen, il est aujourd’hui primordial de maitriser la croissance démographique des communes.

Le Maire en est le garant.

»

Un territoire est « fini » et non extensible donc la population ne peut pas augmenter indéfiniment au vu des ressources naturelles du territoire. Pour conserver une bonne qualité de vie, les élus doivent fixer une limite réaliste en termes démographiques en prenant en compte l’empreinte écologique de leur commune et du bassin de vie.

«

On ne va pas tout arrêter pour un lézard !

»

La préservation du patrimoine naturel est d'intérêt général. Chaque espèce participe au fonctionnement de l’écosystème écologique, permettant le maintien et le développement de la vie. Alors que l’on commence à comprendre l’intérêt de protéger certains êtres vivants pour les fonctionnalités écologiques qu’ils nous offrent gratuitement (comme les abeilles), d’autres espèces n’apparaissent pas encore importantes à préserver aux yeux de tous.

Pourtant, les articles L411-1 à L411-6 du code de l'environnement expliquent que la préservation des espèces est d'intérêt général et que l'exception, c’est leur destruction, encadrée par la loi. L'auteur d'une destruction d'espèce protégée sans autorisation encourt 15 000 € d'amende et 2 ans de prison.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

36 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Cet agriculteur est trop vieux pour exploiter, il faut bien qu’il vende au plus .offrant pour se faire une retraite !

Il faut bien que les enfants construisent à côté de leurs parents !.

»

Cet argument favorise largement l’étalement urbain. Il est important d’orienter les nouvelles constructions dans les cœurs urbains pour préserver les terres agricoles.

C’est vrai que, pour que les camions ne traversent plus le centre-ville, notre projet de contournement du village touche une Zone Natura 2000.

Vous préférez abimer votre santé ou gêner quelques bestioles ? Il faut savoir choisir, non ?

PADD

«

Documents prescriptifs

La commune et l’EPCI ont tous les moyens pour agir face à la vente des terrains agricoles à des promoteurs immobiliers et promouvoir une véritable politique de préservation du foncier en anticipant les besoins des générations futures. La question des retraites agricoles ne peut pas être résolue par une mise sur le marché de la construction de terres agricoles, l’enjeu est national et doit être traité comme tel, au bon niveau.

Rapport de présentation

»

Le sol ne peut pas seulement être considéré comme un bien marchand. La préservation des terres agricoles est un enjeu d’intérêt public sur les plans économiques, sociaux et culturels, car la terre agricole est un bien rare et non reproductible. Sa destruction, en général irréversible peut avoir une conséquence dramatique, à court ou moyen terme, pour l’autonomie alimentaire du pays.

Application des documents

«

Sur l’illustration, un contournement routier peut s’avérer indispensable cependant la solution à un problème ne doit pas en créer un autre. Dans ce cas la destruction de zones Natura 2000 est également nocive pour la santé et pour la biodiversité. Des solutions alternatives sont à rechercher comme limiter la vitesse, interdire la circulation aux poids lourds, imposer un contournement plus long... l’objectif est

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 37 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

plutôt de rechercher à court terme à diminuer la part des transports routiers au profit des transports plus durables pour mettre en œuvre un véritable report modal.

«

Le terrain a brûlé, il n’y a plus rien depuis 10 ans, autant construire !

»

La préservation de poumons verts en périphérie des villes/villages est nécessaire au bien être humain. En général la nature reprend ses droits après l’incendie, il faut seulement lui en laisser le temps. Bien plus, un terrain brûlé peut être propice aux écosystèmes, insectes et champignons qui vivent sur des bois brûlés.

«

Mon exploitation n’est pas rentable, le foncier est trop cher, je propose la construction d’un éco-quartier !.

»

Il existe de nombreux critères pour déterminer si une exploitation agricole est rentable ou non. Il n’y a pas de raison de suivre une proclamation de non rentabilité sans aller y voir de plus près. Et puis, la rentabilité, ça se corrige. Dans certains cas, il peut s’avérer nécessaire d’agrandir l’exploitation. La collectivité a les moyens d’agir face au prix du foncier agricole. Plusieurs outils existent comme les ZAP ou les PAEN (voir p.55). La SAFER peut développer une veille foncière accrue et intervenir via son droit de préemption pour le compte d’une commune.

La construction d’un éco-quartier sur des terres agricoles n’est pas plus légitime qu’un autre projet de construction. La notion même d’éco-quartier inclut la nécessité du maintien des espaces agricoles à sa proximité.

«

Ces terres agricoles sont de qualité médiocre, elles feront l’affaire pour l’implantation de l’entreprise X !.

La qualité agronomique des sols ne peut pas être le seul critère pour évaluer la nécessité de les protéger ou non.

Certaines cultures sont adaptées aux sols secs comme le blé dur, le lavandin, l’olivier ou la vigne. A Châteauneuf-duPape, par exemple on fait du très bon vin ! Les sols secs de coteaux ou de plateaux comme le plateau de Valensole sont propices à l’accueil de ces cultures ou au pâturage.

»

On ne va pas modifier notre projet de ZAC pour quelques tomates quand même !

Il faut penser à l’homme d’abord !

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

38 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

I

Contenu réglementaire : Document d’Orientations et d’Objectifs du SCOT - Zonage et Règlement du PLU

Articles de lois concernant les documents prescriptifs des PLU et SCOT

PLU : Carte du zonage et règlement associé Articles L123-1-5 CU à L123-4 et R123-4 à R123-14 du code de l’urbanisme (CU) OAP (Orientations d’Aménagement et de Programmation) : art. L123-1-4 CU et R 123-3-1 CU Annexes : art. R 123-13 et R 123-14 CU

SCOT : DOO (Document d’Orientation et d’Objectifs) anciennement DOG Articles L122-1-4 à L122-1-11 et R122-3 CU du code de l’urbanisme Schéma de secteur : art. L122-1-14 CU

I.A - Pour les SCOT.

PADD

Alors que le PADD affiche souvent une volonté de préserver le patrimoine agricole et naturel, les documents prescriptifs (DOO ou règlement et zonage) ont tendance à rester dans le flou, voire à prescrire des orientations contraires aux orientations ambitieuses du PADD. Le poids réel des documents d’urbanisme dépend donc avant tout de la précision des mesures des documents prescriptifs et de leur corrélation avec les orientations du PADD !

Documents prescriptifs

Sous forme de cartes et de prescriptions, ces documents constituent un mode d’emploi pour la mise en œuvre des choix politiques du PADD. Ce sont les seuls pièces du SCOT et du PLU, opposables aux tiers. Les demandes de permis de construire et l’usage du foncier doivent leur être conforme.

Voir le tableau sur l’articulation juridique des documents, p.10 et 11.

Rapport de présentation

Les documents prescriptifs

Application des documents

III

Le DOO du SCOT n’a pas pour objet de définir précisément des zones d’occupation des sols, contrairement au règlement du PLU. Dans le respect des orientations définies par le PADD, le DOO détermine les orientations générales de l'organisation de l'espace et les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces ruraux, naturels, agricoles et forestiers.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 39 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Il définit les conditions d'un développement urbain maîtrisé et les principes de restructuration des espaces urbanisés, de revitalisation des centres urbains et ruraux, de mise en valeur des entrées de ville, de valorisation des paysages et de prévention des risques (Art L122-1-4 CU).

Bien que le DOO donne des préconisations générales, il peut imposer un cadre contraignant aux PLU à venir (qui lui sont inférieurs et ont 3 ans pour se mettre en conformité avec lui) !

Prescriptions ≠ Recommandations Attention aux confusions : le DOO comporte souvent, en plus des « prescriptions », des « recommandations ». Dans ce cas, seules les « prescriptions » sont opposables et doivent être respectées par les PLU !

Les « recommandations » n’ont pas de valeur juridique.

Une association peut demander à ce qu’une mesure classée comme « recommandation » devienne une « prescription » pour une prise en compte effective par les communes.

L’article L122-1-5 du code de l’urbanisme nous informe que le Document d’Orientation et d’Objectifs du SCOT … détermine les espaces et sites naturels, agricoles, forestiers ou urbains à protéger. Il peut en définir la localisation ou la délimitation (art. L122-1-5.II).

Lorsque les documents graphiques délimitent des espaces à protéger, ils doivent permettre d’identifier les terrains situés dans ces secteurs (Art R122-3 CU) précise les modalités de protection des espaces nécessaires au maintien de la biodiversité et à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques (art. L122-1-5.II) arrête des objectifs chiffrés de consommation économe de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain qui peuvent être ventilés par secteur géographique (art. L122-1-5.II) peut imposer préalablement à toute ouverture à l'urbanisation d'un secteur nouveau (art. L122-1-5.IV) : l'utilisation de terrains situés en zone urbanisée et desservis par les équipements mentionnés à l'article L. 111-4 la réalisation d'une étude d'impact prévue par l'article L. 122-1 du code de l'environnement la réalisation d'une étude de densification des zones déjà urbanisées

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

40 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

I.B - Pour les PLU. Les documents prescriptifs du PLU comprennent : le plan de zonage, le règlement associé, les OAP et les annexes.

