ประชานิยมทางเศรษฐกิจ

ประชานิยมทางเศรษฐกิจ สฤณี อาชวานันทกุล https://www.facebook.com/SarineeA 30 เมษายน 2561



งานนี้เผยแพร่ภายใต้ลขิ สิทธิ ์ Creative Commons แบบ Attribution Noncommercial Share Alike (by-nc-sa) โดยผูส้ ร้างอนุญาตให้ทาซ้า แจกจ่าย แสดง และ สร้างงานดัดแปลงจากส่วนใดส่วนหนึ่งของงานนี้ได้โดยเสรี แต่เฉพาะในกรณีทใ่ี ห้เครดิตผู้สร้าง ไม่ นาไปใช้ในทางการค้า และเผยแพร่งานดัดแปลงภายใต้ลขิ สิทธิเดี ์ ยวกันนี้เท่านัน้

ประชานิยม = ?

“ความหมาย” อยูท ่ ค ี่ นใช ้ ? อุดมการณ์เบือ้ งหลัง “ประชานิยม” จะเป็ น “ขวา” ก็ได้ เป็ น “ซ้าย” ก็ได้ ความเหมือนอยูท่ ก่ี ารสือ่ ว่าผูน้ าประชานิยมนัน้ เป็ น “ตัวแทน” ของ “มวลชนบริสทุ ธิ ์” ในสังคมทีต่ ่อต้าน “ชนชัน้ นาทีท่ ุจริต” (บางครัง้ เห็น ต่างกันว่า “ชนชัน้ นา” นัน้ คือใคร)  ผูน ้ าประชานิยมใช้คาคานี้ในความหมายด้านบวก  ในขณะเดียวกัน “ประชานิยม” มักถูกใช้ในความหมายด้านลบโดยนัก เศรษฐศาสตร์จานวนมาก พวกเขามองว่า “มวลชน” มักสายตาสัน้ ชอบ นโยบายทีใ่ ห้ประโยชน์ระยะสัน้ โดยมองไม่เห็นว่ามันอาจสร้างโทษ มากกว่าในระยะยาว ในทางทีบ่ นทอนประชาธิ ั่ ปไตยและเศรษฐกิจ (รายละเอียดตอนต่อไป) 

3

ลักษณะเด่นทางการเมืองของประชานิยม 







จากบทความของ Paul Taggart, University of Sussex, http://blogs.lse.ac.uk/politicsandpolicy/archives/29481 -ประชานิยมมักต่อต้านรูปแบบและวิถปี ฏิบตั ขิ องระบอบประชาธิปไตยตัวแทนดัง้ เดิม อาศัยความไม่ไว้ใจของผูค้ นต่อนักการเมืองโดยทัวไป ่ และความเชือ่ ทีแ่ พร่หลายว่า การเมืองถูกครอบงาโดย “ชนชัน้ นา” – ผูน้ าประชานิยมเสนอ “ทางเลือกใหม่” ทีฉ่ ีกออก จาก “การเมืองแบบเดิมๆ” ประชานิยมดึงคุณค่ามาจาก “ฐานราก” ในจินตนาการร่วม (“ชุมชนจินตกรรม”) – “…an implicit or explicit heartland – a version of the past that celebrates a hypothetical, uncomplicated and non-political territory of the imagination… It is from this territory that it draws its own vision of its natural constituency – unified, diligent and ordinary.” ประชานิยมมีแนวโน้มทีจ่ ะมองโลกว่ามีฝ่าย “ดี” และฝ่ าย “เลว” และแบ่งสังคมออกเป็ น “พวกเรา” กับ “พวกเขา”

4

ประชานิยมเข ้ากันไม่ได ้ กับ(เสรี)ประชาธิปไตย?

