Gestión Municipal: Evaluación Crítica y Propuestas de Modernización. by Fundacion Nuevas Contingencias Sociales

Centro de Políticas Públicas

Gestión Municipal: Evaluación Crítica y Propuestas de Modernización

Francisco Contreras Jiménez

Abogado Investigador Senior Centro de Políticas Públicas UNAB

1. Abstract Los municipios son las entidades públicas encargadas de solucionar los problemas diarios de las personas, y a la vez, éstas esperan cercanía y resolución de sus necesidades. Se han realizado grandes estudios transversales y estructurales para avanzar en la descentralización y fomento del gobierno local, pero hay una gran distancia entre las recomendaciones y la ejecución de éstas. Se ha avanzado fuertemente en políticas de descentralización, las cuales no han tenido los resultados esperados. Hay una aparente utilización de fines políticos en el municipio, y existe un evidente conflicto de intereses desalineados entre el gobierno central, el local y los vecinos. La modalidad de contratación de los funcionarios, el bajo desarrollo estratégico y el enfoque de aumentos salariales de los empleados no han permitido tener avances considerables en la gestión de los servicios de los municipios, haciendo permanente la insatisfacción de los ciudadanos.

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2. Introducción En Chile, los Municipios y la figura del alcalde son relevantes. Por un lado, la gestión municipal afecta directamente las vidas de los ciudadanos, y por otro lado los políticos reconocen en el cargo de Alcalde una oportunidad para comenzar a destacar en la esfera pública. De acuerdo a la encuesta Cadem de Mayo de 2017, el Alcalde es la figura política más relevante para resolver los problemas de la comunidad, aún por sobre el Presidente de la República, y muy por sobre Diputados y Senadores. Importancia Autoridades Políticas: A su juicio, ¿Qué tan importante es o son las siguientes “autoridades” para resolver los ¿Qué tan importante es o son las siguientes “autoridades” problemas que afectan a su comunidad? para resolver los problemas que afectan a su comunidad? 29

Consejeros Regionales

Senadores de su Regi ón

Dipu tados de su distrito

35 34

Gobernador de su Provincia

37 38

Mini stros Concejales de su comuna

33 33

Intendente de su Región

Empresarios más relev antes de la Región

40 47

Presidente de la República

Alcalde de su comuna

16 0

% Muy + Bastante Importante

% Poco + Nada importante

Fuente: Plaza Pública Cadem 176, “Track semanal de Opinión Pública.” 29 de Mayo 20171.

Esto se ve aparejado con la confianza que los ciudadanos tienen en sus municipios. El porcentaje de personas que confía poco o nada en los municipios es un 25% inferior al porcentaje de los que confían poco o nada en el sistema político. A su vez, recibe un 12% de la población tiene más confianza en un municipio que en el sistema político. En general, ¿cuánta confianza tiene usted en las siguientes instituciones y personas? ¿cuánta confianza tiene usted en las siguientes instituciones y personas?

5,1

Mucha + bastante

17,2

Poco + nada

57,9

Sistema político en general

Municipios en general

Fuente: Encuesta Nacional de Percepciones Ciudadanas sobre Municipios Septiembre de 2016, Centro UC Políticas Públicas. 1 https://www.cadem.cl/wp-content/uploads/2017/06/Track-PP176-Mayo-S4_VF.pdf

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Aun así, y dada la relevancia y responsabilidad asociada a las funciones que realizan los municipios, existen problemas en la gestión local. Las encuestas muestran que existen diversas áreas en que los municipios presentan resultados deficientes. Por ejemplo, la Encuesta Nacional de Percepciones Ciudadanas sobre Municipios Septiembre de 2016, Centro UC Políticas Públicas revela que la reparación de calles y veredas, la gestión de consultorios y la seguridad ciudadana son mal evaluadas por la ciudadanía.

a 7, ¿cómo evaluaría a su municipio en los En una escala de 1En a 7,una ¿cómoescala evaluaríade a su1municipio en los siguientes servicios? siguientes servicios?

51 21

43 31

51 39 19

37 20

3031

45 24

35 23

31 20

33 28

As eo

Al um br ad o

pú bl ico Lic y or en na cia to de co Pa nd te nt uc e ir yp er m is o Ap s oy Re o aJ pa JV ra V ció Ge n c st all ió es nc y… Em on su ple l to o rio yc s ap ac Ay ita ud ció aa n pe r so Es na cu e s… las Se gu yl rid ice ad os Ciu da da na Ge ne ra l

60 50 40 30 20 10 0

Positiva (6+7)

Negativa (1+2+3+4)

Fuente: Encuesta Nacional de Percepciones Ciudadanas sobre Municipios Septiembre de 2016, Centro UC Políticas Públicas.

