La Gran Ciudad 02 by Fundación Metropolitana

Sumario 1»

EDITORIAL Planificar el futuro Una alternativa para el área metropolitana Buenos Aires

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NOTA DE FONDO La Regionalización Una alternativa para el área metropolitana Buenos Aires

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ENTREVISTAS Arq. Eduardo Reese “En la década del 90 les fue mejor a todos los planes estratégicos que hicieron lo políticamente incorrecto” Dr. Rubén Guillén “La planificación estratégica

ganar al conjunto de la sociedad, tanto en eficacia como en eficiencia y transparencia”

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NOTA DE FONDO Planificación estratégica La herramienta para pensar, diseñar y construir una nueva ciudad.

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AGENDA REGIONAL

INSERT Dr. Mario Rovere “La planificación estratégica y la Ciudad como sujeto”

La Gran Ciudad - Verano 2003

desarrolla procesos que hacen

Staff Director

Pedro Del Piero

Editorial Planificar el futuro

Consejo Editor

Resulta oportuno al presentar este nuevo número de La Gran Ciudad recordar a

Marisú Petinari Silvia Mercado Ricardo Gerardi

Roberto Arlt cuando escribió “el futuro es nuestro por prepotencia de trabajo”.

Producción General y Redacción

Ana Del Piero Lucila Canero Ruth Del Piero Alejandro Rodríguez Diez Ariel Fontecoba Enrique de la Calle Martín Moratona Comercialización Publicitaria

MCA Comunicación S.A.

Hacemos nuestra la consigna proponiendo a nuestros lectores seguir dándole batalla a la gravísima crisis argentina. Todos sabemos que ésta representa también una extraordinaria oportunidad para refundar nuestro contrato social, desflecado por tantos desatinos. Desde la Fundación Metropolitana venimos sosteniendo la necesidad de levantar la mirada en la construcción de gobierno local, incorporando el planeamiento estratégico como herramienta útil para superar las múltiples situaciones de poder fragmentado existentes en la región. Planteamos un accionar sistémico desde la escala territorial en la que vivimos y nos movemos habitualmente, convencidos de lo determinante que es desarrollar la Región Metropolitana Buenos Aires en beneficio de nuestra calidad de vida. Sabiendo que este punto de partida es mucho más que una dimensión geográfica, presentamos diferentes abordajes con el propósito de entender la complejidad de

Diseño y Diagramación

Marcos Salas y Asoc. Impresión

Aprinta S.A.

los problemas y al mismo tiempo impulsar decisiones basadas en esfuerzos compartidos y articulados. Consensos al fin. Por esta razón dedicamos este número al planeamiento estratégico en su doble calidad de perspectiva y herramienta que, dependiendo como se la considere y utilice, puede ser muy útil para este abordaje sistémico y participativo. Analizado dicho planeamiento de manera crítica y desde diferentes perspectivas, remarcamos el cuidado de no considerarlo algo mágico y, por sobre todo, un acontecer externo al compromiso de los actores en juego y las circunstancias de contexto. Su utilidad se encuentra, precisamente, en ser base para la construcción colectiva tal como puede constatarse en numerosas experiencias de todo el mundo. De allí

La Gran Ciudad es una publicación de la Fundación Metropolitana Edición Nº 2 – Verano 2003 San Martín 662 3º Piso of. C (C1004AAN) Ciudad de Buenos Aires TE. (011) 4394-0020/80/90 info@metropolitana.org.ar www.metropolitana.org.ar Personería jurídica 1657975/98. R.N.P.I: en trámite.

la ventaja de repasar estas experiencias definitivamente irrepetibles pero seguramente aleccionadoras a la hora de tomar compromisos desde el lugar de cada actor social, político y económico. Y por sobre todo desde el lugar de la toma de decisiones tanto comunitarias como estatales. En todos los casos examinados se constata una laboriosa tarea de articulación llevada a cabo por determinados sujetos que hicieron suya, con profunda convicción, la racionalidad de procesar las contradicciones que plantean los intereses propios en beneficio del conjunto. Sin perjuicio de sostener sus

compromisos sectoriales, en estos actores se observa una marcada conciencia de identidad local con gran respeto por la diversidad, afán permanente de equidad distributiva y valoración profunda de la competitividad sistémica, todo en escala

Consejo de Administración

Presidente Pedro Del Piero

regional para una correcta integración en el mundo global.

Vicepresidente José Antonio Basso

Observamos también que la plataforma de trabajo está generalmente constituida

Secretario Francisco E. Tosi

por los saberes, porque a la hora de abordar problemas éstos tienen sus modos de diagnóstico y búsqueda de soluciones, donde le corresponde al conocimiento ponerle encuadre al poder, ya sea político o de los mercados.

Tesorero Sergio Einaudi Vocales Silvia Biondo Arnaldo Bocco

Es por ello que estamos presentando diferentes enfoques -tanto teóricos como prácticos- para considerarlos, debatirlos y ponerlos en práctica. En un contexto de fuerte crisis nos parece importante repensarnos colectivamente para actuar de manera adecuada, intentando resolver nuestros problemas. Es un desafío de la hora hablar de estrategia -y por lo tanto del sentido de nuestro

Comité Ejecutivo

Director Ejecutivo Claudio Sabsay Director de Programas Ricardo Gerardi

social, económica y política. Todo ello respetando con pluralismo las distintas

Coordinación Ejecutiva Marisú Petinari Ruth Del Piero

identidades, admitiendo la complejidad de la cuestión y los modos de

Comité Directivo

participación, y sobre todo haciéndonos cargo de la crisis de legitimidad de las

Julio Balbi José Basso Silvia Collin Pedro Del Piero Ricardo Gerardi Rubén Guillén Claudio Sabsay

accionar- de manera participativa, orientados al bien común y a la inclusión

dirigencias. Quizás sean justamente estos elementos las mejores referencias para apoyarnos enfáticamente en los saberes, porque creemos que serán éstos los que también van a permitir amalgamar el diálogo en la búsqueda de consensos, fundamentando las mejores propuestas a ofrecer a los decisores. El accionar de la Fundación, no ajeno a la crisis que vivimos, sufre restricciones a pesar de las cuales busca dar su humilde aporte a través de La Gran Ciudad, hoy en sus manos gracias al apoyo de distintas entidades públicas y privadas que creen valioso el emprendimiento; gracias a la participación desinteresada de muchas personas que aportaron para la elaboración de este número; así como el esfuerzo del equipo de la institución y de los voluntarios que han colaborado en la misma.

Consejo Honorario

Felipe Solá Jesús Rodríguez Luis Pallaro Grupo de Consulta

Beatriz Nofal Carlos Raimundi Jorge Remes Lenicov Daniel Sabsay Pablo Vinocur Eduardo Reese

A todos ellos muchas gracias.

Pedro Del Piero Director

El Plenario Institucional está integrado por todos los arriba mencionados.

nota de fondo

La Regionalización Una alternativa para el área metropolitana Buenos Aires

“Si miramos el mundo de noche desde un satélite veremos una constelación de puntos luminosos, no vemos fronteras estatales ni regionales, éstas no existen desde el satélite. Estas constelaciones son las culturas reales, construidas, físicamente existentes. Tan sólo mirando esta imagen ya aprendemos algo útil sobre el mundo, algo que no nos dice el concepto de aldea global. La organización de los puntos luminosos, reflejos de las ciudades, dibujan recorridos, señalan concentraciones y evidencian vacíos. De vez en cuando aparecen estrellas solitarias que normalmente corresponden a capitales estatales, puntos que son producto, no tanto de la aleatoria y libre distribución de las poblaciones en valles y montes, en costas y llanuras, sino más bien producto de la voluntad racional de un país constituido en estado o de su monarca, de ubicar la capital en un determinado punto de la geografía. (...) Es posible que en ciertos casos sea la propia desertización del entorno, provocada por una capital potente más allá de los límites de la zona metropolitana de influencia, la que produce la estrella solitaria; también esto sería posible. En todo caso la idea que les propongo es que el camino que conduce desde el actual mundo de estados al mundo global, al mundo abierto, al mundo sin fronteras, es una ruta que pasa por el mundo de las ciudades y de las regiones” Pasqual Maragall 2

EGION 1 (del latín regio. – onis) 1.f. Porción de territorio determinada por caracteres étnicos o circunstancias especiales de clima, producción, topografía, administración, gobierno, etc. 2.f. Cada una de las grandes divisiones territoriales de una nación, definida por características geográficas e historico – sociales, y que puede dividirse a su vez en provincias, departamentos, etc.

La regionalización Para abordar la cuestión de la regionalización, es indispensable intentar contestar las preguntas preliminares QUE, QUIEN, PARA QUE, COMO y PARA QUIEN. Respecto de la primera cuestión del “qué”, se toma como criterio general que la región es una construcción relacionada con aspectos comunes (geográficos, ecológicos, socio-culturales) vinculados con objetivos a alcanzar desde lo político o estratégico (regiones – objetivo) desde las actividades vinculadas a planes y programas (regiones – plan, regiones – programa) y por lo tanto con distintos proyectos y actividades resultantes de ellos, o a problemas

1-Diccionario de la Real Academia Española, edición 2001, en su versión digital (www.rae.es) 2-Gobernabilidad en la Región Metropolitana Buenos Aires: gobernabilidad a escala local, conferencia dictada por el Dr. Pasqual Maragall, Jornada UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires, 30 y 31 de octubre de 2000.

territorial más extensa del interior de cada nación situada inmediatamente a nivel inferior del gobierno central, dotada o no de personalidad jurídica.3 En ese mismo sentido, la arquitecta Odilia Suárez define la región “como una porción de territorio de apreciable extensión que se define por rasgos comunes (físico – geográficos, étnicos, linguísticos, productivos, administrativos, etc.) que, en cada caso se reconozcan como parámetros y que se juzgen lo suficientemente distintivos, con respecto al universo de referencia, como para justificar su agrupamiento. Así dentro de cada país, se encuentran diferentes regiones muchas veces no coincidentes entre sí. Cada clasificación, no obstante suele basarse en varios rasgos superpuestos por lo cual también es frecuente que diversos tipos de regiones sean bastante coincidentes entre sí”4. Referente a la cuestión de “Quién/es” una primera respuesta sería la de la población o los sujetos demandantes. Es posible que la región para cada uno de nosotros sea el lugar que “excediendo” lo local se presenta como más próximo, lo cual variará en función de la temática y la mirada más específica. Esto último se aplica, por ejemplo, a la población que debe satisfacer sus necesidades básicas (educación, salud, programas alimentarios o de vivienda) donde “su región” estará comprendida básicamente en el ámbito de lo local o de lo microregional. En el caso de la población involucrada en eslabonamientos o encadenamientos productivos, si bien partirá desde lo local y lo microregional, de todos modos “su región” tendrá alcances mayores en función de las características propias del sector o rama de actividad. Mientras que el “qué” y “quiénes” también hacen referencia al “desde dónde”, el “para qué” y “para quié-

nes” está vinculado con el “sentido” y modalidades de ejercicio del poder en la región. Al respecto, Jordi Borja plantea y contesta el siguiente interrogante: “¿Cuál es hoy el espacio económico más significativo? Ya no es el Estado – Nación, cuyo márgenes para hacer políticas autónomas que marquen la especificidad del ‘territorio nacional’ son cada vez más reducidos. Tampoco la empresa puede determinar su competitividad sin un entorno favorable (...) las sinergias determinan hoy la productividad y la capacidad de innovación y se producen en la ciudad, o mejor dicho en el sistema urbano – regional, mas o menos polarizado por una gran ciudad (aunque no siempre) que a su vez forma parte de un sistema de ciudades que pueden constituir un eje o una macro región. Hoy se revaloriza la ciudad región como espacio económico mas significativo. Pero, es un espacio de geometría variable, de límites difusos y sometido a fuertes tensiones por los desequilibrios territoriales y sociales que en él se producen. Es un espacio, no un territorio, lo cual plantea problemas de cohesión social, identidad cultural y gobernabilidad”5. Una definición posible entonces, para la regionalización, en un enfoque general es “la referida a una escala adecuada para concertar, articular, coordinar y/o emprender el accionar de las políticas públicas” y en el caso de la de Buenos Aires “en el marco de un Plan Estratégico de la Región Metropolitana donde intervienen los distintos actores sociales y los Programas, Proyectos y Actividades resultantes de dicho Plan”6.

Las regiones en la Argentina Según el trabajo realizado por la arquitecta Odilia Suárez, quien divide a

3-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, D. Sabsay, M. García, A. Napoli, D. Ryan, Fundación Ambiente y Recursos Naturales, Buenos Aires 2002. 4-El territorio argentino, O. Suárez, UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires noviembre 1999. 5-La construcción del territorio nacional: estrategia metropolitana, conferencia del Arq. Jordi Borja, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires julio de 1999. 6-La cuestión de la Región Metropolitana. Documento de trabajo N°1 Fundación Metropolitana, Buenos Aires septiembre de 2002.

La Gran Ciudad - Verano 2003

comunes a enfrentar en un territorio concreto. En este sentido la “regionalización” se asimila a “territorialización”. Se puede decir también que la regionalización entonces es una intervalo espacio – temporal entre lo local y lo provincial, o regional mas amplio (la región pampeana, la Nación, la Cuenca del Plata, el Mercosur). Se han realizado regionalizaciones en base a la idea de homogeneidad, continuidad, estática, y administrativa. Sin embargo en la realidad se da una articulación económico-espacial tanto continua como discontinua, y se presenta una integración jerárquica de territorios en las cadenas de producción y distribución. Sobre el tema algunas corrientes de pensamiento más recientes consideran la idea de redes, nodos, ejes y corredores como superadora de la de región para el ordenamiento territorial. Habría una tensión o diferencia entre la lógica espacial de los flujos frente a la lógica de los lugares. La primera, vinculada al mundo global (a través de las redes) y la segunda con lo local (a partir de los lugares). Otra forma de verlo sería a través del “cristal” o prisma de lo “estático” y lo “dinámico” en lo micro y lo macro, que podrían ser complementarios y no antagónicos dado que serían “momentos” de una mirada de más larga duración, donde los flujos se dan a partir de lugares, y en esos lugares, a su vez, se dan “flujos en lo micro”. De todos modos pareciera que la visión que irá prevaleciendo, en un contexto de globalización, será la del “global-local” o “redes-lugares” más que el enfoque “internacional nacional-regional-provincial” para el análisis territorial futuro. En términos puramente territoriales, el Comité de Asuntos Regionales de Consejo de Europa (CEMRE) conceptualiza a la región como la unidad

La Regionalización

las regiones entre interiores y exteriores, de acuerdo a los elementos que las conforman (en el caso de interiores se refiere a las que se dan en un mismo país, en el caso de las exteriores a la agrupación que se da entre países en pos de un objetivo/s común/es) es posible trazar la siguiente evolución histórica de las regiones en la Argentina, que antecedieron a las provincias y las originaron. “La constitución de 1853/60 no se había pronunciado en forma expresa sobre la región y si bien se admitieron criterios de asociación y hasta de fusión territorial en provincias, no se autorizó la regionalización política. Similar criterio fue seguido en la última reforma constitucional de 1994, aunque la misma prevé que las provincias puedan integrar regiones para un mejor desarrollo económico y social. Nuestros gobiernos, nunca fueron proclives a la creación de regiones como nivel político al modo como fueron creadas en España las Comunidades Autónomas o en el Reino Unido la reciente cuasi - autonomía concedida a Escocia y a Gales. La idea de una asociación de provincias integrando regiones interiores surgió por la década de 1960 como una iniciativa desarrollista. Por ese entonces ya había transcurrido más de un siglo desde que culminó la Organización Nacional y diferentes gobiernos habían consolidado una red de infraestructura de conexión interprovincial; había sido resuelto el lastre que, para el Gobierno Nacional, representaban los grandes territorios nacionales y el país aspiraba a industrializarse bajo el lema de sustitución de importaciones promovido por la CEPAL. Se trataba, entonces, de encontrar alguna fórmula para lograr un desarrollo nacional más parejo que actuara como contrapeso de la hegemonía que ejercía Buenos Aires. Con mayor equidad en el desarrollo, también se pretendía lograr una expresión más genuina del 7-"El territorio argentino", obra citada. 8-"El territorio argentino", obra citada.

sistema federal de gobierno que había adoptado por la Constitución Nacional de 1853. En esa época existía la convicción de que los sistemas de planificación en sus diversas escalas constituían una herramienta útil para el gobierno así que desde 1947 en adelante fue frecuente (aunque con algunas interrupciones) la formulación de planes nacionales que fijaban las prioridades políticas para el desarrollo del país en el conjunto. Bajo este contexto se consideró que la fórmula operativa podía ser la división del país en regiones para lo cual el Consejo Federal de Inversiones junto con la Fundación Di Tella dieron a conocer los estudios que determinaron siete regiones: Patagonia, Comahue, Centro, Cuyo, Noroeste, Noreste y Pampeana” 7. En 1961 se creó el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y cinco años después el gobierno del Tte. Gral. Onganía instituyó, por ley, el “Sistema Nacional de Planeamiento y Acción por el Desarrollo” que dividió al país en ocho regiones nacionales: Patagonia, Comahue, Cuyo, Centro, Noroeste, Noreste, Pampeana y Area Metropolitana. “Este sistema creó para cada región una junta de Gobernadores y una Oficina Regional de Desarrollo. Estas últimas no trabajaron demasiado armónicamente con las Oficinas Sectoriales que tenía cada Ministerio Nacional ya que estas últimas resultaban ser las verdaderamente operativas desde que les correspondía el manejo del presupuesto nacional en el sector correspondiente. Algunas Oficinas Regionales hicieron trabajos propositivos interesantes como la del Area Metropolitana (ORDAM) que, en 1969, publicó el Esquema Director Año 2000 para el área metropolitana de Buenos Aires. Otras, en cambio, nunca llegaron a constituirse” 8. Una vez derrocado el gobierno de Onganía el Sistema Nacional de Pla-

neamiento no fue mantenido y de allí en más las iniciativas en el tema de regionalización fueron parciales “en casi todos los casos, las estrategias aconsejadas se orientaron a revertir los flujos convergentes sobre el Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) en un intento teórico por disminuir el grado de centralidad de la misma”. A partir de 1991, el tema de la regionalización toma nuevo impulso. El entonces presidente Dr. Carlos Menem convocó al Dr. Roberto Dromi para que constituyera un equipo capaz de proponer una nueva regionalización nacional. En 1997 Dromi y Eduardo Menem publicaron Argentina por regiones, donde detallan una nueva regionalización posible. Paralelamente, la reforma constitucional de 1994 introdujo, en la Constitución Nacional, la noción de región. El artículo 124 del Título Segundo, faculta a las provincias a “crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines...”. Si bien esta modificación institucionaliza la regionalización, varios son los autores que han dado su opinión sobre sus alcances. En el Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino, el abogado constitucionalista Germán Bidart Campos sostiene que “El regionalismo – si así cabe llamárselo – que escuetamente esboza la nueva norma incorporada por la reforma... no intercala una nueva estructura política en la organización tradicional de nuestro régimen, en el que se mantiene la dualidad distributiva del poder entre el Estado federal y las provincias (...) las eventuales regiones no vienen a sumarse ni a interponerse (...) la regionalización prevista solamente implica un sistema de relaciones interprovinciales para la promoción del desarrollo que el artí-

Algunas experiencias de organismos regionales nacionales Detalle de algunas experiencias de creación de organismos regionales.11

Comisión Regional del Río Bermejo Fue creada en 1981, con el fin de lle var adelante un proyecto regional para promover y ejecutar acciones tendientes a lograr el aprovechamiento hídrico integral de la Cuenca del Río Bermejo. Involucró a las provincias de Chaco, Formosa, Jujuy, Salta, Santa Fe y Santiago del Estero y su estatuto previó su duración en el tiempo necesario para el cumplimiento del objetivo.

La Región Central Se constituyó a través de un Tratado suscripto por las provincias de Córdoba y Santa Fe (posteriormente se incorporó Entre Ríos), ya introducida la reforma de 1994 a la Constitución Nacional y su objetivo es “lograr la integración para el fortalecimiento del desarrollo económico, social y humano de la región”12.

Acuerdo regional para la Ejecución del acta ambiental del NOA Con el objetivo de defender el medio ambiente y promover el desarrollo sustentable de la Región del Noroeste Argentino, se suscribió el Acta Ambiental del NOA. Una de las acciones de este acta es la concreción de un Plan

de Gestión Ambiental Regional en las provincias del noroeste.

Tratado de la creación de la Región Patagónica Fue suscripto en junio de 1996 por los gobernadores de Tierra del Fuego, Santa Cruz, Chubut, Río Negro, Neuquén y La Pampa, para fortalecer la integración en la búsqueda de soluciones a las problemáticas comunes. Analizando estas experiencias, la publicación de FARN concluye: “los últimos acuerdos para la creación de regiones muestran algunos elementos comunes. En primer lugar se establecen determinados fines que las Provincias acuerdan lograr con contenidos y prioridades de acuerdo a políticas definidas en cada una de las regiones, referidos a integración territorial, realización conjunta de proyectos, cooperación y complementación para la realización de objetivos específicos. En ninguno se otorga personalidad jurídica a la región, por aquel principio básico por el cual la región no es un nuevo nivel de gobierno, ni se delegan o atribuyen competencias propias de las Provincias a la Región” 13.

La Región Metropolitana Buenos Aires La Región Metropolitana se extiende, de hecho, de cara al Río de la Plata, alrededor de la Ciudad de Buenos Aires y nuclea en una gran mancha urbana a la ciudad misma, a los 24 partidos del conurbano bonaerense y - crecimiento urbano mediante – a La Plata, Gran La Plata y demás partidos que rodean la ciudad de las diagonales. En la Región metropolitana Buenos Aires conviven cuatro instancias jurisdiccionales diferentes – la Nación, la Provincia de Buenos Aires, los Municipios y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires – con sus correspondientes poderes judiciales, legislativos, ejecutivos y fuerzas de seguridad. Abarca un territorio de 8000 km2 (aproximadamente) en el que viven 12 millones de habitantes que producen el 40% del Producto Bruto Nacional y cuya primera fotografía evidencia – tomando en cuenta los indicadores que en esta nota se publican- una diversidad tal que abarca desde la contraposición norte/ sur hasta una diferenciación – que se acentuó en los últimos años - en términos de calidad de vida entre quienes viven en la Ciudad y quienes viven alrededor de ella, sin que en ninguno de los casos se pueda hablar de una calidad de vida urbana óptima.

9-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada. 10-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada. 11-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada. 12-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada. 13-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

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culo califica como económico y social y por faltar el nivel de decisión política, tales relaciones entre provincias regionalizadas habrán de ser, en rigor, relaciones intergubernamentales, que no podrán producir desmembramientos en la autonomía política de las provincias” 9. En el mismo sentido, el Dr. Daniel Sabsay sostiene que del análisis de la norma constitucional “se desprende claramente que nuestro constituyente no está creando un nuevo nivel político de gobierno sino que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder y la región está acotada al logro de objetivos de carácter económico y social”10. Se entiende entonces, en el contexto del sistema federal que rige a la Argentina, a la noción de regionalización como una nueva facultad que detentan las provincias y que para hacer efectiva requiere la celebración de un convenio con el conocimiento del Congreso.

La Regionalización

“(...) Para un observador externo como yo, una de las características más llamativas sobre la vida en Buenos Aires es no escuchar decir lo que llamo la palabra “M”, la palabra metropolitano. Pareciera que esta palabra no es parte del vocabulario de esta ciudad. En un sentido, Buenos Aires como un todo ha sido inferior a la suma de sus partes. O dicho de otra manera, Buenos Aires metropolitana es una historia de potencial no cumplido. Si los ciudadanos de esta superficie, y del país en su totalidad, pudieran recibir los beneficios plenos de la Buenos Aires metropolitana yo diría que el porvenir que fue concebido a comienzos de siglo, sería muy distinto, y sería muy distinto desde ahora hacia el futuro. Permítanme intentar defender este planteo en alguna medida. Creo que los costos de no tener una gestión metropolitana organizada y coordinada son muchos. En primer lugar, Buenos Aires no cuenta con una coherente gestión medioambiental (...) en segundo lugar, Buenos Aires, aparentemente, no cuenta con una política global de infraestructura (...) En tercer lugar, al tiempo que la Capital Federal provee beneficios para la población metropolitana, no existen mecanismos para captar los ingresos de la gente que utiliza la ciudad, para poder financiar la gestión y el mejoramiento de las instalaciones que se requieren (...) en cuarto lugar, el equilibrio de las inversiones y el mantenimiento es un problema creciente en Buenos Aires porque el material de inversión es relativamente antiguo y requiere más atención en su mantenimiento y rehabilitación. Es notable que no haya habido más problemas de infraestructura, tales como el apagón de Edesur durante el verano (el autor se refiere al apagón que se registró en la Ciudad de Buenos Aires en febrero de 1999) (...) Un quinto problema es que el área metropolitana se ve creciendo en desigualdad entre los residentes de la Capital Federal y las jurisdicciones aledañas. Las visitas a los municipios aledaños a la Capital Federal muestran que hay enormes diferencias en las calidades de vida de ambos lados, diferencias entre los ingresos per cápita (...) por último, las restricciones a nivel metropolitano en cuanto a la productividad de los hogares, las empresas y los mercados se ha ido incrementando seriamente en un mundo de condiciones cambiantes del mercado y de crisis económica regional. (...) ¿de qué manera podrá ser Buenos Aires competitiva en el mundo en el que Argentina quiere competir?”14, señala al respecto Michael Cohen, senior adviser del Banco Mundial. En términos concretos territoriales, existen tantas definiciones posibles de Región Metropolitana Buenos Aires como autores se han explayado sobre el tema. Al respecto Silvia González y Claudia Natenzon definen área, zona y región metropolitana (v. Gráfico).

“El Area Metropolitana es la mancha urbana que cubre más de una circunscripción político-administrativa. Se trata entonces de una unidad desde el punto de vista de los límites físicos, basada en la continuidad de sus componentes materiales; en el caso de la Ciudad de Buenos Aires, el Area Metropolitana ocupa, siguiendo este criterio, el territorio de la Capital Federal y de varios municipios de la Provincia de Buenos Aires que han quedado conurbados con ella. La Zona Metropolitana se verifica cuando la mancha urbana ocupa en forma parcial un territorio municipal, existiendo población que está fuera de la ciudad pero dentro de un municipio metropolitano. La Zona Metropolitana no se refiere a la mancha urbana (es decir que no se sigue un criterio funcionalista de definición) sino a la totalidad de las unidades político-administrativas ocupadas, total o parcialmente, por ella. Una Zona Metropolitana es, desde el punto de vista territorial, económico y social, un fenómeno mayor que el Area Metropolitana. En el caso de Buenos Aires, la Zona Metropolitana abarca la Ciudad de Buenos Aires y los 19 Municipios”15. Los 19 municipios que las autoras nombran hoy son 24, en función del Proyecto Génesis 2002 que derivó en la creación de cinco nuevas instancias municipales : Esteban Echeverría se convirtió en Ezeiza y Esteban Echeverría residual, General Sarmiento se convirtió en José C. Paz, Malvinas Argentinas y San Miguel, y Morón se convirtió en Hurlingham, Ituzaingó y Morón residual. “Podríamos decir que el proceso de urbanización en América Latina se ha caracterizado por un crecimiento muy significativo a nivel de los grandes centros urbanos, en particular, podríamos decir que América Latina cuenta hoy con un 75% de su población asentada en centros urbanos de distinta dimensión. La región ha aportado cerca de 9.500.000 nuevos habitantes por año en la década anterior y aportará más de 11.000.000 de habitantes por año en esta década que está culminando. La mayoría de estos nuevos habitantes se ha concentrado en grandes áreas metropolitanas y, fundamentalmente, en sus periferias. La tendencia a esta concentración en las periferias es de aumento y esto será así mientras se sigan retrayendo las economías regionales en muchos de estos países y mientras los grandes centros ubanos, como es el caso del Area Metropolitana de Buenos Aires con ya más de 13.000.000 de habitantes o San Pablo con más de 16.000.000 de habitantes y una tasa de crecimiento del 2.02% anual, o las ciudades de México o Río de Janeiro, continúen dominando política y económicamente la dinámica de sus países y sigan concentrando las mejores oportunidades de empleo y de sobrevivencia”16. Siguendo con las definiciones académicas, las autoras explican el concepto de Región Metropolitana: “ se refiere a

14-La construcción del territorio nacional: infraestructura y metrópolis en el próximo siglo, conferencia de Michael Cohen, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires, julio de 1999. 15-Area Metropolitana de Buenos Aires. Definición y Definiciones, S. González y C. Natenzon, Documento de trabajo 4/95, PIRNA. 16-La construcción del territorio nacional: estrategia urbano ambiental, conferencia del Lic. Sergio Mazzucchelli, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires,

trabaja en Buenos Aires vive afuera de la ciudad, del distrito, y la que vive en el distrito trabaja afuera en una enorme cantidad de casos. La economía entra y sale, el ambiente entra y sale, la producción entra y sale, el puerto de la ciudad de Buenos Aires no es de la ciudad, es de la región, el futuro del puerto no se puede pensar en función del distrito federal sino de la región, como el futuro del aeroparque o el completamiento de las redes de autopistas. Estamos pensando en la necesidad de hacer una región metropolitana. (...) En primer lugar una región metropolitana sustentable en términos ambientales, para después pasar a los temas de transporte y tránsito, después a los temas de organización física y de organización del territorio (...) Los niveles socio habitacionales, que están muy vinculados con lo socio – económico, dan una visión clara de que el distrito federal es la zona privilegiada en este sentido. El sur de la ciudad se parece más a la región metropolitana (...). Necesitamos entender muy bien las densidades de la región para poder operar en las densidades internas de la ciudad. (...) Nuevamente, la ciudad define sus roles, el país tiene que definirlos. La ciudad define su integración en la región metropolitana, el país tiene que definir su integración en el Mercosur. Nosotros pensamos el tránsito de la ciudad en función de la región metropolitana, el país tiene que pensar el tránsito y las autopistas en función de su integración regional ”19.

