Acceso a la información pública y participación ciudadana

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INFORME:

ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA.

Informe sobre acceso a la información pública y participación ciudadana

Danae Mlynarz Puig Gloria de La Fuente González Francisco Estévez Valencia Claudio Rammsy García

Santiago Octubre 2011 Página 1

Informe sobre acceso a la información pública y participación ciudadana

INDICE INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................ 3 I.

MARCO CONCEPTUAL ........................................................................................................................... 5 a. El Derecho de Acceso a la Información Pública y el Derecho a la Participación Ciudadana, como derechos ciudadanos. ......................................................................................... 5 b.

Visión actual del concepto de Participación Ciudadana y su marco normativo. ....... 9

c. Un modelo sistémico de acceso a la información pública para la participación ciudadana. ................................................................................................................................................. 16 d. Apéndice: La Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y la Participación Ciudadana en la Gestión Pública. ........................................................................................................................................ 17 II. LA INFORMACION PUBLICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ACUERDOS INTERNACIONALES ......................................................................................................................................... 19 a.

Los acuerdos internacionales ....................................................................................................... 19

b.

El enfoque de la OCDE sobre la relación Participación e Información. ......................... 21

c. Recomendaciones sobre el tema en la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. ...................................................................................................... 24 III. LA PRACTICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA RELACIONADA CON LA PARTICIPACION CIUDADANA EN CHILE. ................................................................................. 26 a.

Estudios existentes sobre Acceso a Información Pública ..................................................... 26

b. La jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre Derecho de Acceso a la Información Pública relacionada con la Participación Ciudadana. ....................................... 28 c.

Revisión de Transparencia Activa de Ministerios y Municipalidades. ............................... 31

IV. LA CONVERGENCIA DE LA LEY DE LA TRANSPARENCIA Y LA LEY DE PARTICIPACION CIUDADANA. ................................................................................................................................................... 35 a.

Los Mecanismo de Participación ciudadana de la Transparencia Activa. ................... 36

b. El Acceso a la Información Pública como un Derecho a la Participación Ciudadana en la Gestión Pública. ............................................................................................................................. 39 c. La Información relevante como uno de los contenidos mínimos de las Normas de Participación Ciudadana de cada Órgano de la Administración del Estado que establece Ley 20.500. .............................................................................................................................. 39 d.

La información como requisito para las Cuentas Públicas Participativas. ..................... 41

V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ........................................................................................ 42 VI.

BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................................... 47

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INTRODUCCIÓN El presente documento se inserta en el marco del programa “Profundizando las capacidades de demanda de información de la sociedad civil” de la Fundación Pro Acceso que tiene dentro de sus objetivos la discusión pública de acceso a la información, a través de mesas de trabajo, de investigaciones, de diagnóstico orientadas a identificar brechas institucionales que impiden un efectivo ejercicio del derecho de acceso a la información. En este paper se aborda específicamente “la relación entre el derecho al acceso a la información pública y el ejercicio del derecho a la participación ciudadana”.

Para ello un equipo interdisciplinario de profesionales con vasta experiencia en las materias: Francisco Estévez, Gloria de la Fuente, Danae Mlynarz y Claudio Rammsy han analizado desde una base conceptual, considerando el marco internacional y la experiencia empírica nacional, la relación entre el derecho de acceso a la información pública y el derecho a la participación ciudadana, visualizando como principal objetivo identificar las áreas comunes entre ambos derechos y, principalmente, cómo el derecho de acceso a la información pública puede ser útil al ejercicio del derecho a la participación ciudadana.

Los propósitos que guiaron la elaboración del informe son analizar la aplicación del derecho de acceso a la información pública en relación con la participación ciudadana. Para ello el informe trata de responder las siguientes cuestiones: ¿Para qué puede ser útil el derecho de acceso a la información pública en el ejercicio del derecho a la participación ciudadana? ¿Está siendo utilizado el derecho de acceso a la información pública para el ejercicio, control o monitoreo del derecho de participación ciudadana? En caso negativo, ¿por qué cree que no? Causas o factores que incidirían a ello. ¿Cómo se podría incentivar el uso del derecho de acceso a la información pública para el ejercicio del derecho de participación ciudadana? ¿Qué rol pueden tener los Consejos Ciudadanos establecidos por la ley 20.500?

El documento de trabajo está estructurado en 5 capítulos. El primero de ellos desarrolla un marco conceptual de los términos información pública y participación ciudadana y su interrelación. En él se aportan distinciones claves en relación con el estado actual del debate acerca de la participación ciudadana, proponiendo una síntesis original que implica un enfoque totalmente nuevo en la relación transparencia y participación. En la segunda parte se revisan las recomendaciones que sobre esta materia emanan de las diferentes instancias internacionales en la que nuestro país forma parte. A continuación se presentan los resultados del análisis de la experiencia del ejercicio de la ley de Transparencia en Chile, revisando los estudios y la jurisprudencia del Consejo para la Transparencia, así como la información que sobre los mecanismos de participación publican en los sitios de Transparencia Activa una muestra de Ministerios y Municipalidades.

En el capítulo cuarto se propone un análisis de los campos de convergencia e intersección entre la Ley 20.285 sobre Transparencia y la Ley 20.500 sobre Asociaciones y participación ciudadana en la gestión Página 3

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Pública. Finalmente, en el último capítulo se proponen algunas recomendaciones tendientes a fortalecer el derecho de acceso a la información pública en el área de participación ciudadana, que deben ser presentadas al Consejo para la Transparencia en la promoción de la transparencia activa como en el derecho de acceso a la información pública.

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I.

MARCO CONCEPTUAL

a. El Derecho de Acceso a la Información Pública y el Derecho a la Participación Ciudadana, como derechos ciudadanos.

El contexto: la crisis del desafecto ciudadano Hay sentimientos colectivos, propios de la sicología política, que condicionan el modo como la ciudadanía percibe el rol de las instituciones gubernamentales –y de los partidos políticos- en la sociedad actual. En distintas partes del mundo se expresa un sentimiento de profunda insatisfacción –sobre todo, pero no únicamente en las y los jóvenes- por las frustraciones que depara una sensación de pérdida irreparable de la esperanza de que la sociedad pueda avanzar en un sentido de justicia, superando las desigualdades. En España, en otros países europeos y en América Latina se habla de una “generación de indignados”.

En vinculación con lo anterior, otra emoción amarga se percibe en nuestras sociedades: el escepticismo para con las promesas políticas. Hay una pérdida creciente de confianza y credibilidad en el papel que juegan los actores partidarios e institucionales. Una consecuencia de este distanciamiento emocional entre política y sociedad es la compleja interacción entre Estado y sociedad civil que se observa en nuestros países.

Por usar una metáfora geológica, tal desencuentro es como una acumulación de energía en una dinámica de placas sociopolíticas que se desplazan, topan y no coinciden.

La democracia política es un patrimonio de nuestra república. Aún con ello, los indicadores de desconfianza hacia el sistema político se han acentuado. La actividad de los partidos es percibida como un ejercicio lejano de las personas -una profesión de la élite del poder-, al punto de que esta imagen negativa inevitablemente se vuelve contra el propio quehacer del gobierno. El desafío de la modernidad democrática para un país como Chile es ganar sustentabilidad ciudadana para sus políticas de desarrollo. Al liderazgo gubernamental ya no se le pide que sepa gobernar bien para la gente, sino que aprenda a hacerlo con la gente. De no ocurrir este cambio en el modo de hacer gobierno, el compromiso ciudadano con la democracia forzosamente ha de resentirse, y así la adhesión de las personas para con las políticas públicas acabará sustituyéndose por el desapego, la pasividad y el negativismo.

El camino para revertir estos síntomas críticos y recuperar confianzas de la ciudadanía depende de la voluntad política de abrirse a la participación ciudadana tanto en el ámbito de las instituciones del sistema de gobierno como en el referido a la administración de las políticas públicas. En este punto crucial, de reconstrucción de las confianzas ciudadanas, la participación y la transparencia de la gestión pública vienen a coincidir en el ejercicio del buen gobierno.

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Un nueva mirada de la gestión pública democrática apunta a conciliar la administración de los recursos, tecnología y burocracia del Estado con el creciente interés de las y los ciudadanos de estar informados, de ser escuchados y de incidir en las decisiones públicas que les afectan, y de hacerse parte de la construcción de acuerdos estratégicos para el desarrollo sostenible e inclusivo.

Un cambio cualitativo en la esfera de lo público En la segunda década del siglo XXI se confirma que el espacio de lo público se ha abierto a nuevas dimensiones sociales. El esquema clásico que circunscribía la esfera pública sólo al ámbito estatal ya no puede sostenerse. El Estado sigue siendo el lugar donde se concentra con mayor poder la organización pública de la sociedad, pero no ya de una manera monopólica como en el pasado. Junto a la estatal, otras dinámicas institucionales asumen roles relevantes en los asuntos públicos de cada país, como ocurre con los medios de comunicación social, las corporaciones empresariales, las asociaciones sin fines de lucro, las comunidades indígenas, las entidades universitarias, las organizaciones comunitarias, las redes sociales o los movimientos ciudadanos.

La participación ciudadana y la transparencia de la gestión administrativa se han abierto a un vínculo sistémico que, en el Estado moderno y democrático, viene a re-significar los derechos y responsabilidades de la ciudadanía en su relación con los actores institucionales, en particular en el campo propio de la información pública.

Valores del buen gobierno y principios del gobierno democrático Tienen de común, la participación y la transparencia, una calidad compartida: son valores y principios, a la vez. Situados en el paradigma de los derechos humanos, el gobierno reconoce a las personas de la comunidad, como atribución legítima y exigible ante las autoridades, la potestad de intervenir en las decisiones de interés general y controlar los actos de la administración. Dispuestos en el paradigma de la democracia, la participación y la transparencia son condiciones propias de los Estados que se deben políticamente a la soberanía del pueblo en su forma de gobernar las sociedades.

Derechos ciudadanos Se consideran como derechos ciudadanos los derechos civiles y políticos, tanto como los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, que se constituyen en la relación de la ciudadanía con el Estado y demás instituciones con poder decisorio en la sociedad. Sólo esta prevalencia de los derechos democráticos en el orden social permite fundar deberes legítimos para sus actores ciudadanos. Los deberes que no se sostienen en un marco de derechos deben calificarse como imposiciones.

La Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública, suscrita el año 2009 por las y los Jefes de Estado de los países de la región, reconoce a las y los ciudadanos el derecho a la participación Página 6

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ciudadana en la gestión pública como un derecho activo exigible ante los poderes públicos, de forma que éstos establezcan y garanticen los cauces para su ejercicio efectivo por parte de la ciudadanía. En Chile, la Ley 20.500, sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la gestión pública, de reciente promulgación, recoge explícitamente tal derecho en el texto de la Ley de Bases Generales de Administración del Estado.

Por su parte, la Ley 20.285 de Transparencia de la función pública establece el derecho de acceso a la información de los órganos de la administración del Estado así como los procedimientos para su ejercicio y amparo.

La consideración de que la participación y la transparencia de la información pública son derechos de la ciudadanía -y no concesiones dependientes de la voluntad de los gobernantes- representa un cambio en la gobernanza del Estado moderno y democrático. Sus implicancias son fundamentales para la esfera de lo público: de una parte, empoderan a las personas en el ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a obligaciones de la gestión administrativa para cumplir con el mandato republicano de la ley.

Responsabilidades, corresponsabilidad y responsabilización El enfoque de derechos permite que los deberes se procesen como responsabilidades. La principal de éstas, es el compromiso con un desarrollo humano que permita a todas las personas hacerse parte libremente de una sociedad donde el reconocimiento y respeto a los derechos posibiliten la construcción de sociedades más justas, inclusivas y sostenibles.

En esta perspectiva –y tal como lo señala la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública – se ubica el principio de la corresponsabilidad social en las políticas públicas. Especialmente en las áreas socioeconómicas y ambientales del desarrollo, los gobiernos deben impulsar sus iniciativas programáticas como componentes de políticas públicas de responsabilidad compartida con las y los ciudadanos y sus organizaciones.

El encuentro entre las autoridades y la ciudadanía permite fundar las políticas públicas en la responsabilidad de los actores, y cada cual en su rol y competencia: las autoridades en la de gobernar con la gente, y las y los ciudadanos en la responsabilidad contribuir desde la sociedad civil, los movimientos sociales y su participación individual en el mejor desarrollo de sus países y de la globalidad democrática de la región.