La relación entre los ciudadanos y sus municipios es considerada excesivamente burocrática, y la preparación de sus funcionarios es considerada insuficiente. Existe también la preocupante creencia de que existe corrupción en el municipio y falta de contacto con la ciudadanía.

creeproblema usted que queafecta es elalprincipal que afecta al ¿Cuál cree usted que es¿Cuál el principal trabajo de suproblema municipalidad? trabajo de su municipalidad?

35 30 25 20 15 10 5 0

32 21

Corrupción y Fal ta de Demasiada Poca burocracia y preparación faltas de la contacto con éti ca la comunidad papeleo de los funcionarios

Otro

NS/NR

Trato poco amable a l os vecinos

Fuente: Encuesta Nacional de Percepciones Ciudadanas sobre Municipios Septiembre de 2016, Centro UC Políticas Públicas.

La importancia que le asigna la ciudadanía a la gestión municipal, unida a las deficiencias en la ejecución de políticas públicas, abre un importante espacio para mejorar la calidad de vida de la población.

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3. La Gestión Municipal Actualmente, Chile cuenta con 345 municipalidades y 346 comunas a lo largo de todo el país. Los municipios son entidades por naturaleza descentralizados y cuyo rol y competencia es solucionar los problemas diarios de los habitantes de su comuna. Su principal mandato es la “administración local” de las funciones que le han sido delegadas – ya sea por medios Constitucionales, legales, decretos u otro mecanismo-. Las principales leyes que rigen al ordenamiento municipal son: • Ley 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades • Ley 18.575 Bases Generales de la Administración del Estado • Ley 18.883 Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales • Ley 19.803 Programa de Mejoramiento de la Gestión-Incentivos • Ley 19.880 Establece bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado • DL 3063 Rentas Municipales • DL.1263 Administración Financiera del Estado • Ley Nº 19.653 Sobre probidad administrativa aplicable de los órganos de la Administración del Estado. • Ley 19.886. sobre contratación pública, Constitución Política de la República. • Ley 20.922- Fortalecimiento de la gestión y profesionalización del personal municipal. La Ley 18.695, titulada Orgánica Constitucional de Municipalidades, define las principales funciones y atribuciones que éstas deben realizar en cuanto a su rol de gobierno local, y los servicios mínimos que deben prestar a los ciudadanos. La misma ley categoriza las funciones y atribuciones de las municipalidades de la siguiente manera:

a) Funciones privativas o exclusivas, y funciones optativas; y b) Atribuciones especiales y no esenciales –aquellas que le confieren las leyes o que versan sobre materias que la Constitución Política de la República ha designado a otras leyes-. Las funciones que cumplen los municipios son diversas y extensas. Bernstein e Inostroza, 2007, identifican 61 servicios “directos” y 14 “delegados”. Los servicios directos son aquellos que las municipalidades pueden realizar en forma autónoma con las facultades propias que tienen, y los servicios delegados son aquellos para los cuales la autoridad nacional o regional le asigna recursos para su administración y ejecución a los municipios, como es el caso de educación y salud.

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Algunos de éstos son: Servicios Directos Servicios a la comunidad

Servicios Delegados

Retiro de Escombros

Educación

Gestión de Cementerios

Salud

Empleos (OMIL)

Sename y Senama

Recolección de basura

Corporaciones culturales, deportivas y viales

Seguridad ciudadana

Programas de prevención de drogas

Iluminación

Programas de vivienda

Parques y áreas verdes

Programas para microempresas

Mantención de calles y veredas Gestión de tránsito, semáforos y señalética Permisos y solicitudes

Contribuciones Licencias de Conducir Patentes comerciales Permisos de circulación Permisos de comercio Permisos de edificación Concesiones viales Otras patentes Fuente: Bernstein, Felipe e Inostroza, José (2007). “Modernización municipal y un sistema de evaluación de su gestión. Propuesta de una arquitectura”

Aunque es posible conocer gran parte de la oferta de servicios de cada municipio según lo que señalan sus sitios webs, no existen datos suficientes ni estandarizados para conocer la calidad de éstos, y menos para hacer comparaciones o análisis. Sin conocer la calidad de la provisión es, a su vez, poco eficiente realizar programas de mejora de gestión de servicios municipales.

