Destrabando la carrera política: la oportunidad detrás de los nuevos Gobernadores Regionales

Informe

Destrabando la carrera política chilena: La oportunidad detrás de los nuevos Gobernadores Regionales

Florencia Serra Mora

Cientista Político PUC Investigadora del Centro de Políticas Públicas UNAB.

Centro de Políticas Públicas

contenidos

01 abstract P. 3

02

03

Introducción P. 5 La carrera política en Chile P. 6 2.1 Importancia de la carrera política P. 11 P. 8

2.2 Configuración de la carrera política

P. 12 3.1 Distribución y características de los cargos (estructura Estatal) P. 14 3.2 Atractivo de los cargos (instituciones políticas)

05 conclusiones P. 31

P. 20 3.3 Dinámica actual

06 Referencias bibliográficas P. 35

P. 21 3.4 Problemas de la carrera actual

07 anexos P. 38

P. 39 7.1 Anexo 1

04 Lineamientos de propuestas P. 23 P. 25 4.1 Objetivos P. 26 4.2 Carrera propuesta P. 28 4.3 Aumentar atribuciones del Gobernador Regional (ex Intendente) P. 30 4.4 Homologar diputados a comunas (1 diputado cada 3 comunas) P. 30 4.5 Cambiar la distribución regional y comunal

01

abstract

E

n este informe se estudia la manera en que los cambios a la distribución territorial del poder, afectan la forma

en la que se planifica la carrera política en Chile. Chile se encuentra ad portas de elegir democráticamente, por primera vez, a su máxima autoridad regional: Gobernador Regional. Este no solo es un hito histórico respecto a la descentralización del país, sino que también es una oportunidad para cuestionarse cómo se configura la carrera política chilena actual. Permite identificar lo que se podría mejorar, y con ello, fijar los objetivos que debieran existir cuando una oportunidad de cambio se produce.

02

E

Introducción n Chile durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet, se aprobó la ley que establece la elección directa y democrática de “Gobernadores Regionales”, quienes vienen en reemplazo de los actuales “Intendentes Regionales”. Esta reforma cambia la

dinámica de la relación de poder y descentralización respecto al territorio, ya que se pone en manos de la ciudadanía el destino de la región. De esta forma, se independiza (en cierto grado) del gobierno central. Como consecuencia de lo anterior, se produce un cambio estratégico respecto la manera en la que los partidos y los políticos planifican sus carreras. Esto, dado a que se introduce un nuevo cargo de elección popular al sistema político, y, por lo tanto, se generan nuevas variantes en la arena política.

Es en este sentido que se considera contingente estudiar la carrera política chilena actual, y cómo ésta cambiará cuando las estructuras de poder territorial y político sean modificadas. En este informe se analizará en qué medida la forma en la que la descentralización o la división político administrativa del territorio chileno, influyen en la manera en la que los políticos hacen carrera. Esto, siempre considerando que, aunque éste no es el principal factor que consideran los políticos al planificar sus carreras, ciertamente influye en cómo se desarrolla ésta ya que es la estructura la que genera la disponibilidad de los cargos y su atractivo (Borchert, 2011).

Al referirse al “sistema político”, se suele creer que éste está formado exclusivamente por las atribuciones de los cargos políticos, por dónde ejercen el poder los representantes, a quienes representan, y la forma y reglas del sistema electoral.

En contraste, poco se habla de la “carrera política”, entendida como la acumulación y secuencia de cargos que un político profesional sigue, para lograr llegar a su objetivo final en política (Stolz, 2011). Aunque la carrera política depende, en parte, de cómo las variables antes mencionadas se entrelazan

6.

de cargo a cargo, ésta depende a su vez de otros factores como la ambición de quienes postulan a los cargos y las estructuras partidistas.

Para evaluar el sistema político de forma integral, es necesario pensarlo desde el punto de vista de una carrera.

No importa solamente cuál es el cargo en cuestión, sino cómo éste se conecta con los demás cargos. Por ejemplo, permitir que el Intendente sea electo y dotarlo de atribuciones, no tiene efectos sólo sobre la administración regional, sino también sobre el camino que toma un político para llegar a Pre-

En este informe se analizará en qué medida la forma en la que la descentralización o la división político administrativa del territorio chileno, influyen en la manera en la que los políticos hacen carrera. Esto, siempre considerando que aunque éste no es el principal factor que consideran los políticos al planificar sus carreras, ciertamente influye en cómo se desarrolla ésta ya que es la

sidente o Senador.

estructura la que genera la disponibilidad de

Con el fin de entender el camino es-

los cargos y su atractivo (Borchert, 2011).

tratégico que toman los políticos para lograr sus objetivos, analizaremos la procedencia laboral de los parlamentarios que ocupan un escaño hoy en el

congreso, dónde se desempeñaron profesionalmente antes

bien común, evitando los abusos de la autoridad. Aunque

en su vida pública, qué cargos ocuparon, de dónde vienen,

el voto secreto y universal, es comúnmente señalado como

etc. El objetivo tras analizar el funcionamiento de la carrera

el principal de los pilares (por ejemplo, en Capitalismo, So-

política actual, es comprender los aspectos que son benefi-

cialismo y Democracia de Schumpeter), la carrera política

ciosos para el desarrollo del país. Adicionalmente, hacemos

es, en cierta medida, la razón que justifica la elección de

una propuesta en relación a las alternativas en pos de de-

representantes.

sarrollar una carrera política nutrida de experiencia para el buen ejercicio de sus funciones.

Por un lado, la existencia de una carrera política competitiva obliga a los políticos a especializarse. Deben descubrir la

2.1

Importancia de la carrera política

frontera de lo posible en el mundo público, cómo negociar con los incumbentes y la oposición. Este proceso de apren-

A nivel teórico, la democracia representativa se sustenta en

dizaje los transforma en expertos del mundo estatal, ya que,

distintos pilares para potenciar la definición y búsqueda del

para prosperar, deben conocer las leyes que rigen al Estado y

7.

las funciones formales e informales que cumplen sus distin-

y deseos de un político están moldeados por la disponi-

tos actores (Jacobson, 1946).

bilidad de oportunidades políticas, y dichas oportunidades están determinadas estructuralmente.”

Más aún, el mismo hecho de pasar por distintos cargos públicos genera aprendizajes y cambio de visión de los repre-

Un estudio realizado por Borchert (2011), plantea la división

sentantes. Conocer los problemas de los representados y sus

de los factores que definen la decisión de un político para

intereses, y descubrir mediante el debate y la negociación la

postular a un cargo. Dichos factores serían: la disponibilidad

visión de los opositores, permite que los representantes, a

del cargo, la accesibilidad y el atractivo de éste. Estos facto-

medida que avanzan a puestos de mayor poder, adquieran

res estarían influenciados por las estructuras: (1) del Estado,

una visión más amplia de la sociedad (Jang, 2009).

(2) de las instituciones políticas, (3) de representación y (4) de las organizaciones políticas.

Por otro lado, la carrera política y la consiguiente necesidad de cambiar de cargo o reelegirse en el mismo, obliga a los

Como este informe intenta abordar los efectos de la descen-

políticos a descubrir o crear argumentos que sustentan sus

tralización (como estructura estatal) sobre la carrera políti-

acciones. Esta experiencia es necesaria para ganar debates

ca en Chile- se utilizarán las definiciones de Borchert (2011)

frente a la ciudadanía y motivar a sus adherentes. Como con-

de las estructuras del Estado y de institucionalidad, aplicán-

secuencia, se espera una mejora en la calidad del debate

dolas al caso nacional. El objetivo es comprender cómo los

público (Howlett, 1992). De acuerdo a John Stuart Mill, esto

cambios aplicados a dichas estructuras, alteran la forma en

logra que los votantes adquieran una visión más amplia y ex-

la que los políticos planificarían sus carreras.

tendida sobre cuáles son los intereses en juego, las posibles consecuencias y los riesgos de tomar distintas rutas.

Respecto a la Estructura del Estado, Borchert (2011) la define como el número de niveles de gobierno y sus compe-

Por último, de acuerdo a Cooter (2003), una carrera política

tencias. Esto genera que la distribución territorial de los

permite que los votantes evalúen a los candidatos de acuerdo

Estados tenga directa relación con la disponibilidad de los

a su historia, observando si son consecuentes con sus ideales

cargos. Bajo esta lógica, los Estados unitarios generan ca-

y capaces de llevar a cabo sus ideas. En este sentido, mientras

rreras políticas muy distintas a las que podría generar un

más elecciones sean necesarias para llegar a los cargos supe-

Estado federal, tanto a nivel de disponibilidad de cargos,

riores, mejor habrán sido “filtrados” los aspirantes.

como de atribuciones.