I.B.a - Le règlement de zone et les documents graphiques du PLU. Ils constituent des pièces essentielles du dossier de PLU et doivent être en cohérence avec le PADD. Les cartes précisent le découpage du territoire en zones destinées à différents usages des sols et identifiées dans le règlement : zones urbaines (U) ................................................................. art. R123-5 CU zones à urbaniser (AU) …........................................................ art. R123-6 CU - zones 1AU : destinées à être ouvertes à l’urbanisation à court terme - zones 2AU : à urbaniser à plus long terme zones agricoles (A) ................................................................. art. R123-7 CU zones naturelles ou forestières (N) ...................................... art. R123-8 CU Ces 4 zones peuvent être déclinées à l'infini en sous-zones avec chacune un règlement spécifique afin de s'adapter au terrain. Par exemple, on utilisera une zone Ua pour le centre-bourg ancien et Up pour les zones pavillonnaires.

Rapport de présentation PADD

peut déterminer la valeur au-dessous de laquelle ne peut être fixée la densité maximale de construction dans des secteurs qu'il délimite en prenant en compte l’existence des protections environnementales ou agricoles (art. L122-15.VIII)

Documents prescriptifs

peut définir des objectifs à atteindre en matière de maintien ou de création d'espaces verts dans les zones faisant l'objet d'une ouverture à l'urbanisation (art. L122-1-5.VII)

Application des documents

peut définir des secteurs dans lesquels l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation est subordonnée à l'obligation pour les constructions de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées (art. L1221-5.VI)

Des zones et sous-zones bien définies dans le règlement constituent un premier pas vers une protection efficace des espaces !

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 41 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Le règlement précise pour chaque zone et sous-zone, entre autres, les occupations du sol autorisées, les interdictions de construire, l’implantation des constructions par rapport aux voiries et aux limites séparatives, etc.

Le règlement d’une zone peut comprendre 16 articles (dont 2 nouveaux articles ont été introduits par la loi Grenelle) définis dans l’article R.123-9 du code de l’urbanisme. Sur les 16 articles, 2 seulement sont obligatoires : – l’article 6 relatif à l’implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques – l’article 7 relatif à l’implantation des constructions par rapport aux limites séparatives Veillez à la cohérence de l’ensemble des règles : par exemple, le COS (article 14) doit être défini en relation avec l'emprise au sol (article 9) !

S’ajoutent à ces 4 zones, des zonages spécifiques : Servitudes d’urbanisme (à ne pas confondre avec les SUP, voir p.16) Espace Boisés Classés (EBC) Emplacements réservés aux voies, installations d'intérêt général et espaces verts L’article L123-1-5 du code de l’urbanisme nous informe que le règlement du PLU peut par exemple … déterminer des règles concernant l'aspect extérieur des constructions, leurs dimensions et l'aménagement de leurs abords, afin de contribuer à l'insertion harmonieuse des constructions dans le milieu environnant (art. L123-1-5.4° CU) délimiter les zones dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement de bâtiments existants pourrait être imposé ou autorisé (art. L123-1-5.5° CU) identifier et localiser les éléments de paysage, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs écologiques et définir les prescriptions de nature à assurer leur protection (art. L123-1-5.7° CU) Fixer les emplacements réservés aux installations d'intérêt général ainsi qu'aux espaces verts (art. L123-1-5.8° CU) localiser, dans les zones urbaines, les terrains cultivés à protéger et inconstructibles quels que soient les équipements qui les desservent (art. L1231-5.9° CU)

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

42 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

délimiter, dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels les programmes de logements doivent comporter une proportion de logements d'une taille minimale qu'il fixe (art. L123-1-5.15° CU)

I.B.b – Les Orientations d’Aménagement et de Programmation (OAP) du PLU. Dans le respect des orientations définies par le PADD, les OAP sont des « zooms » à l’échelle de quartiers ou secteurs du territoire. Elles peuvent être écrites ou graphiques.

La loi Grenelle II a rendu obligatoires les OAP dans le PLU au même titre que tous les éléments qui le constituent. Plus précisément, les OAP sont obligatoires dans les zones à urbaniser (AU) et facultatives dans les autres zones.

Cet outil est opposable, dans un rapport de compatibilité, et permet d’engager une démarche pré-opérationnelle d’urbanisme et de conforter le rôle prépondérant de la collectivité en matière d’aménagement.

PADD

délimiter, dans les zones naturelles, agricoles ou forestières des secteurs de taille et de capacité d'accueil limitées dans lesquels des constructions peuvent être autorisées à la condition qu'elles ne portent atteinte ni à la préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages. Le règlement précise les conditions de hauteur, d'implantation et de densité des constructions permettant d'assurer leur insertion dans l'environnement et leur compatibilité avec le maintien du caractère naturel, agricole ou forestier de la zone (art. L123-1-5.14° CU)

Documents prescriptifs

imposer aux constructions, notamment dans les secteurs qu'il ouvre à l'urbanisation, de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées qu'il définit.

Application des documents

déterminer la densité de construction admise (art. L123-1-5.13° CU)

Rapport de présentation

instaurer une obligation de permis de démolir préalable au permis de construire (art. L123-1-5.10° CU)

Les OAP permettent d’enclencher une dynamique de projet et de mieux anticiper l’application opérationnelle du PLU, de travailler sur la programmation en identifiant et quantifiant les besoins, en abordant les questions de paysage, de

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 43 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

mixité, de types et de statuts de logement, de services, de mobilité, de formes et densités urbaines, et de se projeter à moyen terme, avec des échéanciers réalistes.

Cet outil présente de vrais avantages pour maîtriser l’urbanisation lorsque le contexte foncier est tendu, pour préciser les modalités de la préservation des terres pour l’agriculture, par exemple, ou pour la reconversion d’une friche commerciale ou industrielle.

I.B.c - Les Annexes du PLU. Les annexes doivent comporter à minima un certain nombre de documents, définis aux articles R123-13 et R123-14 du code de l’urbanisme tels que : les périmètres des secteurs sauvegardés, les périmètres de ZAC, les schémas relatifs à la gestion des eaux et de l'assainissement, les périmètres d'intervention pour la protection et la mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) ou encore les servitudes d’utilités publiques (SUP) telles que les zones agricoles protégées (ZAP), les aires de valorisation de l’architecture et du patrimoine (AVAP) ou les plans de prévention des risques (PPR).

L’ensemble des documents annexés s’impose au PLU Pour accompagner les prescriptions environnementales des documents opposables (règlement ou OAP), il est possible d’intégrer en annexe un cahier de recommandations. Celui-ci peut intégrer : ► des recommandations de mise en œuvre pour le maitre d’œuvre, ► le bilan de la concertation ► des recommandations qu’il n’est pas possible de rendre opposables à court terme compte tenu du niveau de maturation insuffisant sur le territoire de la collectivité. Dans ce cas, les dispositions pourront faire l’objet d’une intégration ultérieure dans les documents opposables lors d’une modification ou révision du PLU ► ou encore une charte paysagère, par exemple une charte d’intégration paysagère des panneaux photovoltaïques.

Les associations peuvent être force de propositions !

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

44 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Les documents graphiques du SCOT et le zonage du PLU sont les premiers instruments à utiliser pour mettre en œuvre une stratégie d’optimisation du foncier dans le tissu urbain existant et de préservation de zones agricoles et naturelles.

Dans le SCOT LE SCOT doit imposer un «compte-foncier» à chaque commune à horizon donnée, ce qui fixe un cadre de consommation foncière limité. Ce compte est calculé de façon à respecter un juste équilibre entre l’objectif démographique de la commune, les services présents, son évolution...

Le SCOT peut imposer aux PLU un minimum de bâtiments neufs à construire en renouvellement urbain.

Le SCOT peut imposer des densités planchers à respecter dans les PLU ou une densité minimale.

Le SCOT peut imposer aux PLU, pour un projet d’urbanisation à venir, la définition d’une part de la surface à réserver à la nature (ni construction, ni parking)

Dans le PLU

Application des documents

Extrait du cadastre de Lambesc (13) dont un des 3 postulats du PADD est de « contenir le développement urbain »

Documents prescriptifs

PADD

A - Un développement urbain circonscrit

Rapport de présentation

II

Comment utiliser les documents prescriptifs pour mieux préserver la biodiversité et les espaces agricoles?

Dans des secteurs tels que les quartiers en mutation, les secteurs de renouvellement urbain ou encore les zones à urbaniser, les OAP sont des outils efficaces à mobiliser

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 45 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Imposer des densités minimales ou des formes urbaines innovantes en utilisant l’article 10 du règlement de la zone concernée sur la hauteur, l’article 9 sur l’emprise, l’article 13 sur les espaces libres et les plantations et l’article 14 sur le COS. Intensifier les tissus pavillonnaires Le projet de recherche BIMBY ("Build In My Back Yard") s'intéresse aux tissus pavillonnaires existants.

Plusieurs préconisations résultent des premières phases de cette recherche : • Au niveau du zonage : élever le niveau de finesse pour répondre à des enjeux spécifiques à l’intérieur des îlots.

• Au niveau du règlement : jouer sur les différents articles (mitoyenneté, stationnement, morphologie, emprise au sol) pour définir les modes de densification préférentiels.