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4. Efuerzos del Gobierno Central En este capítulo se señalan las últimas modificaciones legales que inciden en la capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios municipales, y se realiza un análisis de los programas creados para obtener mejor gestión y servicios para dar respuesta a los requerimientos y necesidades ciudadanas. El Estado de Chile ha trabajado durante décadas para entender y mejorar la calidad de la gestión del gobierno local. Tanto es así, que las políticas públicas relativas a la descentralización se han transformado en una política y necesidad de Estado. Una mayor descentralización de la gestión de personal involucraría establecer mecanismos de control de gestión. Descentralización o delegación no implica un retiro del Estado, sino lo contrario. Es necesario contar con valores compartidos, estructuras y procesos comunes a través de distintos niveles de gobierno2. Línea cronológica de la descentralización en Chile 1970-2017

Fuente: diagrama creado por la OCDE

4.1 Modificaciones legales que inciden en la capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios municipales. El Estado ha legislado con el objetivo de aumentar la capacitación y formación educacional de los funcionarios municipales, para una mejor calidad de los servicios que prestan de cara a las necesidades de la ciudadanía. Estas son: • El año 2007 se creó el Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SNCM), cuyo enfoque era la adquisición de conocimiento, habilidades y aptitudes por parte de los funcionarios municipales. • El año 2010 se crea la Academia de Capacitación Municipal y Regional, instancia formal para satisfacer las distintas necesidades de los funcionarios municipales en sus distintos grados, incluso la realización de Diplomados. • En el año 2014 por medio de la Ley 20.742, se crea un Fondo Concursable de Formación de Funcionarios Municipales, cuya administración depende de la SUBDERE. Por medio de este fondo, se pueden financiar programas acreditados que conduzcan a obtener títulos técnicos, profesionales, diplomados y postítulos.

2 OCDE- Revisión de Gobernabilidad Multinivel en Chile: Modernización del Sistema Municipal

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• El año 2016 promulgó la “Ley 20.922 de Plantas municipales”. Respecto a la “Ley de Plantas municipales”, cabe destacar que el mensaje presidencial justifica la presente ley principalmente en dos aspectos: (1) el aumento de las responsabilidades de los municipios y (2) en las necesidades del proceso de descentralización del país. A continuación, se exponen a grandes rasgos los puntos principales de la reforma: 1. Aumento de las remuneraciones empleados municipales: a) Aumento del grado de profesionalización de los empleos municipales b) Capacitación de empleados municipales. 2. Reglamento de Concurso Público y plantas de personal municipal. 3. Creación de Nuevas Unidades. Se otorga la posibilidad de crear nuevas unidades municipales, para generar flexibilidad en la administración, con lo cual se espera que pueda tener la capacidad de innovar y obtener mejores herramientas para enfrentar los desafíos comunales. En definitiva, la solución que propone la presente ley para mejorar los servicios municipales, es el aumento de remuneraciones de los funcionarios municipales (homologación de grados asociado a los sueldos del Gobierno Central, reconocimiento de los años de servicios, forma de contratación entre otros).

4.2 Programas. El Estado también lleva a cabo diversas iniciativas para incentivar la gestión municipal, tales como:

i. Diagnóstico Nacional. Calidad De La Gestión Municipal La administración central del gobierno, por medio de la SUBDERE, ha realizado un esfuerzo para conocer la calidad de la gestión pública. En específico, realiza un diagnóstico de los Servicios Municipales, considerando las siguientes áreas: (a) Servicios a la Comunidad y la calidad de su Entorno3 y (b) Servicios de Trámites Municipales4. Los resultados del año 20165 indican que el 67% de los municipios no tiene datos respecto de la Construcción de áreas verdes, un 53% tampoco obtiene esta información respecto las Licencias de Conducir. Un 49% no cuenta con información respecto las Patentes comerciales que existen en el municipio, y un 45% tampoco tiene tal información respecto los Permisos de circulación. Importa destacar la relevancia de esto, toda vez que los tres últimos ítems son unas de las escazas vías de financiamiento que permite la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades. Adicionalmente, un 39% de las municipalidades no cuentan con datos respecto de la Mantención del Alumbrado Público, un 36% no tiene el catastro actualizado del Registro Social de Hogares y un 36% no cuenta con la información respecto los Residuos Sólidos Municipales. Estos números no son muy alentadores, toda vez que el primer y tercer concepto señalado anteriormente, constituye una parte importante del gasto presupuestario mensual de los municipios. Chile no cuenta con un índice de calidad general respecto de los servicios ofrecidos y gestionados por los municipios. Tanto la SUBDERE, como recientemente el SINIM- Sistema Nacional de Información Municipal, como el Portal de Datos Abiertos, han comenzado a entregar ciertos 3. Servicio de m antención de áreas verdes, procesos y su resultado; servicios de recolección, transporte y disposición de residuos sólidos domiciliarios; servicio de instalación y mantención de alumbrado público. 4 Servicio de otorgamiento de patentes comerciales, procesos y resultados; Servicio de otorgamiento de licencias de conducir, procesos y resultados; y Servicio de Permisos de Circulación, procesos y resultados. 5.http://calidadmunicipal.subdere.gov.cl/sites/default/files/ANALISIS%20RESULTADOS%20DIAGNOSTICO%202016-compressed.pdf#pdfjs.action=download