Esta estructura va a definir la manera en la que los políticos

2.2

Configuración de la carrera política

planean sus carreras, y cuál es la acumulación de cargos que les conviene para lograr sus objetivos.

Cuando se habla de liderazgo y carrera política, hay distintos factores que se deben considerar. Partiendo por

Según Borchert (2011) modificaciones en la distribución te-

temas individuales, como la ambición y objetivos per-

rritorial del poder generan cambios en la relación que tie-

sonales de los políticos, y temas tan generales y estruc-

nen los políticos con los cargos públicos: “Recientemente

turales como el sistema electoral o la institucionalidad

países que tuvieron históricamente un Estado unitario, han

del Estado. Si bien estos factores no son completamente

generado cambios en su estructura, pasando lentamente

medibles, existen estudios que intentan abordar y teori-

hacia Estados más descentralizados. Esto ha generado que

zar esta temática desde distintas aristas (Stolz, Borchert,

la típica estructura que se centra exclusivamente en la ca-

Schlesinger, Black, etc).

pital nacional, y que establece un juego de una sola arena, prácticamente haya desaparecido de la escena en casi todas

En este contexto es que se busca evidenciar la influencia

las democracias, a excepción de las más pequeñas.

que ejerce las medidas de descentralización y las nuevas estructuras estatales, en la carrera política. Es por esta ra-

Simultáneamente, el cargo del alcalde en estas democracias,

zón, que se analizará qué teorías existen al respecto o qué

ha ganado fuerza y legitimidad democrática en varios paí-

dice la literatura sobre dicha influencia.

ses como Italia, los Países Bajos, partes de Alemania y Gran Bretaña. Entonces, las opciones en las carreras políticas han

Schlesinger plantea, entre otros aspectos, que “los motivos

8.

incrementado y se han diversificado” Borchert (2011).

El caso de Chile parece ser de las pequeñas democracias que marcan la excepción, ya que los políticos se enfrentan a un Estado unitario en el que se eligen de manera democrática las principales autoridades del nivel local y nacional. Más aún, en Chile existe una discontinuidad democrática: a nivel regional el cargo principal o la mayor autoridad es designada por el presidente de la república. Esto se traduce en que la carrera no pueda pensarse desde lo local a lo nacional, y por lo tanto, la principal arena política tiene un carácter central.

Respecto a la estructura de las instituciones políticas, Borchert (2011) se refiere al atractivo que tienen los cargos, dado por la durabilidad del cargo, los ingresos que de él se obtiene, la proyección profesional, etc.

Recientemente países que tuvieron históricamente un Estado unitario, han generado cambios en su estructura, pasando lentamente hacia Estados más descentralizados. Esto ha generado que la típica estructura que se centra exclusivamente en la capital nacional, y que establece un juego de una sola arena, prácticamente haya desaparecido de la escena en casi todas las democracias, a excepción de las más pequeñas”. Borchert (2011).

Según la estructura que tienen las instituciones públicas, las personas pueden proyectar sus

El objetivo principal es entender el rol que juega el inten-

carreras o no. También el poder relativo de los cargos es un

dente y los cambios que puede sufrir la carrera con el reem-

factor que genera atractivo (Borchert, 2011).

plazo de dicha autoridad por un gobernador regional electo democráticamente. Todo esto con el fin de comprender

Por ejemplo, si una persona tiene que decidir entre pos-

cómo la estructura estatal y la estructura de las institucio-

tular a un cargo u otro, el ingreso es un factor importante

nes políticas influyen en forma de hacer carrera política.

a considerar, pero no es el único. En muchas situaciones también se toman en cuenta los beneficios que el cargo entrega, como por ejemplo mejoras en las pensiones de vejez o la opción de poder obtener un mejor puesto en el sector privado, una vez que salga del congreso o cargo público que desea ocupar.

La etapa de la vida en la que el político se encuentra también influye en la decisión, ya que con cargos que son similares en cuanto a ingresos o prestigio, una persona joven va a preferir el que le entregue mayor proyección. En cambio, alguien que ya está terminando su carrera laboral, va a preferir estabilidad (Borchert, 2011).

En la próxima sección se verá qué cargos existen hoy en día en Chile y sus características: atribuciones, ingresos, mecanismos de elección. Luego se analizará el atractivo que tienen dichos cargos y cómo afecta la manera en la que se hace carrera política hoy en día.

9.

03

La carrera política en Chile

E

n esta sección se analizará la distribución de cargos que conforman al Estado Chileno,

y la manera en la que los políticos se relacionan con ella. La finalidad es poder establecer los parámetros con los que nos encontramos actualmente, y cómo éstos se verían afectados ante el cambio en las estructuras del Estado y de las instituciones políticas generadas por las próximas elecciones, junto al traspaso de competencias hacia el nuevo de Gobernador Regional.

11.

3.1

Distribución y características de los cargos

(estructura Estatal)

En Chile, nos encontramos con 3 plataformas territoriales de poder: (1) La primera es a nivel local en los municipios.

En ésta, se elige democráticamente tanto al alcalde, que es la máxima autoridad de la comuna, como a los concejales que forman parte del consejo consultor y fiscalizador del gobierno local.

Luego existen los (2) gobiernos regionales, que están formados por dos autoridades. El Intendente, que es designado por el Presidente de la República, cuyo rol es obedecer los intereses presidenciales en el territorio. El Consejo Regional, cuyo rol es representar a la ciudadanía regional y asignar recursos, que ya están destinados en áreas pre-establecidas por el gobierno central, a proyectos regionales.

Adicionalmente, dentro de las regiones existen las provincias, un nivel territorial que en la práctica viene a desconcentrar la carga del Intendente, delegando en el cargo de Gobernador Provincial, tareas que están relacionadas principalmente con la seguridad y orden público.

La tercera plataforma es la que se hace cargo de temas (3) nacionales. Por un lado, tenemos la administración, ejecución y gobierno, compuesta por el Presidente de la República, electo de manera democrática, y el gabinete compuesto por los Ministros que él mismo elige.

A lo anterior, cabe agregar que nos encontramos con el poder legislativo bicameral, en el que ambas cámaras son electas democráticamente.

Ya habiendo explicado en términos generales cómo se distribuyen los cargos políticos, en la tabla Nº1 se exponen las características de cada cargo en particular y sus atractivos, con el fin de entender los incentivos con los que cuentan los políticos al momento de planificar sus carreras.

12.

La tabla nº1 muestra los mecanismos de elección, ingresos, durabilidad y requisitos otorgados a los cargos políticos del Estado chileno. Estos aspectos serán analizados en la siguiente sección, incluyendo el atractivo que dichas características le entregan a cada cargo.

Tabla nº 1:

Características de los cargos políticos en el Estado chileno Cargo

Años de duración

Ingresos (2017)

Presidente

4

$9.920.104

Ministro

Depende del apoyo presidencial

Senador

Brutos Dedicación

Mecanismo de Elección

Cargos disponibles a nivel nacional

Exclusiva

Democrática

1

$9.121.809

Exclusiva

Designado

23

8

$9.121.809

Exclusiva

Democrática

50

Diputado

4

$9.121.809

Exclusiva

Democrática

155

Intendente

Depende del apoyo presidencial

Varía entre $6.507.778 y $8.457.933

Exclusiva

Designado

15

Gobernador

Depende del apoyo presidencial

Varía entre $4.255.115 y $5.647.707

Exclusiva

Designado

53

CORE

4

$1.400.000

No exclusiva

Democrática

278

Alcalde

4

Varía entre 3 y 5 millones de pesos

Exclusiva

Democrática

345

Concejal

4

Varía entre 364.000 y 728.000

No exclusiva

Democrática

2236

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Biblioteca Nacional del Congreso y Ley fácil. El detalle de esta información se encuentra disponible en el anexo 1.

13.