La institucionalidad de la Región Metropolitana Buenos Aires La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires considera – a la ciudad misma – como parte integrante del área metropolitana, especialmente para

las temáticas relativas al medio ambiente, a la promoción de políticas comunes y al aprovechamiento racional de los recursos. Además, en este último caso prevé la realización de acuerdos ínter jurisdiccionales específicos. En tanto la ley 71 de la Legislatura de la Ciudad, establece entre las funciones del Consejo del Plan Urbano Ambiental la promoción de instancias de coordinación y acuerdo con el gobierno nacional, con los gobiernos provinciales y con los municipales. En cuanto a los municipios de la Provincia de Buenos Aires, si bien la Constitución provincial no se ha adecuado a la nacional en materia de reconocimiento de la autonomía municipal, por diversos carriles se puede arribar al reconocimiento de la competencia municipal en materia ambiental y para la conformación de la región metropolitana. En primer lugar, la Constitución bonaerense delega en la ley de municipalidades el arreglo de las competencias para que puedan atender eficazmente los intereses y servicios locales. Luego, la referida ley les otorga a éstos amplias facultades en materia de calidad y protección ambiental, prestación de servicios públicos y poder de policía. Si bien no es muy clara la Constitución en materia de capacidad asociativa de los municipios con otros niveles de gobierno, la Ley Orgánica los autoriza a formar consorcios intermunicipales y con el Estado nacional o provincial o jurisdicciones vecinas para la prestación de servicios públicos y realización de obras públicas. Un ejemplo lo constitye el régimen de consorcio adoptado por la Región Metropolitana Norte (v. Recuadro La Región Metropolitana Norte). “La problemática de los fenómenos metropolitanos se ha convertido en una cuestión central en la agenda de

17-Area Metropolitana de Buenos Aires. Definición y Definiciones, obra citada. 18 - La cuestión de la Región Metropolitana, obra citada. 19- La construcción del territorio nacional: estrategia urbano ambiental, conferencia del Arq. Enrique García Espil, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires, julio de 1999.

La Gran Ciudad - Verano 2003

un ámbito territorial mayor, en este caso, se incluye a la mancha urbana y centros de diferente tamaño que se encuentran ubicados dentro de una línea imaginaria delimitada por niveles de interacción presentes o potenciales. En este caso, entonces, el criterio seguido para la definición también es funcional, entendiéndose al ámbito territorial como una unidad que genera una cobertura de flujos y relaciones cuyo eje es un área metropolitana. Para el caso de Buenos Aires, la Región Metropolitana, incluye además de los 19 Municipios (hoy 24, tal como se indica anteriormente) de la zona metropolitana, por lo menos a otros ocho más (La Plata, Berisso, Ensenada, Luján, Marcos Paz, Pilar, General Rodriguez y San Vicente)17. Cabe destacar que el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos al momento de presentar indicadores toma como definición de Región Metropolitana a la Ciudad de Buenos Aires más los 24 partidos del Conurbano Bonaerense. En La cuestión de la Región Metropolitana, se consigna la siguiente definición: “La Región Metropolitana se refiere a un ámbito territorial mayor, en este caso, se incluye a la mancha urbana y centros de diferente tamaño que se encuentran ubicados dentro de una línea imaginaria delimitada por niveles de interacción presentes o potenciales”18. Y detalla las jurisdicciones que la integran, a las que hay que sumar (en términos político – institucionales) a la Nación (v. Gráfico). Sobre la relación de la ciudad de Buenos Aires con la Región, vale destacar las palabras del arquitecto Enrique García Espil, en el marco de una conferencia dictada en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo: “La ciudad de Buenos Aires no existe si no la pensamos en la región metropolitana. No existe la ciudad de Buenos Aires como el Distrito Federal. La gente que

las políticas públicas. Las aglomeraciones urbanas son el resultado de procesos de crecimiento económico y demográfico que han generado la concentración de la población en espacios urbanos donde las actividades y las expectativas de crecimiento económico y mejores condiciones de vida son mayores; esta circunstancia ha causado graves problemas de desequilibrios territoriales, sociales y ambientales. La realidad económica, social y cultural de los conglomerados metropolitanos desborda los límites de la ciudad entendida como municipio, transformándose en una realidad territorial no contenida por los órdenes jurídicos locales. La existencia

de una multiplicidad de jurisdicciones en el espacio metropolitano, no coordinadas o insuficientemente coordinadas, sumada a una atomización de la autoridad estatal en diversos niveles de gobierno (...) se plantea como uno de los elementos más conflictivos para la gobernabilidad de este tipo de territorios. En ese escenario, complejo y fragmentado, es necesario imaginar respuestas institucionales para hacer frente a diferentes desafíos del fenómeno metropolitano, tales como la prestación de servicios comunes, la coordinación en la formulación y ejecución de políticas públicas, la planificación del uso del suelo, la promoción de la calidad de vida, la supera-

La Región Metropolitana Norte La Región Metropolitana Norte com-

to entre los intendentes municipales

ra lo que han suscripto un acuerdo

prende los municipios de San Fer-

- Enrique García, Gerardo Amieiro,

con el gobierno provincial y otro con

nando, Tigre, San Isidro y Vicente Ló-

Ricardo Ubieto y Gustavo Posse – y

el CEAMSE También firmaron otro

pez y fue creada el 10 de abril de

posteriormente ratificado por los

acuerdo para implementar un progra-

2000 mediante un convenio suscrip-

Consejos Deliberantes de cada muni-

ma de recolección diferenciada de los

cipio

deshechos resultantes de la poda de árboles y orgánicos vegetales en ge-

Establecida bajo un régimen legal de

neral y un sistema de recolección de

consorcio intermunicipal, la RMN

residuos de tratamiento específico y

posee plena capacidad jurídica y per-

además desde septiembre de 2002,

sonalidad propia y tiene como objeti-

los cuatro municipios reciben pataco-

vo promover la autonomía y el desa-

nes como moneda de pago de tasas e

rrollo de los municipios que la inte-

impuestos municipales.

gran y la calidad de vida de sus habi-

Superficie Continental: Superfice Insular: Población: Presupuesto Global:

257 Km2 1140 Km2

1.118.000 Hab 327 Millones

Hospitales y Centros de salud

Establecimientos Educativos

536

Universidades

tantes. Su conformación no incluye la

Frente a otras cuestiones generales,

creación de una nueva estructura ins-

como la disolución de la Unidad Eje-

titucional, sino que funciona adap-

cutora del Río Reconquista o la posi-

tando las estructuras propias de cada

bilidad de rellenar el Río de la Plata

municipio, ya que se rige por un

para efectuar la construcción de un

Consejo Ejecutivo formado por los

nuevo aeroparque metropolitano, los

intendentes de los cuatro partidos y

intendentes se manifestaron en forma

cuenta con el apoyo de un Consejo

conjunta, a través de sugerencias,

Técnico y de Planeamiento integrado

cartas o reuniones puntuales con au-

por los secretarios municipales.

toridades provinciales y nacionales. Sobre la situación institucional de los

Varias son las iniciativas que, desde

municipios, los intendentes regiona-

su conformación, la RMN lleva ade-

les del norte expresaron, en mas de

lante como tal. Entre otras, se destaca

una oportunidad, su apoyo manifies-

el proyecto de construcción de una

to a la descentralización de servicios

alcaldía para encausados, en el marco

y al fortalecimiento de la autonomía

del Plan de Seguridad Provincial, pa-

municipal.

+ info www.sfernando.mun.gba.gov.ar / www.sanisidro.gov.ar / www.tigre.gov.ar / www.mvl.gov.ar

Organismos Metropolitanos Descripción de algunas experiencias y antecedentes de organismos metropolitanos de la Región Buenos Aires.21 Ente para la Regulación del Transporte en el Area Metropolitana (ECOTAM) Fue creado en noviembre de 1998, a través de la ley 25.031, su objetivo es planificar y coordinar el sistema de transporte urbano e interurbano interjurisdiccional para el área metropolitana de Buenos Aires. Cuenta con una serie de atribuciones para llevar a cabo su objetivo y está integrado por el Poder Ejecutivo Nacional, el Poder Ejecutivo de la Provincia de Buenos Aires, el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y los municipios del área metropolitana de Buenos Aires. Coordinación Ecológica del Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE) Fue creado a través de un convenio suscripto entre la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires en enero de 1977. Posteriormente fue ratificado en mayo de 1977, por medio de otro convenio. Originalmente se lo denominó Cinturón Ecológico y si bien su objetivo es concretar una política regional común para la creación de un sistema regional de parques recreativos, con el tiempo centró sus tareas en la responsabilidad por los residuos sólidos y la coordinación ambiental en esta materia con aplicación transjurisdiccional, capaz de abarcar la región metropolitana. El CEAMSE se constituyó como Sociedad del Estado, previéndose la integración de sus órganos directivos con funcionarios de las jurisdicciones involucradas a nivel municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires y la integración del órgano de fiscalización por funcionarios del Banco de la Ciudad y del Banco de la Provincia.

Corporación del Mercado Central de Buenos Aires La Corporación del Mercado Central de Buenos Aires fue creada a través de un Convenio suscrito por el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, con fecha 10 de agosto de 1967. Dicho Convenio fue ratificado por Ley Nacional 17.422, Ley 7.310 de la Provincia de Buenos Aires y Ordenanza 22.817 de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Se creó con el objetivo de proyectar, construir y administrar un Mercado Central concentrador de frutos y productos alimenticios y que interviniera en los diferentes aspectos que rodean la distribución de estos productos en la región. Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) El Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios es el organismo encargado de regular la provisión del servicio de agua potable y desagües cloacales, prestado actualmente por la empresa Aguas Argentinas y que abarca la Ciudad de Buenos Aires y 13 partidos del conurbano bonaerense. El Ente ha sido creado por medio de la Ley 23.696, que estableció el marco regulatorio del llamado proceso de privatizaciones. Comité Ejecutor del Plan de Gestión Ambiental y de Manejo de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo Por medio del Dto. 1093/93 se creó en el ámbito de la Presidencia de la Nación el Comité Ejecutivo para el Saneamiento de la Cuenca Hídrica Matanza-Riachuelo. El mismo estaba integrado por representantes de la Secretaría de Recursos Naturales y Ambiente Humano (SRNyAH), la Secretaría de Obras Públicas y Comunicaciones del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación (SOPyC) y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. El AMBA En 1984, la Provincia de Buenos Aires, el Municipio de la Ciudad de Buenos Aires y el Gobierno Nacional suscribieron un acuerdo denominado Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) que constituye el antecedente más firme en términos de regionalización, si bien anteriormente el Estado Nacional había realizado una serie de intentos de organización de la región (por ejemplo la creación de la Oficina Regional Metropolitana en la década del ‘60). Su objetivo principal fue “la mejora de la calidad ambiental del área metropolitana a través de la desconcentración económica, la descentralización política y administrativa y el desarrollo social". Entre los objetivos y funciones a desarrollar cabe mencionar: • Efectuar la recopilación y sistematización de la información relacionada con el territorio.

20-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada. 21-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

La Gran Ciudad - Verano 2003

ción de los desequilibrios regionales, entre otros. La realidad de la Región Metropolitana Buenos Aires no escapa a la caracterización referenciada, y tal circunstancia ha ido generando a lo largo del tiempo una serie de conflictos desde el punto de vista jurisdiccional, que han repercutido negativamente en la búsqueda de soluciones concertadas y que han hecho sumamente dificultoso el avance de un proceso de articulación jurisdiccional para la gestión metropolitana. (...) Lamentablemente, las respuestas institucionales encaminadas a brindar soluciones a problemáticas claramente metropolitanas (como es el caso de los residuos patogénicos o tóxicos, el transporte o el manejo de las cuencas hídricas) han carecido de una visión de conjunto regional y de la necesaria coordinación interjurisdiccional e intersectorial, elementos esenciales para una gestión eficiente”20.

Opinión

"La tarea pendiente es crear espacios de gestión para lograr la gobernabilidad de la Región Metropolitana Buenos Aires" Arquitecto Rodolfo Macera*

La FADU desde su rol de institución académica comprometida con la realidad metropolitana asume el desafío de constituirse en un espacio de articulación y coordinación para la gestión de la Región Metropolitana de Buenos Aires, siendo uno de los ámbitos que más se ha dedicado a estudiar, investigar y conocer la problemática metropolitana en las últimas décadas. Si consideramos a la ciudad real en términos de su unidad funcional, podemos comprender que inevitablemente nos tenemos que referir al Area Metropolitana de Buenos Aires como a un mismo complejo sistema urbano. La Región Metropolitana es una realidad que puede verificarse cotidianamente, y resulta indiscutible la relevancia significativa que detenta en el contexto nacional, de hecho aglutina a algo más de la tercera parte de su población y produce cerca de la mitad del PBI total. Por este motivo podemos entender la importancia que tiene la necesidad de elaborar y desarrollar proyectos y acciones que tiendan a solucionar las diversas dificultades operativas y de gestión que actualmente presenta la región. En este sentido, entendemos que la tarea pendiente es crear espacios de gestión para lograr la gobernabilidad de la RMBA. Esta gobernabilidad sólo es posible en la medida en que se tome en cuenta la compleja y diversa realidad que debe afrontarse, por lo que debe ser social, economica y políticamente viable y ambientalmente sustentable. Entendemos que la respuesta a esta necesidad cuenta con un consenso generalizado, pero que resulta de una enorme dificultad configurar un espacio institucional y de gestión capaz de llevar a cabo la tarea. Asumiendo la complejidad que involucra - y también la conveniencia de no conformar un nuevo nivel institucional que se yuxtaponga a los existentes e intensifique los problemas en vez de simplificarlos- en

definitiva se trata de constituir espacios articulados entre los diversos actores sociales, con el objetivo de lograr la configuración de programas que determinen un diseño de gestión concertada entre los distintos niveles jurisdiccionales, conjuntamente con un plan de intervenciones integrales. Desde esta perspectiva UGYCAMBA plantea la necesidad de centrarse en el desarrollo de una agenda que proponga como principales cuestiones las relacionadas con la calidad del hábitat, el transporte y el medioambiente enfocándose principalmente en la gestión de residuos y tratamiento y desarrollo de cuencas; entendiendo que la articulación de las dimensiones tecnológica y urbanoambiental constituye la base de la productividad económica de la aglomeración. Resulta claro que en la conformación de este espacio de articulación – gestión concertada una de las cuestiones que primariamente debe definirse es el ámbito general de su coordinación. Es en este sentido trabajamos desde UGYCAMBA por considerarla el ámbito propicio para el desarrollo de esta coordinación porque ha sido un permanente espacio de referencia en el debate y reflexión de los principales técnicos y especialista nacionales e internacionales a través de las diversas jornadas y seminarios realizados sobre temas que hacen a la cuestión metropolitana. Asimismo, la realización de distintos programas de asistencia técnica a los Municipios del Gran Buenos Aires y el desarrollo de diversos convenios con el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, han posibilitado a la FADU tener una permanente y fluída relación con las diversas áreas de gobierno que conforman a la Región metropolitana y también, a través de éstas, conocer más profundamente la realidad de la gestión y gobernabilidad de este territorio.

* Coordinador de UGYCAMBA (Unidad de Gestión y Coordinación del Area Metropolitana Buenos Aires) dependiente de la FADU (UBA)

+ info

www.fadu.uba.ar/ugycamba/

A modo de conclusión Según el Dr. Daniel Sabsay 22 es posible extraer de la existencia e intentos de diversos organismos regionales las siguientes conclusiones generales: • El escenario de la Región Metropolitana Buenos Aires exhibe una serie de instituciones que actúan a nivel metropolitano (aún con distinto alcance territorial y de competencia) que tienen por objetivos atender cuestiones concretas y específicas. Sin embargo, se carece de todo acuerdo o instancia que fije lineamientos políticos e institucionales comunes. La excepción la constituye la experiencia del AMBA, que pretendió configurar una cierta unidad institucional a nivel metropolitano. • En segundo término, y en referencia al alcance territorial de las distintas experiencias, es claro que no hay uniformidad absoluta al respecto. Si bien hay un núcleo “tradicional” (dado por el territorio que abarca el acuerdo de creación del AMBA) la definición de lo “metropolitano” varía en función de cada temática en particular. • Es clara la atomización y fragmentación del escenario institucional metropolitano. Los distintos diseños señalan la carencia de una estrategia institucional compartida que abarque el espacio territorial metropolitano. “La pregunta es cómo se receptan jurídicamente estas diferentes conceptualizaciones de los espacios metropolitanos. El orden jurídico argentino no prevé, a diferencia de otras legislaciones, instrumentos específicos para el ordenamiento de fenómenos metropolitanos, y por lo tanto, estas diferencias no han sido consideradas. El término región receptado en el artículo 124 de la Constitución Nacional no se refiere específicamente a fenómenos metropolitanos. Lo característico de esta cláusula constitucional es la posibilidad de institucionalizar mecanismos ínter jurisdiccionales a fines del desarrollo económico y social de un territorio compartido por varias jurisdicciones provinciales”.23 Y al respecto Sabsay plantea, como elementos para un modelo de gobernabilidad del espacio metropolitano, los siguientes ejes o cuestiones centrales que todo acuerdo metropolitano debería intentar abordar: a) Delimitación del ámbito material de las competencias metropolitanas. Es necesario fijar los círculos materiales que constituyen el sustrato de la acción metropolitana, el “qué” de la acción a nivel metropolitano. A tal fin es necesario tener en cuenta que los contenidos, así como la naturaleza de las competencias metropolitanas, se hallan íntimamente relacionados con el propio ámbito y carácter de las competencias pertenecientes a las administraciones de las que provengan. A los fines de definir el ámbito material de acción metropolitana, se debe par-

22-La trama institucional en la Región Metropolitana, obra citada. 23-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

La Gran Ciudad - Verano 2003

• Realizar estudios de problemáticas comunes por parte de las jurisdicciones involucradas. • Proponer lineamientos para las políticas comunes, en especial para el área de infraestructura. • Elaborar programas particularizados cuya área de influencia exceda la jurisdicción de cada municipalidad involucrada. • Elaborar normas de uso, ocupación, subdivisión y desarrollo de suelo, referidas a criterios básicos comunes entre las jurisdicciones. Los mandatarios solicitaron al Gobierno Nacional su adhesión al AMBA y una participación activa en los Entes que el organismo crearía para llevar a cabo sus objetivos. Tal como reseña la publicación de la Fundación Ambiente y Recursos Naturales, el Poder Ejecutivo Nacional en fecha 22 de Abril de 1987 y mediante Dto. N° 577/87, adhirió a las acciones mancomunadas establecidas en el acuerdo, asignando al Ministerio del Interior la responsabilidad de dirigir las acciones. A partir de allí se constituyó el Comité Político del AMBA, que estaba integrado por un representante del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, el Secretario de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y el Subsecretario de Asuntos Institucionales del Ministerio del Interior. Además contaba con la asistencia de un Comité Técnico. Finalmente, el Poder Ejecutivo Nacional sancionó el 22 de diciembre de 1987 el decreto de creación de la Comisión Nacional del Area Metropolitana de Buenos Aires (CONAMBA). Objetivos de CONAMBA: • Asistir al Poder Ejecutivo Nacional en todas las cuestiones concernientes a la política metropolitana y en particular en la implementación del acuerdo de creación del AMBA. • Ejercer las tareas de dirección y coordinación de las diferentes jurisdicciones, organismos y empresas del Estado involucrados en el AMBA. Entre las distintas tareas llevadas a cabo por la CONAMBA, vale destacar el anteproyecto de ley para el AMBA, presentado públicamente el 4 de mayo de 1989, que nunca llegó a ser tratado por los órganos legislativos pertinentes. En términos territoriales, este proyecto establecía la Ciudad de Buenos Aires y 14 partidos del conurbano bonaerense, entre los que se encuentran: Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Esteban Echeverría, Florencio Varela, General San Martín, General Sarmiento, La Matanza, Lanús, Lomas de Zamora, San Isidro, Tigre, Tres de Febrero y Vicente López como campo de acción.

A modo de conclusión Según el Dr. Daniel Sabsay 22 es posible extraer de la existencia e intentos de diversos organismos regionales las siguientes conclusiones generales: • El escenario de la Región Metropolitana Buenos Aires exhibe una serie de instituciones que actúan a nivel metropolitano (aún con distinto alcance territorial y de competencia) que tienen por objetivos atender cuestiones concretas y específicas. Sin embargo, se carece de todo acuerdo o instancia que fije lineamientos políticos e institucionales comunes. La excepción la constituye la experiencia del AMBA, que pretendió configurar una cierta unidad institucional a nivel metropolitano. • En segundo término, y en referencia al alcance territorial de las distintas experiencias, es claro que no hay uniformidad absoluta al respecto. Si bien hay un núcleo “tradicional” (dado por el territorio que abarca el acuerdo de creación del AMBA) la definición de lo “metropolitano” varía en función de cada temática en particular. • Es clara la atomización y fragmentación del escenario institucional metropolitano. Los distintos diseños señalan la carencia de una estrategia institucional compartida que abarque el espacio territorial metropolitano. “La pregunta es cómo se receptan jurídicamente estas diferentes conceptualizaciones de los espacios metropolitanos. El orden jurídico argentino no prevé, a diferencia de otras legislaciones, instrumentos específicos para el ordenamiento de fenómenos metropolitanos, y por lo tanto, estas diferencias no han sido consideradas. El término región receptado en el artículo 124 de la Constitución Nacional no se refiere específicamente a fenómenos metropolitanos. Lo característico de esta cláusula constitucional es la posibilidad de institucionalizar mecanismos ínter jurisdiccionales a fines del desarrollo económico y social de un territorio compartido por varias jurisdicciones provinciales”. 23 Y al respecto Sabsay plantea, como elementos para un modelo de gobernabilidad del espacio metropolitano, los siguientes ejes o cuestiones centrales que todo acuerdo metropolitano debería intentar abordar: a) Delimitación del ámbito material de las competencias metropolitanas. Es necesario fijar los círculos materiales que constituyen el sustrato de la acción metropolitana, el “qué” de la acción a nivel metropolitano. A tal fin es necesario tener en cuenta que los contenidos, así como la naturaleza de las competencias metropolitanas, se hallan íntimamente relacionados con el propio ámbito y carácter de las competencias pertenecientes a las administraciones de las que provengan. A los fines de definir el ámbito material de acción metropolitana, se debe par-

22-La trama institucional en la Región Metropolitana, obra citada. 23-Región Metropolitana de Buenos Aires: aporte jurídico institucional para su construcción, obra citada.

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o el transporte en general. Por eso es necesario crear ciertos escenarios donde se puedan empezar a generar acuerdos para trabajar en forma conjunta”, explicó el Decano de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo Berardo Dujovne.24 Sobre el tema, Pasqual Maragall en una de sus visitas a Buenos Aires planteó la devolución de poderes a los ciudadanos como piedra de toque que asegura la gobernabilidad del territorio metropolitano, “en definitiva, una vez planteados los problemas de acceso y sus soluciones, las claves de la gobernabilidad están en la devolución de poderes. Se le puede exigir a una ciudad que se conecte bien, que funcione bien y a costos bajos, se le puede exigir

que se autofinancie con impuestos establecidos por la propia ciudad, sobre los propios ciudadanos, pero hay que saber devolverles poderes para ello”. 25 Y, en el mismo sentido, el documento La cuestión de la Región Metropolitana, afirma que “Finalmente, un aspecto central a tener en cuenta en el diseño organizacional de la región metropolitana es la existencia de mecanismos institucionalizados de participación pública. Institucionalizar la participación importa diseñar instancias que posibiliten la presencia y la contribución de los distintos sectores sociales en el proceso de toma de decisiones públicas, y que no dependa de la voluntad del funcionario para que dichas instancias existan como tales. Es claro que la par-

ticipación se institucionaliza sólo sobre la base de un criterio de legalidad y no de oportunidad o discrecionalidad estatal. Cualquiera sea el tipo de diseño organizacional que se lleve adelante para la conformación de la Región Metropolitana Buenos Aires, debe preverse la institucionalización de mecanismos de participación pública de forma tal que la ciudadanía cuente con canales efectivos para tal fin”.26 Hasta aquí, una primera aproximación a la cuestión de la Regionalización del Area Metropolitana Buenos Aires, algunos enfoques posibles de tema a cargo de diversos especialistas, y la presentación de algunos elementos que contribuyan a enriquecer el debate.

24-Arq. Berardo Dujovne, apertura Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires 18 y 19 de noviembre de 1998. 25-Gobernabilidad en la Región Metropolitana Buenos Aires: gobernabilidad a escala local, conferencia dictada por el Dr. Pasqual Maragall, Jornadas UGYCAMBA (FADU / UBA) Buenos Aires 30 y 31 de octubre de 2000. 26-La cuestión de la Región Metropolitana, obra citada.

La conformación institucional de la Región Metropolitana* Conclusiones generales a partir de la existencia de organismos regionales

Ejes centrales que deben ser abordados para elaborar un modelo de gobernabilidad del espacio metropolitano

• Las instituciones que actúan a nivel metropolitano detentan objetivos específicos pero sin lineamientos comunes

• Delimitación del ámbito material de las competencias metropolitanas

• No hay una uniformidad sobre el alcance territorial de “lo metropolitano”

• Definición de funciones a desarrollar a nivel metropolitano

• No existe una estrategia institucional común que abarque el espacio territorial metropolitano

• Definición de un tipo y modo de organización de la región metropolitana.

* Región Metropolitana Buenos Aires: aporte jurídico-institucional para su construcción- D. Sabsay, M. García, A.Napoli, D.Ryan. FARN, Buenos Aires 2002.

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entrevista

Arq. Eduardo Reese

"En la década del 90 les fue mejor a todos los planes estratégicos que hicieron lo políticamente incorrecto.”

duardo Reese es arquitecto y a lo largo de estos años intervino en calidad de asesor algunas veces, y como director otras, en varios procesos de planificación del desarrollo local, tanto en nuestro en nuestro país como en el exterior. Participó, entre otros, en el desarrollo de los planes estratégicos de Campana, Junín, Esquel y Bahía Blanca. En esta nota opina sobre similitudes y diferencias entre las diferentes experiencias, qué implica la elección de un determinado estilo de planificación y cómo seguir planeando un desarrollo después del 20 de diciembre de 2001.

