Acceso a la información pública y seguridad ciudadana en Chile

Pro

Acceso

F u n d a c i ó n

F U N D A C I O N

PAZ CIUDADANA

Informe:

ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA Y SEGURIDAD CIUDADANA EN CHILE

INF FORME ACCESO A LA INF FORMAC CIÓN PÚ ÚBLICA A Y SEGURIDAD D CIIUDADA ANA EN CHILE

Patricio Tudela T (Ph.D.//Ms.)1 Crisstobal Feller2 Santiago, Mayo de 22012

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Antropóloggo, Director del Área Á de Análisis y Estudios de Fundación F Paz C Ciudadana.

Sociólogo, Consultor de Fuundación Paz Ciudadana.

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PRESENTA ACION A partir de la publicación en Chile de la Ley de Accesoo a la Informacción N° 20.285 en 2008, nuesstro país comenzó un proceso dee instalación insstitucional y apprendizaje tantoo desde el punnto de vista de quienes proveeen la informacción -el Estado-, coomo de quienees son demanndantes de la misma -socieddad civil, centros de estudioo, periodistas, sector privado, enntre otros. Estee proceso, que no ha estado exento de connflictos y difereencias de opinión, da cuentaa de un profundo caambio cultural que está reciéén gestándose, y que, para seer realmente eefectivo, requiere de la colabooración de todos loos sectores.

Una de lass grandes lecciones aprendidas, y que es consistente c conn la experienciaa internacionall, es que el acceso a la informacción - como derecho d - adqquiere mayor sentido s cuand o se focaliza en áreas de interés concrretas y específicass de las personnas. Ello perm mite que, desdee el punto de vvista ciudadanno, la informacción adquiera ssentido real y vivenncial, materializzando el espírittu de la ley.

Conscientees de esta realidad, Fundacióón Paz Ciudaddana y Fundac ión Pro Accesoo han decididoo unir esfuerzoos para dar inicio a un proceso de d reflexión quue permita fortaalecer el dereccho a conocerr la informaciónn y generar mayores niveles de transparencia en un ámbito de d gran interéss público y soccial como lo es la Seguridad P Pública y Ciudaadana.

En efecto, el interés y prreocupación quue despiertan los l hechos dellictivos, los índdices de victim mización, el rol de las policías, enntre otras mateerias, y los probblemas que se han generadoo respecto de laa provisión de información enn estos ámbitos enn estos años, da cuenta de la necesidad de estudiar y conciliar la geestión de inforrmación, el disseño y evaluación de políticas de d prevención con el derechoo a estar inforrmado sobre loogros, metas y dificultades een este campo. e el inicio dee este esfuerzoo conjunto, y bbusca generarr un diagnósticco de los princcipales El presentee documento es nudos críticcos de informaación en materia de Seguridaad Ciudadana een Chile. Y, a la vez, proponner recomendaaciones que sirvan para lograr una gestión de seguridad máás participativaa y eficaz, en la convicción de que la segguridad también ess fruto de una política p pública..

Moisés Sánnchez

Javieraa Blanco

Director Ejeecutivo

Directoora Ejecutiva

Fundación Pro Acceso

Fundaación Paz Ciudadana

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Tabla de contenido c

Introduccióón ....................................................................................................... .................................................. 4 Capítulo 1. Enfoque y marco m conceptuual ........................................................... .................................................. 6 1.1.

Seguridad ciuddadana y seguridad pública ............................................. .................................................. 6

1.2.

La prevención del delito com mo política públiica ...................................... .................................................. 9

1.3.

Importancia dee la informaciónn en el contextto de políticas ppúblicas de seguridad ..................................... 11

p en m marcha ............................................................ 12 Capítulo 2. Experienciaa internacional, tendencias y procesos 2.1.

Rol de la inform mación en las políticas públiccas de seguridaad ................................................................. 12

2.2.

El acceso a la información púública en seguridad ................................... ................................................ 13

2.3.

Principales em mpleos de la infformación pública en la gestióón de la seguriidad .......................................... 14

2.4.

Experiencias internacionaless y nacionales de d acceso a la información soobre seguridadd ......................... 16

Capítulo 3. Nudos críticcos en el accesso a la información pública enn seguridad ciuudadana .................................... 20 3.1.

El marco legal e institucional chileno. Inform mación públicaa y participaciónn .............................................. 20

3.2.

La gestión de información paara la seguridadd pública y ciuddadana. ......................................................... 23

3.3.

mación sin la ciudadanía ...... c ..................... ................................................ 27 Seguridad y geestión de inform

3.4.

Las nociones de d seguridad pública p y nacionnal como limitaantes del accesso a la información .................... 28

3.5.

La cultura orgaanizacional en seguridad: el acceso a a la infoormación comoo amenaza ................................ 29

3.6.

El autoritarism mo en la cultura cívica chilena .......................................... ................................................ 30

manda de inforrmación para laa seguridad ciuudadana ........................................................ 32 Capítulo 4. Oferta y dem 4.1.

Necesidades y requerimientoos de acceso a la informaciónn pública ........................................................ 32

4.2.

Mecanismos de d acceso a la información púública .................................. ................................................ 34

r nes ...................................... ................................................ 40 Capítulo 5. Síntesis, Coonclusiones y recomendacion Bibliografíaa ........................................................................................................ ................................................ 43

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El acceso a la inform mación y la seeguridad ciud dadana: la coonciliación ddel derecho a informaciónn y el derecho a la seguridad en el conttexto de las políticas púbblicas de preevención y coontrol delito een la socieedad chilenaa.

Introduccción El presentee documento se inserta en el marco del programa “P Profundizando las capacidaddes de demannda de informaciónn de la sociedaad civil” de la Fundación F Pro Acceso. Este cconsidera entree sus objetivoss la discusión ppública de acceso a la informacióón, a través dee mesas de trabajo, de investtigaciones, de diagnóstico orrientados a identificar brechas insstitucionales quue impiden un efectivo ejerciccio del derechoo de acceso a lla información.

En este infforme se abordda específicamente “la relaciión entre el deerecho al acceso a la inform rmación públicca y el ejercicio del d derecho a la l seguridad”. una base concceptual, estudiando las tendeencias en el ámbito internacional y Esta materria se analiza estableciendo e nacional, concentrándosee en la experienncia chilena. Esto E ayuda a exxaminar en la rrelación entre eel derecho de aacceso a la información pública y el derecho a la seguridad ciudadana, c tenniendo como principal objetivvo la identificacción de áreas com munes, problem mas o nudos críticos para la l plena vigenncia o ejercicio entre amboos y, principalm mente, establecienndo recomendaaciones sobre cómo el derecho de acceso a la informacióón pública puedde ser útil al ejjercicio de políticass de seguridad en el contextoo de que el prinncipal desafío ees mejorar las ppolíticas públiccas.

El documennto de trabajo está e estructuraado en 5 capítuulos.

En el primeer capítulo se desarrolla un marco concepptual de los térrminos informaación pública y seguridad pública y ciudadana y su interrelacción. En él se aportan a distinciones claves enn relación con el estado actuual del debate acerca de la neceesidad de información, ejerccicio del dereccho a participaar en temas y problemas dee relevancia ppara la ciudadaníaa, proponiendo una síntesis original o que impplica un enfoquue que destacaa la relación enntre transparenncia en el sector seguridad pública, justicia y participación p ciudadana, subrrayando que sse trata de unaa noción hastaa cierto punto innovvadora, ya quee se sustenta en asumir quee hay campos de convergenncia e interseccción entre segguridad pública y ciudadana, paarticipación ciuudadana, gobeernanza y conntrol social o accountabilityy, en un sectoor que tradicionalm mente no ha actuado al am mparo de los valores más contemporáneos del desarrollo democráático y modernizacción del Estadoo.

En el segundo capítulo see revisan las reecomendacionnes que sobre eesta materia eemanan de las diferentes insttancias internacionales, estableciendo una suerrte de modelo o expectativas relativas al deeber ser en estaa materia, por cuanto se asume que la gestiónn de informacióón, así como el e acceso a el la, son elemenntos sustantivoos de una adeecuada construccióón de política de d seguridad ciudadana, valoorando la coprooducción comoo principal direcctriz en un estaado de derecho.

A continuaación, en un teercer capítulo, se presentan los nudos crííticos en el caaso chileno. Paara este ejercicio se adoptó la modalidad m de reevisar la escassa literatura dissponible y form mular una conjunto de hipótesis de trabajo que van más allá de d una miradaa jurídica del tema, t si no quue más bien sse aproxima a la praxis dessde una persppectiva sociocultural, en atenciónn a que lo cotiddiano y la realidad empírica son el verdadero campo donde los valores y las directrices de actuación deben observaarse, y no sóloo en el discurrso oral o escrrito. Así, desdee la experienccia y el análisis de la literatura see explora la incidencia de facttores sociocultuurales, organizzacionales y sisstémicos.

En el cuarto capítulo se compara c la oferrta y la demandda en materia dde informaciónn pública para lla coproducción de la seguridad con una ópticca de política pública, facilitando el ejerci cio de amboss derechos (a la seguridad y a la informaciónn). La comparaación pretende evidenciar loss campos de innformación, lass dificultades dee acceso y la uutilidad 4

de la inform mación que lass instituciones del d sector dan a conocer y see concluye hacciendo una aprreciación diagnnóstica sobre la suficiencia s y pertinencia p de esta. Esta matriz m permite identificar caampos de infoormación que deben priorizarse,, desafíos paraa los organism mos gubernameentales y brecchas a reducir. Especial releevancia tiene qque en esta seccióón se dan a connocer los resultados del análiisis de la experriencia del ejerrcicio de la ley de Transparenncia en Chile, revissando los estuudios y la jurissprudencia del Consejo paraa la Transparencia, así comoo la informacióón que sobre los mecanismos de participación publican en e los sitios dde Ministerio de Interior y Seguridad P Pública, Carabineroos de Chile, Policía de Investigaciones, Ministerio Público, y Gobierno Reegional Metroppolitano.

En el quintto capítulo o final se presentta una síntesiss respecto de l os factores claaves en el accceso a la inform mación pública en estas materiaas; y se derivaan a partir de ellos algunass conclusioness y recomendaaciones, que bbuscan promover tanto t la reflexióón y el debatee para construir consensos ccomo la búsquueda de soluciones en pos dde una gestión púbblica de la seguuridad más trannsparente y paarticipativa, maxximizando el eejercicio de ambbos derechos.

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Capítulo 1.

1 1.1.

Enfoqu ue y marco conceptual c

Seeguridad ciudadana y seg guridad públlica

La seguridaad ciudadana es e una de los principales p problemas que afe fecta la calidadd de vida de loss chilenos. En efecto, de acuerdoo a diversos esstudios demosscópicos, la insseguridad es uuna de los principales problemas que preoccupa y Centro de Estuudios Público ((CEP), de Fundación afecta a la población. Así lo reflejan lass tres últimas encuestas e del C Paz Ciudaddana (Índice Paaz Ciudadana – Adimark Gfk) y del Ministerrio del Interior y Seguridad Púública (ENUSC C) Según la encuesta e Centtro de Estudioos Públicos (2011), el 55% estima que laa delincuencia es uno de loos tres problemas a los que debería dedicar ell mayor esfuerrzo en solucionnar el gobiernoo. A esto se suuma que un 200% que también esstima que las drogas d represeentan un probleema. Por su p arte, la Encuesta Nacional U Urbana de Segguridad Ciudadana (ENUSC 2011) revela que entre los añoos 2010 y 201 1 se incremennta el porcentaaje de personaas que estiman quue la delincuencia aumentó en el país (559,6% a 82,5% %); el 64,2% afirma que la delincuencia afecta “mucho” o “bastante” (600,8% en 2010) en su calidad de vida y el pporcentaje de hhogares víctim mas sube de 288,2% a 31,1% a nivvel nacional. Por P su parte, el Índice Paz Ciuudadana – Adim mark Gfk muesstra que entre el segundo sem mestre de 2010 y el mismo perioodo de 2011 el porcentaje dee personas quee se ubican enn la categoría ““temor alto” auumentó significativaamente (de 12,,2% a 16%).

En rigor, noo hay duda quee la inseguridaad objetiva y suubjetiva constittuyen un probleema grave quee afecta la caliddad de vida en el país, especialmente en algunos territorioss donde se cooncentra la acctividad criminaal (la victimizaación y revictimizacción por delitoss), tales como la Región Metrropolitana de S Santiago, Quintta y Octava Reegión. De esta forma, se deben adoptar a medidaas conducentess a mejorar el escenario e de laa seguridad. E En la actualidadd nadie niega eel valor del derechoo de las personnas a una vida segura y exennta de miedo a la violencia.

En Chile laa seguridad ciuudadana se associa a la actuaación de la cri minalidad y lass drogas. En eeste sentido haay una delgada línnea que separaa la seguridad pública de la seguridad ciuddadana. Mienttras que la segguridad públicaa es la función a cargo c del Estado que tiene como c fines salvvaguardar la inntegridad y deerechos de las personas, asíí como preservar las l libertades, el orden y laa paz pública; la seguridad cciudadana exppresa de manera más integgral las necesidadees de la poblaación y las ressponsabilidadees del Estado en materias dde condicioness de seguridadd para sustentar un u adecuado desarrollo. d No se s trata entoncces de concepptos diferentes,, sino complem mentarios. El pprimero remite a unn enfoque juríddico y el segunndo a una persspectiva socio política. La coonvergencia dee ambas nocionnes ha quedado reefrendada en un tratamiento indistinto por parte de autoriddades civiles, m medios de comunicación y sociedad civil.

La Organizzación de Estaado Americanoos (OEA) asume la segurid ad ciudadana como “la segguridad de toddas las personas sujetas s a la jurrisdicción del Estado”.

E En estte contexto, “innvolucra elemeentos esenciales para el dessarrollo de la socieedad y que la criminalidad, c laa impunidad y la deficiencia de los sistemaas judiciales y policiales afecctan el normal dessenvolvimiento de la vida de las sociedadess, amenazan laa consolidaciónn de las democcracias, deterioran los niveles de vida de la pobblación e impideen la vigencia plena de los dderechos humaanos y garantíaas de las persoonas”3.

De esta forrma, se trata dee un componennte esencial dee la seguridad hhumana4.

Declaracióón de Montrouis (1995). Esta perspectiva ess confirmada enn la Declaración sobre Seguriidad en las Am méricas, aprobada el 28 de octubre de d 2003 (OEA, 2009).

2 4 “una dimen nsión más ampliia que la mera supervivencia s físsica. La seguridaad es una creación cultural que hoy en día implica una forma igualiitaria (no jerárquica) de sociabbilidad, un ámbito compartido libremente por todos. Esta forrma de trato civvilizado representa el fundamento para que cada persona puedaa desplegar su subjetividad enn interacción con los demás. D De esta manera, frennte a los hechoss que afectan laa seguridad de loos ciudadanos eestá en juego noo solo la vida dee la persona inddividual, sino igualmeente la de la socciedad” (Informe de Desarrollo Humano H de 19944).

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En consecuencia, el tema central de laa seguridad es la reducción ddel riesgo coleectivo (y compaartido), por meedio de análisis, dee decisiones, de d prevención y de acciones que disminuyaan, más allá dee sus expresionnes sintomáticcas, las causas y ciircunstancias de d la inseguridaad.

Fundados en las anterioores aproximacciones, aquí asumimos a quee la "seguridadd ciudadana" involucra una visión sociopolíticca particular. Esta expresa de maneraa más integrral las necessidades de lla población y las responsabilidades del Esstado en mateerias de condiciones de se guridad para sustentar un adecuado dessarrollo humano. Es E por esa razóón que como marco de referencia aquí occupamos la cláásica definiciónn que ha marccado la agenda de las institucionnes y autoridaddes en nuestroo país en la últtima década, ccuando se seññala que se reffiere al “conjunto de d sistemas dee protección de la vida y dee los bienes deel ciudadano, que dependenn de las condiiciones sociales, políticas e instittucionales que garantizan el adecuado y n ormal desemppeño de las insstituciones púbblicas y organismoss del Estado, el funcionamieento de la socciedad y la coonvivencia pacífica”. La doctrina de la segguridad ciudadana se funda en el e moderno esstado de dereccho y la vigen cia del orden democrático. En ella la segguridad ciudadana no es superiorr a la libertad, laa justicia y la iggualdad de los ciudadanos5.

En efecto, en la actualiddad existe unaanimidad en seeñalar que el áámbito de la sseguridad ciuddadana incorpoora los valores del Estado Social y Democráticco de Derecho y que se relacciona con los dderechos humaanos, la seguriddad de las personaas y sus bienees, con la delinncuencia y el quehacer q de laa policía y la aadministración de la justicia, con el desarrollo de d la sociedad y mejores niveles de vida, con c el desarrolllo económico y la generaciónn de oportunidades y con la caliddad de la demoocracia y la gobbernabilidad (veer Tudela, 20009 y Blanco y TTudela 2010)6.

En consecuuencia, tanto para p el diagnóstico como paraa la evaluaciónn del estado dee la seguridad cciudadana en eel país, especialmeente a la hora de d abordar el diseño d y ejecucción de la polít ica y sus estraategias, el objetivo es doble: rreducir tanto la vicctimización porr delitos y hechhos de violenciia en la socieddad, como la innseguridad (tem mor); pero, al mismo tiempo, ocuuparse del funccionamiento deel sistema, es decir, de los oorganismos ressponsables de producir segurridad y justicia, y de d las intervencciones que sonn apropiadas y recomendablees en función dde la naturaleza de los probleemas y atributos quue adquiere la inseguridad.

Comprendiendo que la crriminalidad es un fenómeno multifactorial, m aasumimos una perspectiva inntegral, reconociendo la necesidaad de intervenir sobre causass, manifestacioones y efectos tanto en infracctores y víctimas como en ell rol de las instituciiones de preveención, control y reinserción, enfocándonoss en las situac iones que generan inseguriddad, en grupos vulnnerables (menores, jóvenes y mujeres) y, de d la misma m manera, en la ccalidad de la gestión e intervvención público-privvada en el secttor.

En rigor, laas políticas de seguridad s en Chile C han debiddo asumir los ccambios que se observan en diversos campos de los servicioos y derechos que el Estado y los gobiernoos de turno debben procurar a sus ciudadannos. Puede afirrmarse que hay, al menos, cuatrro transiciones relevantes, allgunas más deesarrolladas y otras aún en pproceso embrioonario.

