4.3.4 Interkommunale Zusammenarbeit

Technik abgesichert sind und die spezifischen Anforderungen aus dem IT-SiG 2.0 umgesetzt werden.

Handlungsbedarf - Ausführungshinweise

Die Wasserversorgungsunternehmen sind aufgerufen, die jeweils geltenden IT-Sicherheitsvorgaben bestmöglich umzusetzen und zu aktualisieren. Die entsprechenden Informations- und Weiterbildungsangebote der Branchenverbände sind zu nutzen. Die vom Freistaat Sachsen genutzten Datenbanken sind gemäß den Vorgaben zu pflegen. Die Anforderungen an Datensicherheit und Datenschutz sind durch die Erarbeitung/Fortschreibung von Datenschutz- und Informationssicherheitskonzepten umzusetzen (s. auch Kapitel 5.3). Wo geboten, sind Erweiterungen bzw. Umstrukturierungen zu prüfen.

Es ist zu prüfen, inwieweit der digitale Datenfluss sowie örtliche und sachliche Berechtigungen und Zuständigkeiten Dritter grundsätzlich und rechtssicher verankert werden können.

Grundsätze – Leitbild

Der Erhalt und der Ausbau der verschiedenen Formen bestehender kommunaler Zusammenarbeit sind Grundlage für die Bewältigung demografischer Herausforderungen151 bei stetig steigenden technischen Anforderungen und schließlich für den Erhalt sozialverträglicher Entgelte.

Die Sicherstellung der Wasserversorgung verlangt insbesondere mit Blick auf die sich verstetigenden Klimaextreme stärker als bisher die Bildung und weitere Vernetzung überörtlicher Strukturen. Neben der bewährten Form des Zusammenschlusses in Zweckverbänden, können kommunale Arbeitsgemeinschaften oder die Zusammenarbeit über Zweckvereinbarungen Vorstufen einer intensiven kommunalen Zusammenarbeit im Bereich der Siedlungswasserwirtschaft sein.

Welches die sinnvollste und zur Zielerreichung geeignetste Form der kommunalen Kooperation ist, bleibt jedoch grundsätzlich eine Abwägungsentscheidung des jeweiligen Aufgabenträgers; die Entscheidung obliegt allein den Gemeinden im Rahmen ihres kommunalen Selbstverwaltungsrechts. In problematischen, durch die pflichtige Gemeinde nicht allein zu lösenden Versorgungskonstellationen, soll die Pflicht der öffentlichen Wasserversorgung öffentlich-rechtlichen Verbänden übertragen werden (§ 43 Abs. 2 SächsWG). Die herausgehobene Bedeutung der öffentlichen Wasserversorgung für die Daseinsvorsorge rechtfertigt dabei im Ausnahmefall auch die Ausschöpfung des rechtsaufsichtlichen Instrumentariums (insbesondere die Bildung von Pflichtverbänden nach § 50 bzw. der Abschluss von Pflichtvereinbarungen nach § 73 SächsKomZG).

Die Aufgabe der öffentlichen Wasserversorgung auch in Not- und Krisensituationen muss als Pflichtaufgabe der Daseinsvorsorge in kommunaler Hand bleiben. Die intensive kommunale Zusammenarbeit schafft die Voraussetzungen dafür, dass Wasser als unentbehrliches Lebensmittel dem freien Wettbewerb entzogen bleibt.

Die zuständigen Rechtsaufsichtsbehörden sind erster Ansprechpartner für kommunale Zusammenarbeit. In jedem Landkreis und in der Landesdirektion Sachsen stehen Ansprechpartner für Fragen der kommunalen Zusammenarbeit zur Verfügung. Sie informieren, beraten Kommunen und begleiten diese bei Rechtsfragen.

