Reflexiones sobre la emergencia by FUNDACIÓN VIVIENDA

Reflexiones sobre la emergencia TERRITORIO, VIVIENDA E INSTITUCIONALIDAD EN CONTEXTOS DE DESASTRES SOCIOAMBIENTALES

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Reflexiones sobre la emergencia Territorio, vivienda e institucionalidad en contextos de desastres socioambientales. Artículos de: Marcela Salgado. Jorge Larenas. Walter Imilan. Luis Eduardo Bresciani. Rachel Alfonso y Marta Rosa Muñoz. Loreto Fuentes. Equipo Fundación Vivienda, coordinado por Felipe Arteaga. Rose Marie Garay, Francis Pfenniger, Ricardo Tapia y Jorge Larenas. Juan Eduardo Ojeda.

Esta publicación ha sido elaborada a partir de una convocatoria realizada por Fundación Vivienda a diversos expertos como parte de las actividades de conmemoración de sus cincuenta años trabajando en contextos de emergencia habitacional. La compilación y edición ha estado a cargo de la Fundación que, en conjunto con los autores y en base a su experiencia de trabajo, ha definido los temas generales del libro. El contenido específico de cada artículo es de responsabilidad de cada autor. Coordinación y Edición: Alejandra Rivas Espinosa. Diseño Editorial: Tinca. Diagramación: Tinca. Impresión: Ecoprinting. ISBN: 978-956-9889-00-4 Santiago de Chile. Octubre de 2016.

Agradecimientos Esta publicación ha sido posible gracias a la colaboración de los expertos que aceptaron nuestra invitación a compartir sus reflexiones en torno a las situaciones de emergencia provocadas por los desastres socionaturales. Sus valiosas contribuciones en el campo de la investigación social, la arquitectura, el diseño de prototipos habitacionales y las políticas públicas, constituyen una inspiración para el camino que inicia Fundación Vivienda en el ámbito de la investigación e innovación en torno a la vivienda de emergencia, y un aliciente para mejorar,en base a estos nuevos puntos de vista, el trabajo que ha realizado por cincuenta años. A cada uno de ellos nuestros más sinceros agradecimientos.

Agradecemos también a cada uno de los trabajadores de Fundación Vivienda: a los operarios de nuestra fábrica de viviendas transitorias, a los profesionales de nuestro Programa de Emergencia, a los encargados del diseño de nuestras viviendas y del proceso de producción, al personal administrativo, y a todos quienes con su trabajo cotidiano permiten que muchas familias puedan enfrentar las situaciones de emergencia habitacional de mejor manera. Finalmente, dedicamos esta publicación a las familias con las que hemos trabajado a lo largo de estos cincuenta años.

Índice Presentación Presidente Directorio

Presentación Director Ejecutivo

Introducción

Primera Parte Comunidad y territorio: tensiones, conflictos y oportunidades en la emergencia y los procesos de reconstrucción

I El desastre como acontecimiento: desenlaces y oportunidades tras el terremoto y maremoto del 27 de febrero del 2010, Marcela Salgado.

II El desafío de la pertinencia sociocultural en la actuación del Estado ante desastres socionaturales, Jorge Larenas.

III Disputas ciudadanas por la vivienda y ciudad: los otros aprendizajes de la reconstrucción post 27F, Walter Imilan.

Segunda Parte El marco institucional para el abordaje de emergencias: el rol de la sociedad civil, actores públicos y privados

I Comunidades resilientes, Luis Eduardo Bresciani.

II Medio ambiente, vivienda y desastres naturales: la experiencia cubana, Rachel Alfonso y Marta Rosa Muñoz.

III Latinoamérica en emergencia - una emergencia latente, Loreto Fuentes.

Tercera Parte La vivienda de emergencia

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I Proyecto de reconstrucción en valparaíso, Equipo Fundación Vivienda, coordinado por Felipe Arteaga.

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II Viviendas de emergencia, criterios técnicos y reglamento para estándares de calidad de viviendas y conjuntos de viviendas en asentamientos provisorios, Rose Marie Garay, Francis Pfenniger, Ricardo Tapia y Jorge Larenas.

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III Salida de Emergencia, Juan Eduardo Ojeda.

ANEXO INNOVACIÓN EN SISTEMAS CONSTRUCTIVOS PARA LAS VIVIENDAS DE EMERGENCIA, APORTES DEL CURSO DISEÑO ARQUITECTÓNICO PARA LA MANUFACTURA.

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Presentación Presidente Directorio Fundación Vivienda trabaja en Chile desde 1966, hace ya cincuenta años, apoyando en la satisfacción de necesidades habitacionales de familias que se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad social. Su origen se encuentra en el Departamento de Obras y Viviendas Populares de la Fundación de Beneficencia del Hogar de Cristo, siendo liderada, desde sus inicios, por el sacerdote jesuita Josse Van Der Rest y, actualmente, por una administración y un directorio compuesto por siete miembros voluntarios vinculados a diversas instituciones. Desde su nacimiento, el esfuerzo de la Fundación se ha centrado en situaciones de extrema precariedad habitacional y que requieren de una solución rápida, aunque sea de forma transitoria. Además, desde la década de los ochenta, ha desarrollado una línea de trabajo en vivienda definitiva acompañando a las familias en los procesos de obtención de un subsidio habitacional otorgado por el Estado y, posteriormente, construyendo sus viviendas. En estos cincuenta años de vida, la Fundación ha podido responder a la angustia de las familias que nos han compartido su desesperación y urgencia de una solución habitacional que les permita seguir unidas como grupo. Una de

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las herramientas importantes ha sido la fabricación de viviendas de emergencia las que, a través del tiempo, se han ido adecuando para responder de mejor modo a las necesidades habitacionales inmediatas de las familias de hoy. Entre las múltiples situaciones en las que Fundación Vivienda ha participado como un agente activo en el apoyo de la emergencia habitacional se encuentra el abordaje de las problemáticas provocadas por las catástrofes naturales que, lamentablemente, afectan a nuestro país con cierta regularidad. La recurrencia reciente de este tipo de fenómenos en Chile y las distintas dimensiones de la vida individual y colectiva que afectan, vuelve necesaria la reflexión desde diversos espacios institucionales con el propósito de contribuir a dimensionar sus impactos, recoger experiencias sobre cómo enfrentar dichas consecuencias e identificar posibles lineamientos de acción para el trabajo de las organizaciones públicas y de la sociedad civil. En este espíritu, y como parte de las iniciativas que buscan repensar el rol de Fundación Vivienda, compartir los aprendizajes, y conmemorar sus 50 años de existencia, hemos iniciado un proceso de sistematización de nuestro trabajo en el abordaje de emergencias provocadas por desastres naturales con miras a la generación de espacios para el intercambio de ideas que permitan preparar a la Fundación para los desafíos en esta materia y contribuir al debate público como un actor que, desde la sociedad civil, espera aportar en el diseño e implementación de políticas y programas que mejoren las condiciones de vida de los chilenos.

El presente libro constituye un esfuerzo en esta línea. Es el resultado de la colaboración de los expertos que aceptaron nuestra invitación a compartir sus reflexiones sobre el abordaje de situaciones de emergencias generadas por desastres naturales. Sus aportes derivados de la investigación social, la arquitectura, el diseño y las políticas públicas, contribuyen a la mejora del trabajo que ha realizado Fundación Vivienda por más de cincuenta años y a la discusión nacional en un tema tan contingente y de tanta relevancia para Chile.

Patricio Mira F. Presidente Directorio Fundación Vivienda (2014 -2015).

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Presentación Director Ejecutivo En el marco de la conmemoración de los cincuenta años de existencia de Fundación Vivienda, nos encontramos trabajando en la formación y consolidación de un Área de Investigación, Innovación y Desarrollo cuyo propósito es la generación de reflexión e investigación respecto de las problemáticas urbano habitacionales del país con foco en los procesos de producción social de hábitat, las nuevas formas de habitar de la población vulnerable y la innovación tipológica de la vivienda de interés social y de emergencia, como elementos claves para la construcción de ciudades integradas y justas. Con esta iniciativa, la Fundación espera contribuir al debate en materia habitacional, mejorar su forma de trabajo y aportar al quehacer de otras instituciones preocupadas de estas problemáticas. Tal como lo ha señalado el Presidente del Directorio, en este esfuerzo es fundamental la sistematización de nuestra experiencia en la fabricación y dotación de viviendas de emergencia a un número importante de familias que requieren de una solución urgente, las cuales no pueden acceder a una solución de mercado ni tampoco a alguna que oferte el Estado. Esta experiencia se plasma en las cerca de 480.000 viviendas transitorias que la Fundación ha entregado entre los años 1966 y 2015, procurando la mejo-

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ra permanente en nuestros procesos de fabricación, materiales y posibilidades de armado y trabajo con las familias, de manera que respondan de la mejor manera posible a las situaciones que busca enfrentar. Las viviendas de emergencia de Fundación Vivienda han jugado un rol importante en el apoyo a familias que han sido víctimas de las consecuencias de desastres ambientales. En los últimos años se han fabricado cerca de 24.000 viviendas para ir en ayuda de los damnificados del terremoto del 27 de febrero de 2010, el terremoto de Iquique y Arica en 2014, el incendio de Valparaíso en 2014, el alud de Copiapó en 2015 y el terremoto y tsunami de la Región de Coquimbo en 2015. Estas experiencias no sólo han significado un desafío para los procesos productivos de la Fundación, sino también para el diseño de las viviendas y las metodologías de trabajo social. Dada esta experiencia reciente surge la necesidad de reflexionar en torno a la etapa de emergencia y recuperación post catástrofes, referida a las acciones de respuesta de corto y mediano plazo que buscan el suministro de cuestiones esenciales para las personas afectadas, entre ellas el alojamiento. Independiente de la temporalidad de la solución que se ponga a disposición, esta respuesta de corto plazo a la emergencia es fundamental en la medida que se convierte en el primer espacio de seguridad individual y familiar. En esta línea, el libro que tiene en sus manos busca difundir

perspectivas de diversos autores, incluyendo la de la FundaciĂłn, en torno al abordaje de emergencias provocadas por desastres socioambientales con particular ĂŠnfasis en la mirada de las comunidades y el hĂĄbitat residencial; el marco institucional para el abordaje de emergencias; el rol de la sociedad civil y la vivienda de emergencia propiamente tal.

Felipe Arteaga E. Director Ejecutivo FundaciĂłn Vivienda

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Introducción La emergencia como transición y acompañamiento hacia la reconstrucción.

La magnitud del terremoto y posterior tsunami que afectó gravemente a la zona central de Chile el 27 de febrero de 2010, y los sucesivos desastres ocurridos en diversas regiones del país producto de erupciones volcánicas, aluviones y terremotos, actualizó la problemática de la comprensión y gestión de los desastres comúnmente llamados “naturales”. En los últimos seis años, la altísima frecuencia de este tipo de eventos ha puesto a prueba nuestras ciudades, a las comunidades y a los diversos actores preocupados por el desarrollo urbano. Asimismo, han evidenciado, una vez más, que Chile es un país sujeto a diversas “amenazas”, dada su particular configuración geográfica, y que se requiere considerar estas particularidades como una cuestión central a la hora de repensar el territorio y sus formas de desarrollo. Si bien a lo largo de la historia la naturaleza se ha expresado con gran fuerza dejando importantes huellas, la especificidad de los acontecimientos recientes radica en que ha suscitado un importante proceso de reflexión e investigación (Imilan y Fuster, 2014) que ha logrado desafiar públicamente el sentido común que atribuye a la dimensión física-geográfica de nuestro territorio la total res-

ponsabilidad de la destrucción que va dejando a su paso las inclemencias de la naturaleza. Lo anterior implica que desde diversos espacios institucionales se ha enfrentado a la aceptación de una geografía peligrosa que debe asumirse como un destino ineludible, logrando transitar a la interpretación de los desastres como el resultado de una construcción sociocultural (Romero, 2015), es decir, como la expresión de articulaciones previas de diversas dimensiones que convierten a las amenazas de origen natural en riesgos reales que devienen en desastres que alteran drásticamente la vida de las personas. Un segundo elemento que imprime un sello particular a los últimos sucesos de este tipo radica en la magnitud de los daños, lo cual ha significado el involucramiento directo de diversas organizaciones que, desde experiencias previas distintas, han complementado, debatido, criticado y/o apoyado el accionar del Estado y los organismos formales competentes, poniendo sobre la palestra la necesidad de la descentralización de los procesos de desarrollo urbano local y, con ello, los de reconstrucción, así como también la necesidad del involucramiento de agentes diversos y la consideración de la expertise de las propias comunidades y las organizaciones de la sociedad civil en esta materia. Un tercer elemento de especificidad radica en que los plazos de los procesos de reconstrucción han llevado a repensar la forma habitual de resolución de las pérdidas habitacionales a partir de alojamientos transitorios que no son considerados como parte de la solución definiti-

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va. Lo anterior implica la necesidad de debatir en torno al significado de la primera etapa post catástrofes: la etapa de emergencia, muchas veces dejada de lado en el debate público por la preponderancia que adquieren los procesos de reconstrucción. Considerando estas tres características de la discusión detonada por los desastres recientes y con el objeto de contribuir en ella, Fundación Vivienda ha iniciado un proceso de sistematización de su trabajo en el abordaje de las situaciones de emergencia habitacional provocadas por catástrofes de origen ambiental. Su experiencia en la fabricación de viviendas transitorias que han ido en apoyo de los damnificados de estas tragedias, el trabajo directo con familias afectadas, y su rol como organización sin fines de lucro que busca propiciar la solución integral de los problemas habitacionales (Fundación Vivienda, 2014), la ha llevado a identificar la necesidad de levantar espacios de intercambio de ideas y experiencias en torno a las distintas aristas que implica la coyuntura más inmediata post desastres de origen medio ambiental: la emergencia. La etapa de emergencia y recuperación refiere a las acciones de respuesta de corto y mediano plazo posterior a las catástrofes que buscan el suministro rápido de cuestiones esenciales para las personas afectadas, la evaluación de los daños y “la reducción de las pérdidas humanas y materiales” (MINVU, 2013, p.41). Una de las cuestiones esenciales de este periodo es el alojamiento, no sólo porque corresponde a una necesidad básica, sino también por-

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que su significado simbólico y subjetivo como espacio de seguridad individual y familiar adquiere, ante la pérdida sufrida, una relevancia que sobrepasa la dimensión material, siendo parte importante del inicio de los procesos de reconstrucción, inclusive en su dimensión psicosocial (MINVU, 2013). En este sentido, para Fundación Vivienda el abordaje de la emergencia es mucho más que una coyuntura y debe ser entendida como un momento de tránsito y acompañamiento hacia los procesos de Reconstrucción. Ello implica que este periodo post catástrofes no es sólo un paréntesis, más aún si se tienen en consideración los plazos asociados a la resolución permanente de los problemas de vivienda, sino que requiere de un tratamiento particular que conlleve un alojamiento digno y que provea a las personas la seguridad mínima para la rearticulación de sus vidas cotidianas. Desde esta perspectiva, la pregunta que ha articulado el trabajo reciente de Fundación Vivienda refiere a cómo hacer que la etapa de emergencia sea lo mejor posible para las personas y que constituya un momento funcional al proceso de reconstrucción. Parte de las respuestas que se han ensayado desde el punto de vista del alojamiento de emergencia dice relación con la posibilidad de concebir a la vivienda transitoria como una primera etapa o transición al proceso de reconstrucción de las viviendas definitivas. Considerando lo anterior, el presente libro constituye un esfuerzo por explorar las distintas aristas que requiere el

abordaje de emergencias y la habitabilidad transitoria, sus contextos socioculturales e institucionales. Es el resultado de la colaboración de los expertos que aceptaron la invitación de Fundación Vivienda a compartir sus reflexiones en torno al tema. Los autores y autoras de los artículos que componen el texto son académicos y profesionales vinculados, desde distintos espacios institucionales, a la investigación y/o acción directa en torno a las problemáticas del territorio y la vivienda. Sus aportes derivados de la investigación social, la arquitectura, el diseño de prototipos habitacionales y las políticas públicas, permiten contribuir a la discusión sobre la habitabilidad transitoria; la relevancia de considerar la mirada de los habitantes y su entorno residencial; y el rol del marco institucional en torno el abordaje de emergencias considerando el papel de las organizaciones sociedad civil. La riqueza del texto radica en el origen institucional diverso de los autores y de sus experiencias, lo cual imprime énfasis distintos a sus miradas en torno a las emergencias, los impactos y procesos sociopolíticos implicados. Asimismo, el análisis de casos concretos en Chile, Cuba y Argentina, por una parte, y la reflexión a partir de los marcos institucionales y las posibilidades técnicas de la vivienda transitoria, por otra, entregan un panorama que, pese a su amplitud, confluye en la importancia de repensar la etapa de emergencia, dejando de entenderla como una coyuntura para observarla como una transición que requiere de mayor atención que la entregada hasta ahora.

1. PERSPECTIVA DEL LIBRO Tal como se ha señalado, los artículos que componen el libro abordan aristas distintas de la emergencia adentrándose también en la pertinencia sociocultural que debieran tener los posteriores planes de reconstrucción. No obstante, tienen a la base una perspectiva común en la comprensión de los desastres como la evidencia material de un evento de origen natural extremo que no sólo perturba la vida cotidiana de las personas en todas sus dimensiones, sino también las certezas que moviliza la cultura local. En este sentido, los desastres se constituyen como tal en la medida que las amenazas que tienen su origen en la naturaleza son capaces de comprometer el equilibrio urbano dada una forma particular de ocupación de los territorios y configuración de las ciudades. Considerando lo anterior, y en concordancia con perspectivas recientes planteadas desde el mundo académico, en particular desde las disciplinas vinculadas a las ciencias sociales y al urbanismo, los artículos del libro conciben los desastres comúnmente denominados como “naturales” como desastres socioambientales, es decir, como la concreción de condiciones de riesgo pre existentes desatadas por un evento físico que pone en evidencia las características de los emplazamientos de los asentamientos humanos, de la planificación urbana, de los sistemas constructivos, de las prácticas de habitar y, particularmente, de la vulnerabilidad

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de la población, la cual incide directamente en la magnitud de los desastres. De este modo, las catástrofes no son naturales, sino que se constituyen como el producto de una amenaza medioambiental cuyo impacto estará dado por las capacidades para enfrentarlas y prepararse. De este modo, el libro, al intentar dar cuenta de la emergencia urbana y habitacional generada por los desastres, se inscribe en la perspectiva que busca superar una visión centrada en la dimensión física como causa de dichas emergencias desplazando el foco de la amenaza natural a la vulnerabilidad social “o susceptibilidad de la población a sufrir daños en función de su exposición, localización geográfica sobre sitios amenazantes o pertenencia a grupos sensibles” (Romero & Vidal, 2014, p.24). Así, las reflexiones expuestas parten de la base que es la vulnerabilidad ante las amenazas de origen natural las que desencadenan los desastres, en la medida que ésta da cuenta de las desprotecciones en las que se encuentran las personas, las debilidades socioeconómicas y los emplazamientos habitacionales inadecuados, las que a su vez están condicionadas “por los modelos de desarrollo, sus dinámicas y tendencias” (Romero, 2014, p.13). No obstante, que la vulnerabilidad de las comunidades frente amenazas medioambientales sea un desencadenador de los desastres no significa que éstas dejen de ser un actor clave para hacer frente a las tragedias. En este sentido, los artículos que componen el libro destacan cómo las emergencias y recuperación inicial post desastres ponen

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a prueba, dada la respuesta rápida que requieren, la capacidad de las comunidades locales para autogestionar la satisfacción de sus necesidades en contextos adversos y restrictivos. De este modo, el libro releva la importancia de las capacidades organizativas de la comunidad y la necesidad de recoger la sabiduría existente en ellas respecto de su medio ambiente, las posibilidades, riesgos y amenazas que este ofrece, presentando una perspectiva que valora a la ciudadanía como actor estructurante del abordaje de emergencias y los posteriores procesos de reconstrucción, así como también su conocimiento del territorio. Lo anterior implica reconocer la relevancia de los distintos actores en el diseño de políticas y programas que buscan afrontar estas problemáticas y debatir respecto del rol de las organizaciones sociales de base y otras organizaciones de la sociedad civil en el modelo institucional vigente. En este sentido, parte de los artículos que componen el libro entregan una mirada sobre la necesidad de avanzar a procesos multiactorales y a la generación de los marcos institucionales necesarios para ello, relevando el papel de la normativa pero también de la innovación a distintos niveles.