• Au niveau des OAP : les appliquer aux territoires déjà urbanisés.

B - Préservation des espaces naturels et de la biodiversité

Plateaux de Calern et de Cavillore, Alpes-Maritimes

Sur la base de la hiérarchisation des enjeux du diagnostic et des objectifs du PADD, les documents prescriptifs ont pour objectif de soustraire les milieux les plus sensibles mais aussi les milieux plus ordinaires à toute urbanisation et de les protéger. Les documents d’urbanisme peuvent permettre de pallier aux manques de protection de certains secteurs pourtant à fort intérêt écologique.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

46 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Prescription d’études fines aux PLU sur certains secteurs Mesures imposant aux PLU d’inscrire dans un zonage Naturel (N) accompagné d’un règlement strict certains secteurs à valoriser ou à préserver

ATTENTION aux constructions autorisées dans les espaces naturels identifiés comme intéressants en termes de biodiversité dans le SCOT. Le DOO peut interdire toute création de construction dans ces secteurs ou en tolérer certaines sous conditions, par exemple celles directement nécessaires à l’entretien de la zone ou de service public indispensable au fonctionnement de la zone dans les conditions où elles ne portent pas atteinte à l’équilibre écologique de la zone.

Les logements seront à proscrire, notamment ceux dits « liés à l’activité agricole », facteur essentiel de mitage dans notre région.

Le DOO peut aller plus loin en précisant les types de constructions tolérés. Par exemple, les constructions en bois, haute performances énergétiques, empreinte écologique neutre ou négative...

Dans le PLU Utilisation des outils des PLU pour préserver les éléments naturels : -

Espace boisé classé (EBC) Emplacements Réservés Espaces Remarquables au sens de la Loi Littoral (Art. L. 146-6 CU) Servitudes d’urbanisme (Art. L.123-1-5.7° CU)

PADD

Cartographie des espaces naturels à forte valeur écologique (intérêt pour la biodiversité) et prescriptions de non urbanisation imposées aux PLU éventuellement au-delà des protections réglementaires.

Documents prescriptifs

Dans le SCOT

Rapport de présentation

Préserver et localiser la biodiversité et la valeur écologique des espaces naturels.

Application des documents

B-1

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 47 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

ZOOM .Deux outils de protection de l’environnement des PLU. Les Espaces Boisés Classés - EBC En plus des zonages et de leur règlement adapté, les PLU peuvent mobiliser un autre outil de préservation de l’environnement : les Espaces Boisés Classés. Le classement en EBC peut s'appliquer aux bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations, à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies et des plantations d'alignements.

Le classement interdit tout changement d'affectation ou tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation, la protection ou la création des boisements.

Il entraîne le rejet de plein droit de la demande d'autorisation de défrichement.

Les coupes et abattages d'arbres sont soumis à la déclaration préalable (sauf dans quelques cas).

Art. L130-1 du Code de l’Urbanisme

Article L.123-1-5.7° du code de l’urbanisme - servitude d’urbanisme L’article L123-1-5 du code de l’urbanisme précise les servitudes d’urbanisme que le règlement du PLU peut fixer.

L’alinéa 7 stipule que le règlement du PLU peut identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection.

Cet article permet ainsi aux PLU de fixer des règles de protection des zones naturelles, agricoles et forestières. Les services de l’Etat (DREAL et DDT) invoquent très fréquemment cet article pour inciter à la préservation de l’environnement dans les PLU. Voir l’article L123-1-5, p.42

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

48 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Veiller au maintien ou à l’augmentation de la surface des zones N, relativement au nombre d’habitant

ATTENTION aux constructions autorisées en zones N et A : bien lire les règlements des zones associées !

Sous-zonage spécifique pour les zones humides accompagné d’un règlement qui permette de “préserver sans verrouiller” en prescrivant : la non constructibilité, sauf exception l’interdiction de remblai, drainage, exhaussement/affouillement, dépôt de déchets inertes le classement EBC et les choix des essences La loi relative au développement des territoires ruraux (DTR) de février 2005 renforce la protection des zones humides (Art. 127 à 139 de la loi).

B-2

Limiter la pression foncière pour préserver les espaces : les zones tampon.

Dans le SCOT

PADD Documents prescriptifs

Sous-zonage des secteurs naturels et forestiers à forte valeur écologique, avec un règlement adapté (prescriptions de non-urbanisation...)

Application des documents

Les zones NB des POS sont des zones naturelles d’urbanisation diffuse.

Lors de la révision du POS en PLU, ces zones NB sont reclassées. Elles peuvent devenir zones U, AU, A ou N selon l’objectif de la commune de densifier l’existant ou de préserver les espaces naturels ou agricoles (malgré les constructions présentes) en interdisant toute nouvelles construction.

Les associations doivent être très vigilantes sur le reclassement de ces zones NB qui jouent un grand rôle dans la préservation des zones naturelles et agricoles !

Rapport de présentation

Attention aux zones NB des POS !

Définition de zones tampons autour des espaces à préserver

Dans le PLU Définition d'une distance minimale par rapport aux limites séparatives pour exclure de l'urbanisation les abords immédiats de parcelles voisines correspondant à des sites protégés (zone tampon).

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 49 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

B-3

Lutter contre les EEE (espèces exotiques envahissantes)

Dans le SCOT et le PLU Prescriptions pour l'utilisation de la terre du site pour les remblais et la végétalisation des terrassements avec des espèces locales, en respectant les horizons du sol.

ATTENTION aux espèces présentées comme "locales" mais qui sont en fait allochtones !

B-4

Préserver les continuités écologiques

Dans le SCOT L’article L. 122-1-5-II CU stipule que le DOO doit préciser les modalités de protection des espaces nécessaires à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques. Pour ce faire le DOO doit comprendre : Cartographie précise des réseaux écologiques à préserver (zones nodales et corridors biologiques) Cartographie des zones de rupture de la trame verte et bleue et des actions de restauration de corridors à entreprendre (ex. passage à faune).

Dans le PLU Sous-zonage spécifique pour les corridors avec règlement approprié Par exemple, les indices de zones suivants peuvent être créés : Nco = Zone naturelle en Corridor Aco = Zone agricole en Corridor Uco = Zone urbaine en corridor Nt = Zone naturelle de protection totale Utilisation des outils des PLU (EBC, Emplacements Réservés, protection des Espaces Remarquables) pour préserver haies, mares, etc.

Emplacement Réservé pour permettre la réalisation d'un passage à faune sur un corridor avéré coupé par un obstacle Règlement pour une perméabilité des clôtures (limite de hauteur des murs voire grillage à mailles larges).

ATTENTION ! Veiller à ce que les constructions ou routes ne soient pas autorisées sur les corridors identifiés.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

50 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

ZOOM Le DOO du SCOT impose un cadre contraignant aux PLU qui définiront précisément les zones d’occupation des sols, à la parcelle.

Ici, le SCOT établit une cartographie de corridors biologiques à préserver que les PLU devront traduire en zonage et règlement adaptés.

Axe de développement préférentiel vert : développement et mise en valeur du cadre de vie autour des zones vertes et humides Pôles de la trame verte : patrimoine minier ou naturel, pôles de loisirs, éléments remarquables, à mettre en relation par le biais des cheminements de la voie verte.

Cheminement de la trame verte : aménagements spécifiques permettant le cheminement piéton et cycliste, cavaliers, à améliorer ou à créer

Application des documents

Documents prescriptifs

PADD

Dans le SCOT

Rapport de présentation

Exemple de représentation de la Trame Verte... du SCOT au PLU

Extrait du DOG du SCOT Lens-Liévin Hénin-Carvin, Pas-de-Calais (62)

On constate que l’orientation est clairement cartographiée tout en laissant une marge de manœuvre aux PLU dans la transcription à la parcelle de l’orientation.

Cependant, les zones de rupture de la trame verte ne sont pas identifiées.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 51 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Dans le PLU Zone Aco1 (corridors supra communaux de grande largeur – 600m de large) : possibilités de construction sous conditions

Aco2

Nco

Aco2 Nco Aco2 Nco

Aco1

Aco2

Zone Aco2 (corridors communaux de largeur moyenne): seules sont autorisées les constructions nécessaires à l’activité agricole et au service public Zone Aco3 (corridors communaux étroits et ceux définis dans les documents régionaux) : les constructions et installations sont interdites.

Hiérarchisation des corridors et zonages, PLU de Saint-Martin d'Uriage, Isère (38)

Plus le corridor est étroit plus les règles sont contraignantes.

Les règles proposées en zone Nco n’apportent aucune contrainte complémentaire par rapport au classement en zone N qui est déjà un classement de protection des espaces naturels. Néanmoins, les corridors situés en zone naturelle sont identifiés par un zonage Nco. Pour aller plus loin, le PLU peut définir un minimum de linéaires végétalisés, un niveau de densité d'espaces végétalisés ou la nature et le nombre d'éléments naturels à préserver...

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

52 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

B-5

Préservation des paysages Identification et cartographie des éléments paysagers ayant une valeur écologique à préserver (ex. bocage, haies, mares, ripisylves)

Dans le PLU Vérifier l'absence de prescriptions contre : les panneaux photovoltaïques sur les toits les toits et murs végétalisés etc.