Este enfoque cambió el sentido profundo de la responsabilización pública de los actos administrativos de los gobiernos. Hay una ética de la responsabilidad democrática que compromete a las autoridades en saber responder por la confianza pública delegada en su designación para gobernar, y a las y los ciudadanos de ejercer el derecho a que se les rinda una cuenta programática y presupuestaria de la labor realizada por los organismos públicos.

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Información, transparencia y rendición de cuentas participativa para una gestión pública de calidad.

Las políticas de transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas implican la modificación de comportamientos, hábitos y expectativas que prefiguran su consagración en normas. El desafío consiste en generar transformaciones en la cultura burocrática fundadas en el concepto de que la información no es propiedad de los funcionarios sino patrimonio de todos. También, requieren alentar el compromiso cívico, procurando que el derecho a la información se entienda como parte constitutiva de la participación ciudadana en las decisiones públicas. Es un proceso complejo, de construcción de confianzas recíprocas entre Estado y ciudadanía, donde las reglas formales e informales se corresponden con una relación institucionalizada, desde una perspectiva de derechos y responsabilidades compartidas.

Ciudadanías y procesos de información pública La inteligencia democrática de la gestión pública pide redefinir la relación con la ciudadanía. Las y los ciudadanos asumen calidades ciudadanas diversas según el modo como se relacionan con la administración.

Cuando la relación con los organismos del Estado se hace en el rol de usuarios de los servicios públicos, tienen pertinencia determinados derechos respecto del buen trato, la gratuidad de la atención, la personalización de las respuestas, la utilidad de la información entregada, la calificación técnica de los funcionarios, la disminución de los tiempos de espera, la simplificación de los trámites o el uso de tecnologías de atención virtual.

Pero, la condición de usuarios es un aspecto de la calidad de ser ciudadanos. Los derechos de usuarios conforman un campo de los derechos de la ciudadanía ante el poder administrativo del Estado. Cabe entonces hablar de ciudadanos-usuarios.

Si la relación con los organismos públicos se realiza en cuanto beneficiarios de las políticas sociales se abre otro campo específico de derechos, que deberán considerar especialmente medidas de inclusividad en el acceso, la no discriminación arbitraria, la prioridad para con los sectores que han sufrido una vulneración en sus oportunidades de desarrollo y el cumplimiento de estándares técnicos para las soluciones entregadas por los ministerios y las municipalidades. Igualmente, la condición de beneficiarios de políticas públicas y los derechos que les están asociados se deben entender como una especificidad de una condición genérica de ciudadanas o ciudadanos que tienen derechos propios en cuanto beneficiarios.

Lo mismo cabe afirmar si el vínculo establecido es el de clientes. Hay una cierta claridad en que las personas en su interacción con el mercado tienen derechos que les asisten como compradores de bienes o servicios de uso público, sean estos prestados por empresas privadas o de propiedad fiscal o mixta. El vínculo clientelar, a diferencia de la gratuidad de aquellos servicios y beneficios entregados por el Estado, representa un contrato de Página 8

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efectos civiles, que la ley nombra como derechos del consumidor.

Nuevamente, aquí se debe tener presente que tales derechos representan un ámbito particular del ejercicio más amplio de los derechos de las personas ante el poder institucional –en este caso, el mercado- de la sociedad, y que en consecuencia, la condición de clientes es uno de los modos de vivir la ciudadanía.

Junto a la calidad de usuario, beneficiario o cliente hay otra calidad ciudadana que se debe fortalecer: la de participante en las decisiones que sobre las políticas públicas adopta la administración. La calidad de participante, promovida y respaldada por la administración del Estado, sitúa a las personas en un nivel mayor de responsabilidad ciudadana, y crea las condiciones para un empoderamiento social que resulta estratégico para el desarrollo.

En consecuencia, el Estado moderno y democrático tiene que construir campos diferenciados de acceso a la información pública de acuerdo a cómo las personas realicen socialmente sus calidades ciudadanas: si como usuarios, si como beneficiarios, si como clientes o si como participantes de las políticas públicas. En cada caso, el acceso a la información pública permite habilitar la calidad ciudadana de que se trate en función del modo prevaleciente en que las personas se relacionan con el Estado y la sociedad.

b. Visión actual del concepto de Participación Ciudadana y su marco normativo.

Concepto de Participación Ciudadana.1 El concepto de participación se ha intentado definir de múltiples maneras, no existiendo en la actualidad una definición unánime que dé cuenta de los ámbitos y dimensiones que implica. A lo que se agrega, su vinculación preponderante a distintas ideologías y prejuicios (Vandersman, en Jiménez, 1986). En este mismo sentido Palma plantea que su ambigüedad tiene como principal causa la designación que con el mismo vocablo se hace tanto a la “realidad social”, como a la idea seleccionada para modificarla (Echeverría, 1990).

En un intento de clarificar y definir los diversos sentidos de la participación, Nuria Cunill (1994) define la participación ciudadana como: “la intervención de los individuos en actividades públicas en tanto portadores de intereses sociales”. En esta primera clasificación la variable básica es el tipo de relación que se establece entre los individuos y el Estado.

1

Mlynarz D, “Participación ciudadana en el proceso de diseño y modificación de los planes reguladores comunales: propuesta desde diversos actores”, 2007.

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Mientras tanto, para Sydney Verba (1998) la participación política provee el mecanismo por el cual los ciudadanos pueden comunicar información sobre sus intereses, preferencias y necesidades y generar presión para obtener respuestas. Esta participación política es “una actividad que tiene como consecuencia afectar directa o indirectamente la acción gubernamental”. La participación puede tener variadas consecuencias: entre ellas promover el desarrollo de capacidades individuales, construir comunidades y legitimidad en el régimen.

En este sentido, el papel de la participación es comunicar información sobre las preferencias y necesidades ciudadanas en la hechura de las políticas, así como transmitir presión para ser escuchados. De acuerdo con ese enfoque, la participación política es la actividad que interviene directamente en las acciones de gobierno, afectando la implementación de políticas públicas, o indirectamente, influenciando la selección de la gente que hace esas políticas. Esta postura utiliza el término de política, lo cual se presta a diversas interpretaciones, ya que para algunos autores esta clase de participación se da a través del voto de los ciudadanos. No obstante, la definición de Verba incluye las dos formas de involucramiento de los individuos: directa en las acciones, e indirecta, que es la que se da a través del voto (Arzaluz S, 2004).

Para Ziccardi en cambio, conviene comenzar diciendo que una vez reconocida la capacidad de la democracia como la mejor forma de gobierno, una de sus imperfecciones radica en que no se tiene resuelto el problema de la participación ciudadana en las decisiones públicas. Las formas de representación que se sustentan en el voto no garantizan una intermediación efectiva y eficaz entre representantes y representados, sino que, por el contrario suelen acrecentarse las distancias que existen entre ambos una vez pasado el período electoral.

Ante esto, parece válido diferenciar el concepto de participación ciudadana de otros tipos de participación (social, comunitaria y política) reservándolo para hacer referencia a las formas de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto a determinadas temáticas. En el campo de las políticas sociales esta forma de inclusión de la ciudadanía parece particularmente necesaria para otorgar eficacia a una acción social del Estado que suele estar confinada al ámbito de lo estatal y no de lo público.

La idea central es que incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores previamente definidas se pueden obtener mejores resultados que permitan avanzar en el camino de construir ciudadanía (Ziccardi, 2004).

Objetivo de la Participación En primer lugar, respecto al objetivo que se le atribuye a la participación se puede distinguir a lo menos dos líneas de pensamiento: Una orientación plantearía que la participación constituye un medio o cauce para la consecución de un fin último. Aquí, el objetivo del proceso Página 10

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estaría dado por su condición de servicio, al prestar una utilidad determinada. Sería a través de la participación que se lograría la eficiencia de los sistemas operantes, restringiéndola o ampliándola en función de la utilidad que ésta presenta. Esta utilidad puede ser entendida en términos de lograr una mayor estabilidad del sistema, eficacia administrativa, propensión a una desburocratización del proceso de toma de decisiones y a un consenso nacional en torno a la conducción de un país.

El otro enfoque consideraría a la participación como un derecho ciudadano, consustancial a la naturaleza misma del hombre, haciéndolo avanzar hacia la consecución de su pleno desarrollo. Sería un fin en sí misma y se fundamentaría en el sólo hecho de dar lugar a distintas expresiones. Desde este punto de vista, la participación sería integración social, diálogo social y un ingrediente del proceso de sociabilización.

Mecanismos de Participación Respecto al tipo de mecanismos considerados, incluiremos únicamente aquellos que permiten algún grado de participación ciudadana en la toma de decisiones, es decir, instrumentos que vayan más allá de proveer información al ciudadano sobre la actividad de la administración municipal y que supongan al mismo tiempo una interacción ciudadanosadministración.  Mecanismos de consulta a las comunidades En este primer grupo de instrumentos encontramos aquellos cuya finalidad es establecer un mecanismo formalizado de interlocución y diálogo con los representantes de grupos o comunidades más o menos reconocibles. El formato más común en este grupo -aunque con organización y funcionamiento muy distinto según el país y el caso concreto- es el de un consejo o comisión que cuenta generalmente con algún tipo de representación municipal y con los representantes de colectivos definidos sea por intereses sectoriales o por criterio territorial.

Estos consejos pretenden tener un carácter de mecanismo estable, con una determinada composición y periodicidad de las reuniones y atribuciones muy cambiantes según los casos, pudiendo oscilar desde consejos muy asamblearios y poco formalizados que organizan actividades propias, hasta grupos básicamente con funciones consultivas para las autoridades municipales, o hasta consejos que realizan el seguimiento y evaluación de políticas concretas.  Mecanismos deliberativos Si el grupo de mecanismos anteriores trata de aprovechar el capital social que supone la existencia de un entramado asociativo estable, lo que se conoce a menudo como mecanismos deliberativos, pues su énfasis en la capacidad de reflexión y de diálogo de los ciudadanos comunes. Es decir, frente a los límites de participación citados en el apartado anterior, este conjunto de instrumentos intenta combatir prioritariamente las dudas sobre la capacidad de los ciudadanos de intervenir en la toma de decisiones. Si el ciudadano medio no está generalmente lo bastante informado para Página 11

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decidir y para pensar globalmente, estos mecanismos pretenden darle la información, el entorno y el tiempo necesario para permitir que ello deje de ser cierto y este ciudadano pueda participar aportando sus necesidades y su sentido común, pero también, aquellos conocimientos con los que no cuenta normalmente.

En este grupo de instrumentos podemos distinguir también dos grandes tipos de métodos. El primero de ellos se basa únicamente en la busca de la información y la deliberación ciudadana, mientras que en el segundo objetivo se quiere combinar con la réplica a otro de los argumentos limitadores de la participación, a través de una selección de los participantes que los convierta en una muestra representativa de la sociedad. En el primer grupo podemos destacar los círculos de estudio, foros temáticos, visiones de la comunidad y las conferencias de consenso.

Los círculos de estudio tienen una larga tradición de funcionamiento en Suecia, aunque se han utilizado también en Gran Bretaña y en los Estados Unidos de Norte América, y consisten en grupos de gente que se reúnen regularmente para discutir temas o libros concretos. Estos grupos se forman, generalmente, alrededor de organizaciones como iglesias, sindicatos o asociaciones y en algunos casos los participantes han recibido compensación por los gastos que les supone la participación.

Los foros temáticos, cuyo desarrollo se ha producido principalmente en los Estados Unidos de Norte América, tienen un funcionamiento muy similar y pretenden, sobre todo, contribuir a debatir los temas en profundidad, conocer mejor qué piensan los ciudadanos e incrementar la capacidad de éstos de escucharse, aprender y deliberar.2  Mecanismos de democracia directa En esta sección haremos referencia fundamentalmente a un grupo de instrumentos participativos cuya principal fuerza es su voluntad de extender la participación y hacerla llegar al máximo posible de ciudadanos.

Mientras en el primer grupo, nos dirigíamos básicamente a los sectores organizados, y en el segundo a un pequeño grupo que debía informarse y deliberar, aquí se pretende hacer posible que cualquier miembro de la comunidad participe directamente en la toma de decisiones.

Una parte de estos instrumentos nos sirve tanto para tomar decisiones concretas como para contribuir a “democratizar” el proceso de elección de representantes y a hacerlo más abierto a la influencia de los ciudadanos. En el catálogo de instrumentos de democracia directa que expone Lijphart (1987) predomina de hecho esta lógica: elección directa del jefe del ejecutivo (o de otros cargos públicos), elecciones primarias o

2

Estos foros han recibido un fuerte impulso desde dos fundaciones privadas (Public Agenda Foundation y Kettering Foundation), lo que ha llevado a su aplicación en muy distintos países de Europa del Este (Rusia, Hungría), América Latina (Colombia, Argentina, Chile) y Oriente Medio (Líbano).