2. ORGANIZACIÓN DEL LIBRO El libro se organiza en tres secciones, cada una de las cuales agrupa tres artículos.

Primera Parte: Comunidad y territorio: tensiones, conflictos y oportunidades en la emergencia y los procesos de reconstrucción. La primera parte del libro mira los procesos de emergencia y sus consecuencias desde el abordaje que han hecho de ellas los planes de reconstrucción, particularmente los impulsados por el Estado en conjunto con el sector privado. Profundiza en el rol de la comunidad y en los elementos socioculturales que debieran estar presentes a la hora de pensar y planificar luego de la ocurrencia de un desastre, presentando la revisión de casos, en algunas ciudades de Chile, y la experiencia de sus habitantes. Al mismo tiempo, desarrolla una mirada crítica sobre el centralismo con que se han llevado adelante estos procesos y la poca consideración al vínculo entre cultura local y territorio. En esta línea, Marcela Salgado entrega un marco interpretativo para la comprensión de estos procesos y, más precisamente, para comprender que los resultados de una tragedia de origen natural y los planes con los cuáles cuales se aborda, visibilizanlas decisiones que están a la base de la configuración territorial actual y las desigualdades asociadas a ella. De este modo, los desastres no serían naturales, sino sociales, y, dirá la autora, implican el “desenlace de las condiciones preexistentes en el espacio-tiempo donde acontecen y apertura a posibilidades de transformación o refuerzo de dichas condiciones”. Es desde esta perspectiva que realiza una lectura del terremoto y ma-

remoto ocurrido en Chile el 27 de febrero del 2010 (27/F), profundizando en las características del proceso llevado a cabo en Constitución, y relevando cómo la reconstrucción se ha convertido en una oportunidad para la producción neoliberal de territorios que, según la autora, se ha basado en “un aumento de atribuciones al sector privado con repercusiones directas tanto en el habitar como en los roles y responsabilidades asumidas por los diversos actores con incidencias en los territorios”. Finalmente, advierte que la fórmula que privatiza la gestión del riesgo y lo transfiere al mercado, particulares y organizaciones de la sociedad civil deviene en la dificultad del avance equitativo de los procesos de reconstrucción y, con ello, una profundización de las desigualdades territoriales. Por su parte, Jorge Larenas, ahonda en otra dimensión de los procesos de abordaje de las emergencias: las actuaciones del Estado y cómo, en función de las características de las comunidades afectadas, incrementan la magnitud de los desastres sobre los territorios y sus habitantes. Su argumentación busca mostrar cómo en contextos comunitarios fuertemente arraigados al territorio y con proyectos vitales que históricamente han operado con relativa autonomía del Estado, se requieren acciones que, en palabras del autor, “garanticen una adecuación fina al contextoen un sentido antropológico-del territorio”, es decir, una pertinencia sociocultural que ponga en valor y rescate la relación de sus habitantes con el lugar y las dinámicas sociales y productivas que sólo éste permite. Desarrolla la idea central a partir de la revisión del caso de la comuna de

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Chaitén, en Chile, que en el año 2008 se vio fuertemente afectada por una erupción volcánica cuyo abordaje por parte de las autoridades estatales desencadenó una fuerte reivindicación por parte de sus habitantes, los cuales, frente al poco trabajo de las autoridades con la comunidad y a la sobrevaloración del “conocimiento técnico” por sobre el “conocimiento local”, rechazaron las medidas de relocalización de su localidad. El aprendizaje que saca el autor a partir de la revisión de esta experiencia, es la necesidad de abordar dos desafíos: desarrollar procesos de redistribución del poder para gestionar el riesgo de los territorios con estas características como condición básica para garantizar la participación de las comunidades en el diseño de políticas públicas; y, por otra parte, pensar las acciones desde la comprensión de la experiencia vital de los habitantes, identificando los valores del territorio y sus dinámicas político económicas. Siguiendo la línea de relevar procesos reivindicativos en el abordaje de emergencias, Walter Imilan profundiza en lo que denomina “las luchas por la vivienda y la ciudad”, que han emergido de manera inédita en el contexto de emergencia y posterior reconstrucción post terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010. El autor destaca los procesos asociativos que se han articulado en ciudades pequeñas e intermedias en torno a los propios proyectos de reconstrucción comunitaria y, muchas veces, como resistencia a los planes impuestos desde las autoridades centrales, enfatizando en que esto da cuenta de la forma-

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ción de una conciencia “sobre el rol de la ciudadanía en la producción del espacio”. Como ejemplo de estas disputas, se detiene en dos casos: Llico, una pequeña localidad al sur de Arauco, y la comunidad de la población La Poza, de Constitución, las cuales, para el autor, representan procesos paradigmáticos respecto de cómo el desastre y todas sus implicancias, han detonado procesos virtuosos centrados en la asociatividad que transforma a la comunidad en un actor que disputa la planificación urbana y la misma noción de lo que se considera como “riesgo”, evidenciando cómo las acciones de agentes externos a la comunidad no consideran sus aspiraciones, simbolismos y prácticas.

Segunda Parte: El marco institucional para el abordaje de emergencias: el rol de la sociedad civil, actores públicos y privados. Considerando las múltiples complejidades que implica el abordaje de emergencias, más aún cuando éstas se vuelven recurrentes y abren diversos frentes de trabajo para los actores que intervienen en el territorio, la segunda parte del libro permite esbozar la problematización en torno al rol que tienen y podrían tener las organizaciones no gubernamentales y fundaciones en el avance hacia soluciones que sean apropiadas para cada realidad local. Asimismo, la revisión del caso cubano, permite observar una forma de comprensión de los desastres en el marco de una política ambiental estatal mayor de cuya implementación pueden extraerse lecciones importantes.

El artículo de Luis Eduardo Bresciani, miembro del directorio de Fundación Vivienda a la fecha de edición de este libro, reflexiona en torno a la necesidad de adaptación que tiene la actual institucionalidad pública para “crear capacidades descentralizadas que posibiliten la prevención y la generación de nuevas respuestas locales antes los desafíos de cada comunidad”. En este marco, el autor no sólo recorre las diferentes etapas que debieran considerar las instituciones preocupadas de la gestión y prevención de catástrofes socioambientales, sino que también identifica el rol de las comunidades y cómo, desde un adecuado proceso reconstructivo, se puede fortalecer su resilencia y empoderamiento para la gestión local. En este marco, el autor pone de manifiesto la relevancia de fortalecer el rol que cumplen las organizaciones de la sociedad civil en contextos de emergencias, dada su inserción territorial descentralizada que facilita su actuar rápido frente a las coyunturas, y les permite operar como canalizadores de las iniciativas individuales, colectivas y públicas. Finalmente, Bresciani identifica y describe seis desafíos para la gestión participativa de los desastres medioambientales. Por otro lado, el artículo de las autoras cubanas Marta Muñoz y Rachel Alfonso nos entrega una mirada preventiva a partir de la presentación de la estrategia diseñada por el Estado cubano para enfrentar el cambio climático y, con ello, contribuir a la disminución de los desastres socioambientales. Las autoras permiten conocer los elementos centrales de la Política Ambiental de Cuba, mostrando una perspectiva interesante de la relación entre el manejo

sustentable del medioambiente, prevención a partir de acciones estatales y cultura de la prevención, anclada en la sociabilidad particular que caracteriza a los habitantes de la isla. En este sentido, dirán las autoras, “los principios del sistema político y social cubano (…) basados en la colectividad y el cuidado de los otros (…) hace que la dinámica de enfrentamientos de desastres naturales tenga características particulares”. Asimismo, el artículo sistematiza, a partir del caso cubano y experiencias en otros contextos Latinoamericanos, las variables socioculturales centrales para la gestión de riesgos ejemplificando brevemente con el caso del Huracán Sandy, en 2012, que afectó principalmente a la ciudad de Santiago de Cuba. Por su parte, Loreto Fuentes presenta una perspectiva que considera a los estados de emergencia habitacional como un fenómeno mucho más amplio que las consecuencias de los desastres de origen socioambiental, abordando como tal a todas las situaciones de precariedad residencial y vulnerabilidad en la que viven millones de familias en América Latina. En este sentido, su invitación es a ir más allá de las “emergencias declaradas” y a no olvidar la estrecha relación entre la precariedad urbana y la vulnerabilidad frente a los riesgos medioambientales pues, en palabras de la autora, “los más afectados por estos desastres naturales son las familias que viven en asentamientos informales”. Para ello, a partir de su experiencia de trabajo en TECHO, la autora ejemplifica con el caso de los asentamientos de Gran Plata

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en Argentina, mostrando como las inundaciones, a causa de las lluvias en 2013, evidencian esta doble cara de las emergencias. Asimismo, busca presentar las condiciones de vida de quienes habitan en los asentamientos informales y el modelo de intervención con el que esta organización sin fines de lucro opera en los territorios “junto a los pobladores de estos espacios y los voluntarios que se involucran en los procesos de cohesión social”.

Tercera Parte: La vivienda de emergencia Finalmente, la tercera parte de este libro intenta reflexionar sobre el rol del alojamiento transitorio en situaciones de desastres naturales ahondando en los estándares que debería tener para cumplir con las reales necesidades de las personas y en posibles innovaciones para cumplir mejor con dichos requerimientos. Asimismo, se presenta la perspectiva de la Fundación Vivienda al respecto, explorando en las posibilidades que entrega la modularidad en el marco de desastres socionaturales y en la posibilidad de que las viviendas, en principio pensadas como transitorias, se conviertan en viviendas definitivas. En esta línea, el primer artículo de la sección, de autoría del Equipo de Investigación Innovación y Desarrollo de la Fundación Vivienda, editado por su Director Ejecutivo, Felipe Arteaga, se basa en la experiencia de trabajo de la Fábrica de Viviendas de Emergencia de la Fundación Vi-

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vienda, así como también en el trabajo comunitario que ha tenido como eje la mejora de la habitabilidad post desastres en proyectos donde se ha ocupado la vivienda modular progresiva de la Fundación. El artículo presenta esta solución habitacional de transición que, en palabras del equipo, es una “tipología consistente en una solución habitacional prefabricada, diseñada bajo un sistema cien por ciento modular que permite construir la envolvente de la vivienda en base a siete tipos de paneles”, exponiendo, además, las posibilidades de adaptación a distintos tipos de familias, a sus necesidades, así como también a las características de los terrenos donde se emplazarán, poniendo en jaque la dicotomía entre estandarización y particularidad. Finalmente, la Fundación reflexiona sobre las posibilidades que puede tener un prototipo como este a la hora de pensar la vivienda de emergencia como una parte de la solución habitacional consolidada, permitiendo, de este modo, concebir la etapa de emergencia, como una real transición hacia la reconstrucción. Por su parte, el equipo conformado por Rose Marie Garay, Francis Pfenniger, Ricardo Tapia y Jorge Larenas, todos académicos de la Universidad de Chile, da cuenta del proyecto FONDEF D09I1058, financiado por la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología de Chile (CONICYT) centrado en la discusión de los estándares adecuados para las viviendas de emergencia en Chile. El artículo presenta el resultado de la discusión de diversos actores considerando, a la base, la necesidad de avanzar hacia la noción de “habitabilidad transitoria” dejando atrás la noción de

una vivienda de emergencia de coyuntura para pensar en un espacio que garantice condiciones mínimas de protección hasta que el problema de la vivienda esté resuelto de manera definitiva. Además, el artículo explora en las posibilidades de la madera y la prefabricación, como material constructivo, señalando también las barreras de tipo subjetivas que es necesario abandonar para aprovechar sus bondades y pensar en su uso. Finalmente, los autores presentan la propuesta de Reglamento de Viviendas de Emergencia que se desprende del proyecto Fondo de Fomento al Desarrollo Científico y Tecnológico. El artículo de Juan Eduardo Ojeda presenta una reflexión respecto de la necesidad de innovación en los sistemas constructivos y la industria de manufactura de partes y componentes de arquitectura como una cuestión esencial a la hora de generar nuevos prototipos de viviendas de emergencia y avanzar, desde ahí, hacia la progresividad para lograr viviendas consolidadas. En palabras del autor, al día de hoy “cabe hacerse la pregunta: ¿Cómo se ha innovado en los últimos cincuenta años en esta materia con la tecnología disponible para la construcción? La respuesta es: se ha innovado en el sistema de montaje, dado que las viviendas están hechas para ser montadas por voluntarios sin grandes conocimientos constructivos, no así en los sistemas constructivos”. Ojeda plantea, entonces, que la mayor parte de las fábricas en Chile siguen los mismos principios de construcción que hace cincuenta años y que la mayor innovación se ha concentrado en la tecnología de materiales mas no en los procesos. Considerando

esta característica de la industria nacional, propone algunas ideas que podrían contribuir a mejorar las viviendas de emergencia poniendo en valor la autoconstrucción y concibiendo a ésta última como una vivienda que, con el tiempo, podría convertirse en una vivienda consolidada. Como anexo a la reflexión del artículo descrito, se presenta una breve reseña de un curso que realizó el profesor Ojeda en conjunto con la Fundación Vivienda para estudiantes de la carrera de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica donde se buscó realizar una “exposición comparativa del estado del arte de la manufactura ligada a la fabricación de componentes arquitectónicos con especial énfasis en enfrentar los procesos de fabricación digital y la exploración de los estudiantes de sistemas constructivos simples como piezas con potencial de trasformación para la conformación de alojamientos transitorios y definitivos”.

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Primera Parte

Comunidad y territorio: Tensiones, conflictos y oportunidades en la emergencia y los procesos de reconstrucciรณn. 24 | FUNDACIร N VIVIENDA

El desastre como acontecimiento: desenlaces y oportunidades tras el terremoto y maremoto del 27 de febrero del 2010. Marcela Salgado V.*

*Soci贸loga, Magister en Gesti贸n y Planificaci贸n Ambiental, Estudiante de Doctorado en Ciencias Sociales Universidad de Chile. Investigadora joven del Centro de Investigaci贸n en Vulnerabilidades y Desastres Socionaturales (CIVDES), Universidad de Chile y tesista de Postgrado en Proyecto Anillo1404.

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E l d e s a s t r e c o m o a c o n t e c i m i e n t o : d e s e n l a c e s y o p o r t u n i d a d e s t ra s e l t e rr e m o t o y m ar e m o t o d e l 2 7 d e f e b r e r o d e l 2 0 1 0 .

1. Introducción En los últimos años, el impacto en Latinoamérica de los llamados desastres “naturales” ha sido devastador para millones de personas, entre ellos podemos mencionar eventos tales como el terremoto en Haití en 2010, el terremoto de Guatemala en 2012, el paso del Huracán Mitch por los países de Centro América en 1998, el terremoto en el Eje Cafetero de Colombia en 1999. Aún más, específicamente en Chile sólo en los últimos cinco años hemos vivido el terremoto del 27 de febrero de 2010, considerado el segundo más fuerte de la historia de Chile y uno de los cinco más fuertes registrados en el mundo (CEPAL, 2010); al que se suman una serie de eventos catastróficos tales como el incendio de Valparaíso en abril de 2014, la erupción del Volcán Calbuco en abril de 2015, el temporal en el norte del país en marzo de 2015 y el reciente terremoto de Illapel el 16 de septiembre de 2015. Ante este escenario cobra relevancia el tránsito conceptual desde la noción de desastres naturales a la de desastres socionaturales, impulsando a centrar la atención ya no sólo en los factores físico-naturales que amenazan a la población, sino en la articulación de factores geográficos, políticos, económicos y culturales que harían a las comunidades más o menos vulnerables ante tales amenazas. Tal cambio no sólo tendría implicancias en la forma de concebir su origen y en las posibilidades de explicar los efectos de su ocurrencia, sino que además demanda

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asumir la responsabilidad respecto a las decisiones tras la configuración territorial actual y las desigualdades asociadas a ella. A su vez, desde esta perspectiva, la literatura alerta respecto a la necesidad de desviar el foco desde la ocurrencia de los eventos catastróficos hacia los aspectos que visibiliza y los desenlaces que provoca. Se trata, por tanto, de abordar estos fenómenos en términos espaciotemporales, atendiendo sus distintos momentos así como las particularidades de los territorios donde ocurren. A partir de lo anterior, se propone una lectura de los desastres, en particular del terremoto y maremoto del 27 de febrero del 2010 (27/F), que recoge lo que Dosse (2012, 2013) ha llamado “el regreso del acontecimiento”, entendiéndolo como desenlace y apertura de posibilidades. Desenlace de las condiciones preexistentes en el espacio-tiempo donde acontecen y apertura a posibilidades de transformación o refuerzo de dichas condiciones. A partir de esta lectura, el desastre sería, por tanto, visibilizador y oportunidad. Al respecto, la lectura que se presenta se concentra principalmente en las evidencias que dan cuenta de un proceso de reconstrucción en tanto oportunidad para la producción neoliberal de territorios, que tiene como correlato una profundización de las desigualdades territoriales. Para abordar lo señalado, se presenta en primer lugar una revisión de aproximaciones conceptuales que dan cuenta del tránsito del desastre natural al socionatural y de diversas lecturas que permiten entender los desastres tanto como desenlace de condiciones preexistentes como

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de apertura de posibilidades. En un segundo momento se intenta dar cuenta de la reconstrucción permanente en tanto proceso político que ha ido dejando huellas en nuestros territorios y en la forma de habitarlos, para luego atender las características del proceso de reconstrucción tras el desastre sísmico del 2010; nos centraremos luego en el caso de la comuna de Constitución, localidad en la que este proceso estuvo marcado por el diseño de un plan de reconstrucción que esperaba ser una apuesta política única en la historia del país. A continuación se revisarán algunas de sus principales implicancias e impactos, para finalizar con reflexiones en torno al discurso de la reconstrucción como oportunidad, aventurándonos sobre sus posibles desenlaces.

2. El desastre como acontecimiento: propuesta para el abordaje de los desastres socionaturales Las actuales discusiones en materia de desastres advierten un aumento en su ocurrencia y en la intensidad de sus impactos, los que afectan directamente los modos de vida de las poblaciones siendo, además, proporcionales a la vulnerabilidad de las comunidades y los territorios. A partir de lo anterior, la literatura comienza a dar cuenta de un tránsito conceptual desde la noción de desastres naturales, con énfasis en sus orígenes e impactos físicos, a la noción de desastres socionaturales (Vargas, 2002).

Desde esta perspectiva, con la connotación socionatural, los desastres comienzan a ser entendidos como una extensión de la preexistente diversificación y polarización de los riesgos que actualizan el grado de vulnerabilidad social de una comunidad (Sepúlveda, 2011), en este sentido, representarían el desenlace de condiciones previas, muchas de ellas omitidas o silenciadas bajo el paradigma del desarrollo y el progreso. A partir de lo anterior, sostiene Barkoff (1999), los desastres no amenazarían ni dañarían a todas las sociedades por igual, sino según la conjugación de factores geográficos, socioeconómicos y políticos del territorio en que se manifiestan. En cuanto a su temporalidad, en un intento por establecer una suerte de cronología es posible distinguir fases que se concentran en: la ocurrencia del evento catastrófico, la emergencia posterior a su ocurrencia y finalmente la fase de reconstrucción de los territorios afectados. Sin embargo, la lectura de los desastres en tanto fenómenos socionaturales alerta respecto a la necesidad de considerar las articulaciones previas entre factores geográficos, políticos, económicos y culturales de los territorios, enfatizando la configuración de vulnerabilidades que condicionarían la intensidad de los impactos, aspecto que hasta el momento resulta escasamente abordado; en esta línea, advierte Aldana (1996), la ocurrencia aparentemente fortuita de los desastres y la inmediatez del suceso han hecho que sólo se le preste atención al momento de su ocurrencia, omitiendo lo que visibiliza así como las oportunidades que despliega. Ahora bien, atendiendo la distinción temporal señalada, al

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observar las acciones desplegadas luego de la ocurrencia de este tipo de acontecimientos, la tendencia parece ser la irrupción en los territorios afectados de múltiples actores que buscan reparar o suplir las necesidades inmediatas de los grupos más vulnerables (Marchant, 2010; Cares et al., 2011). Estas primeras acciones son seguidas por la construcción masiva de viviendas de emergencia y el intento por restituir la conectividad y los servicios de educación y salud (Cares et al., 2011), momento en el que se advierte, según distintos estudios, una sobre-intervención de las comunidades afectadas (Tironi, 2014; Imilan & Fuster, 2014). Luego, una vez rehabilitados los servicios e infraestructura básica se da por finalizada la “emergencia” para dar paso a la fase de “reconstrucción”, la que correspondería al proceso de recuperación y habilitación de las dimensiones físico-materiales para la reproducción de las condiciones de vida de las comunidades; en otras palabras, la reconstrucción de los hábitats (Cares, C., Imilan, W. y Vergara, P., 2011). Desde esta perspectiva, la reconstrucción es vista como una “oportunidad” (política, económica e ideológica) para formular la pregunta respecto al cómo queremos habitar y, por tanto, cómo queremos construir territorios y, a partir de aquello, comenzar a repensar alternativas de desarrollo de forma innovadora y sostenible (Cares et al., 2011). Del mismo modo, puede ser también oportunidad para la reproducción y fortalecimiento de políticas neoliberales y, por consiguiente, para la promoción de desigualdades y formas de exclusión (Coy, 2010).

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En esta línea, una lectura de los procesos de reconstrucción como oportunidad para el mercado es la desarrollada por Naomi Klein (2008), quien advierte que tanto en Irak, Sri Lanka y Nueva Orleans, estos procesos se limitaron a terminar la labor del desastre original, tirando abajo los restos de las obras, comunidades y edificios públicos que aún quedaban en pie para luego reemplazarlos con una especie de Nueva Jerusalén empresarial; todo antes de que las víctimas del conflicto o del desastre fueran capaces de reagruparse y reclamar lo que les pertenecía, configurando el escenario propicio para dar inicio a la labor de remodelación y/o consolidación de las actuales articulaciones entre poder y territorio. Considerando lo señalado, se propone una reflexión en torno a los desastres socionaturales en tanto acontecimientos y, desde ahí, como movilizadores de dispositivos de producción territorial, principalmente en la fase de reconstrucción entendida como oportunidad espacio-temporal para el despliegue de acciones orientadas a la transformación o refuerzo de las configuraciones territoriales. A su vez, junto con su carácter movilizador, los desastres actuarían tornando visibles aspectos omitidos o silenciados tras el ideal de progreso y desarrollo. Respecto al último punto, García Costa (1996) advierte que los desastres constituyen verdaderos detonadores o reveladores, de situaciones críticas preexistentes, dando lugar a la emergencia de elementos que permiten no sólo describir el evento y sus efectos, sino también conocer y detectar las

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condiciones preexistentes en una sociedad en un momento dado. De acuerdo con la autora, el estudio de un desastre ofrece las condicionantes de una especie de laboratorio social, pues confluyen y surgen en momentos (y lugares) específicos una serie de relaciones, alianzas y circunstancias que podrían pasar inadvertidas en otros momentos. Para abordar este carácter dual de los desastres, en tanto visibilizadores y detonadores, se recoge lo que Dosse (2013; 2012) ha llamado “el regreso del acontecimiento” entendido como indicio o huella significante, que es tomado doblemente: como resultado y como comienzo, como desenlace y como apertura de posibilidades. En este sentido, señala el autor, el acontecimiento es Esfinge, pero también es Fénix, dado que nunca desaparece verdaderamente. Al dejar múltiples huellas, retorna sin detener la reinterpretación de su presencia espectral con los acontecimientos ulteriores, provocando configuraciones cada vez inéditas. Por tanto, advierte Dosse, hay pocos acontecimientos que podamos decir con certeza que están terminados, pues son siempre susceptibles de reinterpretaciones posteriores. De este modo, la lectura histórica del acontecimiento, en este caso de un desastre, ya no es reductible al acontecimiento estudiado, sino que es considerada en su huella, situada en una cadena acontecimental. Por tanto, todo discurso sobre un acontecimiento vehicula una serie de acontecimientos anteriores, lo que le da toda la importancia a la trama discursiva que lo liga en una puesta en intriga (Dosse, 2012).