Rapport de présentation

Dans le SCOT et le PLU

PADD

Vérifier l'absence de limitation des constructions à 1 ou 2 étages

Documents prescriptifs

B - Préservation des espaces agricoles

Culture de légumes biologiques

Dans le SCOT Cartographie identifiant les secteurs agricoles à forte valeur écologique, à préserver de toute urbanisation Prescriptions pour préserver / restaurer le bocage

Application des documents

Attention, les documents d’urbanisme ne règlementent pas les pratiques agricoles.

Ils peuvent cependant favoriser, à la marge, les petites exploitations ou des pratiques plus respectueuses de l’environnement en obligeant à planter des haies, en réservant des emplacements favorisant la vente directe …

Encourager un PAEN sur le territoire Organisation de circuits-courts de distribution, à l'échelle intercommunale.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 53 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Le SCOT peut imposer aux communes contraintes de prélever du foncier agricole pour développer un projet d’habitat, d’économie ou d’équipements de recourir au principe de compensation préalable à l’urbanisation, s’il est dûment justifié. La compensation permettra d’ouvrir à l’exploitation de nouvelles terres aux valeurs agronomiques équivalentes.

Dans le PLU Sous-zonage pour identifier les secteurs agricoles à forte valeur écologique, avec un règlement adapté EBC pour préserver ou restaurer le bocage ATTENTION !

Veiller au maintien ou à l’augmentation de la surface des zones A (peut être une augmentation par déclassement de zones 1AU ou 2AU) pour permettre une agriculture extensive.

Vérifier que l'augmentation des zones A ne se fasse pas au détriment d'anciennes zones N !

Veiller à ce que les constructions soient contraintes ou non autorisées en zone A. Bien lire le règlement des sous-zones.

Lors du passage du POS au PLU ou lors de la révision de PLU, les serres agricoles peuvent être identifiées comme du bâti en dur.

Cela permet de justifier le déclassement d’une zone agricole en zone AU par exemple ! Dans ce cas, une superposition du zonage et d’une carte vue d’avion permet de constater les faits !

Emplacements Réservés pour permettre une micro-agriculture en zone urbaine et périurbaine et/ou pour prévoir une place de marché ou un local favorisant la vente directe et les circuits courts.

Rebasculer des zones AU en zones agricoles

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

54 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

ZOOM..

La ZAP accentue la pérennité de la vocation agricole des sols et peut permettre de diminuer les prix du foncier agricole pour les jeunes agriculteurs qui veulent s'installer. Néanmoins, elle n’encourage pas une unité de vue entre espaces agricoles et naturels, souvent nécessaire en situation péri-urbaine. Le PAEN vise à combler ces lacunes.

Articles L.112-2 et R.112-1-4 à R.112-1-10 du code rural

PAEN - Périmètre de protection et de mise en valeur des Espaces Agricoles et Naturels périurbains Le PAEN est un outil novateur créé par la loi relative au développement des territoires ruraux (loi DTR) de 2005. Il doit être annexé au PLU. Le PAEN est défini par le département avec l'accord des communes concernées et après avis de la chambre départementale d'agriculture et enquête publique.

C’est un périmètre d’intervention qui a pour objectif de préserver et de mettre en valeur les espaces agricoles et naturels périurbains. Un programme d’action précise les aménagements et les orientations de gestion concernant l'exploitation agricole, la gestion forestière, la préservation et la valorisation des espaces naturels et des paysages.

Le département dispose d'un droit de préemption.

PADD

Elle est établie par arrêté préfectoral après enquête publique avec l'accord ou sur l'initiative de la commune concernée. Elle recouvre des zones agricoles dont la préservation présente un intérêt général en raison soit de la qualité de leur production, soit de leur situation géographique. Une fois classée, toute modification susceptible d’altérer durablement une ZAP devra être soumise à l'avis de deux organismes : la chambre d'agriculture et la commission départementale d'orientation de l'agriculture (CDOA) ou opérée sur décision motivée du préfet.

Documents prescriptifs

La ZAP désigne un zonage de protection du foncier agricole. C’est une servitude d’utilité publique (SUP) créée par la loi d'orientation agricole de 1999. Elle est donc annexée au PLU.

Application des documents

ZAP - Zone d'Agriculture Protégée

Rapport de présentation

.Deux outils de protection des terres agricoles.

Articles L.143-1 à L.143-6 et R.143-1 à R.143-9 et R.123-13 du CU

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 55 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

IV

A

Application des documents d’urbanisme Le contrôle des services de l’état

A.1 - Le rôle de la DREAL : autorité environnementale.

Les SCOT et les PLU faisant l'objet d'une évaluation environnementale (voir p.13) font appel à une procédure spécifique : le maire de la commune ou le président de l'établissement public de coopération intercommunal (EPCI) doit transmettre, pour avis, le projet de PLU ou de SCOT au préfet de département avant l’enquête publique. L’avis, signé par le préfet, est préparé sous son autorité par la DREAL. Il est joint au dossier d'enquête publique. Il est donc accessible peu de temps avant l’enquête publique.

Articles L121-10, L121-12, R121-14 et R121-15 CU Les associations, agréées ou non, peuvent se procurer l’avis de l’autorité environnementale en s’adressant à la DREAL et s’appuyer sur ses arguments pour étayer leur propre avis sur le document d’urbanisme. L’avis peut également être mis en ligne sur le site internet de la préfecture de département et sur celui de la DREAL. Contentieux L'absence de consultation du préfet pour avis sur l’évaluation environnementale constitue un vice substantiel entraînant l'annulation du document d’urbanisme.

Lorsqu’une évaluation environnementale est exigée, le rapport de présentation du document d’urbanisme doit contenir certaines informations spécifiques, qui sont précisées dans le code de l’urbanisme (voir p.14, 15 du guide).

Contentieux L’absence de résumé non technique par exemple est susceptible d’entraîner une annulation du document en cas de contentieux.

(TA de Poitiers, n° 0800474, Association Deux sèvres Nature Environnement).

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

56 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

S’il constate une illégalité, l’Etat peut demander l'annulation du document devant la juridiction administrative. →

B

Le recours de l’Etat en cas d’irrégularités constatées est appelé déféré préfectoral. C’est une forme particulière de recours pour excès de pouvoir (REP) mise en œuvre par le préfet de manière spontanée ou à la demande d’un tiers, par exemple une association. Dans son déféré préfectoral, comme pour les recours des particuliers, le préfet doit indiquer au moins sommairement les faits, conclusions et moyens soulevés.

Le rôle des associations aux différentes étapes d‘élaboration du document d’urbanisme

Les associations ont un rôle à jouer dans l’élaboration des documents d'urbanisme afin de défendre une finalité d’intérêt général, de bien public, la mise en œuvre du développement durable en amont de la prise de décision sur les orientations du territoire.

PADD Documents prescriptifs

Attention !

En principe, l’Etat doit vérifier la légalité des documents d’urbanismes approuvés. Mais dans la pratique, du fait du manque de personnels, le contrôle de légalité ne se fait que très rarement. S’il était opéré efficacement, les associations n'auraient plus besoin d'engager des recours.

Application des documents

L'état est destinataire des décisions des Collectivités Territoriales. En plus de l’avis en tant qu’autorité environnementale, le préfet, représentant de l’État dans le département, est chargé du contrôle administratif de légalité des décisions locales, par exemple de la délibération prescrivant l'élaboration d'un document d'urbanisme, celle arrêtant le projet de plan/schéma ou celle approuvant le document d’urbanisme.

Rapport de présentation

A.2 - Le déféré préfectoral : recours de l’état en cas d’irrégularités du SCOT/PLU

Malgré cette participation en amont, les documents d’urbanisme approuvés peuvent toujours porter atteinte à l’environnement et donc à long terme, à l’Homme. Dans cette hypothèse, les associations peuvent intervenir en aval de la prise de décision, de manière contentieuse.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 57 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Cette quatrième partie vise à faciliter la participation des associations aux différentes étapes d’élaboration d’un document d’urbanisme (voir le graphique p.8, 9).

Les associations doivent nécessairement à la fois être force de proposition en amont du projet et manifester leur capacité de contre-pouvoir en aval et à la fois participer aux instances démocratiques, veiller à l’application de la loi jusqu’au contentieux et relayer les stratégies publiques en faveur de l’environnement.

B.1 - Comment savoir si un document d’urbanisme est en cours d’élaboration ou de révision ?.

Afin d’agir le plus en amont possible il est nécessaire d’être informé dès le départ de la procédure d’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme.

Pour cela, il est essentiel de regarder régulièrement les annonces légales dans les journaux, le recueil des actes administratifs de l’EPCI ou de la mairie et les panneaux d’affichage des communes concernées pour prendre connaissance de la prescription de l’élaboration ou de la révision d’un SCOT ou PLU. La création d'un réseau local peut permettre une meilleure information et surveillance.

B.2 - Comment fixer les modalités d’une concertation efficace ?.

La délibération prescrivant élaboration du document d’urbanisme précise également les modalités de concertation.