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datos respecto los municipios. Sin embargo, éstos no están orientados a analizar la gestión propiamente tal.

ii. Fondo de Incentivo al Mejoramiento de la Gestión Municipal. El año 2005 la SUBDERE (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo) propone una metodología para estimular las mejoras en la administración municipal. En resumen, la iniciativa (a) crea grupos de municipios similares de acuerdo a variables socio económico (clusters), (b) mide la calidad de la gestión en cada municipio, y (c) entrega fondos a los municipios mejor gestionados de cada grupo. El año 2016 se entregaron 16 mil millones de pesos. Para crear los clusters se utiliza la metodología de k-media6, intentando recoger el máximo de variables que permitan reconocer diferencias entre territorios y entre administraciones locales, de manera de poder aplicar diferenciadamente estrategias públicas de apoyo a su desarrollo y buen desempeño. Hoy la SUBDERE clasifica los municipios en los siguientes 5 grupos: Clusters Utilizados para la entrega del Fondo de Incentivo al Mejoramiento de la Gestión Municipal Tipología

Definición

Porcentaje

Número de Municipios

Asignación del Fondo

Grandes comunas metropolitana; Desarrollo Alto/Medio

14%

10%

Comunas mayores; Desarrollo Medio

10%

32.5

15%

Comunas Urbanas medianas/ Desarrollo medio

16%

20%

Comunas Semi Urbanas y Rurales; Desarrollo medio

28%

25%

Comunas Semi Urbanas y Rurales; Desarrollo bajo

32%

109

30%

Fuente: SUBDERE

Con el objeto de estimular mejoras en gestión la SUBDERE crea también un grupo de indicadores, enfocándose en los ámbitos financiero-presupuestarios y de acceso ciudadano a la información administrativa. Resumen de indicadores utilizados para evaluar la calidad de la gestión municipal por parte de la SUBDERE Item

Qué mide / Quién reporta

Deuda previsional

Existencia de deuda previsional (Superintendencia de Pensiones)

Ponderación

Reportabilidad a la Contraloría General de la República Eficacia en el cobro de patentes municipales Gestión de ingresos en relación a los gastos de funcionamiento Responsabilidad en la presupuestación de ingresos de gestión municipal Transparencia municipal Responsabilidad en la entrega de información

Entrega de Informes Presupuestarios (Contraloría General de la República)

El puntaje total es 0 si existe deuda 15%

Número de patentes cobradas sobre Número total de patentes (SINIM)

35%

Ingresos propios sobre gasto de funcionamiento (SINIM)

25%

Desviación de los gastos percibidos sobre los presupuestados (SINIM)

Cumplimiento de la ley de transparencia (SUBDERE) Entrega de la información pedida por la SUBDERE (SUBDERE)

15% 5%

Fuente: Resolución 82, 2016, Ministerio del Interior

Finalmente, después de calcular el índice de calidad de gestión anterior, la SUBDERE entrega los fondos al 50% mejor gestionado de cada grupo de municipios. 6.http://www.subdere.gov.cl/documentacion/definici%C3%B3n-de-tipolog%C3%ADas-comunales-municipales-reconociendo-la-diversidad-territorial-

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5. Evaluación crítica de la situación actual De lo expuesto anteriormente, se desprende un avance significativo y dos dificultades en la mejora de la gestión municipal: (a) La flexibilización de la gestión; (b) incoherencia entre el diagnóstico y las respuestas para mejorarlo, y (c) la existencia de intereses desalineados del Gobierno Central y de los vecinos. A continuación, se presenta un análisis detallado de estos problemas.

a) Flexibilización de la gestión mediante Nuevas Unidades Administrativas. La Ley 20.922 permite la creación de Unidades Administrativas a propuesta del Alcalde y aprobación del Concejo. Esta es probablemente la incorporación más deseada por los gestores municipales que se incluye en la ley. Por medio de estas Unidades, los alcaldes pueden generar cambios en la creación y formación de equipos para cumplir con los requerimientos de la ciudadanía y así acomodarse a las necesidades que imperan. Cabe advertir que la libertad otorgada, puede ser una fuente de financiamiento y/o creación de cargos con fines políticos aun cuando se cumplan ciertos requisitos formales, por lo que es necesario hacer seguimiento a la gestión municipal.