A partir de lo anterior, se busca desarrollar una reflexión en torno al desastre, atendiendo particularmente los procesos de reconstrucción, pensados tanto como desenlace de condiciones preexistentes y como apertura de nuevas posibilidades de producción territorial. Procesos que a su vez que encuentran situados en una cadena de acontecimientos que van dando lugar a nuevos desenlaces.

3. LA RECONSTRUCCIÓN PERMANENTE: PROCESOS DE RECONSTRUCCIÓN TERRITORIAL EN CHILE “Chile, país de catástrofes” es una frase con asidero concreto en nuestra historia; al respecto basta mencionar algunos de los terremotos que han marcado su devenir en los último 100 años: 1906, terremoto de Valparaíso; 1922, terremoto y maremoto en Atacama; 1928 terremoto en Talca; 1939, terremoto en Chillán; 1960, terremoto en Valdivia (9.5 grados en escala de Ritcher); 1965, terremoto en la Ligua; 1971, terremoto en Illapel, Los Vilos, Salamanca, Combarbalá y La Ligua; 1985, terremoto en la V Región; 2010, terremoto en la zona centro sur de Chile y, recientemente el 16 de septiembre de 2015, terremoto en Illapel. A todos los eventos mencionados les ha seguido, una y otra vez, un proceso de reconstrucción de los territorios afectados, una reconstrucción permanente que ha movilizado en distintos momentos la respuesta de diversos

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actores, produciendo o reforzando modelos de desarrollo que dejan huellas territoriales, en tanto testimonios de procesos de transformación del territorio (Aliste, 2012). A modo de ejemplo, luego del terremoto de Valparaíso de 1906 se dicta una Ordenanza de Reconstrucción cuyo objetivo es reglamentar los estándares mínimos de seguridad de las edificaciones, provocando un cambio radical en los criterios de construcción (Museo Histórico Nacional de Chile, 2009); del mismo modo, luego del terremoto de Talca, en 1923, se promulga en 1931 la Ley y Ordenanza General de Construcciones y Urbanización; y con el terremoto de Chillán de 1939 se crea la Corporación de Reconstrucción y Auxilio (actual ONEMI) y la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), actor que tendría un rol central en el modelo desarrollista, fuertemente anclado en el fomento industrial para la sustitución de importaciones, que asume el país durante gran parte del siglo XX; modelo que interviene sobre los territorios a partir de la instalación de industrias consideradas de carácter estratégico, con efectos concretos en los modos de habitar y concebir dichos territorios (Aliste, 2012). De lo anterior se desprende que, tal como lo ha señalado Garretón (2010), los procesos de reconstrucción tienen un carácter eminentemente político, más allá de ser puramente técnicos o económicos, vinculándose directamente con procesos de fortalecimiento o rearticulaciones de los modelos de desarrollo y, a su vez, con la articulación entre las formas de producción y generación de riquezas (y

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plusvalías) y los procesos de toma de decisiones respecto al devenir de los territorios afectados. Entendiendo dicha impronta, nos centraremos a continuación en las características e implicancias del proceso de reconstrucción llevado a cabo tras el terremoto y maremoto del 27 de febrero del 2010, con el objeto de observar los elementos visibilizados como aquellos dispositivos de producción territorial que emergen tras dicho acontecimiento.

4. LA RECONSTRUCCIÓN TRAS EL DESASTRE SÍSMICO DEL 27 DE FEBRERO DEL 2010 La madrugada del 27 de febrero del 2010, los territorios de la zona centro sur de Chile sufrieron el impacto de un terremoto magnitud 8.8 en la escala de Richter y un posterior maremoto. Entre ambos cobraron 521 vidas y dejaron 2 millones de damnificados en términos materiales (Ministerio del Interior, 2010 en Olivos, 2010). Durante las primeras horas y días posteriores a la catástrofe, la atmósfera del país se encontraba teñida por el temor, caos y sufrimiento generalizado tras la pérdida de familiares y vecinos, la destrucción de viviendas, barrios y lugares de trabajo, sumado a episodios de saqueos focalizados. Al mismo tiempo, durante la emergencia, el gobierno hace un llamado a la filantropía para ir en ayuda de las localidades más afectadas (Fuentes &Schüler, 2014), recurriendo a donaciones canalizadas por distintas fundaciones para la instalación de mediaguas en las llamadas “aldeas de emergencia”, y

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para el reparto de alimento y abrigo a la población que aún permanecía en calles, cerros y albergues. A grandes rasgos, este es el escenario en el que debe asumir la presidencia Sebastián Piñera, primer gobierno de derecha elegido democráticamente en 50 años, iniciando su período con una tarea que no estaba contemplada dentro los planes del nuevo gobierno: la reconstrucción del país luego de la catástrofe del 27 de febrero. Tarea que asume con la propuesta de un Plan de Reconstrucción que considera, según lo declarado por el propio Presidente “reasignaciones y la solidaridad del mundo de la empresa privada” (Fuentes & Shüler, 2014: 31). Quedando al descubierto la dependencia estatal respecto al empresariado, en un primer momento vinculada a la emergencia y luego, dejando en manos de privados el diseño de los planes de reconstrucción de las localidades afectadas (Ortiz de Zarate, 2010). El mencionado Plan de Reconstrucción sienta sus bases en la propuesta de instrumentos de planificación urbana1, cuya fuente principal de financiamiento recae en agentes privados de la economía nacional y local (Fuentes & Schüler, 2014). Si bien estos instrumentos son concebidos como un marco que posibilita la participación del Estado

en conjunto con fundaciones, universidades, organizaciones sociales y la empresa privada; el rol protagónico que asume el empresariado queda en evidencia cuando, en abril del 2010, se anuncia la entrega de la responsabilidad de formular los planes maestros de planificación urbana post-desastre a trece de las más grandes empresas del país. De este modo, el Comité de Reconstrucción (integrado por los ministros de Hacienda, del Interior, de Educación, Obras Públicas y parlamentarios de gobierno y oposición), deja la planificación de la ciudad de Constitución en manos de Celulosa Arauco- Constitución (CELCO) (ligada a la familia Angelini); Talcahuano en manos de CENCOSUD (de Horst Paulmann); y Talca en manos de la inmobiliaria El Bosque (del grupo Hurtado Vicuña) (Fuentes & Schüler, 2014); todas ellas con importantes intereses económicos en las respectivas localidades asignadas. En otras palabras, recae en manos de empresas privadas la responsabilidad de la planificación territorial2 (Goycoolea, 2012); develando una red de dispositivos de producción territorial que el desastre permite comenzar a desplegar, profundizando de paso una lógica ya instalada en la forma de ocupación y significación del espacio. En concreto, entre los planes maestros de reconstrucción

Los instrumentos de planificación urbana propuestos por el gobierno de Sebastián Piñera corresponden a: Los Planes Estratégicos Sustentables (PRES), Planes de Regeneración Urbana (PRU), 18 Planes de Reconstrucción del Borde Costero (PRBC18), Planes Maestros Interiores, Protocolos y el Plan de Acción para la Reconstrucción del Borde Costero y la actualización de Instrumentos de Planificación Territorial (Fuentes & Schüler, 2014) 2 Al respecto, en un documento publicado por CIPERCHILE se denuncia la “privatización de la reconstrucción”, lo que podría implicar nuevos conflictos de interés. A modo de ejemplo se menciona la asignación del plan de reconstrucción de Constitución a un consorcio en el que participa la empresa Elemental, de la cual son socios fundadores Pablo Allard, encargado de la reconstrucción del Ministerio de Vivienda y Andrés Laocobelli, subsecretario de Vivienda. Disponible en: http://ciperchile.cl/2010/04/27/nuevo-terremoto-en-talca-el-desembarco-del-grupo-hurtado-vicuna-yla-presion-inmobiliaria-que-amenaza-a-los-damnificados/ 1

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se encuentran los Planes de Reconstrucción Sustentable (PRES), correspondientes a alianzas público-privadas que se caracterizan principalmente por: 1) ser un consorcio integrado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, la municipalidad local, y un donante privado que financia el plan; 2) estar organizados generalmente en torno a un estudio de arquitectura contratado por el donante privado, pero responsable ante el consorcio; a su vez, no son jurídicamente vinculantes, por tanto, mientras fueron los encargados de diseñar una visión de ciudad, no eran responsables de la construcción real de los proyectos planteados; 3) tenían que ser entregados en 90 días, el plazo se basa en el supuesto de que tres meses es el umbral de la fase de emergencia; 4) tenían el mandato de asegurar un proceso participativo (Tironi, 2014). Dentro de estos planes, de acuerdo a lo señalado por Tironi, el PRES de Constitución se convierte en el símbolo de lo que parecía una innovación política histórica, una oportunidad para dar cuenta de las capacidades para responder de forma eficiente e innovadora a la catástrofe. Por su parte, la restitución de las viviendas destruidas o con daños parciales ha funcionado con la, ya tradicional, lógica de los subsidios habitacionales, incluyendo variaciones que sólo hacen referencia a la incorporación de dos nuevos tipos: de reparación y reconstrucción. Desde esta lógica clientelar, queda en manos de las familias la “libre” elección de la localización de su nueva vivienda, sin embargo, esta libertad es altamente cuestionada si se considera que la mayor parte de la oferta se concentra en las

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periferias de las ciudades, en zonas con escasa dotación de servicios y conectividad. Al mismo tiempo, la responsabilidad en la construcción de las viviendas es traspasada a empresas privadas, cuyo principal negocio consiste en la construcción de viviendas de tamaño reducido, sin terminaciones y en suelos de bajo precio. En este sentido, Letelier y Boyco (2011), señalan que el modelo de reconstrucción adoptado se transformó en un mercado, en el cual sólo dos cosas importaban: 1) incorporar un nuevo stock de suelo urbano a la actividad inmobiliaria y 2) vincular la demanda de vivienda a la oferta de vivienda barata. Al respecto, los autores señalan que el modelo ha generado condiciones que favorecen la migración de miles de familias, especialmente de aquellas que vivían en condición de allegadas, desde el centro a la periferia, incentivando la erradicación de familias pobres fuera del centro de la ciudad. Formula que lejos de ser nueva viene a consolidar formas de producción territorial impulsadas desde la lógica del mercado de suelo. Ante este escenario, han surgido diversas críticas que cuestionan los procesos de desplazamiento de las familias de menos recursos a los márgenes de la ciudad, la especulación de suelo urbano en detrimento del derecho a la ciudad y la primacía de una lógica individualista en el acceso a las soluciones habitacionales (Imilan & Fuster, 2014; Goycoolea, 2012; Pulgar, 2012); lo que se traduciría finalmente en dinámicas perversas de competitividad entre los actores locales por la focalización de los beneficios y en sentimientos de desconfianza, desprotección e inseguridad frente a las instituciones. Cobra sentido, de este modo, lo señalado por Har-

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vey (2013), en relación a la creación de nuevas geografías urbanas bajo el capitalismo, vinculada inevitablemente a procesos de desplazamiento y desposesión de gran parte de la población. Proceso que en Chile se venía gestando desde mucho antes del desastre del 27 de febrero y que parece encontrar en la reconstrucción la oportunidad para su consolidación. A continuación se busca dar cuenta de las particularidades que asumen los aspectos señalados en una de las comunas más afectadas por el desastre del 27 de febrero, la comuna de Constitución. Entendiendo además que, tal como ha señalado Tironi (2014), la puesta en marcha del PRES de Constitución buscaba ser el símbolo de una innovación o experimento político histórico que, en tanto tal, demanda una revisión de sus características e implicancias.

5. EL CASO DE CONSTITUCIÓN: ¿OPORTUNIDAD PARA QUIÉNES? La comuna de Constitución, además de encontrarse cerca del epicentro del terremoto, fue afectada por el posterior maremoto; las cifras que declara el PRES de la comuna indican que fallecieron 100 vecinos,1.789 viviendas fueron destruidas parcialmente, 1.200 sufrieron daños irreparables y el 80% de la ciudad quedó en ruinas (PRES Constitución, 2010 en Tironi, 2014). De acuerdo a lo señalado en un informe coordinado por

el Observatorio de la Reconstrucción, la fase de emergencia en Constitución estuvo caracterizada por la diversidad de actores que entran a escena en el territorio, entre ellos se encuentran el municipio, militares, Organizaciones no Gubernamentales y Fundaciones (Un Techo para Chile, Desafío Levantemos Chile, Sur Maule y Caritas Chile) y organizaciones sociales. Para ese primer momento, las principales acciones identificadas hacen referencia a la canalización y distribución de ayuda a la población damnificada y acciones de limpieza de la ciudad; en este escenario, uno de los hitos centrales corresponde a la conformación de “aldeas de emergencia” para las familias que esperan la reconstrucción de sus viviendas definitivas (Imilan & Fuster, 2014). Posteriormente, la entrega de subsidios habitacionales y la formulación del PRES, marcan los hitos que darían inicio a la etapa de reconstrucción. En cuanto a la entrega de subsidios, el informe alerta respecto a una serie de controversias vinculadas con irregularidades en el acceso, retraso en la entrega de viviendas, expropiaciones y desplazamientos de población desde zonas centrales hacia la periferia de la ciudad. Por su parte, el PRES se concentra en guiar la reconstrucción, estableciendo una cartera de proyectos que plantea la relocalización de viviendas, la delimitación de zonas de riesgo, la generación de proyectos productivos detonantes, proyectos de infraestructura y equipamiento comunitario, entre otros3 (Imilan & Fuster, 2014). De este modo, durante el proceso de reconstrucción entra a escena un ya conocido actor de esta localidad: Celulosa Arauco-Cons-

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titución (CELCO) (Fuentes & Schüler, 2014). Para su diseño, CELCO contrató a Elemental, reconocida firma chilena de arquitectura y ARUP, prestigiosa empresa de ingeniería, lo que de acuerdo a Tironi (2014), le otorgó una capacidad técnica que el Estado jamás habría logrado igualar, a lo que se suma un enfoque de largo plazo que lo convierten en un avance político único. A pesar de lo anterior, desde su puesta en marcha en abril de 2010 ha sido fuertemente criticado por la falta de compromiso de los ciudadanos. Lo anterior, de acuerdo a lo señalado por Tironi (2014), se debe a que el éxito del plan dependía de la participación ciudadana, para lo cual era necesario que los habitantes se olvidaran por un momento de sus miedos, ansiedades, tormentos y necesidades inmediatas para comenzar a pensar y proyectar la imagen de Constitución, en un mediano y largo plazo; sin embargo,el informe final del PRES estima una participación de 470 personas, lo que representa sólo el 1,6% del total de residentes de 19 años o más (Tironi, 2014). A esto se suma una participación concebida en sus niveles más básicos (principalmente informativa y consultiva), lo que finalmente se traduciría en una alta disonancia entre los proyectos contemplados por el plan y las aspiraciones y demandas de la población (Fuentes & Shüler, 2014; Imilan & Fuster, 2014). Lo anterior es el reflejo de una reconstrucción concebida principalmente en términos físicos, lo que se traduce en el diseño de proyectos que contemplaban la construcción de

puentes, sistemas de transporte, edificios públicos y obras de protección anti-tsunamis. Este enfoque centrado en la materialidad, a juicio de Tironi (2014), se encontraba en sintonía con la racionalidad política del PRES, pensado como oportunidad para la demostración pública e icónica de un modelo de reconstrucción que debía ser replicado en otras localidades. A su vez, para dar cuenta de su eficiencia, los procesos tenían que ser medidos, valorados, auditados y priorizados; en definitiva, en palabras de Tironi (2014), se trata de una reconstrucción entendida como una cuestión de ingeniería y arquitectura. Este enfoque, de acuerdo a lo señalado por Imilan & Fuster (2014), tiene dentro de sus implicancias uno de los aspectos que ha sido considerado como una de las principales deudas o falencias del proceso de reconstrucción: la omisión o tratamiento fragmentado de los impactos psicosociales, acusando un proceso de reconstrucción centrado exclusivamente en sus aspectos materiales (Salgado, 2014). Junto con lo anterior, en el informe coordinado por Imilan & Fuster (2014), se destacan entre las controversias que han marcado este proceso: tensiones asociadas a expropiaciones y desplazamientos del sector Borde Río y el incumplimientos de los plazos estipulados para la entrega de viviendas, sumado al mal estado en que se encuentran las ya entregadas. Al respecto, las expropiaciones han sido identificadas como un aspecto conflictivo tanto por los vecinos damnificados que se niegan a abandonar el sector

El Plan de Reconstrucción Sustentable significó la construcción de un Teatro, una Casa de la Cultura y mejoramiento de la infraestructura pública (Parque Borde Fluvial, Avenida Costanera del Mar, entre otros). Ver: http://presconstitucion.cl/proyectos/

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que tradicionalmente han habitado, y que les permite desarrollar actividades como la pesca y tener acceso directo al sector céntrico de la ciudad; como por las autoridades que deben negociar con las familias y organizaciones (Imilan & Fuster, 2014). Por otra parte, tal como ya ha sido mencionado, los nuevos lugares de residencia fueron instalados en la periferia de la ciudad donde el suelo es barato. Esto se traduce en desigualdades con una clara expresión espacial, proceso que podría tener como desenlace la profundización de factores de vulnerabilidad preexistentes y el fortalecimiento, a su vez, de una lógica de producción territorial basada en la especulación, el desplazamiento y la desposesión. En esta línea, cabe señalar que en relación al número de desplazamientos como consecuencia de la reconstrucción de viviendas en las zonas afectadas, el informe elaborado por el Ministerio del Interior y Seguridad Pública (2014), señala que un 60% de los subsidios entregados tuvo como consecuencia la relocalización de las familias, indicando además que, a cuatro años de la catástrofe, aún había 39.212 familias con subsidios otorgados cuyas viviendas aún se encontraban en proceso de ejecución o por iniciar. Al respecto, la figura N°1 da cuenta de los procesos de desplazamiento centro-periferia que han tenido lugar en la ciudad de Constitución como consecuencia del proceso de reconstrucción post 27/F, informando de un total de 2.247 relocalizaciones.

so de reconstrucción se vincula con una arbitrariedad en las inversiones realizadas por los privados, trayendo consigo importantes niveles de descontento en la población (Fuentes & Shüler, 2014; Imilan & Fuster, 2014). Como consecuencia de lo anterior las comunidades afectadas tienden a significar la reconstrucción como un proceso inacabado, dando cuenta de las dificultades que aún persisten para retomar su cotidianeidad (Imilan, et al., 2015). Por tanto, si la reconstrucción es planteada como oportunidad, las características del proceso llevado a cabo en Constitución dan cuenta de una oportunidad política basada en un aumento de atribuciones al sector privado con repercusiones directas tanto en el habitar como en los roles y responsabilidades asumidas por los diversos actores con incidencia en los territorios.

Figura N°1: Flujo de desplazamiento post terremoto y maremoto del 27 de Febrero de 2010

Se advierte, en definitiva, que la externalización del proce-

Fuente: Prieto, M (2015).