Afin que la collectivité mette en œuvre les moyens d’une concertation large et efficace autour des documents d’urbanisme, les associations peuvent se rapprocher de leur collectivité, avant la rédaction de la délibération fixant les modalités de concertation, pour leur proposer d’intégrer certaines actions, en plus des réunions publiques habituelles, telles que : La tenue de réunions d’un groupe de travail incluant des représentants d’associations, ainsi que de la commission d’urbanisme de la collectivité, à chaque étape de l’élaboration du document d’urbanisme des comptes rendu détaillés des réunions publiques et des réunions de travail, relevant les préoccupations des associations et usagers du territoire ainsi que la façon dont elles ont été prises en compte dans le document.

Les modalités de concertation suivantes ont été jugées insuffisantes par la jurisprudence : – l’exposition de courte durée du projet et l’organisation d’une réunion avec seulement une association

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

58 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

L’article L.300-2 du code de l’urbanisme impose au conseil municipal ou à l'organe délibérant de l'EPCI la mise en place d’une procédure de concertation dans le cadre de l’élaboration ou de la révision des documents d’urbanisme. Les modalités de concertation doivent être définies dans la délibération prescrivant élaboration ou révision du document d’urbanisme. Néanmoins la loi ne fixe aucune mesure de concertation obligatoire.

Cette procédure de concertation doit associer à l’élaboration du document, autant les habitants et les associations locales que l’État ou les acteurs économiques (agriculteurs, …). Cette procédure permet donc à la fois d’informer les habitants et les associations locales et de recueillir leurs observations.

Elle se déroule pendant toute la durée de l’élaboration du projet. C'est à dire jusqu’à l’intervention de la délibération arrêtant le projet qui sera soumis à enquête publique. Le Conseil d’État précise qu’elle « doit se dérouler avant que le projet ne soit arrêté dans sa nature et ses options essentielles » (voir le graphique p.8, 9).

Selon les enjeux du document d’urbanisme et la taille des collectivités, il peut être prévu : un registre mis à disposition du public de manière permanente en Mairie et une exposition des réunions publiques organisées pour présenter les différentes phases d’élaboration des groupes de travail avec certains acteurs des informations sur l’élaboration du document diffusées dans les journaux locaux

PADD

B.3 - Comment agir pendant la phase de concertation publique ?.

Documents prescriptifs

Les associations peuvent également assister aux réunions publiques du conseil municipal ou communautaire pour suivre les évolutions liées au document d’urbanisme et apporter des éléments d’informations ou demander des précisions.

Rapport de présentation

la simple mise à disposition du public d’un dossier et d’un registre afin de recueillir les observations.

Application des documents

–

Il est recommandé à l’élu d’aller au-delà de la concertation et d’engager une véritable participation, une co-élaboration avec les acteurs de terrain.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 59 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

La commune, ou le groupement de communes, doit ensuite respecter ces modalités de concertation. Puis le maire ou le Président de l’EPCI est tenu à la fin de la concertation de présenter le bilan de celle-ci devant le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI. Il peut décider de modifier le projet en conséquence.

Le bilan de la concertation peut être utile pour constituer un avis !

C’est à la suite de cette concertation que le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI arrête le projet définitif qui sera ensuite consulté par les personnes publiques associées (PPA) – état, collectivités, chambres consulaires ... – sur demande pour les associations agréées de protection de l’environnement ou dans le cadre de l’enquête publique pour les associations et le public.

B.4 - Comment et quand demander à être consulté pendant l’élaboration du document d’urbanisme ?.

Aux termes des dispositions de l’article L.121-5 du code de l’urbanisme les associations de protection de l’environnement agréées sont consultées à leur demande pour l’élaboration des documents d’urbanisme. Cette consultation peut être demandée dès le début de la démarche d’élaboration du SCOT/PLU. Il est vivement conseillé de faire une demande de consultation dès la parution de la délibération prescrivant l’élaboration du document d’urbanisme en indiquant les moments où l’association souhaite être associée. La participation de l’association à l’élaboration du document d’urbanisme permet ainsi d ‘éviter le contentieux !

Une association peut par exemple demander à être associée pendant l’élaboration du diagnostic, puis à l’achèvement du diagnostic, pendant l’élaboration du PADD, puis à l’arrêt du PADD et enfin pendant l’élaboration des documents prescriptifs et après l’arrêt du projet complet du SCOT/PLU. Dans le cadre de cette consultation sur demande, les associations ont accès au projet de plan/schéma arrêté.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

60 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

A savoir ! Un débat sur les orientations du PADD doit être organisé au moins 2 mois avant l’examen du projet de PLU et au moins 4 mois avant l'examen du projet de SCOT. Les documents relatifs au PADD peuvent donc être communiqués suite à ce débat avant l’arrêt du projet complet.

Rapport de présentation

Les documents communicables seraient le projet qui doit être soumis à enquête publique et non tous les projets précédents mais les textes de loi ne précisent pas quels documents peuvent être demandés par les associations agrées avant l’arrêt des projets. Toutefois les documents nécessaires à la consultation devraient être fournis par la collectivité.

Ce droit est limité aux associations agréées au titre du code de l’environnement (Art. L141-1 du code de l’environnement) ou aux associations d’usagers agréées.

Le refus de faire droit à une demande de consultation entache la procédure d’irrégularité. Cette irrégularité est de nature à justifier l’annulation de la délibération approuvant le plan/schéma. Toutefois même en cas de consultation, l’administration n’est pas tenue de prendre en compte l’avis de l’association.

Exemple de jurisprudence : CE, 20 mars 1985, Assoc pour la sauvegarde du paysage rural de St Martin du Vivier et de ses environs. En cas de non prise en compte de la demande d’une association agréée au titre du code de l’environnement, l’autorité compétente entache d’irrégularité le document approuvé et l’arrêté approuvant le POS est annulé.

Application des documents

Autrement dit, l’obligation de communication concerne les documents du projet de SCOT/PLU arrêtés ou débattus en conseil communautaire ou municipal mais la demande de consultation peut être réalisée avant l’arrêt du SCOT/PLU.

Documents prescriptifs

PADD

Art. L.123-9 CU (PLU) et L.122-7 CU (SCOT)

Possibilité de saisir la CADA (commission d’accès aux documents administratifs) en cas de refus de communication des documents.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 61 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Il est conseillé d’adresser sa demande de consultation au maire ou au président de l’EPCI par courrier en recommandé avec accusé réception. Cette manière de procéder permet de justifier de la réalisation de cette demande en cas de refus.

B.5 - Est-il possible d’agir avant l’enquête publique ?.

Avant l’enquête publique et après la délibération arrêtant le projet de plan/schéma, les personnes publiques associées (PPA) ont 3 mois pour rendre un avis.

Les associations peuvent ainsi rencontrer ou transmettre leur avis aux PPA avant qu’elles réalisent leur propre avis pour les informer des enjeux auxquels il faut être vigilent.

B.6 – Comment se déroule l’enquête publique ?.

La procédure d’enquête publique est codifiée aux articles L.123-1 à L.123-16 et R.123-1 à R.123-46 du code de l’environnement. Elle permet au public de prendre connaissance des projets de la collectivité et de pouvoir faire part de ses observations dans un registre avant la prise de décision finale par l’autorité compétente : la délibération approuvant le document d’urbanisme.

Le commissaire enquêteur doit annexer au registre les documents remis. Il est également possible de s’entretenir directement avec lui les jours et heures où il se tiendra à la disposition du public. Le commissaire enquêteur doit traiter les observations orales de la même façon que les observations écrites. Il doit les mentionner également dans son rapport d’enquête et leur accorder la même importance.

L’enquête publique dure 1 mois avec prolongation possible de 30 jours. Le commissaire enquêteur dispose d’un mois pour rendre ses conclusions suite à la clôture de l’enquête publique.

L’enquête publique constitue un élément essentiel de la participation du public en matière de décision environnementale. Il s’agit de la dernière phase de concertation du public.

L’absence d’enquête publique est de nature à entacher d’irrégularité la procédure et ainsi justifie l’annulation de la délibération approuvant le SCOT/PLU. C’est un moyen de légalité interne en ce qu’elle constitue une violation de la loi.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

62 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

6 ans au plus après la délibération portant approbation du SCOT ou la dernière délibération portant révision complète de ce schéma, l’établissement public délibérant procède à une analyse des résultats de l'application du schéma, notamment en matière d'environnement et de maîtrise de la consommation de l'espace et délibère sur son maintien en vigueur ou sur sa révision partielle ou complète.

Cette analyse est communiquée au public et à l'autorité administrative compétente en matière d'environnement. A défaut d'une telle délibération, le SCOT est caduc.

Rapport de présentation

B.7 - Révision d’un document d’urbanisme.

L.123-12-1 CU (PLU)

C

En aval de la délibération approuvant le document d’urbanisme : le contentieux

Les textes de loi permettent aux associations de protection de l’environnement de jouer un rôle dans l’élaboration ou la révision des PLU et des SCOT. Toutefois, il est rare que les documents soient suffisamment modifiés pour prendre en compte l’environnement. Il est donc courant que les associations soient dans l’obligation d’envisager un recours contre la délibération approuvant le document pour défendre l’intérêt général : la préservation de l’environnement.