- Ud. Ha formado parte de varios procesos de planificación estratégica, en lugares tan disímiles entre sí como General Roca, Bahía Blanca o Campana. Con su experiencia ¿podría establecer, en trazos gruesos, una tipología de estos casos, en cuanto a situaciones de inicio con respecto al liderazgo y la participación de los principales actores? E.R.: Tremendo tema... Primera cosa que sería importante aclarar es que ninguna de estas ciudades forman parte de un área metropolitana. En todo caso, lo más parecido puede ser Campana. Segunda cuestión: es difícil establecer tipologías porque cada ciudad tiene una lógica particular, tiene una serie de singularidades que la hace diferente a las demás. Sin embargo, uno podría decir muy groseramente que existe una tipología de ciudades que tienen su base socioeconómica y sus estructuras sociales en decadencia y en crisis; una segunda tipología que serían las ciudades que, al contrario,

están en una situación de crecimiento o por lo menos de cambio positivo y una tercer tipología la conforman aquellas ciudades que mantienen su estructura tradicional o intentan mejorarla pero que no están en una situación de crecimiento ni en una situación de crisis. No es lo mismo Bahía Blanca o Campana que cuando hicieron sus planes estratégicos los hicieron sobre la base de un escenario de crecimiento, que el caso de Junín o de Esquel que estaban en crisis. Ahora lo que aparece muy claro, como constante en cualquiera de las tipologías de procesos, es que a las ciudades que les ha ido “mejor” son aquellas en las que hubo un liderazgo fuerte de parte del sector público.

- Quien llevó la delantera fue el sector público... E.R.: No sé si llevó la delantera pero digamos que impulsó con un liderazgo fuerte el proceso de cambio, me parece que es muy evidente porque el sector público sigue siendo el

sector, y el gobierno local sigue siendo el lugar, donde, a pesar de la crisis, la población sigue depositando sus expectativas. Después se pueden recorrer distintas situaciones y establecer otras tipologías a partir de mirar otras cuestiones. Por ejemplo es bastante clara la diferencia entre ciudades con cierta tradición participativa como Córdoba de ciudades con muy baja tradición participativa como Junín.

- Según su experiencia ¿podría definir en qué campos fue mas fácil avanzar con la planificación estratégica? ¿ y en cuáles se presentaron dificultades? E.R.: Hay un campo que es el más aprensible por la población, que es el del desarrollo económico. Es en el que aparecen más o menos fácilmente los acuerdos –después en cuanto a instrumentos puede haber mas diferencias- pero es un campo en el que, “se avanza más fácil”. No es lo mismo en cuanto a las cuestiones vinculadas a las políticas socia-

- ¿Existen índices predeterminados para evaluar el desarrollo del plan estratégico? E.R.:E n general surgen durante, pero se terminan de discutir casi al final del plan. No debiera serlo, pero termina siendo así. Ahora, los indicadores no deben estar vinculados a lo hecho, o a lo por hacer, o a lo que se está haciendo, porque en realidad debieran ser indicadores más “cuali cuantitativos”. Cuando utilizás una valoración más “cuali cuantitativa” con lo cuali estoy diciendo cuanto se modificó en la calidad de políticas, cuánto se transformó en la calidad de ciudad – los indicadores se vuelven más pantanosos. Además en la medida en que una ciudad está cada vez mas integrada, es difícil medirla por indicadores abstractos como la tasa de crecimiento porque el grado de impacto que tienen las políticas globales es más fuerte, más importante.

- ¿Se pueden establecer estilos de planificación estratégica dentro de la Argentina? E.R.: Quisiera hacer una observación en este punto, y volveríamos al inicio de la entrevista. Más que estilos de planificación estratégica hay

estilos de desarrollo. Luego, la herramienta de la planificación es coherente y consecuente con esos estilos de desarrollo. Si vos tenés un estilo de desarrollo más autoritario, tu plan estratégico o tu herramienta de desarrollo será más autoritaria o menos participativa. Pero lo que diferencia las ciudades nuestras no es tanto la herramienta de la planificación, es el estilo de desarrollo que adoptan. En realidad lo importante de las ciudades no es su plan estratégico sino hasta dónde son capaces de impulsar un proceso real de desarrollo local.

- Hay estilos de desarrollo estratégico, por ejemplo... E.R.: Si. Los hay mas formalizados, los hay menos formalizados. Yo diría que hay dos, mirándolos desde el punto de vista político, desde el lugar donde a mí me gustaría mirarlos. Unos son aquellos planes de desarrollo que han optado por una opción adaptativa, una opción que dice adaptémonos al modelo vigente porque en la medida en que adapta-

“Nuestras ciudades se diferencian no tanto por la herramienta de la planificación, sino por el estilo de desarrollo que adoptan.” mos la ciudad al modelo vigente van a venir inversiones, situación que como todos se habrán dado cuenta ha sido un fracaso. Y aquellos que han intentado poner en marcha procesos mas complejos y contradictorios. Creo que hay que mirarlo políticamente. En la Argentina hay procesos bien contradictorios con el modelo neoliberal vigente y otros

que han sido claramente adaptativos.

- ¿ Y a cuáles se puede decir que les fué mejor? E.R.: En teoría, en un primer momento, les fué mejor a aquellos adaptativos, pero frente a la crisis está claro que les ha ido mejor a los otros, a los que optaron por construir alternativas de desarrollo local vinculadas a la economía social. Les fue mejor a todos los que han hecho lo políticamente incorrecto de lo que había que hacer en la década de los ’90.

- Hemos trabajado con un material de Héctor Poggiese que afirma que los planes estratégicos generan una competencia entre ciudades ¿cree que esta competencia puede darse? E.R.: Creo que no es un problema de los planes estratégicos, sino del estilo de desarrollo. Si adoptás un estilo de desarrollo vinculado a las ideas neoliberales, la consigna es competir. Vos podés hacer una estrategia muy colaborativa de trabajo en red, como la que intenta armar Esquel con los pueblos de su área o podés jugar tu espacio como ciudad sin que te importen los otros. El problema no es el plan, el problema es el lugar político desde donde vos te situás para decir: este es mi estilo de desarrollo o mi opción de desarrollo.

- ¿Es posible extrapolar determinadas experiencias de planeamiento estratégico que han resultado exitosas? E.R.: Ahora tendríamos que remontarnos a la primera pregunta... quizá mirando desde este lugar te diría que también es posible pensar en la tipología de los primeros procesos de desarrollo de este país, de principio de los 90, que son muy diferentes a los de fines de esa década. Primero porque el país es otro, pero se-

La Gran Ciudad - Verano 2003

les -porque todavía predomina fuertemente una idea histórica clientelar, paternalista, asistencialistadonde empezar a hacer políticas activas con mayores niveles de integralidad y de articulación, se vuelve mas complicado. Y después existe un campo intermedio, que es el campo de las cuestiones urbanísticas y ambientales. Ahí hay, además, mas diferencias entre las ciudades. Pero en todo caso está polarizado por las otras dos: cuestiones vinculadas al desarrollo económico y cuestiones vinculadas al desarrollo social. Ahora, lo que sucede en ambos casos es que cuando se plantean políticas mas integradas entre los campos se hace difícil avanzar porque todavía la gestión territorial esta muy compartimentalizada.

Entrevista / Eduardo Resse

gundo porque la tipología de los primeros planes de principios de los 90, de las primeras estrategias de desarrollo local estaban muy teñidas por la experiencia europea que asume una serie de categorías de análisis que no son totalmente trasladables a América Latina. La trascripción literal de las categorías de análisis de esos planes a nuestros países implican un problema. Ahora, uno podría distinguir una tipología de planes, hacia mediados de los ’90, que asumen categorías de análisis más locales, más propias, menos influidas por las escuelas como Barcelona, Bilbao y/o las experiencias norteamericanas. Ahora, los planes de la segunda mitad de los ’90 son planes mucho más críticos con el modelo neoliberal, mucho más innovadores y mucho más propios, menos influidos por las lógicas o las escuelas extranjeras.

- ¿Cómo cree que ha afectado, la crisis que estalló el 20 de diciembre pasado, a los procesos de planificación estratégica? ¿cómo se continúa? E.R.: En los procesos de desarrollo local en marcha la crisis influyó muy fuerte, porque lo que hizo la emergencia fue poner en la mesa y en carne viva, todo lo que tuviera que ver con lo coyuntural, con lo urgente, con atender las prioridades y el incendio... con lo cual lo que pasó es que hubo un replanteo en aquellos procesos más ricos – Esquel, Roca, Campana, Bahía Blanca – para repensar las grandes líneas estratégicas de desarrollo y se produjo una lógica concentración en aquellas cuestiones más vinculadas al “incendio” social. Por otro lado puso en crisis ciertos mecanismos que funcionaban en marcos de mayor estabilidad, por ejemplo la participación. Creo que en la medida en que el país pueda caminar sobre un escenario de un poco mas de cer-

“Tenemos que recuperar la cultura de la posibilidad de construcción de una economía contradictoria con el modelo neoliberal y darle un sentido estratégico.” tidumbre las herramientas instaladas en los ’80 y los ‘90 – como planificación, participación, transparencia – retomarán mayor centralidad. En todo caso lo que nos está mostrando esta situación es que para poder salir de la crisis tenemos que repensar metodologías de planificación, metodologías de participación, metodologías de decisiones con transparencia, metodologías de visión estratégica que se equiparen a la urgencia y a la emergencia de este momento.

- ¿Ud. cree que la crisis aumentó la creatividad de algunos de los planes? E.R.: Sin duda, absolutamente. El desafío es cómo hacer para que la enorme cantidad de experiencias que surgieron en estos meses dejen de ser vistas como salidas transitorias para convertirse en nuevas políticas activas. Ahí está el ejem-plo del trueque, que es una experiencia emergente de la crisis. El desafío es convertir el trueque en un mercado solidario que supere la cuestión de la coyuntura y se ins-tale como una instancia alternativa y contradictoria al mercado capita-lista que lo único que busca es el lucro. Trabajar un plan de desarro-llo local con enfoque estratégico supondría pensar cómo hacer en una comunidad para recuperar todas las ideas y la fuerza social que surgió en estos meses y

cómo esto se convierte en una salida a futuro y no solamente en la posibilidad de paliar la urgencia. Porque lo que nos mostró la emergencia de estos meses es algo que ya se sabía de antes (en esto hay que ver los trabajos de los últimos años de José Luis Coraggio y de la Universidad de General Sarmiento) pero que ahora quedó clara encima de la mesa: es posible construir otra economía, una economía de base solidaria, no capitalista, que promueva las capacidades de la gente y que en los países centrales se llama economía social. Esta economía de base cooperativa, en Canadá o en Francia, es oficial y tiene una legislación que la ampara y la promueve. Esto es así ahora, en pleno proceso de desarrollo de estos países capitalistas centrales y esto es lo que intentamos hacer ahora en la Provincia de Buenos Aires. Nosotros tenemos que recuperar la cultura de la posibilidad de cons-trucción de una economía contradictoria con el modelo neoliberal y darle un sentido estratégico. Creo que ese es un gran desafío, una gran enseñanza de esta crisis.

¿Cuáles le parece son los principales desafíos que tiene el planeamiento estratégico de una región como la Metropolitana de Buenos Aires? E.R.: Bueno, un desafío es el que recién nombré: cómo construyo y le doy sentido, dirección, conducción política a los procesos territoriales junto con los sectores populares a partir de una lógica socioeconómica que es otra y no la del modelo neoliberal. Segundo desafío – también lo hablamos hace un rato – la construcción de metodologías acordes a esta emergencia. Estamos acostumbrados a tener metodologías de más largo plazo, a ciertos niveles de certidumbre mínimos. Ahora, a esas dos cosas que dije, y que serían ge-

para poner en marcha consensuadamente una estrategia de desarrollo.

- Además existe una fragmentación social altísima... la General Paz marca un escalón sobre la calidad en la vida urbana... E.R.: Por cierto esto es una segunda particularidad. La primera que hablábamos recién es el grado de fragmentación, la escasa credibilidad y representatividad que tienen las instituciones en el Area Metropolitana respecto de otras ciudades. La segunda, lo que decís es cierto: existe una fuerte tensión entre el cordón conurbano y Capital debido a las grandes diferencias de acceso a las oportunidades de desarrollo. Yo pensé que la Ciudad de Buenos Aires en la medida en que se hacía autónoma a mediados de los ‘90 iba a poder pensarse como un espacio más metropolitano y lo que sucedió es que esta misma lógica de autonomía de la política respecto a la gente, se dio respecto al Area Metropolitana. Creo que la Capital, a partir del 96’, se hizo autista además de autónoma.

- Por último ¿es indispensable para el Area Metropolitana, constituirse en región para llevar adelante un proceso de planificación estratégica y cómo le parece que se constituiría ésta región?

E.R.: Bueno, la constitución de una región metropolitana formalizada en alguna instancia institucional sería, por supuesto, lo óptimo y deseable de cara a promover procesos más integrados y con enfoque estratégico de desarrollo local. Sin embargo, no parece que ésta sea en la actualidad una condición posible y tampoco me parece que sea una condición indispensable. Creo que lo que si es posible es trabajar con un marco de acuerdos - en todo caso más sectoriales – que vayan configurando una agenda más amplia de cuestiones metropolitanas estratégicas. Por ejemplo: es imperioso discutir en un marco metropolitano la cuestión de los servicios privatizados, de las tarifas, de la tarifa social, del rol de los entes reguladores, etc. Todo esto está hoy lejos de las capacidades locales para incidir en las decisiones que se toman cotidianamente. Por eso mismo sin duda este tema es parte innegable de una posible agenda estratégica metropolitana y mientras estos acuerdos mínimos no se alcanzan las empresas “reinan” y mandan casi sin oposición. En síntesis, yo creo que sólo será posible constituir una región si se dan un conjunto de pasos previos que se materia-lizan en una agenda y se verifican en acuerdos que tengan como centro la equidad y mejora de la calidad de vida de la gente.

Los Perfiles de La Gran Ciudad Eduardo Reese Arquitecto (UNLP) argentino, ha participado – como director a veces, y como asesor otras - en varios procesos de planificación de desarrollo local, tanto en nuestro país como en el exterior. Lleva publicados varios trabajos sobre el tema y actualmente, además de ser docente de la carrera de Urbanismo de Universidad Nacional de General Sarmiento y de co-dirigir la carrera de Proyecto Urbano en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires, se desempeña como Subsecretario de Políticas Socioeconómicas del Ministerio de Desarrollo Humano de la Provincia de Buenos Aires.

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nerales para cualquier territorio del país, el Area Metropolitana le agrega un conjunto de particularidades, por ejemplo hasta dónde, como reto, vamos a ser capaces de poder construir cierto consenso sobre líneas de desarrollo común en un territorio tan disputado políticamente, en un momento en el que la credibilidad y la representatividad de las instituciones están des-trozadas. Lo que muestran los nuevos movimientos sociales es la fragmentación de la convocatoria para construir procesos estratégicos de desarrollo en el Area Metropolitana en particular. Si la sociedad está fracturada en cualquier lugar del país, acá lo está mucho más. Todavía los dirigentes locales en muchísimos localidades del interior tienen un gran nivel de credibilidad, pero acá no es el mismo. El grado de autonomización que tuvo la política en los últimos años respecto de los sectores populares ha sido muy alta, entonces en la medida en que la política se autonomizó de la gente, la gente dejó de tener credibilidad y la política dejó de ser representativa. En el Area Metropolitana se expresa un grado de fragmentación que no se expresa en el resto del país. Recuperar la herramienta de política para construir estructuras más justas es la gran apuesta estratégica. Eso es lo particular a la hora de tener que convocar

entrevista

Lic. Rubén Guillén

"La planificación estratégica desarrolla procesos que hacen ganar al conjunto de la sociedad, tanto en eficacia como en eficiencia y en transparencia"

ubén Guillén es licenciado en Economía y desde hace tiempo se desempeña en el campo de la formulación y evaluación de proyectos y en la planificación y programación del desarrollo, tanto local como regional. Sobre la planificación estratégica y sus posibilidades de implementación -antes y después de la crisis del 20 de diciembre- el rol del Estado en este proceso y las experiencias realizadas en la Argentina habla en esta nota.

- Según su opinión ¿es posible "importar" a una región o ciudad experiencias de planeamiento estratégico que hayan resultado exitosas? R.G.: No estrictamente, porque cada caso es un caso. Cada territorio tiene sus particularidades y la inducción de este tipo de proceso tiene fundamentalmente una gran carga sociológica y cultural. Por lo tanto la extrapolación de experiencias, en líneas generales, no da buenos resultados. Si bien hay un ABC, una serie de fundamentos que hacen a este tipo de procesos y que sin duda se deben respetar, la manera cómo se va a desarrollar cada caso concreto tiene que ver con las condiciones propias de cada caso.

- Ud. acaba de mencionar un ABC de la planificación ¿podría dar un ejemplo? R.G.: Por ejemplo, forma parte del ABC interrelacionar lo económico con lo social y con lo físico, tanto

ambiental como espacial. El planteo de todo proceso de desarrollo debe tener en cuenta simultáneamente todos estos componentes y de alguna manera armonizarlos. Asimismo debe respetar las condiciones de sustentabilidad social y cultural del proceso. No sólo se trata de saber qué es lo que se va a hacer y cómo se lo va a hacer, sino sobre todo de determinar si los actores concretos de ese lugar concreto están en condiciones de asumir ese proceso o si se requiere algún tipo de intervención previa o simultánea al respecto. En general en las experiencias europeas, que son las más exitosas, se observa una fortaleza muy grande de la sociedad civil. Entonces, durante estos procesos allá se establecen determinados tipos de interrelaciones entre Estado y sociedad civil que acá es muy difícil que se puedan suscitar. Esto es así porque nuestra sociedad civil es mucho más débil, y nuestro Estado es

más débil aún, comparado con los de Europa.

- ¿Cuál sería entonces, el lugar del Estado en el proceso de desarrollo del planeamiento estratégico? R.G.: Tomando nuevamente a Europa como referencia, se puede decir que es fundamental. Allá el Estado tiene, en general, un papel de regulación muy fuerte, sobre todo en lo que hace a los procesos de desarrollo local y regional; si bien tiene distintas manifestaciones en cada país. Por ello ésta es una de nuestras mayores debilidades al respecto. Cuando nosotros estamos hablando en términos de la región metropolitana de Buenos Aires, por ejemplo, haciendo excepción de la Ciudad de Buenos Aires, encontramos muchos municipios que tienen dimensiones impresionantes comparados con un municipio de Europa pero que cuentan con un Estado mucho más débil. Así, la capacidad del

- ¿Qué sucede entonces con los procesos de desarrollo de un plan estratégico en nuestro país? R.G.: Existen experiencias de este tipo.... Si tengo que considerar los planes estratégicos que se han formulado y los procesos de desarrollo resultantes, creo que son bastante opinables. Hay experiencias más o menos felices, pero haciendo un balance crítico resulta que si bien unas son mejores que otras, ninguna es satisfactoria en términos estrictos. Y esto es así porque precisamente mucho de lo que se ha tratado de hacer tiene que ver con intentos de replicar experiencias foráneas. Sin embargo, hay otra cuestión fundamental a la hora de explicar los pobres resultados: el tema del entorno o de qué tan amigable es el entorno. Por ejemplo el caso de las condiciones macroeconómicas, que son fundamentales para poder plantear ejercicios de este tipo. Si hay condiciones macroeconómicas que se alteran o que son inestables, es muy difícil acometer un proceso de desarrollo local más o menos definido. Así, el escenario en el que el dólar estaba uno a

uno con el peso era radicalmente distinto al que se conformó luego con el dólar en torno a los 3,70 pesos. De la misma manera, plantear un proceso sin "corralito" no es lo mismo que un proceso con "corralito". Estas emergencias alteran terriblemente cualquier plan previo.

- La planificación estratégica ¿implica grandes costos para la administración pública? ¿y qué beneficios reporta? R.G.: No. Al contrario. Todos estos procesos hacen ganar al conjunto de la sociedad. Gana el Estado y gana la sociedad civil, y lo hacen tanto en eficacia, como en eficiencia y en transparencia. Cuando estos procesos están bien formulados ponen en juego y garantizan una serie de cuestiones, sobre todo en términos de eficacia, de eficiencia y de transparencia, porque son procesos abiertos a la sociedad civil; e incluso en términos de equidad, porque un proceso de desarrollo local o de desarrollo regional bien hecho es un proceso efectivamente democrático que como tal profundiza las prácticas democráticas.

- Hay quienes sostienen que articular este tipo de procesos significa la creación de instituciones o aparatos burocráticos que a su vez implica dinero del gasto público R.G.: Esto no es así. Un abordaje serio de la cuestión debe partir de un análisis de tipo costo-benefi-

“La formulación del plan es una instancia del desarrollo local. El desarrollo local es un proceso a largo plazo.”

cio. En líneas generales cualquiera de estas experiencias exitosa en el mundo ha tenido costos ínfimos comparados con los beneficios que produjo. Y cuando hablamos de "beneficios" hacemos referencia a los de todo tipo, porque en la relación entre beneficios y costos no hay que tomar solamente las variables económicas, dado que estos procesos fundamentalmente elevan la calidad de vida. No obstante, aún en términos estrictos de caja (cuanto dinero salió y cuanto entró) el resultado es muy positivo.

- ¿Es necesario que una región – o una ciudad - tenga una planificación estratégica para ser competitiva en el mundo globalizado? R.G.: A mi no me gusta centrar las cosas en términos de mera competencia sino en la posibilidad de gestión exitosa del desarrollo de un agregado complejo como es una región, sobre todo una región urbana. Más aún si uno piensa en términos de una región como la de Buenos Aires. Si se considera la satisfacción de esta serie de parámetros (reitero: eficacia, eficiencia, transparencia y equidad) la planificación estratégica se convierte en una condición sine qua non para llevar eso adelante. Pero la planificación estratégica bien hecha. La mayoría de los planes que se han hecho aquí han aparecido como un producto de moda y se redujeron a la formulación de un plan estratégico. Y reitero, el desarrollo estratégico no es la formulación de un plan; la formulación del plan es una parte del proceso. El desarrollo estratégico es una cuestión muchísimo más compleja. Que sea un proceso serio depende de cómo uno se acerque y cómo aborde el tema y de la propia carne que pongan los actores en cuanto a plantearse algo factible

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Estado municipal de La Matanza es infinitamente más débil que la de un Estado local europeo. Ni qué decir si la comparación se hace con un municipio europeo que tenga dimensiones similares al partido de La Matanza. Esa es una realidad muy particular que tiene la región metropolitana y que difiere mucho de las condiciones mínimas para sustentar un proceso de este tipo, sobre todo en la cuestión de fondo que hay que tener en cuenta: el desarrollo local no es la formulación de un plan. La formulación del plan es una instancia del desarrollo local, el desarrollo local es un proceso complejo de largo plazo.

dentro de sus propias restricciones económicas, sociales y culturales.

Entrevista / Dr. Rubén Guillén

- ¿Y como se mide el planeamiento estratégico? No existen estándares homogéneos para medirlos... R.G.: Hay planes que establecen sus propios parámetros, y hay otros que no. Un plan bien formulado debe incluir objetivos y metas bien definidos, e indicadores trazadores que permitan determinar en cada momento cuánto se ha avanzado para alcanzarlas, si se está cumpliendo con lo planeado, de manera tal que se pueda identificar los desvíos para poder corregirlos. En nuestro medio en términos de planificación, y sobre todo de una planificación consecuente - porque esto es una de las condiciones de base para que este proceso se pueda llevar adelante-, esto no es precisamente lo más usual, sino todo lo contrario.

- ¿Qué pasa, entonces, con los procesos de desarrollo y la planificación estratégica, "post" 20 de diciembre? R.G.: Eso es a lo que me refería anteriormente cuando hacía referencia a las condiciones de contorno, de entorno que afectan a un plan. En un país como la Argentina lo macro "mete mucho ruido", no sólo lo macro sino las inestabilidades de todo tipo. Cuando uno dice que no solamente hay que planificar sino que hay que cumplir lo que se planifica, y eso lo está diciendo en un país donde la mayoría de las instituciones están sospechadas de todo tipo de corruptela, donde nadie está dispuesto a pagar dos centavos por la probidad de miembros de la Corte Suprema de Justicia, por ejemplo, ha-

blar de cumplir es un poco difícil porque el estado de degradación atraviesa a toda la sociedad. Es muy difícil pensar en obtener una parcela de virtudes en un contexto general que no es virtuoso precisamente. Esto no implica que uno tenga que desechar las posibilidades de este tipo de planificación, sino al contrario, cuanto más adverso o difícil es el contexto más hay que planificar y más abierto y democrático debe ser el proceso. En estos casos además hay que planificar considerando distintos tipos de escenarios y distintas alternativas ante ciertos cambios esperables en el contexto, lo cual lo hace más difícil, pero no imposible. Por eso digo que lo que falta acá es mucha reflexión en torno a las propias restricciones y a las propias condiciones.

- ¿Es posible aquí y ahora planificar estratégicamente en la Región Metropolitana de Buenos Aires? R.G.: Creo que hay un problema muy severo que tiene que ver con las condiciones políticas de esta región. Como no existe una instancia siquiera de diálogo permanente respecto de cuestiones básicas entre la Ciudad de Buenos Aires y los partidos del Conurbano, es bastante difícil plantearse en el aquí y ahora un proceso de este tipo. Sobre todo porque ni

“...uno tiene que planificar y ser consecuente con lo que planifica, lo cual en nuestro medio no es precisamente lo más usual...”

siquiera hay una autoridad colectiva común. En esta región conviven sin ningún tipo de coordinación la Ciudad Autónoma con su gobierno y todos los partidos del Conurbano, cada uno con su gobierno, sumados al gobierno de la Provincia de Buenos Aires. Desde el punto de vista político institucional resulta entonces que este es un contexto bastante difícil, con gobiernos de distintas jerarquías, más allá de los distintos signos políticos (que en nuestro caso, por las prácticas políticas por todos conocidas, aportan más ruido a una situación ya de por sí complicada).

- ¿Sería necesario crear alguna instancia institucional entonces? Seguramente, habría que trabajar muy fuerte entre la Ciudad Autónoma y la Provincia de Buenos Aires, acompañada de los municipios del Conurbano, en la creación de un foro o de algún ámbito donde se puedan comenzar a sentar los estados a discutir por lo menos la necesidad de este tipo de prácticas. Creo que acá hay que ir haciendo un proceso gradual, comenzando con cosas muy pequeñas y elementales para después poder llegar a un plan estratégico. Por ejemplo, una cuestión mínima es la coordinación de políticas de salud, que hoy no la hay. Hoy el Gran Buenos Aires tiene un grave problema sanitario, los hospitales están muy desabastecidos y los problemas, parcialmente, se vienen "paleando" porque la gente se atiende en hospitales de la Ciudad. Ahora, desde el punto de vista de la eficacia y de la eficiencia y de la calidad de vida de la gente que se atiende, quizá tendría muchísimo más sentido hacer un acuerdo por el cual la Ciudad de Buenos Aires de alguna manera le transfiera recursos a los hospitales de la Provincia y no que la gente se tenga que tomar tres o cuatros

- Dentro de la Región Metropolitana hoy están en marcha dos experiencias. Una es la de la Región Metropolitana Norte y otra, desde la Ciudad de Buenos Aires, es el desarrollo de un Plan Estratégico ¿qué opina de estas experiencias? R.G.: Es muy difícil obtener iniciativas parciales exitosas cuando hay un todo que define el contexto y del cual los territorios para los que se plantean esas iniciativas parciales forman parte. Si quiero desarrollar mi musculatura y lo único que hago son "fierros" con mi brazo izquierdo, sólo voy a lograr que tanto el desa-

rrollo de ese brazo no se condiga con el del resto del cuerpo como que ese desarrollo sea inferior al que obtendría si trabajara con todo el cuerpo. Las iniciativas parciales referidas pueden servir para gestionar alguna problemática más de tipo vecinal, pero no para inducir un proceso de desarrollo en sentido estricto. En ese contexto tengo una visión muy crítica del Plan Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires, absolutamente crítica. Un plan que se ha construido sin tomar en cuenta el Conurbano Bonaerense, ya tiene un vicio de base terrible. La Ciudad de Buenos Aires es el centro de una megalópolis, de la cual es lo más rico, lo más concentrado, pero no constituye ni siquiera su tejido mayoritario. Estamos hablando de una megalópolis del orden de los 12 millones de habitantes donde la Ciudad contiene poco más o menos de la cuarta parte. Entonces esos tres cuartos que quedan fuera obviamente generan una serie de efectos en la Ciudad de Buenos

Aires que hacen que uno no pueda gestionar con éxito el desarrollo de la Ciudad si no tiene manera de regular esos efectos que vienen de fuera. Un plan pensado desde la General Paz hacia adentro está totalmente errado. Lo mismo sucede con el tema de la Región Metropolitana Norte. De hecho la RMN se ha circunscrito mucho a problemáticas que son de tipo vecinalista, que no tienen nada que ver si uno piensa en lo que es el Plan Estratégico de Barcelona, por ejemplo. Cuando uno forma parte de una megalópolis trata a la megalópolis como un todo o no tiene éxito. El Plan Estratégico de la Ciudad tiene ese defecto sumado a otra serie de defectos colaterales, como por ejemplo el hecho de que ninguna de las secretarías del Gobierno de la Ciudad actúa en consecuencia con el Plan Estratégico. El Plan Estratégico es algo que va absolutamente por cuerda separada de la gestión del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Está hecho "pour la galerie".