151 Interkommunale Zusammenarbeit ist Element der Demografiestrategie der Bundesregierung.

Ziele – Umsetzungsstrategie

Knapper werdende Rohwasserressourcen sollen gemeinsam bewirtschaftet, Versorgungsaufgaben gemeinsam wirtschaftlicher als bisher erfüllt werden.

Die Versorgungssicherheit soll u. a. vor dem Hintergrund langer Trockenperioden und Überschneidung mit Spitzenlastzeiten durch den Aufbau von Redundanzen (Verbundoptionen) gewährleistet werden.

Die etablierten Formen der kommunalen Zusammenarbeit sollen erhalten, unterstützt und erweitert werden. Insbesondere bestehende technische Versorgungs- und Notverbünde sind zu stärken und auszubauen.

Flexible, administrativ weniger aufwendigere Formen der kommunalen Zusammenarbeit wie die kommunaler Arbeitsgemeinschaften und Zweckvereinbarungen sollen verstärkt genutzt werden.

Die Rohwassergewinnungsgebiete finden sich oft im ländlichen Raum, während der Nutzungsschwerpunkt zumeist in den mittel- bzw. großstädtischen Zentren liegt. Dieser bezüglich der Gewinnung und Nutzung faktisch bestehende Zusammenhang soll sich auch in organisatorischen Stadt-Umland-Kooperationen widerspiegeln152 . Die Vermeidung erheblicher Gebührenbelastungen kann zukünftig nur durch eine verstärkt solidarische Abgabenkalkulation im Zuge kommunaler Zusammenarbeit erfolgen.

Die anstehende Überarbeitung der Wasserversorgungskonzepte soll den Aufgabenträgern Anregung sein, neue Möglichkeiten und den Ausbau bestehender Formen kommunaler Zusammenarbeit aktiv zu prüfen.

Die zuständigen Rechtsaufsichtsbehörden sollen die Aufgabenträger der Wasserversorgung wie bisher zu geeigneten Formen der kommunalen Zusammenarbeit beraten. Sie sollen insbesondere bei der Prüfung der Wasserversorgungskonzepte Partner der Wasserbehörden sein.

Analog zu dem erfolgreichen Format der Kläranlagen-, Kanal-, und Gewässernachbarschaften soll im Zusammenwirken mit dem BDEW/dem DVGW die Bildung von sächsischen (Trink)Wassernachbarschaften angeregt werden.

Die kommunale Zusammenarbeit wird durch den Freistaat Sachsen unterstützt durch Beratung, Veranstaltung regionaler Workshops, die Kommunikation von Best Practice Beispielen, die Begleitung von Modell- und Pilotprojekten.

IST-Zustand – Status quo

Kooperationen zwischen den Gemeinden/Körperschaften öffentlichen Rechts ermöglichen den wirtschaftlichen Einsatz personeller, technischer und finanzieller Ressourcen. Zur effizienten Erledigung der Pflichtaufgabe Wasserversorgung haben sich die sächsischen Gemeinden (Aufgabenträger) weit überwiegend zu Zweckverbänden zusammengeschlossen. Die Aufgabe der öffentlichen Trinkwasserversorgung wird gegenwärtig in Sachsen von 33 öffentlich-rechtlichen Zweckverbänden, 36 Städten und Gemeinden, von denen neun Mitglied in einem Teilzweckverband sind, und drei Fernwasserversorgern wahrgenommen (vgl. Kapitel 2.1). Die historische Leistung der Anpassung einer maroden Infrastruktur (1990) gemäß den a. a. R. d. T. und die heutige Leistungsfähigkeit der sächsischen Trinkwasserversorger basiert wesentlich auf den Zweckverbänden als klassischer Form der kommunalen Zusammenarbeit.

Zu Beginn der Dekade 2020 – 2030 zeigt sich, dass es bedingt durch die Anforderungen des Klimawandels (hier eine Verstetigung der Klimaextreme) und der demografischen Veränderungen einer vergleichbaren Anstrengung bedarf. Erneut besteht die Herausforderung der Überprüfung und Optimierung kommunaler Strukturen zur Sicherstellung der Versorgungssicherheit.