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6. PRINCIPALES IMPLICANCIAS E IMPACTOS DEL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN De acuerdo a lo señalado por Mella (2012), el Plan de Reconstrucción post 27/F, además de poseer un fuerte componente de centralismo, se basa fundamentalmente en la movilización del interés corporativo privado, constituyendo lo que el autor ha llamado “un proceso centralizado apoyado en la acción privada del gran empresariado”. Al respecto, señala Mella, surge la interrogante respecto de los efectos político- institucionales de un diseño con estas características. En este sentido, según el autor, resulta primordial transparentar quiénes son los principales donantes, qué montos están en juego y quiénes son los destinatarios de los recursos privados. Información relevante si se considera que algunas de las empresas involucradas, tal como CELCO en Constitución, tienen conflictos con las comunidades por los impactos de sus proyectos en los territorios en los que se han instalado y/o podrían tener intereses estratégicos en las localidades donde concentran sus aportes. En definitiva, concluye Mella, un proceso de reconstrucción centrado en aportes privados puede dificultar un avance equitativo y sincrónico de la reconstrucción. Aún más, en cuanto a las esferas vinculadas a los procesos de ordenamiento territorial, el aspecto más relevante a evaluar en los años siguientes consistirá en determinar el impacto de la participación de los donan-

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tes privados frente a las capacidades del regulador; qué sector asume hoy las responsabilidades, quiénes son los interlocutores de la ciudadanía, a quién reclamarle frente a las falencias del proceso, son parte de las interrogantes que emergen tras este proceso y apuesta política. En sintonía con lo ya mencionado, Sierra (2011) advierte en el proceso de reconstrucción una continuidad de la política neoliberal vigente al momento del terremoto, siendo la mejor prueba el papel subsidiario asumido por el Estado, instalando la lógica de que la reconstrucción la resolverían los privados y que, a su vez, todo sería un buen negocio. Situación que se vuelve aún más crítica cuando las evidencias demuestran que los personajes que se desenvuelven en las esferas de la política y la economía son generalmente los mismos, develando una ambigüedad de roles entre lo público y lo privado. Respecto a los impactos que se han logrado visualizar, a cinco años del desastre, las voces críticas hablan de disonancia entre los proyectos contemplados en los planes reconstrucción y las aspiraciones y necesidades reales de la población. Del mismo modo, los conflictos asociados a la obtención de viviendas mediante la entrega de subsidios y participación de constructoras privadas, se ha traducido en una desconfianza generalizada de la ciudadanía respecto a las autoridades, un desgaste de las organizaciones y altos niveles de inconformidad respecto a la calidad y tipología de las viviendas entregadas. En definitiva, la externalización de la reconstrucción se vincula estrechamente

E l d e s a s t r e c o m o a c o n t e c i m i e n t o : d e s e n l a c e s y o p o r t u n i d a d e s t ra s e l t e rr e m o t o y m ar e m o t o d e l 2 7 d e f e b r e r o d e l 2 0 1 0 .

a una arbitrariedad en las inversiones que realizan los privados, las que inevitablemente traen consigo importantes niveles de descontento por parte de la ciudadanía (Imilan & Fuster, 2014; Fuentes & Schüler, 2014). En paralelo, las evaluaciones oficiales del proceso de reconstrucción han centrado su atención en las cifras (cantidad de subsidios entregados, viviendas construidas, proyectos aprobados y en ejecución, etc.), omitiendo los modos como los propios habitantes dotan de significación este proceso. Desde esta perspectiva, las evaluaciones realizadas por el gobierno anterior4 nos presentan una reconstrucción satisfactoria, aventurando cifras cercanas al 97%5, cifra que habla de la cantidad de viviendas reconstruidas (o en proceso de), pero que poco dice respecto a la construcción de territorios (más allá de la vivienda), y menos aún nos habla de la recuperación psicosocial de quienes sufrieron los efectos del desastre (Salgado, 2014). En definitiva, la gestión del riesgo en Chile ha sido privatizada e individualizada, recayendo la responsabilidad de ésta en el mercado, particulares, organizaciones y asociaciones de la sociedad civil. (BID, 2007). En este línea, en una entrevista realizada el 20106, Manuel Antonio Garretón señala que en Chile, ya no como un lugar de derechos y debe-

res, sino como espacio de oportunidades, el debilitamiento de la relación con el Estado y la crítica a la política se ha traducido en un predominio de respuestas individuales ante catástrofes como la ocurrida el 27 de febrero del 2010.

7. REFLEXIONES FINALES: ENTRE EL DESENLACE Y LA OPORTUNIDAD El Plan de Reconstrucción publicado en agosto del 2010, declara que reconstruir es una oportunidad para planificar el futuro y conservar el pasado y que tanto el sector privado, la sociedad civil y los gobiernos locales son parte fundamental de un proceso que es, ante todo, un proceso social (Gobierno de Chile, 2010). Sin embargo, en vista de los antecedentes expuestos, tal declaración parece traducirse en oportunidad para consolidar modos desiguales y arbitrarios de producir, ocupar y significar los territorios. En esta lógica, tras el terremoto y maremoto del 2010, y durante los siguientes cinco años, hemos escuchado una y otra vez hablar de la “reconstrucción como oportunidad”; oportunidad que, en tanto significante vacío, ha sido llenado con promesas de ciudades más integradoras y amigables para sus habitantes, la disminución de las desigual-

Gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) Al respecto, en agosto del 2013 el entonces Ministro de Vivienda y Urbanismo declaró: “Tenemos un 97 por ciento de las obras que están o terminadas o en proceso de construcción. Quedan todavía siete meses por delante y tenemos un desafío importante que es ser capaces de ejecutar esas 46 mil obras que se están ejecutando y ser capaces de iniciar y terminar las seis mil que están pendientes” (Cooperativa.cl, 2013) 6 Entrevista a Manuel Antonio Garretón publicada en www.elciudadano.cl el 19 de marzo de 2010 4 5

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E l d e s a s t r e c o m o a c o n t e c i m i e n t o : d e s e n l a c e s y o p o r t u n i d a d e s t ra s e l t e rr e m o t o y m ar e m o t o d e l 2 7 d e f e b r e r o d e l 2 0 1 0 .

dades entre los territorios, la construcción de viviendas de mejor calidad, acordes a las necesidades de quienes las habitan, la participación activa de la ciudadanía en la planificación de los territorios, la reconstrucción de territorios sustentables, etc. Sin embargo, los antecedentes revisados dan cuenta de un choque entre tales promesas y un modelo de reconstrucción que pone en evidencia el rol protagónico entregado al mercado, en ámbitos tan relevantes como la vivienda y la planificación urbana; incentivando las respuestas individuales para la gestión del riesgo con escasos espacios de participación de las poblaciones directamente afectadas. Entre las principales implicancias de este modelo de reconstrucción se ha mencionado el diseño arbitrario de los territorios, en manos de empresas privadas que parecen buscan resguardar sus intereses puestos en las localidades. Al mismo tiempo, se ha señalado el reforzamiento de la lógica clientelista de los subsidios habitacionales, entregando nuevamente a manos de privados la construcción de las nuevas viviendas, dando cuenta del débil rol empresarial del Estado. Todo esto, enmarcado en un fuerte centralismo que resta real autonomía a las regiones en el diseño y toma de decisiones dentro de este proceso. Por tanto, la oportunidad de la que tanto se ha hablado, parece haberse convertido en oportunidad para fortalecer la privatización de los territorios en sus distintas escalas; oportunidad para el sector inmobiliario y las empresas que diseñan los territorios a su conveniencia; más oportunidad

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para el mercado y menos para los territorios y sus poblaciones ante las lógicas de desplazamiento y desposesión. Quedando al descubierto, de este modo, las implicancias de un Estado cada vez más desresponsabilizado de sus funciones y posibilidades. Al mismo tiempo, tal como lo ha señalado Vásquez (2013), se advierte una suerte de política del olvido, que actúa escondiendo la “mugre que emerge por todas partes” y que propone que la catástrofe debe ser convertida en una oportunidad económica y rentable. En este sentido, bajo la lógica de la eficiencia, poco es lo que se ha dicho respecto a los aspectos visibilizados por el desastre: la precariedad y marginalización en los hábitats de los sectores más vulnerables, las desigualdades territoriales, las deficiencias del mercado de la vivienda y la apropiación de los territorios en manos de los que concentran el poder político-económico. Finalmente, aún queda por observar los desenlaces tras el proceso de reconstrucción territorial descrito; en este sentido, quizás podamos aventurarnos visualizando la emergencia de una nueva generación de conflictos socioespaciales, donde el rol de los privados torna cada vez más difusas las capacidades reguladoras y las responsabilidades del Estado. Los procesos de reconstrucción tras los últimos desastres nos permitirán observar y poner a prueba tal hipótesis; al respecto algo de esto comienza a hacerse patente, por ejemplo, luego del mega incendio que afectó a siete ce-

E l d e s a s t r e c o m o a c o n t e c i m i e n t o : d e s e n l a c e s y o p o r t u n i d a d e s t ra s e l t e rr e m o t o y m ar e m o t o d e l 2 7 d e f e b r e r o d e l 2 0 1 0 .

rros y destruyó más de dos mil viviendas en Valparaíso el 2014, evidenciando los problemas urbanos preexistentes y desplegando a su vez el accionar del mercado de las inmobiliarias y constructoras (López, 2015), poniendo en entre dicho, una vez más, el derecho a la ciudad.

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El desafío de la pertinencia sociocultural en la actuación del Estado ante desastres socionaturales. Jorge Larenas Salas*

*Académico del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. Licenciado en Sociología por la Universidad de Chile y Diplomado en Estudios Avanzados en Sociología y en Urbanismo por la Universidad Católica de Lovaina.

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E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

1. Introducción Chile es uno de los países con mayor presencia y variedad de catástrofes socionaturales en el mundo, causando daños sociales y materiales que afectan el desarrollo del país. Mientras en la orbe se reportan hasta 700 millones de personas afectadas en los últimos 10 años, sólo en los últimos 20 años el país ha registrado aluviones, erupciones volcánicas, incendios, terremotos y tsunamis que han dejado hasta 2 millones de afectados (como en el caso del terremoto y tsunami en Curanipe) y cerca de 33 mil damnificados (en el caso del aluvión de la quebrada de Macul en Santiago). En términos económicos, las catástrofes socionaturales significan para el país un gasto aproximado del 1,8% del Producto Interno Bruto (PIB) todos los años, aun cuando no haya un evento catastrófico, y hasta del 14% en los años de ocurrencia. Existe un amplio consenso entre los investigadores respecto al carácter socionatural de los desastres (Wisner, et. al., 2003, Wilches-Chaux, 1993), lo que refiere en términos simples a que no constituye condición suficiente el acontecimiento de un evento natural o antrópico para establecer que estamos frente a un desastre, pues para que ello ocurra algún tipo de actividad humana debe verse alterada: actividades económicas, culturales, políticas y el propio habitar. Adicionalmente, se plantea que la ocurrencia y la respectiva magnitud de los desastres están fuertemente vinculadas a decisiones erradas u omisiones por parte de las sociedades

respecto de los territorios que habitan, como por ejemplo el desarrollo de actividades -residenciales, administrativas, productivas, culturales- en zonas de riesgos. Por otra parte, también se ha avanzado en consensuar que existen distintos momentos asociados a la ocurrencia de un desastre, lo que otorga mayor precisión a su carácter socionatural en la medida que los distintos momentos se asocian -o se deberían asociar- al despliegue de actuaciones específicas tanto por parte de los especialistas como de las comunidades. Estas etapas serían: preparación y mitigación en las fases previas; reacción en la ocurrencia o manifestación del evento natural o antrópico; asistencia y contención en la fase siguiente reconocida habitualmente como la emergencia; y una cuarta fase de reconstrucción. La referencia a los momentos del desastre es relevante pues cada uno de éstos condiciona las actuaciones que debe desplegar el Estado en los territorios afectados por algún evento de carácter catastrófico y, por tanto, a partir de esos distintos momentos podrían diseñarse protocolos de actuación que permitan afrontar adecuadamente dichos eventos y así evitar o limitar que devengan efectivamente en desastres. Paradójicamente, no es poco habitual que las propias actuaciones del Estado en las distintas fases del desastre, ya sea por decisiones erradas u omisiones, incrementen la magnitud de los efectos sobre los territorios y sus habitantes. Lo anterior se observa de un modo recurrente cuando los territorios afectados por eventos naturales o antrópicos

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E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

son habitados por comunidades que han logrado consolidar proyectos vitales que operan con una cierta autonomía relativa respecto del Estado. Uno de esos casos es el de Chaitén, el cual usaremos centralmente en la argumentación que propondremos en torno a la encrucijada que plantea el abordaje de situaciones de desastres cuando las comunidades afectadas corresponden a un “otro” que a la vez que opera y moviliza recursos desde coordenadas que no necesariamente coinciden con las de las agencias estatales -ni tampoco con aquellas de otros agentes externos- posee un amplio dominio sobre las particularidades de su territorio. En términos simples, proponemos que en estos contextos y situaciones específicas el Estado -pero también las entidades privadas y/o de la sociedad civilrequieren actuaciones que deben garantizar una adecuación fina al contexto -en un sentido antropológico- del territorio, lo que llamaremos, de un modo genérico, pertinencia sociocultural. Para efectos de situar la argumentación en un escenario concreto, recurriremos al caso de Chaitén, comuna ubicada en la provincia de Palena en la región de Los Lagos, que tras la erupción volcánica ocurrida en mayo de 2008 ha sido escenario de una tensión entre una comunidad que ha reivindicado con éxito la demanda de retornar y reconstruir el pueblo, y un Estado que ha desplegado inéditos esfuerzos para declararlo inhabitable y desplazar a sus habitantes hacia zonas menos expuestas a amenazas naturales. Este escrito tiene por objetivo desarrollar esta argumenta1

ción exponiendo los principales hitos que ocurrieron en la erupción del volcán, los actores involucrados y el rol que tuvieron las políticas públicas. Se intentará probar que más bien estamos en presencia de no-políticas, es decir, de un conjunto de acciones ordenadas de manera racional, pero que no necesariamente ponen en el foco la calidad de vida de los habitantes.

2. CHAITÉN: LA TENSIÓN DE LAS (NO) POLÍTICAS DE GESTIÓN DEL RIESGO La erupción del Volcán Chaitén impactó a la totalidad de sus habitantes, que según la contabilización del CENSO 2002, correspondían a 4.065 personas asentadas en zonas urbanas y 3.117 en zona rural, totalizando 7.182 habitantes. Tras la ocurrencia de la catástrofe se nombra una delegada presidencial con el objetivo de gestionar el proceso de emergencia, lo que implicó la coordinación de la emergencia, relocalización de los habitantes y gestión de beneficios. Ya en el año 2009 se habían entregado 23.463 bonos a las familias desplazadas, es decir, aproximadamente 3 bonos1 por familia. Este mismo año se estipula construir una “La Nueva Chaitén” en las inmediaciones de la localidad de Santa Bárbara. El cambio de gobierno el año 2010 gatilló que se derogara esta iniciativa, lo que implicó que se restableciera el agua potable en el sector norte de Chaitén, entregando señales para su repoblamiento. El dictamen de la Ley Chaitén (ver recuadro) implicó que gran parte

Aproximación calculada considerando que un 100% de la población recibió la misma cantidad de subsidios.

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del sector sur de la localidad fuera expropiado, sin embargo, un conjunto importante de familias han vuelto a ocupar estos terrenos, aun cuando el sector no contemplaba proyectos de urbanización mínima. Recién el año 2013 se restituye la electricidad y el agua potable en Chaitén Sur. En este contexto, hasta la fecha se encuentran 1.180 personas habitando el sector norte y 553 el sur.

o mejoras efectuadas o introducidas por sus dueños en estos predios, para cualquier otra actividad productiva o de servicio. En el evento de que haya sido afectado todo el inmueble rural, el Fisco deberá comprarlo íntegramente. La adquisición de los inmuebles se hará no obstante que con posterioridad a la erupción del Volcán Chaitén, ocurrida el 2 de mayo de 2008, o de sus secuelas, éstos hayan sido dañados, destruidos, inundados, arrasados o arrancados y

Ley Nº 20.385, Publicada el 24-10-20092

transportados de un lugar a otro producto de una fuerza natural violenta. La compra de los inmuebles que efectúe el

Faculta al Fisco para comprar y vender propiedades a

Ministerio de Bienes Nacionales se realizará previo estudio

particulares con ocasión de la erupción del volcán Chaitén.

de los títulos de dominio de la propiedad, los que deberán

La transacción se realizará a través del Ministerio de Bienes

estar ajustados a derecho. El Ministerio tendrá un plazo de

Nacionales, y permitirá que el Fisco adquiera los inmuebles

seis meses para tramitar la compra del bien raíz, contado

urbanos de propietarios particulares en la comuna de

desde que obtenga todos los antecedentes y documentos

Chaitén, hayan sido afectados o no por la catástrofe,

que requiera para realizar el respectivo estudio de títulos

y parte o la totalidad de inmuebles rurales de Chaitén y

de la propiedad.

Futaleufú que hayan sufrido cuantiosas pérdidas. Fuente: Biblioteca el Congreso Nacional, 2009 Asimismo, deberá comprar aquella parte, extensión o cabida de los inmuebles rurales de propietarios particulares ubicados en las comunas de Chaitén y de Futaleufú que hayan sufrido cuantiosas pérdidas por la erupción del volcán o por las secuelas de la catástrofe, ya sea en los suelos, en las cubiertas vegetales, en la aptitud del suelo para las actividades agropecuarias, en las construcciones o mejoras destinadas a tal fin, o en otras construcciones 2

Sobre las cinco situaciones destacadas se desarrollará esta argumentación: las implicancias de una no-política en contexto de catástrofe cuando es impactada la totalidad de la población; la creación de “encargados” coordinadores de la gestión de la catástrofe; la creación de iniciativas de reconstrucción; la contradicción política de un cambio de administración del Estado y, por último; cómo los habi-

Ver Ley completa en http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1007407

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E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

tantes responden a estas iniciativas. Respecto de la primera, queda en evidencia lo catastrófico que significó que un desastre natural impactara por completo a un territorio. En términos de gestión, el volumen de la población afectada superó las capacidades del gobierno local (municipio) para hacerle frente y gestionar la emergencia y reconstrucción, lo cual implicó que el gobierno central (no regional) reaccionara y liderara gran parte de la catástrofe. Sin embargo, y también posicionándose desde las coordenadas de la gestión, el trabajar con población territorialmente concentrada se presentaba como una oportunidad para tomar decisiones que impactaran de manera relativamente igualitaria a toda la población. Todo esto considerando que las catástrofes posteriores ocurridas en Chile destacan por lo poco equitativas que han sido las expresiones de la política pública, en la medida que las capacidades locales y las características de los habitantes así lo permitieron. Ahora bien, esto no significó que la concentración territorial fue considerada como una oportunidad para que se tomaran buenas decisiones respecto a cómo gestionar la emergencia y posterior reconstrucción. Por el contrario, se devela la inexperiencia (o escasa capacidad de aprendizaje) por parte del aparato público para enfrentar este tipo de situaciones, especialmente cuando una variable tan relevante como la territorial fue la que se puso en juego a la hora de generar iniciativas pertinentes a la realidad local.

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Esto último se vincula con el segundo hecho: la creación de gestionadores de la catástrofe, que más que pensar en una reconstrucción estratégica y pertinente del territorio, donde la condición básica para esa labor es conocerlo, terminaron organizando la oferta y demanda producida por la catástrofe, identificando las necesidades de los damnificados y distribuyendo presupuesto para suplirlas a través del sistema subsidiario. Hemos develado que este sistema de subsidios se constituye como una estrategia de transferencias condicionadas de los beneficios (Larenas, 2015; Ugarte, Salgado y Fuster, 2015; Imilan, Fuster y Vergara, 2015), donde éstos son entregados con el objetivo de crear reacciones o nuevas conductas de la población receptora. Esto se materializó en transferencias monetarias que permitieron la subsistencia por cerca de dos años y entrega de subsidios de vivienda, todo con el fin de mantener la condición de no retornar a Chaitén. Las debilidades que presenta este modelo es que no necesariamente se desarrollan procesos de sensibilización y educación para la toma de decisiones, sino que simplemente condicionan conductas a través de estímulos, transformándolas en medidas poco sostenibles en el tiempo. Junto con ello se promueven relaciones de dependencia con el Estado, atentando así contra la autonomía de los habitantes. Todas estas decisiones fueron escasamente trabajadas con la comunidad, donde primó un conocimiento técnico por sobre las aspiraciones y necesidades locales. Ahora bien, el conocimiento técnico tampoco suplió las aspiraciones

E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

que de él provienen, porque se tomaron decisiones en la emergencia sin tener los estudios necesarios. Decisiones que fueron cambiando o flexibilizándose con el tiempo, lo que generó confusión en las comunidades y hasta en las mismas autoridades. Un ejemplo de ello fue el proceso de relocalización, el cual se destaca dentro de la larga etapa de emergencia de Chaitén. En él las familias fueron relocalizadas a otras comunas, principalmente a Puerto Montt. La capital regional, que por sus características de ciudad no correspondía al hábitat al que están habituados los residentes de Chaitén, impactó en el proceso de adaptación a la emergencia. A esto se suma la desinformación sobre la temporalidad de esta etapa, donde las personas se encontraban en una constante ambivalencia y aspiración por volver al lugar de origen. La relocalización de los chaiteninos es una de las situaciones únicas en la época contemporánea chilena, en tanto en otros desastres la gestión y localización de la emergencia se ha realizado en las mismas localidades, utilizando el criterio de concentración de la población (principalmente para su control) y no así su dispersión. Este tipo de decisiones estatales generó alto impacto psicosocial en los damnificados, y así lo evidencian actores claves de la localidad:

casa de una hija, pero no era como su casa, a quien su casa era dueña y señora tenía sus cosas y allá estaba sujeta a las cosas ajenas por decirse no es nada ella” (Dirigenta Chaitén, 2012). “La tranquilidad. O sea, yo creo que eso no se paga con nada. Nosotros aquí no dependemos de la locomoción para andar en nuestro pueblo…”. (Empresario de Chaitén).

“Ella (su madre) lloró tres cuatro meses seguidos, era cosa de todos los días, amanecía el día escuchaba las noticias y como las noticias se estaban dando todo los días, y aunque no escuche noticias igual, ella no sentía bien donde estaba, estaba en la

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E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

La fotografía N°1 y 2 son evidencia de las viviendas expropiadas. El cartel de vivienda de la fotografía N°1 tiene la consigna: “Propiedad fiscal. Prohibido el acceso”.

En la siguiente figura y gráfico se puede identificar los lugares de desplazamiento según la cantidad de personas que tuvieron que migrar:

Fotografía N°1: Vivienda expropiada Fuente: Archivo CIVDES, 2012

Figura N°1: Desplazados y principales localidades de destino Fuente: Larenas, Salgado y Fuster, 2015

Fotografía N°2: Vivienda expropiada Fuente: Archivo CIVDES, 2012

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Ahora bien, la única posibilidad para tomar decisiones bien fundadas en criterios técnicos es que éstos se realicen previo a la ocurrencia de una catástrofe, vale decir, se requiere que exista un sistema planificado en la gestión del riesgo (especialmente en aquellas localidades más expuestas: presencia de volcanes, zonas costeras y de derrumbes, entre otras), por ello la insistencia de los investigadores por la creación de una política de gestión del riesgo.