b) Incoherencia entre el diagnóstico y los remedios aplicados. De acuerdo a la OCDE la gestión de los servicios municipales en Chile es compleja y poco clara7, problemas a los que se suman la extensión del país, y las diferencias socioeconómicas y culturales presentes de cada una de ellas. De acuerdo al organismo internacional, la “débil” gestión municipal se debe en gran parte a “la falta de habilidades de gestión y de sensibilidad sobre la importancia de la gestión de desempeño dentro del grupo de dirección superior de la municipalidad”8. Históricamente, el diagnóstico ha sido que la gestión municipal es deficiente debido a que el personal no tiene la preparación suficiente, aun cuando la evidencia al respecto no es concluyente o muchas veces contradictoria. En base al diagnóstico anterior, en los últimos 12 años se han promulgado 4 leyes (20.198, 20.624, 20.723 y 20.922) enfocadas, entre otros, en las remuneraciones de los funcionarios municipales. Su principal justificación es el mal nivel de remuneración que tienen estos trabajadores y su forma de contratación, comparado tanto con las remuneraciones en el Gobierno central como con el mundo privado, además del aumento de las funciones debido a la descentralización de la Administración Central. A raíz de esto, se estima que no hay suficientes incentivos para atraer talento al mundo municipal. La solución que ha entregado el Estado es el aumento de las remuneraciones o gasto en capacitación, aun cuando en la última reforma legal de los empleados municipales tiene como base la generación requisitos habilitantes para acceder a ciertos cargos y grados. La distancia entre el diagnóstico, los objetivos y las soluciones planteadas a través de las últimas modificaciones legales es significativa. Aumentar las remuneraciones municipales es atractivo porque aumentaría el bienestar de los funcionarios y con ello su actitud hacia el trabajo, pero no es claro que ésta signifique una mejora en la calidad de la gestión municipal. En resumen, es necesario aumentar los sueldos de los funcionarios para retener y conseguir personas calificadas. 7. OCDE- Revisión de Gobernabilidad Multinivel en Chile: Modernización del Sistema Municipal 8. OCDE- Revisión de Gobernabilidad Multinivel en Chile: Modernización del Sistema Municipal

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Sin embargo, el Diagnóstico Municipal: calidad de los servicios municipales del año 2016”9 de la SUBDERE, indica que: • Los municipios mejor evaluados por los usuarios no tienen altos índices de profesionalización. No existe una directa relación entre el grado de profesionalización y la buena calidad de la gestión municipal entendida como evaluación subjetiva. • Los municipios que más han mejorado en la gestión de sus servicios son aquellos donde hay una planificación estratégica por parte de la dirección. El Informe identifica que los principales elementos para la obtención de buenos servicios municipales son: el desarrollo y/o diseño de estrategias, y tener buenos directivos (directivos en vez de personal calificado). • Los municipios gastan un bajo porcentaje de su presupuesto en capacitación de su personal. Como muestra el siguiente cuadro, el gasto en personal ha crecido fuertemente con el objetivo de tener funcionarios profesionales y con experiencia. Esto se debe a que los funcionarios entrantes son profesionales y no a que los funcionarios hayan sido capacitados, como evidencia el magro gasto en capacitación. Lamentablemente, esto no se ha traducido en una mayor satisfacción de los vecinos: mientras el gasto municipal10 se multiplicó por 1,6 entre el 2013 y el 2017, la satisfacción de los vecinos se mantuvo prácticamente constante. Resumen de gastos en gestión municipal Item

Gasto en personal sobre gasto total Crecimiento en gasto de personal Crecimiento en personal (número) Crecimiento en gasto por funcionario Gasto en capacitación sobre gasto total Gasto en capacitación sobre gasto en personal Porcentaje de profesionales Satisfacción de usuarios

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Fuente

24,87%

24,56%

24,81%

26,06%

27,26%

SINIM

16,1%

14,0%

16,0%

8,8%

SINIM

8,08%

5,74%

7,53%

9,09%

SINIM

7,39%

7,83%

7,85%

-0,23%

SINIM

6,23%

0,19%

0,20%

0,23%

0,19%

0,15%

Capital Humano 2018, AMUCH

0,55%

0,57%

0,61%

0,64%

0,46%

0,38%

Capital Humano 2018, AMUCH

26,04%

27,20%

29,13%

29,40%

29,94%

30,62%

Capital Humano 2018, AMUCH

38,9%

36,1%

36,3%

Diagnóstico nacional 2016. Calidad de la gestión municipal. SUBDERE

También es necesario tomar en cuenta que el gasto en capacitación municipal no sigue una regla única. Hay diversos tipos de municipios presentes en los primeros y en los últimos lugares: hay municipios pequeños que poseen el más escaso gasto en capacitación, según el gasto en personal, como Huasco o Quinta de Tilcoco, pero también comunas más grandes como Renca o Cerrillos, éstas últimas metropolitanas y de alta población. Entre los municipios que más gastan en capacitación para sus funcionarios están Temuco, Vitacura, Puchuncaví, Lago Ranco, Pumanque, Vilcún y La Cruz11.