Aquí se preesentan ordenaadas en términos de más a menos m desarrol ladas:

5 Afanador, Miguel A., Segu uridad ciudadanaa en Colombia, en: Persona y S Sociedad. ILADE ES, Vol. 9, Nº 33, Santiago, 1995, Pág.

61-102. Definición empleadaa posteriormentee por el Foro dee Expertos convoocado por el Minnisterio del Interior en el año 2003 y en el cual particciparon especialistas de diversos sectores de laa sociedad chilenna.

6 Blanco, J.. y Tudela P.; Retos de la política pública pa ara la participacción ciudadana en la coproduccción de la segguridad.

P. Tudela.

Coautora con T Conceptos (Funddación Paz Ciudadana), 19, novieembre 2010.

En: http://www.ppazciudadana.cl//docs/pub_20101129125034.pdf; y, Tudela, P. La gestión de la seguridad ppública y ciudadana en países en el e Cono Sur: conndiciones necessarias para el deesarrollo de pollíticas y la ejecuución de prograamas. Revista E Estudios Policiales, Santiago, S Nº 4, Julio de 2009, ppp. 122 -146. http:://www.asepol.cll/publicaciones/eestudios-policiales-n4.html

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I.

El tránsito desdde un Estado que q asume la seguridad en el contexto dde la seguridad interior y el orden púúblico, como heerencia de viejo paradigma de d la seguridadd nacional, haccia uno que ponne en el centroo de su labor al ciudadanno (seguridad ciudadana). c

II.

Laa innovación en la forma de actuar, asumieendo que la seeguridad es fruuto de una accción colectiva, siendo unna directriz funddamental la coo-producción dee la seguridad.

III.

Laa transformacióón del sector seguridad s en un campo de actuación en el cual no sólo son relevanttes las insstituciones de seguridad púública (fuerzass policiales y autoridad del poder ejecutivo encargado de la seeguridad interioor), transitandoo desde una política de seguriidad pública a una política púública de segurridad.

IV.

El Derecho de Acceso A a la Infformación Públlica y el Dereccho a la Participación Ciudaddana, como derechos ciuudadanos funddamentales parra la seguridadd pública y ciuddadana.

En relaciónn a la tercera trransición descrrita, adoptandoo las recomenddaciones y los eestándares suggeridos por Naaciones Unidas7 y otros o organismos Internacionales, se ha insstalado la conv icción de que ees necesario trrabajar sobre laa base de un diseñño que pone énnfasis en la participación de los ciudadanoss8.

Así, por ejjemplo, a finees de los noveenta, el Foro Europeo paraa la Seguridadd Urbana desttacó, entre otros, la necesidad de desarrollar una institucionnalidad y accioones enmarcaddas en principios tales comoo: i) Coalición ccon un líder; ii) Ideentificación de los problemass y sus causas; iii) Desarrolloo de un plan de acción que aapunte a los faactores de riesgo; iv) Acciones multi-sectorialles; v) Equilibbrio entre las acciones de corto, mediano y largo plazo; vi) Implementaación rigurosa y coordinada; vii) Iniciativas de d monitoreo y evaluación; yy, viii) Comunicación y difusión de la estrategia y sus resultadoos.

Por su partte, el Banco Interamericano de d Desarrollo, luego de más de 10 años dee intervencionees en diversos países de la regiónn, enfatiza la im mportancia de diseñar, implem mentar, ejecutaar, monitorear y evaluar las ppolíticas y estraategias 9, la necesidad de diagnósticos nacionales y llocales bajo un prisma que enfaatiza la coprodducción de la seguridad s sobre los problemas; p la solidez s y constancia del apooyo a las intervvenciones y laa recomendacióón de intervennciones graduales en e el espacio, enfatizando laa descentralizacción y focaliza ción de las poolíticas y accionnes de prevencción. A su vez, reccomiendan la existencia e de observatorios en cada ciudad , junto con el ffortalecimientoo general de recursos otorgados a nivel subnacional10, aspectoos que tambiénn han sido desstacados por ottros especialisttas11.

Organización de Nacioness Unidas (ONU). Directrices parra la cooperaciónn y la asistenciaa técnica en la eesfera de la prevvención de la delinccuencia urbana (ECOSOC ( RES. 1995/9) y Meddidas para prom mover la prevención eficaz del delito (ECOSOC C RES. 2002/13).

8 Organizac ción de Nacionees Unidas; “Parrticipación de laa Comunidad enn la prevención de la delincueencia”. Informe para el Décimo Conngreso de las Naaciones Unidas sobre Prevencióón del Delito y TTratamiento del Delincuente. 19999 A/CONF.1877/11 17 págs. Ver taambién Vandersschueren, Franzz; et al. (2009); Guía para la pprevención local. Hacia políticass de cohesión ssocial y seguridad ciudadana. Progrrama de las Naaciones Unidas para p los Asentaamientos Humannos (ONU-HABITAT) en copublicación con Universidad Alberto Hurtado de Chile. Santiago, S 143 p. y Centro Internnacional para la Prevención de la Criminalidad (2008).

Informe inteernacional sobre la prevención de d la criminalidad y la seguridadd cotidiana: tenddencias y perspeectivas. 2008, ppp. 175183.

9 Beliz, Gus stavo (2007). ¿Hacia una nuevva generación de d reformas en seguridad ciuddadana?. En: ¿C Cuál es la salidda?. La agenda incoonclusa de la segguridad ciudadana. Erik Alda y Gustavo G Beliz (E Editores), Washinngton, p. 1-117 10 Banco Intteramericano de e Desarrollo y Ministerio M del Inteerior, Políticas dde Seguridad Ciudadana en Europa y América Latina: lecciones y desafíos. d Divisióón de Seguridad Ciudadana (20004). Santiago, 1 94 p.

11 Informe internacional so obre la prevenciión de la criminnalidad y la segguridad cotidianna: tendencias y perspectivas (2008), Montreal 270 p.; Informe intternacional sobre la prevención de la criminalidaad y la seguridaad cotidiana: tenndencias y persppectivas (2010), Monntreal 241 p.; Naaciones Unidas, Directrices paraa la cooperaciónn y la asistenciaa técnica en la eesfera de la prevvención de la delincuuencia urbana (ECOSOC RES. 1995/9); Vandeerschueren, Frannz; et al. (2009)), Guía para la pprevención locall. Hacia 7

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Existe unanimidad en seeñalar que el ámbito á de la seguridad s ciudaadana incorpoora los valoress del Estado social y democráticco de Derecho y está conectaado con12: a) b) c) d) e) f)

1.2.

Los derrechos humanoos La seguuridad de las personas y de loos bienes La delinncuencia y el quehacer q de la policía y la adm ministración dee la justicia El desaarrollo de la socciedad y mejores niveles de vvida El desaarrollo económiico y la generación de oportu nidades La caliddad de la demoocracia y la gobbernabilidad

n del delito co omo política pública Laa prevención

Entre los principios de lass políticas públicas de seguriddad, tanto la O Organización dee Naciones Unidas, la Organiización de Estadoss Americanos como c los gobieernos de Chile de las últimass dos décadas asumen que la seguridad ess parte fundamentaal de los dereechos de los inndividuos y quue, cuando ésste es vulneraddo, otros dereechos fundameentales pierden la capacidad c de realizarse r en suu plenitud.

El Estado, por su parte, tiene t la obligación de despleegar todos los recursos a su alcance para que ese dereccho no sea nunca violado. Se necesita, n por lo l tanto, desarrollar políticass de seguridaad que en el m marco de un estado democráticco y de derechho, contribuyann a su fortaleccimiento, sepaan entender caausas más complejas, den cuenta efectiva dee las manifesttaciones inmeddiatas del crim men y la violeencia y, a la vez, reduzcann efectivamente sus posibilidadees de incidenccia futura. Así la prevenciónn del delito see transforma en un espacio de convergenncia de diversos grrupos de interéés.

Lo anteriorr, por cuanto –como – señala la OEA (2008,, p. 45)- la am mplitud e intenssidad de los feenómenos crim minales afectan dráásticamente la calidad de vidda de la poblacción y generann un clima de temor generallizado, que am menaza directamennte la solidez de d la democraacia y las posibbilidades realees de desarrolllo económico y social. Este último punto ha siido suficientem mente demostraado a través dee estudios en A América Latina113.

Así, la preoocupación por la delincuenciia y la percepcción de que ell Estado es inccapaz de enfreentar el probleema de manera eficaz alimenta la l crisis de leggitimidad y la confianza en la institucionallidad democráática. Pero, al mismo tiempo, hacce aún más urggente la moderrnización del aparato de seguuridad. Otro efeecto negativo ees que la insegguridad pone en rieesgo la cultura del derecho y libertades ciuddadanas y geneeran, por ciertoo nuevas amennazas a los derechos humanos. Por ejemplo, cuando c el tem mor de las perssonas hace reesurgir las perrcepciones y aactitudes autorritarias, demandanddo “mano dura”, linchamienntos o justificaciones para “ttomar la justiccia en sus maanos”. En Chile, por ejemplo, see comienza innstalar la idea dominante dee que las liberrtades y los deerechos están más a favor de los delincuentees que de lass propias personas y víctimas; y que las regulaciones de la actuación policial y de las institucionees del poder judicial son frenos que limitan su eficacia. A Así, la presunciión de inocenccia y las garanttías de

políticas de cohesión social y seguridad ciuudadana. Prograama de las Nacioones Unidas para los Asentamientos Humanoss (ONUHABITAT) y Universidad Albberto Hurtado dee Chile. Santiagoo, 143 p.

12 Tudela, Patricio P (2005). Propuesta de marco m conceptuaal para el estud io de políticas ppúblicas de segguridad ciudadanna. Los casos de Arrgentina, Chile y Uruguay (RG-P P1065), Banco Interamericano de Desarrollo, W Washington, Eneero de 2005, 222 p. En: www.iadb.orrg/document.cfm m?id=911756 13 Ver ejemp plo “Capítulo IV. Estado de derecho, delincuenciia y corrupción ““, LAPOP 2010, Pág. 84-86. En:: Seligson, Mitchhell y Smith, Amy;; Cultura políticaa de la democraccia, 2010. Consoolidación democrrática en las Am méricas en tiempos difíciles: Inforrme sobre las Am méricas. Proyectto de Opinión Púública de Américca Latina, Vandeerbilt University, Diciembre de 20010, 225 Págs.

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los procesoos judiciales (ddebido procesoo) son cada díaas más vistas ccomo contrariaas a la seguridaad de la personnas. El populismo penal y el casttigo (punibilidadd) son efectos de la inseguriddad.

Es por las razones antess citadas y porqque la experiencia internacioonal ha demostrado ser exitoosa ante la redducción del delito cuando la socieedad civil deja de d ser un ente pasivo, objeto o beneficiario de las actuación del Gobiernno y de los organissmos públicos, transformánddose en un acctor o sujeto, que en la acttualidad la tenndencia internaacional apunta al “eempoderamiennto” y a facilitarr procesos de “apropiación” “ a nivel de los goobiernos localees y territorios.

Esta transición también ha h tenido lugaar en Chile. El análisis de la s políticas de la última décaada - teniendoo como denominaddor común y fuuente de inspirración la Política Nacional d e Seguridad C Ciudadana, dada a conocer el año 2004, frutoo de un acueerdo técnico-poolítico que invvolucró a diveersos sectoress-, permite soostener que taanto la Estrategia Nacional de Seeguridad Pública (2006-20100) como el Plann Chile Seguro (2010-2014) aasumen la gesttión de la seguridaad con atributoos de política pública. p En otrras palabras, een Chile la seeguridad públicca y ciudadanaa en la última décaada refieren a un conjunto de d intervencionnes públicas lleevadas a caboo por diferentess actores estatales y sociales paara enfrentar las amenazas (previsibles o concretas) dee carácter violeento y/o delicttivo que lesionnen los derechos y libertades de las personas en e un determinaado ámbito terrritorial.

El campo de d participaciónn de la sociedaad civil -organizada o no- ess la prevenciónn del delito. Aqquí conviene reecordar cómo se enntiende la prevención del delito y por qué ess materia de poolítica pública.

Para la Organización O de Naciones Unidas U la prevvención del ddelito puede sser definida coomo todas aqquellas intervenciones del Estadoo o del sector privado p que apuntan a reduciir el crimen y qque son distintaas del simple aarrestar y sancionaar a los delincuentes (control punitivo). Asimismo, A desstaca que hay distintas forrmas de prevvención (situacional, social, etc.) en e las cuales laa sociedad pueede y debe colaaborar14.

En otro doccumento la parrticipación en la prevención de d los delitos im mplica que la cciudadanía se involucre reduciendo oportunidaddes de cometeerlos, aumentando para los delincuentes d ell riesgo de serr detenidos y re reduciendo al m mínimo los beneficcios potencialees, incluso meediante el diseeño ambientall, y proporcionnando asistenncia e informaación a víctimas reales y potenciaales (prevencióón de situacionnes propias al ddelito)15.

Aun cuanddo entendida en e ocasiones de manera precaria, en Chhile la particippación de la ssociedad ha sido un componentte de la políticaa y de las estraategias de los distintos d gobierrnos.

Demostracción de lo anterrior son las direectrices del Plaan Chile Segurro, aprobado enn la resoluciónn exenta Nº 6.9984, de 2010, del Ministerio M del Interior, y las directrices de la Política Naacional de Segguridad Públicaa Interior que cita la reciente prromulgación dee la Ley Nº 20.502 2 (febreroo de 2011), quue establece eel nuevo marcco legal que ccrea el Ministerio del d Interior y Seeguridad Públicca.

En materiaa de “Ejecuciónn Territorial dee la Política dee Seguridad Púública” (Artícullos 14 al 16), esta Ley entreega un conjunto am mplio de faculttades, responssabilidades y taareas a los Inteendentes paraa, por ejemplo, celebrar acueerdos o convenios con institucionnes públicas o privadas, incluuidas las mun icipalidades, qque tengan relaación directa ccon los planes y prrogramas de laa Política Nacioonal de Seguriddad Pública Inteerior; e implem mentar medidass de prevención de la delincuencia y aquellas orientadas a dissminuir la violencia y la reinciddencia delictuaal, entre otras.

Informe del Xº Congreso de Naciones Unnidas sobre prevvención del delitto y tratamiento del delincuente.. A/CONF.187/15. Julio de 2000. N°° 104-106. En: htttp://www.uncjin.org/Documents/congr10/15s.pddf 15 Medidas para p promover laa prevención eficcaz del delito (ECOSOC RES. 22002/13) 14

10

Esta Ley deetermina, adem más, la existencia de un Conssejo Regional dde Seguridad P Pública Interior (Art. 16) que tendrá carácter coonsultivo y assesorará al Inttendente en laa implementacción y coordinnación de la P Política Nacional de Seguridad Pública Interior a nivel regionnal, provincial y local.

Así, una dee las principalees transformacciones que experimenta el Esstado chileno een la última déécada es la evoolución de la gestióón de la seguriidad pública enn política públicca. Por cierto, no se trata de un hecho únicco en la regiónn. En el contexto reegional, las noormas de los sistemas s univeersal e interam mericano promuueven la aperttura, transpareencia y participacióón de la sociedad civil o de loos grupos afectados en la form mulación de poolíticas de desaarrollo.

En rigor, laas políticas púúblicas de seguuridad tienen como c denominnador común lla “gobernabiliddad” o desarroollo de condiciones de gestión social s que enffatizan la partiicipación, la ccorresponsabiliddad y la transsparencia; el ““capital social” o creación de connfianza, coopeeración y solidaaridad; “espaccio público”, referido en partiicular a lo abieerto, lo explícito, lo l supervisablle y sujeto a escrutinio (auditable) ( y, finalmente, ““sociedad civil”, es decir, ideas, representaciones, prácticas y formas orrganizativas que otorgan uniddad a los sujetoos en un territoorio dado.

1.3.

Im mportancia dee la informacción en el contexto de poolíticas públiccas de segurridad

En el conteexto de las trannsformaciones descritas en el e caso chileno , el derecho dee acceso a la información púública y el derechoo a la participaación ciudadanna, como dereechos ciudada nos fundamenntales para la seguridad pública y ciudadana, constituyen campos c poco o escasamentee desarrolladoos, a pesar dee los significatiivos avances a nivel internacional, especialmeente en materiaa de recomenddaciones. En eeste sentido see constata unaa significativa bbrecha, entre el debber ser y la reaalidad.

En el docuumento Directtrices para la cooperación y la asistenciaa técnica en la esfera de la prevención de la delincuencia urbana (Ressolución 1995/99 del Consejo Económico y S Social), se seññala que para qque el plan de acción integrado para p la prevencción del delito sea s amplio y efficaz, sus autorres deberán (U UNDOC 2007, pp. 292): b) Considerar la posibilidaad de hacer inttervenir a una gama g de actorees que represeenten en particcular a: i.

Los traabajadores socciales y de la educación, el sector de la vvivienda y la ssalud, ademáss de la policía, los tribunales, los fiscales y los l servicios enncargados de lla libertad conddicional, y otros; ii.

La com munidad: autorridades elegidaas, asociacionees, voluntarioss, progenitoress, organizacionnes de víctimas, y otros; iii.

El sectoor económico: empresas, banncos, comercioos, transportes públicos, y otrros; iv.

Los meedios de comunnicación social..

No obstante, aun cuanddo la Constituución Política de Chile garaantiza el acceeso a la partiicipación ciudaadana, señalando que el Estado reconoce y am mpara grupos intermedios auutónomos para sus fines espeecíficos, y aseggura el derecho dee las personas a participar enn igualdad de oportunidades o en la vida nacional (Art. 1 Incisos 3 y 5 de Bases de la Instituucionalidad), enn Chile esta paarticipación es escasa, debidoo tanto a la culltura política coomo a la ausenncia de mecanismoos permanentees que permitan canalizar la participaciónn en temas dde seguridad cciudadana (Blaanco y Tudela, 2010).

11

Capítulo 2.

2 2.1.

Experiencia internaacional, tend dencias y proocesos en maarcha

Ro ol de la inforrmación en laas políticas públicas p de sseguridad

De acuerdoo a la Organizaación de Nacioones Unidas (22007), la preveención del delitoo será más exxitosa si se siguuen un conjunto dee directrices que arroja la exxperiencia interrnacional y loss modelos quee han resultadoo más prometeedores.

En este coontexto los accuerdos adoptaados destacann la estrecha relación entree prevención e información, como derecho y como c herramieenta.