Los Perfiles de La Gran Ciudad Rubén Guillén es licenciado en Economía (UBA) argentino, y desde hace tiempo se desempeña en el campo de la formulación y evaluación de proyectos y en la planificación y programación del desarrollo local y regional. Master en Sociología de la Academia de Ciencias de la Republica Checa, Doctor en Economía de la Universidad de Buenos Aires y Doctor en Teoría Económica de la Universidad de Grenoble, Francia, ha trabajado en diferentes proyectos de desarrollo local y regional con la Delegación para el Desarrollo del Territorio y la Acción Regional (DATAR) organismo que depende del Consejo de Ministros de Francia. También ha desarrollado diversas tareas con el Instituto de Investigaciones Económicas sobre la Producción y el Desarrollo de la Universidad de Grenoble, y lleva publicados diversos trabajos sobre el tema.

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colectivos para ir desde Florencio Varela a atenderse en el hospital Argerich de la Ciudad de Buenos Aires, cuando hoy puede pagar el colectivo y mañana no, y entonces interrumpe el tratamiento. Una situación de este tipo perjudica a todos y no sirve a nadie. Este es uno de los problemas severos y urgentes por los que se podría comenzar a trabajar si hubiera voluntad y grandeza política para hacerlo.

estratégica

un aporte al debate

nota de fondo

Planificación

Consideramos al planeamiento estratégico como la herramienta por excelencia para pensar, diseñar y construir una nueva ciudad que asegure una alta calidad de vida para sus habitantes, competitiva en la economía global, inclusiva y solidaria. Lo elegimos como herramienta porque su singularidad radica en que permite involucrar, en ese pensamiento-diseño y construcción, a todo y todos los elementos de la ciudad misma, produciendo para cada caso un único planeamiento, con rasgos y características propias. Pero cómo debe ser pensada la planificación estratégica para asegurar el desarrollo y progreso económico y social, qué implica su utilización como herramienta de gestión, qué actores convoca, qué elementos deben ser tenidos en cuenta en el momento de planificar, cómo llevar adelante el proceso de manera exitosa – y qué parámetros miden ese éxito - son algunas preguntas que consideramos indispensables a la hora de sentarse a debatir una planificación estratégica posible para la Región Metropolitana Buenos Aires, debate que consideramos urgente y necesario. Convocamos entonces a seguir pensando en la planificación estratégica y exponemos, a continuación, las ideas de algunos autores que nos merecen especial consideración, además de un breve compendio de las ideas de desarrollo local que se dieron en otros países, incluido el nuestro.

Un mundo local en el mundo global La globalización comprende tres procesos concomitantes que inciden directamente sobre el rol de espacio articulador de desarrollo que cumplen las instancias locales. Tanto la urba-nización, como las nuevas tecnologías de la información y el funcionamiento de la economía y las comunicaciones como una unidad integrada, parecen erigir formas espacio – temporales nuevas y aquellos procesos sociales que se mantenían separados por la distancia y el tiempo forman parte ahora de un desarrollo único e interrelacionado. Esta situación ha llevado a muchos autores a declarar el fin de las ciudades, inaugu-

rando la era de los espacios virtuales. Sin embargo, intelectuales como Manuel Castells y Jordi Borja objetan dicha alternativa, y proponen un camino nuevo para la generación de un desarrollo futuro sustentable. En oposición a los profetas del nuevo orden mundial, estos autores destacan la necesidad de reforzar las instancias regionales como reguladoras de un desarrollo socioeconómico más justo y eficaz. Lo local no sería opuesto a lo global, sino que ambos niveles se presentan como complementarios. La preeminencia de las comunicaciones y su influencia en los flujos de capitales y mercancías, llevaron a Castells y Borja a proclamar el nacimiento de un nuevo tipo de sociedad: la sociedad de los flujos. Los mismos no de-

jarían de expresar relaciones asimétricas de poder, pero ahora se daría el caso de que el poder de los flujos ha superado a los flujos del poder. En definitiva, la desigualdad en las relaciones que se dan a través de los flujos podrían ser revertidas gracias al carácter no centralizado de aquellos. La regulación de los flujos escaparía a la voluntad de sus propios controladores. ¿Cómo podrían las ciudades aprovechar estas circunstancias?. Castells y Borja responden: “El contrapeso político a la mundialización económica en el nuevo sistema global es la red electrónicamente articulada y políticamente gestionada de ciudades al servicio de sus ciudadanos”1. Cada gobierno local debería tratar de generar condiciones de competitivi-

“El plan estratégico es una herramienta de planificación integral para el desarrollo económico y social de un territorio...”

dio y con los otros actores que intervienen en un mismo espacio de transformación y por proveer de significado y sentido a las actividades que se realizan. Interactuando fluidamente con estilos de administraciones afines constituye un sólido mecanismo de formación de estrategias y un integrado mecanismo de toma de decisiones”2. En el mismo sentido, el arquitecto Eduardo Reese afirma que “la planificación estratégica del desarrollo supone una definición consciente de la orientación y destino que dará una comunidad a sus recursos y activos existentes (recursos naturales, actividad industrial, capital humano, etc.), y de las modalidades de exploración y explotación de sus recursos y activos potenciales. Cuando hacemos referencia a la comunidad, entendemos por ello al colectivo de representantes de los diversos sectores y actores socio-económicos que la integran, incluido el Estado. En un proceso de sucesivas iteraciones, la comunidad acuerda una orientación del desarrollo, decidiendo cómo se asignarán los recursos y como se financiará su explotación. El proceso en su conjunto constituye un verdadero aprendizaje social sobre las fortalezas y debilidades de la comunidad territorialmente constituida”3.

Para Borja y Castells “el plan estratégico es una herramienta de planificación integral para el desarrollo económico y social de un territorio, se elabora a partir del análisis de la situación actual y de sistemas participativos de fijación de objetivos, define el concepto de futuro de un territorio y las líneas de actuación clave para la consecución de sus objetivos con el fin de propiciar la acción conjunta y coordinada de todos los agentes institucionales, económicos y sociales del territorio, conseguir la adhesión colectiva de la población a un proyecto de futuro sentido como propio y asegurar la proyección externa sistemática y eficaz del concepto de futuro del territorio en los ámbitos extraterritoriales para la consecución de sus objetivos”4. En su libro Las Partes y el Todo, los intelectuales Rubén Guillén y Nelba Principi definen "la planificación estratégica del desarrollo es un proceso en el que participan los principales actores políticos, económicos y sociales de una comunidad local y/o de un conglomerado regional. Consiste en elaborar un diagnóstico compartido sobre las claves para su desarrollo sostenido y sostenible, construir una visión posible de su futuro común a largo plazo y definir los objetivos generales y específicos y los cursos estratégicos de actuación prioritaria, tanto pública como privada. La gestión de este proceso reside en un conjunto de acciones destinadas a coordinar e impulsar los esfuerzos públicos y privados necesarios para desarrollar las estrategias seleccionadas y alcanzar los objetivos propuestos por la planificación”5. Independientemente de los agentes y causas necesarias para la generación de un proyecto planificado de desarrollo, una primera aproximación al

1-Local y global, Jordi Borja y Manuel Castells, Editorial Taurus, México 2000.2-La Planificación Estratégica y la Ciudad como Sujeto, Mario Rovere, Insert La Gran Ciudad Nº2, primavera 2002. 3-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese en el marco de la producción teórica del Plan Estratégico Rosario, Rosario mayo de 1999. 4-Local y Global, obra citada. 5-Las Partes y el Todo, Rubén Guillén y Nelba Principi, Secretaría de Desarrollo Económico de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires 1999.

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dad no sólo en su espacio territorial, sino por medio de la red de flujos constituir redes de ciudades capaces de redireccionar el desarrollo socioeconómico a favor de sus habitantes. En la actualidad, el crecimiento de las áreas urbanas y la movilidad de sus habitantes hace imposible determinar fehacientemente si un problema corresponde a una jurisdicción u otra, si las políticas públicas de una administración local alcanzan sólo a sus habitantes o también a aquellas personas que trabajan y estudian allí, o bien cuántas dependencias estatales intervienen para la satisfacción de una misma demanda ciudadana. La alta complejidad de las cuestiones que los gobiernos metropolitanos deben enfrentar, les exigen una forma de actuación que supera sus competencias históricas y legalmente establecidas. Esta situación ubica a los gobiernos locales frente a desafíos cada vez más importantes que implican para su resolución el desarrollo de un proyecto integral de ciudad. En la actualidad, los proyectos integrales de ciudad se expresan a través de los planes estratégicos. Una definición posible es la vertida por el Dr. Mario Rovere, quien afirma que la planificación estratégica puede ser entendida como “un ejercicio de reflexión-acción que uno o más actores sociales realizan, a partir de su experiencia, para diseñar intervenciones o mejorar sus prácticas, considerando la producción social como consecuencia de la interacción de fuerzas sociales que concurren o no en algún punto de su aplicación. Se caracteriza por facilitar la consideración de dimensiones subjetivas, incluir herramientas analíticas para la complejidad, ofrecer – a través de una mirada más panorámica en términos espaciales y temporales – una adecuada articulación con su me-

La Planificación Estratégica

tema permite afirmar que la presencia de una marcada voluntad política resulta fundamental a la hora de articular e impulsar toda iniciativa de cogestión pública-privada, ya que este tipo de acciones constituyen el modelo que la planificación estratégica plantea seguir como camino de revitalización de lo local en contraposición a lo global. No se trata entonces de caer en las exigencias recurrentes de autonomía local o redistribución de los fondos públicos coparticipados, sino de construir una instancia promotora de gestión que articule y nuclee esfuerzos y oportunidades. El plan estratégico no es entonces una norma ni un programa de gobierno, sino que se presenta como un nuevo contrato político entre las instituciones públicas y la sociedad civil. Es una respuesta conjunta de la ciudadanía y sus representantes frente a una situación contextual que se desea transformar. Sin duda alguna, el accionar de los agentes institucionales es fundamental, pero su coordinación con los destinatarios directos de la actividad estatal es otro pilar elemental. Esto no implica que el hecho de concebir un proyecto de cogestión integral de la ciudad se traduzca directamente en respuestas mágicas. Todos los especialistas consultados o tomados como referentes a la hora de analizar el tema coinciden en que la experiencia de actores sociales que pretenden sobrellevar el proceso sin pagar ningún costo, o de agencias públicas que intentan monopolizar el proyecto en detrimento de su complejidad sistémica y de su carácter participativo, son una señal de alerta ante las visiones mistificadoras.

La planificación estratégica como expresión local Para saber de qué se habla cuando se habla de planes estratégicos es necesario analizar los elementos que lo componen, las etapas y actores que intervienen en su desarrollo y las herramientas concretas necesarias para llevarlos adelante, todos rasgos emergentes del entorno socio cultural sobre el que se planifica. Un ejemplo claro lo constituye la planificación en las ciudades latinoamericanas, en la que cobran mayor importancia las temáticas relacionadas con el campo social. “Si se compara los planes estratégicos de las ciudades latinoamericanas, se observarán las mismas matrices de puntos fuertes y débiles, los mismos objetivos genéricos, y sobre todo la misma ausencia de proyectos urbanos formulados en términos de programación, costes y dificultades. La reforma y transformación de nuestras ciudades necesitan planes. Planes que pueden adoptar la metodología de análisis y consenso de la planificación estratégica, pero planes con contenido propositivo” 6 asegura

Borja, quien además destaca cuatro características que deberían aunar dichos planes: • Normativos: las formas de ocupación del territorio, su re distribución y resignificación expresadas en planos, ya que la pérdida de la dimensión formal implica ignorar el aprovechamiento real que se puede hacer de las condiciones geográficas, culturales y ambientales del territorio de una ciudad. • Operativos: a fin de que se transformen en proyectos que incidan real y directamente sobre población y territorio. • Estratégicos:entendiendo lo estratégico como el territorio de coincidencia entre la necesidad y la oportunidad. • Prácticos:que no requieran lapsos dilatados o excesivos trámites para ser puestos en marcha. Entre los actores participantes en un proceso de planificación estratégica, Borja nombra las mismas ciudades, en un doble juego que las toma como objeto y sujeto de la planificación propuesta: “ son ciudades plurimunicipales, y esto se refiere tanto al continuum urbano, al ámbito del mercado de trabajo y de movilidad cotidiana, al uso y a la gestión de los servicios urbanos básicos, a la localización de grandes proyectos urbanos (ciudades empresariales, barrios cerrados, etc.) o de asentamientos humanos informales. Sin embargo las estructuras de gobierno metropolitano son prácticamente inexistentes, si por tales se entiende entes políticos representativos con capacidad de planeamiento, de inversión en grandes proyectos y de redistribución de recursos y de gestión coordinada de los servicios públicos que por su naturaleza requieren ámbitos supramunicipales. Existen entes sectoriales de gestión o coordinación de las áreas metropolitanas (...) pero adolecen de “sectorialismo”, es decir se gestionan al margen de los planes y proyectos de desarrollo urbano, en algunos casos dependen de la administración superior (estatal o provincial), y si no son relativamente opacos pues su vinculación con los gobiernos locales es débil, bien porque son “entes autónomos”, bien porque son servicios concesionados. El hecho es que la ordenación del territorio, el planeamiento y la gestión del desarrollo urbano, tanto en lo que se refiere a grandes infraestructuras, como a proyectos inmobiliarios y de espacio publico, no responden a una gestión democrática local o de proximidad, que permitiría una actuación pública integrada y participativa"7. Por su parte, los especialistas argentinos Rubén Guillén y Nelba Principi8 definen los actores que participan en la de-

6-El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, Jordi Borja, con la colaboración de Zaida Muxí, Revista Instituciones y Desarrollo Nº8, Barcelona 2001. 7-El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, obra citada. 8-Las Partes y el Todo, obra citada.

• La promoción de la ciudad hacia el exterior, atrayendo inversores y visitantes. Se trata de generar una oferta atractiva de ciudad, que no tiene porque ser necesariamente financiada por el Estado. El rol de promotor se asienta en la creación de las condiciones sistémicas que impulsen a los actores públicos y privados a confiar e invertir en la ciudad. • La concertación con múltiples organismos públicos y privados para la realización de los proyectos de ciudad. Esto presupone iniciativa política, cambios legales y consenso ciudadano. • La promoción interna de la ciudad, como generadora de un fuerte sentimiento de pertenencia en sus habitantes. La base material de

9-Las Partes y el Todo, obra citada. 10-Local y Global, obra citada. 11-Las Partes y el Todo, obra citada.

esa conciencia colectiva debe traslucirse en obras y servicios, tanto de carácter simbólico como de respuesta concreta a necesidades objetivas. • La innovación político-administrativa. El papel promotor del gobierno local puede fracasar si no logra generar formas de gestión de lo público que comprometan a la población, ya que la complejidad de las nuevas cuestiones metropolitanas implica que ningún gobierno por sí solo pueda afrontarlas eficazmente. “El Plan Estratégico de Desarrollo (PED) constituye la herramienta estructurante del desarrollo territorial (...) la concreción de un plan de este tipo implica la implementación de nuevos modelos de formulación de políticas y de gestión y la utilización de nuevas herramientas en la relación entre el estado local y su entorno económico y social. Su formulación y ejecución requiere un proceso previo de estudios e integración de informaciones, a partir del cual se llegue a detectar las distintas necesidades y oportunidades de inversión para el territorio sobre cuyo desarrollo se quiere incidir. Este proceso permitirá identificar, cuantificar, jerarquizar y priorizar las acciones, que van desde las reformas institucionales y las asistencias técnicas (consultorías y capacitación) necesarias para implementar los nuevos modelos de formulación de políticas y de gestión y para utilizar el nuevo instrumental, hasta las inversiones. Se trata de asignar los recursos que permitan elaborar y ejecutar un esquema compartido de desarrollo económico, social y especial. Su contenido estará dado por un conjunto de programas y proyectos que viabilicen y articulen las necesidades y oportunidades de inversión, respec-

tivamente, contribuyendo al incremento de la productividad, a la reconversión de las actividades de la economía local que así lo requieran y a la generación de efectos positivos, tanto desde el punto de vista económico y social como desde la perspectiva física del territorio. Para esto debe contemplarse el fortalecimiento institucional de las entidades operadoras y/o ejecutoras de las acciones e inversiones que se vayan programando, a fin de que puedan gestionar por sí mismas el ciclo correspondiente a este tipo de proyectos" 11 sostienen, sobre el mismo tema, Guillén y Principi. Si bien los autores consultados también establecen criterios generales que toda propuesta de planeamiento estratégico podría seguir, al mismo tiempo aseguran que es preciso comprender que el plan es esencialmente un proceso dinámico donde ninguna variable o actor determina a los otros. Durante el desarrollo mismo del plan, tanto las prioridades estratégicamente definidas como los proyectos en marcha y los presentados por actores sectoriales, contribuyen a producir y reproducir ciudad, a definir y redefinir el escenario que se trata de alcanzar. El planeamiento estratégico es una visión a largo plazo que como tal, se compone de etapas sucesivas que, una vez desarrolladas, definen el todo. Sobre este tema, Guillén y Principi destacan los siguientes tres componentes interrelacionados: • Programación económica: programa de acción (PA). Es el componente estructurante de las acciones propuestas por el plan estratégico, focalizando las inversiones sobre los sectores, áreas y organis-

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finición del planeamiento estratégico, definición que si bien realizan en términos abstractos no reniega de su inmersión en un contexto socio cultural: “El desarrollo estratégico designa un proceso en el que participa el conjunto de los actores sociales del territorio en el que se lo plantea, que también necesita del aporte permanente de especialistas. Por lo tanto en nuestro medio se trata de un proceso que requiere de profundas transformaciones de tipo cultural”9. Es así como el desarrollo estratégico de una unidad territorial dada suele exigir una re organización y re definición de la autonomía de los gobiernos locales, acorde no sólo con posibles exigencias internas sino también con las exigencias que el nuevo contexto global plantea. Castells y Borja10, definen las nuevas actividades de los gobiernos locales en la gestión de las ciudades por medio del concepto de gobierno promotor. Más específicamente, dicho concepto hace referencia a cuatro atributos básicos:

La Planificación Estratégica

mos sujetos a intervención, de acuerdo con las distintas situaciones-problema que se han identificado. Para ello integra un conjunto de proyectos destinados a viabilizar y articular las necesidades y oportunidades de inversión que se han detectado. • Programación financiera: programa financiero (PF). Es el encargado de garantizar la viabilidad financiera del plan estratégico, plantear las metas fiscales, las necesidades de aportes privados y servir como instrumento de análisis de impacto del mismo en las cuentas públicas y en la situación de los distintos actores privados involucrados en el Plan. • Inventario de proyectos (IP). Es el instrumento encargado de identificar los distintos tipos de impacto que ha de tener cada proyecto en particular, tanto desde el punto de vista económico como del financiero. Y a la hora de desarrollar el plan estratégico; los especialistas dicen que la primera tarea atinente al programa de acción consiste en "identificar y ponderar las distintas situaciones-problema que se deben resolver y las oportunidades que se quieren aprovechar, para que a partir de ellas se puedan definir, formular, cuantificar y priorizar las acciones concretas que se proponen a tales fines, discriminándolas en proyectos determinados y otros tipos de acciones. Se trata de llevar la estrategia de desarrollo a un nivel operativo, identificando y mensurando las restricciones sobre las que se debe desplegar la misma. Mientras el Plan es el componente estratégico de la inducción de un proceso de desarrollo, el programa de acción es el componente táctico; el que plantea las acciones concretas que se han de llevar a cabo en el terreno concreto"12. Castells y Borja en cambio plantean el desarrollo de etapas ya en la faz práctica del planeamiento estratégico: • Pre diagnóstico: generalmente surgen proyectos concretos presentados por los agentes públicos o privados. • Diagnóstico: definición de escenario deseable, objetivos y líneas de acción. • Proyectos: son elaborados por comisiones de trabajo. • Establecimiento de prioridades: esta tarea queda en manos de órganos técnicos y políticos del plan. Determinada la selección, se procede a la conformación de comisiones reducidas encargadas de elaborar un diseño básico de cada proyecto. • Los proyectos prediseñados y aprobados por los ór12-Las Partes y el Todo, obra citada. 13-Las Partes y el Todo, obra citada. 14-Las Partes y el Todo, obra citada.

ganos técnicos y políticos del plan son promovidos y controlados por comisiones ad hoc. Es la etapa final de ejecución del plan. Con respecto a los actores, a quiénes participan y detentan su lugar en el proceso de planificación estratégica, los autores presentan diferentes posturas que componen un abanico que oscila desde la creación de nuevos entes hasta el fortalecimiento del rol del Estado. Para Guillén y Principi, llevar adelante una planificación estratégica implica la creación de un nuevo actor, un nuevo organismo "en primer lugar, se requiere la constitución de un organismo colectivo integrado por los distintos actores sociales que asuman la función planificadora; donde éstos discutan hasta acordar el rumbo y las condiciones del desarrollo y establezcan los modos de organización para la ejecución de lo planificado. Este organismo debe reunir una amplia representación de actores públicos y privados y apoyarse, según el caso, en equipos de especialistas con el fin de formular la faceta operativa del plan. Este organismo, que denominamos Consejo de Desarrollo Territorial (CDT), puede constituirse mediante la participación de todas las instituciones socioeconómicas del territorio que manifiesten su voluntad de participar del proceso, desde los gobiernos locales hasta las asociaciones de productores, cámaras empresariales, asociaciones intermedias, sindicatos, instituciones educativas y de ciencia y tecnología, ONGs, etc. El CDT no debe tomarse como una mera instancia consultiva sino como un órgano con poder de decisión, involucrado en las diversas etapas de formulación y ejecución del plan"13. Además, estos especialistas hacen hincapié en el rol del Estado como articulador y artífice indispensable. “(el planeamiento estratégico) Apela a la participación de la sociedad civil, pero no puede prescindir del rol articulador, ordenador y sobre todo equilibrador, que tiene el Estado. Es éste quien está llamado, entre otras cosas, a garantizar la equidad del proceso. Es un ejercicio transdisciplinario (...) esto es así porque para que un plan estratégico pueda pasar de las ideas a las acciones, necesita que las distintas iniciativas que se han de llevar a cabo se traduzcan en programas, tanto económicos como financieros”14. En otro sentido, Reese también toma como actor principal al Estado, en este caso al estado municipal, pero modera su actuación "se hace necesario que el municipio asuma la iniciativa de la construcción del Plan Estratégico. El dinamismo político que muestre el gobierno local

a) Crear una institución política de base local plurimunicipal que asuma competencias metropolitanas que están en manos del gobierno de

ámbito superior (en algunos casos puede adaptarse al ámbito intermedio existente y se evita crear una nueva institución). Este ente podría asumir también competencias de planeamiento que poseen los entes municipales pero no pueden ejercer eficazmente y en cualquier caso debería tener la legitimidad democrática suficiente para planificar y gestionar el desarrollo urbano y para redistribuir ingresos públicos en el ámbito metropolitano. b) Crear un organismo político de base consorciada encargado de elaborar un plan estratégico metropolitano (que oriente los planes territoriales o reguladores y los programas infraestructurales) de coordinar las inversiones de los entes públicos consorciados y de gestionar (mediante empresas publicas o por concesión a empresas privadas) los servicios urbanos que requieren ámbito metropolitano. En este caso la justicia redistributiva metropolitana se realizará mediante las inversiones vinculadas a programas o proyectos de “acción positiva” o de carácter re equilibrador.

El éxito del planeamiento estratégico: parámetros de medición, voces a favor y también en contra Debido a la naturaleza de la planificación estratégica, entendiéndola como una mirada que atraviesa todos los tópicos propios de la gestión, es difícil medir su éxito o realizar una evaluación sobre su aplicación, sobre todo porque los paráme-

15- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada. 16- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada. 17- El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, obra citada. 18-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.

tros a utilizar no están homologados ni asentados unilateralmente. En otro orden, la difusión del éxito obtenido por ciertas ciudades y/o regiones que han realizado una planificación estratégica de su desarrollo ha originado un debate que cuestiona la popularización de la herramienta en cuanto a su efectividad como tal. Al respecto, el arquitecto Eduardo Reese opina que “parece importante incluir de manera crítica el análisis la cuestión de la rápida "popularidad" de la planificación estratégica en los últimos años (...) Sin embargo, es necesario también hacerse la pregunta: ¿Es hoy la planificación estratégica una moda que otorga status a las ciudades y gobiernos locales? La pregunta es central porque, de ser así, la "moda" convierte al instrumento en elemento pasatista de seudo modernidad. La posibilidad de superar el modismo o el snobismo puede basarse en profundizar y compartir la autocrítica sobre lo realizado. La experiencia desarrollada hasta el momento en mas de 30 ciudades de nuestro país muestra una característica común a la hora de analizar los desafíos a futuro que tienen dichas experiencias. Esta característica puede sintetizarse como la necesidad de profundizar los procesos iniciados a través de una mayor institucionalización de las estructuras organizativas y de los canales de participación que se crearon en cada ciudad. Dicho de otra manera, todos los procesos iniciados en la Argentina en los últimos años requieren dar el "salto" hacia adelante que supone pasar de ser una experiencia de un momento determinado a convertirse en una política consolidada de gestión pública local (y no solo del Estado)18. Entre las voces opuestas se sitúa el Dr. Héctor Poggiese, un especialista

La Gran Ciudad - Verano 2003

y el liderazgo del Intendente son en gran parte determinantes para el éxito del proyecto en la medida que el sistema político institucional de la Argentina tiene un carácter fuertemente presidencialista y personalista. En las experiencias argentinas el Intendente es una figura clave del proceso"15. Y cita una frase: "La planificación tradicional (y su metodología básicamente tecnocrática) supone un Estado fuerte, actor único o fundamental en inducir respuestas previsibles de los otros actores sociales y en el modelamiento de los diversos escenarios. Hoy el Estado debe compartir la tarea con otros actores sociales, con aquellos que sean pertinentes en cada escenario de gestión. Ello no significa de ninguna manera que el Estado, como institución específica de la sociedad, pierda su rol de gestor, de direccionador, de control y de actor social concreto que interviene en aquello que la sociedad le encomienda. El Estado es así un actor social indispensable e indeclinable en los procesos de planificación de los escenarios de lo público, de lo que atañe a la ciudadanía. Pero su papel en dichos procesos se está redefiniendo, debe redefinirse" 16 (Robirosa, 1998). En cambio Borja apunta a la creación de nuevos organismos o a la transformación de los ya existentes a nivel público, y resalta que cualquiera de las dos opciones deben ser aceptadas y consensuadas para asegurar su efectividad institucional. “No existe la solución ideal para el gobierno metropolitano o “ciudad real” 17 afirma el catalán y sugiere que para crear estructuras metropolitanas que funcionen eficientemente y sean aceptadas en términos políticos existen dos opciones:

Opinión

"No hay tema complejo que se pueda resolver sin una voluntad política manifiesta de los principales actores involucrados" Arquitecto Andrés Borthagaray*

En estas líneas intentaremos retomar la definición de qué entendemos por área metropolitana de Buenos Aires, explicar las razones por las que no hay respuestas integradas a sus problemas y proponer algunos ángulos nuevos para abordarla a partir de la creación del Consejo de Planeamiento Estratégico. La región metropolitana de Buenos Aires, marcada por el encuentro entre la Cuenca del Plata con el Mar, constituye un plexo geográfico que por su envergadura concentra desafíos fundamentales para la Argentina. Más aun para la Provincia de Buenos Aires, la Ciudad de Buenos Aires y los municipios que la rodean. La lista de razones por las que no se la toma debidamente en cuenta es extensa y conocida: atomización de los actores institucionales, preeminencia de cuestiones coyunturales sobre las cuestiones de largo plazo, especulaciones políticas de diversa índole, falta de cuerpos técnicos estables en los organismos públicos, complejidad de los temas involucrados, etc. Pero tal vez la razón más profunda se encuentre en la superficialidad con la que se han venido enfrentando los problemas estructurales de la Argentina. En efecto, aun en los ámbitos en los que se podía esperar algún tipo de avance, como el Comité Riachuelo Matanza o el proyecto de estudio del transporte para el Area Metropolitana de Buenos Aires, donde existía financiamiento y, por lo menos en el primer caso, un ámbito de coordinación entre la Nación, la Provincia y la Ciudad de Buenos Aires, se han sumado nuevos ejemplos de frustración. A los temas crónicos de negligencia en las infraestructuras y las políticas sociales, reconversión industrial y degradación ambiental, se suma hoy el efecto dramático de la crisis: las cifras de población por debajo de la línea de pobreza, los estragos del hambre, en el seno mismo del "granero del mundo" y la violencia que trae más violencia hablan por sí mismas. No hay tema complejo que se pueda resolver sin una voluntad política manifiesta de los principales actores involucrados. En ese sentido, el abordaje de los problemas del territorio y desarrollo regional no es un tema de segundo

orden frente a otros desafíos de la crisis. Por el contrario, se trata de una cuestión impostergable, que tiene que ver con la forma de encontrar una respuesta a los temas económicos, sociales e institucionales y de redefinición del fede-ralismo en la Argentina. Esta agenda debe formar parte de las prioridades de los gobiernos locales y, en el caso del Area Metropolitana de Buenos Aires, de la Provincia y la Ciudad que llevan su nombre. Tal vez una forma de llamar una vez más a la prioridad sea tener en cuenta los costos de ignorarla: miles de millones de dólares en infraestructura desaprovechada, costos ambientales, tiempos de desplazamientos innecesa-rios, superposición de gastos e ineficacia e ineficiencia de políticas públicas, desperdicio de tierra cultivable y una calidad de vida inferior a la posible para millones de habitantes. En Toronto metropolitano, que durante años fue un modelo de integración regional una vez se hizo un estudio que proyectaba en 55 000 millones de dólares canadienses la ganancia en 20 años de un abordaje regional de su crecimiento. En nuestra región metropolitana estos miles de millones que se pierden son un costo de oportunidad para combatir la pobreza y enfrentar los problemas más urgentes, una inmoralidad doblemente inaceptable. Pero también hay otro costo de no tomar en cuenta la dimensión metropolitana: el de perder una oportunidad, el de no aprovechar el enorme potencial que tiene la multiplicación de esfuerzos de actores dispersos. Qué exista una fundación y una revista dedicada a este tema ya es auspicioso. Tal vez la inclusión del tema metropolitano en la agenda de la sociedad civil sea el paso que todavía no se había dado y que pueda remontar el hilo de los antecedentes de abordaje regional de la cuestión metropolitana, que hoy parecen más perdidos que nunca en medio de la crisis. La constitución del Consejo de Planeamiento Estratégico en la Ciudad abre un nuevo ámbito en el que este tema aparece como prioritario. En efecto, los acuerdos entre actores tan diversos como los sindicatos, cámaras, ONG’s, partidos políticos y universidades que integran este espacio han priorizado la cuestión metropolitana. Si se los respeta y se actúa en consecuencia, tal vez seamos capaces de iniciar una nueva etapa.