152 Die staatliche Gewährleistung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist als Ziel in Artikel 72 des Grundgesetzes verankert (vgl. dazu auch §§ 1 und 2 Abs. 3 ROG).

Tabelle 4-1: Übersicht der Aufgabenträger Wasserversorgung (Stand: 1. Januar 2020); auffällig ist die stark zersplitterte Struktur im ostsächsischen Raum; gerade dort finden sich hinsichtlich der Bevölkerung stark schrumpfende Gemeinden, ohnehin geringe Einwohnerdichten und wenig ausgeprägte Verbünde

LD Chemnitz LD Dresden

101 ZWAMEV Hainichen 200 Stadt Hoyerswerda 224 Stadt Pirna 276 Spremberger WAZV

102 RZV Lugau - Glauchau 201 TZV Kamenz 225 TWZV „Pfeifholz“

277 Gemeinde Schöpstal 103 WZV Freiberg 204 TZV WV „Obere Wesenitz“ 226 RZV KWV „Riesa - Großenhain“ 279 Gemeinde Steina 104 TZV Mittleres Erzgebirge 205 ZV WV Landkreis Bautzen 228 Stadt Wilsdruff 291 Stadt Radeburg 105 Stadt Chemnitz 206 ZV Bischofswerda - RÖDERAUE 230 TWZV „Meißner Hochland“ 292 Gemeinde Diera - Zehren 106 TWZV Mildenau - Streckewalde 208 Stadt Bautzen 231 TWZV „Weißeritzgruppe“ 293 Gemeinde Niederau 121 ZV Vogtland 210 ZV „Oberlausitz WV“ Zittau 232 Stadt Dresden 294 Gemeinde Moritzburg 122 ZV Zwickau / Werdau 211 Stadt Zittau 233 Stadt Görlitz 295 Stadt Meißen 123 ZV Westerzgebirge 212 Stadt Löbau 234 Gemeinde Lohsa 296 Gemeinde Weinböhla LD Leipzig 213 TZV Neiße - Schöps 245 Gemeinde Schönteichen 297 Stadt Coswig 301 ZV DERAWA 214 TZV Ostritz - Reichenbach 249 Gemeinde Hermsdorf / Erzgeb. 298 Stadt Radebeul 302 VV Eilenburg - Wurzen 215 WZV Mittlere Neiße - Schöps 253 Gemeinde Klipphausen 303 ZV Torgau - Westelbien 216 Stadt Bad Muskau 255 Gemeinde Königshain 304 ZV Beilrode - Arzberg 217 Stadt Niesky 256 Gemeinde Königswartha 305 ZV WA Leipzig - Land 218 Stadt Rothenburg / O.L. 257 Gemeinde Kreischa 306 ZV WV Bornaer Land 219 Stadt Weißwasser 258 Gemeinde Lampertswalde 307 VV Grimma - Geithain 220 TWZV „Bastei“ 263 Gemeinde Neißeaue 308 Wasserverband Döbeln - Oschatz 221 TWZV „Taubenbach“ 264 Gemeinde Neukirch 309 Stadt Leipzig 222 WAZV „Mittlere Wesenitz“ 272 Gemeinde Rietschen 344 Stadt Naunhof 223 ZV WV „Pirna - Sebnitz“ 273 Gemeinde Mittelherwigsdorf

Die seit 2018 anhaltende Trockenperiode hat gezeigt, dass kleinräumige Versorgungsstrukturen und insbesondere die Eigenwasserversorgungsanlagen höchst verwundbar sind. Gemeinden, die sich aktuell mit der zentralen Erschließung von sogenannten Brunnendörfern befassen, sind mit der Umsetzung zentraler Lösungen vielfach überlastet. Oft sind die Ressourcen nach Menge und Qualität nicht verfügbar oder die Planungs- und Erschließungsaufgabe überfordert die gemeindliche Leistungsfähigkeit.