E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

Gráfico Nº1: Porcentaje de personas desplazadas de Chaitén según destino(%) Chiloé

35,1

Calbuco

0,8

Futaleufú

8,5

La Junta

Palena

15,5

Puerto Montt

27,6

Puerto Varas

8,2

Valdivia

0,1

La Unión 0,2 Osorno

(Ugarte y Salgado, 2012). La decisión basada en la hipótesis que Santa Bárbara contaba con características similares a Chaitén desconoce por completo todo lo que el territorio significa para sus habitantes, en términos cotidianos, identitarios, de arraigo, de paisaje, de historias y cultura asociada a la organización particular del espacio. Si bien el plan maestro de La Nueva Chaitén contemplaba dentro de sus objetivos el reforzar la identidad cultural y paisajística de la nueva ciudad (Larenas, 2015), y que esto se realizaría con participación, la misma formulación del plan sin mecanismos participativos formales y vinculantes generó mayor resistencia de sus habitantes, a pesar que esta nueva ciudad podría constituir objetivamente menos riesgos. Demostrando así que las decisiones y movilizadores de las comunidades operan bajo otros criterios distintos a los técnicos que son necesarios conocer y abordar.

0,1 0

% de personas desplazadas según localidad. Fuente: Larenas, Salgado y Fuster, 2015

Dentro de estas decisiones de la no-política se encuentra la construcción de la Nueva Chaitén en Santa Bárbara tras la declaración de inhabitabilidad de Chaitén. Esto implicaba volver a construir una localidad adosada a otra localidad cercana a Chaitén. Esto no fue fructífero por dos situaciones: la primera de ellas, y la más relevante, es la presión de los chaiteninos por permanecer en Chaitén

Una segunda situación que paraliza la iniciativa es el cambio de administración del Estado, pasando de la tradición de cuatro gobiernos declarados de centro izquierda a un gobierno de centro derecha. Si bien la evidencia de los posteriores desastres a Chaitén nos demuestra que el modo de operar no es significativamente distinto, anular la propuesta de reconstrucción planteada por el gobierno anterior deja en evidencia lo volátil y poco regulados que son los procesos de reconstrucción. En ese sentido, observamos cómo la variable política influye sobre las comunidades, donde en ocasiones se toman decisiones que responden supuestos ideológicos e incluso contestatarios que contradicen los incipientes esfuerzos de un primer gobierno.

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E l d e s a f í o d e l a p e r t i n e n c ia s o c i o c u l t u ra l e n l a a c t u a c i ó n d e l e s t a d o a n t e d e s a s t r e s s o c i o n a t u ra l e s

En paralelo, con la derogación de la iniciativa, se desarrolla el repoblamiento de Chaitén. Este repoblamiento se presenta como una estrategia contestataria (consciente e inconsciente) por parte de las comunidades a todas las iniciativas descoordinadas, improvisadas y poco pertinentes descritas anteriormente. Hemos identificado que esta situación ocurrió principalmente por el arraigo con el territorio, lo cual implica: una relación histórica con el lugar, valorización del paisaje y de las dinámicas sociales y productivas que éste permite, construcción de identidad con el espacio y relaciones cotidianas que constituyen el habitar en Chaitén. Llama la atención que los habitantes logran cruzar la barrera de la dependencia que el Estado generó gracias a las transferencias condicionadas, lo cual expuso a una comunidad con un sistema de capitales fuertemente arraigado (Larenas, Salgado y Fuster, 2015), donde se desplegaron procesos de solidaridad y organización (Bourdieu, 2001; Kaztman, y Filgueira, 1999), que no necesariamente fueron aprovechados o potenciados por el aparato público. En la fotografía N°3 se expresa la resistencia de los chaiteninos por permanecer en la localidad, con las condiciones mínimas para hacerlo:

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Fotografía N°3: Manifestación de Chaitén Sur Fuente: Archivo CIVDES, 2012

Una vez estando en el Chaitén norte y sur, obligan al Estado a restituir sus servicios básicos para poder habitar en el lugar. Esto no necesariamente significó que las personas contaran con la seguridad de permanecer en el lugar, en tanto estuvieron constantemente expuestos al miedo y la presión de tener que dejar el espacio recuperado. Así lo exponen dos habitantes que retornaron al sector sur, señalando la poca claridad que entregaban las autoridades a la hora de reaccionar frente a su resistencia, así como la incertidumbre frente al futuro en la medida que no estaban siguiendo las instrucciones que el Estado había impuesto: “Porque igual esto es como…como estar como uno volando, porque por ejemplo las personas ahora que están acá, eh…. no saben… por ejemplo nosotros, ya uno arrienda una casa, la casa no sabe si la puede comprar, si le puede hacer arreglo, las casas están malas, uno va a preguntar, no le dicen nada,

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usted no sabe qué hacer en la casa, si se le está pudriendo el piso, no sabe si arreglarlo o no” (Habitante de Chaitén, 2012).

3. LA RECONSTRUCCIÓN CONFRONTADA A UN “OTRO”

“Más difícil, porque como le digo al menos, nosotras vivimos en sector sur, tampoco nosotros sabemos si nos van a arreglar el sector sur, si nos van a dar eh… o sea si nos van a dar las casas en arriendo, si nos van a dar la posibilidad de comprar nuestras casas que nosotros vendimos, no se po’, se nos mintió mucho igual, porque se engañó también po’, porque mucha gente que vendió sus casa, porque ellos dijeron ya eh…“ (Habitante de Chaitén, 2012).

Anteriormente y en distintos trabajos realizados hemos expuesto con detalle las diversas actuaciones desplegadas por el Estado desde el momento de la erupción del volcán Chaitén: despliegue de autoridades y equipos técnicos especializados en terreno; designación de una delegada presidencial (cuya relevancia refiere al diálogo directo entre la presidencia y el territorio y la espiral virtuosa que ello podría generar desde la articulación multisectorial y el apalancamiento de recursos); evacuación oportuna y eficiente por la disposición en suficiencia de medios de transporte marítimos y terrestres; transferencia directa de recursos a las personas desplazadas para manutención; acompañamiento psicosocial; compra de viviendas y asignación de subsidios para adquisición de viviendas en localidades de acogida; y el año recién pasado la designación de otra delegada presidencial para diagnosticar la situación actual de la reconstrucción y proponer acciones para su finalización. Como se puede apreciar, el Estado no escatimó recursos para -desde la perspectiva de un Estado centralizado- atender adecuadamente a la población afectada por la erupción. Sin embargo, un proceso efectivo y adecuado de reconstrucción no puede sólo ser medido por la cantidad de recursos invertidos y actividades desarrolladas, sino cabe preguntarse cómo éstas están respondiendo a las necesidades, particularidades y aspiraciones de la comunidad local.

Todo este proceso de resistencia no es más que una muestra de lo que buscan las comunidades afectadas por desastres socionaturales: la restitución de la vida cotidiana, vale decir, hacer el intento por “volver a la normalidad” (Imilan, Fuster y Vergara). Si bien es cierto que ésta debe ser la prioridad de las políticas públicas, esto no significa continuar la vida como si el desastre no hubiese ocurrido. Por el contrario, es necesario recordar constantemente lo ocurrido, a modo de preservar la memoria local, y evaluar las decisiones tomadas y el efecto que éstas tuvieron en la población.

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Asimismo, en esos mismos trabajos hemos expuesto la resistencia que ha puesto una parte significativa de la población chaitenina, retornando silenciosamente y contraviniendo no sólo recomendaciones que indicaban la persistencia de condiciones inadecuadas por los efectos de la erupción, sino también, de un modo más radical y subversivo, el decreto presidencial que declaraba inhabitable el poblado de Chaitén. Es decir, a pesar de los ya mencionados inéditos esfuerzos por parte del Estado, los chaiteninos -o al menos una parte de ellos- se rebelan y confrontan al Estado hasta lograr la anulación del decreto y la consecuente autorización del repoblamiento y la progresiva recuperación de la normalidad en un claro proceso de resiliencia. Nuevamente esta ambivalencia en las decisiones públicas es una evidencia de la mencionada no-política, en tanto la creación y derogación de decretos expuestos a la presión de la ciudadanía refuerza que son acciones escasamente analizadas con las comunidades locales.

tuación es que estas medidas se han seguido replicando en las catástrofes posteriores a Chaitén, lo que reitera esta escasa capacidad de autoanálisis de las políticas públicas.

Esta tensión estaría develando al menos una disonancia entre las coordenadas desde las cuales actúa el Estado y que éste y sus distintas agencias suponen adecuadas por su aparente carácter universal y neutro, y aquellas desde donde operan comunidades singulares como la chaitenina. En otras palabras, se pondría en evidencia la no comprensión por parte del Estado del trasfondo sociocultural del fenómeno de habitar Chaitén y por ello mismo una cierta incapacidad de leer e interpretar los efectos que el desplazamiento y el desarraigo provoca en los proyectos vitales de sus habitantes. Lo más preocupante de esta si-

Del mismo modo, se presta escasa atención a las singularidades del territorio y del paisaje, cuestiones que en localidades más pequeñas y menos urbanizadas están fuertemente imbricadas, en la medida que la experiencia de los individuos y las comunidades acontece en escenarios donde la naturaleza sigue teniendo un papel preponderante, pues sigue constituyendo una referencia sustantiva en la vida cotidiana, agregando a ello que se trata aspectos singulares de la naturaleza ya que se trata de atributos subjetivados e incorporados en los modos de habitar y en sus prácticas. En este mismo ámbito, resulta llamativo que

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Al respecto, por ejemplo, se tiende a minimizar los efectos de las pérdidas materiales al reducirlas a simples objetos reemplazables e intercambiables sin ponerlos en el contexto de las biografías de los individuos afectados simplificando erróneamente la enorme complejidad que implica el tratamiento de una emergencia post desastre y el abordaje de la reconstrucción, el cual generalmente se ha asumido como una suerte de reposición de stock, sin indagar en los aspectos subjetivos que se ven trastocados por la ocurrencia del desastre (Arteaga y Pérez, 2011). Esto se constituye como un desafío de corte estructural para el aparato Estatal en la medida que la reducción material de los desastres es el paradigma predominante de las nopolíticas de gestión del riesgo.

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los chaiteninos identifiquen principalmente sitios naturales como los más significativos en sus propias trayectorias vitales, poniéndose en evidencia un elemento central al momento de resistir el desplazamiento: sus proyectos vitales están arraigados en ese territorio y en ese paisaje. A partir de todo lo anteriormente expuesto surgen dos desafíos claves a la hora de pensar en procesos de gestión de riesgo: diseñar verdaderas políticas públicas que traspasen las administraciones gubernamentales, donde todas las dimensiones de la vida que se ven afectadas por las catástrofes (salud, educación, vivienda, territorio, infancia, trabajo, desarrollo económico, etc.) incorporen la dimensión del riesgo, a modo de fortalecer la resiliencia de las comunidades. Resulta como requerimiento básico la participación efectiva de las comunidades, donde se les conozca y reconozca, lo que implica desarrollar procesos de redistribución del poder para gestionar el riesgo de los territorios. Vinculado con lo anterior, el segundo desafío dice relación con pensar estas políticas y acciones desde el enfoque territorial, lo que implica comprender la experiencia vital de los habitantes, identificar los valores físicoespaciales del territorio y reconocer las dinámicas político económicas del mismo. El producto de esta ecuación serán políticas situadas contextualmente.

4. REFLEXIONES FINALES Cuando las afectadas por desastres socionaturales son

pequeñas localidades aisladas, se presentan altos niveles de cohesión social al interior de ellas y, por lo tanto, alta acumulación de capital social, pues generalmente las lógicas individualistas no priman como ordenadoras de la vida social. La implicancia que esto tiene para las políticas públicas dice relación con la potenciación de estos recursos, haciendo a las comunidades parte de todos los ciclos del desastre. Casos como el de Chaitén disponen de cualidades bastante singulares, puesto que opera un genuino sentido de comunidad y un fuerte carácter identitario con un claro arraigo territorial, por lo que las intervenciones estandarizadas tienden a provocar efectos adversos adicionales puesto que se desmovilizan y desperdician las capacidades de las propias comunidades y sus miembros. Esta estandarización en gran parte responde a la excesiva centralización de los recursos y las decisiones del aparato público, lo cual relega a las autoridades y representantes locales a una posición pasiva de la política, implicando entonces que éstas sean poco pertinentes a la realidad local. Efectivamente, el análisis del caso de Chaitén remite a los procesos identitarios en situación de catástrofes. Al respecto y sabiendo que la identidad se construye en base a elementos materiales, históricos y territoriales -sólo por nombrar algunos-, resulta relevante constatar que en escenarios de catástrofe que obligan al desplazamiento de los miembros de una comunidad, la identidad -en tanto elemento fundamental para la calidad de vida de las per-

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sonas- se ve tensionada por la exposición al riesgo, lo que establece desafíos críticos y complejos para las políticas públicas: respuestas tecnocráticas basadas en la gestión del riesgo que sugieren el desplazamiento definitivo o bien respuestas con pertinencia sociocultural que optan por la mantención y reforzamiento de la identidad territorial por medio del repoblamiento considerando acciones de mitigación. Este caso en particular invita a integrar la variable paisaje a la hora de pensar en procesos de reconstrucción, por tanto, se debe incorporar en los lugares de acogida que surgen en la emergencia ciertos hitos estructurantes de la vida cotidiana, y evitar culminar en procesos de desplazamiento, pues de todos modos se tenderá al retorno. Cuando el Estado toma este tipo de decisiones centralistas, concentradas en los saberes técnicos y vulnerando la identidad territorial de las comunidades, no hace más que acrecentar las tensiones y desconfianzas hacia él. Es necesario entonces gatillar genuinos procesos de reconocimiento hacia las particularidades de las comunidades.

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recuperada

http://www.leychile.cl/Consulta/

ResumenNorma?idNorma=1007407 · Bourdieu, P. (2001). Las formas del capital. Capital económico, capital cultural y capital social. En P. Bourdieu, Poder, derecho y clases sociales. Bilbao: Desclée de Brouwer. · Imilan, W., Fuster, X., & Vergara, P. (2015). Post-disaster reconstruction without citizens and their social capital Llico (Chile).Environment and Urbanization, 27, pp. 317-326. · Kaztman, R., & Filgueira, C. (1999). Marco conceptual sobre activos, vulnerabilidad y estructura de oportunidades. Montevideo: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL. · Larenas, J. (2015). Resistencia y territorio: El caso de Chaitén en la zona austral de Chile. En C. Arteaga, & R. Tapia (editores), Vulnerabilidades y desastres socionaturales. Experiencias recientes en Chile (págs. 117-130). Santiago: Universitaria.

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· Larenas, J., Salgado, M., y Fuster, X. (2015). Enfrentar los desastres socionaturales desde los capitales y recursos comunitarios: El caso de la erupción volcánica de Chaitén, Chile. Revista Magallania (en prensa). · Ugarte, A., Salgado, M., & Fuster, X. (2015). Emergencia de sujeto político y experiencia de acción colectiva en desastres socionaturales: Análisis de casos en Santiago, Constitución y Chaitén, Chile. En C. Arteaga, & R. Tapia (editores), Vulnerabilidades y desastres socionaturales. Experiencias recientes en Chile (págs. 131-150). Santiago: Universitaria. · Ugarte, A., & Salgado, M. (2012). Experiencias de acción colectiva en contextos de vulnerabilidad social tras desastres socionaturales: el caso de Chaitén, Chile. Mendoza: Presentación en 3a Jornadas Internacionales de Problemas Latinoamericanos. · Wilches-Chaux, G. (1993). La vulnerabilidad global. En A. Maskrey, Los desastres no son naturales (págs. 11-44). Quito: Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina. · Wisner, B., Blaikie, P., Cannon, T., & Davis, L. (2003). At risk, second edition, natural hazards, people´s vulnerability and disasters. UNDP.

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Disputas ciudadanas por la vivienda y ciudad: Los otros aprendizajes de la reconstrucción post 27F.*

Walter A. Imilán**

*Texto en el contexto del Proyecto Red Contested Cities. **Académico del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile. Antropólogo. Mg Desarrollo Urbano. Dr. Estudios Urbanos Habitat-Unit Universidad Técnica de Berlín.

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Di s p u t a s c i u d a d a n a s p o r l a v i v i e n d a y c i u d a d : L o s o t r o s apr e n d izaj e s d e l a r e c o n s t r u c c i ó n p o s t 2 7 f

1. INTRODUCCIÓN “Hemos logrado ganarle a todos, porfiando, nos quedamos frente al río”, expresa a fines del año 2013 una dirigente del sector de La Poza en Constitución, un antiguo barrio en una de las ciudades más afectadas por el tsunami y terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010 en Chile (en adelante 27F). El Plan de Reconstrucción Sustentable de Constitución (PRES, 2010), propuso como la principal obra post desastre la construcción de un parque de mitigación en la orilla del río Maule como estrategia para evitar la destrucción del centro de la ciudad en futuros maremotos, tal como sucedió la noche del 27F. La construcción de este parque implicó la expropiación del borde río y, con ello, el desplazamiento de los habitantes de La Poza. Luego de tres años de “porfía”, los vecinos logran permanecer en la orilla de río, obligando a la modificación del diseño del parque de mitigación. 300 kilómetros al sur de Constitución, en un pequeño poblado de borde mar llamado Llico (que significa “salida de mar” en mapudungún) los habitantes se transforman en activos actores en la reconstrucción de su localidad a través de un trabajo de organización que se extiende a lo largo de cinco años. La construcción de viviendas y la planificación de la localidad, nunca antes habían sido un problema para sus habitantes. Llico deviene en un territorio en disputa, los llicanos aprenden sobre estas disputas y logran vincularse con muchas otras poblaciones asocia1

das al Movimiento por la Reconstrucción Justa (MNRJ), un espacio de convergencia de luchas locales post desastre. La lucha de los habitantes de La Poza y de Llico expresan de forma notable un tipo de disputas por la vivienda y territorio escasamente conocidas hasta ahora en Chile. Por un lado, la comunidad de Llico experimentó la emergencia de una conciencia sobre la construcción del hábitat nunca antes necesaria, a través de la cual sus habitantes se asocian con otros colectivos de damnificados para luchar por la reconstrucción de su hábitat. Por su parte Constitución expresa disputas en el contexto de desplazamientos de población a partir del establecimiento de áreas de riesgo. Así, estos ejemplos de persistencia muestran que la definición del riesgo debiera ser parte de una negociación amplia entre los habitantes e instituciones. Los efectos del terremoto y tsunami del 27F abarcaron un territorio de amplias dimensiones y sumamente diverso, esta complejidad impuso el despliegue de capacidades técnicas y profesionales inéditas en el país. Junto a la recuperación de viviendas se debió tomar decisiones sobre la localización y desplazamientos de habitantes, transformando asentamientos históricosy cambios en las prácticas cotidianas. Adicionalmente, la incertidumbre de las afectados frente a procesos con baja información y espacios de deliberación participativa, generaron escenarios de alta conflictividad. Más allá de formular un análisis crítico al proceso de reconstrucción1, me interesa explorar en algunos de los aprendizajes en torno a disputas por la

Algunos de los documentos que evalúan el proceso de reconstrucción son: Ministerio del Interior, 2014; Imilan y González, Irazábal et al. 2015.

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vivienda y la ciudad que permiten ilustrar la expansión de una conciencia respecto a la relación entre ciudadanía y producción del espacio y hábitat residencial. Esta dimensión del proceso post 27F se encuentra aún escasamente explorada, especialmente en lo que puede decir respecto a disputas por el territorio en procesos post desastres y de las tácticas ciudadanas para llevar a cabo luchas por la ciudad en espacios no metropolitanos. Los casos que se presentan surgen del trabajo realizado por el Observatorio de la Reconstrucción, iniciativa interdisciplinaria que surge en la Universidad de Chile el 2011 para acompañar los procesos de reconstrucción desde la experiencia de los habitantes. Los casos han sido documentados durante los años 2011 y 2014 a través de diferentes actividades, tanto de investigación como de apoyo profesional.

2. EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN POST 27F En Chile no existe claridad institucional en torno a las diferentes fases de la gestión del riesgo. Las etapas de preparación, reacción, emergencia y reconstrucción (mitigación); son habitualmente confundidas por los actores responsables de la respuesta institucional frente al desastre. La Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI) tiende a asumir el protagonismo en las primeras dos fases, el abordaje de

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la emergencia tiende a compartir responsabilidades con otros actores mientras que la reconstrucción ha sido abordado en la última década por los Ministerios del Interior y de Vivienda y Urbanismo. De esta forma, los procesos de reconstrucción post desastre han respondido, en décadas recientes, a programas cuyos objetivos y acciones son articuladas contextualmente. El proceso de reconstrucción post 27F, puede ser sintetizado en cuatro elementos, a saber: el foco en la vivienda, el uso de programas e instrumentos de la política habitacional regular, variabilidad local de los actores involucrados en el proceso, y un difuso rol en la participación de las comunidades afectadas en los procesos de reconstrucción. En primer término, el Plan de Reconstrucción (MINVU, 2011) tuvo un fuerte foco sobre la reposición de viviendas, sobre todo en su visibilidad política y pública (INVI, 2010). Se estima que más de 400 mil viviendas fueron afectadas, pero de ellas sólo 220 mil fueron designadas como objetos de ayuda por parte del Estado. Otros aspectos de la reconstrucción, como es la reposición de infraestructura, equipamiento de salud y educacional, fueron asumidos de forma sectorial sin una inserción en un plan integrado. La dimensión de reconstrucción territorial tuvo un protagonismo relevante en una primera etapa a través de la formulación de los planes maestros de reconstrucción. Más de 110 localidades contaron con un plan maestro desde principios del 2011, sin embargo, lentamente estos instrumentos

Di s p u t a s c i u d a d a n a s p o r l a v i v i e n d a y c i u d a d : L o s o t r o s apr e n d izaj e s d e l a r e c o n s t r u c c i ó n p o s t 2 7 f

ad-hoc fueron perdiendo protagonismo hasta su completa desaparición como parte del plan de reconstrucción2. Una segunda dimensión fundamental de este proceso fue la aplicación de instrumentos de la política habitacional regular. Ello implicó que la condición de damnificado se vinculara a la aplicación de la Ficha de Protección Social (en adelante FPS), un instrumento que determina el nivel de vulnerabilidad de la población y establece a su vez los criterios de focalización del gasto social. A partir de este instrumento se asignan los subsidios para la compra de vivienda ofertadas por empresas privadas. La aplicación de los procedimientos de la política de vivienda regular encontró numerosas dificultades, desde la inadecuación de la FPS para medir situaciones de vulnerabilidad post desastre, hasta la carencia de empresas inmobiliarias para ofertar viviendas en localidades urbanas de pequeña escala así como en el ámbito rural. Si bien en el transcurso del tiempo se aplicaron correcciones en torno a algunos de los procedimientos, en el fondo la lógica de funcionamiento de la focalización de beneficios fue la misma aplicada en contexto sin desastre. Una tercera característica del proceso fue la extrema variabilidad en la conformación de los mapas de actores que participan de los procesos de reconstrucción. Prácticamente los actores involucrados

variaron de localidad en localidad. En principio, se trata de un proceso fuertemente centralizado, con participación diferenciada de los estamentos regionales y con actores privados que se involucran con proyectos en localidades específicas. Un denominador común, sin embargo, es la baja participación de los gobiernos locales quienes, en la mayoría de los casos, fueron más bien espectadores de las acciones y procedimientos que se implementaban en sus territorios que mediadores de primera línea de la relación entre ciudadanía y Estado. Finalmente, un cuarto elemento para destacar, es la inexistencia de principios claros de participación ciudadana. Esta falta de definición se relaciona también con la débil tradición institucional con la participación ciudadana, al no existir ni procedimientos ni principios claros del involucramiento de la ciudadanía en la política de planificación3. Algunas empresas consultoras que formularon los planes maestros inventaron procedimientos con pobres resultados, más bien se trató de un proceso de validación de propuestas elaboradas con escaso dialogo con las comunidades y poderes locales.