* Coordinador Plan Estratégico Buenos Aires 2010

que critica contundentemente la fetichización actual de la planificación estratégica como panacea bíblica capaz de resolver la contradicción planteada por la globalización capitalista entre el crecimiento económico y la equidad social. El problema, sostiene este autor, no es solamente la mistificación actual del planeamiento estratégico como herramienta capaz de solucionarlo todo, sino el modo de planificar que la misma establece. “Paradójicamente, la planificación estratégica es de origen empresarial y su destino es la competencia entre empresas, la determinación de cómo una vence a las otras. Esto conduce a ciudades de todas contra todas, regiones adversarias” 19. Según Poggiese, es imposible pensar en generar proyectos cooperativos entre regiones o actores locales a partir de una metodología que impulsa la competencia como princi-

pal valor estratégico para el desarrollo. Lo máximo a que se puede aspirar con estos métodos es a reproducir la lógica del mercado, a exacerbar el antagonismo interregional propagado por la globalización. La planificación estratégica, en definitiva, no es más que una forma de adaptación a la lucha incesante por la atracción de inversiones entre los distintos países, regiones y ciudades, y no una manera de redireccionar el actual proceso de globalización por medio de una racionalidad diferente, que busque la solidaridad y la redistribución de las riquezas en favor de los sectores marginados. Poggiese también cuestiona el supuesto carácter participativo de la planificación estratégica: “Sigue siendo una iniciativa del estado, generalmente del municipio. Buena parte de las decisiones se toman en forma centralizada y habitualmente consiste en modalidades de legiti-

mación de decisiones previamente adoptas y/o de neutralización del conflicto social” 20. El autor también afirma que la participación es definitivamente limitada, las cuestiones a tratar se encuentran dispuestas de antemano, como así también quiénes van a participar y cómo deberán hacerlo, siendo los temas discutidos de un nivel de generalidad tal que obstaculizan la percepción de las implicancias reales de cada proyecto. Por último, Poggiese destaca que el plan estratégico no contempla las asimetrías de poder e información entre los actores involucrados (afirma que parte de una concepción de homogeneidad social que no es real) y que no se clarifican los principios y valores a partir de los cuales se desenvuelve el proceso de planeamiento, dando por asumida y compartida una estructura de trabajo y una concepción del desarrollo predeterminadas. 31

Estado de gestión Formulado y en etapa de implementación de acciones

En etapa de avanzada formulación

En etapa inicial de formulación

En etapa de organización y análisis previos

Cuidades Córdoba, Río Cuarto, Bell Ville y Carlos Paz (Córdoba) Catamarca, Resistencia (Chaco) Rosario y Rafaela (Santa Fe) Puerto Madryn (Chubut) Concepción del Uruguay (Entre Ríos) Ciudad autónoma de Buenos Aires, Santiago del Estero (Santiago del Estero) Bahía Blanca (Buenos Aires), Venado Tuerto y Sunchales (Santa Fe) Gran Mendoza (Mendoza), Chaco (Chaco) Campana, Junín y Trenque Lauquen (Buenos Aires) Paraná (Entre Ríos) El Bolsón, Valle del Río Chubut y Comodoro Rivadavia (Chubut) Santa Fe (Santa Fe) Mar Del Plata, Necochea y Luján (Buenos Aires) Neuquén (Neuquen) Crespo (Entre Ríos) Villa Dolores, San Francisco y Capilla del Monte-Cruz del Eje-San Marcos Sierra (Córdoba) Gran Tucumán (Tucumán), Rufino, Cañada de Gómez y Esperanza (Santa Fe) Esquel (Chubut)

19-Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica. Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas, Héctor Poggiese, FLACSOPPGA, Buenos Aires 2000. 20-Desarrollo local y planificación intersectorial, participativa y estratégica. Breve revisión de conceptos, métodos y prácticas, obra citada. 21- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.

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Algunas experiencias de la planificación estratégica en Argentina

La Planificación Estratégica

La Planificación estratégica en la Argentina “Mas allá de los distintos factores que explican estos procesos, lo cierto es que en los gobiernos provinciales y municipales existe una fuerte necesidad de buscar caminos alternativos a los modelos tradicionales de gestión pública que habían llevado a la acción estatal, en las últimas décadas, a un profundo descrédito frente a la sociedad. Dentro de la nueva modalidad de gestión que debieron enfrentar las administraciones locales en los años 90, surgió el replanteo de la planificación como una instancia necesaria para la resolución, evaluación y prospección de diferentes complejidades dentro de la búsqueda de mayores niveles de eficiencia. Simultáneamente los métodos de planificación tradicional sufrieron una fuerte crítica centrada en su “ineficiencia” para dirigir y gobernar los procesos de cambio social. En ese contexto, y con la influencia que ejercieron tanto la experiencia europea y norteamericana como algunas agencias de cooperación, el enfoque estratégico de la planificación creció en “popularidad” entre los agentes de los gobiernos provinciales y municipales y entre diferentes organizaciones no gubernamentales” 22 asegura el arquitecto Eduardo Reese, un especialista en el tema que ha participado en la mayoría de las experiencias desarrolladas en nuestro país. Desde esta visión global, Reese asegura que los procesos de planificación estratégica se encuentran sujetos a una tensión fundamental: “por un lado, la propia dinámica capitalista, supone una lógica de acumula-

ción que implica configuraciones regionales inequitativas, determinando la viabilidad de algunos proyectos y la imposibilidad de otros en el nivel local. Por otro lado, la decisión política de gobierno que, en función de la disputa de los distintos sectores da lugar a emprender determinado proceso de planificación. Por último, se destaca el reclamo de los diferentes actores locales – territoriales como potenciales participantes de dicho proceso”23. Aunque el éxito de la planificación estratégica depende de muchos elementos vinculados mutuamente, es posible según Borja y Castells destacar algunos: • La definición de políticas concretas que puedan aplicarse en el corto plazo mediante la movilización de actores públicos y privados. Así, se generará confianza en la viabilidad del plan, tanto en los agentes que participan con un mayor grado de compromiso, como en la ciudadanía en su conjunto. • Modificación de la imagen de la ciudad interna y externamente, para sus habitantes y para los agentes extranjeros . Dado que todo plan estratégico trata de superar una situación crítica mediante la proyección de un nuevo ideal de ciudad, es básicamente un proyecto de comunicación y de movilización ciudadana que busca la promoción interna y externa de la ciudad. • Cuestionamiento esencial del concepto de gobierno local imperante, sus relaciones con las demás instancias administrativas y con sus pobladores, su imagen local e internacional. Por lo tanto, implica una reforma política profunda que dé lugar a un nuevo tipo de relación entre lo público y

lo privado, permitiendo la materialización de los objetivos planteados. Reese, en cambio, no se refiere a elementos que aseguren el éxito en el desarrollo de la planificación, sino a condiciones mínimas previas indispensables para llevarlo a cabo: • Decisión política del municipio que implica sumar a la gestión cotidiana la visión estratégica del desarrollo. • Voluntad de liderazgo por parte del municipio y de las instituciones locales de mayor "peso" social. • Actitud de diálogo y voluntad de consenso de la sociedad local. Volviendo a los especialistas catalanes Castells y Borja 24, éstos establecen los siguientes rasgos generales del planeamiento estratégico: • Procura la transformación de la ciudad a partir de un análisis de situación actual y su proyección participativa, concentrando los recursos escasos en los puntos críticos definidos. • A partir de un diagnóstico inicial, se proyectan escenarios futuros posibles, con especial énfasis en situaciones futuras deseables. Con este marco, se determinan las acciones, estrategias y proyectos a emprender a fin de materializarlo. • Usualmente, los planes estratégicos desarrollan acciones respecto a las siguientes áreas: accesibilidad y movilidad; equilibrio social; recursos humanos; información y telecomunicaciones; servicios a la producción; calidad de administración pública; calidad de servicios públicos; cultura e infraestructuras económicas. • Los beneficios de la planificación estratégica se traducen en: acciones a corto plazo; identifica-

22- Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada. 23- Equidad e integración social como condición del desarrollo. El Plan estratégico en el ámbito local (Argentina), A. Catenazz de Municipios del Area Metropolitana Barcelona, Barcelona 1998. 24- Local y Global, obra citada.

i y E. Reese, Mancomunitat

ción del uso más efectivo de los recursos; posicionamiento de la ciudad a fin de aprovechar las oportunidades; identificación y desarrollo de product champions; visión de futuro; concentración de energías; incorporación y explotación de perspectiva y objetividad en la gestión; separación entre realidad y ficción; colaboración entre sectores público y privado; incremento de la conciencia de ciudad y de construcción de consenso. El objetivo final implica la difusión del pensamiento estratégico. • Los obstáculos que pueden surgir en el desarrollo de todo plan

estratégico son: escasa participación y consenso social; generar más expectativas que percepción final de realizaciones; objetivos demasiado genéricos; poco compromiso ejecutivo de los agentes; percepción exclusivamente política del plan; incapacidad para impulsar un seguimiento y promoción eficaz de los objetivos y no ejecución del plan. • En algunos puntos el planeamiento estratégico se asemeja al anteriormente predominante plan director territorial, por ejemplo en lo relativo a las planificaciones con amplio horizonte tempo-

ral, el escenario o modelo de ciudad como punto de partida y la importancia de la calidad ambiental y el equilibrio social. Ambos también redefinen el papel de la ciudad y sus relaciones con el entorno inmediato y rechazan la improvisación. • La diferencia fundamental reside en que el planeamiento estratégico actual se basa fuertemente en la participación de los agentes públicos y privados. El tipo de participación característica del plan estratégico comprende una participación activa en todas las etapas del proceso; la inclusión de

El Consejo de Planeamiento Estratégico de la Ciudad de Buenos Aires suplentes

• Consejo Prof. de Ciencias Económicas • Sind. Empleados de Comercio • Sindicato Unico de Trabajadores de Edificios de • Sindicato Luz y Fuerza Renta y Horizontal -SUTERH • Unión Obrera de la Construcción de la • Unión Personal Civil de la Nación Rep.Argentina - UOCRA

• Ejército de Salvación • Organización Islámica Arg. • Iglesia Evangélica Luterana Unida

Cultura

• Fed. Entidades Vecinales y de Fomento • Fundación CEP • Fundación TIAU

• Fundación El Libro • Fundación E. Constantini - MALBA • Fundación Unión

Educa ción

• Universidad de Buenos Aires • Fundación Campo del Psicoanálisis • EDUTIC

• Universidad de Belgrano • Asoc. Arg. de Educadores Sexuales • Sind. Arg. de Docentes Part. - SADOP

• Partido Demócrata Cristiano • Partido Socialista Democrático • Unión Cívica Radical

• Partido de la Generación Intermedia • Partido Justicialista • Partido de la Ciudad

• Fundación Ciudad • Sociedad Central de Arquitectos • Asociación Amigos del Lago de Palermo

• Eduhabitat Asociación Civil • Centro Argentino de Ingenieros • ADELCO

• Cámara Arg. De Distribuidores y Autoservicios • Coord. de Ind. Alimenticias - COPAL Mayoristas -CADAM • Grupo de Análisis y Desarrollo Inst. • Fundación Grupo Sophia y Social - GADIS Colegio de Escribanos • Colegio Público de Abogados de la de la Ciudad de Buenos Aires Ciudad de Buenos Aires

Religión

• Religión Acción Católica Argentina • Fundación Judaica • Fed. Alianza Cristiana de Iglesias Evangélicas

Partidos Políticos

• Consejo Prof. de Arq. y Urbanismo • Cámara Arg. de la Construcción • Asoc. Arg. de Organiz. y Proveedores • Cámara Arg. de Comercio de Exposiciones y Congresos - AOCA • Asoc. De Bancos Públicos y Privados de la Rep. • Consejo Prof. de Ingeniería Industrial Arg. - ABAPPRA

ONG’S

Producción

Trabajo

titulares

Otras Instituciones

La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece, en su artículo 19, la creación de un Consejo de Planeamiento Estratégico cuya función es proponer periódicamente planes estratégicos para la ciudad, consensuados con los diferentes actores sociales. El Consejo es presidido por el Jefe de Gobierno de la Ciudad – depende directamente del poder ejecutivo local - tiene carácter consultivo y su conformación es la siguiente: • Una Asamblea conformada por organizaciones de la Ciudad de Buenos Aires • Un Comité Ejecutivo, designado por la Asamblea y for mado por 25 de sus miembros • Un/a Director/a Ejecutivo/a designado/a por el Comité Ejecutivo. El 27 de septiembre pasado, en el marco de una asamblea general realizada en el Centro Cultural San Martín, quedó constituido el Consejo de Planeamiento Estratégico de la siguiente forma:

Actualmente se está evaluando quién ocupará la vicepresidencia del Comité y entre los nombres propuestos figuran el Dr. Daniel Sabsay, el Lic. Jaim Etcheverry (actual rector de la Universidad de Buenos Aires) y el Dr. Israel Mahler. Cabe destacar que todos los cargos dentro del comité son honorarios.

Antecedentes El caso de que la Ciudad de Buenos Aires cuente con un Consejo de Planeamiento para delinear una planificación estratégica se debe a que fue tomada como modelo la planificación desarrollada en Barcelona (v. Experiencias de planificación / Barcelona) especialmente a la dinámica de diálogo y concertación social. El antecedente más cercano en la Ciudad lo constituye el acuerdo firmado en 1993, previo a la autonomía local, por el entonces rector de la Universidad de Buenos Aires, Oscar Shuberoff, y la

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Secretaría de la Función Pública, a partir del cual se constituyó un grupo de personas e instituciones que trabajaron en los años siguientes con el propósito de que la ciudad contara algún día con un Consejo de Planeamiento Estratégico. También son relevantes, a modo de antecedente, el Foro de la Rivera Metropolitana, el Furban, los desayunos urbanos del TIAU, los talleres barriales de priorización de necesidades, entre otros. Finalmente, en 1996, se incluyó en la Constitución de la Ciudad el artículo 19 y en 1999 se sancionó la ley 310, que fue reglamentada en junio de 2001, otorgándole carácter institucional al mecanismo de concertación. En una primera etapa, se articuló una instancia de planeamiento estratégico que funcionó junto a la Subsecretaría de Descentralización hasta agosto del 2000, cuando ambas áreas fueron separadas y se creó la Coordinación del Plan Estratégico, en funciones desde junio de 2001.

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todos los agentes públicos y privados (en este punto debe considerarse especialmente la situación de los sectores de la población con menores posibilidades de inserción) y la comunicación permanente con la ciudadanía y el marketing hacia el exterior. La concertación y el accionar consensuado constituyen la base de todas las etapas del proceso participativo. • El mayor peligro consiste en que todo el mecanismo de planeamiento estratégico se diluya. Su gran flexibilidad, apertura y su naturaleza de compromiso político no vinculante, pueden ser elementos que potencialmente transformen al proceso en un decálogo de buenas intenciones pseudolegitimadoras de acciones no cogestivas. • El plan estratégico se justifica por sus resultados, los cuales deben ser cristalizados en el menor tiempo posible. Tomando el caso de las experiencias argentinas puntualmente el arqui-

tecto Reese agrupa las limitaciones que se presentan en el curso del proceso de acuerdo al momento en que surgen. El autor marca tres momentos: a. El momento previo a la formulación del plan en el que se diseñan las metodologías y la organización del proceso. b. El momento de la elaboración del plan propiamente dicho. c. El momento de ejecución de las estrategias y de los proyectos acordados. a) Primer momento: • Existe, en general, una falta de conocimiento y entrenamiento en metodologías de planificación innovadoras respecto de la visión tradicional "tecnocrática". • Aún cuando hoy ya nadie discute que la búsqueda de consensos es un camino democrático y eficiente de gestión de políticas, existen grandes dificultades para hacer efectiva y sostenida la participación comunitaria. • Las estrategias y canales de comunicación existentes son débiles

y se limitan al uso de los medios "masivos". • El rol que jugará el municipio en el proceso suele generar suspicacias: existe una fuerte desconfianza por el uso político "partidario" del Plan (en particular en años electorales). • Cortoplacismo en el sistema político local: la planificación no se inaugura. • En reiteradas oportunidades se encuentran resistencias en los Concejos Deliberantes en la medida que estos "sospechan" que las diferentes instancias de construcción de consensos en el plan les hará perder su papel de mediadores políticos. • Es generalizada la falta de confianza en la utilidad del Plan. La crisis de credibilidad de la planificación como instrumento, se explica por su histórica ineficacia. • Los conflictos de espacios de poder entre áreas municipales son la fuente de generación de fricciones en el aparato burocrático. • El concepto "desarrollo local" es un concepto en formación, po-

25-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada. 26-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada. 27-Las Partes y el Todo, obra citada.

bas iniciativas de planificación produce resultados sinérgicos que se traducen en un fortalecimiento de posibilidades de éxito en la gestión del territorio. • La resistencia al cambio, tanto en la organización municipal como en las instituciones de la sociedad civil, se presenta en general como una traba. Por ejemplo, no resulta sencillo lograr visiones integrales e intersectoriales tanto en la fase de diagnóstico como en la de diseño de las estrategias de acción. Tampoco resulta sencillo romper con el tradicional individualismo institucional y dirigencial. Estas dificultades tienen una estrecha relación con los problemas que se encuentran a la hora de involucrar a los funcionarios y dirigentes en acciones comunes y en crear un clima de compromiso con lo acordado en conjunto. La muchas veces anunciada cooperación público-privada que debe alentar un plan estratégico ha quedado solo en los deseos y en los papeles.26 c) Dificultades que surgen en el momento de implementar programas y proyectos: • Períodos largos entre la fase de elaboración del plan y las fases de implementación. • Lenta accesibilidad a los recursos suficientes. • Circuitos administrativos largos en el gobierno municipal, rutinas complejas o competencias confusas entre áreas. • Falta de involucramiento efectivo de las instituciones locales. • Tensiones o mediaciones políticas no resueltas durante el proceso de formulación. Esta situación se verifica tanto a nivel local como en la relación Provincia-Municipio. • Dificultades en los contactos o relaciones interinstitucionales la mayoría de las veces acompañada de escasa capacidad para negociar.

Más allá de las iniciativas provinciales y municipales, el único antecedente sobre el tema a nivel nacional lo constituye el decreto 928/96, firmado por el entonces Presidente de la Nación Carlos Menem, que establece el diseño de un plan estratégico, diseño que deja en manos de los organismos descentralizados de la administración pública nacional, que esté orientado al ciudadano, a la medición de resultados y a la jerarquización y participación de sus recursos humanos. El decreto además establece que el Jefe de Gabinete de Ministros debe aprobar el plan.

Por qué planificar estratégicamente la gestión Para Guillén y Principi el planeamiento estratégico difícilmente pueda dar respuesta a las aspiraciones de todos los actores. Lo que sí permite este tipo de ejercicio social es identificar el abanico de debilidades y fortalezas que los propios actores advierten en su territorio y, a partir de las mismas, identificar las acciones requeridas, y, dentro de ellas, las necesidades y oportunidades de inversión, para luego construir un conjunto factible acorde con las capacidades de la propia comunidad. Es un ejercicio de democracia directa. Eso no obvia que en el interior de este proceso se reproduzcan las mismas desigualdades que presenta la sociedad”27. Borja señala que: "El paradigma de planeamiento ha sido sustituido por el paradigma de la gestión. La mayoría de las ciudades latinoamericanas han apostado por la metodología de planificación estratégica. Si se compara los planes estratégicos de las ciudades latinoamericanas, se observarán las mismas matrices de puntos fuertes y débiles, los mismos objetivos genéricos, y sobre todo la misma ausencia de proyectos urbanos formulados en términos de pro-

La Gran Ciudad - Verano 2003

co difundido, poco conocido y, todavía, propiedad de los intelectuales y académicos 25. b) Momento de elaboración del plan: • Los actores públicos y privados suelen carecer de información actualizada y/o confiable para la toma decisiones (...) Esta situación suele expresarse con mayor crudeza en las ciudades medianas y chicas. • La participación de los diferentes sectores sociales que caracteriza a los procesos de elaboración y ejecución de los planes estratégicos no ha sido equitativa. La primera causa debe atribuirse a la capacidad estructuralmente diferente que tienen los sectores de alta capacidad económica para imponer su agenda de intereses frente a los sectores más pobres de la sociedad. La segunda causa puede encontrarse en la inorganicidad que tienen algunos sectores, como por ejemplo los desempleados, que no constituyen sujetos sociales organizados en términos de un escenario de concertación institucional. A fin de salvar estos "problemas", en distintas experiencias argentinas se intentaron implementar, no sin dificultades, diversas metodologías y técnicas participativas que permitieran "compensar" estas desigualdades. Sin embargo, un análisis de estas experiencias muestra que esta cuestión sigue siendo una asignatura pendiente. • La cuestión de los alcances que tiene un plan estratégico frente a los planes de ordenamiento urbano vigentes plantea en muchas ciudades un ámbito de conflicto de competencias (...) la persistencia del enfoque "espacialista" en muchos equipos municipales de planificación urbana promueve una actitud refractaria a la visión integral e integradora del plan estratégico (...) En este sentido, una estrecha relación y complementación (no competencia) entre am-

La Planificación Estratégica

gramación, costes y dificultades. Y esta apariencia de planes justifica una gestión incoherente, discontinua y puramente coyunturalista. La reforma y transformación de nuestras ciudades necesitan planes"28 . Para el arquitecto Reese "La planificación estratégica del desarrollo supone una definición consciente de la orientación y destino que dará una comunidad a sus recursos y activos existentes (recursos naturales, actividad industrial, capital humano, etc.) y de las modalidades de exploración y explotación de sus recursos y activos potenciales. ¿Cuál es el modelo de desarrollo al cuál apunta un plan estratégico?. Frente a la opción neoliberal actual, el modelo de desarrollo que se propone se fundamenta en el concepto de Desarrollo Local definido como un pro-

ceso de desarrollo integral en el que las condiciones de vida de todos los miembros de la sociedad local mejoran de manera sostenida tanto en lo material como en lo social, lo cultural y lo político. Así, el Desarrollo Local, aún cuando todavía es un paradigma en discusión y construcción, es entendido como un proceso que articula las esferas del crecimiento económico, la equidad social y el uso racional de los recursos naturales a partir de una construcción social participativa y de enfoque estratégico con el objetivo de mejorar las condiciones de vida de la población. La elaboración de un Plan Estratégico, que busque promover el Desarrollo Local, plantea así un doble desafío. Por un lado, que la cultura del cambio antedicha sea democrática y participativamen-

28-El gobierno del territorio de las ciudades latinoamericanas, obra citada. 29-Ponencia del arquitecto Eduardo Reese, obra citada.

te asumida por la sociedad; y, por otro, que el accionar del Gobierno Local posea la ductilidad para acompañar los esfuerzos que la comunidad realiza para hacer sustentable la mejora de su calidad de vida, entendiendo que el Desarrollo Local constituye un paradigma que la gente está buscando construir”29. Hasta aquí esta nota intenta presentar algunos elementos que consideramos indispensables - a través de las voces de los diferentes autores que por su saber teórico, su experiencia sobre el tema o bien la difusión de su labor han sido citadospara contribuir a un debate que, si bien de una forma incipiente ha comenzado a aflorar en la Argentina, aún está por darse.

La Planificación Estratégica / Experiencias

Nota de Fondo

Experiencias en el mundo sobre el planeamiento estratégico

Teniendo en cuenta los conceptos vertidos anteriormente, presentamos a continuación un conjunto de experiencias llevadas a cabo en diferentes ciudades.

Elegimos este grupo de experiencias

panorama con las opiniones de uno

por la naturaleza y versatilidad que

de los actores involucrados, el Licen-

refleja, leyendo cada una es posible

ciado Jaime del Castillo. Resulta inte-

identificar las distintas variables que

resante, en la lectura del conjunto, vi-

se ponderaron en cada caso, qué ac-

sualizar el “momento” en que cada

tor es

tu vie ron mayo r o meno r re le -

ciudad se hallaba al pensar estratégi-

vancia, qué objetivos y plazos de di-

camente su desarrollo, momento que

seño e implementación cada ciudad

no siempre ha coincidido con una eta-

se auto impuso y cuáles – en algunos

pa de crisis o de crecimiento urbano,

casos – son los resultados concretos

dato que confirma la versatilidad del

mensurables.

planeamiento estratégico como herra-

En el caso de Bilbao completamos el

mienta de gestión.