Documents prescriptifs

3 ans au plus après la délibération portant approbation du PLU ou la dernière délibération portant révision de ce plan, un débat est organisé au sein de l'organe délibérant de l’EPCI ou du conseil municipal sur les résultats de l'application de ce plan au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. L'organe délibérant de l’EPCI ou le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une mise en révision de ce plan. Ce débat est organisé tous les trois ans dès lors que le plan n'a pas été mis en révision.

Application des documents

Article L.122-13 du CU (SCOT)

PADD

Ce délai était de 10 ans avant la loi Grenelle II.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 63 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Le recours devant le juge administratif doit respecter plusieurs exigences de FORME, dans le cas contraire le recours sera rejeté.

Il est impératif avant d’engager un contentieux de vérifier notamment la recevabilité de l’association à engager le contentieux : Respect des délais de recours L’association agit-elle dans le cadre de ses statuts (objet et compétence territoriale) ?

Quel organe de l’association peut décider d’ester en justice Nommer un mandataire pour représenter l’association …

Ci-dessous, des informations non exhaustives mais essentielles pour réaliser un recours contre la décision approuvant le document d’urbanisme.

C.1 - Information de la décision et délai de recours.

Une fois la délibération approuvant le document d’urbanisme prise, la mairie ou l’EPCI doit accomplir des formalités de publication pour informer les habitants (Art. R123-24 et suivants CU) : affichage au siège de l’EPCI ou à la mairie pendant un délai d’un mois publication dans un journal diffusé dans le département (annonces légales).

Les associations ont ensuite deux mois, à compter de l’accomplissement des formalités de publicités de l’acte, pour contester la délibération approuvant le document d’urbanisme devant le tribunal administratif.

Art. R.421-1 et suivants du code de justice administrative Plus précisément, le délai court à compter de l’affichage de la délibération instituant le PLU ou de sa publication dans la presse locale. C’est la plus tardive de ces deux formalités qui fait courir le délai de 2 mois.

A l’expiration de ce délai de recours, l’acte n’est plus contestable devant le juge administratif. Toutefois, son illégalité par rapport à la loi pourra être invoquée par ce que l’on appelle la voie d’exception dans le cadre d’un recours contre un permis de construire ou d’aménager pris en application de ce document illégal.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

64 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Ce recours gracieux doit être réalisé dans le délai de deux mois du recours contentieux. Il proroge (prolonge) le délai de recours contentieux. L’association aura ainsi de nouveau deux mois pour saisir le juge administratif à compter de la décision expresse (formellement exprimée) ou tacite (absence de réponse pendant 2 mois à partir de la réception de la demande) du maire ou du président de l’EPCI. Le recours pour excès de pouvoir est un recours contentieux. C’est la demande adressée au juge visant l'annulation d'un acte administratif, ici : la délibération approuvant le PLU/SCOT. C’est à distinguer du recours gracieux et du déféré préfectoral (voir partie A.2, p.57). Si les formalités du recours ne sont pas respectées et si le délai de recours de deux mois est écoulé, le recours de l’association sera déclaré irrecevable.

Lors d’un recours pour excès de pouvoir, deux types de moyens (arguments) peuvent être invoqués par l’association : ► Moyens de légalité externe sur la FORME (incompétence / vice de forme ou de procédure) ................................................................. partie C.4 ► Moyens de légalité interne sur le FOND (violation de la loi / détournement de pouvoir/erreur manifeste d’appréciation)......... partie C.5

Rapport de présentation PADD

L’association a le choix AVANT de saisir le juge administratif d’un recours pour excès de pouvoir (REP), de solliciter l’annulation de la délibération approuvant le PLU/SCOT par la voie du recours gracieux directement auprès du maire ou du président de l’EPCI.

Documents prescriptifs

C.2 - Recours gracieux et recours pour excès de pouvoir.

Application des documents

L’association pourra aussi solliciter de l’organe délibérant qu’il mette le document en compatibilité avec la loi. Si l’EPCI ou la commune refuse, cette décision est contestable devant le juge administratif qui pourra, en cas d’annulation de la décision, enjoindre à la commune ou à l’EPCI de mettre en compatibilité le PLU/SCOT avec la loi.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 65 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Il est important de soulever au moins UN moyen de légalité externe ET UN moyen de légalité interne lors de l’introduction de la requête car, si le demandeur n’a soulevé qu’un seul de ces moyens de légalité, soit interne, soit externe, il ne pourra plus après l'expiration du délai de recours contentieux soulever l'autre. →

Voir le modèle de recours en excès de pouvoir dans le « Guide pour la formation d’un contentieux administratif contre un PLU/POS » de FNE PACA disponible sur notre site internet : www.fnepaca.fr, rubrique : nos actions/mission juridique/centre ressources/guides contentieux.

C.3 - Les documents nécessaires pour faire un recours.

Les documents dont il est nécessaire d’obtenir la communication sont de plusieurs types :

1 - La décision contestée En premier lieu, pour contester une décision il est impératif d’avoir en sa possession la décision qu’il est envisagé de contester et qui doit être jointe obligatoirement à la requête introductive d’instance. Il s’agira ici de la délibération de l’organe délibérant approuvant le SCOT/PLU. Plusieurs vices de procédure peuvent entacher d’irrégularité la décision même.

Certaines irrégularités peuvent entraîner l’annulation du SCOT/PLU : Cette décision doit émaner de l’organe délibérant. Elle ne peut émaner de l’exécutif (maire ou Président de l’EPCI). Dans ce cas, la décision est irrégulière. Ce vice peut être invoqué afin de demander l’annulation de la décision.

De plus, un conseiller municipal ne peut pas prendre part au vote s’il a intérêt à l’affaire, auquel cas la décision est entachée d’irrégularité Autre exemple, les communes de plus de 3 500 habitants doivent adresser une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération (dont l’approbation du SCOT/PLU) avec la convocation. L’absence ou l’insuffisance de cette note explicative est de nature à entacher d’irrégularité la procédure (Article L2121-12 du code général des collectivités territoriales).

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

66 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

2 - Le dossier du SCOT/PLU

Rapport de présentation

Le plan de zonage et le règlement du PLU et le DOO du SCOT sont les documents fondamentaux. Ce sont eux qui édictent des règles juridiques !

Le rapport de présentation est essentiel parce qu’il impose notamment un état initial de l’environnement ainsi qu’une analyse des incidences du projet quand bien même une évaluation environnementale ne serait pas exigée. L’absence de ces éléments ou leur insuffisance est de nature à entacher la procédure d’une irrégularité. le PADD est simplement un document qui fixe des objectifs d’aménagement et non des règles juridiques qui s’imposent.

Toutefois, un document graphique ou un règlement qui n’est pas en cohérence avec ces orientations est de nature à entraîner l’annulation de la décision.

Si cette délibération ne peut pas être contestées directement devant le juge administratif, son illégalité peut être invoquée et entacher d’irrégularité la procédure. Il est donc important d’en avoir connaissance afin de vérifier si des vices sont présents.

Par exemple: l’auteur de la décision n’est pas compétent, le quorum pour se réunir et délibérer n’est pas atteint, les délais entre la convocation et la réunion ne sont pas suffisants …

Application des documents

3 - La délibération prise dans le cadre de la procédure d’élaboration ou de révision du plan

PADD

Le dossier de PLU se compose d’un rapport de présentation, d’un PADD (plan d’aménagement et de développement durable), d’un règlement, des orientations d’aménagement et de programmation (OAP), des annexes et un document graphique de zonage.

Le dossier de SCOT comprend un rapport de présentation, un PADD et un DOO (document d'orientation et d'objectifs) assortis de documents graphiques.

Documents prescriptifs

Le dossier se compose des éléments législatifs et réglementaires énumérés dans le code de l’urbanisme aux articles R123-1 et suivants pour le PLU et aux articles R122-1 et suivants pour le SCOT.

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4 - Les avis des personnes publiques associées (PPA) et des organismes consultés Il est essentiel de prendre connaissance de ces avis pour deux raisons. La première c’est qu’ils peuvent apporter des informations et venir à l’appui des moyens invoqués par l’association. La deuxième, si l’avis n’a pas été requis ou n’a pas été requis dans les règles, la procédure est viciée. Ce vice pourra conduire le juge à annuler la délibération approuvant le SCOT/PLU considérant que cette décision est intervenue à la suite d’une procédure entachée d’irrégularité.

5 - Le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur L’enquête publique peut faire l’objet de nombreux vices de nature à justifier l’annulation de la décision, notamment vis-à-vis du rapport et des conclusions du commissaire enquêteur. Il est ainsi essentiel de demander copie de ces documents et de vérifier notamment que : Le commissaire enquêteur est indépendant et impartial (Art. L123-5 du CEnv) Quinze jours au moins avant le déroulement de l’EP et dans les huit premiers jours de l’enquête, un avis portant différentes indications à la connaissance du public, relatives à l’enquête publique est réalisé dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le ou les départements concernés (Art. R123-11 CEnv).