5

ประชานิยม: ความรู ้ฉบับพกพา 





การมีสว่ นร่วมทางการเมือง (public participation)

การท้าประชันสาธารณะ (public contestation)

ประชานิยม = อุดมการณ์ไส้บางเบา (thin-centered ideology) ดังนัน้ จึงมีหน้าตาต่างๆ นานา ผูกติดหรือสมานเข้ากับ อุดมการณ์อ่นื ๆ ได้มากมาย และ “ในตัวมันเองไม่อาจเสนอ คาตอบทีซ่ บั ซ้อนหรือกว้างขวางครอบคลุม” ให้กบั คาถามทาง การเมืองสมัยใหม่ได้ ขับเคลือ่ นสามแบบ ได้แก่ นาแบบส่วนตัวบุคคล, ขบวนการ ทางการเมือง, และพรรคการเมือง ประชานิยมเป็ นประชาธิปไตยโดยแก่นแท้ แต่แตกคอกับเสรี ประชาธิปไตย (liberal democracy) …ประชานิยมถือว่าไม่มสี งิ ่ ใดพึงจากัดเหนีย่ วรัง้ “เจตจานงของประชาชน(ผูบ้ ริสุทธิ)์ ” ไว้ อีกทัง้ ปั ดปฏิเสธแนวคิดพหุนิยมโดยพืน้ ฐาน และฉะนัน้ จึง พลอยปั ดปฏิเสธแนวคิดเรือ่ งสิทธิของเสียงข้างน้อยรวมทัง้ “หลักค้าประกันเชิงสถาบัน” ทัง้ หลายแหล่ทคี ่ วรปกป้ องมันด้วย

6

ปรัชญาและเบือ ้ งหลังประชานิยมทาง เศรษฐกิจในละตินอเมริกา แนวคิดประชานิยมมีรากฐานทางปรัชญาเกีย่ วพันกับลัทธิประโยชน์ นิยม (Utilitarianism) ของ เจเรมี เบนแธม (Jeremy Bentham)  การดาเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบ “เปิ ดเสรีสด ุ ขัว้ ” ภายใต้อุดมการณ์ เสรีนิยมใหม่ของ “ตะวันตก” ซึง่ ถูก “นาเข้า” มาใช้อย่างเร่งรีบและ รุนแรง เป็ นสาเหตุหนึ่งของการเลือกดาเนินนโยบายประชานิยม  ผูป ้ กครองภายใต้แนวคิดประชานิยมพยายามนาเสนอแนวนโยบายทีม่ ี ลักษณะเป็ นปฏิกริ ยิ าโต้กลับ (Reactionary) นโยบายเดิม โดยมีสาระ ต่อต้านแนวคิดแบบ “ตะวันตก” และลิดรอนอานาจทางเศรษฐกิจของ ชนชัน้ นา (Establishment) ทัง้ ชนชัน้ นาระดับท้องถิน่ และระดับชาติทม่ี ี บรรษัทต่างชาติคอยหนุนหลัง 

7

รูปแบบและหลักการของนโยบายประชา นิยม 





หลักการพืน้ ฐานของนโยบายประชานิยมทางเศรษฐกิจ คือการระดมทรัพยากรทางการ คลังของรัฐบาล ทัง้ เงินในงบประมาณและเงินนอกงบประมาณ และรายได้จากการค้า ขายของรัฐบาล มาใช้จา่ ยอย่างเต็มทีใ่ นนโยบายประชานิยมรูปแบบต่างๆ รวมทัง้ การ ทาให้สถาบันการเงินของรัฐให้เป็ นแหล่งเงินทุนในการใช้จา่ ยงบประมาณไปในนโยบาย ประชานิยม โดยเน้นหนักไปในการใช้นโยบายกึง่ การคลัง รัฐบาลมักอ้างว่าการดาเนินนโยบายประชานิยมเป็ นไปเพือ่ ช่วยเหลือคนยากจนทีเ่ ป็ น กลุ่มคนส่วนใหญ่ภายในประเทศให้มสี ทิ ธิเสรีภาพมากขึน้ และมีชวี ติ ความเป็ นอยูด่ ขี น้ึ นโยบายประชานิยมมีหลากหลายมาตรการ มาตรการหลักได้แก่ ➢ มาตรการพัฒนาความเป็ นอยูข ่ องประชาชนในระดับรากหญ้า ➢ มาตรการสร้างสวัสดิการสังคม ➢ มาตรการแก้ไขปั ญหาความยากจนและการยกหนี้/พักชาระหนี้ 8