Campana El 16 de octubre de 1998, Campana puso en marcha la construcción de un Plan de Desarrollo Estratégico, con la participación activa de distintos sectores de la comunidad que se sumaron a la iniciativa con el objetivo de participar en la toma de decisiones referentes al crecimiento que la ciudad venía experimentando en forma sostenida.

el plan “Soñar Campana” es un plan estratégico que incorpora desde el comienzo los compromisos necesarios para su ejecución, plantea objetivos concretos y específicos a las necesidades locales y desemboca en programas y proyectos realizables. Su forma organizativa apuntó a la construcción de acuerdos estratégicos y promovió el compromiso con el proceso. Las tres instancias principales del esquema organizativo son: 1) La Junta Promotora, con un rol principal que otorga valor institucional a las definiciones del Plan como máxima autoridad. 2) El Comité Ejecutivo, que acompaña operativamente las decisiones de la Junta. 3) El Equipo Técnico, conformado por 10 profesionales interdisciplinarios locales, responsable del gerenciamiento y gestión de las actividades técnicas y participativas y del desarrollo de fondos. Las principales fuentes de financiamiento del Plan son la Municipalidad, la Empresa Siderca y la sede Campana de Fundes Argentina (una organización internacional de origen suizo que promueve la creación y el desarrollo sostenible de las pequeñas y medianas empresas en América Latina). En la sede Campana de Fundes recayó, además, la responsabilidad primaria de la gestión del proceso. La formulación del Plan Estratégico se dividió en cuatro etapas: 1) Preparación y Organización 2) Diagnóstico 3) Objetivo y Estrategias 4) Proyectos de Actuación y un posterior proceso de análisis/debate permitió configurar un modelo de ciudad definido en forma general a través de un objetivo general y sie-

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www.utenet.com.ar/planestrat/

te ejes estratégicos que se interrelacionan y complementan. El Objetivo que guía el desarrollo del plan es: transformar a Campana en un modelo de desarrollo equitativo, participativo y sostenible apoyado principalmente en la calidad educativa en todos los niveles y fortaleciéndola como centro productivo y logístico ecoeficiente de la región. La confrontación de los Ejes Estratégicos con las tendencias del entorno permitieron definir el conjunto de programas y proyectos. A modo de ejemplo, detallamos los cursos de acción del proyecto Red de Escuelas, que obedece a la satisfacción de objetivos planteados en el Programa de Capacitación en Organización y Gestión y Perfeccionamiento Docente. Objetivos del Programa: • Promover una formación que responda a las necesidades de los docentes de los distintos niveles y ramas de la enseñanza, priorizando la capacitación técnico profesional de los docentes que se desempeñan en la Educación General Básica. • Disponer de un diagnóstico consensuado de las necesidades de capacitación de los docentes y de un sistema de evaluación de los resultados de las acciones orientadas a mejorar el proceso de enseñanza-aprendizaje. • Fortalecer la autonomía a través de una capacitación en organización y gestión, que posibilite la formulación de Proyectos Educativos Institucionales que respondan a las características socio-culturales y socio-ocupacionales del contexto comunitario. • Estimular el liderazgo directivo, particularmente de aquellos que se desempeñan en zonas críticas con marcadas carencias socio-económico-culturales. • Promover una capacitación específica que permita capitalizar eficientemente los recursos informáticos en proyectos institucionales innovadores.

datos Población: 83.776 habitantes Superficie: 954,5 km2 Densidad (hab/sup): 87,8

Fuente: www.ceb.org.ar

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contexto

Rosario

La Planificación Estratégica / Experiencias

contexto La ciudad de Rosario cuenta con una población cercana al millón de habitantes, cantidad que representa aproximadamente un tercio de la población de la provincia de Santa Fe y el 3% de la población total del país. Las consecuencias de diferentes procesos macroeconómicos y el agotamiento del modelo de ciudad industrial que sustentó el desarrollo de la región que tiene a Rosario como epicentro, produjeron una crisis cuyos efectos más visibles se patentizaron en el tejido social urbano durante la primera mitad de la década del ‘90. Enfrentar esa crisis reclamaba una ambiciosa transformación que convirtiera a Rosario en una ciudad moderna e integrada en el Mercosur y en el mundo. En este sentido, en octubre de 1996 en la Municipalidad de Rosario, se puso en marcha el Plan Estratégico Rosario, cuyas instituciones son la Junta Promotora y el Consejo General, ambos conformados por diversas instituciones públicas y privadas.

el plan El plan consta de tres etapas: diagnóstico (desarrollado entre octubre de 1996 y septiembre de 1997), formulación y presentación del plan definitivo (elaborada entre junio de 1997 a octubre de 1998) e implementación, esta última con un horizonte de cuatro años para concretarse. Para realizar el diagnóstico que originó el Plan, se seleccionaron cuatro ejes sectoriales o áreas de interés: • Eje económico- productivo • Eje físico- ambiental • Eje socio- institucional • Eje de centralidad regional y proyección internacional Para desarrollar estos ejes se constituyeron equipos técnicos de especialistas de la Universidad Nacional de Rosario y de la Municipalidad. Estos equipos reunieron los antecedentes, la información y toda la documentación preexistente, elaboraron los documentos de base y redactaron la versión final del diagnóstico. Su metodología de trabajo comprendió: realización de entrevistas a informantes claves, realización de reuniones de comisiones temáticas, recopilación de estudios y relevamientos existentes sobre la ciudad y constitución de grupos de

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www.rosario.gov.ar

trabajo por áreas de interés. Posteriormente fueron elaboradas las líneas estratégicas y los programas y proyectos propios de cada eje, entre los que se cuentan: Autopista Rosario – Córdoba, plan rector ambiental, agencia regional de desarrollo, ente de coordinación metropolitana, reconversión del puerto de Rosario, preservación del patrimonio urbano y arquitectónico, apertura de la ciudad al río, etc. Cabe destacar que las sucesivas versiones del diagnóstico fueron puestas a consideración de las distintas instituciones que integran la Junta Promotora y el Consejo General, como también a personalidades y expertos del ámbito local. A modo de ejemplo, detallamos una de las líneas estratégicas del PER, con sus programas y proyectos correspondientes: Línea Estratégica I - La Ciudad del Trabajo PROGRAMA I Reconversión y desarrollo del sistema portuario Proyectos: -Reconversión del Puerto de Rosario -Zona de actividades logísticas PROGRAMA II Rosario en el corredor bioceánico Proyectos: - Puente Rosario / Victoria - Autopista Rosario / Córdoba - Autovía Rosario / Venado Tuerto PROGRAMA III Desarrollo de la hidrovía Paraná- Paraguay Proyectos: -Dragado y balizamiento tramo Santa Fe / Rosario, Rosario / Capital Federal - Dragado y balizamiento tramo Corumbá / Santa Fe

datos Población: 1,151,334 habitantes Superficie: 1,012 km2 Densidad (hab/sup): 1,137.68

Fuente: www.santafe.gov.ar/gobernacion/ipec

contexto

La ciudad de Bilbao es la capital industrial, económica, financiera, comercial, universitaria y cultural de la Comunidad Autónoma del País Vasco (Euzkadi). Con cerca de un millón de habitantes - cantidad que representa la mitad de la población total de la Comunidad Autónomase sitúa quinta entre las ciudades más pobladas de la península ibérica, detrás de Madrid, Barcelona, Valencia y Sevilla.

el plan En 1989, por iniciativa del Gobierno Vasco (Lehendakaritza), la Diputación Foral de Bizkaia y el Ayuntamiento de Bilbao (Bilboko Udala) se empezó a elaborar un plan estratégico como respuesta posible a la crisis que la ciudad venía atravesando a raíz del decaimiento de las actividades ligadas a la industrias tradicionales, cuyo impacto repercutía directamente sobre la calidad de vida de los ciudadanos y el medio ambiente. La elaboración de este plan implicó la participación de más de 300 personas, procedentes del sector privado o de las instituciones públicas, y su finalidad fue determinar la visión de futuro de la ciudad, explicar y contener la crisis y mejorar la calidad de vida de los habitantes. El primer objetivo fue definir en forma concreta las prioridades y los objetivos a alcanzar, por lo que se agruparon las acciones ha seguir en ocho temas genéricos: los recursos humanos, los servicios avanzados propios de una región industrial moderna, la movilidad y accesibilidad, la regeneración urbana, el medio ambiente, la cultura, la colaboración entre los sectores público y privado y la acción social. La primera particularidad de este plan reside en su concepción global. Se decidió desde el principio facilitar una acción integral y ofrecer una planificación a largo plazo. Para ello, se identificaron distintas estrategias. Estas abarcaban desde el potencial demográfico hasta el desarrollo de recursos humanos cualificados, pasando por la reconversión y la diversificación de la industria. Otro aspecto original de este plan reside en la forma en que es gestionado. Se determinaron cuatro etapas, cada una de las cuales corresponde a un nivel concreto de realización. La primera de ellas coincidió con el año 1989 y permitió instalar la organización global, explorar el

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www.bm30.es

entorno general e identificar los puntos que planteaban problemas. En 1990, la segunda etapa correspondió al análisis externo, al análisis interno y al examen de las tendencias internacionales. En 1991, durante la tercera fase, se pudieron establecer los fines y los objetivos a alcanzar, al tiempo que se desarrollaron las estrategias. Por último, el plan de acción fue adoptado en 1992, tras lo cual se inició su ejecución. Simultáneamente, se estimó que era útil identificar las tendencias y las oportunidades que se presentaban a la ciudad. Por ello, se intentó concentrar los recursos en los temas prioritarios, fomentar la cooperación entre los sectores público y privado y por último, estimular y movilizar el trabajo en común. Para llevar a cabo este proyecto, en 1991 se creó la Asociación Bilbao Metropoli-30, que incluye a todos los socios involucrados tanto públicos como privados: las dos universidades de Bilbao (la universidad pública del País Vasco y la universidad privada de Deusto), 51 empresas, 18 embajadas y consulados extranjeros, 29 instituciones públicas y 22 organizaciones sin fines de lucro. Desde su constitución Bilbao Metropoli-30 impulsa la colaboración entre las instituciones públicas, las empresas y las organizaciones del tercer sector en la definición, implantación y actualización de una visión estratégica de futuro para el Bilbao Metropolitano. Debido a su solidez, esta asociación ha sido tomada como modelo de referencia en la constitución de nuevas organizaciones de desarrollo estratégico, como la Fundación CIEDES de Málaga, la Asociación Ebrópolis de Zaragoza, la Fundación Provigo o la Asociación Plan Estratégico Valencia 2015. Entre otros proyectos Bilbao Metropolita-30 ha impulsado el re diseño del tendido y estaciones de subterráneo, el reacondicionamiento del aeroparque local, la construcción y puesta en marcha del Museo Guggenheim, la construcción y funcionamiento del Palacio de Congresos y de la Música y actualmente se encuentra abocado a revitalizar la Ría del Nervión – una ría que atraviesa la ciudad de Bilbao – y a crear un nuevo centro metropolitano, en el corazón de la ciudad.

datos Area Metropolitana Bilbao Superficie: 404,8 km2 (1996) Población: 887.977 habitantes (1996) Densidad: 580 habitantes por km2

Fuente: www.upc.es/op/castella/noticies/acinvestigacio/ 2002/perfil_areas_ metropolitanas.htm www.camaranet.com

La Gran Ciudad - Verano 2003

Bilbao

Lic. Jaime del Castillo*

La Planificación Estratégica / Experiencias

“No hay proceso de cambio sin costes”

urante agosto último se realizaron en la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires las V Jornadas UGYCAMBA. En el pabellón tres de Ciudad Universitaria conversamos con el Licenciado Jaime del Castillo sobre el plan estratégico de Bilbao, sus participantes y consecuencias, y los elementos que no deberían faltar en el momento de pensar estratégicamente una planificación para el Area Metropolitana Buenos Aires.

P:¿Qué entramado institucional ha permitido la existencia del Bilbao Metropolitano? J.C:Hay dos cosas diferentes. Una, el Plan Estratégico que no tiene ningún entramado institucional, tiene solamente una asociación que lo promovió, que mantiene en la actualidad el pensamiento y que no tiene ninguna capacidad de decisión sobre nada salvo sobre sus propias declaraciones. Este plan estratégico es filosófico, es un marco conceptual que ha tenido una influencia difícil de medir pero significativa y que es el que ha dado de alguna manera el alma y la coherencia al conjunto de proyectos aislados que luego se llevan a cabo. Dicho esto, siempre es mas bonito contado que en la práctica. Quiero decir que ni todo es coherente ni todo está en su sitio pero bueno.... Y otra cosa distinta es una sociedad específica que se llama Bilbao Ría 2000 que tiene como función la puesta en valor del suelo publico que ha perdido su sentido anterior. Esa estructura es una sociedad anónima y la conforman el gobierno central, el gobierno autónomo, el gobierno de la provincia, el ayuntamiento de Bilbao, algún otro ayuntamiento y alguna empresa publica. P:¿Fue necesario que se hicieran modificaciones en la legislación para instrumentar el Plan Estratégico?

P:¿Existe algún tipo de autoridad metropolitana? J.C.: No hay ninguna autoridad política metropolitana porque no hay ninguna institución política metropolitana. Hubo una en la época de la dictadura de Franco, el gran Bilbao, que en la democracia fue disuelta creo que por un problema de temor a que la existencia de un ente metropolitano pudiera vaciar de contenido a la diputación de Vizcaya y en parte al propio gobierno vasco. El peso económico, cultural y sociológico de Bilbao Metropolitano con una institución propia hubiera hecho un contrapoder demasiado fuerte para los otros poderes democráticos emergentes.

menor nivel territorial su dinamización, digamos que el gobierno y las otras instituciones consensuaron con los consultores qué tipo de actores había que movilizar. La respuesta en general fue bastante positiva sobre todo porque la demanda fue realista. Es decir que a los empresarios y también a los políticos no se les pidió un tiempo excesivo, el trabajo técnico lo hacían los consultores, en el proceso de elaboración del plan hubo una serie de mesas a las que la gente en general respondió bastante bien porque tampoco fue una carga excesiva, y para finalizar hay una junta directiva que tiene un trabajo representativo, una asamblea general anual –luego llamadas puntuales para temas específicos –y lo que si se crearon fueron las bases para una gestión técnica cotidiana de un staff que lleva Bilbao Metrópoli-30, que tampoco es mucha gente, serán entre 5 y 10 no más. Se financia con cuotas de los actores, en el entorno de los 6000 euros, que para un particular son mucho pero para grandes empresas no es demasiado.

P:¿Cómo se involucraron los distintos actores en la elaboración del plan estratégico? J.C.: Bueno, el gobierno vasco fue el promotor inicial, con la conciencia de que tenía que pasar a instancias de

P: ¿Cuál la situación del consejo hoy y del plan? J.C.: Insisto en que el plan fue promovido por el gobierno y luego lo gestiona una entidad publico privada. La entidad público-privada sigue existien-

J.C.: Ha habido cambios, mas que en la legislación, en la actualización de los planes de ordenación del territorio en general pero que de todas formas se hubiera hecho. Vale decir que de alguna manera el calendario de renovación de los planos territoriales coincidió en el tiempo con esta toma de conciencia de Bilbao Metropolitano.

sis llegara a su auge, entonces las necesidades de cambio en el entramado urbano eran muy claras. En definitiva puso en orden, en limpio, el conjunto de tópicos de la cultura moderna y orientada al siglo XXI. Obviamente con el trabajo técnico no todo el mundo estaba de acuerdo, pero no hubo grandes debates de fondo sobre la orientación estratégica del plan.

P:¿Hubo casos en los que no había consenso sobre algún emprendimiento concreto establecido por el Plan? J.C.: Los ha habido. Por citar un caso un sector de los pequeños comerciantes de Bilbao se ha opuesto a la creación de un centro comercial en Abando Ibarra porque entendían que era un riesgo de precarización del comercio tradicional. Pero creo que esto es sano y es democrático y forma parte de la creación de soluciones. Pero sobre los grandes temas no hubo disenso porque los grandes temas eran muy claros. El plan se empezó a hacer 15 años después de empezar la transición y 10 después de que la cri-

mismo estilo que se hayan dado en

P: ¿Cómo se dirimieron estos conflictos? J.C.: Cada uno como pudo. Quiero decir que ahí el plan no entraba, porque no gestionaba esas cosas, entonces cada uno se ha resuelto de una forma distinta, en algunos casos con sesiones, en otros con imposiciones, cada conflicto ha tenido su historia. P: ¿Podría comparar la experiencia de Bilbao Metropolitano con otras del otras partes de España? J.C.: Está el caso conocido de Barcelona, que es un caso de éxito espectacular, donde había un proyecto claro que además utilizó las Olimpíadas como instrumento eficaz, como palanca de renovación... pero creo que en cuanto a participación privada en la gestión formal del plan, tengo la impresión de que no hay otro caso como el de Bilbao. P: ¿Hay elementos de la experiencia de Bilbao que Ud. podría recomendar se instrumenten en Buenos Aires? J.C.: No, no conozco suficientemente

Buenos Aires para poder recomendar algo concreto. Creo que hay algunos elementos, no solo del plan de Bilbao sino en general de las experiencias en las que he podido participar de re dinamización de un territorio, que son primero la visión de largo plazo, la idea de que los procesos de cambio son lentos y de que es necesario mantener un punto de referencia que guíe los esfuerzos concretos. En segundo lugar diría la importancia de la búsqueda del consenso sabiendo que hay un campo de debate político que no se debe obviar y que no es bueno, además, que desaparezca, pero que hay elementos importantes del futuro del país o de la zona que no pueden estar sometidos a debate partidario y que además en eso es importante integrar a actores sociales y civiles, no sólo institucionales. El tercero creo que es la importancia de asumir los costes. No hay proceso de cambio sin costes y en ese sentido creo que es una irresponsabilidad si los líderes sociales no hablan de la necesidad de abandonar cosas, de reformar cosas y de los costes que esto tiene, sociales y económicos. Y un cuarto elemento creo que es ser consciente de los límites de todo tipo, de modo que se evite hablar de lo que me gustaría que fuera Bilbao o que fuera España o que fuera Argentina y empezar a hablar exclusivamente de lo que ahora mismo puedo hacer para que sea y avance en el camino que quiero.

* Jaime del Castillo: consultor de varios organismos regionales de la Unión Europea sobre desarrollo y planificación, preside la consultora Infyde S.L. (Instituto para la Información y el Desarrollo de Bilbao) es catedrático del departamento de economía aplicada de la Universidad del País Vasco y ha participado en la elaboración y desarrollo del Plan Estratégico de Bilbao.

La Gran Ciudad - Verano 2003

do, tiene más o menos vida según los momentos pero sigue cumpliendo el papel de actualización de la reflexión, del marco donde encajan diferentes cosas y demás. Creo que esa entidad tiene un defecto, y es que en su momento para movilizar los actores tuvo una vocación elitista, se cogió a los grandes empresarios y a los grandes representantes institucionales pero no se preocupó luego por hacer descender su visión a las clases populares, de forma que no ha habido una vocación de creación de cultura metropolitana. Sería para mí la crítica que se puede hacer, sobre un resultado básicamente positivo. Igual el sentido elitista tenía sentido en aquél momento, porque las grandes empresas eran el elemento de referencia y de legitimación y su presencia garantizaba la credibilidad del tema.

Barcelona

La Planificación Estratégica / Experiencias

contexto

El área metropolitana Barcelona engloba lo que los mismos catalanes denominan “la ciudad real”, un continuo urbano que concentra casi el 50% de la población de Cataluña. En ella viven más de tres millones de personas, abarca un territorio de 600 km2 y engloba 35 municipios. La Asociación Plan Estratégico Metropolitano de Barcelona (Asociació Plá Estratégic) es una asociación privada sin fines de lucro que se constituyó en 1988 por iniciativa del ayuntamiento de Barcelona (Ayuntament) la Cámara oficial de Comercio, el Círculo de Economía, Fomento de Trabajo Nacional, los sindicatos Comisión Obrera Nacional de Cataluña y Unión General de Trabajadores, la Universidad de Barcelona (Universitat) la Comunidad de municipios del área metropolitana de Barcelona y otras organizaciones. En el 2002, la Asociación se amplió al ámbito metropolitano y representantes de 8 municipios (de los 36) se convirtieron en miembros. El Consejo General de la Asociación se encuentra constituido por unos trescientos miembros, entre los cuales se encuentran entidades privadas, instituciones públicas y administrativas.

el plan

El principal objetivo del plan estratégico de la ciudad de Barcelona fue consolidarla como metrópolis europea emprendedora con influencia sobre la región geográfica, socialmente equilibrada con un estándar de vida moderno y arraigado en la cultura mediterránea. Para llevar este objetivo a cabo, se trazaron cinco líneas estratégicas: • Avanzar en el posicionamiento de Barcelona como una de las áreas urbanas más activas y sostenibles de Europa. • Priorizar las políticas que estimulan e incrementan las tasas de ocupación. • Garantizar una calidad de vida estable y de progreso para los ciudadanos. • Garantizar la cohesión social de los ciudadanos, intensificando la cultura participativa de la Ciudad y creando espacios para hacer realidad esa participación. • Conseguir un papel significativo en el crecimiento europeo y desarrollar una posición específica dentro de España. El plan se desarrolló en tres etapas diferenciadas por objetivos y para lograrlos se fijaron una serie de medidas y metas: 1. Crear una red de municipios de la Región Metropolitana Barcelona (RMB) para incrementar la cultura del acuerdo estratégico. 2. Disponer de un Plan Territorial de la RMB que valore las economías de aglomeración, frente a la tendencia a la diseminación de la población, y las economías de localización que se necesitan para promover las actividades económicas de este territorio y el equilibrio social y territorial. 3. La cultura del acuerdo metropolitano debe garantizar el

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www.barcelona2004.org

crecimiento en un marco de sostenibilidad integral (económica, social y ambiental) y, de una manera especial, es necesario: • Afrontar íntegramente el suministro y la calidad del agua. • Garantizar una disminución en la contaminación ambiental, en especial de la contaminación acústica y atmosférica. • Aplicar en el transporte público aquellas tecnologías que permitan un uso energético más racional y menos contaminante. • Afrontar íntegramente el tratamiento, el reciclaje, la reducción y la reutilización de residuos y promover el cumplimiento del Plan Metropolitano de Gestión de Residuos. • Proteger los sistemas de espacios libres de la RMB con un tratamiento urbanístico adecuado de la mencionada "tierra de nadie" y con un urbanismo al servicio de las personas y del entorno. • Aplicar criterios de sostenibilidad en la construcción. • Promover una gestión energética más racional y eficiente. • Elaborar unos indicadores de calidad ambiental (ruido, contaminación atmosférica, etc.) que tengan en cuenta, también, el territorio y la realidad social, equiparables a las regiones avanzadas de la Unión Europea. Un proyecto clave para el desarrollo del plan estratégico de la ciudad catalana es el Foro Universal de las Culturas Barcelona 2004, que se desarrollará durante 141 días en la ciudad (entre mayo y septiembre de 2004) y que se articula bajo tres ejes temáticos: la diversidad cultural, el desarrollo sostenible y las condiciones de paz. Organizado en forma conjunta por el Ayuntamiento de Barcelona la Generalitat de Catalunya, la Administración General del Estado, cuenta con la UNESCO como socio principal. Los actos más significativos se realizarán en instalaciones realizadas para tal fin en una zona de la ciudad que, posteriormente, será capitalizada por Barcelona como nueva área urbana.

datos

Area metropolitana Barcelona Municipios que la integran: 36 Superficie: 628 km2 Población: 2.923.114 habitantes Densidad (hab/sup.): 4,652 Desarrollo del Plan Estratégico Barcelona 1988: Inicio del Plan / 1990: Se aprueba el Plan Estratégico de Barcelona I / 1992: Se disputan en Barcelona los Juegos Olímpicos (uno de los porqué que justifica el desarrollo del Plan era aprovechar los esfuerzos realizados y los efectos de los juegos disputados) / 1994: Se aprueba el Plan Estratégico de Barcelona II / 2002: Inicio del Plan / 2004: Foro Universal / 2005-2007: Revisión del Plan

México La ciudad de México es la concentración urbana más grande del mundo, por lo que se requiere de innumerables servicios para su complejo funcionamiento. A esto se agrega, que por sus características geológicas, geoétnicas, demográficas e históricas de desastres, se encuentra sujeta a distintas contingencias naturales. Pensar un plan para la cuidad de México, así como para su Estado fue una necesidad, no sólo para la modernización, adecuación de infraestructuras y las exigencias de orden económico y de tipo social, sino también para dar una respuesta al triple desafío de gobernabillidad, estrategia y sustentabilidad.

el plan La Ciudad de México no posee un planeamiento estratégico organizado conjuntamente, o en forma global, sino que se halla estructurado entorno a programas bajo distintos ejes rectores que conforman un sistema. Según la “Ley de Planeación del desarrollo del distrito Federal” - en vigencia desde enero de 1983 - el Sistema de Planeación está integrado por diversas dependencias del organigrama oficial del Poder Ejecutivo, quien centraliza la planificación estratégica. Esta ley también dicta las normas, instrumentos y procedimientos generales para la ejecución de la planeación y establece las condiciones generales para la participación social y ciudadana. El sistema se organiza a partir del Programa General, del cual se derivan los programas sectoriales, institucionales y especiales. Cuenta con subsistemas de información, con-

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www.df.gob.mx

trol y evaluación que apoyan la toma de decisiones y las acciones que se llevan a cabo durante el proceso. Los subsistemas se ajustan a los lineamientos y criterios de eficiencia y eficacia determinados dentro del sistema y llevan a cabo diversas investigaciones y capacitaciones. Conforme al Plan de Desarrollo del Estado de México 2001-2005 los programas se agrupan enocho ejes rectores: • Seguridad pública y procuración de justicia • Desarrollo regional • Modernización integral de la administración pública • Desarrollo urbano sustentable • Desarrollo social y combate de la pobreza • Financiamiento para el desarrollo • Desarrollo económico y empleo • Desarrollo político Area de desarrollo regional : Programa de población Programa de fortalecimiento del sistema integral de planeación Programa de regionalización Programa de coordinación metropolitana

datos

México D.F. Población: 8.489.007 (1995) Superficie: 149 hectáreas Densidad: 57 habs por hectárea (1995)

Fuente: http://info4.juridicas.unam.mx

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contexto

Francia

La Planificación Estratégica / Experiencias

contexto En este país el planeamiento estratégico es centralizado por la DATAR (Délégation a l’amenagénement du territoire et a l’action régionel - Delegación de planeamiento del territorio y acción regional) que depende directamente del Ministerio de la Función Pública, de la reforma del Estado y del planeamiento del territorio, dentro del Consejo de Ministros del Primer Ministro francés. Este organismo, creado en 1963, tiene por misión preparar, impulsar y coordinar las decisiones relativas a la política del planeamiento del territorio encaradas por el Estado.

el plan En 1988, una nueva mayoría política definió las líneas de planeamiento estratégico del país, adaptadas a las nuevas circunstancias creadas por la apertura de la Europa del Este y al lanzamiento, a cargo del presidente de la Comisión Europea Jacques Delors, de los programas ambientales de planeamiento intra europeos y de cooperación transfronterizos. Los años ‘90 revelaron que los desequilibrios regionales, lejos de atenuarse, se agravaron más. Mientras que algunas regiones, como L'Île-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur y sus metrópolis continuaron su crecimiento, las más pequeñas vieron acentuarse su declinamiento demográfico. Tal situación requirió una renovación de métodos. La estrategia elegida, después de un largo debate en el Parlamento durante mayo de 1990, estableció 4 objetivos fundamentales: - Consolidar los territorios rurales de manera más unida y organizada, de ser posible alrededor de pueblos y ciudades. - Favorecer el desarrollo de algunos aglomerados metropolitanos. - Desarrollar la asociación en red de ciudades medianas - Insertar mejor el espacio francés dentro de una Europa

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www.datar.gouv.fr

ampliada, mediante la modificación de su sistema de comunicaciones. Esta política de desarrollo regional se valió del desarrollo de la educación superior en el interior de Francia. Se abrieron decenas de Departamentos de Institutos Tecnológicos Universitarios en ciudades pequeñas y medianas. Tal como lo hicieran la descentralización cultural y las renovaciones urbanas, sostenidas sucesivamente por la política de ciudades de equilibrio, este programa ciertamente contribuyó a transformar la vida en las regiones. Posteriormente, la ley del 25 de junio de 1999, dictó la orientación para el planeamiento y el desarrollo sostenible del territorio, previendo 9 esquemas nacionales de servicios colectivos en las siguientes áreas: • La enseñanza superior y la investigación • La cultura • La información y las comunicaciones • La salud • La energía • El transporte de pasajeros y el transporte de mercaderías • El deporte • Los espacios naturales y rurales Algunos ejemplos de instrumentos para llevar a cabo esta planificación estratégica los constituyen la Prime d'aménagement du territoire (PAT) y la Ley de democratización de proximidad y ayudas regionales. En el primer caso se trata de una subvención de equipamiento acordada por el Estado a empresas que realizan, en las regiones prioritarias de planeamiento del territorio, programas que tengan una repercusión en el empleo. En el segundo, de una ley que otorga a los Consejos regionales la competencia total para definir solos (sin decreto ni convención del Estado) sus regímenes de ayuda a empresas. Las ayudas indirectas continúan rigiendose por los textos actuales.