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destitución son todas las posibilidades que pueden contribuir a dar más voz a los ciudadanos a la hora de elegir a sus representantes.3 Más allá de las posibilidades de enriquecer el proceso electoral los mecanismos de democracia directa pueden dividirse en tres grandes grupos: referéndums, asambleas y algunos posibles usos de la tele democracia.

Las asambleas como mecanismo básico de toma de decisiones, son una realidad existente, pero muy minoritaria a nivel local.

Sus posibilidades de éxito exigen un municipio de tamaño reducido, pero, además, una amplia tradición de diálogo y compromiso por parte de los ciudadanos (Font J, 2004).

El referéndum es quizás el principal instrumento de democracia directa y, sin duda el que más fácil aplicación tiene en ámbitos superiores al local. En el ámbito municipal, existe un uso abundante de los mismos en Suiza y los Estados Unidos de Norte América, pero su celebración es más generalizada abarcando países donde los referéndums son casi inexistentes a nivel nacional. Pueden contar o no con reconocimiento legal, partir siempre de la iniciativa gubernamental o existir la posibilidad de que se produzcan por requerimiento ciudadano (iniciativa legislativa popular), ser o no vinculantes para las autoridades, pero su existencia es más frecuente que en niveles territoriales superiores y son un mecanismo propuesto a menudo como medio para superar complejos debates políticos locales (Font J, 2004).

Niveles de la Participación Junto con lo anterior se pueden distinguir diferentes niveles de participación. En primer lugar, se encuentra la macro participación, que constituye el ámbito de lo propiamente político, referido a decisiones que afectan al conjunto de la colectividad. Es decir, abarca los procesos que determinan el orden público en lo político, social y económico y que invocando el interés general, constituyen la estructura de poder de la sociedad global, la que es determinante en la influencia ejercida por diferentes grupos, partidos u organizaciones sociales.

Por otro lado, se encuentra la participación de nivel medio, que tiene por objeto las políticas sociales de alcance sectorial o regional, que afectan a colectividades amplias, pero que no comprometen la esencia del régimen político, requiriendo como condición básica un grado de descentralización del proceso de toma de decisiones.

Finalmente, se encuentra la micro participación, la cual se refiere a materias que tienen que ver con el destino cotidiano de individuos y grupos pequeños. Aquí, las decisiones aunque pueden estar influidas por los procesos del nivel nacional, no ejercen una influencia recíproca sobre el destino político de la comunidad global (Muñoz, 1987).

3

La destitución existe en algunos municipios de los Estados Unidos de Norte América. El uso de elecciones primarias se está extendiendo en los últimos años fuera de esta nación, principalmente en América Latina (Argentina, México), pero también en Europa (PSOE en España, SDP en Alemania).

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En relación con estos dos últimos niveles, otros autores señalan que la participación puede ser abordada desde dos perspectivas. Una de carácter político-formal y otra de carácter social-comunitario. Es decir, podrían establecerse dos ejes cruzados que permitan visualizar las posibilidades de la participación.

Es así como la participación social comunitaria sería aquella que se establece entre las personas y grupos que se relacionan de acuerdo a intereses comunes, realizada en lugares o territorios cotidianos en busca de la conjunción de intereses en forma voluntaria.

En este tipo de participación adquieren gran importancia las capacidades dirigenciales relacionadas con la comunicación, organización y coordinación.

Por su parte, la participación político formal a nivel comunal, se define como la influencia que las personas y las organizaciones pueden desarrollar respecto a las decisiones del gobierno local. Algunas de sus características son: 

Puede ser variable, es decir, los grados de influencia pueden cambiar de acuerdo a las distintas circunstancias.



Puede abarcar distintos aspectos y la profundidad de ellos, es decir, teóricamente se puede pensar que todas las decisiones deben ser tomadas por las personas y que no existen instancias jerárquicas para la decisión, como el caso contrario en donde todas las decisiones las toma una sola persona.



La legitimidad de esta forma de participación se basa en que es ejercida bajo mecanismos legales explícitos, conocidos por la gente y reconocidos como medios de ejercicio de la participación.



Posee una permanencia en el tiempo, ya que sus formas no son fácilmente cambiables.

A través de ella los gobiernos locales pueden obtener dos tipos de intereses, conseguir información sobre las demandas y necesidades de la gente; conseguir apoyo para las iniciativas que busque desarrollar a través de planes y programas.

En este tipo de participación las organizaciones se encuentran con el Estado, en tanto estructura política, económica e ideológica, y con un aspecto que dinamiza las acciones, que es el poder político (Lagos J, 1990).

Niveles por Grados de influencia de la participación Ahora bien, de acuerdo al grado de influencia o injerencia de las personas en el proceso de toma de decisiones, se pueden distinguir los siguientes niveles de participación: 

El nivel de la información, donde las personas son meros receptores de las decisiones tomadas en los estamentos de la administración.

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

El nivel de intervención, dado por la capacidad de la comunidad para incorporarse al proceso de discusión.



El nivel de la influencia, que dice relación con la intervención señalada, la que se considera en el proceso de concretización de resoluciones.



El nivel de decisión, que implica la facultad de elección en base a alternativas de resoluciones existentes.



El nivel de ejecución, que corresponde a una instancia posterior a la decisión e involucra las formas de llevar a cabo la acción.



El nivel de evaluación, que corresponde al análisis de los resultados obtenidos en cuanto al logro o grado de objetivos alcanzados (Mesa, 1983).

Arnstein (1969) desarrolla una “Escalera de la participación ciudadana” en función de los niveles de involucramiento de la población en el proceso de toma de decisiones.

Los niveles primero (1) y segundo (2) (ver cuadro 2) se encuentran en el ámbito “no participativo”, donde la participación se limita a lograr el apoyo del público para el plan que está siendo propuesto. En el tercer (3) nivel se da el primer paso importante hacia la legitimación de la participación, pero generalmente resulta ser una comunicación de una sola vía donde no hay espacio para la retroalimentación. El cuarto nivel (4) es cuando se introduce la consulta como un camino posible de utilizar, se plantean por consiguiente las reuniones de vecinos y encuestas públicas. El quinto nivel (5) permite a los ciudadanos participar en el proceso de planificación, sin embargo, sigue siendo decisión de los gobiernos determinar la factibilidad y continuidad de los planes. En el nivel sexto (6) el poder se redistribuye a través de negociaciones entre los ciudadanos y los gobiernos, la responsabilidad sobre la toma de decisiones es entonces compartida, entrando así en el ámbito de entrega de poder a los ciudadanos. El nivel séptimo (7) se manifiesta cuando los ciudadanos representan una mayoría en los espacios de toma de decisiones y pueden por consiguiente exigir compromisos y asegurar los acuerdos. Finalmente, el nivel octavo (8), el más alto de entrega de poder a los ciudadanos, se presenta cuando todo el control sobre la planificación, la creación de las políticas y la administración de los recursos se le entrega a la ciudadanía (Ronderos C, 2005).

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Cuadro 2: Escalera de la Participación Ciudadana

Fuente: Ronderos Bernal, Camila, 2005.

c. Un modelo sistémico de acceso a la información pública para la participación ciudadana.

Una concepción moderna de la participación ciudadana en la gestión del Estado pide superar la modalidad tradicional que le asignaba a la información un papel secundario en la elaboración participativa de las políticas públicas. El modelo de la escalera de participación donde el componente informativo corresponde únicamente al primer peldaño para comenzar a subir desde lo consultivo a lo vinculante, ya no representa bien los desafíos que implica la construcción social de las políticas públicas en todas las etapas de su desarrollo. Incluso en la representación más lineal de las fases que sigue una política pública – diseño y planificación; ejecución o implementación; monitoreo y control social; sistematización y evaluación – el acceso a la información pública aparece como imprescindible para que la ciudadanía pueda participar en cada uno de estos momentos.

El concepto de que la ciudadanía primero se informe de las políticas públicas para luego participar consultiva y ojalá resolutivamente de ella, para que así su participación sea vinculante, aún es reduccionista, porque el supuesto es que la política pública ya está hecha por la administración y que es necesario informarse de ella para poder participar.

La construcción social de la política pública requiere en cambio involucrar a los activos ciudadanos en la misma decisión de crear una respuesta organizada del Estado a determinados desafíos sociales, económicos, culturales o ambientales del desarrollo.

Si se concibe la participación en la gestión pública como un proceso democrático puede comprenderse que a las y los ciudadanos les corresponde asumir decisiones propias de su titularidad de derechos no sólo en la secuencia simple de una determinada política pública, sino, también, en el marco general de cómo el conjunto de las políticas del Estado se sitúan en la perspectiva de un desarrollo transformador de la sociedad.

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Estas decisiones ciudadanas sobre políticas públicas, en lo particular y en lo global, requieren permanentemente de información.

Con todo, también es reduccionista creer que el papel de la ciudadanía es recibir información elaborada por los órganos de la administración para después adoptar decisiones sobre las políticas públicas. La información pública es producida socialmente por los distintos actores que participan de lo público. Las organizaciones de la sociedad civil o lo medios de comunicación o las redes sociales generan también información que incide en la administración del sistema de decisiones públicas. De seguro, un buen ejemplo de lo que aquí se señala se puede observar en la conversación actual sobre las reformas al sistema de la educación pública, donde la información producida por el movimiento estudiantil y la prensa tiene una relevancia indiscutida para la determinación de las opciones válidas en la definición de los grandes temas pendientes de esta área de desarrollo de la sociedad.

Desde esta visión sistémica de la información pública es muy probable que sea necesario incorporar una tercera dimensión a las dos comúnmente aceptadas en el ejercicio del derecho a la transparencia. Junto a la transparencia pasiva y a la transparencia activa ha venido a instalarse una transparencia proactiva. Este tercer plano del derecho a la transparencia de la información tendría que controlar hasta qué punto los decisores de las políticas públicas ha tomado en cuenta la información producida, en procesos socialmente participativos, por la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos democráticos. d. Apéndice: La Ley Nº 20.500 sobre Asociaciones y la Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

El 16 de febrero de 2011 se promulgó finalmente la ley 20.500 sobre asociaciones y participación ciudadana en la gestión pública. Entre los cambios más importantes que esta ley introdujo, se releva la incorporación de un nuevo título en la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado. En efecto, este título señala textual: "TÍTULO IV De la participación ciudadana en la gestión pública Artículo 69.- El Estado reconoce a las personas el derecho de participar en sus políticas, planes, programas y acciones.

Es contraria a las normas establecidas en este Título toda conducta destinada a excluir o discriminar, sin razón justificada, el ejercicio del derecho de participación ciudadana señalado en el inciso anterior.

Artículo 70.- Cada órgano de la Administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.

Las modalidades de participación que se establezcan deberán mantenerse actualizadas y publicarse a través de medios electrónicos u otros.

Artículo 71.- Sin perjuicio de lo establecido en el artículo anterior, cada órgano Página 17

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de la Administración del Estado deberá poner en conocimiento público información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que ésta sea oportuna, completa y ampliamente accesible. Dicha información se publicará en medios electrónicos u otros.

Artículo 72.- Los órganos de la Administración del Estado, anualmente, darán cuenta pública participativa a la ciudadanía de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria. Dicha cuenta deberá desarrollarse desconcentradamente, en la forma y plazos que fije la norma establecida en el artículo 70.

En el evento que a dicha cuenta se le formulen observaciones, planteamientos o consultas, la entidad respectiva deberá dar respuesta conforme a la norma mencionada anteriormente.

Artículo 73.- Los órganos de la Administración del Estado, de oficio o a petición de parte, deberán señalar aquellas materias de interés ciudadano en que se requiera conocer la opinión de las personas, en la forma que señale la norma a que alude el artículo 70.

La consulta señalada en el inciso anterior deberá ser realizada de manera informada, pluralista y representativa. Las opiniones recogidas serán evaluadas y ponderadas por el órgano respectivo, en la forma que señale la norma de aplicación general.

Artículo 74.- Los órganos de la Administración del Estado deberán establecer consejos de la sociedad civil, de carácter consultivo, que estarán conformados de manera diversa, representativa y pluralista por integrantes de asociaciones sin fines de lucro que tengan relación con la competencia del órgano respectivo.

Artículo 75.- Las normas de este Título no serán aplicables a los órganos del Estado señalados en el inciso segundo del artículo 21 de esta ley.

Dichos órganos podrán establecer una normativa especial referida a la participación ciudadana."