ทีม ่ าของนโยบายประชานิยมในละติน อเมริกา 





ในยุคล่าอาณานิคมภูมภิ าคละตินอเมริกาตกเป็ นเมืองขึน้ และถูกประเทศแม่ขดู รีด ทรัพยากรไปเป็ นจานวนมาก หลังจากได้รบั เอกราช ประเทศส่วนใหญ่อยูภ่ ายใต้ ระบบสังคมนิยมและเผด็จการ ปกครองโดยรัฐบาลทหาร เนื่องจากรัฐบาลทหาร ต้องการแสวงหาความชอบธรรมเพือ่ จะได้อยูใ่ นอานาจนานๆ จึงเริม่ ใช้นโยบาย ประชานิยม การใช้นโยบายประชานิยมก่อปั ญหามากมาย องค์กรโลกบาลต่างๆ จึงเข้ามามี บทบาทในละตินอเมริกา โดยเสนอให้ดาเนินนโยบายตามฉันทมติวอชิงตัน ซึ่ง เป็ น “ยาแรง” ทีส่ ง่ ผลเสียต่อประเทศไม่น้อยไปกว่ากัน นาไปสูว่ กิ ฤติเศรษฐกิจทัว่ ทัง้ ภูมภิ าค ประชาชนได้รบั ความเดือดร้อนกันทัวหน้ ่ า หลังจากวิกฤติ ประเทศเริม่ มีปฏิกริ ยิ าต่อต้านการชักนาและนโยบายแทรกแซง ของสหรัฐอเมริกา นาไปสูก่ ารดาเนินนโยบายประชานิยมอีกครัง้ ซึง่ มีรปู แบบ แตกต่างออกไปจากเดิมในรายละเอียด

9

โครงสร ้างเชงิ สถาบันกับนโยบายประชา นิยม 





โดยรวม การใช้นโยบายประชานิยมเป็ น “ปฏิกริ ยิ า” (reactionary policies) ของประเทศละตินต่อ ผลเสียจากอุดมการณ์เสรีนิยมใหม่ และการกดขีแ่ ทรกแซงของบรรษัทข้ามชาติและรัฐบาลอเมริกนั ประชากรในละตินอเมริกามีหลากหลายเชือ้ ชาติ มีแนวโน้มทีจ่ ะต่อต้านต่างชาติ เนื่องจาก ทรัพยากรธรรมชาติทอ่ี ุดมสมบูรณ์ถกู ขูดรีดและแทรกแซงจากต่างชาติเสมอมา ทาให้การดาเนิน นโยบายประชานิยมสอดคล้องกับความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่ รูปแบบและความสาเร็จของนโยบายประชานิยม มักขึน้ อยูก่ บั ➢ อุดมการณ์ทางการเมืองทีผ ่ นู้ ายึดถือ เช่น ประชาธิปไตย สังคมนิยม หรือเผด็จการทหาร ➢ ลัทธิความเชือ ่ ทางเศรษฐกิจว่าเชือ่ ในลัทธิเสรีนิยมใหม่ หรือต่อต้านเสรีนิยมใหม่ ➢ ระดับความแข็งแกร่งของโครงสร้างเชิงสถาบันในแต่ละประเทศ ➢ ระดับทรัพยากร เช่น ประเทศทีม ่ รี ายได้จากการขายพลังงานในภาวะทีร่ าคาพุง่ สูงเป็ น ประวัตกิ ารณ์ (เวเนซุเอลา โบลิเวีย และเอกวาดอร์) ย่อมสามารถใช้เงินดาเนินนโยบาย ประชานิยมในช่วงนัน้ อย่าง “ยืนยาว” มากกว่าประเทศทีไ่ ม่ม ี 10