Toronto El 1º de enero de 1998 fue creada la nueva ciudad de Toronto a través de la fusión de una municipalidad regional y seis municipalidades locales (Toronto Metropolitana, York, East York, Etobicoke, Scarborough, North York y Toronto). En abril de ese mismo año, el Consejo de Toronto (instancia legislativa) propuso desarrollar un nuevo Plan Oficial en reemplazo de los planes heredados de las ex municipalidades, basado en la necesidad de unir a la Ciudad bajo una sola mirada, a fin de prepararla para el nuevo siglo. Toronto es la ciudad más extensa del país y la capital provincial.

el plan El proceso se puso en marcha en marzo de 1999, cuando el Consejo adoptó el marco necesario para la creación del nuevo Plan Oficial, denominado “Plan Toronto” y el Ayuntamiento (instancia ejecutiva) comenzó a liderar la elaboración del plan – elaboración que se extendió durante tres años- y en la que participaron residentes, líderes comunitarios, representantes empresariales, expertos en urbanismo y ciudadanos organizados por el Departamento de Urbanismo local en seis consejos municipales. Además los ciudadanos pudieron participar a través de la página web de la Ciudad de Toronto. En la primavera de 2000 se confeccionó un amplio trabajo denominado “Toronto en la encrucijada: Cómo determinar nuestro futuro”. Basado en la consulta y en la investigación, el trabajo estableció las bases para una discusión pública acerca de los desafíos de la ciudad. El documento también sostiene que el Plan Oficial no puede desconocer lo que sucede en toda el Area del Gran Toronto, afirmando que el destino de la ciudad y de la región dependen el uno del otro. En ese sentido, el Plan Oficial reconoce que el dar cabida en Toronto a una gran parte del crecimiento de la GTA creará como resultado una región urbana más habitable y sostenible para todos.

visión colectiva para dirigir y dar forma al crecimiento físico y al desarrollo de la ciudad para los próximos 25 a 30 años y tiene como objetivo asegurar que Toronto siga siendo una ciudad atractiva y segura que inspira “pasión, orgullo y un sentido de pertenencia a sus ciudadanos”. El Plan se basa en cuatro principios fundamentales: • Diversidad y oportunidad • Belleza • Conectividad • Liderazgo y administración Proyectos más importantes de planificación urbana que se están llevando a cabo en Toronto: • Iniciativa de urbanización de la línea de la Costa • Programa de reurbanización del Pearson International Airport • Rehabilitación de la Union Station • Reurbanización de la Yonge Dundas Square • Estrategia de Desarrollo Económico de la Ciudad de Toronto • Plan Medioambiental • Estrategia de Desarrollo Social Cabe señalar que el Plan Oficial es distinto del Plan Estratégico, a pesar de que los dos documentos están estrechamente relacionados. El Plan Oficial es un documento necesario según la ley “Provincial Planning Act”. El Plan actuará como guía para el desarrollo físico, económico y social de Toronto e identificará las prioridades para reinvertir en el medio ambiente, en la economía y en las comunidades para mejorar la calidad de vida de la Ciudad, que recogerá el Plan Estratégico.

datos Superficie: 632 kms 2 Población: 2.480.000 habitantes Densidad: 3,939 personas por km2 (hab/sup)

Finalmente, entre el 29 y 31 de octubre de 2001 el Consejo sancionó el Plan Oficial para Toronto, que representa la

+info

www.torontoenespanol.com

Un tercio de la población de Canadá se concentra en un radio de 160 km alrededor de Toronto.

Fuente: www.city.toronto.on.ca/torontoplan

La Gran Ciudad - Verano 2003

contexto

Agenda

Regional

En esta agenda sección presentamos algunas de las instituciones que trabajan pensando en la región metropolitana Buenos Aires.*

TERCER

Sector Amigos de la ciudad www.amigosdelaciudad.org.ar Organización no gubernamental fundada en octubre de 1924, apartidaria, cuyo objetivo es el estudio y mejoramiento de las condiciones de vida en la Ciudad de Buenos Aires. Sobre la cuestión regional, han publicado algunos editoriales en su site. Centro Argentino de Ingenieros www.cai.org.ar Asociación civil sin fines de lucro conformada por profesionales de todas las ramas de la ingeniería, la arquitectura, la agrimensura y demás profesiones. Estructurada bajo comisiones, una de ellas es la Comisión Técnica del Area Metropolitana y Desarrollo Sustentable, que trabaja entre otros temas, la Autopista Ribereña, el traslado del Aeroparque Jorge Newbery, el proyecto Retiro y la reco-lección y disposición de residuos domiciliarios.

en carácter de organización no gubernamental. Posee un plantel de profesionales que trabaja en programas tendientes a mejorar integralmente las condiciones de vida de los habitantes de la región y dispone del apoyo del CONICET y de la Agencia Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. Fundación Ambiente y Recursos Naturales www.farn.org.ar Fundada en 1985, esta organización no gubernamental sin fines de lucro, apartidaria, tiene como objetivo promocionar el desarrollo sustentable a través de la política, el derecho y la organización institucional de la sociedad. Los destinatarios del trabajo de FARN son, principalmente, los decisores públicos y privados y con respecto al tema regional metropolitano han desarrollado diversos informes y documentos de trabajo.

CEB - Centro de Estudios Bonaerenses www.ceb.org.ar El CEB es una organización no gubernamental, compuesta por profesionales y su objetivo es brindar información y análisis para la comprensión de los cambios que se operan en el país. Está compuesto por dos áreas, una de investigación y otra de capacitación y concentra su tarea en la Provincia de Buenos Aires. Con respecto al tema regional metropolitano, han elaborado diversos informes.

Fundación Ciudad www.fundacionciudad.org.ar La Fundación Ciudad es una organización no gubernamental fundada en febrero de 1995 con el objetivo de contribuir a la preservación y el desarrollo de la calidad de vida urbana en la Argentina, instalando los problemas relativos al tema, buscando posibles soluciones y acercándolas a quienes formulan las políticas públicas. Desarrolla su tarea a través de la publicación de determinadas investigaciones y la realización de actividades puntuales. Con respecto a la Región Metropolitana ha publicado varios documentos, abordando temas como el tratamiento de la cuenca hídrica Matanza - Riachuelo.

Centro de Estudios Urbanos y Regionales www.cea.uba.ar/CEUR Creado en 1962 en la Universidad Nacional del Litoral, se trasladó a Buenos Aires en 1965 y desde entonces trabaja en forma asociada a la Universidad de Buenos Aires,

Fundación Grupo Innova www.grupoinnova.org.ar Entidad civil sin fines de lucro creada en 1999, su objetivo es generar ideas y actividades que colaboren con el fortalecimiento de la sociedad civil, me-

Fundación Grupo Sophia www.gruposophia.org.ar Fundada en 1994, su objetivo es formar equipos que puedan asumir responsabilidades públicas y gestionar desde el Estado. Trabaja con jóvenes profesionales realizando investigaciones y desarrollando experiencias concretas en la gestión pública: ha colaborado con la Dirección de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación, el Instituto Nacional para la Administración Pública y la Municipalidad de La Plata, entre otras instituciones. Con respecto al tema regional metropolitano han desarrollado diversos informes y documentos de trabajo. Fundación Vida Silvestre www.vidasilvestre.org.ar Institución de bien público, privada, sin fines de lucro e independiente, cuya misión es promover la conservación de la biodiversidad, el desarrollo sustentable y el cambio de patrones de consumo que afectan los recursos naturales. Fundada en 1977 está conformada por diferentes profesionales y desarrolla su tarea en todo el país. Trabaja algunos temas relacionados con el medio ambiente en la región metropolitana, como la problemática de la cuenca hídrica Matanza-Riachuelo y el tratamiento de los residuos. Instituto Argentino para el Desarrollo Económico (IADE ) www.iade.org.ar Asociación civil sin fines de lucro, fundada en agosto de 1961, su objetivo es analizar el desarrollo económico del país en sus diferentes aspectos y regiones. Referido a la temática metropolitana han elaborado diversos documentos. RedDes - Red Expresa del Desarrollo Sustentable www.portalguernica.com.ar Portal generado por dos profesionales independientes,

que expone sus propios trabajos realizados sobre transporte, específicamente ferroviario, en la región metropolitana. Funciona desde 1998 y detalla la legislación sobre el tema, mapas con tendidos ferroviarios (sobre tierra y subterráneos) el concepto de área metropolitana Buenos Aires y links paginas web que detallan los tendidos ferroviarios de otras ciudades del mundo. Sociedad Central de Arquitectos www.socearq.org.ar Asociación civil sin fines de lucro que agrupa, desde 1886, a los profesionales de la arquitectura. Posee una biblioteca – formada a través de las donaciones de sus integrantes – que cuenta con un patrimonio bibliográfico de aproximadamente 20.000 volúmenes y una hemeroteca con más de 200 títulos de revistas especializadas del país y del extranjero sobre temáticas que hacen a la arquitectura. Con respecto a la Región Metropolitana, algunas de sus publicaciones abordan los temas en clave regional.

SECTOR

Público Buenos Aires 2010. Plan Estratégico Buenos Aires futuro www.buenosaires2010.org.ar Depende del Poder Ejecutivo de la Ciudad de Buenos Aires y es llevado adelante por el Consejo de Planeamiento Estratégico, que quedó constituido en septiembre de 2002. Este Consejo está compuesto por diferentes organizaciones sociales y tiene como función elaborar y proponer planes estratégicos consensuados para ser aplicados en el ámbito de la Ciudad. Con respecto a la Región ha desarrollado diversos documentos de trabajo e informes. CEAMSE- Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado www.ceamse.gov.ar Creada en enero de 1977, esta sociedad es producto de un convenio entre la Ciudad de Buenos Aires y la Provincia de Buenos Aires y su trabajo se centra en la instrumentación de una política común con respecto a los residuos sólidos y, en líneas generales, a la coordinación ambiental para el área metropolitana. Desde 1995 administra el Camino Parque del Buen Ayre, una vía rápida que vincula las localidades del norte con las del oeste del Conurbano Bonaerense y es una de las áreas verdes mas importantes de la región.

La Gran Ciudad - Verano 2003

jorando las instituciones democráticas y la participación de la comunidad. Organizada en dos áreas, la investigación y las actividades académicas y la acción social, con respecto a la región metropolitana ha realizado un trabajo comparativo de la gestión pública de 25 municipios de la Provincia de Buenos Aires, varios de los cuales pertenecen al Conurbano.

Corporación del Mercado Central de Buenos Aires www.mercadocentral.com.ar Fue creado en agosto de 1967 a través de un convenio suscripto entre el Estado Nacional, la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires. Mercado concentrador de la oferta y la demanda de frutas y hortalizas que se comercializan en el área metropolitana (entendiendo área como la suma de la Ciudad y el Conurbano) funcionó como único ente con estas características hasta que la desregulación, la apertura del mercado y otros factores le quitaron protagonismo. Se encuentra emplazado en Autopista Richieri y Boulogne Sur Mer (Pcia. de Buenos Aires) y permanece abierto de lunes a viernes. Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) www.etoss.org.ar Organismo encargado de regular la provisión del servicio de agua potable y desagües cloacales, prestado actualmente por la empresa Aguas Argentinas, en un área que comprende la Ciudad de Buenos Aires y 13 partidos del Conurbano. Este ente fue creado por medio de la ley 23.696, que estableció el marco regulatorio del llamado proceso de privatizaciones.

SECTOR

Académico Idehab- Instituto de estudios del hábitat (Facultad de Arquitectura y Urbanismo / Universidad Nacional de La Plata) http://members.tripod.com/~IDEHAB_FAU_UNLP/ Institución que se dedica al desarrollo de investigaciones, metodologías y teorías referidas al hábitat, tomando la estructura de región como parámetro. Destinan parte de sus esfuerzos a la formación y perfeccionamiento de investigadores y técnicos en el tema. Instituto del Conurbano - Universidad Nacional de General Sarmiento www.ungs.edu.ar Es uno de los cuatro institutos que componen la estructura académica de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Desde 1993 trabaja la problemática urbanística, ecológica, administrativa, social, política y cultural del área metropolitana, y desde el 2000 forma profesionales de grado y postgrado que entienden en dicha materia.

Instituto Gino Germani, Facultad de Ciencias Sociales (UBA) www.fsoc.uba.ar/invest/iigg Fundado en 1940, está integrado por investigadores, becarios y auxiliares que se agrupan en torno a 82 proyectos que intentan cubrir los ejes problemáticos contemporáneos referentes al campo de las ciencias sociales. Tratan el concepto de región metropolitana principalmente en el área de investigación sobre estudios urbanos y en algunas de las investigaciones que las demás áreas producen abordan los temas desde una visión regional metropolitana. Mundo Urbano www.argiropolis.com.ar/mundourbano/index.htm Publicación digital especializada en investigación urbana, difunde los trabajos realizados sobre el tema por diferentes instituciones académicas como el área de Estudios Urbanos del Instituto Gino Germani (UBA), el Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR - CEA - UBA), el Instituto de Investigaciones Geográficas (Facultad de Filosofía y Letras – UBA), el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento, etc. Con respecto a la Región Metropolitana Buenos Aires, han publicado diversos documentos de trabajo y artículos. UGYCAMBA - Unidad de Gestión y Coordinación para el Area Metropolitana Buenos Aires (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo- UBA) www.fadu.uba.ar/ugycamba/ Esta unidad académica funciona desde 1998 y centra sus estudios en el rol de la gestión en los distintos momentos de concreción de un proyecto y apunta a la integración y vinculación de distintos sectores en el área metropolitana Buenos Aires. Sus objetivos son promover el crecimiento urbano y lograr un desarrollo socio ambiental sustentable. Anualmente realiza las jornadas UGYCAMBA y en forma regular publica regularmente materiales que abarcan diferentes aspectos regionales. Universidad Nacional de Quilmes www.unq.edu.ar Unidad académica creada en 1989, inició su primer ciclo lectivo en 1991, integra el grupo de universidades nacionales con sede en el conurbano bonaerense y actualmente cuenta con mas de dos mil alumnos que se distribuyen en 11 carreras. Publican un diario digital, Argiropolis, desde el cual se puede acceder a Mundo Urbano, publicación especializada en temas urbanos y suele publicar en forma regular sus investigaciones sobre el tema en dicho sitio web.

* Si Usted desea sugerir instituciones que completen esta agenda, solicitamos por favor enviar los datos a

info@metropolitana.org.ar

de la región

Almirante Brown

www.almirantebrown.gov.ar

Avellaneda

www.jovenes.gov.ar

Berazategui

www.berazategui.org.ar

Campana

www.campana.gov.ar

Cdad. de Bs As

www.buenosaires.gov.ar

Ezeiza

www.municipioezeiza.gov.ar

Florencio Varela

www.florenciovarela.gov.ar

Gral. San Martín

www.sanmartin.gov.ar

Hurlingham

www.munhurli.gov.ar

José C. Paz

www.icp-municipalidad.gov.ar

La Matanza

www.matanza.mun.gba.gov.ar

La Plata

www.laplata.gov.ar

Malvinas Argentinas

www.malvinasargentinas.gov.ar

Morón

www.moron.gov.ar

Moreno

www.moreno.gov.ar

Quilmes

www.quilmesvirtual.gov.ar

Tigre

www.tigre.gov.ar

Tres de Febrero

www.tresdefebrero.com.ar/municipalidad

San Fernando

www.sfernando.mun.gba.gov.ar

San Isidro

www.msi.gov.ar

Vicente López

www.vicentelopez.gov.ar

Zarate

www.zarate.gov.ar

FUENTES

www.municipios.gov.ar www.municipios.gba.gov.ar

*Este listado incluye aquellos municipios que poseen página web.

La Gran Ciudad - Verano 2003

Municipios

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NOTA DE FONDO La distribución de los alimentos perecederos en la región metropolitana.

ENTREVISTA Dr. Pablo Vinocur Los desafíos a las estrategias públicas que impone la situación social.

MENCIONES Y AGRADECIMIENTOS

La Fundación Metropolitana comparte con estas instituciones la vocación por los temas que hacen a la región metropolitana Buenos Aires: • OEI – Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura • Universidad de Belgrano • Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales • Universidad de Palermo • Universidad del Salvador • Universidad de San Andrés • Universidad Católica Argentina

• UGYCAMBA – Unidad de Gestión y Coordinación para el Área Metropolitana Buenos Aires (Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo – UBA) • FARN – Fundación Ambiente y Recursos Naturales • Instituto Geográfico Militar • Municipalidad de San Fernando

La Fundación Metropolitana agradece a las siguientes empresas por su servicio cotidiano: • COMSAT Argentina

• Metrored

• Vianet S.A.

La Gran Ciudad - No 2 - Primavera 2002

Mario Rovere La Planificación Estratégica y la Ciudad como Sujeto

"Una ruptura brutal, única en los anales de la historia acaba de dislocar en tres cuartos de siglo, toda la vida social de occidente...La causa de esta ruptura reside en la intervención súbita, en una vida ritmada hasta entonces por el andar del caballo, de la velocidad en la producción y en el transporte de las personas y las cosas. Con su surgimiento las grandes ciudades estallan o se congestionan, los campos se despueblan... Los dos asentamientos humanos tradicionales (la ciudad y la aldea) atraviesan entonces una crisis terrible. Nuestras ciudades crecen sin forma, indefinidamente.

ciudad

como

organización

urbana

coherente

desaparece; la aldea, organismo rural coherente, trae los estigmas de una decadencia acelerada: colocada en inopinado contacto con la gran ciudad, es desequilibrada y despoblada." Le Corbusier.

Estratégica y la Ciudad como Sujeto La Planificación

NTRODUCCION

Las formas concretas como la planificación estratégica ésta se ha incorporado incluye en muchos casos aportes que permiten una peripecia bastante audaz ya que por un lado se puede continuar pensando en las ciudades como objeto de una renovada perspectiva de planificación, pero al mismo tiempo esta perspectiva ha permitido promover a la ciudad en sí misma como el sujeto que planifica. Así la ciudad, al mismo tiempo es sujeto y objeto de la planificación y podemos pasar de aquella admiración moderna: "es una ciudad planificada", a una más postmoderna: "es una ciudad que planifica". Borja y Castells lo ponen en sus propios términos "Las ciudades adquieren cada día más un fuerte protagonismo tanto en la vida pública como económica, cultural y mediática. Se puede hablar de las ciudades como actores sociales complejos y multidimensionales. Las ciudades como actores sociales no se confunden con el gobierno local, pero obviamente lo incluyen. La ciudad se expresa mejor como actor social en la medida que realiza una articulación entre administraciones públicas (locales y otras), agentes económicos públicos y privados, organizaciones sociales y cívicas, sectores intelectuales y profesionales y medios de comunicación social. Es decir entre instituciones políticas y sociedad civil." Hay una importante acumulación de experiencias de planificación estratégica en las ciudades que se han ido constituyendo en el espacio con mayor cantidad y diversidad de experiencias, al menos en el campo de lo público. El relevamiento y sistematización de esas experiencias es objeto de otros artículos, lo que éste trabajo se propone es, más bien , explorar los aportes generados en otras esferas con la expectativa de ampliar el arsenal conceptual y metodológico que las ciudades requieren para enfrentar los desafíos del comienzo de milenio.

El área metropolitana de Buenos Aires es quizás la unidad geo-poblacional del país en donde queda más claro la escasa afición que existe en la Argentina por la construcción de gobernabilidad, al menos en el sentido que la bibliografía anglosajona denomina "statecraft", que se podría traducir como "el arte de construir (y reconstruir) estado". Veintitrés partidos con sus gobiernos municipales, dos jurisdicciones independientes: una Provincia, una Ciudad Autónoma, la sede del Gobierno nacional, cuatro fuerzas de seguridad, dos regímenes educacionales independientes, la responsabilidad sanitaria diluída en 25 responsables territoriales, redes viales y ferroviarias organizadas en forma radial, servicios públicos privatizados y divididos parcelados, la ausencia casi total de entes coordinadores y reguladores (tal vez con la excepción del CEAMSE) una obvia e irritante inequidad en la disponibilidad y calidad de servicios, -incluso entre los de carácter público- entre diferentes zonas, "cordones" o "anillos". Estos rasgos, entre otros, permiten caracterizar a la región metropolitana como uno de los casos extremos de lo que en planificación estratégica se denomina "situaciones de poder fragmentado". A juzgar por las estadísticas demográficas, las ciudades han pasado a constituir el hábitat normal del ser humano; también han sido y por lo visto continuarán siendo el escenario privilegiado de las fuertes transformaciones políticas, de las tensiones sociales, de los grandes cambios en los sistemas de valores y en la cultura y del vértigo de la aplicación –en ocasiones acrítica- de los avances científicotecnológicos. En este último sentido, una esfera de innovación sobre la cual se reflexiona poco es la que se refiere a las tecnologías de gobierno y de gestión. Estas innovaciones resultan significativas y tienen interés en ámbitos que exceden la administración pública alcanzando de diversas maneras al propio ciudadano. Presupuesto participativo, agencias de A juzgar por las desarrollo local, gestión por objetivos, descentralización y regionalización, estadísticas redes, gestión de calidad centrada en demográficas las el ciudadano, son algunos ejemplos de ciudades han pasado a éstas tecnologías. En este conjunto se han introducido en las últimas décadas las propuestas de la planificación estratégica como un dispositivo asociado a la gestión postmoderna de las ciudades.

construir el hábitat normal del ser humano.

Qué es la planificación? La planificación es una función inherente al ser humano que refiere a todas aquellas reflexiones, cálculos, diseños y especulaciones que se realizan, en forma más o menos sistemática, con el explícito propósito de intervenir en una realidad dada. La complejidad de ese ejercicio

suele ser proporcional a la complejidad de la acción que intenta sustentar, lo que ha orientado a algunos autores a conjeturar que podría encontrarse vestigios de planificación por tras de los grandes emprendimientos de la humanidad. De hecho casi nada nos ha llegado sobre las especulaciones y cálculos previos a los grandes emprendimientos excepto el caso de algunos textos muy antiguos sobre la política y la guerra que llamativamente han alcanzado hoy una gran popularidad.1 Mintzberg (1994) remite la genealogía de la planificación al comienzo de la edad moderna asociando -a través de la raíz latina planum- las actividades de planificación -hacer planes- con la tarea cartográfica -hacer planos o mapas-. En cierta forma permite asociar a la planificación con la tarea de hacer "mapas para la acción". Desde entonces los fuertes imaginarios de la modernidad: descubrimiento, ciencia, conquista, progreso, han marcado o connotado fuertemente los supuestos valorativos y las prácticas de la planificación. Imaginar a los descubridores navegando con los precarios mapas preexistentes pero al mismo tiempo llevando cartógrafos a bordo puede resultar una analogía interesante para comprender las relaciones entre planificación y práctica y las dimensiones iterativas de los procesos de planificación-acción: "hacer planos/es para la acción, pero como consecuencia de la acción cambiar, corregir o mejorar los planos/es”. Es desde mediados del siglo XIX que el proyecto de la modernidad se expresa con máxima intensidad y allí la planificación resulta depositaria de las más elevadas expectativas racionalistas; "ingeniería social", "conducción científica de la sociedad", "racionalización de actividades y recursos ajustados a fines" son imaginarios de diferentes tradiciones políticas que tienen en común una fuerte valoración de la razón humana, llevan implícita la más estrecha asociación entre saber y poder, la ciencia constituida en fuente de legitimidad de la acción de gobierno. La planificación puede ser comprendida en lo que tiene de permanente, pero también tiene que ser

resignificada para desprenderla de las fuertes representaciones construidas a través de su historia que la dejaron fuertemente connotada y asociada a los modelos racionalistas de la modernidad. En una primera aproximación la planificación puede ser entendida, como una práctica sistemática y formalizada que desarrolla análisis situacionales, establece estructuras propositivas valoradas, construye o descubre estrategias adecuadas que permitan alcanzar estos objetivos, evaluando ajustadamente sus probables consecuencias. Se diferencia de otras herramientas proyectivas como programas y proyectos por su mayor extensión temática y problemática y por el uso de horizontes de tiempo más amplios. Esta tarea es bastante más compleja e inestructurada de lo que parece, en parte porque hay diferentes actores que planifican y en parte porque quienes planifican no pueden conocer cabalmente la realidad sobre la que planifican, realidad que se intenta aprehender a través de un conjunto de representaciones2 que se construyen sobre esa realidad y que median fuertemente en este dinámico proceso de reflexión-acción. Allí es donde la tarea se complejiza y se desestructura ya que esta diferencia obliga a considerar nuevas dimensiones como subjetividad, poder, opacidad intencional, cálculo interactivo para la producción de los mapas que sustenten la acción. Por ello es que la planificación requiere una adecuada complementación entre herramientas técnicas y desarrollo de capacidades para alcanzar cierto grado de arte en el manejo y comprensión de objetos complejos. A pesar de ello la planificación carece de sustituto cuando se busca un sistema integrado de toma de decisiones. Dror afirma al respecto que, al menos en el sector público, "la planificación es al presente el más estructurado y profesionalizado modo de formulación de políticas"3. Ni proyectos, ni programas son herramientas capaces de realizar esta tarea aunque son importantes instrumentos que en un ambiente de planificación pueden incrementar su eficacia y su potenciación.

11 Tsun tse, Maquiavello o Von Clausewics forman parte hoy de las lecturas contemporáneas de los interesados por la gerencia y el managment ver por ejemplo Wing, The Art of Strategy. Dolphin books, New York 1988. 22 Aires sobre el concepto de re-presentaciones, "lo que se vuelve a presentar" se puede consultar el trabajo de De Brasi J. "Subjetividad, Grupalidad Identificaciones" Ed. Búsqueda Buenos Aires 1990 33 Dror Y. "Enfrentando el Futuro" Fondo de Cultura Económica, México,1990.

Mario Rovere

La planificación, la modernidad y el progreso La instalación masiva de la planificación a nivel estatal en América Latina se produce en momentos en que la planificación había adquirido un reconocido prestigio en el proceso de reconstrucción europea de postguerra; y la experiencia, los consensos, los organismos internacionales recientemente constituidos, la capacidad instalada y la voluntad política comienzan a desplazar el foco de atención hacia los países del denominado tercer mundo. A pesar de los múltiples factores que la sustentaron no puede ocultarse que la planificación, tal como se la conoció en sus momentos de auge -desde la postguerra inmediata hasta la crisis del petróleo a mitad de los 70s - constituyó en la práctica la introducción extensiva del pensamiento económico, al menos el de las escuelas prevalentes en la época, en sectores que por aquel entonces operaban con otras lógicas. En efecto como señala Testa 4 “ el método de planificación propuesto era una traslación demasiado rígida del método que se utilizaba en la planificación económica, aunque es menester mencionar que ésta tampoco alcanzó los resultados esperados en su ámbito de aplicación”. En su genealogía deben considerarse una serie de experiencias ya que, como comenta Dror5 , es posible encontrar antecedentes de planificación en múltiples momentos de la historia de la humanidad, especialmente en la organización de grandes emprendimientos, en la organización política de los grandes imperios, en la génesis del Estado moderno tras la idea de "ingeniería social", en la organización y diseño de ciudades, en experiencias de desarrollo regional, etc. Sin embargo el instrumento adquiere sus connotaciones predominantes en el siglo XX a través de experiencias marcantes como el GOSPLAN en la URSS ya desplegado desde la década de los 20s o en los EE UU con la estructura del New Deal, especialmente con su aplicación intensiva en la Cuenca del Tennessee en los 30s (TVA iniciales en inglés de agencia del valle del Tennessee6 y el Plan Marshall aplicado en Europa luego de la segunda guerra mundial.