Así, entre las l directrices de la ONU paara la prevencióón del delito qque figuran en el marco de rreferencia concceptual con miras a proporcionaar elementos para una preevención eficazz del delito (ECOSOC 20002/13), destacan las siguientes líneas de accióón que involucrran la participación de la sociiedad y el emppleo de informaación: 

El gobiierno, a todoss los niveles, tiene la respoonsabilidad dee crear, manteener y promovver un contextto en que las innstituciones peertinentes del ggobierno y todoos los sectoress de la sociedaad civil, incluidoo el sector em mpresarial, puuedan cumplirr mejor la funnción que les corresponde en la prevencción del delito (numeral ( 2).



A los finnes de las pressentes directricces, la expresióón “prevenciónn del delito” enngloba las estraategias y mediddas encaminaddas a reducir el riesgo de qque se produzzcan delitos y sus posibles eefectos perjudicciales para las personas y la sociedad, incluuido el temor a la delincuenciia, y a intervennir para influir en sus múltipless causas (numeeral 3)

La informacción es relevannte no sólo parra las institucioones gubernam mentales y estaatales, tambiénn para potenciaal el rol activo de laa sociedad civil. En efecto, seegún la ONU, si s bien la respoonsabilidad prinncipal correspoonde a los gobiernos, la participaación activa de d las comuniddades y otross sectores de la sociedad civil es una pparte esenciall de la prevenciónn eficaz del dellito. Las comunnidades, en paarticular, deberírían cumplir una función impoortante determinando las prioridaades de la prrevención del delito, la apliicación y la eevaluación, y aayudando a ddeterminar unaa base sostenible de recursos (numeral 16).

Es por ello que, siguiendoo estos estándares, se puedee afirmar que laa participaciónn de la comuniddad, la cooperaación y las asociacciones represeentan elementtos importantes del conceptto de prevencción del delito. Si bien el téérmino “comunidadd” puede definnirse de difereentes maneras, la ONU se rrefiere a esenncialmente a laa participaciónn de la sociedad civil a nivel locaal (numeral 5).

En esta missma línea la Organización O dee Estados Ameericanos (2008,, 63-73) establece y recomienda que toda ppolítica orientada a reducir el delito y la inseguridad deba cum mplir con 10 direectrices, tres de las cuales soon pertinentes aquí: 

Informada: Unaa política de seeguridad públicca debe contarr con informacción cuantitativva amplia, verifificable, coontrastada, confiable y com mparable, como líneas de bbase y, más adelante, com mo indicador es de reesultados de geestión.

Se requierre, por tanto, un esfuerzo importante acoompañado de planes especcíficos y recurssos suficientess para mejorar lass estadísticas policiales y extender el uso de las enncuestas de vvictimización. D De igual maneera es imprescindible pensar en el diseño e im mplementación de una políticaa comunicacionnal clara que innforme de los planes y comprom misos de la autoridad, acomppañe la ejecucción de las poolíticas y muesstre con transpparencia los loogros y fracasos deel proceso.

12

La informacción debe ser pública p y estar al alcance de los vecinos. Enn muchos paísses la carencia de información tiene impacto dirrecto en los alttos niveles de temor, debido a que se geneeran verdaderaas crisis de insseguridad por hhechos aislados o puntuales. Porr ello es recom mendable repliccar la experienncia de aquelloos países del hhemisferio que tienen la informacción accesible por p Internet paara que los ciuddadanos se infformen, tomen las decisioness más acertadaas y se organicen según s sus neceesidades, interreses y deseoss. 

Paarticipativa: La seguridad pública trasciennde la acción ssolitaria del Esstado. Se debee permitir y aleentar la paarticipación de la sociedad enn la seguridad y se debe haccer con la cauttela y las salvaaguardas que exigen lass característicaas del problema que se enfrenta.

La participación de la soociedad en poolíticas de seguridad debe eentender que lla principal ressponsabilidad es del Estado y ésste no puede abdicar a de su responsabilidad r d trasladándolaa a la poblacióón. La participación ciudadanaa debe ser tratada como un dereecho de la población y no como una conce sión del Estaddo. Debe ser auutónoma y plural, sin depender o subordinarsee a ninguna insstitución pública, dirigida a peersonas de unna orientación ppolítica o restrringirse por las missmas razones. Debe ser voluuntaria, no pueede imponerse y no deben eexistir sancionees o discriminaaciones para quienes no pueden o no deseen participar. p Debbe ser segura, practicándose sólo en temass y momentos en los que se garaantice la integrridad física de las l personas.

Debe, por último, ú moverse estrictamentee en el terreno de la legalidadd y el respeto a los derechoss humanos.

La participaación de la com munidad con estas e caracteríssticas se conv ierte en una gran aliada de lla acción del E Estado, ya que ayuuda a tener infoormación preciisa y actualizadda, canaliza reecursos económ micos y humannos adicionales a los públicos, lee da sustento social s a las políticas preventivvas, permite unna mayor capaacidad de fiscalización de la ggestión pública y, por p esa vía, ayuuda también a disminuir la peercepción de innseguridad. 

Trransparente: Las L políticas púúblicas de seguridad deben sser transparenttes, tanto en laa información qque las suustenta como en e sus resultaddos. Sus difereentes aspectoss y etapas debeen estar sujetoos a fiscalizacióón con lass mismas caraacterísticas, garantías y restriicciones que ti enen las demáás funciones qque el Estado eejecuta y deben d contar con c mecanismoos formales y regulares r de reendición de cueentas a la comuunidad.

Las excepcciones y áreass en que la infformación es reeservada debeen estar limitaddas a lo estricctamente necessario y claramentee definidas en cada c circunstaancia. Las comisiones parlam mentarias, de m modo regulado por ley, debenn tener acceso irreestricto a inform mación reservadda y secreta cuuando lo requieeran para el ejeercicio de sus ffunciones.

2.2.

Ell acceso a la información n pública en seguridad s

Según el numeral n 5 dell documento Directrices D parra la cooperacción y la asisstencia técnicaa en la esfera de la prevenciónn de la delincuuencia urbana (Resolución 1995/9 del Connsejo Económico y Social), ppara que un pplan de acción integrado para la prevención p dell delito sea am mplio las autoriddades competeentes deberíann en todos los nniveles (UNDOC 2007, 294 y 2955): a) Veelar permanenntemente por que q se respeteen los principiios fundamenttales de los deerechos humaanos al prromover esas actividades; a b) Esstimular y llevaar a cabo proggramas de cappacitación e infformación paraa apoyar a toddos los profesionales quue participen en la prevenciónn de la delincueencia; c) Coomparar las exxperiencias y organizar intercambios de connocimientos téccnicos; 13

d) Esstablecer un mecanismo m para evaluar perriódicamente l a eficacia de la estrategia aplicada y preever la poosibilidad de reevisarla. p fundaamentales de juusticia para lass víctimas de ddelitos y del abuso de Por su partte, la Declaraciión sobre los principios poder16 esttablece principios cuyo fin ess conferir a las víctimas el deerecho a la infoormación, partiicipación, proteección, reparación y asistencia. No obstante, más allá de lo señalado, ttambién en ell contexto de la prevenciónn de la victimizacióón, destaca la necesidad n de difusión d de infoormación (p.3222)17: 111. Se alienta a los Estados Miembros y a las organizacciones no gubeernamentales a que lleven a cabo caampañas de innformación y educación e púbblicas concebiddas para preveenir y reducir la victimizacióón y la revictimización. Esas E campañaas consistirán tanto t en campaañas generaless orientadas a amplios sectoores de la población com mo en campañas especiales dirigidas a gruupos selectos rrespecto de loos que consta qque se enncuentran en siituación de altoo riesgo de victtimización y revvictimización.

122. Se alienta a los Estados Miembros M a quue, en estrechaa colaboración con representtantes de los m medios dee difusión, form mulen y apliquuen con eficaacia directricess para los meedios de inform mación orientaadas a prroteger a las vícctimas y reduccir la revictimizaación.

En la mism ma línea se orienta parte de las directricess de actuación que destaca lla Estrategias y Medidas Práácticas Modelo parra la eliminacióón de la violenncia contra la mujer m en el cam mpo de la prevvención del dellito y la justiciaa penal (Resoluciónn 52/86 de la Asamblea A Geneeral, en UNDO OC 2007).

2.3.

Prrincipales em mpleos de la información pública en laa gestión de la seguridadd

Nuevamente, siguiendo a la Organizacción de Nacionnes Unidas (E COSOC 2002//13), el enfoquue que se le dda a la gestión de información tieene que ver coon la finalidad; en rigor sus uusos –según see señala- son funcionales deesde el diseño hassta la evaluacióón de una políttica pública. Dee esta forma, sse identifican ddos ejes princippales: Primero, como base para la l gestión y, seegundo, como soporte para laa sostenibilidadd de las políticaas y la gobernaabilidad democcrática, especialmeente el control ciudadano c y la rendición de cuentas c (accouuntability), comoo se describe a continuación.

Subrayando que no es poosible prevenir sin informacióón, en el acápitte relativo a Baase de conocimientos, se destaca que las esstrategias, polííticas, program mas y medidass de prevencióón del delito, deben tener uuna amplia baase de conocimienntos multidiscipplinarios sobre los problemass de la delincuuencia, sus múúltiples causass y las prácticaas que hayan resuultado eficaces y prometedoraas (numeral 11).

Asimismo, es norma o recomendación r n internacional el que los goobiernos y, enn su caso, la ssociedad civil deban facilitar la prevención p del delito basándoose en sus connocimientos (nuumeral 21), conncretamente: A. Prroporcionando la informacióón que necessitan las com munidades parra abordar loos problemas de la deelincuencia; B. Appoyando la adqquisición de coonocimientos útiles y de apliccación práctica,, que sean cienntíficamente fiaables y váálidos;

Declaracióón sobre los prinncipios fundameentales de justicia para las víctim mas de delitos y del abuso de pooder; Resoluciónn 40/34 de la Asambblea General, enn UNDOC (2007)) 17 Plan de acción a para la applicación de la Declaración D de los l principios funndamentales dee justicia para laas víctimas de ddelitos y del abuso dee poder. Resolución 1998/21 deel Consejo Econóómico y Social, een UNDOC (20007) 16

14

C. Appoyando la orgganización y la síntesis de loss conocimientoss y determinarr y colmando laas lagunas en lla base dee conocimientoos; D. Coompartiendo esos conocimieentos, según coorresponda, coon investigadorres, entes norm mativos, educaadores, esspecialistas de otros sectoress pertinentes y a toda la comuunidad en geneeral; E. Applicando esos conocimientos c para repetir inntervenciones ssatisfactorias, cconcebir nuevaas iniciativas y prever nuuevos problemaas de delincueencia y posibiliddades de preveención; F. Esstableciendo sistemas s de datos d para ayuudar a adminiistrar la preveención del dellito de manerra más ecconómica, incluuso realizando estudios perióódicos sobre vicctimización y laa delincuencia;; G. Prromoviendo la aplicación dee esos datos a fin de reduciir la victimizacción repetida, lla persistenciaa de la deelincuencia y laas zonas con altos a niveles dee delincuencia.

En el seguundo caso, orieentado a la so ostenibilidad y rendición dde cuentas, deestaca que la pprevención del delito requiere reecursos adecuaados para aseggurar su sostennimiento, incluusive fondos paara estructurass y actividades;; y que debe haber una clara renndición de cuentas respecto de los fondos,, la ejecución y la evaluaciónn, así como deel logro de los resuultados previstoos (numeral 10)).

Específicam mente, en cuaanto a la organnización, métoddos y enfoquees, con el fin dde garantizar lla “sostenibilidad” se enfatiza quue “los gobiernnos y otros orrganismos de financiación ddeben esforzarrse por lograr la sostenibiliddad de programas e iniciativas dee prevención del d delito que hayan resultadoo eficaces” (num meral 20), concretamente: A. Exxaminando la asignación de d recursos paara establecerr y mantener un equilibrio apropiado enntre la prrevención del delito d y la justiicia penal y otrros sistemas, a fin de que seean más eficacces en la prevvención deel delito y de laa victimización; B. Esstableciendo reesponsabilidaddes claras en cuuanto a financiiación, program mación y coorddinación de inicciativas dee prevención deel delito; C. Foomentando la participación p dee la comunicadd para aseguraar la sostenibiliddad.

De acuerdo a lo señaladdo, entonces, la asociación entre prevencción del delito, participación y política pública se conjugan para p desencadeenar procesos sociales que enfatizan: e I. II. III. IV.

Construcción de la seguriddad con los dem mandantes / ussuarios Transparenccia de los serviicios públicos Sujeción de los servicios / organismos esstatales a las ddirectrices gubeernamentales Control exteerno y accountaability sobre lass organizacionees

En este contexto, el “accoountabiliyty policial” es un nooción más espeecifica aún del enfoque descrrito arriba. En efecto, como señaala Tudela (20111, 11 y 12) yaa sea como coonsecuencia deel accionar de organismos del tercer sectoor y del mundo académico, de una mayor visibilidad v de los problemaas de conduccta policial –ddiscrecionalidadd, mal desempeñoo, ilegalidad e ineficacia-, o bien b por la crecciente conviccióón de que las ppolíticas de preevención y conttrol del delito junto a las políticass de seguridad pública y ciudaadana precisann policías eficaaces y orientaddas por el respeeto del estado de derecho, d en la actualidad hayy mayor concieencia sobre la necesidad de eexaminar y meejorar la actuacción de los mecanismos de contrrol interno y exxterno sobre loos órganos de seguridad. Essta es una de llas principales líneas vinculadas al accountability policial.

El control de d la actividad policial no deriva de un plannteamiento recciente. Al contrrario, éste quedó consagradoo en el marco juríddico internacionnal a través deel “Código de conducta c para funcionarios eencargados de hacer cumplirr la ley” (1979), quee fuera ratificaado en los “Pririncipios básicoos sobre el em mpleo de la fuerza y de arm mas de fuego ppor los 15

funcionarioos encargados de hacer cumpplir la ley” (19900). Sin embarggo, han debido pasar varios aaños para avannzar en una dirección que haga posible p verdadeeramente esta práctica tan neecesaria. En E Europa, por ejemplo, estas materias han sido abbordadas a través del perfeccionamiento dee instrumentoss y el desarrolloo de estudios ddirigidos a mejjorar el conocimiennto de las caussas, la evaluacción de los meecanismos y laa identificación de las mejorees prácticas. Estados Unidos, Auustralia y Canaadá son tambiéén ejemplos enn este campo. Pero, en el caaso de Américaa Latina sólo ppodrían citarse alguunos ejemplos aislados (Coloombia, Chile, Nicaragua).

El marco de referencia paara observar el control internoo en la policía deriva de dos corrientes quee convergen. P Por una parte, la prreocupación poor el desempeeño policial, enn tanto eficaciaa y contribución a la reduccióón de la insegguridad objetiva; y, por la otra, unna visión socioopolítica dondee la actuación ppolicial se sujeeta a prácticas característicass de la función policial en demoocracia. En essta línea, el accountability ppolicial dice reelación, entoncces, con derecchos y obligacionees de la policíía, de sus autoridades y dee los ciudada nos sobre la vigilancia del comportamiennto del personal quue la integra y del desempeño policial.

2.4.

Exxperiencias in nternacionaless y nacionaless de acceso a la información sobre segurridad

Como se señaló, s el acceeso a informacción relativa a la seguridad ppública y ciudaadana se encuentra estrechaamente relacionadoo con la evolucción que muesttran los estadoos, las institucioones y las socciedades respeecto de los graddos de apropiaciónn y empoderamiento de un enfoque que concibe la seeguridad como política públicca, producto dde una estrategia de d coproduccióón, condición fundamental f paara la calidad dde vida y, por sobre todo, coomo expresiónn de un derecho a un bien públicoo y que reconooce el acceso a información en este ámbitoo como una prráctica que enrriquece la gobernannza.

No obstantte, si bien en el e plano de lass ideas se idenntifican tenden cias positivas, en la prácticaa el proceso m muestra escasos avvances.

El mejor ejemplo es el caaso de la Orgaanización de Estados Americcanos. En su D Declaración sobbre Seguridad en las Américas, aprobada el 28 2 de octubree de 200318, el e Artículo 4 rratifica una seerie de valoress fundamentales: de identificar sus s propias prrioridades nacionales de segguridad y definnir las estrateggias, planes y acciones paraa hacer frente a lass amenazas a su seguridad (letra ( a); la dem mocracia repreesentativa es uuna condición indispensable ppara la estabilidad, la paz y el desarrollo d de los l Estados (leetra b); el resspeto de los derechos humaanos y las libeertades fundamentaales y la buena gestión gubeernamental sonn esenciales ppara la estabiliddad, la paz y eel desarrollo ppolítico, económico y social de loos Estados (letrra c); y, finalm mente, la conviccción de que eel fundamento y razón de seer de la seguridad es la proteccióón de la persoona humana. La L seguridad sse fortalece cuando profundizzamos su dimensión humana. Las condicioness de la seguriddad humana mejoran m mediannte el pleno respeto de la diggnidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, así como mediante la promoción del ddesarrollo econnómico y social, la inclusión sociaal, la educaciónn y la lucha conntra la pobrezaa, las enfermeddades y el ham mbre (letra e).

Posteriormente, aún cuanndo en el año 2008 establecee tres atributoss deseables dee las políticas de seguridad ppública en el Hemiisferios, esto es, e Informada, Participativa y Transparente,, un par de años después el Artículo 41 (bb) de la Ley Modello Interamericaana sobre Accceso a la Infformación Púbblica, aprobadda en la Cuarrta Sesión Pleenaria, celebrada el 8 de junio de 201019, esstablece exceppciones a la ddivulgación basadas en los siguientes intereses públicos:

Departam mento de Seguriddad Pública (20009) Documentos Claves de la OE EA sobre Seguriidad. Volumen II: Seguridad Púbblica.

Secretaría de d Seguridad Muultidimensional Organización O de los Estados Am mericanos, Washhington.

19 Ver: Reso olución AG/RES.. 2514 (XXXIX-O O/09) “Acceso a la información ppública: Fortaleccimiento de la deemocracia” y AG/RES. 2607 (XL-O//10) “Ley Modeloo Interamericanaa sobre Acceso a la Informaciónn Pública”.

18

16

1. Seguridad púública. La legisslación y/o la juurisprudencia ddeben aseguraar que se estabblezca una deffinición claara y debe ser posible determ minar qué dañoo comportaría laa divulgación dde la informacióón. mente estableccida en 2. Seguridad naacional. En quee la definición de la seguridaad nacional debbe estar claram unna ley o una jurrisprudencia quue prevea elem mentos concrettos para la deteerminación del posible daño.