Insbesondere mit Blick auf die noch immer stark dezentralen ostsächsischen Versorgungsstrukturen (vgl. Tabelle 4-1) zeigt sich der Bedarf einer strukturellen Optimierung deutlich, auch im Hinblick auf die demografischen Änderungen. Gerade kleinere Gemeinden (bzw. Aufgabenträger/WVU) können häufig mit den steigenden technischen Anforderungen an den Betrieb/die Überwachung von Wasserversorgungsanlagen (WVA) nicht Schritt halten, können oft die notwendigen Fachkräfte nicht vorhalten bzw. neue

Fachkräfte gewinnen, unterschreiten meist eine kritische Betriebsgröße, scheitern oft an der n-1-Anforderung153, da in der Regel nur ein (fragiles) „Versorgungsstandbein“ vorhanden ist und der Aufbau (eigener) Redundanzen finanziell nicht gestemmt werden kann und weisen insoweit einen besonderen Kooperationsbedarf aus.

Kommunale Kooperationen können hier erweiterte und neue Handlungskulissen schaffen.

153 (n-1)-Anforderung: bei Ausfall einer Versorgungs(komponente) wird durch Redundanz die Versorgung gleichwohl aufrecht erhalten; nach DIN 2000 sind

Versorgungssysteme so auszulegen und zu betreiben, dass bei Ausfall eines Anlagenteils oder einem vorhersehbaren Zusammentreffen mehrerer Extremereignisse die Versorgungssicherheit beispielsweise durch Verbundstrukturen und redundante Anlagen gegeben ist.

Rechtsgrundlage – Handlungsrahmen

Die Aufgabe der ausreichenden Versorgung mit Trink- und Brauchwasser liegt nach § 43 Abs. 1 SächsWG in der Hand der Gemeinden. Diese sind zur Gewährleistung der Daseinsvorsorge verpflichtet (vgl. § 43 Abs. 1 Satz 1 SächsWG i. V. m. § 50 WHG). Dabei darf die Aufgabe der öffentlichen Wasserversorgung nur Gemeinden oder einer anderen Körperschaft des öffentlichen Rechts obliegen (§ 43 Abs. 1 SächsWG). Eine materielle Privatisierung der öffentlichen Wasserversorgung ist nicht zulässig.

Träger der öffentlichen Wasserversorgung können demnach nur sein die Gemeinde, ein Zweckverband, die beauftragte Gemeinde bei delegierender Zweckvereinbarung.

Die Träger der öffentlichen Wasserversorgung können sich zur Erfüllung der Aufgabe Dritter bedienen (vgl. § 43 Abs. 3 SächsWG). Privatrechtliche Unternehmen dürfen als „Dritte“ im Sinne von § 43 Abs. 3 SächsWG den Träger der öffentlichen Wasserversorgung „bei der Erfüllung der Aufgabe“ unterstützen.

Typischer Fall: Zweckverband oder kreisfreie Stadt gründet eigene GmbH, welche für ihn die Aufgabe der öffentlichen Wasserversorgung erfüllt. Denkbar: Mehrere Gemeinden/Aufgabenträger gründen ein gemeinsames wirtschaftliches Unternehmen, welches für sie die Aufgabe der öffentlichen Wasserversorgung erfüllt. Denkbar: Gemeinden nutzen ein gemeindewirtschaftliches Unternehmen aus der Nachbarschaft, welches für sie die Aufgabe der Wasserversorgung erfüllt.