La inclusión de un nuevo título en la ley que regula la administración del Estado implica un cambio fundamental. En adelante se convierte en un imperativo legal que ya no se puede gobernar la administración pública sin la participación ciudadana. La participación ciudadana es reconocida como un derecho, y cada órgano del Estado asume la responsabilidad de definir las modalidades específicas que han de permitir que este derecho ciudadano pueda realizarse socialmente.

Esta ley que viene a regular la gestión pública participativa complementa lo señalado en la Ley de Acceso a la Información Pública. Distingue el deber público de entregar información relevante, completa y oportuna sobre cómo la ciudadanía accede a los derechos que el Estado social garantiza; obliga a la realización de cuentas públicas participativas por parte de las autoridades; mandata la creación de consejos de sociedad civil en cada órgano de la administración del Estado, y exige que los actos informativos se entiendan como procesos comunicativos desde el momento en que se plantea la necesidad de conocer la opinión de las personas en aquellas materias de interés ciudadano en el desarrollo de las políticas públicas.

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II.

LA INFORMACION PUBLICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA EN LOS ACUERDOS INTERNACIONALES a. Los acuerdos internacionales

De manera creciente muchos países han adoptado en sus legislaciones iniciativas tendientes a cautelar el derecho de acceso a la información pública (DAIP), amparadas fundamentalmente en la necesidad de establecer un sistema de control de las cuentas y los actos de la administración del Estado.

De acuerdo a la literatura, el reconocimiento de este derecho descansa en dos cuerpos de ideas. El primero dice relación con el derecho que tienen los ciudadanos a acceder a la información pública, que en el derecho internacional se ampara en una ampliación del reconocimiento del derecho a la libertad de expresión. Una segunda mirada, que no excluye la anterior, sostiene que el DAIP deriva de un reconocimiento de los derechos de participación política (Celhay, 2009).

Desde ambas perspectivas, existe múltiple jurisprudencia a nivel internacional que emana de distintos instrumentos del derecho internacional. Así por ejemplo: 

La Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptada por la Asamblea General de la ONU en 1948, en su artículo 19, garantiza el derecho de libertad de expresión y de información de la siguiente manera:

“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión”. 

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, adoptado por la Asamblea General de la ONU en 1966, también en su artículo 19, garantiza el derecho a la libertad de opinión y de expresión. “…Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.”

Clarifica que para que el ejercicio de este derecho sea posible, se debe asegurar el respeto a los derechos y a la reputación de los demás. Agrega, además, que tiene la ley el deber de cautelar la seguridad nacional, el orden público y la salud o moral públicas. Pronunciamiento que a su vez abre, en el marco de las legislaciones sobre el DAIP el debate sobre la protección de datos personales y las causales de reserva respecto a la información pública.

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En la misma línea, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada en San José de Costa Rica en 1969, establece también en su artículo 13 el derecho de libertad de expresión y acceso a la información en sintonía con las convenciones y tratados que le antecedieron.

-

La Corte Interamericana de Derechos Humanos, que reconoce la libertad de información como un derecho humano fundamental y ha señalado, además, que: “para el ciudadano promedio es tan importante conocer las opiniones de otros o el tener acceso a la información en general tanto como lo es su propio derecho a impartir su propia opinión”, concluyendo que “una sociedad que no está bien informada es una sociedad que no es verdaderamente libre”.

-

En el año 2004, la Asamblea General de la OEA, en su 34º período de sesiones, adoptó una resolución en que reafirma “que el acceso a la información pública es un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la democracia” y reitera “que los Estados tienen la obligación de respetar y hacer respetar el acceso a la información pública a todas las personas”.

Desde esta perspectiva, la evolución del derecho internacional en materia de acceso a la información pública, ha logrado establecer su centralidad no sólo como el reconocimiento de un derecho cuyo ejercicio busca establecer un control férreo del Estado para combatir la corrupción, sino que, ante todo, como el ejercicio de un derecho que establece un marco para la participación ciudadana y la profundización de la democracia.

La Convención Interamericana para Prevenir la Corrupción, que fue ratificada por Chile en 1998 establece expresamente en el artículo III párrafo 11 que los Estados miembro deben habilitar: “mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción” (Olmedo, 2008).

En suma, existe una amplia gama de instrumentos del derecho internacional que establecen un marco jurídico relevante para la legislación nacional respecto al DAIP y el derecho a la participación ciudadana, no obstante, tal como queda demostrado en la experiencia chilena, la sola existencia de un marco jurídico internacional sobre el cual se asientan las legislaciones a nivel nacional, no es condición suficiente para que el reconocimiento del DAIP garantice el Derecho a la Participación Ciudadana.

En efecto, el Acceso a la Información Pública en Chile fue parcialmente garantizado con la modificación a la Ley de Bases de Administración del Estado el año 1999 y las Reformas Constitucionales de 2005, que dieron rango constitucional al acceso a la información pública. No obstante, el año 2006, producto de un recurso presentado contra en Estado de Chile ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, producto de la Página 20

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denegación de información sobre un proyecto forestal (caso conocido como “Claude Reyes y otros”), el tribunal dictó una sentencia que reconoce en el acceso a la información pública un derecho fundamental y establece obligaciones de perfeccionamiento al reconocimiento legal de este derecho, planteando la necesidad de capacitación de los funcionarios públicos y promoción de buenas prácticas en la administración del Estado. En efecto, en esta sentencia es posible leer que: “El actuar del Estado debe encontrarse regido por los principios de publicidad y transparencia en la gestión pública, lo que hace posible que las personas que se encuentran bajo su jurisdicción ejerzan el control democrático de las gestiones estatales, de forma tal que puedan cuestionar, indagar y considerar si se está dando un adecuado cumplimiento de las funciones públicas”4.

En noviembre de 2006, la Presidenta de la República Michelle Bachelet anunció la Agenda de Transparencia, Probidad, Modernización del Estado y Calidad de la Política. En este marco, después de una ardua discusión en el Congreso Nacional, se promulgó la ley 20.285 de Acceso a la Información Pública, que entró en vigencia en Abril de 2009.

b. El enfoque de la OCDE sobre la relación Participación e Información.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD/OCDE) es una organización internacional intergubernamental fundada en 1960 e integrada por 30 países, cuyas economías son principalmente de alto ingreso y elevados índices de desarrollo humano.

Con la excepción de México, Turquía y Polonia, que son considerados países de ingreso medio según el Banco Mundial, la mayoría son catalogados como países desarrollados. Su sede central está en la ciudad de París.

Una serie de valores inspiran su acción, entre ellos, el compromiso con una democracia pluralista basada en el Estado de Derecho y el respecto a los Derechos Humanos; la adhesión a los principios de una economía de mercado abierta y transparente; así como el logro del objetivo común del desarrollo sustentable. La aceptación de estos valores y principios, así como el conjunto de obligaciones y recomendaciones contenidas en los instrumentos, estándares y benchmarks de la OECD, son requisitos para todos sus miembros.

Chile fue invitado el año 2007 a iniciar el proceso para ser parte de este organismo, siendo definitivamente aceptado como miembro en diciembre del año 2009. El ingreso de Chile a este organismo internacional ha implicado tanto la adecuación de su legislación en distintos ámbitos, como el cumplimiento estricto de los estándares fijados por este organismo. Ser

4

Extraído de Informe Anual sobre Derechos Humanos en Chile UDP 2010

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miembro de la OCDE implica someterse a estas reglas del juego y al escrutinio permanente de los pares respecto a las áreas y estándares considerados relevantes.

Desde la perspectiva de la institucionalidad democrática, esto implica un estricto compromiso con la celebración de elecciones libres y honestas, asambleas verdaderamente representativas, ejecutivos responsables de sus actos, instituciones públicas políticamente neutras, pluralismo y respeto de los derechos humanos, entre otros. Esto supone que cuando se habla de participación ciudadana, ésta se entienda bajo las reglas del juego que supone la democracia representativa, por lo que en ningún caso se entiende que ella busque reemplazar o ser una alternativa de reemplazo a la institucionalidad democrática cuyo ejercicio supone la existencia de representantes.

El año 2001 la OCDE publicó un manual sobre participación ciudadana en la elaboración de políticas públicas (cuya versión en español fue elaborada el 2006), donde aborda el Acceso a la Información Pública, el cual es tratado como un elemento central del vínculo entre las instituciones públicas y la ciudadanía.

En efecto, la democracia representativa descansa en la interacción que se produce entre los ciudadanos y la administración pública, razón por la cual la calidad o densidad de la democracia dependerá, de acuerdo a la perspectiva de la OCDE, del fortalecimiento de este vínculo. En este sentido, el organismo señala que existen tres ámbitos donde este vínculo se puede ver fortalecido: -

Información: esto es que las instituciones públicas difunden cierta información sobre la elaboración de las políticas o bien, los ciudadanos la obtienen a partir de su propia demanda. En cualquier caso, se trata de una relación unidireccional.

-

Consulta: se refiere a la demanda y recepción de respuestas de los ciudadanos a los servicios públicos sobre la elaboración de políticas.

En este caso, se trata de una relación bidireccional limitada.

-

Participación activa: los ciudadanos participan activamente en la toma de decisiones y en la elaboración de políticas públicas. Ello, desde la óptica de la OCDE, no reemplaza el marco decisional que será siempre responsabilidad del gobierno.

De la misma manera, el fortalecimiento de este vínculo a través de mecanismos de información, consulta y participación genera una serie de externalidades positivas, a saber: políticas públicas de mejor calidad; confianza acrecentada en las instituciones públicas; democracia más fuerte.

Ahora bien, la misma OCDE se encarga de señalar que el involucramiento de los ciudadanos en los procesos de toma de decisiones implica que se cumplan dos condiciones básicas: a) que la administración pública reconozca la capacidad autónoma de los ciudadanos para discutir y Página 22

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plantear alternativas; b) que la ciudadanía asuma mayor responsabilidad para mejorar su participación en la elaboración de políticas públicas.

Desde la perspectiva de los objetivos institucionales, es importante considerar que la OCDE es una institución cuyo propósito fundamental es la cooperación para el desarrollo económico y, desde esta perspectiva, la participación ciudadana así como el acceso a la información pública sólo se consideran como derechos en la medida que contribuyen a la consecución de este propósito.

En conclusión la legislación internacional que ha inspirado el debate nacional respecto al DAIP si bien valora la participación ciudadana, la circunscribe más bien al control de los órganos del Estado. No se explicita en el reconocimiento del DAIP una mirada de participación ciudadana que justifique su relevancia en la toma de decisiones, constituyendo un tipo de participación de carácter más bien pasivo.

Sin perjuicio de lo anterior, el sólo reconocimiento del DAIP tiene un potencial relevante en materia de participación ciudadana, cuya expresión dependerá de la valoración y los usos de la información por parte de quienes la demandan. Si el objetivo último de la participación ciudadana es la injerencia que tienen los ciudadanos y ciudadanas en el proceso de toma de decisiones públicas, agregando con ello valor público a las políticas y logrando profundizar la democracia, entonces, el AIP ofrece un marco de derechos ciudadanos que facilitan el ejercicio de este derecho.

En otras palabras, si el DAIP tiene el potencial de facilitar el ejercicio del DPC, entonces se hace imprescindible que los usos de la ley de acceso a la información pública sean ampliamente difundidos y conocidos, cuestión que en Chile no sucede (UDP, 2010).

La legislación respecto al DAIP en Chile antecede la promulgación de la Ley de Participación Ciudadana. Desde esta perspectiva, si bien el primer cuerpo legal establece expresamente como uno de sus objetivos la participación ciudadana, en la práctica no existen mecanismos concretos que se expresen en la ley 20.500 de manera de establecer cierta coherencia entre estos dos cuerpos legales.

Una cuestión fundamental en la que repara en Informe de DDHH en Chile de la Universidad Diego Portales (UDP) es que la Ley de Acceso a la Información Pública no obliga al conjunto de la administración del Estado, por cuanto deja fuera a un conjunto acotado de organismos. Siendo esto un déficit de la actual legislación en materia de transparencia, es menester preguntarse si este marco legal por si sólo puede colaborar en el pleno ejercicio del Derecho de Participación Ciudadana ante los organismos del Estado.

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c. Recomendaciones sobre el tema en la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

A fines del año 2009, en la XIX Cumbre de Jefes de Estado y Gobierno se ratificó la aprobación de una Carta de Participación Ciudadana en la Gestión Pública. Este instrumento representa un compromiso político de avanzar en el desarrollo de Estados modernos y participativos en la región.