6. Aplicación dee la ley, preveención, investiggación y proceesamiento del delito. Esta eexcepción prottege el prrocedimiento y la estrategia juudiciales en caasos penales een que la divulggación de inform rmación antes dde una deecisión final pueede afectar el curso c de la invvestigación o ell procedimientoo para adminisstrar justicia.

Así, el exaamen de las fuentes f y tiposs de información sobre seguuridad públicaa y ciudadana permite arribaar a la conclusión que sería relaativamente fáccil acceder a innformación esttadística que ppermita conoceer ciertas tenddencias sobre la innseguridad ciuudadana y la seguridad s pública, pero es ddifícil accederr a informaciónn sobre la gesstión y resultados de las intervennciones, prograamas y/o políticcas.

La siguientte caracterizaciión para América Latina y Chhile, en particulaar, apoya lo affirmado: 1) Laas fuentes dee información n se pueden clasificar en términos de origen, ya ssea de organnismos pú úblicos, intern nacionales o privados. Enn la mayoría dde los casos se pueden coonsultar a travvés de intternet, pero prrecisan de habilidades para navegar a traavés de las distintas capas de informacióón que offrecen los portaales.

2) Exxiste un limitad do número dee fuentes de in nformación qque permiten eel acceso a cuualquier intereesado, invvestigador o innstitución pública y privada que ayuda a conocer tenddencias y esttimaciones soobre la evvolución de la l criminalidaad, principalm mente desde una perspecctiva de las ccifras oficialees que enntregan los países respecto de d los registros de sus organi smos públicos: 

A nivel internacional y com mparado: La Officina de Nacioones Unidas coontra la Droga y el Delito: http://www.uunodc.org/unoddc/en/data-and-analysis/statisstics/data.html



En Chile: 

E (IN NE): Estadísticaas sociales y juudiciales.

Institutoo Nacional de Estadísticas http://ww ww.ine.cl/canaales/menu/publicaciones/com pendio_estadisstico/pdf/2011//1.8otras_sociaales_ju dicialess.pdf



Pública: Subseccretaría de Prevvención del Deelito del Ministeerio del Interior y Seguridad P http://ww ww.seguridadppublica.gov.cl/ssistema_nacionnal_de_informaacion_delictuall.html



Carabinneros de Chile: Carabineros en e cifras. http://ww ww.carabineroos.cl/sitioweb/httm/sitioweb/cifrras/cifras2011//index.htm



Policía de Investigacioones de Chile: Informe de ressultados de gesstión operativaa: http://ww ww.pdichile.cl//paginas/accouuntability/2012/229marzo012/Innforme%20Ressultados%20Fiinal_2 012.pdff



Ministerrio Público / Fisscalía Nacionaal: Estadística dde gestión operativa: http://ww ww.fiscaliadechile.cl/Fiscalia//estadisticas/inndex.do

17



Gendarrmería de Chilee (GENCHI). htttp://www.genddarmeria.gob.ccl/



Defensoría Penal Púbblica: http://www w.dpp.cl/pag/1 16/45/estadisticas



Poder Judicial J de Chille: http://ww ww.poderjudiciial.cl/modulos/E Estadisticas/ES ST_Contexto.pphp?opc_menuu=6&opc_item==0

Organismo privado: p 

Fundacción Paz Ciudaddana: Anuario de Estadísticaas Criminales (11998-2010). http://ww ww.pazciudadaana.cl/publs.phhp

mos internaciionales y naciionales han heecho esfuerzoos por estandaarizar 3) Enn los últimos 5 años organism y homologar cifras que perm miten referirse de manera m más objetiva all estado y las tendencias enn seeguridad públlica y ciudadan na: 

Con el apoyo de organismos internnacionales, tal es como el Baanco Interameericano de Dessarrollo (BID) desde el año 20007 se realizann esfuerzos pa ra generar indicadores comuunes y estándaares de elaboraación de indicaadores para los países de l Hemisferio: Sistema Regional de Indicaadores Estandaarizados de Coonvivencia y Seeguridad Ciudaadana (SES)20 http://ww ww.seguridadyyregion.com/ess.html



La Facultad Latinoam mericana de Ciencias Socialees (FLACSO-C Chile) y el BID presentan en el año 2010 un u primer repoorte que intenta sistematizarr indicadores ssobre seguridaad ciudadana en los países (Salazar 2009; Damert, et al;; 2010) http://w www.flacso.cl/puublicaciones_fiicha.php?publi cacion_id=941&page=1



mensional de laa Organizaciónn de Estados A Americanos reaaliza un esfuerzzo que La Secretaría Multidim concluyye en un reportte del Observattorio de Seguriidad Ciudadanna http://ww ww.oas.org/dsp/espanol/cpo__observatorio.aasp

El Sistema regional de inndicadores Estanndarizados de convivencia y Seeguridad ciudadaana (SES) es unn proyecto a traavés del cual 15 paísses y dos ciudaddes capitales dee Latinoamérica y el Caribe, se han asociado ppara mejorar y hhacer comparabbles sus estadísticas sobre crimen y violencia. Esta iniciativa, ha siddo promovida y ffinanciada por el Banco Interam mericano de Desaarrollo BID a travéés del proyectoo de Bienes Púúblicos Regionaales bajo la cooordinación y ejeecución del Insstituto CISALVA A de la Universidad del Valle en Cali, C Colombia. Los Indicadorees de seguridadd ciudadana del SES fueron ddiseñados, revissados y aprobados por los países socios, junto con c unas definiciones y una m metodología com mún que estanndarizan la capttura, el procesamiennto, el análisis y el flujo de la innformación, paraa respaldar la caalidad de los daatos publicados. Con la realizacción del Taller para la Estandarizacióón de Indicadorees Regionales que se llevó a ca bo en la ciudad de Cali (Colombbia) los días 26 y 27 de febrero de 2009, 2 en el cuaal participaron 444 representantees de los paísess socios y otross invitados internnacionales, se llogró la formulación de 22 indicadorres para la región que cumplían con los criterioss de pertinencia, relevancia regioonal y disponibilidad de datos. Estoss indicadores see revisaron en distintas mesas reegionales, dand o como resultaddo la precisión dde algunos de elllos y la selección dee indicadores addicionales. Unoss indicadores see obtienen por registros adminnistrativos y otroos por encuestas. Para lograr la com mparabilidad de los indicadores se ha desarrollaado un proceso de estandarizacción de los concceptos y de los ccriterios mínimos parra la operacionaalización de las variables: v tiempoo, lugar, personaa y circunstanciaa (en: http://ww ww.seguridadyreegion.com/es/soobre-el-proyecto.html; consultadoo el 29 de Abril de 2012).

20

18

4) Poocos organism mos púbicos y privados, seean nacionaless o internacioonales, considderan la persppectiva dee los ciudadan nos a través de d encuestas de d percepciónn y victimizaciión: 

A nivel internacional y com mparado: 

CIMA Barómetro B Iberoamericano o (encuestas dde opinión púública que refllejan victimizaación y percepcción) http://www w.cimaiberoam merica.com/indeex.html



Proyeccto de Opinión n Pública de América Latiina (LAPOP) ((encuestas de opinión públicca que reflejan victimizacióón y perccepción, perrmite consultad de bbases de datos) http://ww ww.vanderbilt.edu/lapop-espaanol/index.phpp



Latinob barómetro (enncuestas de oppinión pública que reflejan vvictimización y percepción, ppermite consultaad de bases dee datos). http:///www.latinobarrometro.org/lat ino/latinobarom metro.jsp

Enn Chile: 

Institutoo Nacional dee Estadísticas (INE): Encueesta Nacional Urbana de Seguridad Ciuddadana (ENUSC C). http://w www.ine.cl/canaales/chile_estaddistico/encuesttas_seguridadcciudadana/enccuestaseguridad.php



Subseccretaría de Preevención del Delito del Ministterio del Interioor y Seguridadd Pública (enccuestas de opinión pública que reflejan victim mización y perrcepción, permite consultad dde bases de daatos ya procesaadas). http://ww ww.seguridadpublica.gov.cl/eenusc_2011.htm ml



Fundacción Paz Ciudadana Índice Paaz Ciudadana-- Adimark (Gfk)) 2000 -2011 (eencuestas de oopinión pública que reflejan viictimización y percepción). p http://ww ww.pazciudadaana.cl/docs/pub_201203091224646.pdf

e desccritos abordan n la dimensió n objetiva y la perspectivaa de los ciudaadanos 5) Algunos de los esfuerzo (teemor, satisfaacción, etc.), pero muy pocos p considderan indicaddores sobre labor policiial, de peersecución peenal y desem mpeño judiciall, como tambbién resultadoos de políticaas y program mas de prrevención en cualquiera c de sus s formas. 

Ministerio de Interior y Seguridad Púública http://isssuu.com/minteerior/docs/cuenta_publica_20111?mode=a_p&wmode=1



Policía de Investigacioones de Chile: Cuenta Públicca 2011. http://ww ww.pdichile.cl//cuentapublica22011/index.htm ml



Ministerrio Público / Fisscalía Nacionaal: Cuenta Públlica 2012 http://ww ww.fiscaliadechile.cl/Fiscalia//sala_prensa/ddiscursos.do



Defensoría Penal Púbblica: Memoria Anual: http://w www.dpp.cl/repoositorio/60/2022/nacional



Poder Judicial: J

19

http://ww ww.poderjudicial.cl/modulos/Prensa_Com/C CuentaPublica//PRE_CuentaP Publica.php?oppc_me nu=5&oopc_item=8 6) Dee esta forma, del análisis de las fuentees ya citadas,, se puede cooncluir que lla informaciónn para co onocer los ressultados, pond derar los esfu uerzos y medirr las actuacioones (costo efificacia, por ejeemplo) dee los organism mos públicos no es posiblee, existiendo enntonces un défiicit importante en la materia.

7) Poor otra parte,, atendida laa forma de presentaciónn de la inforrmación (pággina o portal web in nstitucional), sólo especiaalistas o accadémicos poodrían empleear ciertas o algunas dde las in nformaciones que se dan a conocer c a travvés de estos m medios.

Capítulo 3.

3

Nudoss críticos en el e acceso a laa informacióón pública enn seguridad cciudadana

Los capítullos anteriores presentaron unna concepciónn de la seguriddad ciudadana como una connstrucción social que requiere dee la participacción ciudadanaa; y establecieeron algunos elementos connstitutivos de un modelo ideal de acceso a laa información pública, p que poosibilite el involucramiento ciuudadano en la construcción dde la seguridadd. En el presente capítulo c se identifican aquellos aspectos que, q en el conntexto chileno, imposibilitan que este moddelo se transforme en una realidaad, al imponer limitaciones al acceso a la infformación pública en materiaa de seguridad. Estos incluyen, por p cierto, las limitaciones que impone el marco normaativo e instituciional de nuesttro país, pero no se agotan en este ámbito, por cuanto es posible p estableccer la existenc ia de barreras de carácter cuultural que incidden en la disposiciión de las instittuciones públiccas y de la proppia ciudadanía hacia una mayor transparenncia en la inform mación pública sobbre seguridad ciudadana. c

3.1.

Ell marco legall e institucion nal chileno. Información I pública y paarticipación

La Ley 200.285 sobre accceso a la infformación púbblica (“Ley de Transparenciaa”) distingue ddos vías de aacceso diferenciadas a este tipo de d informaciónn: 

Transpparencia pasivva, que refiere a la posibilidad que tiene cualquier perssona natural o jurídica de reequerir información a un órgaano del Estadoo.



Transpparencia activaa, referida a aquellos antecedentes que los óórganos del Esstado deben pooner a disposicción de la ciudadanía de mannera autónomaa, sin mediar paara ello un requuerimiento esppecífico.

Esta normaa legal, cuyo núcleo n había sido s incorporado mediante uuna muy pobree inclusión en la Ley Orgánnica de Bases Gennerales de la Administración A del Estado el año 1999, tienne su origen een varias propuuestas de agennda de probidad y transparencia (1994, 2003 y 2006), la conddena al Estadoo de Chile en eel caso Claudee Reyes (2006)21 y el

En el caso Claude Reyess la Corte Interamericana de DD D.HH condenó aal Estado de Chile por violar el derecho al acceeso a la información pública, contenido en el artículoo 13 de la Convvención Americaana sobre Derecchos Humanos. La sentencia orddenó al Estado de Chile a entregaar la información solicitada porr ciudadanos soobre el proyectto forestal Trilliuum, la creación de un mecanismo que asegure el e derecho de acceso a a la infoormación públicaa (lo que se trradujo en la nueva Ley 20.2855 sobre Transparenccia de la Funciónn Pública y Acceeso a la Informacción de los Órgaanos de la Adminnistración del Esstado) y la capaccitación a funcionarios estatales paara atender lass solicitudes dee acceso a la iinformación. Laa resolución de la Corte inscrribió un precedente emblemático por p ser la prim mera vez que un tribunal inteernacional se pronuncia sobrre este derechoo. Ver: http://www.pproacceso.cl/noticia/corte_interamericana_de_ddd_hh_cierra_casso_que_conden_al_estado_de__chile (consultaddo el 18 de Mayo de 2012) 21

20

Instructivo Presidencial de 2006, dicctado sobre transparencia t activa y pubblicidad de laa información de la Administracción del Estaddo, que inscribee estas tareass dentro del coompromiso gubbernamental ccon la ética pública y releva el principio p de traansparencia coomo una herraamienta esenccial para resguuardar la correección de la ffunción pública22.

Por otra paarte, en el camppo de la seguridad pública la normativa vigeente se compoone de dos cueerpos fundameentales.

El primero es naturalmeente la Constittución Políticaa de la Repúbblica que estaablece que el marco básico de la seguridad distingue d claramente dos asppectos:  

loss derechos funndamentales dee los ciudadanoos que garantizza la Constitucción y la estructuraciónn misma del Esstado y sus órganos

El segundoo cuerpo es la reciente Ley N° N 20.502, quee crea el Ministterio del Interioor y Seguridad Pública y el S Servicio Nacional para p la Prevennción y Rehabbilitación del Consumo C de D Drogas y Alcohhol, modificanddo diversos cuuerpos legales.

Sobre estee último cuerpoo legal hay quee hacer hincapié en la naturaaleza y problem mas que le dieeron origen y lleevan a su promulggación en febreero de 2011.

Si bien hassta esa fecha el Ministerio del d Interior era el encargado de proponer y evaluar las ppolíticas y plannes; de estudiar y proponer las normas n aplicabbles a los sectores a su carrgo, de velar ppor el cumplim miento de las nnormas dictadas, de d asignar recuursos y fiscalizaar las actividaddes del respecctivo sector, coomo se desprenndía del Decreeto con Fuerza de Ley Nº 7.912 de d 1927 y del Artículo A N° 19 de d la Ley Orgáánica Constituccional, sobre Baases Generales de la Administracción del Estaddo (N º 18.575), velando por la mantenciónn del orden púúblico y la segguridad interiorr, en la práctica la tuición sobre las policías era sólo instrum mental a dichoo fin, mas no orgánica. En ootras palabrass, tenía potestadess operativas, peero no administtrativas sobre las l policías.

Como una forma de paliaar esta debilidaad, el Decreto Supremo N° 9954 -del 4 Septtiembre del 20003- encomenddaba al Ministro deel Interior la labor de coorrdinación23 de los ministerioos encargadoss, en sus resspectivas esferras de competenccia, de la Segurridad Pública y Ciudadana24. En ese mome nto dicho decrreto era el princcipal instrumennto que regulaba laa gestión de innformación sobre seguridad pública y ciuddadana, tanto entre instituciiones como haacia la ciudadaníaa. En efecto, ésste destacaba las siguientes tareas t del “Minnistro Coordinador”: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

5.

Optimizar y reorientar el uso dee recursos hum manos y materiiales, proponieendo medidas Evvaluar los instrrumentos y resuultados de los diversos planees así como lass actividades dde las institucionnes Generar intercam mbio de inform mación y profundizar los diagnnósticos en toddos los niveles aadministrativoss Cooordinar la accción de las policcías (objetivos, propósitos, taareas, indicadoores y metas) Informar periódiccamente de loss índices de deelincuencia y laas medidas adooptadas Esstablecer canales de coordinaación con los municipios m con el fin de conceertar planes coontra la delincuencia Prroponer medidaas administrativas o legales para p mejorar e l accionar de laa autoridad y laa policía

Instructivoo Presidencial soobre Transparenncia Activa y Pubblicidad de la Infformación de la A Administración ddel Estado (20066), pág 1.

23 En realidaad ya el Art. 2 dee la Ley 19.212 del d 30 de Abril de d 1993 asignab a al Ministro dell Interior la funcióón de coordinar la labor de las policías.

24 Para el ad decuado cumplim miento de las tarreas de coordinaación, el Ministroo del Interior sóloo contaba con laa colaboración dde los Gobernadorres provinciales, en cuyo caso estos efectuarán las coordinacionnes con los servvicios públicos quue ejecuten acciones en materia de d seguridad ciudadana en la respectiva provinccia”. Art. 7, DS 9954 del 4 Sept. ddel 2003 22

21

De esta forrma, los propósitos 2, 3 y 5 establecen e unaa dinámica en materia de geestión de inform mación que, coomo se advirtió en el capítulo doos del presentee documento, asocia de maanera indisolubble informaciónn-gestión-preveencióncontrol y poolítica pública. Este encadenaamiento de proocesos es ratifi cado por la Leey 20.502, cuanndo en su Artícculo N° 3 destaca: “A Artículo 3º.- Addemás de las facultades yaa existentes paara el Ministerio del Interior en otras maaterias, coorresponderá al Ministerio dell Interior y Seguridad Pública : ...dd) Mantener y desarrollar un sistema acctualizado de procesamientto de datos, ddocumentos y otros anntecedentes quue no permitann la singularizacción de personnas determinaddas, con el fin de evaluar el estado dee la seguridad pública p interiorr y la eficacia de las políticas públicas en la materia a niveel nacional, reggional y coomunal, y la situación de los organismos dependientes d ddel Ministerio, para cuyo efecto podrá requuerir la infformación y documentación d n pertinente a los órganos e institucionees del Estadoo vinculados ccon la seeguridad públicca interior. Taambién podrá elaborar estaadísticas relaciionadas con lla seguridad ppública intterior y difunddirlas. Tales esstadísticas se referirán, por lo menos, a lla victimizaciónn, revictimizacción, el tem mor y las denuuncias. Del miismo modo, deeberán consideerarse factoress de riesgo rellevantes que ppuedan inccidir en el fenóómeno delictivoo, todo ello a niivel nacional, reegional y comuunal. ... f) Encargar la realización dee estudios e invvestigaciones qque tengan relación directa ccon el orden ppúblico, la prevención y el control del d delito, la rehabilitación y reinserción social de los delincuentess y la vicctimización. …j) Evaluar el cumplimiento c de d las metas y objetivos de los planes y pprogramas de seguridad pública a caargo de las insttituciones policiales.”