Regelfall ist die kommunale Zusammenarbeit in Form eines Zweckverbandes.154 Hier erfolgt die Bündelung technischer und finanzieller Ressourcen in einer eigenständigen Körperschaft des öffentlichen Rechts. Zweckverbände sind auf eine langfristige Zusammenarbeit ausgelegt. Die Aufgabe geht von den Gemeinden auf den Zweckverband über. Gleichwohl bleibt ein großer kommunaler Einfluss. Vorzug der Zusammenarbeit in einem Zweckverband ist die so entstehende Solidargemeinschaft. In der Regel erfolgt die kommunale Zusammenarbeit in Anerkennung der auf der Hand liegenden wirtschaftlichen und organisatorischen Vorteile auf freiwilliger Basis (Freiverband, Zweckvereinbarung).

Nach Maßgabe des § 43 Abs.2 SächsWG soll die Pflicht zur öffentlich-rechtlichen Wasserversorgung öffentlich-rechtlichen Verbänden (hier: Zweckverband nach § 44 Abs. 1 SächsKomZG) übertragen werden, insbesondere, wenn dadurch:

1) die Erfüllung der Aufgaben der öffentlichen Wasserversorgung zu vertretbaren Bedingungen erst ermöglicht wird, 2) die durch den Betrieb von öffentlichen WVA ausgehenden Beeinträchtigungen vermieden oder erheblich verringert werden können, 3) die öffentliche Wasserversorgung technisch oder wegen des unverhältnismäßig hohen Aufwands für eine Gemeinde nicht möglich oder die Aufgabenwahrnehmung überörtlich nicht gewährleistet ist.

Hintergrund dieser Vorschrift ist das hohe öffentliche Interesse an der Gewährleistung der Versorgungssicherheit.155 Die Trockenperiode 2018 – 2020 führte dies greifbar vor Augen. Während Kleinanlagen zur Eigenwasserversorgung nahezu flächig versagten und kleinere WVU an die Grenzen der technischen Leistungsfähigkeit gelangten, erwiesen sich die Systeme der öffentlichen Wasserversorgung in der Hand von Zweckverbänden als stabil und resilient.

Nur im „äußersten Notfall“, und nur dann, wenn Pflichtaufgaben der Daseinsvorsorge (hier die Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung) anders nicht erfüllt werden können, kommt ein Pflichtverband nach § 44 Abs. 1 SächsKomZG in Betracht. Maßgebende Voraussetzung ist das Bestehen eines dringenden öffentlichen Bedürfnisses. Die Sicherstellung der Trinkwasserversorgung der Bevölkerung in ausreichender Menge und Qualität (vgl. TrinkwV) ist ein dringendes öffentliches Bedürfnis im Sinne des § 50 Abs. 1 SächsKomZG (Pflichtverband) und des § 73 Abs. 1 SächsKomZG (Pflichtvereinbarung).

154 Der in § 50 WHG bestimmte Vorrang der ortsnahen Wasserversorgung schließt im Übrigen kommunale Zusammenarbeit mit dem Ziel der Sicherstellung der öffentlichen Wasserversorgung nicht aus, insbesondere dann nicht, wenn es um die gemeinsame Nutzung qualitativ und quantitativ geeigneter Wasservorkommen geht. 155 Dallhammer, W.-D., Dammert, B. & Fassbender, K. (2019); § 43; Rn. 13

Die Bildung der bestehenden Zweckverbände erfolgte vielfach Anfang der 1990er Jahre. Zwischenzeitlich haben sich rechtliche Grundlagen weiterentwickelt. So haben auch Zweckverbände heute die zusätzliche Möglichkeit der Zusammenarbeit auf der Grundlage einer Zweckvereinbarung (§§ 71 ff. SächsKomZG). Über § 73a SächsKomZG wurde die gerade auf Konzept- und Planungsebene sehr vorteilhafte, flexible Form der Zusammenarbeit in kommunalen Arbeitsgemeinschaften geschaffen.

Zu den derzeit noch selten genutzten Formen der kommunalen Zusammenarbeit gehören die Zweckvereinbarung und die kommunalen Arbeitsgemeinschaften. Beide Formen sind jedoch gerade wegen ihrer Flexibilität als eigenständige Form oder Vorläufer einer intensiveren kommunalen Zusammenarbeit sehr gut geeignet und sollen kurz vorgestellt werden.