ทรัพยากรธรรมชาติ หนีส ้ าธารณะ และ ประชานิ ย ม ใช้เงินอุดหนุนราคาสินค้า 17,000 ล้านเหรียญสหรัฐทุกปี (เกือบหนึ่งใน ห้าของงบประมาณภาครัฐ) สัดส่วนหนี้สาธารณะทีอ่ ยูใ่ นระดับสูงของอาร์เจนตินาและบราซิล ประกอบกับการทีไ่ ม่มที รัพยากรธรรมชาติอุดมสมบูรณ์เท่าไร ทาให้ม ี ความคล่องตัวในการดาเนินนโยบายประชานิยมต่ากว่าประเทศอื่น

11

รูปแบบของประชานิยมในละตินอเมริกา 





ประชานิยมแบบดัง้ เดิม มีฐานเสียงส่วนใหญ่อยูท่ ก่ี ลุม่ สหภาพแรงงาน มีนโยบาย จัดสรร กระจายและแจกจ่ายสินค้าและบริการต่าง ๆ ให้กบั ประชาชนส่วนใหญ่ของ ประเทศซึง่ เป็ นคนจนและชนชัน้ กลางให้เป็ นธรรมมากขึน้ แต่กไ็ ม่ได้ตงั ้ ใจต่อต้านทุน นิยมเสียทีเดียว นโยบายแบบนี้มลี กั ษณะต้องการกระจายอานาจในการบริโภคมากกว่า ต้องการปฏิวตั ริ ะบอบเศรษฐกิจ ประชานิยมเสรีนิยมใหม่ เลือกดาเนินนโยบายประชานิยมควบคูไ่ ปกับนโยบาย เศรษฐกิจแบบเสรีนิยมใหม่ปล่อยให้กลไกตลาดเป็ นตัวกาหนดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ และลดบทบาทของรัฐลง แล้วใช้นโยบายเอาใจฐานเสียงทีส่ ว่ นใหญ่เป็ นกลุม่ คนระดับ ล่างในเศรษฐกิจนอกระบบซึง่ จะใช้เฉพาะกลุม่ เท่านัน้ ลักษณะสาคัญอีกประการหนึ่ง คือ การแยกตัวเองออกจากกลุ่มนักการเมืองรุน่ เก่า หรือ กลุม่ อานาจเก่า ประชานิยมชาตินิยม มีนโยบายซือ้ คืนกิจการของเอกชน โดยเฉพาะกิจการผูกขาดใน สาธารณูปโภคพืน้ ฐานทีต่ กอยูใ่ นมือบรรษัทข้ามชาติ ให้กลับมาเป็ นของรัฐ และ ดาเนินการปฏิรปู โครงสร้างสถาบัน

12

การปรับตัวภายใต ้กระแสโลกาภิวต ั น์ 



การปรับตัวตอบสนองและสนับสนุนโลกาภิวตั น์  แสดงให้เห็นว่าหลักการของทุนนิยมนัน ้ ไม่ได้ขดั ต่อการดาเนินนโยบายประชานิยมแต่ อย่างใด แม้วา่ อาจมีรายละเอียดปลีกย่อยทีเ่ ฉพาะเจาะจงกว่าประชานิยมโดยทัวไปบ้ ่ าง  เช่น รัฐบาลประชานิยมเสรีนิยมใหม่ของประธานาธิบดี อัลเบอร์โต ฟูจโิ มริ แห่งเปรู เลือก ทีจ่ ะไม่ดาเนินนโยบายปฏิรปู ทีด่ นิ นโยบายกระจายรายได้ แต่เน้นส่งเสริมการบริโภค ของประชาชน กระตุน้ อุปสงค์ระยะสัน้ เพือ่ กระตุน้ เศรษฐกิจมหภาค การปรับตัวตอบสนองและต่อต้านโลกาภิวตั น์ในรูปแบบต่าง ๆ  “เขตเศรษฐกิจของประชาชน” (Bolivarian Alternative for the Americas, ALBA) ลง นามร่วมกันระหว่างโบลิเวีย คิวบา และเวเนซุเอลา  นโยบายควบคุมเงินทุนไหลเข้า เช่น อาร์เจนตินาในยุคประธานาธิบดี เนสเตอร์ คิชเนอร์  โครงการ “เปโตรคาริป” (Petro Caribe) ขายน้ ามันราคาถูก, “เปโตรชัว” (Petro Sur) น้ามันแลกลูกวัว, และ “เทเลซัว” (Tele Sur) ผลิตรายการทางเลือก 13