En definitivva, se refieree a informacióón para ciertoos fines, por ejemplo, diaggnóstico, monitoreo, evaluación y publicitacióón, entre otros. Según esto se s trata de aquuella que faciliita o se estimaa indispensable para la gesttión de política de seguridad, en particular la neecesaria para diseñar d y prom mover acciones que pueden irr desde la prevvención primaria haasta la terciaria (es decir, prrevención general, prevencióón basada en grupos vulnerables y de rieesgo y población con c un fuerte compromiso c deelictual), y que resulten compaatibles con los cometidos de la política naccional y de sus insttituciones depeendientes. En este e contexto, la ley habla exxplícitamente dde informaciónn estadística, ppero no descarta exxplícitamente otra o como es innformación “cuaalitativa”.

De esta forrma, la nueva ley implanta unn enfoque y lóggica de sistemaa que apunta a la generación de condicionees para un actuar informado sobrre la base de “rrequerir la información y doccumentación peertinente” iguallmente a las diistintas institucionees implicadas en la gestión y ejecución de las políticass en esta áreaa. En rigor, la norma no haabla de compartir innformación.

En esta misma m línea, en e ningún mom mento se hacce mención o referencia a los mecanism mos de accesoo a la informaciónn o bien qué tippo sería la quee podría accedeer un ciudadanno interesado, aaún cuando la Ley sobre la m materia es anterior. Como se citó, sólo se refieree a estadísticas (Letra d, Art. 3, Ley 20.502 de 2011).

No obstantte, aun cuandoo la ley se haceer cargo de unaa necesidad a nivel de sistem ma, no hace naada más que rratificar lo que se venía v haciendo en el marco de d una política de gestión de información soobre seguridadd pública y ciuddadana

22

que constittuye una directtriz fundamentaal considerada desde comiennzos de la décaada: la gestiónn de informacióón para el diagnósttico de la segurridad y la laborr policial, que había h sido deteectada varios años antes25.

3.2.

Laa gestión de información para la segu uridad públicca y ciudadanna.

Desde la década pasada la política en el e sector –aun con algunas vaariaciones y énnfasis asociadoos a los gobiernos de turno- tienee a lo menos cinco ejes dee gestión, desttacando la gesstión de inform mación como uuno de ellos ((Banco Interamericcano de Desarrrollo y Ministerio del Interior, 2004): 2 1. Laa prevención social, s entendida como “aquuella estrategia dirigida a reduucir las causass sociales del ddelito y la violencia. Asuume que la crim minalidad poseee una etiologíaa compleja quee se enraíza een profundos faactores soociales como las l condicionees de vida, coondiciones de trabajo, cambbios en la orgaanización de lla vida familiar, pobrezaa y exclusión soocial”.

2. Laa prevención situacional, entendida e comoo “aquella estrrategia destinaada a reducir las oportunidaddes de reealización de loos delitos haciendo que el delito sea más difícil, más rieesgoso o menos ventajoso ppara el offensor”.

3. Ell control, enttendido como “un tipo de acción que pretende reducir la delinccuencia mediaante la apprehensión, proocesamiento y sanción de laas personas q ue cometen delitos. Las pollíticas de las ffuerzas pooliciales, el sisttema judicial y los sistemas de d imposición dde sanciones sson generalmennte calificadas dentro dee esta categoría de accionees, sin perjuiccio de que di chas institucioones y sistem mas también reealicen accciones de prevvención”.

4. Ell desarrollo in nstitucional neecesario, en fuunción de la creeación de cappacidades técnicas a nivel ceentral y loccal para el diaggnóstico, análissis, diseño, ejeecución, evaluaación, conduccción y coordinacción intersectorial.

5. Ell desarrollo dee las informacciones y tecnologías necessarias, para inccrementar y m mejorar la inform mación dissponible sobree la violencia y la criminaliidad, homologgar los sistemaas de registroo de información de insstituciones del sistema de coontrol —policíass, sistema de j usticia, Gendaarmería—, sisteematizar los registros paara construir indicadores i dee evaluación, hacia un sisttema integraddo de informaación en mateeria de diagnóstico, prevvención y control, que defina los mecanism os de acceso a dicha informaación.

“El Ministtro del Interior coordinará c con Carabineros dee Chile y la Pol icía de Investiggaciones el estaablecimiento de metas, indicadores y objetivos quee las policías se s impongan enn materia de viiolencia y delinccuencia. Será pparte de este tarea el desarrollo y evaluación de loos planes de conntrol y prevencióón que las policíaas han adoptadoo”. Art. 6, DS 9554 del 4 Sept. deel 2003 25

23

Tabla N° 1: Objetivos O generaales y específicoss de la Política N Nacional de Segguridad Ciudadana, 2004 Objetivo general Objetivos específicos I. Preveención social a) Reducir la violeencia intrafamiliaar y el maltrato 1. Forrtalecer y potencciar la capacidadd de la fam milia para promovver conductas prob) Prevenir el conssumo problemáttico de alcohol y drogas socciales y disminuir la violencia c) Detectar precozzmente problemas conductualess 2. Forrtalecer y potencciar la capacidadd de la a) Reducir la violeencia escolar com munidad educativa para promovver b) Prevenir el conssumo problemáttico de alcohol y drogas connductas pro-sociales y disminuir la c) Detectar precozzmente problemas conductualess violencia a) Apoyar temprannamente a niñoss y jóvenes en situaciones de riesgo 3. Forrtalecer la integrración social y b) Prevenir el conssumo problemáttico de alcohol y drogas dessarrollar comuniddades fuertes c) Detectar precozzmente problemas conductualess d) Intervenir en baarrios vulnerablees II. Prevvención situacio onal a) Diseñar D espacioos públicos seguros 1. Creear o recuperar espacio e público b) Mejorar M condicioones de seguridaad en el transpoorte, espacio urbbano para generaar ciudades amaables habitacional h y reecreacional y acogedoras c) Promover P accionnes de autocuid ado por parte dee la población III. Con ntrol a) Aumentar A la prooporción de delitoos resueltos b) Desarrollar D estraategias de perseecución penal focalizadas en tipoos de d delitos, lugare res o hechores reeiterados c) Perfeccionar P el nnuevo sistema pprocesal penal d) Crear C e instalar el sistema de justicia penal adolescente 1. Prromover el accesso a la justicia e) Perfeccionar P el ssistema de justiccia local f) Perfeccionar P el ssistema de penaas no privativas de libertad g) Perfeccionar P el ssistema de penaas privativas de libertad h) Atender A y protegger a las víctimaas a) Modernización M ppolicial: consenssuar dependencia de policías, 2. Foortalecer y modeernizar la gestiónn distinguir d roles dde investigación y prevención, foortalecer la poolicial integración i Caraabineros comuniidad, modernizaación de gestión institucional, i enttre otros IV. Dessarrollo instituccional a) Fortalecer F las in stituciones respponsables de la sseguridad ciudadana c b) Definir D y fortaleccer una institucióón central de Goobierno 1. Forrtalecer la confiaanza ciudadana y c) Definir D roles de iinstituciones en el territorio disminuir el temor al a delito mediantte la proovisión de servicios públicos d) Crear C marcos dee trabajo interseectoriales opoortunos y eficacees e) Desarrollar D estraategias institucioonales y cuentass públicas f) Promover P la colaaboración públicco privada g) Desarrollar D estraategias comuniccacionales V. Información y tecnologías a) Crear C un sistemaa unificado de eestadísticas delicctuales 1. Mejorar los sistem mas de acopio y b) Crear C un sistemaa de informaciónn criminal annálisis de informaación sobre violeencia, c) Establecer E basees de datos y reggistros históricoss de informaciónn deelitos y temor criminal c d) Desarrollar D instrrumentos de gesstión y sistemas de registros Fuente: Elaboración Propia.

P Fundación P Paz Ciudadana.

24

En la prácctica, los distinntos gobiernoss mantienen coomo una direcctriz común laa gestión de innformación. Así, por ejemplo, la Estrategia Naacional de Seguuridad Pública (2006-2010) aaborda este com mponente de la política a través de la fijación de d metas “endóógenas”: Tabla N° 2: La gestión de innformación en laa Estrategia Naccional de Seguriddad Pública 2006-2010 Objetivo general g Objetivos específicos Objetivo del Eje: INSTITU UCIONALIDAD “Creaar un Sistema dee Seguridad quee dé 1. “Fortaalecer la instituciionalidad responnsable de la segguridad pública” cuenta de la nueva realidad de la 2. “Diseñar un sistema i ntegrado de segguridad pública ccon violencia, los delitos y el temor y respoonsabilidades y m metas definidas”” optim mice la respuestaa pública al fenóm meno en su integralidad”.

3. “Impleementar desde eel nivel central uuna estructura teerritorial” Objetivo del eje: INFORM MACIÓN “Gennerar un sistema de Información para el diseño y seguuimiento de la política pública; y para mejorar la gestión de loos organismos dee control y sanciión”.

1. “Sisteema unificado dee información esstadística de segguridad pública” 2. “Mediición periódica dde la realidad deelictual nacional”

3“Medicción periódica dee temas de seguridad” 4 “Inform mación para la ggestión de controol” Fuente:: Elaboración proopia. Fundación Paz Ciudadanaa26.

Por su partte, el Plan Chille Seguro tambbién ponen énffasis en tópicoos similares (Min. Interior 2010, 9-11 y 39, 442, 4748):

26

Sólo se muestra m lo corresspondiente al tóppico de análisis.

25

Tabla N° 3: La gestión g de inform mación en el Plaan Chile Seguro 2010-2014 Áreaa Objetivos específicos Objetivo del Eje: SANCIO ONAR 1. Perseecución Penal Esstratégica…. ….c) Meejorar la informa ción disponible ppara controles ppreventivos e Esta línea de acción tiene por objetivvo investigaaciones policialees mejoorar la eficacia deel sistema de perseecución penal, maximizando m su contrribución a la reduucción de la delincuencia.

2. Estraategia de controll del tráfico de drogas….. ….e) Crrear un Centro dee Fusión de Infoormación Investigativa Delictual (CEFIID)

Objetivo del eje: APOYA AR Brindar asistencia a a las víctimas v de delitos, especialm mente asistenciaa reparatoria, tieene efectos positivos p en:  La superación s de laas consecuencias de 2. Nuevoo estándar de attención…. la viictimización. a) Ampliación del serviccio de orientacióón e informaciónn  La prevención p de laa revictimización.  La reducción r de la victimización v secuundaria.

Objetivo del Eje: EJES TRANSVERSALES Los ejes transversales deel Plan Chile Seeguro respondeen a dos de los principales p problemaas asociados con el combate a la delincuenncia en Chile27: 1. Centrro Estratégico dee Análisis del Deelito (CEAD)  La falta f de informacción y evidencia a) Bancoo unificado de d atos criminales relevante en el mom mento adecuadoo, b) Obseervatorio Nacionaal de Seguridad Pública paraa la toma de deccisiones y el diseeño de políticas. p  El frracaso de las iniciativas debido a falencias en la fase de implementacción y ejeecución territoriaal.

Fuente:: Elaboración proopia. Fundación Paz Ciudadanaa28.

En esta línea se inscribenn entonces diversos esfuerzoos de coordinacción interinstituucional sobre laa base de gesttión de informaciónn en las últimas dos décadass, descritos com mo intentos (TTudela, 2010a) por crear un S Sistema Unificaado de Estadísticaas Delictuales (SUED, ( 1997),, el Sistema Nacional N de Infformación Crim minal (SINICRIM 2007) o el Centro Estratégicoo de Análisis Delictivo D y Bannco Unificado de d Datos (Min isterio del Inteerior, 2010). Noo obstante, coomo se señaló, esttas iniciativas constituyen c moodelos de articulación para loos flujos de infformación, cuyyos objetivos appuntan fundamentaalmente al perffeccionamientoo de las estrateegias globales y/o internas de cada institucción, mucho máás que al empoderramiento de la ciudadanía: En la actuaalidad, la “políttica nacional dee seguridad ciuudadana” supoone la converggencia de dos ddirectrices de ttrabajo que apuntaan a una mismaa dirección, seggún informa el Ministerio del Interior y Seguuridad Pública al describirla29:

“El primeer eje transverssal se relacionaa con la gestión eficiente de la información que alimenta lla ejecución deel Plan, permitiendo medir en profuundidad el fenóm meno delictivo y desarrollandoo el conocimientto necesario paara evaluar proggramas, coordinar accciones de contrrol y prevención,, generar innovaaciones tecnológgicas o de proceesos y anticipar ttendencias. El seegundo eje es impreescindible para la correcta ejeccución de los prrogramas a niveel local, materiallizando la visiónn del Plan en laa que el barrio, con todas sus particuularidades y com mplejidades, es laa unidad básica de intervenciónn” (Ministerio del Interior, 2010, 110).

28 Sólo se muestra m lo corresspondiente al tóppico de análisis.

27

26



Foortalecer la connfianza ciudadana y disminuir el temor al ddelito mediantee la provisión dde servicios púúblicos opportunos y eficaaces, que supoone: En los ámbitos á de accción del Estadoo relacionadoss a la reducciónn de la delincuencia y la violeencia y el desceenso del temorr, el logro de mayores m niveless de seguridadd se alcanza coon un trabajo inntegral e interssectorial del Esstado, focalizado en el territoorio. Un Estaddo que provee de servicio púúblicos relativoss a la seguridaad ciudadana de d forma oportuuna y eficaz, quue diseña e im mplementa soluuciones a los problemas p delicctivos que aquuejan a la pobblación, que eentrega cuentaas públicas sobre su gestión,, que comunicaa adecuadameente los producctos, resultadoss e impactos dde su Política, ggenera confianzza ciudadana, disminuye el temor t al delitoo y es efectivo en el logro dee mayores niveeles de seguridad de sus habiitantes.



Mejorar M los sisteemas de acopio y análisis de la violencia, loos delitos y el teemor, que suppone: La posibbilidad de diseño y ejecuciónn de programass de prevencióón y control de la violencia, deelitos y temor, sólo s es posiblee si existe inforrmación de callidad —válida y confiable—, así como un aanálisis ajustadoo a la realidadd. Para ello se requiere de unna visión sistéémica e integraada, que permiita una lectura desde la victim mización a la jussticia criminal.

3.3.

Seeguridad y gestión de infformación sin n la ciudadannía

Desde la perspectiva p dell paradigma dee seguridad ciudadana desaarrollado en el primer capítullo, este acentoo en la probidad y en la coordinación interinnstitucional tiennde a transfoormar los meccanismos de aacceso públicoo a la informaciónn en una suertte de rendiciónn de cuentas frente al gobiernno y a los orgaanismos públiccos encargadoss de la fiscalización y control; más m que en proocesos de respponsabilizaciónn o accountabbility de cara a la ciudadaníaa. Vale decir, el maarco legal vigennte posibilita que el Estado cumpla efectivaamente su rol dde generar información relevaante en materia de seguridad púbblica y ciudadaana, satisfacienndo de este m odo un criterioo de probidad een el accionar de las institucionees públicas ligaadas a la preveención del delitto. Sin embarggo, en el cumplimiento de esttas tareas exisste una escasa inteencionalidad por p acercar la información disponible d a la ciudadanía, ccomo estrategia para fomenntar un mayor invoolucramiento dee la sociedad civil c en la geneeración de pol íticas públicass de seguridad y en el controol a las institucionees encargadas de su ejecucióón.

Así, la ley 20.502 2 genera un mecanismoo de control externo, pero vinnculado al rol del parlamento: Arrtículo 5º.- El Ministerio del Interior y Seeguridad Públiica informará ssemestralmentte al Senado y a la Cáámara de Dipuutados, por medio m de las comisiones c quee estas Corpooraciones desiggnen, acerca de los avvances en la im mplementación y los resultadoos parciales dee los programass de seguridadd pública.

En este escenario, no se daría cabaal cumplimientto a lo establlecido en la LLey 20.500 soobre asociacioones y participacióón ciudadana en e la gestión púública, que recconoce la particcipación ciudaddana como un derecho y connsidera una obligacción del Estaddo tener un roll activo de difuusión y entregaa de la inform mación mediantte el uso de loos más diversos medios m y estrategias, confirienndo a cada orrganismo públicco la responsaabilidad de definir las modallidades

http://www.seguridadpubblica.gov.cl/politicca_nacional_de__seguridad_pubblica_-_horizontee.html (consultaado el 28 de aabril de 2012)

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específicass que han de permitir que este e derecho ciudadano c pueeda realizarse socialmente. De este modoo, este cuerpo legaal introduce la noción de participación ciudaadana como unn imperativo leegal en la adm ministración púbblica30. p dee la seguridadd ciudadana entendida e com o una construucción social, este incumplimiento Desde la perspectiva amenaza dos d principios fuundamentales (ver 2.1): 

La connstrucción de una u política de seguridad ciuddadana inform mada, por cuannto los organism mos públicos tienden a distoorsionar la inforrmación, poniendo el acento en sus logros m más que en lass dificultades, ccomo estrategiia para intentaar validarse frennte a la autoriddad y mantenerr o aumentar dde este modo ssus presupuestos anuales.



La connstrucción de una política de d seguridad ciudadana paarticipativa, al no existir unna intención real de estimuular una difusióón social ampliaa de la informaación, como invvitación a partiicipar de la disscusión públicaa sobre seguriddad.

En definitivva, estas omisiones determinnarían que las directrices en materia de segguridad con quue cuenta Chilee sean fundamentaalmente endóggenas, y no reppresenten o se hagan cargo dde una políticaa pública de seeguridad propiaamente ciudadana.

3.4.