9. Informe “Diagnóstico Municipal: calidad de los servicios municipales del año 2016” 10. Artículo sexto TRANSITORIO.- El Fisco efectuará un aporte extraordinario a las municipalidades durante el año 2016 de M$ 32.000.000 (treinta y dos mil millones de pesos) y en el año 2017 de M$ 36.000.000 (treinta y seis mil millones de pesos). 11. http://www.amuch.cl/wp-content/uploads/2016/11/Capital-Humano.pdf

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El resultado esperado a raíz de estas mejoras salariales, que sería una mejora en los servicios municipales, no ha sido percibido por los usuarios. Los importantes esfuerzos de la Administración Central, observados en los programas de Gestión de la Calidad de los Servicios Municipales, y de Mejoramiento Progresivo de la Calidad de la Gestión Municipal de la SUBDERE no han rendido determinantes frutos en cuanto a satisfacción de los vecinos. Dado lo anterior, parece prudente cuestionar si el aumento de remuneraciones responde como solución a los problemas de gestión de los servicios municipales, o si es simplemente una plataforma de intereses políticos.

c) Intereses desalineados entre el Gobierno Central, Local y los vecinos De acuerdo con el principio de descentralización, un problema debe ser resuelto por la autoridad más cercana al problema. En la práctica, esto se traduce en que el gobierno central delega la implementación de políticas públicas nacionales (como educación, salud, etc) a los gobiernos locales. Como efecto no deseado, se ven alterados los incentivos políticos de los niveles nacionales y locales. Al ser costoso diferenciar entre la implementación y el diseño de políticas públicas, los ciudadanos/vecinos sobreponderan una de las dos. En nuestro caso, los vecinos tienden a premiar electoralmente al gobierno local en vez de al gobierno central. Como, a su vez, es costoso para el gobierno central conseguir información de la gestión local, baja el interés por una implementación eficiente de sus propias políticas públicas. Por esta razón, la gestión de servicios municipales ha sido históricamente evaluada por el gobierno central de acuerdo con su cumplimiento presupuestario (fácil de medir) y no de acuerdo con sus resultados (difícil de medir). Como consecuencia, los problemas locales no son solucionados oportunamente y se genera una gran distancia con la ciudadanía. El programa “Calidad de la Gestión Municipal” de la Subdere define calidad de la gestión en términos de (a) Estrategia, (b) Liderazgo, (c) Competencia de las personas, (d) Capacitación (e) Bienestar y seguridad en el trabajo, (f) Ingresos municipales, (g) Presupuesto municipal, (h) Recursos materiales, (i) Satisfacción de usuarios y usuarias, (j) Comunicación con usuarios y usuarias, (k) Proceso de prestación de servicios y (l) Procesos de apoyo para la prestación. De todas estas variables, sólo “satisfacción de usuarios” es un ítem relacionado con resultados. Sin embargo, este criterio de evaluación no permite identificar cuál es el origen de la satisfacción/ insatisfacción del usuario, y no permite una razonable comparación entre municipios. El problema descrito más arriba ha sido estudiado dentro de la llamada Teoría de Agencia. En esta teoría, el “principal” contrata los servicios del “agente”. Tanto el principal como el agente saben que es costoso monitorear el trabajo del agente. Como resultado, sólo el agente tendrá información perfecta sobre sus acciones y el esfuerzo que dedica a cumplir con sus responsabilidades, dando paso a las llamadas asimetrías de información. Estas asimetrías crean problemas dentro de las instituciones, especialmente en el sector público. Mientras en una empresa el objetivo del principal (dueño) suele estar definido de forma precisa y medible (la generación de utilidades), en el sector público suelen existir importantes diferencias respecto del objetivo de la gestión pública, los que se ven plasmados en plataformas políticas rivales e incluso opuestas. Desde el punto de vista de las relaciones principal-agente, el Alcalde es electo directamente por los vecinos, por lo que su gestión debiera estar enfocada en éstos, dado que son sus mandantes directos. Sería improcedente que el Concejo Municipal, en representación de los vecinos (como un directorio), contratara a un “gerente municipal” en vez de que éstos eligieran directamente a un Alcalde, ya que el Alcalde presenta un proyecto