Si bien no tiene la obligatoriedad jurídica de una convención o pacto ratificado oficialmente por los congresos legislativos de cada país, esta carta iberoamericana viene a comprometer la expresa voluntad de los Estados firmantes en orden a reconocer como un derecho ciudadano la participación ciudadana en la gestión pública, al tiempo de avanzar en el establecimiento de mecanismos y espacios instituciones que garanticen el ejercicio de este derecho. Así, en su número 26 se lee: “Los Estados iberoamericanos promoverán la regulación y la utilización de diversos canales que permitan la participación ciudadana en la gestión pública, en función de sus marcos normativos, tradiciones jurídicas e institucionales e instrumentos internacionales.”

De manera especial, la Carta Iberoamericana de Participación dedica el Capítulo Quinto al acceso de la información y la transparencia. Dada su importancia, en el recuadro que sigue reproducimos su contenido. Los subrayados son nuestros: CAPÍTULO QUINTO. EL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA PARA LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA 40. El acceso a la información es un derecho que sustenta el adecuado funcionamiento de la democracia puesto que es condición para garantizar otros derechos y, en particular, el de participación ciudadana en la gestión pública.

Como tal, estará protegido jurídicamente. Cualquier excepción al libre acceso a la información pública estará prevista expresamente en los ordenamientos jurídicos nacionales.

41. Para hacer efectivo el derecho de acceso a la información pública, los ciudadanos y las ciudadanas podrán ejercer los derechos siguientes, de acuerdo con lo previsto en los ordenamientos jurídicos nacionales: a. Acceder a la información que obre en poder de las Administraciones Públicas, sin que para ello estén obligados a declarar un interés determinado. b. Acceder a los archivos y registros de las Administraciones Públicas. c. Ser asistidos en su búsqueda de información. d. Recibir la información que soliciten, en los plazos máximos establecidos en la norma correspondiente. e. Recibir la información solicitada en forma o formato accesible para quienes la demanden. f. Conocer los motivos por los cuales no se les suministra total o parcialmente la información, o en la forma o formato solicitados.

Sin perjuicio del principio de gratuidad del proceso de participación, conocer las tasas y precios que, en su caso, sean exigibles para la recepción de la información solicitada, las normas que establecen dichas tasas y precios así como las Página 24

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circunstancias en las que se puede exigir o dispensar el pago.

42. La transparencia es un principio que debe orientar la relación de la Administración con los ciudadanos y las ciudadanas en el manejo de la gestión pública.

43. Los Estados adoptarán las medidas adecuadas para que la información puesta a disposición de los ciudadanos y las ciudadanas garantice el principio de transparencia, en particular su relevancia, exigibilidad, accesibilidad, oportunidad, veracidad, sencillez, comprensibilidad y máxima divulgación.

44. El Estado pondrá a disposición, sin que necesariamente medie solicitud de los ciudadanos y las ciudadanas, información actualizada referida a la ejecución y resultados de las políticas públicas.

45. Las Administraciones Públicas pondrán a disposición de los ciudadanos y ciudadanas la información relativa a los servicios y prestaciones que ofrecen y los requisitos, condiciones, trámites y plazos de los procedimientos administrativos y los medios para acceder a ellos.

46. Los entes y órganos públicos dispondrán de sistemas de organización y producción de información básica sobre su gestión, para facilitar la participación ciudadana.

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III.

LA PRACTICA DEL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA RELACIONADA CON LA PARTICIPACION CIUDADANA EN CHILE. a. Estudios existentes sobre Acceso a Información Pública

El Reporte estadístico mensual del Consejo de la Transparencia del mes de agosto 2011 señala que durante dicho mes ingresaron un total de 129 reclamos, registrando hasta la fecha un ingreso acumulado de 2.690 casos.

Al tiempo, que en relación a las consultas durante el mes de agosto del año 2011, ingresaron un total de 633 consultas, registrando hasta la fecha un ingreso acumulado de 12.363. Los municipios concentran casi un 22.5% de los reclamos presentados durante agosto. El resto son instituciones del nivel central y regional precedidas por Gendarmería de Chile.

En las definiciones temáticas del informe mensual no existe ninguna categoría que podría considerarse como propia del ámbito de la participación ciudadana. Sino, más bien están categorizadas sectorialmente. En las tipologías de materia presentada en el informe existen algunas categorías que podrían asimilarse como requeridas en el contexto de velar o ejercer la participación ciudadana de los solicitantes, tales como: mecanismos de participación ciudadana, auditoría y control de gestión, presupuesto y finanzas, compras y licitaciones, presupuesto asignado y ejecución, transferencia de fondos, entidades donde el organismo tiene participación, representación e intervención. Sin embargo, la gran mayoría no resultan categorías excluyentes con este ámbito de análisis, por tanto, se puede afirmar que el instrumento de seguimiento no resulta útil para un análisis correlacional de los derechos de acceso a información pública y participación ciudadana en forma rigurosa. A pesar que muchas categorías sí podrían estar vinculadas.

Con todo, en relación a ello el único dato puro es el que hace mención a la categoría “mecanismos de participación ciudadana que presenta el informe que en agosto presenta un 1,3% con 5 requerimientos no contestados satisfactoriamente a la ciudadanía quien tuvo que recurrir al Consejo por 5 municipios. Cabe señalar que según señala la ley (reglamento e instructivo) estos mecanismos deben estar presentes a través de transparencia activa, por tanto, no deberían ser sujeto de consultas o reclamos. Aprovechando este dato se puede observar su evolución en los últimos informes mensuales del organismo desde la promulgación de la ley de participación ciudadana.

Febrer o 2011 0

Marzo 2011 0

Abril 2011 0,5

Mayo 2011 0

Junio 2011 0

Julio 2011 0,6

Agost o 2011 1,3

% Reclamos por Mecanismos de Frecuencia 0 0 2 0 0 2 5 Participación Ciudadana Fuente: Elaboración propia, en base a datos informes mensuales del Consejo para la Transparencia febrero 2011 a agosto 2011.

Sin duda el último dato de agosto de 2011 resulta el más relevante frente a la presencia de la categoría, situación significativa ya que la ley de participación ciudadana ratifica lo establecido a través del instructivo de la Página 26

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ley 20.285 que dichos mecanismos deben estar presentes en transparencia activa.

Sin embargo, es importante hacer una mención a la necesaria revisión de los establecido en el Instructivo General N° 4 del Consejo de Transparencia en cuanto a cómo se entenderán los mecanismos de participación ciudadana ya que estos han sufrido una evolución tras la promulgación de la ley 20.500 que no se ha actualizado en el instructivo lo cual se hace urgente para la coherencia de los instrumentos.

Los resultados de la Encuesta Nacional de Posicionamiento del Consejo para la Transparencia MIDE-UC de abril 2010 nos entregan datos relevantes para observar la coherencia y necesaria relación que debe existir entre el derecho a la información pública y la participación ciudadana. Es así como frente a una significativa desconfianza de los ciudadanos en los servicios públicos y en la información que ellos exponen a la ciudadanía o entregan a ella cuando es solicitada se le consulta ¿Qué acciones se deberían implementar para que los organismos públicos sean más transparentes? Y emerge como tercera mención la rendición de cuentas públicas (14,1%) y en cuarta mención fomentar la participación ciudadana (11,2%) ambas medidas presentes en la ley 20.500 de participación ciudadana.

Percepciones en torno a la transparencia (% que indica preferencia en su primera mención) Acciones Fiscalizar permanentemente Denunciar la corrupción y malas prácticas Exigir que las autoridades rindan cuentas Fomentar la participación ciudadana Modernizar la administración pública Capacitar a los funcionarios en temas de transparencia

% 30,6 16,7 14,1 11,2 11,2 8

Fuente: Encuesta Posicionamiento Consejo para la Transparencia MIDE UC 2010.

Por otra parte, los resultados, del Estudio sobre Desarrollo de Modelo de Gestión de Transparencia para Municipios y Diseño detallado para su construcción realizado para el Consejo para la Transparencia por Centro de Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica de Chile en mayo 2011 revisando las páginas Web de todos los municipios del país para constatar sus avances en transparencia activa, son reveladores en cuanto a lo mucho que queda por avanzar en la materia, lo primero que llama la atención es que ninguno de los municipios cumple con la totalidad de materias a informar en su página Web de transparencia, y sólo un 1,8% de ellos (6 comunas urbanas, todas urbanas grandes) se acercan a la meta establecida por la ley, cumpliendo 10 o más ítems. La gran mayoría de los municipios (60%) cumple entre dos y cinco ítems, mientras que el promedio de cumplimiento que tienen los municipios a nivel país es de 4 ítems.

Sin duda, si existe una deficiencia en la entrega de la información básica de transparencia activa, es más difícil para los ciudadanos poder participar y desarrollar control social al no contar con herramientas para ello desde la información pública.

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Por su parte, la Comisión de Probidad y Transparencia que depende del ejecutivo, específicamente del Ministerio Secretaria General de la Presidencia señala en su informe del mes de agosto 2011 que desde la implementación de la ley han ingresado a los servicios públicos dependientes del ejecutivo (excluye municipios) 84.014 solicitudes correspondiendo el mayor número de ellas a ministerios sociales (48,25%), de ellos el mayor porcentaje lo alcanza el Ministerio del Trabajo y Previsión Social (17,22%), y específicamente la Dirección del Trabajo (13,89%).

b. La jurisprudencia del Consejo para la Transparencia sobre Derecho de Acceso a la Información Pública relacionada con la Participación Ciudadana.

El objetivo de esta sección es reportar el resultado de la revisión somera de la jurisprudencia relativa al término “participación ciudadana” emanada de las decisiones respecto de amparos al Consejo para la Transparencia, por denegación de acceso a la información o por incumplimiento de las normas de transparencia. Para ello se revisó la totalidad de las decisiones del Consejo en causas sea por transparencia pasiva o transparencia activa.

En una primera parte se analizan los principales elementos que surgen de esta revisión, para luego proponer algunas conclusiones y recomendaciones preliminares.

Del estudio y revisión de la jurisprudencia de las decisiones del Consejo que aluden al tema de Participación Ciudadana, se constata que al 6 de octubre se encontraron 154 decisiones en que aparece mencionado el término “Participación Ciudadana”.

Más del 77% de ellas se refieren a decisiones por reclamaciones producto de infracciones a las normas de Transparencia Activa. Es decir la información pública que los Órganos de Administración del Estado están obligados a publicar periódicamente a través de un sitio ad hoc en su página Web. El contenido y los estándares de la Transparencia Activa están ampliamente detallados en el Instructivo General Nº 4.

El 23% de las decisiones revisadas son decisiones ante amparos por la denegación al derecho al acceso a la información pública por parte de algún Órgano de Administración del Estado. La Transparencia Pasiva como se conoce a esta modalidad está normada en forma detallada en el Título IV de la misma ley 20.285, que trata sobre el Derecho de acceso a la información Pública de los Órganos de Administración del Estado (en adelante OAE).5

5

El Consejo está próximo a publicar una nueva Instrucción General sobre el procedimiento administrativo del Derecho de acceso a la Información.

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Las decisiones sobre Transparencia Activa relacionada con Participación Ciudadana Como ya se explicó ellas se refieren a decisiones sobre reclamos ante incumplimiento de la obligación de publicar información pública establecida por la norma sobre transparencia activa en el sitio electrónico de transparencia en la Web institucional por parte de los OAE. En las denuncias sobre Transparencia Activa, la mayor parte incluye entre otros, el incumplimiento a la obligación de publicar en forma periódica y actualizada información relativa a los “Mecanismos de participación”.

Cabe hacer presente, que frente a cada reclamo de personas ante el Consejo por incumplimiento en materia de transparencia activa, esta instancia ordena la realización de una rápida fiscalización al sitio de transparencia de la institución reclamada. Es así como, pese que la denuncia puede referirse a la ausencia de un solo antecedente, el resultado de la fiscalización al sitio permite al Consejo cotejar el cumplimiento respecto del 100% del estándar establecido por la Ley. Un aspecto que resalta como constante en los incumplimientos se refiere precisamente a los mecanismos de Participación. Se trata de casos en que o no hay información en esta sección, o ella está incompleta.

La Instrucción General N° 4 sobre Transparencia Activa establece el contenido mínimo que debe contemplar el ítem Mecanismos de Participación. En ella se indica que junto con publicar la normativa sobre participación ciudadana, se debe informar en particular sobre cada uno de los mecanismos de participación ciudadana: “Cada mecanismo se identificará con su nombre, una breve descripción de su objetivo, los requisitos para participar en él y un vínculo a la información o acto que explique en detalle en qué consiste dicho mecanismo.”