ประชานิยมที่ “ดี” ?

Bolsa Família : “ประชานิยมทีด ่ ”ี 











Bolsa Família (Family Allowance) โครงการสวัสดิการสังคมของรัฐบาลบราซิล มอบเงิน อุดหนุนโดยตรงให้กบั ครอบครัวยากจน (มีรายได้ต่ากว่าเดือนละ 140 เรียล) เดือนละ 22 เรียล (ประมาณ 12 เหรียญสหรัฐ) ต่อบุตรทีไ่ ปโรงเรียนและฉีดวัคซีนแล้ว สูงสุดไม่เกินสามคน ครอบครัวที่ “ยากจนมาก” (มีรายได้ไม่ถงึ 70 เรียลต่อเดือน) จะได้เงินอุดหนุนเพิม่ อีกเดือนละ 68 เรียลอย่างไม่มเี งือ่ นไข ปั จจุบนั มีชาวบราซิลได้รบั เงินจากโครงการนี้กว่า 12 ล้านครัวเรือน มากกว่าหนึ่งในสีข่ อง ประเทศ ถูกกล่าวถึงว่าเป็ นโครงการลักษณะนี้ทใ่ี หญ่ทส่ี ุดในโลก เป็ นนโยบายหลักในชุดนโยบายสังคมของประธานาธิบดี Luiz Inácio Lula da Silva (“ลูลา”) และส่งผลสาคัญต่อชัยชนะสมัยทีส่ องในการเลือกตัง้ ปี 2006 – อัตราความยากจนเรือ้ รังลดลง ถึง 27% ในสมัยแรกของประธานาธิบดีลลู า ในปี 2006 ใช้เงินราว 0.5% ของจีดพี บี ราซิล และ 2.5% ของงบประมาณภาครัฐ งานวิจยั UNDP พบว่าประโยชน์ 80% ไปถึงมือครัวเรือนยากจนจริงๆ และมีสว่ น 20% ในการ ช่วยลดความเหลื่อมล้าทางเศรษฐกิจในบราซิลตัง้ แต่ปี 2001 15

ศูนย์วจิ ัยมหาวิทยาลัย กรุงเทพ (กรุงเทพ โพลล์), ผลสารวจ ความเห็นนัก เศรษฐศาสตร์ทั่ว ประเทศ 70 คน 29 องค์กร เรือ ่ งนโยบาย ประชานิยมของรัฐบาล ยิง่ ลักษณ์ 1, ปี 2555 http://bangkokpoll. bu.ac.th/poll/result/ poll593.php

16

ประชานิยมทางเศรษฐกิจ vs. การเมือง ่ องค์กรกากับดูแลอิสระ, เชน ธนาคารกลางทีเ่ ป็ นอิสระ, สถาบันวิเคราะห์ งบประมาณประจารัฐสภา, กติกาการค ้าโลก ฯลฯ

่ กลไก เชน ถ่วงดุลคาน ดุล ตุลาการที่ เป็ นอิสระ ื่ อิสระ สอ ฯลฯ

Dani Rodrik, “Is Populism Necessarily Bad Economics?”