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político a la ciudadanía, que involucra, pero no termina, en la gestión. En particular, la gestión en el Estado local, abundan de relación principal-agente, las cuales resultan difusas y poco transparentes. Los resultados teóricos muestran que mientras mayores sean los costos de monitoreo, menor calidad tendrá la información manejada por los mandantes, y por lo tanto, existirán mayores asimetrías entre la información de éstos y los agentes que implementan los mandados. Estas asimetrías crean problemas dentro de las instituciones, sean estas en el Gobierno Central como el Local. La Teoría de Agencia habla de por lo menos tres herramientas posibles para aminorar los efectos nocivos derivados de las asimetrías de información: (a) alinear intereses, (b) delimitar las funciones del agente, y (c) monitorear al agente de forma constante. En una democracia, alinear intereses se traduce en que los ciudadanos eligen representantes mediante elecciones libres y secretas. Los representantes se hacen responsables (accountables) ante los ciudadanos, y pueden ser removidos por éstos. La delimitación de funciones se traduce en la división estricta de funciones a través de la ley (por ejemplo, entre Alcalde, Concejales, Presidente y Parlamentarios), para evitar que una autoridad tome decisiones arbitrarias. Sin embargo, la necesidad de monitoreo no es resuelta de forma general, sino que específica a cada fuente de información. En nuestro caso, diversas encuestas12 revelan que los vecinos están interesados en la calidad de sus servicios. Sin embargo, de acuerdo con nuestra investigación, en Chile no existen índices transversales de calidad de servicios municipales. El informe del año 2016, “Estudio De Identificación De Los Estándares Básicos De Calidad De Servicios Municipales Garantizados” de la Universidad Católica13, diseña una ruta para implementar la medición de servicios básicos. Entre ellos destaca Alumbrado Público, Patentes Comerciales y Áreas Verdes y Jardines. Impresiona el hecho de que no exista una medición estandarizada para estos servicios. Tener índices transversales de calidad de servicios municipales, permitiría a los vecinos comparar a bajo costo su municipio con otro similar, y evaluar la gestión del alcalde en ejercicio en contraposición con el anterior. Algunos de estos índices, aunque no los únicos, podrían ser: el tiempo que toma realizar determinados trámites; el tiempo de espera para ser atendido por profesionales de la salud en casos icónicos o la utilización de espacios públicos por parte de los vecinos. Esto implica el desafío de obtener información para poder medir, y con ello, poder mejorar los resultados que se obtienen por parte de cada uno de los servicios que entrega el Municipio. La OCDE señala en el marco de “Fortalecer las capacidades locales y las herramientas de gobernanza multinivel es necesario para mejorar los servicios municipales, desarrollar un sistema eficiente de gestión de resultados de funcionamiento a nivel local, el cual requiere del esfuerzo del gobierno central para proveer a las municipalidades de los recursos financieros, humanos y técnicos para usar el sistema de forma efectiva”14.

12. Encuesta Nacional Bicentenario UC- GfK Adimark 2015; Encuesta Nacional UDP 2014; Barómetro de las Américas LAPOP 2013; Américas LAPOP 2012; Auditoría a la Democracia 2012; Encuesta de Opinión Pública ICHEM- 2010. 13. <http://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/identificacion_de_los_estandares_basicos_de_calidad_-_servicios_municipales_garantizados_1.pdf 14. OCDE- Revisión de Gobernabilidad Multinivel en Chile: Modernización del Sistema Municipal

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A partir de lo anterior, importa identificar y obtener una relación entre el número de trámites que existe, los tiempos de cada proceso, la cantidad de personal que administra o interviene en cada requerimiento, su nivel educacional, tipo de contrato y grados, para poder identificar tanto los recursos con los que cuenta el municipio, como sus falencias para poder mejorar la calidad de los servicios municipales de cada comuna.

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6. Lineamientos de Propuestas Se proponen tres grandes grupos de propuestas: las primeras intentan alinear los intereses involucrados en la gestión municipal, las segundas intentan crear una institucionalidad capaz de recolectar los datos necesarios para monitorear la gestión, y las últimas intentan crear incentivos para que los municipios tomen decisiones coordinadas. Alinear los intereses involucrados en la gestión municipal pasa por modificar el estatuto laboral municipal. A este respecto, es necesario observar que no es lógico que el Estado Local esté limitado mediante el mismo estatuto que el Gobierno Central, toda vez que existe competencia entre municipios por acaparar talento, experiencia y capacitación. Es decir, mientras un empleado municipal tiene 344 otras opciones para emplearse en el mismo puesto, un empleado de la administración central no tiene opciones. Por lo tanto, se propone profundizar y desarrollar de forma gradual el régimen de contratación privada en las corporaciones municipales hasta llegar a los municipios propiamente tal. Por supuesto, este régimen debiera exceptuar al equipo político o de confianza del alcalde. Esto significaría, también, dejar de contratar personal en calidad de “empleado de planta”. Este cambio traería como consecuencia que en el futuro desaparecieran los empleados municipales con este régimen Nuestra segunda propuesta intenta crear una institucionalidad para medir la gestión. Para esto es necesario definir qué medir, quién lo mide, a quién se le asignan las responsabilidades y quién accede a la información. ¿Qué medir? Proponemos iniciar el monitoreo utilizando los índices desarrollados en el Estudio de la UC. Una vez que éstos estén implementados creemos que es propicio permitir que la sociedad civil genere nuevas mediciones tales como: tiempos de espera de los trámites, seguimiento en línea de documentos, trámites online, atención del personal, capacidad de resolución de conflictos y satisfacción del usuario, reducción multiplicidad de documentos, creación y ejecución de programas sociales y otros. ¿Quién lo mide? Deberá ser realizada por el INE, quien emitirá la información obtenida de todos los municipios de Chile de forma bimestral, y enviará de forma directa los resultados a los municipios, los CORE´s y a la SUBDERE para que puedan analizar los datos y mejorar la gestión. ¿A quién se le asigna la responsabilidad? Publicación de las áreas a medir, los resultados y persona a cargo de tal departamento y/o área involucrada. Esto es necesario para destacar el rendimiento de los empleados municipales, independiente del color político del Alcalde de turno. Quién accede a la información. Los datos deben ser puestos a disposición de la ciudadanía en el sitio web de la institución para que la sociedad civil, centros de estudios, ONG´s, entidades del Estado, entre otros, puedan realizas análisis y desarrollar propuestas. La base de datos de la información obtenida estará en el sitio web del INE para que pueda ser buscada y obtenida por quien lo desee. Durante la marcha blanca del proyecto sólo los Alcaldes y la Subdere conocerán los resultados. Finalmente, se propone otorgar beneficios tributarios a las asociaciones de municipalidades para que desarrollen y administren determinados aspectos de gestión de servicios municipales, con el fin de ser más eficientes. De esta manera, se incentiva o fomenta un trabajo coordinado, donde se deben rendir cuenta por los respetivos intereses que persiguen cada uno de ellos.