La infracción más común a la Transparencia Activa relativa a la Participación Ciudadana se refiere al incumplimiento de este estándar, quedándose la mayoría con la simple publicación de la normativa sobre Participación Ciudadana con que cuente el servicio (Por Ej. Ordenanzas de Participación Ciudadana en el caso de las Municipalidades).

Las decisiones concluyen con las medidas que deberá adoptar la autoridad administrativa del servicio en un máximo de 2 meses.

Un caso relevante es el de las Corporaciones Municipales de Salud y Educación, que alegando ser Corporaciones de derecho privado y no Órganos de Administración del Estado, han reclamado que no están obligadas a cumplir la Ley de Transparencia, y por ende cumplir con establecer mecanismos de participación. Cuando tienen sitio electrónico de Transparencia Activa señalan en el apartado correspondiente: “Esta Corporación no cuenta con mecanismos de Participación Ciudadana”.

Muchas decisiones del Consejo y numerosos fallos de las Cortes de Apelaciones han hecho prevalecer la aplicación de la Ley de Página 29

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Transparencia a estas Corporaciones de derecho privado.6 Por extensión, cabe entender que tampoco se pueden eximir del cumplimiento de la normativa que obliga a informar acerca de los mecanismos de participación.

Las decisiones de Transparencia Pasiva relativas a Participación Ciudadana En los casos de decisiones sobre amparos por denegación de información, se trata de decisiones que se generan ante la denegación o no respuesta al derecho de acceso a la información pública.

La mayor parte de los casos se trata de demandas de información para el ejercicio de derechos personales (concursos, salud, etc.); fines comerciales (roles comerciales, bienes raíces, derechos de construcción, etc.) y excepcionalmente se trata del ejercicio a la participación social o política.

En el segundo caso, el eventual uso comercial de la información solicitada, dio pie a muchos servicios para alegar la falta de legítimo interés y abuso de derecho con fines comerciales, argumento que en las decisiones del Consejo es rechazado, puesto que la Ley no discrimina en los motivos para legitimar y rechazar determinadas solicitudes de acceso.

En los casos de amparo por denegación de información por causas de mayor participación ciudadana, destaca el caso emblemático del Servicio Electoral (SERVEL) que ponía condiciones de pago y en otro caso, negaba la información respecto del padrón. En ambos casos, el Consejo acogió el amparo y demandó al SERVEL para acceder a la entrega de la información solicitada.7 Otro caso que se relaciona con el control social corresponde a la decisión respecto del amparo de la Subsecretaria de Justicia al negarse a la entrega de los balances, memorias y actas del Directorio de la Fundación Futuro. La decisión del Consejo es de acoger el amparo, aplicando el principio de apertura y transparencia que establece que “toda información en poder de los órganos de los órganos de la Administración del Estado se presume pública, a menos que esté sujeta a las excepciones señaladas.”8 En conclusión el análisis de la jurisprudencia de las decisiones del Consejo ante solicitudes de amparo muestra un complejo proceso de transición en la que los diferentes servicios e instituciones públicas van adaptándose lentamente al exigente y novedoso marco normativo que implica la Ley de Transparencia. El mismo ha implicado un proceso de aprendizaje del Consejo para la Transparencia que en medio de su organización y desarrollo como nuevo organismo público, ha debido dedicarse de lleno a resolver las innumerables querellas que produce la aplicación de estos

6

Buen ejemplo es la decisión de Amparo Rol C480‐11.

7

Decisiones de Amparos Rol C381‐09 y Rol A167‐09

8

Art. 11, letra c); Decisión Rol A309‐09)

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nuevos derechos ciudadanos frente a órganos de administración fundados en un paradigma administrativo muy adverso al control ciudadano.

La jurisprudencia analizada permite distinguir las decisiones de transparencia activa y pasiva. En el primer caso las decisiones apuntan al cumplimiento de estándares mínimos ya definidos y establecidos por ley. En cambio las decisiones de amparos en Transparencia Pasiva, van generando nuevas expresiones del derecho de Acceso a la Información pública. Sus decisiones han sentado precedentes muy importantes en cuanto a la amplitud y extensión de este derecho, a partir de la interpretación amplia del principio de transparencia de la función pública que establece que “los actos y resoluciones de los Órganos de Administración del Estado, sus fundamentos, los documentos que le sirvan de sustento o complemento directo y esencial, son públicos, salvo las excepciones que establece esta ley”.9 Pese a que no puede establecerse en esta jurisprudencia con claridad la relevancia directa del tema de participación ciudadana en las demandas que motivan las apelaciones ante el Consejo, es innegable el impacto favorable de esta jurisprudencia a favor de la transparencia y del derecho al acceso a la información pública. Y, como ya se establece en el capítulo primero del presente informe, este derecho ciudadano favorece y potencia un mayor control ciudadano sobre los organismos del Estado y la incidencia de la ciudadanía en la gestión de las políticas públicas.

Dicho de otro modo, sin contar con una ley como la 20.285, sin la existencia de un Consejo autónomo destinado a promover y garantizar el cumplimiento de ésta, sin las decisiones de amparo pro acceso, sería mucho más difícil la participación ciudadana, y mucho más compleja la implementación de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

c. Revisión de Transparencia Activa de Ministerios y Municipalidades.

La Ley 20.500 en orden a que todos los Órganos de la Administración del Estado deberán “establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia”. (Art. 32 N° 2).

En las numerales siguientes se señala que entre estas modalidades deberá considerarse al menos las siguientes: a) Difusión de la información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos; b) realización de Cuentas Públicas participativas de sus políticas, planes, programas, acciones y ejecución presupuestaria; c) Indicar las materias de interés ciudadano en las que se consultará a las personas; d) Establecer

9

Art. 5 ley 20.285.

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Consejos de la Sociedad Civil con integrantes de organizaciones sin fines de lucro relacionadas con su ámbito de acción. (Art.32 N° 2) Por su parte, ya indicamos que uno de los numerales de la Transparencia activa debe contener una descripción de los mecanismos de participación ciudadana en su institución.

Con el objeto de indagar acerca de la forma que en las instituciones públicas dan cumplimiento a ambas obligaciones, se revisó los sitios de Transparencia Activa de las instituciones mejor evaluadas por el Consejo para la Transparencia. Para ello se seleccionaron 5 entidades del nivel central y 5 municipalidades.10 Por sus características primero analizamos por separado ambos niveles de administración para luego sacar conclusiones generales. La revisión es somera y se busca contratar si los mecanismos indicados como obligatorios en la Ley 20.500 se informan en los sitios de Transparencia Activa.

10

Los Ministerios son: Relaciones Exteriores; Minería, Justicia, Hacienda y Energía. Para seleccionar los Ministerios hemos consultado el reporte del Consejo Para la Transparencia sobre Fiscalización Transparencia Activa 2010. Administración Central del Estado. Enero 2011. Para las municipalidades se utilizó el ranking elaborado a partir de Informe de transparencia activa en municipalidades. Agosto de 2011. Ellas son: La Cisterna; Lo Barnechea; Santiago; Talca y Providencia.

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Los mecanismos de Participación ciudadana en la Trasparencia Activa en Ministerios: Utilizando el mismo esquema y formato tanto para informar sus mecanismos de Participación en Transparencia Activa como en sus contenidos y normativa, todos cumplen lo establecido en la Ley 20.500.

Sólo RR.EE. y Hacienda dan cierto acento a los proceso exclusivamente On Line e informativos, especialmente en las Cuentas Públicas. Por su parte, Hacienda, pese a lo que indica en la norma, informa como Consejos de la Sociedad civil, comités técnicos consultivos.

Llama la atención que todos, con excepción de RR.EE., mencionan el mecanismo Consulta Ciudadana, sea indicando las materias de interés público (justicia) o estableciendo el mecanismos para establecer éstas.

Se podría calificar de elevado el nivel de información dispuesto en Transparencia Activa por los Ministerios sobre los Mecanismos de Participación Ciudadana.

Los mecanismos de Participación ciudadana en la Trasparencia Activa en Municipalidades: El balance del examen a la Transparencia Activa de las Municipalidades es muy poco alentador. Pese a la ventaja de que por su Ley Orgánica ya deberían contar con Ordenanza de Participación Ciudadana, y que sólo tienen que actualizarla en virtud de los mecanismos mínimos establecidos en la Ley 20.500, su nivel de cumplimiento es extremadamente bajo.

En los 5 municipios mejor rankeados en Transparencia Activa sólo uno (La Cisterna) cumple parcialmente con dicho estándar. Tres de los cinco municipios difunden su propia ordenanza. Casi la totalidad no informan los mecanismos de participación que en ella establecen.

Llama la atención la enorme disparidad de criterios para presentar la información, lo que hace muy difícil su consulta. No hay un esquema común y no se utilizan los formatos sugeridos por el Consejo para la Transparencia.

Falta analizar en detalle sus propias ordenanzas que deben estar dictadas para conocer el nivel de cumplimiento de las exigencias de mecanismos de participación indicados en la Ley 20.500. Pero, se puede sostener que, dado el nivel de incumplimiento del estándar de transparencia en esta materia, el retraso y confusión en materia de reglamentación de los nuevos Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil, es muy probable que las ordenanzas no cumplan con las exigencias de la Ley 20.500.

En conclusión, a diferencia de las municipalidades, a nivel central es posible encontrar un alto grado de cumplimento de la Transparencia Activa en materia de mecanismos de participación. Es destacable además la Página 33

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incorporación de casi todos los mecanismos establecidos como mínimos por la Ley de participación ciudadana.

Sin embargo, la impresión general que deja leer las normativas y los sitios, es cierto cumplimiento formalista, que hace preguntarse sobre la efectividad del cumplimiento de estos mecanismos, sobre todo cuando existe un organismo dentro del Estado (Ministerio Secretaría General de Gobierno) que podría ejercer la función de supervigilar dicho cumplimiento.

Ello nos lleva a plantear la necesidad de establecer un mecanismo o herramienta que permita verificar el grado de aplicación y efectividad que tienen dichos mecanismos en la gestión de los ministerios y servicios, en cuanto a incidencia efectiva de la ciudadanía. Se trata de considerar mecanismo de control y evaluación cualitativos de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.

El caso de las municipalidades es extremadamente grave, en un doble sentido. Por un lado está el alto incumplimiento del estándar de Transparencia Activa en el numeral relativo a los mecanismos de participación ciudadana. La mayoría no cumple con informar la ordenanza de participación y la casi totalidad omite indicar los mecanismos de participación ciudadana que establece en ellas.

Pero por otro lado, con excepción de lo referido a los nuevos Consejos Comunales de Organizaciones de la Sociedad Civil, es muy probable que tampoco modifiquen sus propias Ordenanzas para incorporar los mecanismos genéricos establecidos en el nuevo Título IV incorporado en la Ley de Bases de las Administración del Estado, sino también, en los que se incluyeron en las modificación a la Ley Orgánica de Municipalidades.

Es del todo evidente que hay que establecer alguna propuesta de ordenamiento tanto para el cumplimiento del estándar de Transparencia respecto de dichos mecanismos de participación, como para la incorporación de los establecidos en la Ley 20.500.

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IV.

LA CONVERGENCIA DE LA LEY DE LA TRANSPARENCIA Y LA LEY DE PARTICIPACION CIUDADANA.

La pregunta central de este informe se refiere a la relación entre el derecho de acceso a la información y el derecho a la participación. O cómo el derecho de acceso a la información pública puede ser útil al ejercicio del derecho a la participación ciudadana. Para responder esta pregunta hemos analizado la convergencia entre la Ley 20.285 de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la información de la Administración Pública y la Ley 20.500 de Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

Una primera aproximación al tema, parte del reconocimiento de la evidente sincronía que existe entre ambos derechos. Desde la perspectiva de la participación ciudadana y en especial aquella que alude a la incidencia ciudadana en la gestión pública, la transparencia de la función pública y el derecho constitucional de acceso a la información pública es un factor que la condiciona y potencia.

En Chile la promulgación de este cuerpo legal constituye un claro avance en la generación de un ambiente favorable al empoderamiento ciudadano en los asuntos públicos. La ley de Transparencia junto a la de Probidad y a la ley de Participación Ciudadana conforma un marco normativo que apunta a un mayor control social de la gestión pública.