Zweckvereinbarung

Die beteiligten Körperschaften bleiben bei dieser Form der Zusammenarbeit rechtlich selbstständig. Es entsteht keine (neue) Körperschaft des öffentlichen Rechts. Neben Gemeinden, Landkreisen, Zweckverbänden können auch andere Körperschaften beteiligt sein. Die Zweckvereinbarung kann darauf gerichtet sein, dass eine „beauftragte“ Körperschaft Aufgaben für die beteiligten Körperschaften übernimmt und dazu die Mitbenutzung ihrer Einrichtung gestattet (§ 71 Abs. 1 SächsKomZG). Rechte und Pflichten sowie Befugnisse im Rahmen der Aufgabe gehen auf die „beauftragte“ Körperschaft über.

Für diese Form der delegierenden Zweckvereinbarung liegen Erfahrungen vor, da diese genehmigungspflichtig ist. Typische Fallkonstellation ist der Einsatz in Randbereichen von benachbarten Versorgungsgebieten, wo bedingt durch topografische oder sonstige Besonderheiten Entscheidungen zu technisch vernünftigen Zuordnungen getroffen werden.

Alternativ kann nach § 71 Abs. 2 SächsKomZG die „beauftragte“ Körperschaft die Aufgabe im Namen und nach Weisung der jeweils zuständigen Körperschaft ausführen, ohne dass die Ausgangszuständigkeiten berührt werden. Ebenso kann die zeitanteilige Zurverfügungstellung von Dienstkräften oder der Betrieb einer gemeinsamen Dienststelle Gegenstand einer Zweckvereinbarung sein. Soll es zu einer Zusammenarbeit in Form einer delegierenden Zweckvereinbarung kommen, so ist ein schriftlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag zu schließen und (auch im Fall einer späteren Änderung) durch die Rechtsaufsichtsbehörde zu genehmigen. Der Vertragsinhalt wird sich an den inhaltlichen Anforderungen einer Verbandssatzung (vgl. § 11 SächsKomZG) orientieren.

Wenn die Zweckvereinbarung sich auf den Betrieb einer gemeinsamen Dienststelle richtet, erledigen die Bediensteten ihre Aufgaben nach Weisung der für den jeweiligen Fall zuständigen Körperschaft. Die Zuständigkeit der Aufgabenträger bleibt davon unberührt. Mit diesem Institut kann sehr effizient die Zusammenarbeit bei einzelnen Teil- oder Spezialaufgaben gemeinschaftlich wahrgenommen werden, ohne dass dadurch die Verbandsstruktur infrage gestellt wäre.

Kommunale Arbeitsgemeinschaften

Gemeinden, Landkreise, Verwaltungsverbände und Zweckverbände können sich nach § 73a SächsKomZG zu kommunalen Arbeitsgemeinschaften zusammenschließen. In diese Arbeitsgemeinschaften können auch sonstige Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts aufgenommen werden.

Die Grundlage (rechtliche Basis) einer kommunalen Arbeitsgemeinschaft wird regelmäßig ein öffentlich-rechtlicher Vertrag nach § 54 VwVfG sein.

Diese Arbeitsgemeinschaften fassen keine die Mitglieder bindenden Beschlüsse und die Zuständigkeit der Organe der einzelnen Mitglieder bleibt unberührt. Denkbar sind insbesondere Abstimmungen zu Planungen (hier: gemeinsame Nutzung von Rohwasserressourcen, Zusammenarbeit bei der Aufstellung von Wasserversorgungskonzepten in Versorgungsräumen – koordiniert durch den Landkreis). Regelmäßig kann die kommunale Arbeitsgemeinschaft Keimzelle einer intensiveren Form der kommunalen Zusammenarbeit sein, kann jedoch auch unabhängig hiervon vereinbart werden.