3.2

Atractivo de los cargos (instituciones políticas)

del cargo, es decir mientras más local es su jurisdicción, más vacancias tiene disponibles. Y por lo tanto la accesi-

Con la democratización de la máxima autoridad regional, es

bilidad es mayor.

posible que los políticos comiencen a planear sus carreras de una manera distinta a la tradicional. Si bien las carreras

C) Ingresos: comprendido como la remuneración del car-

políticas no son institucionalizadas y no existe un solo ca-

go. Tal como vemos en la tabla N°1 podríamos dividir los

mino para llegar a los cargos deseados, las carreras en la

ingresos en 3 grupos:

práctica tienen un alto grado de institucionalidad que se manifiesta de manera informal (Borchert, 2011). Entonces,

1.

Grupo que fluctúa entre los 10 y los 6 millones de pe-

para poder comprender cómo se ha generado la carrera en

sos. En este grupo podemos incluir a: Presidente, Se-

Chile los últimos años, es que se analizarán las caracterís-

nadores, Diputados, Intendentes y Ministros.

ticas tangibles que los hacen atractivos (tabla Nº1). Poste-

2.

riormente se observarán algunos datos que entregan direc-

sos. Dentro de esta categoría podemos incluir a los

trices en torno a las decisiones estratégicas que toman los políticos al momento de planificar sus carreras.

Grupo que fluctúa entre los 2 y los 5,9 millones de peGobernadores y Alcaldes.

3.

Grupo que fluctúa entre los 1,9 y el sueldo mínimo, dentro del cual se pueden incluir concejales y CORES.

a) Durabilidad: señala por cuánto tiempo el político tendrá un trabajo, recibirá ingresos, tendrá poder, visibilidad, etc.

Respecto a los ingresos, podemos decir que el primer gru-

Es un aspecto considerable al momento de decidir, ocupar

po es el más atractivo, y el tercero entonces el de menor

o postular a un cargo, ya que permite trabajar para lograr

atractivo. Pero es importante considerar que los cargos

su objetivo de largo plazo.

que pertenecen al tercer grupo, a diferencia del resto, no son de dedicación exclusiva. Por lo tanto, entregan la posi-

Para el caso chileno, nos encontramos con que la durabi-

bilidad ejercer de forma paralela otros puestos laborales,

lidad se ve afectada de forma distinta, dependiendo del

ya sea en el mundo público o en el privado.

tipo de cargo. La durabilidad del primer tipo, está asociada a la confianza que el Presidente de la República le confiere

Cabe señalar que sueldo promedio en Chile es de $517.540

a dicha persona. Dentro de esta categoría nos encontra-

(año 2016) por lo que todos los cargos mencionados son de

mos con los intendentes, ministros y gobernadores; quie-

gran atractivo económico, incluyendo a los concejales que

nes perdurarán en sus cargos tanto como el Presidente les

pueden obtener un ingreso similar al sueldo promedio y

otorgue su confianza. Esto genera que puedan ocupar sus

además tener otra fuente laboral.

cargos como máximo 4 años, pero pudiendo ser removidos en cualquier momento, entregándole un grado incierto de

d) Visibilidad: para este aspecto se consideran dos di-

seguridad a quien lo ejerce.

mensiones que pueden revelar la visibilidad que tienen los cargos. La primera, tiene que ver con el mecanismo de

El segundo tipo de durabilidad, está otorgado por ley para

elección que se utiliza para poder llegar a dicho cargo. Y la

los cargos: Presidente, Senador, Diputado, Consejero Re-

segunda, es el territorio sobre el que se tiene jurisdicción.

gional, Alcalde y Concejal. A excepción del Presidente de la

Entonces nos encontramos con 4 categorías:

República, todos tienen posibilidad de reelección y todos tienen un mandato de 4 años en el cargo, a excepción de

1.

los senadores cuyo cargo dura 8.

Nacional / Elección Popular: Presidente, Diputados, Senadores.

2.

Nacional / Designado: Ministros.

Por lo tanto, nos encontramos con que, respecto a la dura-

3.

Local / Elección Popular: Cores, Alcaldes, Concejales.

bilidad del cargo, parece ser más atractivo ser senador que

4. Local / Designado: Intendentes, Gobernadores.

cualquier otro puesto político. Y los cargos que dependen de la confianza presidencial parecen entonces ser menos

En este aspecto, nos encontramos con que los principa-

atractivos.

les cargos regionales, al no ser electos por la ciudadanía, pierden visibilidad y con ello, atractivo. Esto se debe a que

14.

b) Accesibilidad: tal como se puede observar en la tabla

quienes han postulado a cargos locales, como Alcalde o

Nº1, la accesibilidad suele estar dada por la territorialidad

concejal, no ven en el ámbito regional un paso lógico para

la continuación de sus carreras. Esto, ya que los cargos regionales, al no estar bajo el escrutinio de la ciudadanía por medio del voto, no aumentan su popularidad, y, por lo tanto, no los ayuda a generar el capital político necesario para seguir avanzando hacia la arena nacional. e) Proyección y estabilidad: respecto a estos dos aspectos, a continuación, se verá una serie de tablas, que muestran cómo se da la proyección en los cargos, qué nivel de reelección tienen, y qué cargos previos tienen quienes conforman el parlamento, etc. Esto nos ayudará a entender la estabilidad proporciona algunos de estos cargos.

Tabla nº 2:

Distribución de cargos Diputados 2009 en el año 2013 Cargo 2013

Número

Porcentaje

Reelegido

78

65%

Candidato diputado - no electo

14

11,6%

Candidato senador - electo

8

6,6%

Candidato senador - no electo

7

5,8%

No se presenta

13

10,8%

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Biblioteca Nacional del Congreso

Del total de miembros de la Cámara de Diputados del 2009, 15 compitieron en las senatoriales, y 8 lograron ser electos. Esto muestra cierto grado de ascenso orgánico en la carrera política: la transición de la Cámara de Diputados

En la tabla Nº2, podemos

al Senado.

observar los cargos que

Sólo 13 de los 120 diputados evaluados, no fue candidato

ocuparon el año 2013 los

a alguna de las dos cámaras, representando un 10% de la cámara.

Estos datos muestran el alto grado de continuidad laboral que representa haber sido representante de la Cámara de Diputados. Considerando la suma entre quienes fueron reelectos y quienes lograron llegar al senado, se puede observar una continuidad laboral en el 71% del total de diputados.

diputados del año 2009.

Entonces, podemos ver que un gran porcentaje, precisamente un 65%, fue reelecto. Un 76,6% había ido a la reelección, quedando de ellos sólo 14 fuera del congreso.

15.

Tabla nº 3:

Trayectoria Candidatos a la cámara de diputados 2017 Cargo

Número

Ex Ministros

7

Ex Senadores

3

postulan a la Cámara de

Ex Diputados

24

Diputados, en la tabla nº3

Ex Seremis

27

Ex Intendentes

18

nos encontramos con que

Ex Cores

41

Ex Gobernadores

32

preponderancia considerable

Ex Alcaldes

78

por sobre los otros cargos.

Ex Concejales

6

Dirigentes estudiantiles

22

También es interesante que ser

Figuras mediáticas

30

Fuente: Manual ⅗ , Bunker, 2017.

Esto toma importancia cuando consideramos la democratización de dicho cargo, cuya elección está programada para el año 2020. Dicha importancia se debe a que, al democratizar a la máxima autoridad regional, éste pasa a ser un cargo atractivo por lo señalado anteriormente, y podría ser un paso previo o posterior al de diputados. Es decir, con la democratización del cargo, nos encontramos con nuevas características que hacen atractiva una carrera que pase también por lo regional.

16.

Para el caso de quienes

los ex alcaldes tienen una

Intendente, no parece ser un factor importante o parte del capital político necesario para la postulación a dicha cámara.

Tabla nº 4:

Ocupación de los Diputados 2016 en el año 2012 Cargo

Número

En la tabla nº4, podemos

Senador

0

observar los cargos que

Diputado

79

Intendente / Gobernador / Jefe de gabinete intendencia

1

ocupaban los diputados del

Alcalde

3

Ministro

0

antes de la elección. Destaca

Presidente

0

la gran cantidad de candidatos

Otro Estado Central

11

que lograron la reelección,

Periodismo y Comunicación

1

Estructura partidista

7

representando el 65% de la

Organizaciones sin fines de lucro

2

Concejal

2

periodo 2014 - 2018 al año

cámara.

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Biblioteca Nacional del Congreso.

También la baja conexión que tienen quienes fueron electos con el resto de los cargos públicos, ya que no encontramos a ningún Concejal, Intendente o Gobernador que fueran electos.