En la presentación del proyecto de ley, cuya iniciativa correspondió a los senadores Larraín y Gazmuri, se explicita la relación de transparencia y la participación ciudadana. Señalan que el derecho de acceso a la Información pública “constituye un elemento fundamental para alcanzar un alto grado de transparencia en el ejercicio de las funciones públicas, a la vez que facilitan la formación de una mayor y más efectiva participación ciudadana en los asuntos públicos.11 Por otro lado los principios que conforman el verdadero espíritu de la Ley de Transparencia son completamente congruentes con el desarrollo de la participación ciudadana. Es el caso del principio de la transparencia de la función pública que busca asegurar la publicidad de todos los actos, resoluciones y documentos de la Administración, así como sus fundamentos y facilitar el acceso a esa información (Art. 4). En la misma línea hay que destacar los principios de relevancia (es relevante toda la información de los Órganos de la Administración del Estado); de libertad de información; de apertura y transparencia (es pública toda la información de la Administración); de facilitación (obligación de facilitar el acceso); de la no discriminación; de oportunidad y de gratuidad. (Art. 11 Ley 20.285).

En un plano más analítico logramos identificar 4 puntos de intersección entre ambos derechos:

11

Introducción al Proyecto de Ley sobre Acceso a la Información Pública. Moción Parlamentaria del 4 de enero de 2005.

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   

La información sobre los mecanismos de Participación Ciudadana establecidos por el Consejo para la Transparencia como contenido obligatorio en Transparencia activa.

El acceso a la información pública como derecho a la participación ciudadana en la Gestión Pública.

La información relevante para la Participación que establece la Ley 20.500.

La información previa a las Cuentas Públicas Participativas.

A continuación, analizamos cada uno de estos puntos de contacto, proponiendo recomendaciones para su mayor despliegue y potenciación.

a. Los Mecanismo de Participación ciudadana de la Transparencia Activa.

En el Título III de la Ley 20.285 establece entre las materias que todos los Órganos de la Administración del Estado en sus sitios Web deben mantener a disposición permanente de la ciudadanía “los mecanismos de participación ciudadana” (Art. 7 letra j).

El Consejo para la Transparencia dictó la Instrucción General Nº 4 referida específicamente a la Transparencia Activa.12 En ella desarrolla con mucho más detalle los antecedentes que deben publicar los Órganos de la Administración del Estado relativos a este tema. Citamos in extenso: “1.10. Los mecanismos de participación ciudadana, en su caso.

Este numeral comprende todas las acciones e instancias implementadas por el respectivo organismo o servicio público, que tengan por finalidad conocer la opinión de la sociedad civil respecto de un tema de su interés, en un procedimiento de toma de decisiones. Estas comprenden: ‐ ‐ ‐ ‐ ‐ ‐

Las audiencias, Las consultas e informaciones públicas, La participación directa, Los consejos consultivos, Otras instancias similares que contemplen los procedimientos de toma de decisiones, y Los demás mecanismos contemplados en la norma general de participación ciudadana del organismo, si existiere.

Cada mecanismo se identificará con su nombre, una breve descripción de su objetivo, los requisitos para participar en él y un vínculo a la información o acto que explique en detalle en qué consiste dicho mecanismo.

12

Dictada el 22 de enero de 2010

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En el caso de los consejos consultivos se deberá informar en este acápite su forma de integración, con indicación del nombre de sus consejeros y su representación o calidades, si corresponde.

Asimismo, en caso que el servicio hubiese dictado una norma general de participación ciudadana deberá señalarlo e incluir un link a un documento que contenga su texto íntegro y actualizado, debiendo indicar expresamente, la fecha de la última modificación registrada en ese texto, si la hubiere.”

Este amplio detalle representa un formidable apoyo y respaldo a la participación ciudadana y, en especial, para la difusión e implementación por parte de las instituciones públicas de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

Esto muestra la estrecha sintonía entre ambos cuerpos legales y la sensibilidad del Consejo para la Transparencia respecto de la relevancia de la participación ciudadana en la gestión pública, como un antecedente clave para el ejercicio del derecho a la información pública. Debe considerarse que existen espacios y mecanismos de participación que no se usan o tienen poca demanda, precisamente, por el desconocimiento de parte de la ciudadanía de su existencia.

No cabe duda, que al hacer obligatorio la difusión de estos mecanismos, el Consejo está contribuyendo a que los propios servicios definan sus normativas de participación e identifiquen los mecanismos por los que la ciudadanía puede ejercer incidencia en su gestión.

Se debe recordar que antes de que se aprobara la Ley 20.500, la Presidenta Michelle Bachelet buscó adelantar la puesta en marcha de algunos aspectos de dicho cuerpo legal, para lo cual en agosto de 2008 dictó el Instructivo Presidencial para la Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

En su momento, los sitios electrónicos de Gobierno Transparente que se crearon producto del Instructivo Presidencial 008 sobre la Transparencia, incluyeron esta sección, lo que permitió que se facilitara la revisión del cumplimiento del Instructivo de Participación Ciudadana. Los Órganos de la Administración del Estado debían subir en dicho sitio electrónico su propia normativa de participación ciudadana.

Con todo, al analizar el contenido del 1.10 de la Instrucción General Nº 4, se observan algunas definiciones imprecisas o ambiguas que pueden llevar a confusión.

El texto define -a nuestro juicio sin fundamento alguno-, el carácter “consultivos” de todos estos mecanismos. Ello se corrobora al definir dichos mecanismos de participación como “todas las acciones e instancias implementadas por el respectivo organismo o servicio público, que tengan por finalidad conocer la opinión de la sociedad civil respecto de un tema de su interés, en un procedimiento de toma de decisiones”.

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Ello connota inadecuadamente a todas las instancias de Participación Ciudadana limitándolas a simples mecanismos de consulta de la autoridad, previo a la toma de decisiones. Esto contraviene el espíritu de la Ley 20.500 que llega a establecer la participación ciudadana en la gestión pública como un nuevo principio de la Administración Pública.

Parece del todo conveniente eliminar este tipo de adjetivo que pone el acento en el eje consultivo/resolutivo. Además, la Instrucción sobre Transparencia Activa establece la participación ciudadana sólo en un momento: el del diseño de la política o de la toma de decisiones, cuando la Ley de Participación Ciudadana la hace obligatoria en todos los momentos de la gestión pública.

Nuestra recomendación es reemplazar el adjetivo “consultivo” por el término “participativo” o “de participación ciudadana”. Ello permite resaltar de modo más claro la amplitud de la incidencia ciudadana en todo el ciclo de vida de la gestión pública: en el diseño y planificación, en la ejecución y en la evaluación.

Otra conclusión que se deriva del análisis de este numeral, es la necesidad de actualizar y hacer coincidir los mecanismos mencionados en esta sección con lo señalado expresamente por la Ley 20.500. El Art. 32 de este cuerpo legal establece lo siguiente13:  Cada Órgano de la Administración del Estado deberá establecer las modalidades formales y específicas de participación que tendrán las personas y organizaciones en el ámbito de su competencia.

Entre estas modalidades la Ley señala que deben considerar al menos las siguientes:  Poner en conocimiento público información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos. Dicha información se publicará en medios electrónicos u otros.  La realización una vez al año de Cuenta Pública Participativa de la gestión de sus políticas, planes, programas, acciones y de su ejecución presupuestaria.  Todos los Órganos de la Administración del Estado de oficio o a petición de parte deberán señalar las materias de interés ciudadano en que se consultará la opinión de las personas.  Crear Consejos de la Sociedad Civil, de carácter consultivo, conformados de manera diversa y pluralista con representantes de organizaciones relacionadas con el ámbito de competencias del órgano.

En definitiva, nuestra recomendación es modificar el numeral 1.10 de la Instrucción General Nº 4 sobre la Transparencia Activa incorporando las modalidades indicadas como mínimos por la Ley 20.500 y eliminar la

13

Este artículo en su inciso segundo crea un nuevo título IV en la Ley de Bases de la Administración del Estado en que establece las modalidades de participación.

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definición de los mecanismos de participación por una que considere la participación en todos los momentos de la gestión pública. b. El Acceso a la Información Pública como un Derecho a la Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

Un segundo punto de convergencia entre la Transparencia y la Participación Ciudadana en la Gestión Pública, se refiere al derecho al acceso a la información pública. Se trata del reconocimiento constitucional que otorga a las personas el derecho a acceder a la información pública que está en manos de órganos de administración.

Este mismo derecho el Consejo para la Trasparencia lo ha establecido como unos de los llamados “Mecanismos de participación”.

Específicamente habla de “las consultas e informaciones públicas”. En otras palabras las personas cuando realizan una solicitud de información a un órgano público, no sólo ejercen su derecho al acceso a la información pública, sino también están ejerciendo su derecho a la participación ciudadana.

Desde este punto de vista, el Consejo viene a enriquecer las modalidades de participación de cada servicio, debiendo éstos integrar, junto a lo expresamente señalado en la ley 20.500, este mecanismo de consulta e información en los mecanismos de participación.

c. La Información relevante como uno de los contenidos mínimos de las Normas de Participación Ciudadana de cada Órgano de la Administración del Estado que establece Ley 20.500.

Como ya se indicó anteriormente, la Ley 20.500 establece la obligación de que cada Órgano de la Administración del Estado establezca y difunda en forma permanente a través de sus sitios electrónicos, las modalidades de participación de la ciudadanía en su propia gestión. Una de las modalidades que expresamente deberán considerar es la siguiente: “(…) cada órgano de la Administración del Estado deberá poner en conocimiento público información relevante acerca de sus políticas, planes, programas, acciones y presupuestos, asegurando que ésta sea oportuna, completa y ampliamente accesible. Dicha información se publicará en medios electrónicos u otros.” (Art. 32 Ley 20.500).

En este aspecto la Ley 20.500 viene a potenciar y fortalecer lo establecido en la Ley de Transparencia. Hay más que una clara sintonía puesto que esta última garantiza la base fundamental de esta información y el Consejo para la Transparencia supervigila su cumplimiento.

Sin embargo, la mirada de la Ley 20.500 busca relevar el componente de la información pública como un requisito esencial para el ejercicio del derecho de la ciudadanía a una participación informada y, por tanto, con Página 39

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posibilidades reales de incidir en la gestión pública y en las cuestiones que afectan sus condiciones de vida y aspiraciones.

Desde la perspectiva del ciudadano, en esta información relevante, se han identificado al menos tres usos o finalidades: a) Información para la participación en la gestión: se trata de la información que aporta a la ciudadanía el conocimiento necesario para incidir en las decisiones del Estado. b) Información para el control público de la gestión del Estado: Es la información necesaria para que la opinión pública y la ciudadanía, pueda controlar el cumplimiento de los compromisos de las autoridades y el resultado de la gestión pública. c) Información para el uso ciudadano de los servicios públicos: Es la información que le sirve a los usuarios de los servicios públicos para acceder a los programas, beneficios sociales y en general para ejercer sus derechos sociales que garantiza el estado.14 Las dos primera dimensiones se ubican en lo que se puede denominar un modelo de gestión pública participativa, en la que el ciudadano y la autoridad intercambian información y desarrollan una interlocución dinámica, en la que la ciudadanía puede ejercer influencia en la gestión de las políticas, planes y programas, y ejercer control social sobre las autoridades. Este modelo de gestión pública participativa favorece “la pertinencia y eficacia de las políticas, planes, programas y acciones del sector público, los que están vinculadas al protagonismo de ciudadanas y ciudadanos en su diseño, ejecución y evolución”15 La tercera dimensión señalada relativa a la información para el acceso a los bienes y beneficios del Estado, está considerada ya en la misma Ley de Transparencia, al establecer como uno de las materias que debe considerar la transparencia activa “los trámites y requisitos que debe cumplir el interesado para tener acceso a los servicios que preste el respectivo órgano” (Art. 7, letra f) Sin embargo, el enfoque de la Ley 20.500 considera la obligación del Estado de tener un rol activo de difusión y entrega de la información mediante el uso de los más diversos medios y estrategias. Se trata de una constante acción promotora de la información entre la ciudadanía, para lo cual se deben utilizar los más variados mecanismos como el Sistema Integral de Atención Ciudadana (SIAC); la Carta de Derechos Ciudadanos, planes de difusión de políticas y programas; portales electrónicos, redes sociales, plataformas presenciales y virtuales, fijas o móviles de información ciudadana, entre otros.

14

Guía para la Información Ciudadana. División de Organizaciones Sociales, Santiago, Enero de 2009. (Archivo digital). No hay antecedentes de su publicación.

15

Instructivo Presidencial para la Participación Ciudadana en la gestión pública. Agosto de 2008.

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d. La información como requisito para las Cuentas Públicas Participativas.

Finalmente, la cuarta área de intersección se refiere a la información relevante para el ejercicio del control ciudadano. Como ya se indicó la Ley 20.500 establece la obligación para cada servicio de desarrollar una vez al año una Cuenta Pública Participativa.