Laas nociones de seguridad d pública y nacional n com mo limitantes del acceso a la informacción

Por otra paarte, la normattiva chilena -ya antes de la elaboración d e la Ley Modeelo de la OEA A (2010)- anticipa las restriccionees que se establece para el acceso a a la infoormación públiica en materia de seguridad ciudadana, y ppermite a las distinntas institucionees del Estado denegar el accceso a aquell a información que pueda coomprometer dee algún modo la seeguridad públicca, la seguridadd nacional o la investigación jjudicial. En particular, la Ley 20.285 estableece en su artículo 21 como caussales de secretto o reserva, enn cuya virtud sse podrá deneggar total o parccialmente el accceso a la informacción: 1. Cuando su puublicidad, comuunicación o coonocimiento afeecte el debido cumplimiento de las funcionnes del órrgano requeridoo, particularmeente: a) Si es en e desmedro dde la prevenciión, investigaciión y persecucción de unn crimen o simpple delito o se trate t de anteceedentes necesaarios a defensaas jurídicas y juudiciales.

3. Cuando su puublicidad, comuunicación o conocimiento afeecte la segurida dad de la Nacióón, particularmente si see refiere a la deefensa nacionaal o la mantención del orden ppúblico o la segguridad públicaa.

La invocacción de estas normas, u otras similares preexistentes a la entrada en vigencia dde esta ley, ha sido tradicionalm mente una herrramienta utilizzada de manerra discrecionall por los gobieernos y las insstituciones poliiciales, transformándose en la prráctica en un im mpedimento al libre acceso a la informaciónn. Ello puede eejemplificarse een dos casos recientes de soliccitudes de accceso a inform mación, efectuaadas por Pro Acceso y Fuundación Ciuddadano Inteligente, a los Ministerios del Interior y de Haciendaa, respectivam ente, y derivaddas en ambos casos a Carabbineros de Chile: 1. Solicituud del 4 de julio de 2011, en e orden a reccabar informacción acerca del incremento eexperimentado por el personnal de Fuerzas Especiales dee Carabineros de d Chile entre 1990 y 2010. Esta información fue denegaada por esta innstitución invoccando la afectaación de la seguridad de la Naación, referido a la mantenciión del orden ppúblico, por cuuanto la difussión de esta información im mplicaría un grave daño a la seguridadd de los civiiles, el

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Fundaciónn Proacceso (20011). Informe: Accceso a la Inform mación Pública y Participación C Ciudadana.

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restabllecimiento dell orden públicoo y por últimoo también la seguridad de quienes perteenecen a la aaludida dotacióón, siendo tales valores de aqquellos que noo pueden ser traansigidos en vi virtud de la trannsparencia31. a de 2011, en orden a recabar inforrmación acercaa del presupueesto para gasstos en 2. Solicituud del 6 de agosto adquissición de impleementos de gasses lacrimógennos para el coontrol del ordenn público por pparte de Carabbineros de Chiile en todo el teerritorio nacionnal, entre los meses m de abril y agosto de 20011. Esta inform mación fue dennegada por essta institución en virtud del artículo 436 del Código de Justicia Militar, que clasificaa como docum mentos secretoos aquellos cuyyo contenido se s relaciona dirrectamente conn la seguridad del Estado, la Defensa Nacioonal, el orden público interiorr o la seguridad de las persoonas, incluyenddo los concerniientes a municciones usadas por las Fuerzaas Armadas o Carabineros C dee Chile; como también t en virttud de lo estabblecido por la LLey de Transpaarencia en relaación con la seeguridad de la Nación, N particuularmente si see refiere a la deefensa nacionaal o la mantencción del orden público o la seguridad púbblica, la que se s vería afectaada de similarr forma que een el caso expuesto anterioormente32.

De acuerdoo a estos ejemplos, la legislacción vigente enn Chile contienne una serie dee resabios idenntificables con eel viejo paradigma de seguridad y orden públicco, centrado enn la seguridad nacional; y noo facilita el tránnsito hacia un nuevo paradigma que ponga el acento en la ciudadanía c com mo sujeto de d erechos en el ámbito de la sseguridad ciudaadana.

De este modo, se transfforma en un obstáculo para los necesarioss procesos dee transformacióón del rol del E Estado implicados en los actualees estándares en e materia de seguridad s y ordden público, prresentados en el capítulo 1 dde este informe.

Ahora bienn, actualmente es posible vislumbrar en Chhile avances enn este sentido, por cuanto tiende a imponeerse la idea de que no basta conn invocar motivvos de seguridad pública o nnacional para ddenegar el acceeso a la inform mación, sino que debe explicitarsse de qué mannera o en qué aspectos conccretos se ve aafectada la segguridad públicaa como producto de la divulgacióón de determinnada informaciión. Al respectto, son ilustrattivos los fallos del Consejo ppara la Transparenncia (CPLT) enn relación a las solicitudes de información deenegadas expuuestas previam mente: En el primer caso, el CP PLT establecióó que no bastta con que la información qque se solicite sea concerniente a materias quue pudieran affectar los bienees jurídicos quee la Ley protegge (en este casso, la seguridad nacional), sinno que la institucióón que invoca alguna a causal de reserva o secreto s de la innformación debbe acreditar que su publicidadd daña o afecta dee manera ciertaa, probable y específica la seguridad s nacioonal (u otro bieen jurídico cauttelado por la Leey)33.

Este principio fue refrendado en relacción al segunddo caso expueesto, indicandoo además quee cada órganoo de la Administracción del Estaddo debe publicaar en su sitio electrónico e la innformación sobre el presupuuesto asignadoo, y los informes soobre su ejecucción, (…) los que q permiten efectuar e un debbido control soocial respecto de los gastos de los órganos enn remuneraciones, contratacciones de bienees y servicios,, transferenciaas de fondos a favor de tercceros y beneficios otorgados por medio de proggramas socialess34.

3.5.

Laa cultura organizacional en e seguridad d: el acceso a la informacción como am menaza

La implemeentación de poolíticas y mecanismos de accceso a la inform mación suponee, en general, ddesafíos imporrtantes para los distintos organissmos del Estaddo que se venn interpelados por las demanndas de mayorr transparenciaa en la administracción pública. En E el ámbito dee la seguridad ciudadana, sinn embargo, see observan com mplejidades aúún más profundas, vinculadas a laa cultura organnizacional de laas institucioness involucradas, en particular dde las policías.

Resolucióón Exenta N° 181, del 26 de agoosto de 2011. Caarabineros de Chhile.

Resolucióón Exenta N° 1977, del 30 de agoosto de 2011. Caarabineros de Chhile.

33 Decisión Amparo A Rol C11163-11, del 1 de febrero de 20122. Consejo para la Transparencia.

34 Decisión Amparo A Rol C11173-11, del 6 de enero de 2012. Consejo para laa Transparencia.

31

32

29

En efecto, tanto Carabineeros como la Policía P de Invesstigaciones se han caracterizzado por una ccultura organizaacional altamente autárquica a y prrofundamente recelosa de la interacción coon otros agentees externos, yaa sean institucionales o representativos de la sociedad civil. En E este contexxto, y sin descoonocer los avaances logradoss y el mayor o menor compromisso de los altoss mandos porr impulsar proccesos de trannsparencia, es posible afirm mar –con basee en la experienciaa y testimonioss de miembros de ambas instituciones policciales- que las exigencias dee una mayor appertura son percibidas al interior de las instituciones policiaales fundamenntalmente com mo una amenaaza, en tres áámbitos diferentes: 

Laa primera dimeensión es quizáás la más eviddente, y dice reelación con la conceptualizaación del accesso a la infformación com mo amenaza a la eficiencia en e el accionarr policial y, porr ende, a la seeguridad públiica. En cooncreto, la entrrega de información podría faacilitar la comissión de delitoss y/o distraer aal personal policial de suus tareas de vigilancia. Esta lógica encuenttra sustento enn la propia legislación, al esttablecer restriccciones al acceso a la innformación cuaando ésta pudieera comprometter la investigaación o persecuución de algúnn ilícito.

Sin embargo, esto e implica -aal mismo tiempo- un desconnocimiento -o subvaloraciónn- del aporte que la ciuudadanía puedde efectuar al mejoramiento m de d las estrategiias policiales, een particular a nivel local.



Laa segunda dim mensión tiene su s génesis en la histórica dessconfianza de las instituciones encargadass de la seeguridad, y de las Fuerzas Armadas A y de Orden en ge neral, respectoo del sistema político. Este recelo deetermina que el acceso a la información pública sea ppercibido com mo una amenaaza a la autoonomía institucional. Bajo este prismaa, la gestión innstitucional se vvería permeadda más allá de lo recomendabble por crriterios políticoss y por la subjeetividad del gobierno de turnoo, en vez de oorientarse sólo por criterios téécnicos coomo se ha pretendido históriccamente.



Finalmente, el acceso a la infoormación es percibido tambiénn como una am menaza a la im magen instituccional, poor el mal uso o interpretación malintencionaada que pudieraan hacer de esstos datos alguunos actores poolíticos o sociales identificados com mo contrarioss a las policcías. Desde esta perspecctiva, atendidoos los accontecimientoss de los últimos 12 meses, donde d la movillización social en Chile se aacreciente y tooma un luggar privilegiadoo en la agendaa social, políticca y mediática , miembros dee las policías aafirman que el actuar poolicial se transforma en noticcia y que existirían algunos sectores polítticos, movimientos o agrupaaciones soociales, e incluso medios de comunicación,, que se han ssituado históriccamente en verredas opuestass a las insstituciones policiales, en partticular en confllictos vinculadoos con las violaciones a los dderechos humanos y la represión policial. Estos grupos podrían inntentar utilizar la información pública para eenlodar la imaggen de lass policías y preedisponer negaativamente a laa ciudadanía coontra ellas.

Naturalmennte, dada la coomplejidad del tema –en partticular la relevaancia de ésta- es difícil aporrtar la evidenciia para demostrar lo afirmado. Noo obstante, divversos estudioss realizados enn América Latinna y países dessarrollados ratiifican y u actitud dee desconfianzaa ante cualquieer acción que puede confirman que la cultura policial se caaracteriza por una representar o derivar unna suerte de control c externoo, en especiall cuando se trata del desem mpeño policial y las conductas indebidas (Tuddela 2010b; Tudela 2011a, 244; Tudela 2011 b).

3.6.

Ell autoritarism mo en la cultu ura cívica chilena

El capítulo 1 dio cuenta de que existe en Chile una alta concienccia de la imporrtancia de la sseguridad ciudaadana, como prodducto de los elevados e índicees de victimizaación y de tem mor a la delinncuencia que reflejan las diversas medicioness. Otros estudios, sin embarggo, dan cuentaa de que la ciuudadanía no coonsidera relevaante la existenncia de mecanismoos de acceso a información pública y de participación cciudadana en estas materiaas. Por ejemplo, una encuesta reealizada entre noviembre y diciembre d de 20011 por Fundaación Paz Ciuddadana a 4.0000 habitantes deel Gran 30

Santiago35 arroja los siguuientes resultaddos, en un perríodo de mayoor aumento de la inseguridadd y la victimizaación36, que fue ratificado recienteemente por la Encuesta E Nacioonal Urbana dee Seguridad Ciudadana 2011137:   

Sólo el e 8,1% consideera el desarrolllo de iniciativass de participacción comunitaria como una dee las prioridadees que debiesse abordar en su s comuna el plan p regional dee seguridad ciuudadana.

Sólo el e 9,7% señala que una de laas acciones principales paraa mejorar la seeguridad ciudaadana en su coomuna sería “hacer consultaas ciudadanas para mejorar loos diagnósticoss y las evaluacciones de las inntervenciones”..

Sólo el e 10% sindicaa la falta de mecanismos de participacióón como princcipal causa de los problem mas de seguriddad ciudadanaa en su barrio, mientras que un 4,8% seña la que es la faalta de diagnóssticos respectoo de “lo que sirrve o funciona bien para prevvenir el delito”.

Estos datos dan cuenta de d que, para laa mayor parte de la població n, la seguridadd ciudadana ess entendida coomo un servicio que debe ser preestado directam mente por las policías y adminnistrado por el Estado.

Una primera explicación para ello apuunta a fenómeenos sociológiicos transversales a la sociedad chilena y que repercuten tanto en el ám mbito de la seguuridad ciudadana como en m muchas otras temáticas de altaa relevancia soocial: 

La atoomización y deebilitamiento deel tejido social,, como herenccia de la dictaddura, reflejada en bajos niveeles de particippación social no n convencionaal (distinta a la participación een elecciones o el debate soobre temas de interés públicoo). De acuerdo a un estudio FONDECYT T al respecto, sólo un 10,44% de los chilenos participaaría en organizzaciones sociaales de tipo sociotrópicas (vooluntariado, finees sociales) y un 12% en orrganizaciones dde tipo utilitario38.



Un sisstema político presidencialista y centralistta, que desinccentiva la autoonomía y emppoderamiento de las comunnidades y concentra en el Esttado (y en partticular en el pooder ejecutivo) la toma de decisiones y resoolución de problemas.



Una coonciencia aún muy incipientee entre los chileenos respecto de la importanncia de la transsparencia y acceso a la información públicca, y los derecchos ciudadannos asociados a estos princcipios. Esto quueda refrendaddo, por ejempllo, en la Encueesta Nacional de Posicionam miento del Connsejo para la TTransparencia – Mide UC dee 2010, que sittúa la Transpaarencia de los organismos o púúblicos como uun tema importtante para apenas un 17,7% de los encuesstados, al tiempo que un 38% % de ellos declaara no conocerr sus derechoss ciudadanos.

Sin embarggo, más allá de d estos factorres transversales, y en el coontexto del preesente informe, resulta de esspecial interés ideentificar elementos sociocultturales que see vinculan es pecíficamente con las temáticas de segguridad ciudadana. En este sentido, es significaativo lo que occurre con la paarticipación soccial y las demaandas ciudadannas en materia de seguridad púbblica, al contrasstarlo con otrass temáticas quee ocupan el deebate público.

Por ejemplo, si se compaaran las prioridaades de la ciuddadanía, reflejaadas en la Enccuesta Nacionaal de Posicionamiento del Consejo para la Trannsparencia, el crimen y delinncuencia (45,77%) representaan un tema máás importante que la

El estudioo se orientó a la elaboración de la estrategia de desarrollo regioonal en el campoo de la seguridaad ciudadana (Proyecto PNUD-GOR RE RM – FPC / 2011 2 / Contrato SCT/2011/25). El objetivo geneeral del estudio es “apoyar el diseño y formulación de una Estrateegia de Seguridad 2011-2015 para p la Región Metropolitana de Santiago enn el ámbito estratégico de Segguridad Ciudadana”..

36 Índice Paz Santiago, 16-01-2012. z Ciudadana-Adimark, noviembrre-diciembre 20111, Fundación P Paz Ciudadana, S En: http://ww ww.pazciudadanna.cl/docs/pub_2201201161120511.pdf (consultad o el 27 de abril dde 2012) 37 Ministerio del Interior, ENUSC 2011 Regió ón Metropolitanaa.

En: http://ww ww.seguridadpublica.gov.cl/files//13_metropolitanna__enusc2011 _final.pdf (consuultado el 28 de aabril de 2012) 38 Valdivieso o, Patricio y Lópeez, Miguel Ángeel (2007). Capital Social, Particippación y Seguriddad Pública. FON NDECYT N° 10771073.

35

31

conservación del medio ambiente a (34,6%). Sin embargo, en esta últ ima temática ees posible visluumbrar la emerrgencia de innumerables organizaciones sociales, ya sean peermanentes o gestadas paraa enfrentar coyyunturas especcíficas, cuyas demandas centralees dicen relacióón con lograr mayores m espaciios de participaación en la tom ma de decisionees.

En el ámbiito de la segurridad ciudadanna, por el contrario, han surggido muy escaasas organizacciones socialess, y las que existenn no interpelann al Estado enn aras de una mayor particippación, sino quue orientan sus demandas a exigir penas máss severas paraa los infractorees y/o una mayyor vigilancia. Esto último quueda de maniffiesto en la encuesta realizada por p Fundaciónn Paz Ciudadaana a habitanntes del Gran Santiago39. E Esta indica quue un 45,9% de los encuestadoos selecciona las medidas dee vigilancia y prrevención en eespacios públiccos, como cámaras de vigilanncia y/o casetas de seguridad, dentro de las priooridades comunnales para un pplan regional dde seguridad ciiudadana.

Detrás de este e fenómenoo subyace una concepción autoritaria de laa seguridad púública, cuya expresión más taangible son aquellos discursos que llaman a aplicar mano dura, u otrass recetas en lla línea del populismo penaal y la 4 , y que se reiteran punibilidad40 r ante situaciones s de elevado temoor o indignacióón frente a heechos delictuaales de connotación pública. Al respecto, r cabe reflexionar tam mbién sobre eel rol que juegaan los medios de comunicacción de masas, en particular la televisión, en la producción y reeproducción dee estos discurssos.

Este paradigma tradicionaal-autoritario dee la seguridad pública planteea –a grandes rrasgos- que la prevención deel delito es un probllema que debee ser enfrentado mediante a) el aumento enn la vigilancia y b) el endureciimiento de las penas.

En este seentido, correspoondería a una tarea específiica del Estadoo. En consecueencia, la alta aadhesión que ssuscita este ideario repercute neegativamente en e los procesoos de transparrencia y accesso público a laa información, ya no como un faactor que limitta el acceso a determinadoss tipos de infoormación, sino como un elem mento que expplica el desinterés de la inmensaa mayoría de la población poor acceder a eella, por cuantoo se trataría de una intromissión en asuntos quue escapan del ámbito de com mpetencias del ciudadano com mún y corrientee.

Se tiene enntonces que los nudos críticoos en el accesoo a la informacción pública, enn lo que respeccta a las materrias de seguridad ciudadana, no sólo dicen relación con las restricciones –formales o faactuales-a la ooferta de inform mación disponible, sino también con la debilidaad de la demanda de informaación por partee de la ciudadanía, en un coontexto simbólico que q sitúa la seeguridad públicca en la esferaa estrictamentee institucional y, por ende, aal margen del ámbito ciudadano.

4 Capítulo 4.

Oferta y demanda de d información para la seeguridad ciuddadana

Los capítulos anteriores permitieron p preecisar un modeelo de acceso a la informacióón pública en m materia de segguridad ciudadana, e identificar aspectos que impiden su materialización m n en el contexxto chileno. Soobre esa basee, este capítulo exxamina, a parttir de la realidad chilena, quué necesidadees de informacción específicaas en estas materias existen, quuiénes son lass personas o grupos g que deemandan dich a información,, y en qué meedida la inform mación disponible responde efecttivamente a dicchas demandas.

4.1.