Mirado desde el presente, pareciera que la planifición -que había construido buena parte de su identidad y de su arsenal teórico metodológico en la URSS y en EE UU. (en el ámbito nacional y supranacional en el primer caso, nacional y regional en el segundo) llega luego de la exitosa experiencia del Plan Marshall a constituirse en una herramienta de las relaciones internacionales. El éxito de este plan -no sólo en la reconstrucción europea sino en el rápido restablecimiento del mercado internacional- elevó a la planificación al rol de una llave maestra de carácter geopolítico para la asistencia técnica y financiera y como una herramienta para el desarrollo económico y social en la cual se depositaron algunas expectativas desmedidas. Las ciudades no son ajenas a estos procesos, son más bien espacios privilegiados que sirven para dinamizar distintos proyectos nacionales de ocupación del espacio (traslado de ciudades capitales), la ciudad y la promoción de nuevos polos de desarrollo hasta constituir una asociación que persiste hasta el presente entre ciudad planificada y calidad de vida. El traslado de la planificación al tercer mundo y particularmente a América Latina ocurre masivamente a comienzos de los 60s y se asocia con algunos hechos geopolíticos -como la guerra de Corea o la Revolución Cubana- que llamaron la atención del mundo en el contexto de la guerra fría, la generación de propuestas de gran escala orientadas al crecimiento y al desarrollo económico y social. Por ello es natural, que al presentarse la planificación asociada a la obtención de fuentes de financiamiento muchos procesos de planificación fueron aceptados por países del tercer mundo más como una imposición externa que como una necesidad interna. De esta forma Guerra Fría, Desarrollo EconómicoSocial, Asistencia Técnica y Financiera internacional formaron para la época un conjunto de nociones que se reforzaron recíprocamente y que encontraron en la planificación una ajustada herramienta de intervención. En la década de los 60s y hasta mitad de los 70s en América Latina se realizó una amplia inversión en la formación de planificadores y en desarrollos teórico

14 Op Cit Testa "Autocrítica". 25 Op Cit Dror Y “Enfrentando el futuro”. 6 Al respecto Palerm (1967) señala que "El presidente Roosevelt, al crear una autoridad o corporación especial para afrontar los problemas de esta región, decidió, en sus propias palabras, revestirla con el poder del Gobierno pero darle la flexibilidad de la empresa privada. La tarea de esta corporación (TVA) consistía en controlar el (inundable) río Tenesí y sus afluentes por medio de diques y presas; en generar energía barata para el consumo de la zona y con vistas a atraer instalaciones industriales; en promover la navegación fluvial; en controlar las inundaciones y la erosión, y en reforestar".

europeos sufrió una fuerte transferencia de recursos metodológicos con la expectativa explícita de internos desde los estados consumidores hacia los instalar procesos que racionalizarán la inversión y estados productores. con las menos explícitas de estabilizar las políticas Años después Boissier8 (1992) lo expresaba así: "Sin públicas y de establecer bases "racionales" para el otorgamiento de créditos. La producción teórica de duda que está a la moda hablar de la crisis de la la época en la región, muy marcada por la presencia planificación, pero prepararse a asistir a su funeral de la CEPAL, buscaba construir un camino técnico podría ser algo prematuro”. propio, capitalizando lo mejor de la Hay que entender la planificación en producción técnica de la época. una doble dimensión. Como atributo de A mitad de los 70s y cuando el la persona humana, derivado del libre avance parecía más incierto algunos albedrío del hombre, la planificación autores imaginaban una jamás podrá estar en crisis, siendo el profundización y una mayor hombre el único ser viviente - según Persiste hasta tecnificación de la planificación a sabemos- capaz de pensar su propio el presente una través de la computación, la futuro y de actuar consecuentemente asociación entre simulación, los modelos sobre él. matemáticos; mientras que otros, Lo que sí está en crisis terminal es la ciudad planificada imaginaban que el futuro de estos planificación como proyecto colectivo y calidad de vida. desarrollos se iba a desplazar hacia la de ingeniería social de la racionalidad dimensión política como en parte iluminista, siendo ello propio de la más sucedió 7 , sin saber si esto significaba amplia crisis de la modernidad. Sin el fin de la planificación diluida embargo... el abandonar la ahora en la ilusión de "tecnificar y planificación, en sus versiones racionalizar las políticas" -con actualmente más refinadas, es técnicas de policy analysis- o en simplemente ser socialmente realidad se trataba de incorporar una dimensión indiferente al futuro, un lujo que difícilmente una política a los procesos de planificación como de sociedad puede tolerar. hecho sustentaron quienes plantearon en sus inicios la inclusión del pensamiento estratégico.

La crisis de la planificación?

El surgimiento de lo estratégico

A comienzos de la década de los 80s la planificación y los modelos de desarrollo que la sustentaban habían perdido buena parte de su energía y la multiplicación de experiencias poco exitosas después de costosos ejercicios instalaron un clima de "crisis de la planificación". A mediados de los 70s el mundo vive una crisis económica producida por países del tercer mundo. En efecto la situación provocada por los acuerdos de cooperación entre los países exportadores de petroleo (OPEP) generó condiciones nuevas, llamando la atención de los países centrales que se vieron perjudicados en forma proporcional a su nivel de dependencia externa para el abastecimiento. Un país tan extenso como EE UU si bien no se vio afectado en la misma proporción que los países

Para fines de los 70s los países centrales pensaban en como protegerse de las crisis por inestabilidad y en América Latina se buscaba formas de recuperar las democracias perdidas. Fue exactamente este clima, la experiencia política de algunas connotadas figuras de la planificación, asociado a la preocupación por la presencia de dictaduras militares y masivas violaciones de los derechos humanos que afectaban a varios países de América Latina, lo que generó las condiciones para las primeras propuestas de una planificación alternativa. Vale la pena recordar aquí un intento previo del sociólogo Karl Manheim quien ya en 1947 postulaba, desde la particular perspectiva de la sociología del conocimiento, el desarrollo de

37 Se nota aquí la influencia del politólogo sistémico norteamericano David Eaton. 18 Boisier S. "El Difícil Arte de Hacer Región" pp 185.

Estratégica y la Ciudad como Sujeto La Planificación

metodologías de planificación compatibles y reforzadoras de los procesos democráticos, que facilitaran la gobernabilidad pero al mismo tiempo el control de la sociedad sobre la acción de gobierno. En una primera perspectiva los autores de la época 9 reflexionan sobre la "normal" fragmentación del poder en los países democráticos (más aún en los periféricos) y la necesidad de desarrollar herramientas de planificación adecuadas para generar resultados en situaciones donde no se controlan (ni se puede aspirar a controlar) todas las variables. Usaron la autocrítica, descubrieron nuevas formas de tratar el poder y la incertidumbre, se introdujeron en una fuerte polémica desde adentro de los métodos, aunque muchos no vieron en ese primer momento que se estaban metiendo en otra pelea de fondo como la relación modernidad posmodernidad. Estos años genéticos de la propuesta incluyen varios rasgos que vale la pena sistematizar: - Una sensación de crisis reciente de la planificación y la suposición de un vacío que sería relativamente accesible de sustituir. - Un clima político marcado por la extensión de los procesos dictatoriales pero también por un auge de los movimientos de Derechos Humanos y movimientos políticos de recuperación democrática. - La influencia de los desarrollos del pensamiento administrativo aún cuando este estuviera aplicado al mundo de los negocios. - La curiosidad por algunas herramientas que algunos países europeos y grandes corporaciones estaban aplicando especialmente luego de la crisis del petróleo como la prospectiva y las técnicas de escenarios. En ese sentido en America Latina Carlos Matus un economista chileno que fue consultor del PNUD y CEPAL desde las épocas mas activas de la planificación cumple un rol fundamental. Luego de una experiencia marcante como funcionario del gobierno de Salvador Allende instala a fines de los 70s una propuesta basada en la idea que por encima de cualquier otra consideración la crisis de la planificación se generaba porque la misma se

49 nos referimos básicamente a Carlos Matus y a Mario Testa. 10 editado originalmente por Fondo de Cultura Económica.

hallaba mal fundada teórica y metodológicamente. Influido por su propia experiencia de gobierno y por una serie de intelectuales como Clodomiro Almeida y los biólogos experimentales Maturana y Varela que habían compartido su presidio escribe un libro fundante de estas reflexiones que lamentablemente no ha sido reeditado: "Planificación de Situaciones". 10 Las primeras experiencias encuentran su caja de resonancia en un país en donde la planificación ha sido muy bien considerada: Venezuela en donde publicó algunos de sus materiales desde la agencia estatal IVEPLAN. Una extensa actividad como consultor, docente y su capacidad y contundencia como conferencista sumado a la publicación de varias influyentes obras en español y portugués lo asociaron fuertemente con la planificación estratégica en la región asociado a una herramienta que podía ser apropiada por fuerzas progresistas con expectativas de gobierno. Las ideas centrales orientadas a politizar lo técnico y tecnificar lo político hizo que a pesar de cooperar con organismos sectoriales su permanente aspiración fuera influir sobre las técnicas de gobierno como un todo. Las dimensiones epistemológicas tampoco le eran ajenas, convencido que la planificación no podía ponerle condiciones a la realidad, que era la planificación la que debía adecuarse a la realidad y no a la inversa, que la incertidumbre y la fragmentación eran la reglas más que la excepción en los escenarios de aplicación, dedicó su vida a generar técnicas y métodos para transformar la realidad. El mismo colocaba su propuesta en la perspectiva de reforzar las capacidades de los gobiernos democráticos, insistía en afirmar que "los gobiernos autoritarios tienen teorías muy débiles pero técnicas de planificación fuertes mientras que a la inversa los gobiernos democráticos tienen teorías muy potentes pero técnicas de gobierno muy débiles". Preocupado por hacerse entender en las esferas más altas de gobierno dedica un libro, en donde combina capítulos técnicos con capítulos novelados y que denominó " Adios Sr. Presidente" preocupado por la "orfandad de las oficinas presidenciales", "cualquier empresa mediana tiene un sistema de soporte a las decisiones superior a la de las oficinas presidenciales en América Latina" solía comentar. Matus fue un fuerte promotor de las escuelas de gobierno, idea que resultó muy difícil de plasmar en

consultoras que en general se nutren de exla Región, con excepción de alguna experiencias funcionarios de las áreas de planeamiento. como las de la FUNDAP en San Pablo y la FIOCRUZ A comienzos de los 90s el proceso reflexivo alcanza en Río de Janeiro, instituciones que lo contaron entre otro punto de inflexión en el contexto de los debates sus docentes. sobre modernidad-posmodernidad que se aceleran De esta etapa en los 90s surgen sus últimos libros y después de la caída del muro de Berlín y el fin de la algunas reediciones realizadas por la misma Guerra Fría. FUNDAP 11. En estas condiciones mientras se Sus propuestas aprovechan la extienden las condiciones para su prolongada experiencia de Europa en inclusión en las transformaciones del planificación y consigue absorber y sector, va emergiendo de una sistematizar diferentes herramientas experiencia dificultosa, en ocasiones como la prospectiva y los escenarios Podemos pasar contracultural una planificación que habían adquirido prestigio en la estratégica más madura, menos época. de aquella admiración totalizante, más constructivista o En la búsqueda de nuevas moderna: “es una deconstructivista, más práctica y herramientas para desarrollar y ciudad planificada” quizás más accesible. transmitir estas técnicas Van der a una mas postmoderna: son autores Heijden y Godet 12 relevantes que han sido traducidos al “es una ciudad español. que planifica”. Curiosamente el impacto desigual de los 20 años de trabajo de Matus sobre planificación estratégica había sido Como los imaginarios de la pronosticado por Silva Michelena planificación permanecen (1979) en el prólogo de uno de sus fuertemente instalados el agregado 13 primeros libros :"No podemos esperar que los del adjetivo estratégico remite en primera instancia a gobiernos acepten fácilmente esta nueva alternativa; la incorporación de nuevas técnicas, dentro de los probablemente seguirán planificando normativa y tecnocráticamente hasta tanto sus reales propósitos no mismos marcos en que se había desarrollado la sean lograr una verdadera transformación de la planificación tradicional. sociedad. No obstante, estamos seguros que este libro Sin embargo la desetructuración de supuestos a los constituirá un apoyo útil para todos aquellos, dentro o que la planificación estratégica invita son mucho fuera del gobierno, que luchan por una sociedad más mas amplios. ¿Quiénes deciden? ¿Quiénes y desde dónde planifican? ¿Con qué aliados? ¿A quienes justa y verdadera." afectan? ¿Quiénes más están operando sobre la Así como en los 60s resultaba obvio el avance de misma situación? ¿Qué planes tienen? ¿En qué modelos originados en la economía sobre la contexto se está planificando? ¿En qué coyuntura? planificación, a partir de los 80s es posible detectar ¿Desde que posición o con que fuerza relativa? ¿Con una influencia de las ciencias sociales y políticas que qué capacidad de convocatoria?. permitían imaginar que era, quizás, el momento de La perspectiva estratégica ha reducido la ritualidad conciliar planificación con democracia, sustentando en la que se basaba buena parte de la precisión al mismo tiempo un equilibrio entre gobernabilidad, formal y la cientificidad de la planificación , pero casi eficacia y participación. en la misma medida ha incrementado la importancia En los 90s la ausencia de mecanismos formalizados del "arte" de planificar reduciendo el abismo que la de planificación fue reemplazada en algunos países separaba epistemológicamente de la racionalidad por grandes proyectos que cuando se los analiza política a la que suponía brindar sus servicios. resultan verdaderos sustitutos de sistemas de Nuevos fenómenos como la constitución de sujetos planificación. En otros casos la labor es encarada por

La especificidad de lo estratégico

412 Van der Heijden es un autor con una experiencia privilegiada en el campo de la planificación por escenarios, adquirió su presti gio asociado a la exitosa utilización que la empresa petrolera Royal Dutch/Shell hizo de esta técnica. Michel Godet por su parte es uno de los principale s referentes de la prospectiva. 213 en el prólogo del libro de Matus C. "Planificación de Situaciones", FCE México 1980.

Mario Rovere

sociales, el aumento de la capacidad de gobierno, el cálculo interactivo, el manejo de la incertidumbre, la reacción veloz ante la sorpresa, han llevado a la sensación que el centro de gravedad de la nueva propuesta descansa tanto en los dispositivos formales, los algoritmos o la formulación de documentos y como en la formación, en el desarrollo de capacidades, en la flexibilidad de sus abordajes, etc. En el contexto de este trabajo se entiende que lo que permite caracterizar a un proceso de planificación, así como a otros procesos tales como la gestión o la administración, de estratégico es la utilización de representaciones sobre los campos de estudio e intervención que comprendan a éstos como socialmente producidos por la interacción de diferentes fuerzas y actores sociales, en campos de fuerza por donde circulan mecanismos de competencia, cooperación, coacción, influencia, conflicto, etc. Esta perspectiva permite resignificar espacios conocidos como instancias donde se desarrolló o se desarrolla un juego entre diferentes actores sociales. Esta mención a la palabra juegos no es azarosa ya que algunos autores consideran que la teoría de los juegos es el referente teórico de las estrategias. Una definición mas precisa a esta altura del trabajo sería: La planificación estratégica es un ejercicio de reflexiónacción que uno o más actores sociales realizan, a partir de su experiencia, para diseñar intervenciones o mejorar sus prácticas, considerando la producción social como consecuencia de la interacción de fuerzas sociales que concurren o no en algún punto de aplicación. Se caracteriza por facilitar la consideración de dimensiones subjetivas, incluir herramientas analíticas para la complejidad, ofrecer -a través de una mirada más panorámica en términos espaciales y temporalesuna adecuada articulación con su medio y con los otros actores que intervienen en un mismo espacio de transformación y por proveer de significado y sentido a las actividades que se realizan. Interactuando fluidamente con estilos de administración afines constituye un sólido mecanismo de formación de estrategias y un integrado mecanismo de toma de decisiones. 13

Es por estas razones, que se puede especular, que la planificación estratégica entró en pleno diálogo con

313 ver al respecto los trabajos de Dixit y Nalebuff citados en la bibliografía. 14 En el Prologo de su libro Raise and Falling of Strategic Planning.

el desarrollo de las ciudades, facilita el pasaje de ciudad objeto a ciudad sujeto de planificación y crea un marco para la constitución de actores sociales colectivos y heterogéneos, para la generación de consensos, para el análisis de entornos complejos.

Debates en el campo y autores que ayudan a sustentarlo Al respecto Mintzberg señala "...es quizás el tiempo adecuado para publicar este libro (sobre planificación). Este podría haber sido rechazado antes de 1973, cuando la planificación podía hacer las cosas correctas o después cuando se sumergió en una onda de sentimientos antiplanificación que continuó por una década o más...quizás ahora la gente esté más inclinada a considerarla en una forma más razonable ni como panacea ni como el infierno sino como un proceso con beneficios específicos en contextos específicos". 14 Es necesario explicitar que la plasticidad requerida por lo estratégico ha dividido a los autores del campo, entre quienes no creen que la planificación pudiera resignificarse hasta alcanzar las flexibilidades que este pensamiento exige y como consecuencia de ello depositan sus expectativas en dispositivos más ágiles y menos abarcativos (vg la programación), y quienes piensan que es posible una planificación diferente que no sólo puede hacerse cargo de estas exigencias sino recuperar una parte de sus mejores experiencias. Esta división resulta en parte funcional, en tanto el debate mantiene abierto y refuerza el campo reclamando una mayor atención sobre los diversos dispositivos de toma de decisiones (se llamen o no planificación) privilegiando aquellos que realizan una lectura de la realidad como "producida" por el interjuego de diferentes actores y factores sociales, que estimulan la reflexión sobre las repercusiones futuras de su quehacer y la puesta en contexto de sus intervenciones. Este trabajo posiciona en el grupo de quienes piensan que no solo es posible sino que es imprescindible contar con técnicas y perspectivas de planificación, pero se incluyen con igual legitimidad autores del campo que han hecho y hacen aportes significativos distanciados del concepto de planificación.

Un panorama de las fuentes de información y de los principales autores de la planificación estratégica requiere alguna forma de organización del campo.

aportes de la producción de autores como Habermas, Jesús Ibañez, Michel Foucault, Karl Manheim, Gilles Deleuze, Felix Guattari, Pierre Bordieu, David Harvey.

Aportes teóricos conceptuales "El mundo me comprende y me engulle como un punto, Aportes desde la planificación de gobierno pero yo lo comprendo". "El espacio social me engulle Sin duda en la producción latinoamericana a lo largo de los últimos 30 años, se destacan como un punto. Pero este punto es un claramente los aportes de Carlos punto de vista, el principio de una Matus16 quien ha generado una visión tomada a partir de un punto ininterrumpida producción de textos situado en el espacio social, de una Dror afirma que sobre este campo y se ha "perspectiva" definida en su forma y al menos en el sector transformado en un referente del su contenido por la posición objetiva a público “la planificación mismo por sus tareas de docencia y partir de la cual ha sido tomada. El cooperación. espacio social es en efecto la realidad es al presente Un autor de referencia mundial que primera y última, puesto que sigue el más estructurado ha sostenido este espacio es Y. Dror ordenando las representaciones que y profesionalizado quien ha mantenido una producción los agentes sociales puedan tener de por más de 20 años combinando él. P Bordieu a partir de un modo de formulación elementos de planificación y gobierno pensamiento de Pascal. de políticas” y en los últimos años ha generado dos Para comprender las relaciones textos traducidos al español que como entre planificación estratégica los de los otros autores se encuentran y los debates sobre referenciados en la bibliografía. modernidad/postmodernidad Otro autor que proviene de la resulta necesario hacer referencia a tradición de la planificación regional y una serie de autores que de una forma u otra han mantiene una firme actualización en su tema (la ayudado en estos años a pensar el campo. planificación regional) es Boissier quien desde los No siempre resulta fácil develar y mucho menos equipos del ILPES ha continuado avanzando en esta operacionalizar los aportes teórico conceptuales de perspectiva articulándolo con los procesos de autores que no son metodólogos, ni tienen una descentralización y regionalización, procesos preocupación particular por el campo de la bastante difundidos, al menos en América Latina. planificación. Sin embargo existen una serie de nociones y conceptos que operan como verdaderos dispositivos analíticos, que colocados a disposición de grupos con responsabilidades institucionales concretas generan múltiples lecturas de la realidad posibilitando pensar formas de intervención que no se hubieran generado sin su concurso. El trabajo de sustento conceptual desde distintas ramas del conocimiento reconoce una afinidad con toda aquella producción que busca distanciarse de las tradiciones racionalistas y estructuralistas trabajando explícitamente sobre elementos que ayuden a comprender mejor las problemáticas del sujeto, del poder, del saber, de la producción social, de la articulación entre el quehacer y la práctica entre otras, estrechamente vinculadas al sustento de un pensamiento estratégico.15 En este sentido es posible reconocer y utilizar los

Aportes al planeamiento desde la perspectiva de la administración. Para ponderar los aportes de la administración resulta útil reflexionar sobre sus formas y mecanismos de producción, de innovación y de validación del conocimiento. Se trata de una disciplina que avanza a través de escuelas, ni siempre antagónicas ni siempre complementarias, interactuando con un "objeto" cuyo referencial empírico lo constituyen predominantemente las empresas de los países centrales, especialmente de los EE UU. La dinámica entre "disciplina" y "objeto" muestra que en ocasiones la "disciplina" produce dispositivos más o menos eficaces para la modificación de la

415 Un interesante aporte estableciendo conexiones entre algunos de estos autores y salud puede encontrarse en N. Fox "Postmodernism, Sociology and Health". 516 La tarea de Matus se completó con una extensa e incansable tarea docente y comunicacional y su reciente fallecimiento en diciembre de 1998 le sorprendió en plena tarea de cooperación y concreción de su sueño de desarrollar "escuelas de gobierno" en América Latina.

Estratégica y la Ciudad como Sujeto La Planificación

Se puede coincidir con el punto sin coincidir con sus realidad, pero con frecuencia es el "objeto" el que conclusiones ya que como hemos visto la marca el ritmo de innovación sobre la que después la planificación estratégica no queda calificada como "disciplina" teoriza o sistematiza. tal por ser la única, ni la principal, ni siquiera por En este contexto algunos autores17 que reconstruyen producir estrategias sino, como ya hemos definido, históricamente las escuelas de la administración, por el uso de herramientas de análisis y de síntesis detectan un quiebre o discontinuidad en la década de con una lógica de actores sociales. Un aporte de los 70s que permite englobar las escuelas anteriores Mintzberg lo constituye el estudio como tradicionales y el conjunto que del surgimiento de estrategias a se abre a partir de entonces como partir del ensayo en los espacios Matus afirma que estratégicas. Este quiebre -que tácticos, lo que refuerza los intentos semeja al que hemos planteado para “los gobiernos por articular reflexión-acción o la planificación- resulta fuertemente autoritarios tienen teorías teoría-práctica. influido por el clima de crisis, En este trabajo el autor ofrece una de muy débiles pero técnicas incertidumbre y turbulencia las mejores sistematizaciones generado en los mercados de planificación muy actualizadas sobre planificación y un internacionales a partir de los fuertes mientras que los capítulo final, donde ensaya una cambios de precios relativos del serie de propuestas sobre como gobiernos democráticos petróleo. reconstruir este campo. La producción en este período se tienen teorías muy Un aporte congruente para la basa en autores como Ackoff, Ansoff potentes pero técnicas de planificación en tiempos de y Drucker. En general estos autores incertidumbre la constituye la técnica gobierno muy débiles”. han enfatizado la recuperación del de escenarios. Proveniente de la largo plazo en la toma de decisiones experiencia de las grandes empresas y/o las consideraciones sobre el internacionales su influencia se hizo ambiente externo de las instituciones sentir en la planificación en salud, sin llegar a establecer una verdadera ruptura de especialmente en los países de Europa desde mitad de paradigmas respecto a las metodologías anteriores. los 80s. En esta experiencia resulta interesante verificar En un repaso de las más de diez escuelas generadas que en la mayoría de los casos la principal variable de desde comienzo de los 70s hasta ahora, las mayores monitoreo -en consecuencia el mayor proveedor de afinidades con la perspectiva estratégica -tal como la incertidumbre para estos países- la constituye el avance planteamos desde la planificación- provengan de los tecnológico. autores del campo de la mercadotecnia estratégica Un actualizado aporte en este campo es realizado por (tal el caso de Ries y Tout) o los aportes al Van der Heijden (1996) quien, además propone una pensamiento estratégico desde la teoría de los juegos síntesis de la producción y las perspectivas de las planteados por Dixit y Nalebuff. Quien más se ha distintas tradiciones de planificación y administración ocupado del tema de la planificación desde una estratégica. perspectiva crítica, en los últimos años es H. Si pensamos en la difícil traducción de los aportes Mintzberg (1994). Resulta muy interesante analizar desde el ámbito privado al público hay que citar a el trabajo de este autor quien confronta con las Osborne y Gaebler autores del best seller “Reinventing primeras escuelas del planeamiento estratégico en Government" quienes dieron sustento a uno de los EE. UU a las que coincidentemente acusa de procesos mas amplios y ambiciosos de Reforma de la racionalistas, exhibiendo la debilidad de sus administración federal en los EE UU. supuestos teóricos y metodológicos en una confrontación que recuerda mucho las discusiones entre la planificación normativa y la estratégica. La expectativa del libro se sostiene en un hilo muy débil cuando intenta probar que el concepto de planificación asociado a estratégico es una Vale la pena sintetizar aquí los que consideramos contradicción por la sola argumentación que "la pueden ser los principales aprendizajes que pueden ser planificación estratégica no es la única y con frecuencia capitalizados por el planeamiento estratégico en las no es la principal fuente de formación de estrategias". grandes ciudades: 18

Los principales aprendizajes

617 ver Hermida J. Kastika E. y Serra R."Administración y Estrategia" Ed Macchi Buenos Aires 1993 Wiley, West Sussex 1997. 718 Van der Heijden K. "Scenarios; the Art of Strategic Conversation"

-La Concepción de la planificación como un ejercicio interactivo de actores y fuerzas sociales que disputan en determinados espacios. -La percepción del poder como una categoría vincular circulando en la vida cotidiana, en las organizaciones y en los grupos. -El alerta frente a los riesgos de etnocentrismo, de la gran diferencia entre hacer planes para los otros y planificar con los otros. -La recuperación de los debates sobre el futuro no tanto como objeto de predicción o previsión sino sobre todo como espacio de construcción y como proveedor de sentido para la práctica cotidiana. -El reconocimiento de la historicidad de los procesos sociales como una forma de comprender los significados de lo que ocurre en el presente y los gérmenes de futuro que allí se encierran. -La comprensión en una forma más dinámica de los fenómenos de competencia y cooperación, detectando la importancia de los mecanismos regulatorios para que estos fenómenos operen a favor de la población. -El aprovechamiento de los grados de libertad y de los juegos de autonomía que se dan, aún dentro de la determinación, en las relaciones entre los espacios más generales y los más singulares en momentos en que la globalización pareciera el único arquitecto de las transformaciones que alcanzan a nuestros países. -El duro ejercicio de la autocrítica y de la deconstrucción de los discursos: "la autocrítica no es

negativa, al contrario es la ausencia de autocrítica la que nos hace ser pesimistas sobre el futuro". 19

-La búsqueda de formas alternativas de organización alejadas de las configuraciones piramidales, jerárquicas y burocráticas que se sustentan en fuertes constricciones a la autonomía y a las iniciativas de los trabajadores y los funcionarios.

A modo de conclusión La planificación estratégica ha sido un enorme esfuerzo contracultural para evitar que la crisis de la modernidad y la masiva instalación del mercado como un mecanismo sobrevalorado de asignación de recursos, arrastre lisa y llanamente con cualquier intento por protagonizar procesos de cambio y transformación. Las ciudades se han convertido en un bastión de esa resistencia y no es casualidad que se hayan apropiado de la planificación estratégica como una herramienta para lograrlo. Restan desafíos no menores, tales como: articular más estrechamente redes y planificación estratégica, encontrar soportes más flexibles, simplificar y allanar el acceso a la planificación estratégica a crecientes grupos de ciudadanos. Pero esto irá surgiendo de las mismas prácticas ya que en cualquier circunstancia persiste la vigencia de aquello de "se aprende a planificar, planificando".

Mario Rovere: Médico sanitarista con residencia en Salud Internacional, argentino, se ha desempeñado como director de zona sanitaria (Provincia de Salta) director de Planificación en la Secretaría de Salud de la Ciudad de Buenos Aires, Secretario de Políticas Sociales de la Nación y Consultor regional de recursos humanos de la OPS / OMS. Actualmente se desempeña como Docente de planificación estratégica en posgrados desalud pública y política social y es autor de varios libros y artículos sobre el tema.

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