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7. Conclusión: • Las autoridades locales tienen incentivos perversos a la hora de mostrar su trabajo: es riesgoso políticamente reportar resultados insatisfactorios, por lo que sería inadecuado que las autoridades gestionaran su propio monitoreo. Por un lado, existe la posibilidad de controlar el flujo de información, mostrando sólo los cambios positivos. Por otro lado, es riesgoso para la autoridad que una agencia externa mida sus resultados, ya que su cargo podría estar en juego. • La ley 20.922 no logrará solucionar el objetivo de otorgar mejor calidad de los servicios municipales por medio del aumento de remuneraciones para poder contratar e incentivar a profesionales a trabajar en los municipios, si no se desarrollan planes y estrategias de gestión. • Los recursos destinados a capacitación de funcionaros son escasamente utilizados por los municipios, al igual que las postulaciones a fondos concursables para profundizar conocimientos y obtener nuevos estudios (diplomados y/o postgrados). • A partir de los datos mostrados, parece relevante que se fomente la “Asociación de Municipalidades”, que la misma LOC lo permite, para que de esta manera puedan realizar una mejor prestación de servicios de los habitantes, y obtener más cobertura. Por medio de esta asociación, los costos de implementación de nuevas tecnologías se distribuyen entre los asociados, y quedan disponibles más recursos para otros servicios y programas. • El cumplimiento de los desafíos que enfrentan los municipios están puestos en duda debido a los resultados de los mismos, y su baja capacidad de oportuna resolución de las crecientes inquietudes ciudadanas. Esto, además se debe a una escasez de recursos, condiciones, y capacidades de los funcionarios municipales. • El régimen contractual y el sistema de jerarquía organizacional son un fuerte desincentivo a la correcta realización de sus funciones. En general, hay carencia de desarrollo estratégico y lineamientos por parte de las jefaturas y directivas para el cumplimiento de los objetivos de cada servicio. • Creación de Unidades Municipales: esta alternativa es el inicio de una normativa que otorga flexibilidad y responsabilidad al Alcalde para entregar soluciones de cara a la ciudadanía, aun cuando se advierte la contratación de funcionarios por motivos políticos con cumplimiento de requisitos formales.

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8. Bibliografía • Plaza Pública Cadem- Track Semanal “De Opinión Pública 29 de Mayo 2017”, Estudio #176. • Encuesta Nacional de Percepciones Ciudadanas sobre Municipios Septiembre de 2016, Centro UC Políticas Públicas. • Bernstein, Felipe e Inostroza, José (2007). “Modernización municipal y un sistema de evaluación de su gestión. Propuesta de una arquitectura”. • Estudio de identificación de los Estándares básicos de calidad de Servicios Municipales garantizados, Informe Final, 30 de mayo 2016. Centro UC Políticas Públicas. • OCDE- Revisión de Gobernabilidad Multinivel en Chile: Modernización del Sistema Municipal. • Análisis de resultados: diagnóstico nacional 2016: calidad de la gestión municipal, SUBDERE. • Tipología: herramienta base para el reconocimiento de la diversidad comunal-municipal, Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, Julio 2005. • www.subdere.cl • SINIM. • Capital Humano 2016, AMUCH. • Capital Humano 2018, AMUCH. • Encuesta Nacional Bicentenario UC- GfK Adimark 2015. • Encuesta Nacional UDP 2014.

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