L’insuffisance de la publicité et de l’information de l’enquête publique est de nature à vicier la procédure et justifier ainsi l’annulation de la délibération contestée. Le juge appréciera au cas par cas l’insuffisance des mesures de publicité.

Un registre est mis à disposition du public pendant l’enquête publique La durée de l’enquête publique n’est pas inférieure à 30 jours Le rapport et les conclusions motivées du commissaire enquêteur sont mis à disposition du public et transmis sous 30 jours à compter de la fin de l’EP.

Comment obtenir ces documents ?.

Le mieux pour obtenir ces documents est d’adresser une demande ayant pour objet la communication de documents administratifs à l’administration (notamment à Monsieur le Maire).

Une lettre simple peut suffire. Toutefois, en cas de doute notamment lié à une relation conflictuelle ou à des complications survenues par le passé, cette demande peut être faite en « recommandé » avec « accusé réception ». Cela

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

68 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Elle rendra un avis dans des délais raisonnables sur le refus de communication. Si elle estime que ces documents sont communicables, généralement, l’administration délivrera ceux-ci rapidement.

Dans le cas contraire, le juge administratif pourra être saisi d’un recours tendant à l’annulation du refus opposé par l’administration après la notification de l’avis de la CADA.

C.4 - L'illégalité pour vice de forme ou de procédure : moyens de légalité externe.

Ci-dessous quelques exemples de moyens de légalité externe concernant la procédure de nature à entacher la procédure d’irrégularité et ainsi de nature à entraîner l’annulation de la décision :

PADD

vous pouvez saisir la CADA (commission d’accès aux documents administratifs).

Documents prescriptifs

En cas de refus de l’administration de vous communiquer les documents

Rapport de présentation

permet de justifier de l’envoi de cette demande et en cas de silence de l’administration, faire naître une décision implicite de rejet au bout de deux de mois à compter de la date de l’accusé réception.

L’absence de justification de conformité/compatibilité/prise en compte du document d’urbanisme avec les documents de norme supérieure.

1 Par exemple : le rapport de présentation ne justifie pas de la compatibilité avec les orientations de la charte du parc naturel régional dont la commune fait partie.

–

L’absence ou l’insuffisance de l’évaluation environnementale 2 Par exemple : l’évaluation environnementale du PLU n’analyse pas les impacts du projet (création d’une zone d’activité) sur le milieu reconnu d’intérêt écologique (ZNIEFF, Natura 2000 …) et ne présente pas de mesures destinées à éviter, réduire ou compenser les effets du projet.

–

L’irrégularité des délibérations prises dans le cadre de la procédure

–

Une concertation publique insuffisante

Application des documents

–

1 Tribunal Administratif (TA) Strasbourg 30 mai 2001 Alsace-Nature n°991288 2 TA Caen, 19 novembre 2009, Manche-Nature et autres n°0800800

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 69 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

C.5 - L'illégalité pour erreur manifeste d’appréciation et détournement de pouvoir et de procédure : moyens de légalité interne.

Les moyens de l’erreur manifeste d’appréciation et du détournement de pouvoir et de procédure peuvent être invoqués également.

Néanmoins, ils seront souvent très difficiles à prouver. Le juge choisit d’ailleurs très souvent de les écarter par une phrase type.

1

Ci-dessous quelques exemples concernant le moyen de l’erreur manifeste d’appréciation : 1

–

Activités de sport et loisirs dans une ZNIEFF : le POS de la commune autorise dans un sous-secteur ND1 la création d’aires de sport et de loisirs sur une surface de 8,6 hectares. Ce secteur se situe dans une ZNIEFF. L’espace est vierge de construction. Le juge a considéré qu’il y avait ici une erreur manifeste d’appréciation compte tenu de l’atteinte que pourrait porter l’exercice d’activités de sports et de loisirs sur ces milieux.

–

Création de carrière en zone Natura 2000 : le juge a considéré qu’était entachée d’erreur manifeste d’appréciation, la délibération d’un conseil municipal qui admet, dans un secteur abritant des espèces animales et végétales protégées et faisant l’objet d’une procédure d’intégration dans le réseau Natura 2000, la création et l’extension de carrières. Le juge a en effet considéré que ces activités sont de nature à altérer gravement les caractéristiques du milieu.

–

Création d’un Golf en espace forestier : le juge a considéré qu’était entachée d’erreur manifeste d’appréciation la délibération approuvant un POS qui admettait dans un secteur NDg un golf dans un ensemble forestier classé en zone ND (108ha). La réalisation du golf exige la destruction d’une partie de 2 l’espace forestier (4000m ) ce qui porterait atteinte à l’ensemble forestier.

2

3

1

Cour Administrative d’Appel (CAA) Lyon 8 octobre 2002 Commune de St Jean de Thuringeux n°00LY00455 2 TA Amiens 23 avril 2007 Préfet 80 n°0601149 3 Ensemble forestier méditerranéen du Carton. TA Nice 1er février 1990 comité de défense de l’environnement de Sophia Antipolis et GADSECA n°2072-88

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

70 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

2

Ci-dessous quelques exemples concernant le moyen du détournement de pouvoir :

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Modification d’un zonage motivé par l’intérêt financier de la commune : le juge a considéré qu’était entachée de détournement de pouvoir la délibération du conseil municipal qui modifie le zonage d’un secteur motivé par l’intérêt financier de la commune. Dans cette affaire, la commune avait décidé de vendre des terrains sur la base d’un coefficient d’occupation des sols de 0,2. Or le règlement applicable au secteur interdisait l’aménagement de lotissement et autorisait seulement les constructions avec un coefficient d’occupation des sols de 0,1. La modification du zonage a eu pour but seulement de permettre à la commune de vendre plus cher les terrains en admettant dans ce secteur un COS de 0,2. Le juge a annulé la délibération.

2

3

3

Le moyen du détournement de procédure :

Le code de l’urbanisme a prévu des procédures simplifiées afin de modifier les documents d’urbanisme sans lancer la procédure normale de révision (articles L12313 et R123-21-1 et suivants du CU pour le PLU et L122-14 et suivant du CU pour le SCOT).

PADD

Déclassement d’EBC contre cession de parcelle à la commune : constitue un détournement de pouvoir la révision d’un POS qui inclut le déclassement d’espaces boisés classés (L130-1 C.urb) en contrepartie de la cession à la ville d’une parcelle par le propriétaire des terrains.

Documents prescriptifs

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Application des documents

Accord commune/propriétaire foncier : le juge administratif a considéré qu’était entachée de détournement de pouvoir, la délibération approuvant la révision d’un POS qui modifie le zonage d’un secteur suite à un accord entre la commune et le propriétaire afin qu’il accepte de vendre des parcelles en vue de la création d’une usine de salage d’anchois.

Rapport de présentation

1

–

Il s’agit de la procédure de révision simplifiée et de la procédure de modification.

1

CAA Marseille 10 avril 2003 Commune de Collioure n°98MA02011 TA Pau 5 avril 1995 Syndicat des copropriétaires Evasion et SEPANSO n°94-0737 3 TA Nice 15 juin 2000, association de défense de Bormes et du Lavandou, n°9604480 2

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 71 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Constitue une illégalité de fond, le fait de mettre en œuvre une de ces procédures alors que la procédure normale devait être appliquée, de même si la procédure de modification est lancée au lieu de la procédure de révision simplifiée, procédure plus contraignante.

Ci-dessous quelques exemples concernant le moyen du détournement de procédure, concernant des modifications de POS portant atteinte à leur économie générale: 1

– La modification a eu pour conséquence de porter de 7 à 62 ha la superficie de la zone Nda (zone de protection des sites et paysages à vocation touristique et de loisirs). La superficie de cette zone a ainsi été multipliée par neuf. Cette modification a surtout eu pour objet de permettre la construction d’un équipement culturel et de loisirs qui n’était pas compatible avec le zonage ND et qui est un équipement lourd qui doit accueillir entre 500 000 et 600 000 visiteurs chaque année. En raison de la situation de cette zone en secteur inscrit de la chaîne des Puys et des incidences des changements réalisés sur le parti d’aménagement initial qui n’avait pas envisagé l’éventualité d’un tel équipement, la modification à laquelle il a été procédé a eu pour effet de remettre en cause l’économie générale du plan en vigueur. Le juge a donc conclu sur l’illégalité de la modification du plan d’occupation des sols.

2

– Le conseil municipal de Quevillon a approuvé une modification de son POS comportant la création, à partir de terrains classés antérieurement en zone NCa et ND, d'un sous-secteur NDd de 67 hectares à l'intérieur de la zone ND, affecté à l'implantation d'une "chambre de dépôt" des produits du dragage de la Seine réalisé par le Port Autonome de Rouen. Compte tenu, d'une part, du risque de nuisances lié notamment à la restitution finale à l'agriculture des terrains renfloués par des boues de dragage dont l'innocuité toxicologique n'est pas garantie, d'autre part, de l'importance de la superficie concernée qui représente 6 % du territoire communal, le juge a considéré que les changements ainsi apportés au POS portent atteinte à son économie générale.