En el último estudio encargado por la administración del Presidente Piñera de evaluación del proceso de reconstrucción, la dimensión “reconstrucción territorial”, basada en los planes maestros, fue eliminada de la evaluación. El estudio “Análisis cualitativo del Programa de Reconstrucción Post Terremoto 2010”, encargado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y realizado por DICTUC- PUC, fue presentado el 25 de marzo 2015. El centro exclusivo del informe fueron los procesos habitacionales. 2

Incluso Ley de participación ciudadana del 2011 (Ley 20.500), no establece criterios claros para la participación.

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Di s p u t a s c i u d a d a n a s p o r l a v i v i e n d a y c i u d a d : L o s o t r o s apr e n d izaj e s d e l a r e c o n s t r u c c i ó n p o s t 2 7 f

3. LLICO, UN PEQUEÑO POBLADO QUE SE HACE GRANDE EN SU LUCHA POR LA RECONSTRUCCIÓN DEL HÁBITAT Llico es una pequeña localidad en la costa del Golfo de Arauco que se encuentra bajo la administración municipal de la comuna de Arauco. Su población es cercana a las 500 personas dedicadas principalmente a la pesca y comercio. El maremoto destruyó cerca de la mitad del poblado, las instalaciones de los pescadores y un número significativo de viviendas, todas de autoconstrucción. La localidad quedó aislada durante la semana posterior al 27F, sin apoyo de ningún tipo y con fuertes problemas de comunicación con las autoridades. Basada en la organización familiar y la experiencia asociativa del sindicato de pescadores, la comunidad logró la autogestión de la emergencia, organizados en distintos campamentos tuvieron la capacidad de generar las condiciones mínimas de cobijo y apoyo entre sus habitantes durante las primeras semanas posteriores al maremoto4 . La llegada del Estado se produjo para la distribución de ayuda, alimentos y la entrega de viviendas de emergencia. El municipio había planteado que cada familia podría

instalar su vivienda de emergencia según sus intereses, ya sea en el terreno designado para la construcción de la “aldea de emergencia” o en terrenos propios o de amigos o familiares. Sin embargo, en el transcurso de las semanas, la ayuda sólo fue distribuida a las 32 familias emplazadas en la aldea de emergencia, excluyendo al resto de los damnificados. Esta injusticia administrativa llevó a una intensa actividad de los dirigentes. Los vecinos se organizaron para manifestar con tomas de caminos y visitas a medios de comunicación local. No obstante, el tiempo transcurría y pese a los esfuerzos por visibilizar las injusticias en el proceso los habitantes desconocían las decisiones que se tomaban para su localidad. Un Plan Maestro fue desarrollado a fines del 2010, llamado Plan Reconstrucción de Borde Costero Llico5, los habitantes sólo escucharon de él a partir de un par de reuniones con un equipo de técnicos, en el cual se establecía la localización de las futuras viviendas y la construcción de un parque de mitigación y una costanera, lo que implicaba también el desplazamiento de actividades desde el borde mar. Los dirigentes de la comunidad no tomaron mucha atención en el plan, parecía algo lejano para ellos, su interés se centró en entender que era lo que realmente sucedía con la construcción de viviendas. La confusión provenía

Una descripción más detallada de las prácticas de autogestión de la emergencia en la localidad de Llico en: Imilan, Fuster y Vergara (2015).

Inserto dentro de los PRBC elaborados para asentamientos costeros de la Región del Biobío. En la elaboración de estos planes la Intendencia Regional habría jugado un rol relevante.

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Di s p u t a s c i u d a d a n a s p o r l a v i v i e n d a y c i u d a d : L o s o t r o s apr e n d izaj e s d e l a r e c o n s t r u c c i ó n p o s t 2 7 f

Fotografía N°1: Vista de Llico con los efectos post 27F, enero 2011. Archivo Observatorio de la Reconstrucción Universidad de Chile

por procesos de expropiación, prohibiciones de construcción y un poco transparente proceso de asignación de subsidios y ayudas en general. Nunca antes el desarrollo urbano había sido una preocupación para una comunidad pequeña y construida por el esfuerzo de sus habitantes como era Llico. En este contexto lo dirigentes de la localidad toman contacto con dirigentes de Dichato que habían impulsado, hacia mediados del 2011, la asociación de grupos de damnificados para enfrentar de forma conjunta las dificultades locales del proceso de reconstrucción. Esta asociación dio paso a la formación del Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa (MNRJ), una asamblea conformada por damnificados de ciudades y asentamientos como Talca, Dichato, Arauco, Constitución, zonas patrimoniales de Santiago, entre otras. Los dirigentes recuerdan de la siguiente forma su vinculación al MNRJ: 6

“Empezamos todos a decirnos nuestros problemas y a evidenciar que estábamos siendo pasados a llevar en muchas cosas, en el tema de la calificación de los damnificados, en general como se recepcionaban las ayudas, los problemas que habían con las personas, con los propietarios, con las expropiaciones y una infinidad de cosas que nos dimos cuenta que más que esto de la gran ayuda que nos iban a entregar nos estaban perjudicando”.6 El MNRJ fue una instancia de autoaprendizaje en el ámbito de la dirigencia social, la mayoría de sus participantes habían emergido como dirigentes locales para organizar a sus comunidades de forma posterior al 27F, por lo que su experiencia en el trato con autoridades y conocimiento del ordenamiento institucional era más bien limitado. Los dirigentes de este movimiento dan vida a un colectivo diverso en sus culturas políticas y organizativas, pero que empujan por sobre todo el propósito de exigir transparencia en el proceso de reconstrucción y de participación de las comunidades en las decisiones. En los años siguientes, las necesidades de Llico fueron cambiando, de los 125 subsidios demandados por la comunidad en un inicio fueron asignados sólo 60. Pero aún había que disputar la localización de las viviendas, las tipologías arquitectónica y la calidad constructiva. Los dirigentes de Llico fueron adquiriendo nuevas herramientas

Entrevista a dirigente de Llico, septiembre 2013.

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Di s p u t a s c i u d a d a n a s p o r l a v i v i e n d a y c i u d a d : L o s o t r o s apr e n d izaj e s d e l a r e c o n s t r u c c i ó n p o s t 2 7 f

para defender sus demandas a través de cursos de capacitación, talleres y trabajo colaborativo con otros dirigentes. Presentación en medios de prensa, visitas a altos funcionarios de los Ministerios involucrados y diversas acciones de presión fueron complementando sus acciones de lucha. Durante cinco años la comunidad debió enfrentar innumerables problemas, desde la desigual repartición de las ayudas, la expropiaciones injustas hasta la mala calidad de las viviendas y la imposibilidad de ocuparlas una vez terminadas por problemas administrativos del municipio, luego de haber habitado viviendas de emergencia por más de tres años.

local para enfrentar todo este proceso.

4. SECTOR LA POZA DE CONSTITUCIÓN: EL RIESGO NEGOCIABLE

Finalmente, la comunidad se opuso al proyecto del parque de mitigación que impide realizar actividades en el borde mar. Cinco años de lucha junto a otros dirigentes del MNRJ había generado nuevos conocimientos y conciencia respecto a la producción del espacio y la necesidad de defender su propia ocupación del territorio.

Uno de cada cuatro habitantes de Constitución fue afectado por el terremoto y/o tsunami. El casco histórico de la ciudad fue inundado, mientras que la muerte de 96 personas en la ciudad la estableció como la comuna con mayor número de pérdida en vidas humanas. Tempranamente Constitución se establece como paradigma de la propuesta gubernamental para la reconstrucción territorial: la elaboración de planes maestros impulsados a partir de una alianza público privada que devendría en modelo a seguir de un proceso de reconstrucción privatizado ya no sólo en la contratación de obras, sino en la formulación misma de la planificación.

El maremoto implicó para los Llicanos enfrentarse a serie de negociaciones y disputas desconocidas hasta ese momento por ellos, las políticas habitacionales y de planificación empezaron a formar parte de sus vidas cotidianas. El costo en términos personales para los dirigentes así como el estrés al cual ha estado sometida la comunidad ha sido cansador para todos los habitantes de la comunidad, pero por otro lado, se reconoce la dignidad y empoderamiento

La empresa Arauco S.A., propietaria de la planta de celulosa emplazada en la ciudad y en operaciones desde el año 1976, asume el financiamiento de la formulación del llamado Plan Reconstrucción Sustentable de Constitución (PRES). Este plan maestro tiene el propósito de orientar las acciones de reconstrucción, elaborando una imagen ciudad y una cartera de proyectos para la ciudad7. El PRES elabora una cartera de proyectos de arquitectura y un plan

Para este fin, Arauco contrata a Elemental, una empresa de diseño y construcción de vivienda social, al Instituto de Sociología de la Pontificia Universidad Católica y a la empresa de cabildeo Tironi y Asociados

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de participación ciudadana. Los proyectos de arquitectura fueron desarrollados por la oficina Elemental, incluyendo el Cuartel de Bomberos, Teatro, Biblioteca, oficinas municipales entre otras. Desde el PRES se organizan un plan de participación consistente en una serie de eventos que convocan a la población a validar estos proyectos. En teoría, la población a través de votación universal, podía jerarquizar la realización de los proyectos, pero no participar en su modificación ni rechazo. Llama la atención que este ejercicio de planificación no establece una relación entre la reconstrucción de equipamiento e infraestructura de la ciudad con la localización de los nuevos proyectos de vivienda para la población damnificada. En la ciudad se entregaron un total de 2.133 subsidios de vivienda para la construcción en nuevos terrenos (CNT), como es el caso de la Villa Verde, un conjunto que agrupó a 484 viviendas y que fue a la postre el proyecto habitacional más grande de la ciudad. Este proyecto, como la mayoría de los nuevos conjuntos habitacionales, fue emplazado en la periferia de la ciudad para ser ocupado por los habitantes de la ciudad que habían perdido sus viviendas en el centro histórico de la ciudad. Basta pensar que al menos 6 mil habitantes fueron relocalizados, es decir, cerca del 12% de la población total de Constitución (Imilan y González, 2014). El desplazamiento de la población desde áreas centrales de

las ciudades hacia la periferia devino en uno de los efectos menos debatidos del proceso de reconstrucción post 27F. Sólo en algunos casos, como el de Talca (Rasse y Letelier, 2012), se transformó en un asunto critico al evidenciar las transformaciones en la estructura socio espacial de la ciudad y la presión inmobiliaria por suelo en áreas centrales. Los expertos contratados en el marco de este Plan establecen como proyecto principal la construcción de un parque de mitigación en el borde río8. El proyecto del Parque se somete a plebiscito por las empresas contratadas para la relación con la comunidad en el contexto del Plan, logrando una amplia aceptación por parte de los participantes. La construcción de este parque implica la expropiación de la mayor parte de los residentes del borde río, en su mayoría vecinos de ingresos medios a excepción de los habitantes del sector La Poza, un conjunto de un poco más de 70 familias compuesta por pescadores, comerciantes y adultos mayores, principalmente. Lo habitantes de La Poza se opusieron al desplazamiento. Su forma de vida se encuentra estrechamente vinculada al río y el centro de la ciudad, la ocupación de este espacio no podría ser reemplazado por una localización periférica. Algunos habitantes consideran que el reciente tsunami no es razón suficiente para abandonar el lugar que ha sido heredado por parientes desde hace décadas. De este modo, la localización de la población La Poza tiene

A nivel internacional los parques de mitigación frente a tsunami son debatidos, sin establecerse un juicio definitivo respecto a su eficacia.

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una densidad simbólica particular. Si bien, luego de la inundación las viviendas - de autoconstrucción - quedaron completamente destruidas, sus habitantes no estaban dispuestos a abandonar su posición frente al borde río. En muchas otras localidades de borde mar afectadas por el maremoto las autoridades decidieron la relocalización de los habitantes en vista de una reconstrucción fuera de las identificadas áreas de riesgo. En algunos casos los habitantes -muchos de ellos pescadores - estuvieron de acuerdo con estos procesos frente a la evidencia que sus viviendas e instalaciones se encontraban en áreas de inundación. En otros casos, tal como resultó en La Poza, los habitantes se opusieron a dejar sus asentamientos históricos. El argumento principal del Estado se basa en el alto riesgo de estas localizaciones, es decir, alta vulnerabilidad frente a la amenaza de un futuro maremoto – por ejemplo. Si bien esta propuesta tiene base empírica, las comunidades pueden sostener argumentos que tensionan esta visión, en cuanto toman conciencia respecto a las amenazas y, en consecuencia, aceptan determinados niveles de riesgo a ser expuestas. Ciertamente, todo asentamiento humano está expuesto a riesgos, en este contexto el debate se gira sobre el consenso respecto al nivel de riesgo que tanto los habitantes como instituciones están dispuestas a enfrentar. Los habitantes del sector La Poza fueron localizados en vi-

9 10

llas de emergencia. Las aldeas de emergencia eran agrupaciones de mediaguas con algunos servicios básicos como baños modulares9. En ese momento se inicia la organización de juntas de vecinos para poder obtener ayuda que permita incrementar paulatinamente las pobres condiciones de habitabilidad. De las aldeas de emergencia surge un conjunto de nuevos dirigentes que inicia la postulación a proyectos para la implementación de baños, sede social, cocina colectiva, entre otros proyectos de equipamiento. Los dirigentes10 de esta etapa plantean que la emergencia tuvo una duración de tres años, un periodo de una vida cotidiana muy difícil, con mucha incertidumbre sobre el futuro y condiciones de vida en hacinamiento y problemas de convivencia. Los subsidios habitacionales a los damnificados de Constitución fueron asignados tempranamente, la dificultad era más bien contar con una oferta habitacional que completara las expectativas de los habitantes. La espera por una vivienda definitiva se empezó a extender y durante al menos tres años prácticamente no hubo oferta de vivienda que permitiera a los damnificados reconstruir sus proyectos de vida bajo un techo sólido. El Gobierno, con el fin de disminuir la tensión de los habitantes de las aldeas de emergencia, distribuyó subsidios de arriendo. De esta forma, muchos de los habitantes vinculados al sector La Poza empezaron a dispersarse por la ciudad buscando arrien-

Cerca de 4 mil familias fueron localizadas en Aldeas de Emergencia posterior al 27F a lo, largo del país. Entrevistas realizadas en Constitución en Julio del 2013.

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dos en construcciones sólidas. Algunos de ellos tampoco tenían interés en permanecer en el borde río. Un habitante de este sector lo expresó con claridad: “no, yo no quería el río, porque no quiero pasar lo mismo que pasé”. Las condiciones de vida se transformaron en un fuerte disipador de la organización social que se había desarrollado con fuerza durante los primeros dos años entre los vecinos. Pese a la urgencia de muchos por obtener una solución habitacional, algunas familias decidieron permanecer y luchar por la permanencia en el borde río. Si bien pocas familias tienen sus trabajos vinculados al río, pesca y turismo con botes, la mayoría sí tenían una relación laboral y de acceso a servicios al centro de la ciudad, el área donde justamente se centraron todos los proyectos de equipamiento contemplados en el PRES. La lucha por la permanencia en el borde río no sólo se explica por un sentido de arraigo e identidad de lugar, sino por sobre todo de lucha por la ciudad. Mantenerse en la orilla del río significaba cambiar el diseño del parque de mitigación y de alguna manera faltar al principio irrestricto de evitar el asentamiento humano en la “zona roja”, tal como había sido designado el borde río por el PRES. La presión por parte del Ministerio de Vivienda y Urbanismo para promover que los vecinos aceptaran otras opciones de vivienda en la periferia fue intensa. Reuniones con diferentes actores y manifestaciones públicas fueron concitando el apoyo de la Municipalidad e incluso del SERVIU, el organismo encargado en gestionar la oferta

habitacional. La organización de los vecinos que luchaban por permanecer logró la gestión de un terreno, el SERVIU compró un sitio para la construcción de una nueva población frente al río, distante a menos de un kilómetro de la localización original. Al final 44 familias habían logrado permanecer y obtener sus viviendas a fines del 2013.

Fotografía N°2: Protesta en la calles de Constitución participantes del Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa, Noviembre 2011 . Fuente: Archivo Movimiento Nacional por una Reconstrucción Justa.

La lucha de los vecinos trajo a primera línea la posibilidad de negociar el riesgo. Durante todo el proceso de la reconstrucción habitacional de Constitución se había expuesto el principio del desplazamiento en función de disminuir el riesgo frente a futuros eventos de inundación provocados por el río. Sin embargo, la pérdida de acceso

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al centro así como el arraigo a su barrio tradicional impulsaron a vecinos a sostener su demanda por la permanencia. El PRES no promovió el desarrollo de servicios e infraestructura en los nuevos barrios. Los habitantes de la Poza traen a primera línea la posibilidad de “construir socialmente el riesgo”, como un ejercicio de consenso, para evitar el desplazamiento.

5. CONCLUSIONES En el contexto de reconstrucción post 27F se han expuesto dos casos concretos que expresan luchas que emergen sin antecedentes previos. Estos procesos situados en cuanto surgen de un saber y disputas locales. El derecho a la vivienda y la ciudad son posibles a partir de prácticas asociativas en un contexto de desastre que no sólo implica la pérdida material de las viviendas de los damnificados, sino también una interrupción de sus proyectos de vida y quiebre en las vidas cotidianas. El territorio y la vivienda emergen como un campo de disputa como respuesta a una serie de acciones de agentes externos (Estado y/o privados) que intentan modelar el territorio sin considerar las aspiraciones, simbolismos y prácticas de los habitantes. La formación de una conciencia respecto al derecho a la ciudad es un proceso destacable tanto en Llico como en Constitución. En el caso de Llico, su articulación con un movimiento nacional de damnificados permite a sus dirigentes empezar a conocer y manejar los códigos de las disputas por la construcción del hábitat. En el caso

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de Constitución, organizados por el derecho al acceso a los servicios de la ciudad es gatillado por un plan de reconstrucción (PRES) y acciones de reposición de vivienda que no ofrece condiciones urbanas a los nuevos conjuntos habitacionales emplazados en la periferia, generando probablemente, nuevas condiciones de vulnerabilidad en la población ya vulnerada por el desastre. El riesgo surge para los habitantes del sector La Poza como un espacio en disputa, de negociación vinculado a su propio proceso de reconstrucción. Es fundamental tomar atención sobre este tipo de aprendizajes en procesos futuros de reconstrucción pos desastre. La capacidad y fuerza de algunas comunidades debe ser considerado como un recurso activo, como un aporte en la búsqueda de mejores soluciones. Sólo desde una perspectiva de este tipo se puede considerar a los procesos de reconstrucción como oportunidades de desarrollo y de mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades afectadas por desastres.

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Segunda parte

El marco institucional para el abordaje de emergencias: el rol de la sociedad civil, actores pĂşblicos y privados.

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Comunidades resilientes*

Luis Eduardo Bresciani Lecannelier**

*Este artículo es una adaptación del texto “De la emergencia a la gestión de desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción”, Luis Eduardo Bresciani L. / del libro “Emergencia y Reconstrucción: el antes y el después del terremoto y tsunami del 27/F. Centro de Políticas Públicas UC y FUNDACION MAPFRE, Noviembre 2012. ** Arquitecto Pontificia Universidad Católica de Chile y Máster en Diseño Urbano, Harvard University, Estados Unidos. Profesor asociado de la Facultad de Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Miembro del Directorio de Fundación Vivienda a la fecha de cierre de edición de los textos de este libro, Presidente del Directorio desde Mayo de 2016.