Ella consiste en “un proceso de diálogo entre la autoridad política o jefe de servicio y representantes de la sociedad civil y la ciudadanía en general, respecto de la rendición de cuentas del Ministerio o Servicio y sobre sus prioridades y perspectivas futuras”.16 En la descripción de este proceso de diálogo respecto de la evaluación la acción del órgano administrativo, se pone mucho énfasis en necesidad de que la información respecto del desempeño y de resultados en relación con los compromisos, estén en manos de participantes en forma previa al inicio del proceso. La entrega de antecedentes en cualquier medio es la primera etapa del proceso cuentas públicas participativas.

de la los las los de

Al mismo tiempo, la metodología destaca la obligación de procesar las observaciones, comentarios o críticas que surgen en el proceso de diálogo sobre la cuenta pública y sobre la cual la autoridad debe pronunciarse en un plazo determinado. Este paso constituye el cierre del proceso.

Como todo diálogo, la información es un insumo esencial de esta interacción, con flujos de ida y vuelta.

Desde este punto de vista, la obligación de publicar los presupuestos, las auditorías y las cuentas públicas en transparencia activa constituye un elemento que permite un mayor control social. Sin embargo queda planteado el desafío de cómo perfeccionar estas materias para sintonizarlas con los procesos de Cuentas Públicas Participativas. Por ejemplo, publicar los resultados del diálogo ciudadano y la respuesta de la autoridad en relación con la misma cuenta, informar del calendario y forma de participar en la cuenta pública, sea presencial o virtual, etc.

16

Guía Metodológica de Cuentas Públicas Participativas. División de Organizaciones Sociales, Santiago 2007, p.25.

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V.

CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

Para avanzar en procesos de fortalecimiento democrático y de reconstrucción de las confianzas ciudadanas, la participación y la transparencia de la gestión pública vienen a coincidir en el ejercicio del buen gobierno. Un nueva mirada de la gestión pública democrática apunta a conciliar la administración de los recursos, tecnología y burocracia del Estado con el creciente interés de las y los ciudadanos de estar informados, de ser escuchados y de incidir en las decisiones públicas que les afectan, y de hacerse parte de la construcción de acuerdos estratégicos para el desarrollo sostenible e inclusivo.

Por tanto, la participación ciudadana y la transparencia de la gestión administrativa se han abierto a un vínculo sistémico que, en el Estado moderno y democrático, viene a re-significar los derechos y responsabilidades de la ciudadanía en su relación con los actores institucionales, en particular en el campo propio de la información pública.

La participación y la transparencia, comparten una misma calidad: son valores y principios, a la vez. Desde el paradigma de los derechos humanos, el gobierno reconoce a las personas de la comunidad, como atribución legítima y exigible ante las autoridades, la potestad de intervenir en las decisiones de interés general y controlar los actos de la administración.

Dispuestos en el paradigma de la democracia, la participación y la transparencia son condiciones propias de los Estados que se deben políticamente a la soberanía del pueblo en su forma de gobernar las sociedades.

La consideración de que la participación y la transparencia de la información pública son derechos de la ciudadanía -y no concesiones dependientes de la voluntad de los gobernantes- representa un cambio en la gobernanza del Estado moderno y democrático. Sus implicancias son fundamentales para la esfera de lo público: de una parte, empoderan a las personas en el ejercicio de sus derechos, y por otra, dan lugar a obligaciones de la gestión administrativa para cumplir con el mandato republicano de la ley.

En el ámbito de la participación ciudadana en la gestión pública junto a la calidad de usuario, beneficiario o cliente, hay otra calidad ciudadana que se debe fortalecer: la de participante en las decisiones que sobre las políticas públicas adopta la administración. Tal calidad, promovida y respaldada por la administración del Estado, sitúa a las personas en un nivel mayor de responsabilidad ciudadana y crea las condiciones para un empoderamiento social que resulta estratégico para el desarrollo.

En consecuencia, el Estado moderno y democrático tiene que construir campos diferenciados de acceso a la información pública de acuerdo a cómo las personas realicen socialmente sus calidades ciudadanas: si como usuarios, si como beneficiarios, si como clientes o si como participantes de las políticas públicas. En cada caso, el acceso a la información pública Página 42

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permite habilitar la calidad ciudadana de que se trate en función del modo prevaleciente en que las personas se relacionan con el Estado y la sociedad.

Desde esta visión sistémica de la información pública es necesario incorporar una tercera dimensión a las dos comúnmente aceptadas en el ejercicio del derecho a la transparencia. Junto a la transparencia pasiva y a la transparencia activa es conveniente establecer la transparencia proactiva. Este tercer plano del derecho a la transparencia de la información tiene por objeto obligar a las entidades públicas a informar hasta qué punto se ha tomado en cuenta la información producida, en procesos socialmente participativos, por la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos democráticos.17 Por otra parte, dentro de la amplía teoría democrática los representantes deben entregar los elementos a través de cuentas públicas que generen verdaderos procesos de “accountability” para que los y las ciudadanas puedan desarrollar un control social e incidir en la toma de decisiones sobre aspectos de interés público, más allá de los mecanismos formales institucionales establecidos, y para ello, avanzar en transparencia, acceso a información pública es permitir mayor participación ciudadana y fortalecimiento democrático.

Cuando se revisa la legislación internacional que ha inspirado el debate nacional respecto al acceso a información pública, si bien, se valora la participación ciudadana, la circunscribe más bien al control de los órganos del Estado. No se explicita en el reconocimiento de una mirada de participación ciudadana que justifique su relevancia en la toma de decisiones, constituyendo un tipo de participación de carácter más bien pasivo. La gran excepción en esta línea es la Carta Iberoamericana sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública, que establece como un derecho ciudadano la participación en todo el ciclo de las Políticas Públicas. Al mismo tiempo, considera el acceso a la información como una condición para garantizar la participación ciudadana.

Sin perjuicio de lo anterior, el sólo reconocimiento del acceso a la información pública tiene un potencial relevante en materia de participación ciudadana, cuya expresión dependerá de la valoración y los usos de la información por parte de quienes la demandan. Si el objetivo último de la participación ciudadana es la injerencia que tienen los ciudadanos y ciudadanas en el proceso de toma de decisiones públicas, agregando con ello valor público a las políticas y logrando profundizar la democracia, entonces, el Acceso a la Información Pública ofrece un marco de derechos ciudadanos que facilitan el ejercicio de este derecho.

17

Un muy buen ejemplo de transparencia proactiva, es el informe que adjunta el Consejo en la información del resultado de una reciente consulta pública sobre protección de datos personales. En dicho anexo el Consejo para la Transparencia da cuenta de las sugerencias recogidas. http://www.consejotransparencia.cl/consejo/site/artic/20110914/asocfile/20110914100108/respuestas_observaciones_recomendacion es_pd_15sept2011.pdf

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Al revisar los estudios empíricos de acceso a la información pública, se puede concluir que no hay categorías de análisis útiles en la actualidad para analizar rigurosamente la vinculación del acceso a la información con participación ciudadana. Al tiempo, que donde se podrían observar estos elementos es en un estudio detallado de la jurisprudencia del Consejo, pero desde este marco analítico que hoy no existe. En conclusión el análisis de la jurisprudencia de las decisiones del Consejo ante recursos de amparo muestra un complejo proceso de transición en la que los diferentes servicios e instituciones públicas van adaptándose lentamente al exigente y novedoso marco normativo que implica la Ley de Transparencia. El mismo ha implicado un proceso de aprendizaje del Consejo para la Transparencia que en medio de su organización y desarrollo como nuevo organismo público, ha debido dedicarse de lleno a resolver los innumerables recursos que produce la aplicación de estos nuevos derechos ciudadanos frente a órganos de administración fundados en un paradigma administrativo muy adverso al control ciudadano. Dicho de otro modo, sin contar con una ley como la 20.285, sin la existencia de un Consejo autónomo destinado a promover y garantizar el cumplimiento de ésta, sin las decisiones de amparo pro acceso, sería mucho más difícil la participación ciudadana, y mucho más compleja la implementación de la Ley 20.500 sobre Asociaciones y Participación Ciudadana en la Gestión Pública.

Dentro de los ámbitos descubiertos en el desarrollo de este informe, está la imprescindible revisión de lo establecido en el Instructivo General N° 4 del Consejo de Transparencia en cuanto a cómo se entenderán los mecanismos de participación ciudadana ya que éstos han sufrido una evolución tras la promulgación de la ley 20.500 que no se ha actualizado en el Instructivo, lo cual se hace urgente para la coherencia de los instrumentos.

Ello nos lleva a plantear la necesidad de establecer un mecanismo o herramienta que permita verificar el grado de aplicación y efectividad que tiene dichos mecanismos en la gestión de los ministerios y servicios, en cuanto a incidencia efectiva de la ciudadanía. Se trata de considerar mecanismos de control y evaluación cualitativos de los mecanismos de participación ciudadana en la gestión pública.

El caso de las municipalidades es extremadamente grave, en un doble sentido. Por un lado está el alto incumplimiento del estándar de Transparencia Activa en el numeral relativo a los mecanismos de participación ciudadana. Por el otro, existe evidencia de una gran dificultad por el retraso en adecuar sus propias normativas en materias de participación de acuerdo a lo establecido en la Ley 20.500.

Es del todo evidente que hay que establecer alguna propuesta de ordenamiento tanto para el cumplimiento del estándar de Transparencia respecto de dichos mecanismos de participación, como para la incorporación de los establecidos en la Ley 20.500.

En un plano más analítico logramos identificar 4 puntos de intersección entre ambos derechos: Página 44

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

La información sobre los Mecanismos de Participación Ciudadana establecidos por el Consejo para la Transparencia como contenido obligatorio en Transparencia Activa.



El acceso a la información pública como derecho a la participación ciudadana en la gestión Pública.



La información relevante para la Participación que establece la Ley 20.500.



La información previa a los procesos participativos de Cuentas Públicas (Cuentas Públicas Participativas lo establece como paso previo).

Con todo, creemos necesario avanzar en la adecuación de la normativa del Consejo en virtud de ley 20.500, ejercer fiscalización sobre su cumplimiento desde una lógica de la transparencia proactiva necesaria para la incidencia ciudadana.

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Recomendaciones Específicas: 1. Actualizar el contenido de transparencia activa referido a los mecanismos de participación ciudadana. Supone hacer concordar los contenidos establecidos como mínimos en las normas de participación ciudadana por la Ley 20.500 con los antecedentes señalados por el Instructivo General Nº 4. Dada la relevancia del tema se podría pensar proponer un nuevo Instructivo.

2. En la misma línea recomendamos reemplazar el adjetivo “consultivo” por el término “participativo” o “de participación ciudadana” que utiliza el Instructivo General para definir los Mecanismos de Participación Ciudadana. Ello permite resaltar de modo más claro la amplitud de la incidencia ciudadana en todo el ciclo de vida de la gestión pública: en el diseño y planificación, en la ejecución y en la evaluación. En definitiva, nuestra recomendación es modificar el numeral 1.10 de la Transparencia Activa incorporando las modalidades indicadas como mínimos por la Ley 20.500, y eliminar la definición de los mecanismos de participación por una que considere la participación en todos los momentos de la gestión pública.

3. Es necesario incorporar una tercera dimensión a las dos comúnmente aceptadas en el ejercicio del derecho a la transparencia. Junto a la transparencia pasiva y a la transparencia activa ha venido a instalarse una transparencia proactiva. Este tercer plano del derecho a la transparencia de la información buscaría controlar hasta qué punto los decisores de las políticas públicas han tomado en cuenta la información producida, en procesos socialmente participativos, por la ciudadanía en el ejercicio de sus derechos democráticos.

4. Otra importante recomendación es levantar un Observatorio sobre Participación Ciudadana en la Gestión Pública chilena. Ello lleva asociado definir indicadores de calidad de los procesos participativos, que permitan medir según una evaluación por resultados cuál fue la incidencia de la participación ciudadana (ya no sólo cuantitativamente) en la construcción social de las políticas públicas.

5. Complementario a la propuesta precedente, es necesario considerar la necesidad de impulsar una Defensoría de Derechos que considere entre otros la defensa del derecho a la Participación Ciudadana en la gestión Pública.

6. Es necesario dejar en evidencia dificultad del estudio de esta relación con las categorías actuales y la necesidad de abordar esta temática con un estudio en profundidad de fallos y experiencias específicas de organizaciones.

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VI.

BIBLIOGRAFÍA

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