Otro aspecto a considerar, es que de quienes ejercen dicho cargo en su primer periodo, varios provienen de la estructura partidista.

En la tabla nº5, podemos ver el status de los senadores del año 2009 en las elecciones del año 2013.

Tabla nº 5:

Distribución de cargos Senadores 2009 en el año 2013 Cargo 2013

Número

Candidato presidencial - no electo

2

Candidato senador - no electo

6

Reelegido

7

No se presenta a reelección

3

Renuncia* durante el período

3

No toca elección, se mantiene en el cargo

17

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Biblioteca Nacional del Congreso *Todos fueron designados ministros

17.

Es importante señalar, y tal como se aprecia en la tabla, que el año 2013 sólo se renovó la mitad del senado, y por lo tanto, el periodo de ejercicio sólo se terminaba para la mitad de la cámara. Dentro de los datos, nos encontramos con dos candidatos a la presidencia (que no tuvieron éxito). Trece senadores intentaron ser reelectos, y 7 lo lograron. Ocurren también tres renuncias, todas con el fin de ocupar carteras ministeriales.

Otra cifra que parece tener importancia, es quienes deciden no presentarse nuevamente; sólo 3 en comparación con los otros 14 que quisieron continuar con cargos políticos.

Para la elección en análisis, se encuentra una tasa de ree-

Tabla nº 6:

Ocupación de los Senadores 2016 en el año 2009 Cargo

Número

dores reelectos y el total que postularon (los reelectos más

Senador

15

los que pierden la reelección). Esta cifra no considera a los

Diputado

15

en cuenta, encontramos que la tasa de reelección es de

Intendente / Gobernador / Jefe de gabinete intendencia

0

43,7% (senadores reelectos sobre reelectos, postulantes no

Alcalde

3

Ministro

0

Presidente

0

Otro Estado Central

1

Periodismo y Comunicación

1

Estructura partidista

2

Organizaciones sin fines de lucro

1

Concejal

0

lección del 53,8%, calculada como el ratio entre los sena-

senadores que no fueron a la reelección. Si tomamos esto

electos y senadores que no se presentan a la reelección).

Entonces, destacan principalmente 15 Senadores que con-

Fuente: Elaboración propia en base a datos de la Biblioteca Nacional del Congreso.

tinúan en el siguiente periodo, y 15 Diputados que pasaron a ser Senadores. Por lo tanto, el Senado está compuesto principalmente por ex Senadores y ex Diputados. También podemos destacar que ningún ex Intendente o Gobernador pasó al Senado. Sin embargo, hay dos ex alcaldes que pasaron de ser representantes locales a Senadores, pasando por alto el intermedio territorial que representa la región.

En la tabla nº6, podemos observar los cargos que ocupaban los Senadores del año 2016 durante el año 2009 (considerando que 8 años podrían generar una renovación completa).

18.

Tabla nº 7:

Trayectoria Candidatos al Senado 2017 Cargo

Número

Por otro lado, se encuentra que

Ex Ministros

11

quienes postularon al Senado

Ex Senadores

3

Ex Diputados

28

para la elección del año 2017,

Ex Seremis

3

elección que tuvo distintos

Ex Intendentes

10

componentes a las recién

Ex Cores

3

Ex Gobernadores

1

evaluadas, debido a que fue la

Ex Alcaldes

11

Ex Concejales

3

Dirigentes estudiantiles

1

Figuras mediáticas

1

Fuente: Manual ⅗ Bunker, 2017.

la reforma electoral.

Entonces, nos encontramos con que prácticamente se

Entonces, podemos observar en la tabla nº7 que gran parte de quienes se postulan han sido diputados anteriormente, siendo este el principal origen de la cámara. Pero también parece ser que al menos para el Senado, haber sido Intendente es un avance equivalente a haber sido alcalde o ministro.

mantienen en el tiempo la mitad de los incumbentes, con un aumento de casi 10%, entre el año 2012 y el año 2016.

Esto se puede dar en parte por el riesgo que significa postular a otros cargos públicos que tienden a reelegir a sus representantes, como es el caso de las Cámaras del Congreso. De esta forma, los incentivos pueden estar ligados hacia la seguridad laboral, en desmedro del desarrollo de

Tabla nº 8:

una carrera que contemple ascensos.

Elecciones Alcaldes Periodo

primera en la que se ejecutaba

Es interesante notar que el cargo de alcalde puede ser o Tasa reelección

no atractivo desde el punto de vista de una carrera política en función de la preponderancia de la comuna. Por ejem-

2008- 2012

51%

plo, mientras el cargo de alcalde en la comuna de Santiago parece ser atractivo para convertirse luego en diputado,

2012- 2016

50%

o hasta en senador, una comuna pequeña como Laguna Blanca (región de Magallanes y la Antártica chilena, 274

2016-2020

61%

Fuente: elaboración propia en base a datos Servel.

habitantes) difícilmente puede ser considerada como una oportunidad en la carrera política a nivel nacional. Es decir, en el papel el cargo de alcalde es similar en todas las

En la tabla nº8, podemos ver la

comunas, pero en la realidad no.

tasa de reelección de Alcalde

A continuación se verá cómo se genera la dinámica en la

las tres últimas elecciones.

tendente cuando se encuentra fuera de los mecanismos

carrera política, y cuál es el rol que juega la figura del indemocráticos de elección.

19.

3.3

Dinámica actual

Tal como mencionamos, el hecho de que la máxima autoridad regional no sea electa de manera democrática, genera un corte en la carrera política en el ámbito territorial. Esto, deja sin continuidad a quienes comienzan su vida pública desde el nivel local, ya que no tienen una plataforma regional que les entregue popularidad o visibilidad, para luego pasar a la representación nacional.

Esto genera que quienes quieren llegar a tener cargos de representación nacional, tengan que relacionarse directamente con las cúpulas centrales de los partidos, en desmedro del contacto local o regional con la ciudadanía. De esta forma, el juego político tenga como principal arena el centro nacional.

Nos encontramos con una carrera política que se desarrolla de la manera en la que graficamos en el esquema Nº1:

Dada la estructura estatal actual, nos encontramos con una carrera que se podría esbozar tal como se muestra en el esquema 1. En este caso, el Intendente, con las características que el cargo ha tenido hasta el año 2018, no parece ser atractivo para quienes planean ir ascendiendo, en dicha carrera.

Esquema 1:

Carrera Política Actual

El cargo queda fuera de la carrera política planificada, pasando a ser un cargo que es ocupado de una manera más

Fuente: elaboración propia en base a datos electorales Servel.

MINISTRO

circunstancial que planificada.

PRESIDENTE

SENADOR

ALCALDE MAYOR VISIBILIDAD

DIPUTADO

GOBERNADOR (EX INTENDENTE)

20.

CORE

ALCALDE MENOR VISIBILIDAD

CONCEJAL MAYOR VISIBILIDAD

CONCEJAL MENOR VISIBILIDAD

3.4

Problemas de la carrera actual

En Chile, la tasa de renovación de los Diputados, Senadores

ser más seguro que continuar con el ascenso en la carrera

y Alcaldes es baja. La mayor renovación entre los señalados

política.

anteriormente, son los diputados. Éstos luego de algunos periodos, buscan una ventana de oportunidad para dar el

Esto, en parte, se debe a que no existe una etapa intermedia

paso al Senado, postulando a la reelección hasta que dicha

que permita avanzar o buscar capital político en otra arena,

oportunidad aparezca.

para luego postular al senado con un poco más de seguridad, ya que existe poca competencia por parte de nuevos

Para el caso de los Alcaldes, y mirado desde una perspec-

entrantes. Entonces se genera un estancamiento y baja re-

tiva territorial, el paso a diputado no se da de una manera

novación en la cámara de diputados.

orgánica. Nos encontramos con Alcaldes que ganan mucha experiencia en los territorios que manejan, adquiriendo co-

Mirando la competitividad desde otro ángulo, la encuesta

nocimientos respecto a los problemas reales del territorio,

Adimark Bicentenario del año 2017, evidencia la baja con-

pero también respecto a la aplicabilidad que tienen las le-

fianza que existe hoy hacía los parlamentarios por parte de

gislaciones que se aprueban en el Congreso. De esta for-

la ciudadanía, dejándolos en el último lugar de la tabla jun-

ma, desarrolla herramientas esenciales que podría ser de

to con los partidos políticos. Dicha confianza podría ir mejo-

gran utilidad para ejercer un rol legislador. El problema es

rando con el aumento en la competencia, ya que esta última

que los alcaldes no ven continuidad territorial para avanzar

presionaría a quienes hoy están o postulan a dichos cargos,

jerárquica y orgánicamente en sus carreras, ya que la in-

a mejorar el debate público y con ello el conocimiento de la

tendencia o la autoridad regional como paso orgánico para

ciudadanía de su rol y de su gestión legislativa.

avanzar, no representa un atractivo debido a los aspectos mencionados con anterioridad.