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1. INTRODUCCIÓN Ningún territorio y comunidad está libre de ser afectado por desastres o catástrofes1, y Chile no es ni ha sido la excepción. Nuestras condiciones geográficas y sociales han moldeado una historia de desastres naturales y procesos de reconstrucción recurrentes que han afectado especialmente a los sectores sociales más vulnerables. No obstante esta evidente realidad, en Chile, como en la mayoría de los países latinoamericanos, los desastres naturales suelen ser tratados como eventos extraordinarios, ante los cuales los gobiernos y sus instituciones no siempre están preparados, afectando la capacidad de recuperación o resiliencia de nuestras comunidades. La debilidad de políticas públicas e instituciones fuertes a cargo de los temas de prevención de riesgos y reconstrucción han mostrado una y otra vez los costos sociales y económicos de la improvisación.

nalidad pública más descentralizada y participativa para la gestión de emergencias y procesos de reconstrucción. La adecuada organización del Estado para la gestión de riesgos y desastres naturales es hoy en día uno de los tópicos de planificación urbana de mayor urgencia en nuestro continente, considerando el sostenido crecimiento de la población urbana2 y la persistencia de los asentamientos precarios3. Sin embargo, aunque es de alto interés mejorar los mecanismos institucionales para todas las etapas de respuestas frente a los desastres en (prevención, respuesta, rehabilitación y reconstrucción), en las siguientes páginas quiero poner un especial énfasis y preocupación en cómo esta institucionalidad pública debiera adaptarse a crear capacidades descentralizadas que posibiliten la prevención y la generación de nuevas respuestas locales ante los desafíos de cada comunidad.

Vale la pena entonces preguntarse por qué, si los desastres no son eventos excepcionales y sus efectos son crecientemente devastadores para los sectores más vulnerables y las economías locales, no hemos construido una institucio-

Se entiende que un “desastre” es un evento circunscrito a un área claramente delimitada y las “catástrofes” son eventos más profundos que afectan una amplia región, obligando la acción del Estado a nivel regional y nacional. (Quarantelli, 2005). 2 Latinoamérica y el Caribe es la región más urbanizada del mundo en desarrollo, con más del 77% de población urbana y tasas anuales de crecimiento poblacional cercanas al 1,7%. (UN-HABITAT, 2008). 3 Pese a que el porcentaje de población en asentamientos precarios o “slums” en la región es inferior al promedio de los países en desarrollo (36,5%), aún supera el 27%, lo que significa que 118 millones de personas viven en “slums” en Latinoamérica. (UN-HABITAT, 2008). 1

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1. SOBRE LA GESTIÓN DE DESASTRES Conforme a la experiencia nacional e internacional, las diversas formas de organización del Estado frente a emergencias y catástrofes han establecido responsabilidades de acción y de coordinación centralizada en cuatro etapas: a) Prevención b) Respuesta inmediata c) Rehabilitación d) Reconstrucción Aunque estos cuatro niveles son igualmente relevantes, implican plazos y mecanismos públicos muy distintos, siendo la etapa de reconstrucción la más compleja por la diversidad territorial de los desastres, la gran cantidad de actores involucrados, los plazos y costos. Pero estos desafíos también ocurren en todas las etapas. Menos relevada por los medios de comunicación, la Etapa de Prevención es la más importante en términos de política pública permanente, pues agrupa todas las acciones para reducir los impactos sobre las personas, ya sea con acciones de educación e información, como de planificación local y regional, regulación de la construcción y mejoramiento de barrios. Aunque la generación de información nacional de riesgos es clave en esta etapa, la efectividad

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de esta fase radica especialmente en las capacidades locales y municipales, sector donde las precariedades institucionales son permanentes. La Etapa de Respuesta es posterior a la emergencia y se concentra en las primeras tareas de evacuación, rescate y apoyo a los afectados, en dar seguridad a la población y restablecer el orden. En esta fase, las capacidades locales de respuesta serán siempre las más efectivas y la capacidad de activar las redes sociales será fundamental para apoyar al municipio. En Chile esta etapa de respuesta ante la emergencia es dirigida por la “Red de Protección Civil”, un “sistema integrado por organismos, servicios e instituciones, tanto del sector público como del privado, incluyendo a las entidades de carácter voluntario y a la comunidad organizada, bajo la coordinación de la Oficina Nacional de Emergencia del Ministerio del Interior, ONEMI” (Plan Nacional de Protección Civil, Decreto Supremo N°156 de 2002, Chile). Superada la Etapa de Respuesta, la Etapa de Rehabilitación se centra en restablecer los servicios básicos como agua, electricidad, salud, comunicaciones o despeje de caminos, y en realizar el diagnóstico4 de los daños para la formulación de los planes de asistencia social y los planes de reconstrucción. No obstante, en esta etapa la labor de los equipos de voluntarios y organizaciones

En el caso chileno, la Subsecretaría de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social (MDS), está a cargo de la ficha EFU y EDANIS, las cuales son aplicadas directamente por los municipios tras la emergencia. Mientras tanto, los distintos ministerios hacen estimaciones preliminares en base a datos secundarios. En la fase posterior, de rehabilitación, se hacen evaluaciones sectoriales más en profundidad.

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de la sociedad civil ha demostrado ser muy útil por su capacidad de despliegue en terreno, siendo vital la dirección centralizada desde el municipio o gobiernos regionales para evitar descoordinaciones. Por otro lado, aunque las decisiones sobre la remoción de escombros, demolición de infraestructuras y edificaciones y de habilitación de albergues transitorios, suelen ser tomadas bajo la presión de la urgencia, su buen diseño y planificación tendrán consecuencias profundas para la siguiente etapa de reconstrucción, afectando no sólo la velocidad de la recuperación sino que la calidad de los resultados y el destino final de las ciudades y comunidades afectadas. Un ejemplo dramático de esto son las decisiones de diseño y localización de las viviendas transitorias que, en muchos casos, han sido emplazadas en lugares inadecuados o con diseños constructivos de escasa habitabilidad, lo que finalmente afecta negativamente las decisiones de relocalización de las familias, agudizando los conflictos sociales durante el largo plazo que toma la construcción de viviendas definitivas, o creando incentivos para transformar los “campamentos transitorios” en “campamentos definitivos” (Hack, 2006). En esta etapa también se incluye el diseño del plan de reconstrucción a ejecutar y monitorear en la fase siguiente, el cual solo ser viable si las decisiones de la etapa de rehabilitación son correctas. La Etapa de Reconstrucción es la más larga de todas, y dependiendo de la magnitud y escala del desastre y de la vulnerabilidad de la población afectada, puede tomar

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varios años. Consiste en la puesta en práctica de los objetivos del plan de reconstrucción a través de obras concretas, cuyo cumplimiento es medible a través de indicadores y exigibles en plazos conocidos. Pese a los éxitos en la reconstrucción de viviendas e infraestructuras, en Chile esta etapa ha sido claramente la más deficitaria desde el punto de vista de instalar capacidades locales y procesos participativos de la comunidad.

2.-SOBRE LA RECONSTRUCCIÓN DE COMUNIDADES Esta etapa de reconstrucción es la más extensa y compleja, pues requiere de una mayor coordinación de entidades públicas, empresas privadas y organizaciones sociales. Requiere abordar áreas tan disimiles como financiamiento público y privado, la planificación urbana, la construcción de obras de infraestructura y de viviendas definitivas, y la recuperación económica, social y psicológica de las comunidades afectadas. El proceso de recuperación requiere equilibrar la necesidad inmediata de la comunidad de volver a la normalidad con el objetivo de largo plazo de reducir la vulnerabilidad de esas comunidades. Pero lo más relevante es que un buen proceso de reconstrucción puede proporcionar a las personas y a las comunidades la oportunidad de aprender a prevenir futuros desastres, empoderando, mejorando las redes sociales y los liderazgos locales.

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Aunque, las fases de reconstrucción dependerán del tipo de organización e institucionalidad, descentralizada o centralizada, participativa o gerencial, en términos generales siempre tendrá a lo menos seis fases que se articulan en forma progresiva: a) Organización de Entidades Públicas Aunque la existencia permanente de una entidad a cargo de la gestión de emergencias con capacidad de coordinación es fundamental, dependiendo del tipo, magnitud y dispersión del daño de un desastre, se requerirán distintos niveles de coordinación entre entidades del sector público. En esta fase, es fundamental permitir formas flexibles y participativas de coordinación para la planificación e implementación de las acciones de reconstrucción. b) Organización de las comunidades afectadas Todos los procesos exitosos de recuperación post desastres han implicado siempre una fuerte articulación con las comunidades afectadas. El diseño de las formas de participación de los afectados deberá ser previa a la fase de planificación de la reconstrucción, entregando a las comunidades el liderazgo del proceso. c) Diagnóstico Participativo Posterior al desastre y en forma simultánea a las etapas de respuesta y rehabilitación, se requiere de un correcto catastro de los daños y afectados, la estimación de los costos y la definición de las prioridades, lo cuál será la base sobre la cual tomar las primeras decisiones sobre las formas de

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organización y gestión de la reconstrucción. d) Planificación Integrada No basta con un catastro de daños y damnificados, y la mera asignación de beneficios o viviendas de emergencia. Para reconstruir se requiere de un plan que coordine las diversas acciones gubernamentales, establezca los mecanismos públicos que se aplicarán, defina las prioridades, etapas y costos de reconstrucción. Además, ello requiere capacidad para incorporar a los afectados en la solución del problema para lograr soluciones adecuadas y diversas, para lo cual los mecanismos centralizados y top-down del Estado chileno suelen ser ineficaces. Es aquí donde la intermediación de fundaciones y ONGs puede jugar un rol clave en acercar y adaptar los instrumentos públicos a las especificidades de las demandas locales. e) Financiamiento La disponibilidad de fondos es vital para diseñar los plazos y mecanismos más efectivos de reconstrucción. Aunque la definición de un presupuesto público es condición para el diseño del plan, la articulación de diversas fuentes de financiamiento debe ser parte del diseño institucional de la etapa de reconstrucción. f) Implementación La organización para la implementación de las metas fijadas en la etapa de planificación debe garantizar no solo el cumplimiento de plazos, sino que también la calidad y participación de los afectados durante esta fase. Asimismo,

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se deben articular los distintos instrumentos públicos para materializar las decisiones de planificación. De aquí la importancia de contar también con buenos instrumentos.

3. Sobre los Instrumentos públicos para la resiliencia de las comunidades Más allá de la voluntad de formular un buen plan de prevención y reconstrucción, su éxito depende de la existencia de mecanismos públicos en manos de las autoridades para responder eficientemente a las demandas de la reconstrucción. En este sentido, podemos mencionar a lo menos cuatro ámbitos de instrumentos públicos necesarios para la formulación de proceso de reconstrucción: a) Instrumentos de Prevención y Planificación Territorial. b) Instrumentos de Reconstrucción de Viviendas. c) Instrumentos de Reconstrucción de Infraestructura. d) Instrumentos de Recuperación Económica. a) Reconstrucción de Viviendas Por su efecto social, la reconstrucción de las viviendas destruidas o dañadas será siempre el aspecto más urgente de todo proceso de reconstrucción. De su recuperación depende no sólo la calidad de vida de las familias damnificadas, sino que el retorno de los habitantes a sus pueblos, ciudades y centros urbanos, condición básica para la recuperación económica y productiva de esos centros poblados.

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Hoy en día los mecanismos comúnmente desde subsidios a los afectados para la compra de viviendas, diversas formas de crédito con apoyo fiscal y la ejecución directa por parte del Estado de viviendas con fondos públicos. En todos estos casos, los tipos de instrumentos a utilizar deberán ser participativos y distinguir claramente a distintos tipos de afectados, de forma de utilizar el mecanismo más eficiente y justo para proveer de viviendas a personas con condiciones muy disimiles, evitando la destrucción de las redes sociales de los barrios afectados o el desplazamiento de familias lejos de sus fuentes de trabajo. b) Planificación Territorial La regulación de la ocupación del territorio con asentamientos humanos y actividades no sólo permite prevenir la construcción en zonas de riesgo, sino que viabiliza la aprobación de nuevas edificaciones y la localización y construcción pública y privada de viviendas, equipamientos y obras de mitigación. La falta de buenos mecanismos de planificación territorial y de gestión del suelo a escala local y regional con competencia no sólo para coordinar nuevos usos del suelo y regular edificaciones en plazos reducidos, sino que con competencias para expropiar terrenos o transferir derechos de propiedad, puede ser una importante barrera en estos procesos. Este tipo de debilidades suele llevar a muchos países a enfrentar la reconstrucción con leyes de excepción, como ha sido en caso de Chile, lo cual no garantiza la efectividad y calidad en los resultados finales. Cuando a estas debilidades se le suman la lentitud y poca cobertura en el acceso a viviendas, el resultado es

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un impulso a la informalidad en la construcción, aspecto característico de la mayoría de los países de Latinoamérica, en particular en las zonas rurales y barrios populares. c) Reconstrucción de Infraestructura El proceso de reconstrucción de obras públicas es uno de los aspectos que ofrece mayores oportunidades para detonar la recuperación social y económica de zonas urbanas, ya sea mediante la rehabilitación y mejoramiento de estándares de las infraestructuras de vialidad, espacio público y servicios básicos, como por medio de obras que reduzcan los riesgos futuros en zonas pobladas donde no es viable la relocalización. Respecto a las obras de mitigación, aunque el desarrollo de obras de protección contra desastres, como protecciones contra inundaciones o Tsunamis, suelen ser controversiales debido a sus altos costos y limitada efectividad para reducir por completo el riesgo, este tipo de inversiones se han transformado en una de las más importantes debido a sus efectos en la recuperación de ciudades y centros urbanos consolidados. Tanto para rehabilitar obras destruidas como para construir nuevas infraestructuras, la disponibilidad en el corto plazo de suficiente financiamiento público para materializar inversiones, así como la existencia de mecanismos expeditos de evaluación y aprobación de estas obras que aseguren el buen uso de esos fondos fiscales, será clave para garantizar un buen plan de reconstrucción.

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procesos de reconstrucción en el mundo. Como explican expertos en recuperación económica en zonas de desastre, este proceso requiere crear los incentivos e inversiones necesarias para generar ingresos en el corto plazo a las familias, apoyar la recuperación productiva local y reconstruir las infraestructuras mediante subsidios, incentivos tributarios y el buen funcionamiento del sistema de seguros (Zandi, 2006). La posibilidad de crear incentivos de reconstrucción mediante subsidios, rebajas de impuestos a inversiones privadas, creación de impuestos especiales para reconstrucción o la aplicación de sistemas de concesiones para la generación de obras de reconstrucción, son sólo algunos de los instrumentos posibles. Entre éstos también pueden ser considerados los mecanismos de gestión de suelo, como el reajuste de suelo.

d) Instrumentos de Recuperación Económica Esta es una de las áreas emergentes e innovadoras de los

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4. NUEVAS MIRADAS PARA CREAR COMUNIDADES RESILIENTES Chile ha hecho grandes avances en las últimas décadas en la reducción del número de muertes debido a desastres naturales5. Estrictas normas de construcción y una razonable cobertura de la planificación del suelo urbano, han permitido limitar los riesgos y reducir considerablemente el número de víctimas. Sin embargo, los efectos sociales y económicos no han disminuido. Por ejemplo, aunque el terremoto de 1960 en Valdivia, el mayor registrado en la historia, dejó más de 2.000.000 de personas damnificadas, las pérdidas económicas fueron un 12% del daño provocado por el terremoto de febrero de 2010. Por eso que muchos coinciden en que la finalidad última de la reconstrucción no es sólo restablecer las condiciones previas al desastre, sino que reducir la vulnerabilidad, asegurando nuevas condiciones para un mejor y más sustentable desarrollo futuro de las comunidades afectas. Como sostiene Tomas Birkland, la magnitud de los desastres siempre pone de manifiesto las debilidades de la institucionalidad y gobernanza en general, facilitando los aprendizajes para reformular los instrumentos y formas de gestión del Estado (Birkland, 2007). Aunque los procesos de reconstrucción chilenos muestran fortalezas y debilidades, es posible plantear algunos desafíos.

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Los recientes desastres, desde el terremoto de febrero de 2010 hasta los aluviones de las regiones de Atacama y Antofagasta han mostrado una institucionalidad nacional organizada y número importante de buenas iniciativas, muchas de ellas fruto de aprendizajes previos. Sin embargo, también ha dejado en evidencia muchas deficiencias para implementar soluciones que se adapten mejor a las demandas sociales y particularidades de las comunidades locales, obligando a utilizar los mecanismos regulares de gestión pública nacional no diseñados para la gestión de desastres y reconstrucción. Ello ha desnudado las debilidades de nuestra institucionalidad urbana para aunar voluntades políticas locales, regionales y nacionales, para facilitar la integración y coordinación de acciones de prevención y reconstrucción, y reconstruir asegurando la reducción de futuros riesgos y la recuperación social y económica de las comunidades afectadas. Entre los desafíos institucionales para instalar procesos de gestión de emergencias más participativos y locales surgen los siguientes 6 desafíos:

Desafío 1 Concordar una Política Nacional de Emergencia y Reconstrucción permanente La falta de una Política Nacional explícita sobre emergencias y reconstrucción que trascienda a los gobiernos de tur-

En el Terremoto de Valdivia, al sur de Chile, ocurrido en 1960 (magnitud 9.5), se registraron más de 2.000 víctimas y dos millones de damnificados, no obstante, afecto a un número considerablemente menor de población que el registrado en febrero del 2010.

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no es, en parte, la causa de las constantes improvisaciones de formas de organización y la inexistencia de objetivos nacionales compartidos. Un país que no sale fortalecido institucionalmente de una catástrofe, volverá a exponer a sus habitantes a la fragilidad y la incertidumbre, debilitando las bases mismas de la democracia y el desarrollo. Desafío 2 Reconstruir en forma participativa Aunque el gobierno nacional juega un rol central en la organización y financiamiento de los procesos de recuperación de desastres, tanto el caso chileno como el de New Orleans, han demostrado que para que la recuperación sea efectiva a corto y largo plazo, la planificación y la toma de decisiones se debe hacer en forma participativa y con un rol central del gobierno local. Los procesos de reconstrucción con la activa participación de municipios y de la comunidad, son una oportunidad para reforzar las capacidades de los gobiernos locales y crear comunidades capaces de responder a futuros eventos, reduciendo su vulnerabilidad social y económica. Desafío 3 Incorporar activamente a las Organizaciones No Gubernamentales, Fundaciones y Voluntariado Experiencias internacionales muestran que las organizaciones no gubernamentales (ONG) han llegado a desempeñar 6

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un papel vital en los procesos de respuesta y reconstrucción, no solo llenando los vacíos dejados por el Estado, sino que entregando respuestas más eficientes y adecuadas a la realidad local. Por su capacidad descentralizada y menos burocrática, su independencia y neutralidad y su fuerte orientación a la acción, las ONG pueden aportar mucho en los procesos de reconstrucción. Un desafío de las políticas públicas en la materia, es incluir efectivamente las iniciativas provenientes desde las ONGs, evitando la superposición de acciones y la mala distribución de la ayuda. Como plantean las propuestas del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, en su documento “Política de Suelo para la Integración Social”, el Estado debe “apoyar con subsidios y fondos concursables a las organizaciones sin fines de lucro para que, organizados, asuman el desarrollo, mejoramiento y mantención de proyectos de vivienda, equipamientos sociales, áreas verdes y espacios comunes en barrios y conjuntos de copropiedades. Estos mecanismos de financiamiento deberán permitir modelos de participación del sector privado que faciliten la gestión por parte de los vecinos. Se propone además incrementar los fondos públicos para financiar adecuadamente la habilitación social y la asistencia técnica de estos proyectos. Estos subsidios deberán contar con obligaciones y efectivos mecanismos de seguimiento y control transparentes que aseguren el mejor uso de estos recursos en beneficios de las comunidades. Para ello se deberá crear un Registro de Organizaciones Civiles a nivel comunal y regional”6.

Medida 19 “Política de Suelo para la Integración Social”, CNDU, Mayo 2015.

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Desafío 4 Planificar y reconstruir con información territorial actualizada y accesible a todos

La falta de datos incrementa los costos directos y de transacción, reduciendo las capacidades de los distintos grupos que apoyan estos procesos. La improvisación y las iniciativas descoordinadas, tanto durante la etapa de rehabilitación como en la etapa de reconstrucción, pueden mostrar resultados de corto plazo, pero atentan a la calidad de la reconstrucción de largo plazo. Desafío 5 Invertir en crear comunidades más seguras Dada la ocurrencia permanente de desastres y los altos costos económicos y sociales que ellos implican para los países, invertir en obras de mitigación y regular la ocupación de zonas de riesgo, debe ser siempre la principal prioridad en el gasto público. Los estudios de caso demuestran que la inversión pública y privada en medidas de prevención será siempre socialmente rentable y ahorrará no sólo recursos públicos, sino que creará comunidades más seguras dispuestas a invertir en sí mismas a largo plazo. Desafío 6 Contar con fondos permanentes para los procesos de prevención, mitigación y reconstrucción

La experiencia internacional y chilena muestra la necesi-

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dad de contar con presupuestos estables para prevención y mitigación, y una adecuada programación de fondos disponibles para catástrofes que superen los períodos de gobierno. Los presupuestos nacionales deben contar en forma permanente con fondos estables para los procesos de reconstrucción, prevención, planificación urbana y desarrollo de obras públicas. Nuestras comunidades locales son cada día más diversas territorial y socialmente. Ante esta realidad el Estado necesita crear nuevas formas de asociación que permitan que las políticas públicas no solo lleguen a quienes más los necesitan, sino que respondan en forma flexible a realidades y demandas cada día más diversas, imposibles de masificar con soluciones estándares. Esta nueva realidad nos obliga a impulsar una institucionalidad urbana participativa, donde los ciudadanos puedan ser protagonistas de las soluciones, y no meros usuarios, especialmente los sectores más vulnerables, los con menos poder, los más excluidos. No hay ciudades justas sin equidad e integración social. No hay ciudad sin ciudadanos empoderados y no hay ciudadanos empoderados sin organizaciones de la sociedad civil fuertes que sirvan de puente entre las nuevas demandas y las nuevas soluciones.