Neecesidades y requerimien ntos de acceeso a la inform mación públlica

El conceptto de seguridaad ciudadana exige e un nuevvo modo de prroducción de lla seguridad, cuyos pilares son la acción conjjunta y coordinnada de diversos organismoss estatales y laa participación y colaboraciónn de la sociedaad civil.

La materiaalización de este enfoque en e políticas y estrategias cconcretas dem manda que detterminados tippos de

39 40

Ver nota 34 3 Ver capítuulo 1.2.

32

informaciónn, tradicionalm mente concernieentes a materiias de seguriddad pública, esstén disponiblees y sean acceesibles para la ciuddadanía, pues la seguridad ciudadana supoone una gestiónn orientada porr el concepto dde política pública.

Las necesidades de inforrmación pueden ser muy heteerogéneas, máás aun considerando que la LLey de Transpaarencia establece que, q en una soolicitud de infoormación, no es e necesario inndicar causa o motivo41. No obstante, es ffactible identificar dos d grandes tippos de necesiddades de inform mación en estee ámbito, de accuerdo al perfil de quién la bbusca y para qué laa precisa.

Por una paarte, están los ciudadanos c (noo especialistas en seguridad cciudadana), cuuyo acercamiennto a estas tem máticas tiene que ver v fundamentaalmente con unna motivación preventiva, va le decir, buscaan evitar que uun hecho delicttual los afecte direcctamente a elloos o a su entorrno inmediato (familia, barrio ). Para este peerfil, es fundam mental poder acceder a información respecto dee: a) Distribución territorial y temporal dee los delitos, quue les permita iidentificar zonaas y horarios de mayor riesgoo. b) Estrateegias de vigilanncia que funcioonan en su secctor: encargadoos, horarios, recursos disponibles, etc. c) Recom mendaciones o indicaciones para p evitar ser víctima de algúún delito.

Asimismo, de acuerdo a las directrices de la Ley 20.5500 sobre asocciaciones y paarticipación ciuddadana en la ggestión pública, caada órgano de la Administracción del Estadoo deberá estabblecer las moddalidades formaales y específiicas de participacióón ciudadana. Estas instanciaas permitirían al a ciudadano coomún y corriennte, al menos een teoría, incidir en el diseño y/o mejoramiento de las estrateggias de seguriddad pública deesplegadas en su barrio, y, dee este modo, aaportar a disminuirr la inseguridadd y el temor frente a la delincuuencia.

Para ello, este e mismo cuuerpo legal fija la obligación de d cada organnismo de inform mar a la ciudaddanía (a travéss de la modalidad de Transpareencia Activa) de los mecannismos de paarticipación que desarrolla, indicando objjetivos, requisitos para p participar y una explicacción detallada de d en qué conssiste cada meccanismo42.

Dentro del mismo perfil de d ciudadanos no especialisttas, se identificca también la nnecesidad, porr parte de otroo grupo de personaas, de accedeer a informacióón sobre la peersecución juddicial de los ddelitos y/o sobbre los antecedentes penales dee terceros. De acuerdo a unaa encuesta reaalizada por el C CPLT43, un 67,4% de los encuestados connsidera que los nom mbres de personas que han sido acusadass de algún delitto deberían seer públicos, y un 65,6% está a favor de que se publiquen los resultados r de juicios penaless. Esta informa ción, sin embaargo, de acuerddo a las restriccciones que impone la Ley de Transparencia, T sólo es accesible cuando llos procesos jjudiciales se eencuentran cerrrados; mientras quue la información sobre anteccedentes penaales está cataloogada como dee carácter privaado, y sólo pueede ser solicitada por p la persona a la cual refieree la consulta44.

Por otra paarte, existen una serie de deemandas de innformación quee responden a un perfil máss especializadoo en el tema, corrrespondiente a dos perfiles distintos idenntificados por el Estudios dde Caracterizaación y Satisffacción elaborado por p CPLT y MIDE-UC: 

Ciudaddano especialiista, profesional ligado al teema, que tienee intereses accadémicos o pprofesionales que le motivaan a solicitar infformación y ussar su derecho.. En este caso concreto, se trrata de organissmos que desaarrollan investigación en seguridad ciudadaana y/o apoyann el diseño de políticas públiicas en la mateeria; y que reqquieren elaborar diagnósticoss, fundados técnica y empíriccamente, sobrre la situación en materia de seguridad púbblica, y

41 Curso 42

prááctico: ¿Qué es la Transparenciaa Activa? Capítuulo I. Consejo paara la Transparenncia.

Fundaciónn Proacceso (20011). Informe: Accceso a la Inform mación Pública y Participación C Ciudadana.

43 Encuesta Nacional de Pos sicionamiento deel Consejo para la Transparenciia – Mide UC (20010) 44 Cabe consignar que grran parte de la as solicitudes dee información ddenegadas por la PDI a travéés del mecanissmo de transparencia pasiva corresponden a consuultas sobre anteccedentes penalees y/u órdenes de aprehensión ppendientes de teerceros.

33

de estee modo contribbuir a la reduccción del riesgoo colectivo (y coompartido), poor medio de análisis, de decissiones, de preevención y dee acciones quue disminuyann, más allá dee sus expresiones sintomááticas, las cauusas y circunsstancias de la inseguridad. En E este caso se s pueden citarr, a modo de eejemplo, univeersidades o cenntros o fundacciones privadaas (Universidaad Alberto Huurtado, Univerrsidad Adolfo Ibáñez, Centtro de Estudiios en Seguridad Ciudadanaa de la Universsidad de Chile, Fundación Paaz Ciudadana, entre otros) Ciudaddano activo, veen el acceso a información como c parte dell control ciudaddano y el ejerccicio de derechhos. En esta caategoría se ubbican tanto aquuellos organism mos que velan por la transparencia y el accceso a la inform mación 45 en disttintas temáticas (como Fundaación Pro Acceeso o Fundacióón Ciudadano Inteligente , eentre otras), así como otros orientados o a la defensa de deerechos humannos y cívicos a menazados poor el accionar dde los organism mos de seguriddad.



Para alcanzar sus objetivvos, estos perfiles requieren contar c con infoormación precissa y oportuna respecto de diversos aspectos, entre e los cualess cabe destacaar: 

Estadísticas (desagregadas y agreegadas) generaadas por las innstituciones im mplicadas en laa gestión y ejeecución de las políticas en essta área.



Caractterísticas de laas intervencionnes, estrategiaas, planes y/o programas exxistentes en m materia de segguridad públicaa: objetivos, reccursos humanoos y materialess, distribución tterritorial, criterrios de focalizaación, etc. El deerecho a conoocer esta inform mación está consagrado en el e artículo 71 dee la Ley 20.5000, que obliga a estas institucioones a publicaar en medios electrónicos e u otros toda infoormación releva vante acerca dee sus políticass, planes, progrramas, accionnes y presupuestos, aseguranndo que ésta seea oportuna, coompleta y amppliamente acceesible.



Evaluaaciones realizaadas a estas intervencionees, estrategiass, planes y/o programas; indicadores usados, resultaados y accionees de mejoramiento tomadas a partir de elllos. Se entiendde que esta información connstituye parte importante de la cuenta públiica participativa de la gestiónn de sus políticcas, planes, prrogramas, acciones y ejecucción presupuestaria que deben efectuar los organismos púúblicos a la ciuddadanía cada aaño.

4.2.

Mecanismos de d acceso a la informació ón pública

Ya se tratee de especialisttas o no especcialistas, existeen dos modaliddades a través de las cuales la ciudadanía puede obtener la información reequerida. Estaas correspondeen a las dos vvías de accesoo anteriormentte identificadass, vale decir, transsparencia pasivva o activa.

En el primeer caso, la Ley de Transparenncia define com mo informaciónn de interés púbblico, y por endde susceptible de ser solicitada, todos los actoos y resolucionnes de los órgganos de la A Administración del Estado, sus fundamentoos, los documentoos que les sirvaan de sustentoo o complemennto directo y essencial, y los pprocedimientoss que se utiliceen para su dictación; como tambiién la informacción elaboradaa con presupueesto público y toda otra inforrmación que oobre en poder de los órganos de la Adminisstración, cualqquiera sea suu formato, sopporte, fecha dde creación, oorigen, clasificación o procesamiento. En todoss estos casos, rigen r las exceppciones legaless señaladas enn el punto 3.2.

Respecto de d la transpareencia activa, laa Ley establecee como medio de difusión loos sitios web de cada organissmo, y define alguunos tipos de innformación quee deben disponnerse en ellos: a) Información general sobre el organnismo: estructuura orgánica; ffacultades, funnciones y atribuuciones de cadda una de suss unidades u órrganos internoss; marco normaativo aplicable;;

45

http://ciuddadanointeligentee.cl/

34

b) Información presupuestaria: presuppuesto asignaddo y ejecutadoo, personal dee planta, a conntrata y a honoorarios, con lass correspondieentes remuneraaciones; contraataciones para el suministro dde bienes muebbles; c) Información sobre seervicios y beneeficios otorgaddos: trámites y requisitos quue debe cumpllir el interesaddo para tener acceso a loss servicios quue preste el respectivo r órggano, incluyenndo mecanism mos de particiipación ciudaddana.

En este conntexto, la inform mación legalmeente exigible es e sólo parcialm mente consistente con las dem mandas identifficadas en el puntoo anterior. Los mayores vacííos, según se estableció e en eel capítulo 2.44, dicen relacióón con la inform mación que permitaa conocer los resultados r y evvaluar el desem mpeño de los oorganismos púbblicos.

No obstantte, en la práctica existen tam mbién una serie de dificultaddes para que las personas ppuedan obteneer esta informaciónn legalmente exigible. Estos problemas p sonn transversaless a los distintoss organismos ppúblicos, y tieneen que ver tanto coon la falta de innformación sobbre los derechoos y mecanism mos de acceso hacia la ciudaadanía (transpaarencia activa y paasiva) como con el desconocimiento de la Ley L de Transpaarencia por paarte de los funccionarios encarrgados de tramitarr las solicitudess (transparencia pasiva). Diveersos estudioss realizados poor el Consejo ppara la Transpaarencia u otros organismos de la sociedad civil den d cuenta de estas dificultaddes46.

Si bien estoos reportes permiten establecer distintos niiveles de cumpplimiento por tipo de organism mo público y taambién por ámbitoos temáticos, no n entregan innformación resspecto de la sseguridad ciuddadana como tema específicco. No obstante, ofrecen o un desgglose por instituciones altameente revelador al respecto.

De acuerdoo a la Memoriaa Institucional 2011 2 de este organismo, entrre las institucioones con más ccasos presentaados al Consejo paara la Transparencia entre 20009 y 2011, yaa sean amparoos (ante solicit udes de inform mación denegaadas) o reclamos (ppor ausencia de d información obligatoria en sitio web), Carrabineros de C Chile figura en pprimer lugar, coon 114 casos, corrrespondiente a un 3,5% del tootal de casos presentados p annte este organnismo en dicho período. El seegundo lugar lo ocuupa Gendarmeería, con 84 caasos (2,6%); mientras que la Policía de Inveestigaciones se ubica séptim ma, con 47 casos (1,5%) y el Minnisterio del Inteerior y Seguridaad Pública llegga a 32 casos (1%), colocánddose en el 12ºº lugar.

Más abajoo en este rankking aparecenn el Ministerio Público (14 casos), la Int endencia y ell Gobierno Reegional Metropolitaana (9 y 5 casoos, respectivam mente) y la Defeensoría Penal P Pública, con unn solo caso47.

En conseccuencia, en lo que respecta a la transparrencia pasiva, cabe concluirr que la respuuesta frente a estas solicitudes por parte de loos distintos organismos impliccados en la segguridad públicaa no es siemprre satisfactoria..

Por otra paarte, en lo quee dice relaciónn con la transpparencia activaa, los reportes existentes no ofrecen inform mación específica en torno a la seguridad ciuudadana y lass instituciones implicadas enn ella. En estee escenario, ppara la elaboraciónn de este inforrme se realizó un análisis dee los sitios webb de distintos organismos púúblicos vinculaados al tema, evalluando cuatro dimensiones relacionados con el conte nido del sitio,, a partir de las necesidaddes de informaciónn consignadas en el capítulo 4.1:

Véase porr ejemplo: Evaluuación de Desem mpeño a Organissmos Públicos een el Procedimiento de Solicitudees de Acceso a la Información. Consejo para laa Transparenciaa, Diciembre 20111.

47 Memoria Institucional I 2011. Consejo paraa la Transparenccia.

46

35

Tabbla N° 4: Necesiddades de inform mación sobre segguridad ciudadanna según perfil Perfil Necesidadess de informacióón Información ppara la prevencióón No especialista Información ppara la participacción Información ppara el diagnóstico Especialista / ciiudadano activo Evaluacioness, indicadores Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna

A ello se aggrega una dimensión concernniente a la navvegabilidad del sitio (o “faciliddad de acceso””), en el entenddido de que ello deetermina las poosibilidades reales de acceder efectivamennte a dichos coontenidos, al m menos en el caaso de usuarios noo expertos.

Este análissis permitió detectar diferenccias importantees, tanto en el tipo de inform mación como een la manera een que ésta es preesentada, las que se resumenn en las siguienntes tablas: Tabla N° 5: Análisis de sitio web: Carabbineros de Chille48 Dimen nsión  Inform mación para la preveención   Inform mación para la particcipación

Inform mación para el diagn nóstico



Se infforma sobre los mecanismos exxistentes, pero noo sobre fechas y lugares.



En la sección “Carabineros en Cifrass” se entregan esstadísticas desaagregadas a niveel regionnal sobre diverssos aspectos dde la gestión poolicial. Si bien existen reportees anuales, estos no connsideran series eestadísticas.

Existee información detallada d del P Plan Cuadrantee, aunque estáá disponible en “mecaanismos de parrticipación ciudaadana”. Incluye metodologías e indicadores de resulttados; no incluyee detalle de reccursos humanoss y materiales quue comprende eel Plan, ni evaluaciones realizadas.

No exxiste informaciónn alguna sobre ootros planes o esstrategias policiaales, ni sobre los recurssos (dotación, prresupuestos) deestinados a estoss fines.

No see entrega informaación sobre dotaación policial (accogida a reservaa.)

La seección “Carabineeros en Cifras” ffrece una suertee de memoria institucional anual, pero no n incluye resulttados respecto a indicadores dee evaluación o dee desempeño.

No exxiste ninguna evvaluación externna disponible, ssalvo 2 auditoríaas a la ejecución presupuestaria.

En geeneral la navegaación es simple, pero no se obseerva un esfuerzoo por organizar o preseentar la informaación para favo recer el accesoo del ciudadanoo no informadoo.

Evideentemente el focoo está en el cum mplimiento de lass disposiciones llegales.

Dentrro del link Chile Transparente eexiste informacióón relevante cuuyo contenido no corressponde al título de la sección en que se ubicca, por lo que ssólo una revisión exhauustiva del sitio peermite acceder a ella.

Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna



   Evalu uaciones, indicaadores

 

Facilidad de acceso

Existee un sitio web de “Buenas prrácticas policialees”, que presennta experiencias nacionales e internacionales, detallaando sus objetiivos, metodologgía y resultadoss.

Para las experiencias nacionales, sin embargo,, el objetivo pparece ser más comunicacional que orientado a laa replicabilidad de las experieencias, y no se expliccitan los indicadoores de resultadoos usados.

No exxiste informaciónn concreta sobree zonas de riesgoo delictual.

Se infforma sobre estrategias preventtivas que puedaan desarrollar lass personas, perro son reecomendacioness estándares paara todo el país, de carácter general.



Tabla N° 6: 6 Análisis de sitiio web: Policía dde Investigacioones49

48

www.caraabineros.cl

36

Dimen nsión Inform mación para la preveención Inform mación para la particcipación Inform mación para el diagn nóstico

  

Se infforma sobre los mecanismos exxistentes, pero noo sobre fechas y lugares.



Se enntrega informacción estadística,, desagregada a nivel regionaal. Se presentan seriess estadísticas.

Se explicitan e objetivvos y estrateggias, pero no se entrega infformación sobre distribbución territorial de dotación poliicial (acogida a rreserva.)

Se prresenta el Inforrme de Resultaddos de Gestiónn Operativa Añoo 2011 (también inform mes anteriores).. Este documeento contiene innformación sobbre evaluaciones (realizzadas por organismos externos)), metas e indicaadores de gestióón.

Naveggabilidad simplee, se percibe un esfuerzo importtante por entregar la información existeente a la ciudadaanía.

Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna

 

Evalu uaciones, indicaadores Facilidad de acceso

Existee una exhaustivaa y bastante trabbajada sección ccon consejos paara la prevención del deelito, aunque sonn recomendacio nes estándares para todo el paíís.

Incluyye además una sección s de preg untas frecuentess de gran utilidaad en caso de seer víctim ma de delitos.



Tabbla N° 7: Análisiss de sitio web: Ministerio M del Innterior y Seguridad Pública50 Dimen nsión Inform mación para la preveención Inform mación para la particcipación Inform mación para el diagn nóstico Evalu uaciones, indicaadores Facilidad de acceso



Incluyye múltiples recomendacionnes para recom mendaciones esttándares para toodo el país.

No see informa de zonnas de mayor rieesgo.



Se deeclara no contar con mecanismoos de participacióón ciudadana.

 

Se enntrega informacióón detallada res pecto de los prinncipales planes y programas.

Se enntrega gran cantidad de informa ción estadística, incluyendo basses de datos que permiten su análisis por p parte de esppecialistas.



Se exxplicitan indicadoores y evaluacio nes.



El sitiio contiene grann cantidad de innformación, porr lo que el acceeso a ella puede tornarrse complejo.

Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna



laa

prevención,

aunque

son

Tabla N° 8: Análisis dee sitio web: Min isterio Público551 Dimen nsión Inform mación para la preveención Inform mación para la particcipación Inform mación para el diagn nóstico Evalu uaciones, indicaadores Facilidad de acceso



Ofrecce orientación soobre qué hacer een caso de ser víctima o testigo de delitos.



No prresenta informacción sobre mecaanismos de particcipación ciudadaana.



Se enntrega gran canttidad de informaación estadísticaa, desagregada a nivel regional.

Se preesentan series estadísticas. e La cuenta pública presenta una evaluación intterna respecto de la gestión instituucional.

Estabblece además meetas para el 201 2, pero no indiccadores Naveggación simple, el e contenido es m más bien reduciddo.

Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna

  

http://www w.policia.cl/ http://www w.interior.gob.cl/ 51 http://www w.fiscaliadechile..cl/ 49

50

37

Tabla N° 9: 9 Análisis de sittio web: Defensooría Penal Pública52 Dimen nsión Inform mación para la preveención Inform mación para la particcipación Inform mación para el diagn nóstico Evalu uaciones, indicaadores Facilidad de acceso



No see entrega

  

Se infforma sobre los mecanismos exxistentes, pero noo sobre fechas y lugares.

A travvés de la cuenta pública se inforrma de las actividdades realizadaas.

Se enntrega gran canttidad de informaación estadísticaa, desagregada a nivel regional.

Se preesentan series estadísticas. e



Se exxplicitan evaluaciones realizadass, indicadores y resultados.



Naveggabilidad simplee, se percibe un esfuerzo importtante por entregar la información existeente a la ciudadaanía.

Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna

Tabla N° 10: Análisis de sitio web: w Gobierno R Regional Metropolitano53 Dimen nsión Inform mación para la preveención Inform mación para la particcipación

Inform mación para el diagn nóstico Evalu uaciones, indicaadores Facilidad de acceso



No see entrega



No se s explicitan mecanismos de participación een el ámbito dde la seguridad ciudaddana.

En esste acápite se inncluyen los fonddos concursables para seguridaad ciudadana. Se entregga información clara respecto dde los mecanism mos de postulación y proyectos aprobbados, que en su s mayoría corrresponden a im mplementación dde dispositivos y estrattegias de vigilancia.

Se enntregan estadístticas solo a niveel agregado. See realizan compaaraciones con eel año anterior. a Si bieen se enunciaan algunos proogramas existenntes en materia de seguridad ciudaddana, no existe detalle de sus oobjetivos, metodoologías y recursos.

Se presentan resultaddos orientados a la difusión y laa exposición de logros más que a una evaluación e real.

No see consignan indiccadores La poortada ofrece unn acceso a temaas de seguridadd ciudadana, peero sólo contiene accessos a reportes mensuales m de deelitos e informacción sobre fondoo concursable. La inform mación restante sobre el tema se encuentra ddispersa en disstintas partes deel sitio, lo l que obliga a una u revisión exh austiva Fuentee: Elaboración propia. Fundació n Paz Ciudadanna



    

De acuerdoo a este análissis, una primeraa conclusión de carácter genneral es que exxiste un alto grrado de cumplimiento de los requuisitos formaless y disposicionees legales asociadas a la tra nsparencia acttiva, fundamenntalmente a través de los contenidos que se dissponen en el linnk “Gobierno Transparente”.

T Ello, sin embaargo, no implicaa que esté dispponible la informacción pública quue se ha definnido como de interés, i ya seaa para los esppecialistas o paara la ciudadaanía en general.

Esta disociación no es atrribuible a las políticas de trannsparencia de ccada organism mo, sino más bieen tiene su origgen en el enfoque global de las políticas de accceso a la inforrmación públicca en Chile, y las limitacioness legales y cultturales identificadaas en el capítulo 3 de este infforme. Este ennfoque se oriennta fundamentaalmente a satissfacer los criterios de

52 53

http://www w.dpp.cl/ http://www w.gobiernosantiaago.cl/

38

probidad que rigen para la administracción pública y favorecer su ffiscalización; reelegando a unn lugar secunddario la participacióón e involucram miento de la ciuudadanía.

Por lo tantoo, al analizar laa disponibilidadd de la informaación de interéés en los sitioss web respectivvos, debe poneerse el foco en aquellos conteniddos no incluidoos en la sección Gobierno Traansparente; sieendo las secciones más relevantes aquellas que refieren a las cuentas públicas anuaales, memoriass institucionalees o similaress. La entrega de la informaciónn necesaria, poor ende, depennde sobre todoo del interés y/oo proactividad de cada organnismo, observáándose diferencias relevantes al respecto: r 

En lo que respectaa a la informaación para la prevención, existe en alggunos organissmos una ofeerta no despreeciable de recoomendaciones para evitar ser víctima de allgún delito, com mo se observaa en las páginaas web de la Subsecretaría S de Prevenciónn del Delito, dee Carabineros y de la Policía de Investigaaciones de Chiile. Sin embarrgo, el impacto real que esta información pueda tener es desconocido, ya que no exiisten evaluacioones al respeccto. En este esscenario, sería relevante conoocer qué tan viisitadas son esstas seccioness, e idealmentee poder medir en qué medidaa las personas implementan estas e medidas preventivas.

Por otrra parte, no exxiste informacióón sobre los restantes tópicoss identificados en 4.1 (zonass y horarios de mayor riesgo,, estrategias dee vigilancia viggentes). A lo annterior se agregga que, según el formato de “rendición de cuenta públicaa” de Carabineeros de Chile, en algunos casos se sueleen señalar lugaares y horarioss de los delitoos más frecuentes en los terrritorios, pero laa concurrencia a dichas activi dades anualess es muy reduccida.



Consisstentemente con c el énfasis ya señaladoo en la probiddad, es justam mente en la información ppara la particiipación dondee se observann los mayoress déficits. En general los ssitios web se limitan a cum mplir la normativa de transpaarencia activa y explicitar la normativa sobbre esta materria, pero no exxiste informacióón que incentive al ciudadano común y corriente a tomar parte de los mecaanismos existtentes e inforrmarse adecuaadamente de cómo c participarr.



Respeecto de la infoormación paraa el diagnósttico, se obseervan niveles muy desigualles en la calidad y exhausstividad de la información i quue entregan lass distintas instiituciones. Los denominadorees comunes soon: i) la imposibilidad de connocer en detalle las estrateggias y planes de seguridad pública, incluyyendo la distribución territorrial de los recuursos materialees y humanoss implicados een ellas; ii) la entrega de unn cúmulo de ddatos o información estadísttica sobre tenndencias de la inseguridadd ciudadana y la seguridaad pública, sin una contexxtualización que permita al ciiudadano no especialista e diggerir dicha información (por loo que en rigorr no se trata de d diagnósticoss propiamentee tales); y iii) laa preminenciaa de una lógicaa endógena, qque no contem mpla la particippación de la ciuudadanía en loos procesos de diagnóstico.

Ello coontraviene la reecomendación de la ONU enn torno a contaar con informacción cuantitativva amplia, verifificable, contrastada, confiablle y comparablle como insumoo para la elabooración de una política de segguridad públicaa54.



Finalm mente, en lo que concierne a la disponibilidaad de evaluaciiones e indicaddores, se obseervan realidadees muy diversaas, detectándoose una ofertaa especialmennte pobre en los sitios webb de Carabineeros y del Goobierno Regionnal Metropolitaano. Las princcipales falencias en este p unto son: i) laa distorsión o entrega parccial de información, con miraas a realzar loos logros55 máss que efectuar una evaluacióón propiamentee tal; y ii) la auusencia de evaaluaciones poor separado para cada unoo de los prog ramas o estraategias existentes, lo que impide estableecer causalidaddes y medir el impacto concreto de las disti ntas iniciativass.

54 55

Ver 2.1 Ver 3.3.

39

Ahora bien, intentanddo ser justos, el e problema noo estribaría en lla disposición a entregar la innformación existente, sino quue parece máss correcto señaalar que la infoormación no esstá disponible pporque existen escasas activvidades de evaaluación asociaadas a los plannes y estrategiaas en seguridaad pública. Porr ejemplo, de aacuerdo a lo afiirmado por auutoridades del Ministerio M del Interior I y Seguuridad Pública, recién en el ssegundo semesstre del año 20011 se habrían iniciado proccesos de evaluación de los prrogramas Barrrio en Paz Com mercial y Barrioo en Paz Residdencial.

En el caso c del Plan Cuadrante de Seguridad Preeventiva, aun cuando ya fuee licitado y adjuudicado en enero de 2012, hasta la fecha dicho procesoo no ha comennzado. De estaa forma, no se puede informaar sobre lo quee no se habría hecho.

Por último, cabe consignar que, al marrgen de esta reevisión de sitioos web, la partiicipación de laa ciudadanía a través de este medio se ve lim mitada tambiénn por la descoonfianza que eexiste respectoo de la información disponibble. En efecto, de acuerdo a a un estudio e realizaddo por el Consejo para la Traansparencia (20010), un 58,2% % de los encuestados declara no confiar en la información que los organissmos públicos ponen en suss páginas web556; fenómeno qque se inscribiría dentro d de una fuerte f desconfianza social geeneralizada quee se expresa ffuertemente haacia el sector ppúblico, y que perm mea hacia los fuuncionarios púbblicos y la inforrmación que enntregan los orgganismos del E Estado.

Capítulo 5.

5

Síntesis, Conclusio ones y recom mendacioness

En el Chile del siglo XXI, tal como ocurrre en la mayoríía de los paísees del orbe, la vviolencia y delincuencia constituyen una de las principales preeocupaciones de d las personaas, según ratificcan múltiples eestudios. Por eello, la prevención del delito se ha h tornado enn uno de los desafíos priooritarios que ddebe enfrentaar el país, tarrea que ha recaído tradicionalm mente en el Esstado y en parrticular en las policías, p a travvés de estrateggias centradass en la vigilanccia y el control punnitivo.

En las últim mas décadas, sin s embargo, asistimos a un cambio c de paraadigma al resppecto, de la maano con la instaalación del conceppto de seguridad ciudadana. Esta nocióón permite ressignificar la sseguridad de las personas y las comunidades como una condición ineludible para el pleno ejerciciio de los dereechos humanoss, cuya constrrucción demanda laa participación de todos los actores a socialess.

A partir de este nuevo paradigma, los ciiudadanos abaandonan su rol exclusivo de vvíctimas (realess o potencialess) de la delincuencia que deben ser protegidas por el Estaddo, para transsformarse en aactores clavess en, al menoos, dos l determinacióón de prioridaddes de nivel loccal en el diseñño de estrategias preventivass y la fiscalizacción de procesos: la la gestión pública. Para ello, sin embaargo, es indisppensable que eexistan espacioos de participaación ciudadanna que permitan ell empoderamieento en estas materias. m Ahora bien, para que estaa participación no sea meram mente simbólicca, los ciudadanos deben estar en condiciones de dialogar deesde una persppectiva informaada y empoderada. Ello suppone que el Esstado, a travéss de cada uno de los organismoss encargados de la gestión y ejecución dee la seguridad pública, pongaa a disposiciónn de la ciudadaanía la informaciónn que ésta requuiere para participar de estoss procesos.

En este seentido, el acceso a información pública en materia de p revención del delito debe seer entendido nno sólo como un mecanismo m parra garantizar laa probidad en la gestión púbblica, sino com mo una condicióón necesaria ppara la construccióón de una política pública de seguridad verddaderamente cciudadana.

56

Encuesta Nacional de Posicionamiento del Consejo para la Transparenccia – Mide UC (2010).

40

Existe una serie de estánndares y experriencias en el ámbito internaacional que otoorgan sustento a estos principios, y señalan líneas de acción para llevarlos a la práctica. Estos E estándarres ponen de rrelieve la imporrtancia de conttar con una políticaa pública de seeguridad inform mada, participattiva y transpareente.

En Chile, laa aplicación dee este modelo ideal de acceso a la informaación pública een esta materiia es sólo parccial, ya que existenn algunos nudoos críticos proppios de la realiddad nacional. LLos más relevaantes, según sse detalla en ell tercer capítulo dee este informe, son los siguienntes: i.

Laa preeminenciaa de la probidaad y la coordinaación interinstittucional como objetivos de laas iniciativas púúblicas enn pos de la traansparencia, en e desmedro de d la participacción de la ciuddadanía. Ello redunda en poolíticas enndógenas en materia m de seguuridad, y en unna oferta de infformación orieentada fundameentalmente a ccumplir lass normas legalles, de difícil appropiabilidad para el ciudada no no especiallista.

ii.

Laa existencia de resabios leggales que sonn utilizados dee manera disccrecional por los gobiernoss y las insstituciones policiales para deenegar el accesso a informacióón que pudiera comprometer la seguridad ppública, la seguridad naccional o la perssecución judiciaal de algún deliito.

iii.

El predominio de d una culturaa organizacionnal autárquicaa al interior dee las institucioones policialess, que peerciben la aperrtura hacia la sociedad s civil como una am enaza a su efficiencia operattiva, a su autoonomía reespecto del sisttema político y a su imagen innstitucional

iv.

Laa persistencia de una culturaa cívica tradiccional-autoritari a, que entiendde la seguridaad pública com mo una tarea que el Estaado y las policcías deben aboordar mediante la vigilancia y el control. Bajjo este paradiggma, el accceso público a la informaciión sobre seguuridad ciudadaana constituiríaa una intromissión en asuntoos que esscapan del ámbbito de compettencias del ciuddadano comúnn y corriente.

Estos factoores explican en e alguna meddida que la ofeerta de informaación pública een estas mateerias no sea deel todo consistentee con las neceesidades de innformación quue suponen loss paradigmas contemporáneeos de la segguridad ciudadana. El análisis de los mecanismos de acceso arroja como coonclusión princcipal un alto cumplimiento de la Ley de Transpaarencia, sin quue ello impliquue que esté disponible la innformación púbblica que se hha definido como de interés, ya sea para los especialistas e o para el ciudaadano común. Por ende, la ppolítica pública de transparenncia no resulta funcional al conccepto de seguuridad ciudadana, entendida como una coonstrucción soocial que tiene como imperativo la participacióón de la ciudaadanía. Se habbla de políticaa pública, peroo los mecanism mos no parecen ser suficientes o bien se descconocen.

Consideranndo los nudos críticos ya idenntificados, la superación de eeste problema pasa por redeefinir el rol del E Estado en este ám mbito. En el escenario e actuaal, éste no puuede limitarse a garantizar la disponibilidaad de la inform mación pública, sinno que debe promover p el em mpoderamientoo de la socieddad civil, de m manera tal quee ésta sea cappaz de apropiarse de la informaación existentee e interpelar a los organism mos públicos een aras de unna mayor apertura y espacios de participación.

Ello conllevva como tarea prioritaria sennsibilizar y prom mover en la addministración ppública una nooción menos foormal y más democcrática de la traansparencia, que ponga de reelieve la imporrtancia capital dde la participacción de la comunidad en la consttrucción de la seguridad s ciudaadana.

En términoos concretos, sin s duda hay un conjunto de acciones que parecen urgenntes y posibless de implemenntar, a modo de reecomendacionees prácticas:

41

a) Trrabajar para establecer e unaa mayor y meejor sintonía entre los proccesos sociopoolíticos orientaados a prromover el accceso a inform mación como derecho ciudaadano y los procesos de diseño, ejecución y evvaluación de políticas de prevención p del delito. En e ste sentido, aambas dimenssiones debieseen ser abbordadas para generar esa coonvergencia. b) Generar concienncia a través de d campañas de comunicacción subrayanddo el hecho quue la prevenciión del deelito es un caampo inclusivoo y que hay distintas d formaas requeridas y recomendaddas de participación ciuudadana, sienddo la informaciión una herram mienta para aq uello. De esta forma, la transsparencia no ees sólo unn valor en sí mismo, sino también un instrum mento para la ppromoción de la seguridad púública y ciudadana. c) Diiseñar y estaablecer canalees eficaces para p que la cciudadanía puueda informarrse y empodeerarse, esspecialmente en e aquellas etaapas fundamentales de la gesstión de las políticas públicass de seguridad, como ess al momento del d diagnósticoo y al momentoo de la evaluacción de las accciones dirigidass a reducir el ddelito y la violencia en el e nivel local, facilitando f -entre otras cosass- el control soocial y el accouuntability policiial, por ejemplo. Esto lleva a sugerir que existe unn tipo de inform mación útil –qque debe estar disponible- ppara la geestión de los goobiernos localees en seguridadd ciudadana. d) Deefinir estándarees de publicacción y criterios de selección dde presentaciónn de informacióón según naturaleza, prromoviendo formas más eficientes de enntrega (diseminnación / conssulta) relativa a la gestión de las insstituciones del sector, en función de conoceer los indicadoores y resultadoos, en el entenndido que en taanto no see demuestre quue conocer –poor ejemplo- loss resultados y ffactores determ minantes de loss servicios y tipos de prrevención que se realizan en los territorios efectivamente constituye unaa amenaza a la seguridad naacional y limita verdaderramente la eficcacia de los órgganos responsaables.

Loo anterior, es particularmente p e relevante, ya que existe unaa brecha por reeducir o bien vvacíos de inform mación poor cubrir con antecedentes a para p promoverr una ciudadannía informada,, protagonista y consciente de los factores de riesggo y grados dee vulnerabilidadd que presentaan –a modo de ejemplo- cierttos espacios púúblicos enn los cuales lass personas dessarrollan cotidiaanamente su v ida.

A la luz de lo señaladoo, también en términos práccticos surgen iinterrogantes que –de acueerdo al curso de los acontecimientos y la refleexión- pronto deemandarán resspuestas. Algu nas serán las ssiguientes: 1) ¿E Es posible innoovar y explorar cómo la ley dee Acceso a Infoormación Pública puede ayuddar a la estrateegia de prrevención del delito d y la violeencia potenciaando la políticaa pública a travvés –por ejem mplo- de Conseejos de Paarticipación Ciuudadana?, 2) ¿D De qué manerra la transpareencia activa, la socializaciónn de factores de riesgo y laa efectividad ppolicial puueden ser partee y alimentar un u proceso de mayor m involucrramiento de la ciudadanía – a través de Coonsejos dee Participación Ciudadana- faavoreciendo ell éxito de la poolíticas de reduucción de la innseguridad objetiva y suubjetiva a nivel de municipios y barrios?, 3) ¿E En qué medidaa puede ser unna amenaza a la seguridad nnacional e inteerior conocer hhorarios, días u otros paatrones de actuuación de la deelincuencia (victimización) y el perfil de vícctimas recurrenntes según territorios paarticulares?, 4) ¿C Conocer la dottación policial dedicada a labores preventiivas en los terrritorios ayudará a comprendder las lim mitaciones y loss impactos de las estrategiass policiales y a l mismo tiempoo facilitar la equidad en el accceso a la seguridad com mo bien públicoo? y

42

5) ¿H Hoy otras form mas de facilitar información paara la seguridaad de las persoonas, más allá de la publicacción de esstadísticas? y ¿cómo ¿ aprovecchar entonces – a modo de ejemplo- la exxperiencia interrnacional relativva a la puublicación perióódica de mapaas delictuales (mapeo ( del deelito y de la vicctimización) y qque –según see sabepuueden ayudar a prevenir inciddentes?, entre otras interrogaantes.

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