Parte de la falta de competencia está dada por el poco atractivo que representa la figura del Intendente. Dicho car-

Desde el punto de vista territorial, la carrera política es dis-

go, al depender de la confianza del Presidente, no es eva-

continua, ya que existe un espacio vacío entre las autori-

luado bajo escrutinio público por medio del voto, ni tiene la

dades municipales y el congreso. El nivel regional carece

necesidad de hacerlo, y por lo tanto carece de visibilidad y

de protagonismo a la hora de fijar los intereses de quienes

de capital político, factores de gran importancia al momento

quieren desarrollar una carrera política.

de considerar el futuro o el diseño una carrera política.

Dada la dinámica del esquema Nº1, en el que se muestra la

Si se analiza el problema del atractivo del Intendente desde

carrera política actual, consideramos que ésta presenta los

otra arista, se puede mencionar la creación de nuevas regio-

siguientes problemas:

nes como un factor que disminuye el atractivo de los cargos regionales, principalmente el del Intendente. Esto porque el

a) Competitividad: actualmente los alcaldes ven limitado su

capital político de las regiones disminuye si éstas son divi-

ascenso desde una lógica territorial, y por lo tanto, no con-

didas. Según los datos del último censo, realizado en abril

sideran como siguiente peldaño ser candidatos a diputados.

del año 2017, la población de Chile tiene una concentración

Esto representa grandes riesgos de no salir electos, por lo

del 40% en la Región Metropolitana (INE, 2017). Como con-

que quienes deciden no arriesgarse, prefieren seguir pos-

secuencia a todo lo que suceda en la capital de Chile se le

tulando a las alcaldías. Esto ha generado que muchos mu-

asigna mayor importancia o peso mediático (Valdés, 2018).

nicipios no tengan alternancia. En casos extremos, algunos alcaldes han llegado a permanecer 7 periodos en sus cargos.

Entonces la capital de Chile que representa el 40% de los votos, cuyas autoridades tienen casi la mitad del electorado

Por otro lado, nos encontramos con que, en la cámara de

nacional, compite con el resto de las regiones que, al ser

Diputados, el 65% es reelecto. Algunos Diputados pueden

divididas, ven más pequeño su electorado.

llegan a estar 3 o 4 periodos en el cargo. Si consideramos el riesgo que genera la alta competencia en la elección sena-

Esto lo podemos llevar a la elección de la nueva figura de

torial, entonces, repostular a la Cámara de Diputados parece

Gobernador Regional, programada para el año 2020. En di-

21.

cho escenario, algunas de las nuevas autoridades - que re-

b) Especialización y meritocracia: respecto a estos dos as-

presentan a regiones completas - tendrían un electorado

pectos, en Chile existen alcaldes que al ver mermadas sus

menor que el de algunas comunas de Santiago. Entonces,

posibilidades de ascenso, prefieren seguir postulando a la

podemos ver que a pesar de entregarle una mayor visibili-

alcaldía en vez de arriesgarse a postular a otros cargos. Esto

dad a la autoridad regional por medio del sufragio, de todas

genera cierta pérdida de los conocimientos que ellos ad-

formas el peso político de quienes ejercen dicho cargo fuera

quieren en gestión municipal, que podría ser beneficiosa

de la Región Metropolitana, se ve mermado por el pequeño

para el ejercicio de otros cargos.

electorado que tienen, entre otras cosas. Esto, producto de

22.

la continua división y creación de regiones más pequeñas.

En contraste, se tiene lo que ocurre con quienes llegan a la

Lo anterior genera desinterés de parte de la clase política

intendencia. Considerando el historial de quienes ejercen

por los asuntos regionales, ya que no es ahí donde se con-

dicho cargo hoy en día, nos encontramos solo con 2 Inten-

centra el electorado, y las regiones al ser pequeñas y algu-

dentes que tienen experiencia en gobiernos locales. Expe-

nas geográficamente lejanas, no tienen el peso mediático

riencia que podrían tener si ex alcaldes vieran en la figura

necesario para llamar la atención de la clase política.

del intendente un paso más dentro de su carrera política.

Extremando el argumento anterior, el Gobernador de la Re-

En cuanto a la meritocracia, debido al corte democrático

gión Metropolitana contará con el electorado más grande

que se genera en la carrera política en el ámbito territorial,

después del Presidente de la República, haciendo de este

es que los alcaldes o líderes locales se ven obligados a ne-

cargo una posible antesala para la carrera presidencial, y

gociar con las cúpulas centrales de los partidos su ascenso,

por lo tanto perdiendo de cierto modo el foco en el resto

en desmedro del mérito o el capital político que hayan ad-

de las regiones.

quirido en sus localidades. Es aquí donde comienza a cen-

En Chile, la tasa de renovación de los Diputados, Senadores y Alcaldes es baja.

La mayor renovación entre los señalados anteriormente, son los diputados. Éstos luego de algunos periodos, buscan una ventana de oportunidad para dar el paso al Senado, postulando a la reelección hasta que dicha oportunidad aparezca. tralizarse la carrera, tal como Patricio Navia (2004) ejempli-

ciudadana se ve mermada por la falta de competencia exis-

fica en un estudio realizado a los candidatos al congreso

tente entre las distintas arenas. Entonces existen campañas

chileno “una persona que exitosamente genera apoyos para

en las que candidatos prometen cosas que no podrían cum-

su candidatura en un distrito, al mismo tiempo, debe evitar

plir porque no corresponden a las responsabilidades de sus

un veto por parte de la elite del partido, para efectivamen-

cargos. Esto debido en parte a que los ciudadanos muchas

te convertirse en un candidato que lo represente.” Esto se

veces no conocen el rol de sus representantes y por lo tanto

debe en parte al sistema binominal que existía en Chile, sis-

tampoco sus funciones. Por esto, existen los incentivos para

tema en el que los partidos debían elegir al candidato que

que candidatos que hagan promesas de campaña que son

la coalición fuera a aceptar, pero también a que la intenden-

imposibles de cumplir, ya que no corresponden a las atribu-

cia no tiene visibilidad ni necesidad de generarla debido a

ciones de sus cargos.

que depende exclusivamente del Presidente de la república.

Como resultado, los líderes locales no metropolitanos, sólo

Esto se da especialmente en al ámbito regional, donde no

cuentan con visibilidad local y por lo tanto se ven en la ne-

existe una contraparte ejecutiva que necesite votos y com-

cesidad de negociar con las cúpulas centrales del partido

pita con los parlamentarios, como lo haría un intendente

para postular a cargos más elevados. Generando que todo

electo democráticamente, por ejemplo.

dependa la organización interna de los partidos, en desmedro del mérito que puedan tener los líderes locales. c) Fiscalización ciudadana: este elemento es de gran importancia para los cargos públicos, especialmente si son electos por medio del sufragio. En la carrera actual, la fiscalización

23.

04

Lineamientos de propuestas

L

La carrera política no se puede institucionalizar formalmente sin romper el principio democrático.

Esto parece ser un problema cuando fijamos los objetivos respecto a las características que son ideales en los representantes, con qué nivel de expertise se espera que cuenten, qué historial político se espera que tengan, etc. Sin embargo, como se ha visto las carreras políticas están altamente institucionalizadas de manera informal (Borchert: 2011). Entonces desde el Estado y sus estructuras, se pueden generar patrones de comportamiento que los políticos tienden a seguir.

Los siguientes lineamientos tienen por objeto modificar la forma en que los políticos toman decisiones sobre su carrera política, sin incluir restricciones formales.

24.

4.1 Objetivos Al elegir un objetivo para las reformas políticas, es necesario tomar en cuenta que existen variadas concepciones del bien común en un mismo país, lo que trae como resultado la creación de diversos partidos políticos (Schumpeter, 1942). Esta diversidad restringe la definición de objetivos a un mínimo común denominador entre las distintas visiones políticas para evitar abusos de mayorías circunstanciales y bloqueos a nuevos entrantes.