1 TA Clermont-Ferrand, 13 mars 1997, SOS Volcans et autres 2 Conseil d’Etat (CE) 30 avril 1997 Commune de Quevillon n°159224

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

72 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

SOURCES -

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Réseau Aménagement durable du territoire de FNE PACA Codes de l’environnement et de l’urbanisme Sécuriser les documents d’urbanisme, Guide méthodologique pour prendre en compte l’environnement. FRAPNA Ain, 2013 Pour un SCOT vert et bleu, FRAPNA, février 2009 PLU et développement durable, un document pratique pour innover, ARPE PACA, décembre 2011 SCOT et développement durable, ARPE Midi Pyrénées, novembre 2010 SCOT et Biodiversité en Midi-Pyrénées, Guide méthodologique de prise en compte de la trame verte et bleue, DREAL Midi-Pyrénées, juin 2010 Trame verte et bleue et documents d’urbanisme, Guide méthodologique, MEDDE, juillet 2013 Préservation des espaces naturels et agricoles dans les SCOT, CERTU, ETD, FNSCOT, FNAU, décembre 2012 Fiches du GRIDAUH - Groupement de recherche sur les institutions et le droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat - août 2012 Fiches techniques du CERTU SCOT- Grenelle Diagnostic et Pré-PADD du SCOT Provence Verte SCOT de Montpellier DOG du SCOT Lens-Liévin Hénin-Carvin, Pas-de-Calais (62) http://bimby.fr/ Support de présentation - Journée d'information des Bureaux d'études d'urbanisme - Le règlement du PLU, DDT de L'ALLIER/SAUDT, février 2013 Retour d’expérience concernant l’intégration de corridors biologiques dans le zonage et le règlement d’un PLU - Exemple de Saint-Martin-d’Uriage (Isère), DREAL Rhône-Alpes, juillet 2008 Zones Humides Infos, SNPN - Société nationale de protection de la nature, 2011 Écologiser les documents d’urbanisme pour protéger les terres agricoles et les espaces naturels, INRA, Mars 2011 Projets territoriaux de développement durable et agendas 21 locaux, cadre de référence, Ministère de l’Écologie et du Développement Durable – délégation au développement durable, 2006 SDAGE Rhône Méditerranée et Urbanisme, Comité de Bassin Rhône Méditerranée, DREAL Rhône Alpes, Agence de l’eau, décembre 2010 ZNIEFF, mode d’emploi, DREAL PACA, Région PACA, juillet 2007 Guide pour la formation d’un contentieux administratif contre un PLU/POS, FNE PACA, mars 2013

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 73 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

La Charte de l'environnement de 2004 est ainsi rédigée La Charte de l'environnement est un texte de valeur constitutionnelle, intégré en 2004 dans le bloc de constitutionnalité du droit français, reconnaissant les droits et les devoirs fondamentaux relatifs à la protection de l'environnement.

L’ensemble des textes de loi doit y être conforme, notamment les codes de l’urbanisme et de l’environnement.

La Charte énonce notamment trois grands principes : le principe de prévention, le principe de précaution, et le principe pollueur-payeur.

Bien que la Charte de l’environnement énonce des principes très généraux, les associations peuvent y faire référence pour appuyer un argumentaire. Il peut être judicieux de rappeler certains articles fondamentaux lorsque cela s’y prête, dans les avis rendus pour enquête publique.

Le peuple français, Considérant, -

Que les ressources et les équilibres naturels ont conditionné l'émergence de l'humanité

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Que l'avenir et l'existence même de l'humanité sont indissociables de son milieu naturel

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Que l'environnement est le patrimoine commun des êtres humains

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Que l'homme exerce une influence croissante sur les conditions de la vie et sur sa propre évolution

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Que la diversité biologique, l'épanouissement de la personne et le progrès des sociétés humaines sont affectés par certains modes de consommation ou de production et par l'exploitation excessive des ressources naturelles

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Que la préservation de l'environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation

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Qu'afin d'assurer un développement durable, les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne doivent pas compromettre la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA

74 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Proclame : Art. 1er. - Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.

Art. 2. - Toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement.

Art. 3. - Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences.

Art. 4. - Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu'elle cause à l'environnement, dans les conditions définies par la loi.

Art. 5. - Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage.

Art. 6. - Les politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l'environnement, le développement économique et le progrès social.

Art. 7. - Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement.

Art. 8. - L'éducation et la formation à l'environnement doivent contribuer à l'exercice des droits et devoirs définis par la présente Charte.

Art. 9. - La recherche et l'innovation doivent apporter leur concours à la préservation et à la mise en valeur de l'environnement.

Art. 10. - La présente Charte inspire l'action européenne et internationale de la France.

Prise en compte de la biodiversité et des espaces agricoles dans les documents d'urbanisme en PACA 75 FNE PACA - Réseau Aménagement durable du territoire et urbanisme

Article L.121-1 du code de l’urbanisme Les SCOT, les PLU et les cartes communales déterminent les conditions permettant d'assurer, dans le respect des objectifs du développement durable : 1- L'équilibre entre : a) Le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux b) L'utilisation économe des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels c) La sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables 1 bis - La qualité urbaine, architecturale et paysagère des entrées de ville 2 - La diversité des fonctions urbaines et rurales et la mixité sociale dans l'habitat, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d'habitat, d'activités économiques, touristiques, sportives, culturelles et d'intérêt général ainsi que d'équipements publics et d'équipement commercial, en tenant compte en particulier des objectifs de répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services, d'amélioration des performances énergétiques, de développement des communications électroniques, de diminution des obligations de déplacements et de développement des transports collectifs.

3 - La réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature.

GLOSSAIRE

Art. : Article de loi AVAP : Aires de mise en Valeur de l'Architecture et du Patrimoine C.Env : Code de l’environnement CAA : Cour Administrative d’Appel CADA : Commission d’Accès aux Documents administratifs CDOA : Commission Départementale d'Orientation de l'Agriculture CE : Conseil d’Etat COS : Coefficient d’Occupation du Sol CU : Code de l’Urbanisme DDT : Direction Départementale des Territoires DOG : Document d’Orientations Générales (du SCOT) DOO : Document d’Orientations et d’Objectifs (du SCOT) DP : Déclaration Préalable DREAL : Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du logement DTA : Directive Territoriale d’Aménagement DTADD : Directive Territoriale d’Aménagement et de Développement Durable EBC : Espace Boisé Classé EE : Evaluation Environnementale EEE : Espèce exotique envahissante EIE : Etat Initial de l’Environnement EP : Enquête publique EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunal OAP : Orientations d'Aménagement et de Programmation PA : Permis d’Aménager PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durable PAEN : Périmètre de Protection et de mise en valeur des Espaces Agricoles et Naturels périurbains PC : Permis de Construire

PCET : Plan Climat Energie Territorial PDU : Plan de Déplacement Urbain PGRI : Plan de Gestion des Risques d’Inondation PIG : Projet d’Intérêt Général PLH : Programme Local de l’Habitat PLU : Plan Local d’Urbanisme PN : Parc National PNR : Parc Naturel Régional POS : Plan d’Occupation des Sols PSMV : Plan de sauvegarde et de mise en valeur SAGE : Schéma d’Aménagement et de Gestion des Eaux SAU : Surface Agricole Utile SCOT : Schéma de Cohérence Territorial SDAGE : Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux SDC : Schéma de Développement Commercial SIC : Site d’intérêt communautaire (directive « Habitats ») SRADDT : Schéma Régional d’Aménagement et de Développement Durable du Territoire SRCAE : Schéma Régional Climat, Air, Energie SRCE : Schéma Régional de Cohérence Ecologique SUP : Servitude d’Utilité Publique TA : Tribunal Administratif ZAP : Zones Agricoles Protégées ZICO : Zone d’Importance Communautaire pour les Oiseaux ZNIEFF : Zone Naturelle d’Intérêt Ecologique, Faunistique et Floristique ZPPAUP : Zones de Protection du Patrimoine Architectural, Urbain et Paysage ZPS : Zone de Protection Spéciale (directive « Oiseaux », Natura 2000) ZSC : Zone Spéciale de Conservation (directive « Habitat », Natura 2000

Ce document a été réalisé dans le cadre d’échanges avec les associations du réseau FNE PACA et ses partenaires.

Nous tenons à les remercier pour ces échanges fructueux.

Directeur de publication : Jean-Marie GLEIZES, pilote du réseau Aménagement durable du territoire et Urbanisme de FNE PACA Responsable éditoriale et conception : Maëva RODIER, chargée de mission Aménagement durable du territoire et Urbanisme, FNE PACA. Comité de rédaction : Mathieu LABRANDE, juriste Ecolaudroit, Pôle juridique FNE PACA, Nathalie De Stefano, directrice FNE PACA, Comité de pilotage du réseau Aménagement durable du territoire FNE PACA.

Avec le soutien de :

Publication éditée par le réseau Aménagement durable du territoire et Urbanisme de FNE PACA Impression : xxx Impri’Vert

N’hésitez pas à nous contacter

FNE PACA Fédération régionale de France Nature Environnement 36 Cours Lieutaud 13001 MARSEILLE 04 91 33 44 02 contact@fnepaca.fr www.fnepaca.fr

Prix : 13€ ISBN : 978-2-9546835-0-8 EAN : 9782954683508