“Economists tend to prefer rules, or delegation to autonomous technocratic agencies, because of the tendency of short-term interests to dominate when economic policy is in the hands of politicians. In particular, policy is often subject to the problem of time-inconsistency, which undermines the pursuit of policies that are desirable for the long term.”

17

คาถามของ Rodrik: economic restraints อาจไม่พงึ ประสงค์ในกรณีไหนบ ้าง? 







เมือ่ กลไกนัน้ ปกป้ องผลประโยชน์ของ “กลุ่มผลประโยชน์” (special interest) วง แคบ ไม่ใช่ประโยชน์สาธารณะ หรือเมือ่ กลไกจากเสียงข้างน้อยนัน้ “มัดมือชก” รัฐบาลเสียงข้างมากในอนาคต ลดขอบเขตการดาเนินนโยบายให้หดแคบลง เมื่อ นัน้ economic restraints อาจไม่พงึ ปรารถนา ตัวอย่าง 1 : ธนาคารกลางทีเ่ ป็ นอิสระสามารถแก้ภาวะเงินเฟ้ อสูงลิว่ (hyperinflation) ในทศวรรษ 1980 และ 1990 แต่ในภาวะทีเ่ งินเฟ้ อต่ามาก การมุ่ง รักษาเสถียรภาพของราคาเกินไปอาจส่งผลลบต่อการจ้างงานและการเติบโต ตัวอย่าง 2 : Trade Related Intellectual Property Rights (TRIPs) ส่งผลให้ บริษทั ขนาดใหญ่ขยายอานาจผูกขาดออกไปในระดับโลก ตัวอย่าง 3 : ISDS กลไกระงับข้อพิพาทระหว่างนักลงทุนเอกชนกับรัฐ เปิ ดโอกาส ให้นกั ลงทุนต่างชาติสามารถฟ้ องร้องเรียกค่าเสียหายหรือยกเลิกนโยบาย สาธารณะของประเทศนัน้ ๆ ได้ ถ้าทาให้กาไรทีค่ าดว่าจะได้ลดลง

18

ประชานิยมทางเศรษฐกิจอาจ “ดี” ก็ได ้ 





ในกรณีท่ี economic restraints ก่อให้เกิดผลเสีย มากกว่าผลดี ประชานิยมทางเศรษฐกิจ ในความหมาย “ลดทอนข้อจากัดของการดาเนินนโยบายเศรษฐกิจ คืน ความเป็ นอิสระทางนโยบายกลับคืนสูร่ ฐั บาลทีม่ าจาก การเลือกตัง้ ” อาจเป็ นสิง่ ทีพ่ งึ ประสงค์กไ็ ด้ ตัวอย่าง: ปธน. Franklin D. Roosevelt ต้องการเพิม่ จานวนตุลาการศาลสูง 5 คน (จากเดิม 9) สุดท้ายล้ม แผนหลังเผชิญกระแสต่อต้าน แต่ “คาขู”่ นัน้ ก็เพียงพอ ให้ศาลสูงอนุมตั กิ ฎหมายค่าแรงขัน้ ต่าและกฎหมายอื่นๆ There are times when some economic populism may in fact be the only way to forestall its much more dangerous cousin, political populism.

19

ประชารัฐ = ประชานิยมโดยรัฐ+ เอกชนรายใหญ่ ?

21

22

23

24

25

26

27 27

28

29

30

ิ ของคนทีร่ วยทีส สว่ นแบ่งทรัพย์สน ่ ด ุ 1%

ทีม ่ า: Credit Suisse World Wealth Report, 2016 31

สว่ นแบ่งรายได ้ของบริษัทรายได ้สูงสุด 5%

ทีม ่ า: Chanont Banternghansa & Krislert Samphantharak, “What Do Financial Statements Tell Us About Corporate Thailand?” June 2017 https://www.pier.or.th/wpcontent/uploads/2017/06/PIER-Research-Exchange_Kristlert-Samphantharak.pdf

32