El primer objetivo compartido por todos los partidos políticos nacionales, debiera ser lograr una ejecución exitosa de sus proyectos políticos. Para lograr el éxito, se entiende que además de la capacidad de liderazgo y

Por otra parte, ningún partido político considera (o admite públicamente) que los cargos políticos debieran ser propiedad privada del representante. Este principio, unido al concepto de valorar la experiencia pasada, implica que los partidos políticos nacionales debieran apoyar la movilidad ascendente de los políticos exitosos.

apoyo del partido, es necesario que mientras mayor sea la dificultad política de lograr cambios, la autoridad en cuestión tenga mayor experiencia.

Esto significa que la carrera política debiera iniciar en puestos de menor poder y dificultad, y terminar en puestos de alta complejidad y poder, fortaleciendo las capacidades de las

Un tercer objetivo que todos los partidos políticos democráticos comparten, es entregar acceso al poder a los ciudadanos. Es decir, liderazgos locales deben tener acceso a

autoridades en el camino.

puestos de representación popular. Para esto,

Por otra parte, ningún partido políti-

es necesario que la carrera política se inicie a

co considera (o admite públicamente) que los cargos políticos debieran ser propiedad privada del representante.

Este principio, unido al concepto de

nivel local sin la necesidad de tener acceso a las cúpulas de los partidos.

valorar la experiencia pasada, implica que los partidos políticos nacionales debieran apoyar la movilidad ascendente de los políticos exitosos.

Es también compartida la intención de que exista goberna-

25.

Un tercer objetivo que todos los partidos políticos demo-

bilidad en el país, evitando el caudillismo. Es decir, a medida

cráticos comparten, es entregar acceso al poder a los ciu-

que se avanza en la carrera política debe ser beneficioso

dadanos. Es decir, liderazgos locales deben tener acceso a

para la autoridad unirse a un partido político. A su vez, a

puestos de representación popular. Para esto, es necesario

medida que los representantes llegan a la esfera nacional

que la carrera política se inicie a nivel local sin la necesidad

deben existir incentivos, pero no la obligatoriedad, para for-

de tener acceso a las cúpulas de los partidos.

mar coaliciones de gobierno entre partidos.

4.2

Carrera propuesta

Considerando que se elige por primera vez al nuevo gobernador regional el año 2020, y dada la dinámica que tenía la carrera política anterior es que se propone una carrera dinámica como la que se presenta a continuación:

Esquema 2:

propuesta de Carrera política Fuente: Elaboración propia.

MINISTRO

PRESIDENTE

GOBERNADOR (EX INTENDENTE)

SENADOR

ALCALDE

DIPUTADO

CONCEJAL

CORE

Beneficios esperados de la propuesta: La dinámica graficada en el esquema 2, propone una carrera

que los candidatos no sean desconocidos y la ciudadanía

en la que se avanza de manera territorial, desde lo local a

pueda juzgar con experiencia si los candidatos son idóneos

lo central, adquiriendo experiencia en los cargos de menor

para el cargo o no. Desde otra perspectiva, con la dinámica

responsabilidad, para luego ir subiendo con una base de

propuesta en la que los diputados tienen una contraparte

expertise en administración pública o procesos legislativos.

administrativa en la figura del gobernador electo, los ciudadanos pueden seguir ignorando el rol de la autoridad

Fiscalización ciudadana: Respecto a la fiscalización ciuda-

o qué esperar del cargo, pero el aumento de competencia

dana, muchos de los diputados que postulan por primera

genera debate público, entregando a los ciudadanos más

vez al cargo, tienen un historial político previo proporciona-

información al momento de votar. En este sentido el cargo

do por haber sido alcaldes con anterioridad, lo que genera

del intendente es el que más cambios sufre, con historial

26.

previo de los candidatos, el sometimiento a elección popu-

que sea efectiva la medida de descentralización política que

lar y por lo tanto a la rendición de cuentas correspondiente.

representa la elección de gobernadores regionales, es nece-

Aumentando considerablemente las posibilidades de fisca-

sario que éstos tengan atribuciones acordes a la posición

lización ciudadana. En este sentido, la figura del próximo

en la carrera política que esperamos tomen.

Gobernador Regional (ex Intendente), comienza a adquirir mayor atractivo. En primer lugar, porque su elección es de

En la OCDE se observa que las atribuciones a los cargos ad-

forma democrática, por lo tanto, el capital político adquiri-

ministrativos a nivel regional, comprenden las siguientes

do en los cargos locales no se pierde y además requiere y

funciones: desarrollo regional, transporte, urbanismo y me-

contempla una mayor visibilidad otorgada por dicho meca-

dio ambiente, educación, salud y en menor medida policía y

nismo. En segundo lugar, el cargo se independiza del poder

emergencias. En la mayoría de los casos, éstas se financian

central, debido, principalmente, a que ahora dicho cargo

mediante transferencias del gobierno central e impuestos

debe rendirle a la ciudadanía, y no al Presidente de la Repú-

territoriales que son definidos a nivel central.

blica, pero también se independiza por medio del traspaso de competencias otorgadas por ley al nuevo cargo.

En el caso de Chile, la reforma al decreto con fuerza de ley 19.175, establece que las atribuciones entregadas al Gobier-

Considerando la institucionalidad actual, el nuevo cargo de

no Regional, y al Gobernador como su máximo represen-

Gobernador Regional (electo democráticamente), no gene-

tante, son principalmente: el ordenamiento territorial, el fo-

raría por si solo los cambios esperados ya que los intenden-

mento de las actividades productivas y el desarrollo social

tes no tienen las atribuciones necesarias para generar la

y cultural de la región. Estas atribuciones, en la ley, parecen

autonomía que se busca. Es necesario plantear un traspaso

ser ambiguas, en el sentido de que no se establece el gra-

de competencias que cumpla con dos supuestos, 1) Entre-

do de autonomía que tendrá el gobierno regional en dichas

gar la autonomía necesaria para que sea un cargo atractivo

tareas, quitándole el atractivo de poder al cargo. Entonces

y genere la conexión necesaria con la ciudadanía y 2) Que

para generar dicho atractivo, se propone lo siguiente:

el cargo no opaque a los otros cargos de elección regional, como los diputados.

1.

Mayor influencia en nombramiento de autoridades

Por otro lado, debido a la actual división regional del país,

regionales: En materia de nombramientos, conside-

nos encontraríamos con un desequilibrio de poder enorme

ramos importante que el gobierno regional sea quien

entre la RM y el resto de las regiones, ya que el intendente

proponga una terna para la elección de los Secretarios

de la RM tendría un peso electoral equivalente al 40% de

Regionales Ministeriales. En la ley se establece que este

la población chilena. Tal como fue planteado en nuestro

es un rol del delegado presidencial regional. Pero como

informe anterior, para que esto no se genere, tendría que

son los intereses de la región los que se ven plasmados

haber en Chile 7 regiones en vez de las 16 que tenemos

en la gestión de las secretarías regionales ministeriales,

actualmente (Valdés, 2017) para que así, el peso político

consideramos importante que quien esté al mando de

de cada una de ellas, se pudiera comparar con el de la

ellas, haya sido propuesto por el gobernador, quien es

Metropolitana.

la voz de los ciudadanos de la región.

Es por esta razón, que a continuación planteamos propues-

2.

Descentralización efectiva del fomento productivo: La

tas que vienen a complementar los cambios ya establecidos

institucionalidad con la que funciona CORFO, debiera

en las leyes que reforman la ley.

ser entregada exclusivamente al gobierno regional, con la autonomía que esto significa. Esto considerando que es rol del gobernador regional el fomento a la produc-

4.3

Atribuciones del Gobernador Regional

(ex Intendente)

ción y productividad.

3.

Como se discutió anteriormente, parte del atractivo de un cargo político depende de las atribuciones de éste. Así, para

27.

Descentralización del turismo: Consideramos que es una temática que concierne en gran medida a las au-

Como se discutió anteriormente, parte del atractivo de un cargo político depende de las atribuciones de éste. Así, para que sea efectiva la medida de descentralización política que representa la elección de gobernadores regionales, es necesario que éstos tengan atribuciones acordes a la posición en la carrera política que esperamos tomen. toridades regionales (y hoy depende del Ministerio de

y residenciales universitarias, disponibles para los es-

Economía, fomento y turismo), que además requiere de

tudiantes que estudien en dicha región.

un gran conocimiento de los potenciales de la región.

Es por esto, que dicha área debiera contar con la auto-

5. Crear un directorio regional para los servicios de sa-

nomía necesaria, y, por lo tanto, estar a cargo exclusiva-

lud: Proponemos entregar el poder de fiscalización de

mente del gobierno regional, contando con la respon-

los servicios de salud relevantes a nivel regional a las

sabilidad (accountability) y la autonomía para generar

autoridades electas. Para esto, se crearía un directorio,

políticas y programas en dicha materia.

con la facultad de remover de su cargo a las autoridades de los servicios de salud en la región. Este directo-

4. Encadenar la educación superior con el fomento pro-

rio estaría compuesto por el gobernador regional (con

ductivo: El gobierno regional debiera tener la facultad y

voto dirimente), los consejeros regionales que sean

el presupuesto para financiar programas universitarios

miembros de la comisión de salud del consejo y por

que tengan que ver con las actividades económicas que

el delegado presidencial regional. Dicha composición

se quieren potenciar en la región. Con ello, y con el fin

tiene el objetivo de representar tanto al poder central,

de impulsar dichos programas, podrían tener a su cargo

quien está a cargo de los servicios de salud, por medio

la gestión, el presupuesto y la administración de becas

el delegado presidencial regional, pero también al po-

28.

der regional por medio del gobernador y los consejeros

necesario modificar tanto la división administrativa del país

regionales.

como la forma de elección. Es necesario disminuir el tamaño de los distritos y empoderar a los alcaldes.

6. Crear impuestos territoriales definidos a nivel central: estos impuestos tienen el objetivo de generar un apor-

En términos concretos, proponemos redefinir los distritos

te al presupuesto del gobierno regional. Un ejemplo

de forma que exista un distrito cada tres comunas y la forma

que se podría ajustar es que los recursos generados

de elección sea mayoritaria. Como consecuencia de estas

por las entradas a parques nacionales sean parte del

reformas los alcaldes serían conocidos por un tercio de los

presupuesto regional. Lo anterior teniendo en cuenta

votantes de un distrito, generando una competencia entre

que el turismo es un área establecida como respon-

cuatro candidatos competitivos (el diputado titular que

sabilidad del gobierno regional. Impuestos como estos

quiere reelegirse y los tres alcaldes del distrito).

pueden ser fijados en las otras áreas en las que el Gore tiene jurisdicción, con el fin de que cuente con recursos

El sistema mayoritario de elección tiene las ventajas de ser

que no dependan del presupuesto nacional.

simple (al contrario del sistema actual, que genera desconfianza), y en el país existe experiencia positiva al respecto

Todas las propuestas que se plantean han sido pensadas

(elección actual de alcaldes). Por último, al existir distritos

respecto al rol que por ley le ha otorgado al Gobierno Re-

pequeños, no es posible que las grandes coaliciones blo-

gional luego de todas las reformas. Por lo tanto, buscan

queen a las pequeñas, pero sí existen incentivos a que nue-

profundizar la independencia y el rol que tiene el goberna-

vos partidos se organicen con los antiguos en el largo plazo.

dor en dichas materias. El objetivo es que las atribuciones establecidas por ley no tengan un carácter simbólico, sino que entreguen efectivamente poder a quienes ejerzan los

4.5

Cambiar la distribución regional y comunal

cargos.

Finalmente, como observamos en nuestro informe anterior, la actual división regional del país genera un desequilibrio 4.4

Homologar diputados a comunas

de poder entre la Región Metropolitana y el resto de las re-

(1 diputado cada 3 comunas)

giones. También la división comunal dentro de las regiones crea comunas significativamente más atractivas que otras.

Observamos que los alcaldes enfrentan una alta competencia de nuevos entrantes, oxigenando la política, pero rara

En definitiva, si la distribución regional no cambia, el próxi-

vez son capaces de subir de escalafón. Es decir, los diputa-

mo Gobernador Regional de la Región Metropolitana acce-

dos enfrentan poca competencia “desde abajo”. Esto, consi-

derá al 40% de la población chilena, y el siguiente a sólo un

derando que para las elecciones del año 2013 sólo 3 de los

11% de la población. Esta desigualdad inter pares arriesga

electos diputados habían sido alcaldes el periodo anterior,

concentrar la carrera política en la capital. Asimismo, hoy

en comparación con los diputados reelectos que fueron 78.

existen comunas con una población bajísima y otras que

Esto se debe, en parte, a que los distritos de diputados tie-

concentran más población que regiones completas, convir-

nen un tamaño considerable, lo que dificulta recorrerlos y

tiendo a sus alcaldías en un trampolín político para cargos

conocer las inquietudes de la ciudadanía. Más aún, al estar

nacionales sin pasar por cargos regionales.

concentrada la población en pocas ciudades alrededor del país, existe una minoría de alcaldes con posibilidades de

Para evitar la concentración del poder en la capital y en los

subir de escalafón, generando desigualdades en el acceso

grandes municipios, es necesario reconfigurar la distribu-

al poder.

ción regional creando 7 mega-regiones (en vez de las 16 que tenemos actualmente) y subdividiendo las mega comunas

Nuestra propuesta consiste en bajar las barreras para que Alcaldes se transformen en Diputados, al tiempo que democratizamos el acceso rural al poder. Para hacer esto es

29.

actuales (Valdés, 2017).

4.6

Beneficios esperados de la propuesta

Desde otra perspectiva, con la dinámica propuesta en la que los diputados tienen una contraparte administrativa en la

A continuación, explicitamos los beneficios esperados de las

figura del gobernador electo, los ciudadanos pueden seguir

propuestas anteriores.

ignorando el rol de la autoridad o qué esperar del cargo, pero el aumento de competencia genera debate público,

Competitividad: Con una dinámica de carrera política como la

entregando a los ciudadanos más información al momento

que se muestra en el esquema nº2 nos encontramos con Al-

de votar.

caldes que ven aumentadas sus posibilidades de proyección, considerando que los diputados fueran electos en distritos

En este sentido el cargo del intendente es el que más cam-

más pequeños, generando más posibilidades de ser electos.

bios sufre, con historial previo de los candidatos, el sometimiento a elección popular y por lo tanto a la rendición de

Para el cargo de Diputados, nos encontraríamos con una

cuentas correspondiente. Aumentando considerablemente

mayor rotación en la cámara. Esto debido a que los alcaldes

las posibilidades de fiscalización ciudadana.

verán más cercana la posibilidad de obtener un escaño y por otro lado, si los intereses de los diputados están pues-

Estas consideraciones nos permiten definir un objetivo de

tos en el Senado, la figura del gobernador regional electo

corto plazo para nuestras propuestas: cambiar la menor

puede ser un paso alternativo y de gran visibilidad para lo-

cantidad de atribuciones de cargos políticos actuales para

grar dicho objetivo.

generar una carrera política que (a) prepare a los representantes para cargos incrementalmente más complejos,

Especialización y meritocracia: Respecto a la especializa-

(b) evite la privatización de cargos públicos, (c) fomente los

ción, nos encontraríamos con Diputados que, al haber sido

liderazgos locales, y (d) fomente la gobernabilidad fortale-

Alcaldes, tienen un conocimiento del funcionamiento mu-

ciendo los partidos.

nicipal y de gestión administrativa, que puede ser valioso al momento de legislar, debido a que se contemplarían las medidas que habría que tomar para implementar nuevas políticas o legislaciones.

Por otra parte, el Intendente (o Gobernador Regional electo) al pasar a ser un cargo atractivo tanto para ex Alcaldes como para ex Diputados, tendría experiencia previa en gestión municipal o en legislación.

Respecto a la meritocracia, para los partidos pasa a ser atractivo proponer candidatos con experiencia local y por su popularidad anterior. Generando que se propongan candidatos idóneos y preparados para los cargos.

Fiscalización ciudadana: Respecto a la fiscalización ciudadana, muchos de los diputados que postulan por primera vez al cargo, tienen un historial político previo proporcionado por haber sido alcaldes con anterioridad, lo que genera que los candidatos no sean desconocidos y la ciudadanía pueda juzgar con experiencia si los candidatos son idóneos para el cargo o no.

30.

05

conclusiones

E

l objetivo principal de este informe fue entender que, aunque en democracia no es deseable delimitar

las características de las personas que ocupan puestos públicos, sí se pueden generar incentivos y medidas que entregan ciertas directrices a la manera en la que los políticos planifican sus carreras. Es posible crear incentivos para que los cargos públicos de mayor poder sean ocupados con personas que tengan experiencia y entiendan el funcionamiento del Estado independiente del origen socioeconómico o territorial de la autoridad. En este caso, Chile se encuentra en terreno fértil para lograr encausar dicha carrera, pero es necesario tomar medidas adicionales a las ya establecidas.

32.

Tal como pudimos ver en los capítulos anteriores, actual-

potencian al gobernador regional, como máxima autoridad

mente nos encontramos con una carrera política que está

en dicho nivel territorial. Las medidas propuestas son: (1)

configurada para funcionar bajo una lógica central en vez

Homologar los distritos que eligen diputados a 3 comunas

de descentralizada, en la que los liderazgos locales se ven

para dar una posibilidad de ascenso a los alcaldes exitosos

estancados y con pocas posibilidades de ascender a cargos

(2) Entregar atribuciones adecuadas al nuevo Gobernador

que requieran un mayor capital político. Hoy no existe un

Regional electo y (3) Cambiar la distribución regional y co-

cargo regional que consolide el capital político ganado en

munal, aumentando el tamaño de las regiones y disminu-

un municipio, y, por lo tanto, el atractivo político de lograr

yendo el tamaño de grandes municipios para evitar la con-

una buena gestión se ve mermado. Esto también genera

centración del poder político en la capital.

que, en esferas más altas de poder, quienes postulan no se vean en la necesidad de tener un conocimiento acabado del funcionamiento estatal a nivel local, ya que no existe una amenaza real por parte de líderes locales que sí pueden tener dichos conoci-

Tal como se mencionó, las medidas propuestas

mientos.

buscan generar incentivos para que la carrera

Respecto al gobierno regional, el In-

política este compuesta por mayores grados

tendente, su máxima autoridad, no se ve sometida a una fiscalización ciudadana directa, debido a que su cargo depende del Presidente de la República y no del voto ciudadano. Esto a su vez desincentiva el debate público a nivel de representantes legislativos,

de competitividad, experiencia, meritocracia y control ciudadano. Todo esto con el fin último de que la ciudadanía tenga cada día mejores representantes.

ya que no tienen una contraparte administrativa que compita en niveles similares y la experiencia política ganada en terreno no alimenta el debate nacional, ya que una Alcaldía exitosa no lleva a puestos de mayor poder.

La democratización del puesto de Intendente (nuevo Gobernador Regional) por sí sola no corrige los problemas que observamos en la carrera política nacional, ya que no le entrega todas las características que lo podrían hacer realmente atractivo, no descentraliza de una manera efectiva y no corrige los demás defectos que encontramos en la manera en la que

pretende hacer un aporte al debate nacional, considerando que por ley este año se deben establecer las atribuciones de tendrán las nuevas autoridades regionales, ésta parece ser una buena oportunidad para introducir la temática de la carrera política como parte del debate, no sólo en el caso señalado, sino que

se desarrolla carrera política en Chile.

también en futuras reformas a la estructura

Es así como concluimos con algunas

del Estado”.

medidas que ayudan a corregir los defectos de dicha carrera y con ello

33.

Por medio de este estudio también se

34.

06

Referencias bibliogrรกficas

36.

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37.

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07

anexos

7.1

Anexo 1:

Requisitos: chileno, 21 años Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, cumplidos 35 años y enseñanza media completa.

Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, 21 años cumplidos, enseñanza media completa y residencia, mínima de 2 años, en el distrito al que representa Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, 21 años cumplidos Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, 21 años cumplidos Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, 18 años cumplidos. Enseñanza media completa y residencia en la región al menos dos años antes de la elección.

Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, con enseñanza media completa y tener residencia en la región donde se encuentra la comuna a la que postula.

Requisitos: Ciudadano con derecho a sufragio, saber leer y escribir. Situación militar al día.

DESCRIPCIÓN DE LOS CARGOS: Poder legislativo: Diputados: la cámara de diputados es electa de manera democrática y estaba compuesta por 120 miembros hasta la elección del año 2013; post reforma electoral, y a partir de la elección del año 2017 se eligen 155, ampliando la disponibilidad de cargos.

Antes de la reforma electoral el sistema utilizado era uno proporcional y binominal, y pasó a ser reemplazado por uno proporcional con un sistema proporcional.

El cargo tiene una duración de 4 años con posibilidad de reelección sin límites.

La dieta bruta asignada a los diputados hoy es equivalente a la de un ministro y se traduce en $9.121.809 de pesos chilenos brutos.

Senadores: el senado es electo de manera democrática y estaba compuesto por 38 miembros. Luego de la reforma electoral pasarán a ser 50. Tras la reciente la elección del año 2017 se pasa por un periodo de transición en la que sólo habrá 43 senadores, hasta la próxima elección parlamentaria que se llevará a cabo en 4 años más. Esto se genera porque el cargo dura 8 años y no 4 como los diputados, entonces los 7 puestos que aún no han sido electos, pertenecen a las regiones a las que no les correspondía elegir senadores en este periodo.

39.

Tal como se dijo recientemente, este cargo tiene una duración de 8 años con posibilidad de reelección, esto le entrega cierto atractivo y un mayor prestigio que la cámara de diputados.

La dieta es la misma que la de los diputados y ministros de Estado, y es equivalente a $9.121.806 pesos chilenos brutos. Sin embargo, en términos de asignaciones, los Senadores reciben una mayor disponibilidad de recursos, para ejercer su cargo, que los diputados.

Poder ejecutivo: Alcalde: Es la máxima autoridad local y es electo de manera democrática, con un sistema mayoritario. El cargo tiene una duración de 4 años y la elección se realiza un año antes de la elección presidencial. Es de dedicación exclusiva y tiene un ingreso que varía entre los 3 y los 5 millones de pesos; esto depende de la escala de valoración que se le asigne al municipio que representa.

Dicha escala evalúa la cantidad de habitantes y el presupuesto que dicho alcalde debe manejar, por lo que, para las comunas más grandes en población, el ingreso de su alcalde es mayor.

(Diario oficial, 2017).

Concejales: forman el concejo municipal, que tiene un rol normativo, resolutivo y fiscalizador de la comuna que representan.

Es un cargo que tiene una duración de 4 años y es electo democráticamente, por medio de un mecanismo de representación proporcional, con posibilidad de reelección. Reciben una dieta mensual que puede ir desde 7,8 a 15,6 Unidades tributarias mensuales, esto equivale a 364.000 y 728.000 pesos chilenos respectivamente. El valor de dicha dieta dependerá de lo que dos tercios de los miembros del Concejo acuerden anualmente.

Este cargo no tiene la exigencia de dedicación exclusiva, por lo tanto, es compatible con otros empleos, ya sean del sector público o el privado.

Consejeros regionales: duran 4 años en sus cargos y pueden ser reelectos. Sus elecciones se hacen en conjunto con la elección presidencial y parlamentaria.

El consejo regional tiene por finalidad hacer efectiva la participación de la comunidad regional y tiene facultades normativas, resolutivas y fiscalizadoras. Puede aprobar, modificar o sustituir los proyectos y proposiciones del intendente respecto al presupuesto del gobierno regional, el plan de desarrollo y sus modificaciones, la distribución de los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional.

Su sueldo varía dependiendo de la cantidad de sesiones a las que asista, ya sean ordinarias o extraordinarias, pero es de un monto aproximado de 1 millón 400 mil pesos. Este cargo no es de dedicación exclusiva, por lo tanto, se puede combinar con otro tipo de empleo, ya sea en el sector privado como en el público.

Intendente: es designado por el Presidente de la república y se mantiene en sus funciones mientras cuente con su confianza. Es el representante del ministerio del interior en el territorio que le corresponde, además de ejercer un rol administrativo en conjunto con el consejo regional.

Tiene una dieta que varía entre $6.507.778 y $8.487.926 dependiendo de la región.

Presidente: este es el cargo de mayor jerarquía dentro de la carrera política, es electo de manera democrática por medio de un sistema mayoritario, tiene una duración de 4 años con un ingreso bruto de $9.920.104 pesos. A su cargo tiene la ejecución y administración desde el gobierno central y todo lo que esto conlleva.

Requisitos: chileno, 35 años y derecho a Sufragio.

40.

Florencia Serra Mora

Cientista Político PUC Investigadora del Centro de Políticas Públicas UNAB.

Centro de Políticas Públicas