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Bibliografía - Bresciani, L. E. (2012). De la emergencia a la gestión de desastres: la urgencia de institucionalidad pública para la reconstrucción. En Brain, I., Mora, P., (Eds) Emergencia y Reconstrucción: el antes y el después del terremoto y tsunami del 27/F. Santiago: Centro de Políticas Públicas Pontificia Universidad Católica de Chile, Fundación MAPFRE. - Birkland, T.(2007).Lessons of Disaster, Washington D.C.: Georgetown University Press. - Hack, G. (2006). Temporary Housing Blues, P. 230-243. En Birch, E. y Wachter, S. (Eds), Rebuilding Urban Places after Disaster, University of Pennsylvania Press. - Haddow, G.D., Bullock, J.& Coppola, D. (2008).Introduction to Emergency Management(Third Edition). Oxford, UK: Elsevier Inc. - Quarantelli, E. L., (2005).Catastrophes are different from disasters: Some implications for crisis planning and managing drawn from Katrina, Social Science Research Council. Obtenido desde http:// understandingkatrina.ssrc.org/Quarantelli. - Stiglitz, J. (1988). Economics of the Public Sector, Princeton University Press.

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Medio ambiente, vivienda y desastres naturales: La experiencia cubana.

Marta Rosa Muñoz Campos, Rachel Alfonso Olivera*

* Marta Muñoz es Investigadora de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Programa Cuba-Universidad de La Habana. Rachel Alfonso es Psicóloga, Magíster en Psicología Educativa. Doctoranda en Ciencias Sociales por FACSO-Universidad de Chile (CONICYT-PCHA/ Doctorado Nacional/2016).

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1. INTRODUCCIÓN La Defensa Civil cubana tiene una vasta experiencia en la prevención y recuperación ante diferentes tipos de peligros vinculados con los habitantes, las viviendas, el hábitat, los componentes económicos, ambientales y sociales de cada territorio. Es la institución que se centra en la problemática de los desastres y constituye un sistema de medidas defensivas de carácter estatal programado para enfrentar situaciones de emergencia en el país con el propósito de proteger a la población y la economía contra la destrucción causada por los desastres naturales y antrópicos. (Almaguer, R, y Alan Pierra, 2009). Ejemplo de ello lo constituye la Directiva No. 1 de esta institución que se plantea: “Para la planificación, organización y preparación del país para las situaciones de desastre” (2005), además, establece entre las misiones principales de los centros de dirección de los Consejos de Defensa, “Dirigir y ejecutar el proceso de información e instrucción a la población sobre las medidas de Defensa Civil con el empleo de los medios de comunicación masiva y la participación de las organizaciones políticas, las instituciones sociales y las estructuras de base de gobierno, para garantizar las orientaciones de forma unificada, oportuna y clara”. Para el fortalecimiento de la capacidad de Cuba para el desarrollo de la gestión del riesgo, en el año 2005 se crean los Centros de Gestión de Riesgo en los 50 municipios de mayor exposición a los peligros naturales y/o tecnológicos del país. Hasta el momento se han creado 92 Centros

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de Gestión de Reducción de Riesgos (en adelante CGRR) y 303 Puntos de Alerta Temprana, con la colaboración de agencias de las Naciones Unidas (fundamentalmente el PNUD y ONGs europeas). Los Centros de Gestión de Riesgo (en adelante CGR) son un espacio físico que cuenta con un módulo designado para facilitar a las autoridades del territorio el manejo de los riesgos de desastres, influyendo directamente en la reducción de las vulnerabilidades y en el fomento de una cultura de prevención de desastres y paralelamente en la preparación de la sociedad para enfrentar los peligros que puedan afectar a la población, los recursos económicos y la infraestructura del territorio. Los CGR, tienen entre sus funciones la creación de: • Bases de datos sobre la vulnerabilidad de los diferentes sectores del territorio (vivienda, industria, agropecuario, educación, salud, comunicaciones, cultura, viales y otros). • Datos georreferenciados con el empleo de un SIG (Sistema de Información Geográfica) que permitan analizar sistemáticamente las vulnerabilidades del territorio y la adopción de medidas para la reducción de desastres. • Datos históricos sobre las diferentes situaciones de desastres ocurridas en el territorio.

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• Estudios de peligro y vulnerabilidad, así como evaluaciones de riesgo que se hayan realizado en entidades del territorio. La política económica, social, cultural y ambiental de Cuba, promueve la planificación de ciudades inclusivas, equitativas, seguras y resilientes. En este marco,el presente artículo intenta recrear acciones implementadas para enfrentar el cambio climático en la isla como parte de una estrategia medioambiental, elemento básico para prevenir y contrarrestar los efectos negativos provocados por los desastres naturales, poniendo énfasis en el cuidado a la vida de toda la población y de los sectores más vulnerables en particular. Para ello, el texto presenta una breve conceptualización sobre cómo se entienden los desastres naturales en Cuba, proponiendo variables socioambientales claves para la gestión de riesgos que se han identificado y sistematizado desde la experiencia cubana; asimismo, se describen los elementos centrales de la Política Ambiental señalando el rol que cabe a la dimensión vivienda en esta materia para, finalmente, presentar el abordaje de emergencias provocadas por factores medioambientales, ejemplificando muy brevemente el caso del Huracán Sandy, en 2012, que afectó principalmente a la ciudad de Santiago de Cuba.

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2. EL RIESGO DE LOS DESASTRES NATURALES COMO CONSTRUCCIÓN SOCIAL Según la UNESCO (2011), los desastres no constituyen hechos súbitos y aislados de la vida “normal” de las comunidades. Es necesario entenderlos en el contexto del territorio y de los procesos de desarrollo, en virtud de los cuales la comunidad afectada entra en interacción con los ecosistemas que ocupa o sobre los cuales interviene. Los peligros-amenazas pueden ser: • De origen natural o generados por los procesos dinámicos propios del planeta. • Socio natural, si afectan a los seres humanos y sus procesos de desarrollo. • Inducidos por la actividad o acción de los seres humanos. Por su parte, especialistas del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (INVI) de la Universidad de Chile (Cid-Ortiz, Castro Correa, Reugiero de Souza, 2012) definen otros conceptos que constituyen, a nuestro juicio, referentes obligados al abordar la dimensión socio cultural como lo son los conceptos de vulnerabilidad; creación de capacidades y resiliencia.

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Siguiendo los planteamientos de los académicos del INVI, la vulnerabilidad es, en sí misma un factor componente del riesgo. Se define “como el grado de resistencia y/o exposición de un elemento o de un conjunto de elementos frente a la ocurrencia de un peligro-amenaza. La vulnerabilidad puede ser de distintos tipos: física, social, económica, cultural, institucional, entre otros”. Es importante destacar, que la vulnerabilidad disminuirá también en la medida que las personas, las comunidades o las instituciones incrementen sus capacidades, entendidas como la combinación de todas las fortalezas, atributos, conocimientos y recursos que tiene una persona o grupo de personas y que están disponibles dentro de una comunidad, sociedad u organización, para reducir su exposición al riesgo de desastre. Por otro lado, plantean que las capacidades son esenciales para que las comunidades puedan incrementar sus niveles de organización y resistencia para enfrentar y recuperarse de los eventos adversos de los desastres. Esta resistencia se conoce también con el nombre de resiliencia. Lo que significa, “la capacidad que tiene una sociedad o un ecosistema de absorber el impacto negativo de un evento adverso y recuperarse del mismo. El concepto va ligado al de seguridad humana en el sentido que aquellas comunidades que se consideran más seguras son también según estos autores las más resilientes”. De forma general, la literatura refiere que en la percepción

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del riesgo se involucran aspectos sociológicos, culturales, psicológicos, psicosociales, de contexto y, por consiguiente, dependen además de las características particulares del riesgo y de la amenaza que se presente. Los estudios desarrollados han ido incorporando modelos de percepción del riesgo que incluyen factores de tipo social, cultural y de contexto y, en los últimos años el énfasis lo constituye el considerar el riesgo como una construcción social. A continuación se presentan diferentes componentes y variables socioculturales de la percepción y gestión de riesgos que son fundamentales para entender el modelo cubano. Es el resultado de la sistematización de diferentes experiencias y autores, las que han de adecuarse teniendo en cuenta el contexto y los diferentes grupos y actores sociales (Cid-Ortiz et al., 2012; Iñiguez, 2014; Pirez, 1995; Braffo, 2010; Rebellato, 1997; Ander-Egg, 2000).

Percepción ambiental: Capacidad para percibir adecuadamente los diferentes elementos que conforman el medio en el cual nos desenvolvemos, que condicionan las actitudes, sensibilidades, e influyen considerablemente en la orientación y regulación de nuestras acciones hacia el entorno.

El territorio, el entorno: Tal como define la geógrafa cubana Luisa Iñiguez, (Iñiguez, 2014) el territorio nunca es uno. Se encuentran los

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territorios asociados al Estado y los asociados a la territorialidad humana. Los territorios político- administrativos contienen otros territorios, se comportan como sistemas abiertos y funcionan con múltiples redes de territorios. Por consiguiente, el enfoque territorial permite diferenciar los tratamientos en cada territorio a partir de sus características y potencialidades.

los, concepciones de vida que determinan las lógicas de las sociedades y, a su vez, la de los sujetos que viven. En este sentido, para emprender un proyecto de cualquier tipo hay que tener en cuenta las costumbres, las tradiciones, los valores, las normas, los símbolos y los significados compartidos por los individuos de esa colectividad con la que se va a trabajar.

La comunidad, el espacio comunitario:

Desarrollo local:

La Comunidad es el escenario donde se expresan comportamientos, modos de vida, costumbres, se establecen relaciones sociales, se desarrolla una identidad hacia un espacio que comparten un grupo de individuos. Por lo que constituye el lugar donde nacen, se desarrollan y culminan los procesos. La Comunidad es construida socialmente, y toda esa construcción colectiva está determinada por un acervo cultural que legitima la dinámica social que ocurre en ella. Las personas, como plantea Ander-Egg, (2000) operan en redes de comunicación dentro de la comunidad, pueden compartir equipamientos y servicios comunes, desarrollan un sentimiento de pertenencia o identificación con algún símbolo local.

Entendido como el desarrollo que tiene en cuenta tres dimensiones importantes: la económica, la sociocultural y la “político-administrativa”. Este desarrollo ha de contribuir a un crecimiento económico más equitativo en términos sociales y territoriales, y más sostenible ambientalmente.

La cultura: Considerando la conceptualización de West (2002). La cultura transversaliza todos los fenómenos de la sociedad, está presente en cada espacio de intercambio, en cada aprendizaje, en la transmisión de conocimientos, en las actitudes de los individuos, así como en su proyección hacia el futuro. La cultura produce significados, símbo-

La participación: Presupone una participación más activa de los actores locales en la concepción de su propio desarrollo, lo que genera compromiso en las poblaciones locales, involucramiento en la gestión del desarrollo y, por consiguiente, un mayor sentido de pertenencia. Es significativo señalar que la participación es un proceso que consta de varias etapas por las cuales transitan los individuos. No obstante, lo más importante, es sentirse parte de un proceso para poder aportar al mismo. Si los actores locales no se sienten incluidos en las dinámicas comunitarias, no se logra una participación consciente y transformadora, como las que requieren las estrategias que potencien el desarrollo local y sostenible de la comunidad. Un segundo sentido de participar es a lo que Rebellato (1997) llama “tener parte”, es

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decir, desempeñar algún rol en el proceso comunitario. En esta fase se demuestra como la participación se aprende, como los sujetos se organizan y asumen roles en función de un objetivo común, que va a resultar en beneficios para el territorio. Un tercer sentido es a lo que llama “el tomar parte”, es decir, ser parte de las decisiones que se toman en los proyectos comunitarios. Finalmente, cabe señalar que la participación es imprescindible para el desarrollo pero a la vez compleja, porque en muchas ocasiones las personas no conocen cómo, cuándo y para qué participar. De ahí que estos procesos también generen la necesidad de capacitar a los individuos para este fin.

Los Actores Sociales: Son las unidades reales de acción social, tomadores y ejecutores de decisiones que inciden en la realidad local. Son parte de la base social, definidos por ella, pero actúan como individuos o colectivos que están sometidos a otras condiciones (culturales, étnico- culturales, políticas y territoriales) (Pirez, 1995, p.11). Los actores sociales comparten a su vez, prácticas y referentes comunes, así como necesidades sentidas en los territorios. Son los que permiten las construcciones de proyectos comunes que permiten una interrelación más armónica con los recursos naturales. Con ellos y para ellos se elaboran las estrategias que van a resultar en mejoras en la calidad de vida, así como en su desarrollo personal y social. En Cuba se consideran actores sociales los líderes en todas las instancias y de las diversas organizaciones que forman parte del entramado social, cultural, económico y político del país, los grupos,

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instituciones religiosas, científicas, académicas y organizaciones no gubernamentales (ONGs), cuyos roles van encaminados a producir procesos de cambios, fomentar aprendizajes sociales desde la vivencia y la experiencia, articular actores sociales para la transformación, brindar apoyo emocional, espiritual, confianza, y acometer proyectos sociales, económicos y socioculturales (Braffo, 2010) y socio ambientales.

Creación de capacidades: En el caso cubano el componente educativo es una constante que se presenta en procesos comunitarios que implican transformaciones. La educación que se plantea tiene varias aristas pero su sello principal dice relación con la formación de capacidades que proporcionen a los individuos el empoderamiento social. Es de gran importancia la creación de Escuelas de Capacitación para la Interacción y Construcción de Conocimientos, las que de manera independiente al proceso formal de escolarización, entregan una enseñanza participativa que busca generar vínculos importantes entre las personas a partir de la realización de actividades prácticas.

La Educación: Es evidente que el conocimiento es, hoy más que nunca, un factor decisivo en el proceso de desarrollo. En lo que respecta a la problemática ambiental, se hace indispensable en la actualidad tener un mayor conocimiento sobre nuestros recursos naturales y la propia realidad social y cultural, que haga posible la utilización inteligente del

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inmenso potencial de riquezas en beneficio de toda la sociedad. Uno de los retos principales del desarrollo sostenible implica la necesidad de formar capacidades en las personas y la sociedad, para orientar el desarrollo sobre bases ecológicas, de equidad social, diversidad cultural y participación social. Para ello han de tenerse en cuenta los comportamientos, valores sociales, políticos, culturales y económicos en relación con la naturaleza. De igual forma, ha de propiciar y facilitar herramientas para que las personas puedan producir y apropiarse de saberes, técnicas y conocimientos que les permitan una mayor participación en la gestión ambiental, decidir y definir las condiciones y calidad de vida. Lo importante no sólo es lo que las personas saben, sino cómo ellas viven la experiencia colectiva de producir lo que saben.

La Comunicación: La comunicación, según Fernando Ulloa, (Ulloa, 2011) es una actividad inherente a la naturaleza humana que implica la interacción y la puesta en común de mensajes significativos a través de diversos canales y medios para influir, de alguna manera, en el comportamiento de los demás y en la organización y desarrollo de los sistemas sociales. (En: http://www.mitecnologico.com/Main/ConceptoImportanciaComunicacion). El proceso de comunicación en la gestión de riesgo de desastre, presupone no solo informar a la población sino también formarla. Constituye un proceso dinámico, intersectorial, interinstitucional e interdisciplinario y requiere de una estrecha interrelación

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y coordinación entre todos los actores que son parte del proceso para lograr una estrategia efectiva de comunicación para la reducción de los riesgos. En correspondencia con estas variables de los estudios de percepción, es necesario tener en cuenta la propuesta del Instituto de la Vivienda de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad de Chile, que plantea que la percepción de riesgos involucra preparación, auto preparación, nivel de conciencia, conocimiento o cultura del riesgo, modificación de la perspectiva frente a eventos y en segundo lugar, la gestión institucional de la emergencia que involucra evacuación, conocimiento relativo a emergencia y evaluación de los organismos encargados de la emergencia. Se plantea además, que en la percepción del riesgo influyen por un lado, factores como la familiarización con la fuente del peligro, el control sobre la situación y el nivel de dramatismo o intensidad de los eventos. Por otra parte, eventos inusuales y espectaculares tienden a ser supervalorados y otros fenómenos que tienen lugar con mayor periodicidad tienden a ser subestimados. Entre los principales factores que propone esta institución para el análisis de la percepción del riesgo se encuentran: a) Factor Preparación Sentimiento de preparación para enfrentar una amenaza natural, acorde al planteamiento de Spielberg (1970) estaría constituido por la angustia que produce el haber teni-

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do una experiencia anterior de este tipo y la imagen que se hacen las personas. b) Factor Autoprotección Conciencia del individuo y su capacidad para sentirse autosuficiente o auto-valiente para hacer frente a un evento caracterizado como riesgo natural. c) Nivel de conciencia Que se puede definir como la percepción de los sujetos sobre las amenazas naturales. d) La cultura del riesgo Referida al conocimiento que posee el sujeto relativo a amenazas naturales, éste no incluye solo lo aprendido mediante la educación formal, sino también plantea la posibilidad de que se haya creado una conciencia con el paso de los años y la sumatoria de experiencias al respecto. e) El quinto factor La modificación de la percepción frente a un evento natural de alto impacto, un evento de gran magnitud será considerado como un fenómeno muy grave. Con relación a la percepción de la gestión institucional de la emergencia los autores proponen evaluar a través de las siguientes variables: a) conocimiento declarado del plan de emergencia de los organismos de emergencia que están encargados de manejar situaciones de catástrofe en una primera instancia; b) conocimiento que posee el individuo sobre las vías de evacuación.

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3. POLíTICA AMBIENTAL CUBANA COMO PARTE DE LA POLíTICA SOCIAL Para el caso de Cuba, cabe señalar que las estrategias relacionadas con el abordaje de las consecuencias provocadas por desastres socioambientales se enmarcan en la política ambiental, al tener un fuerte componente preventivo y, a su vez, en la política social, en la medida que busca ser un componente más en la mejora de la calidad de vida de las personas. La política social ha ocupado un lugar preponderante en la planeación y las políticas públicas en Cuba, y se caracteriza por ser diversa en sus objetivos: la equidad trasciende el ámbito nacional; la política social se integra con la económica; es universal, gratuita y planificada; hay voluntad política de consenso y participación de los ciudadanos; organización e institucionalidad de la sociedad; compromiso colectivo con la realización del proyecto social; adaptabilidad a las nuevas condiciones del contexto; carácter integral y multifacético, cuyos pilares principales son educación, salud y empleo, a la vez que incorpora alimentación, vivienda, saneamiento, seguridad y asistencia social. (Dhaynaut y Máttar, 2004, p. 12) Dentro de la concepción del desarrollo sostenible cubano existen indicadores sociales básicos que contribuyen a la implementación de la política ambiental en el país como resultado de la organización de sus sistemas de educación

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y de salud, el mejoramiento de las condiciones ambientales básicas, la calidad de la gestión ambiental, poder contar con un amplio potencial humano calificado y la vinculación de especialistas a los diferentes programas de desarrollo económico y social dentro de una concepción de desarrollo sostenible.

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• Afectaciones a la cobertura forestal. • Contaminación: por residuales líquidos y sólidos; atmosférica y sónica; y por productos químicos y desechos peligrosos.

• Pérdida de la diversidad biológica. A continuación se describen dos componentes básicos de la política social relacionada con los desastres socioambientales: la política ambiental y su enfoque preventivo de los impactos del cambio climático, y las acciones en materia de vivienda con una breve caracterización del parque habitacional, cuestión central a la hora de identificar los riesgos y potenciales pérdidas en situaciones de catástr ofes naturales.

3.1 POLÍTICA AMBIENTAL CUBANA: APLICACIÓN DE ACCIONES La Estrategia Nacional Ambiental Cubana tiene por objetivo primordial para el período 2011-2015 la “Prevención y solución sistemática de los principales problemas ambientales del país, asegurando el enfrentamiento y la temprana adaptación a los impactos del cambio climático”. En ella se describen como principales problemas ambientales: • Degradación de los suelos.

• Carencia y dificultades con la disponibilidad y calidad del agua. • Impactos del cambio climático. • Mayor concentración espacial de los impactos y las acciones, tales como la urbanización, la intensificación de los polos turísticos y la reconversión industrial, paralelamente con una desconcentración espacial y cada vez una mayor autonomía de las regiones geográficas y los territorios a nivel de provincias y municipios. (Mateo, ob.cit) Hacia este último objetivo se dirigen los esfuerzos de la política ambiental cubana y de innumerables instituciones científicas y educativas, y organizaciones no gubernamentales. Uno de los referentes más importantes que sustentan la política ambiental cubana actual lo constituye la aprobación de los Lineamientos de la Política Económica y Social del Partido y la Revolución, en el año 2011, fundamentalmente en el artículo 133 dentro de la Política de Ciencia,

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Tecnología, Innovación y Medio Ambiente y se plantea: “Sostener y desarrollar investigaciones integrales para proteger, conservar y rehabilitar el medio ambiente y adecuar la política ambiental a las nuevas proyecciones del entorno económico y social. Priorizar estudios encaminados al enfrentamiento al cambio climático y, en general, a la sostenibilidad del desarrollo del país. Enfatizar la conservación y uso racional de recursos naturales como los suelos, el agua, las playas, la atmósfera, los bosques y la biodiversidad, así como el fomento de la educación ambiental.” (Lineamientos de la Política Económica y Social Cubana, 2011) Como plantea la reconocida socióloga cubana, Mayra Espina, es posible observar aristas insuficientemente atendidas por esta área de la política social cubana, entre las que se encuentran: la situación habitacional del país y la expansión de barrios marginales alrededor de las ciudades principales, expresión del consumo de males ambientales y el impacto de empresas productoras y turísticas estatales (Espina, 2013). Por ejemplo, una de las inversiones estratégicas está enfocada a fomentar aún más el turismo en el país, pues es un elemento dinamizador que puede consolidar, reestructurar y reafirmar valores comunitarios, históricos, políticos y socioculturales. Los lineamientos 256, 260, 262, 263, 264 y 265 (Ver Anexo) plantean entre otros aspectos una dinamización del

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sector turismo a partir de la diversificación del mismo, no obstante, se plantean algunas propuestas a repensar en el futuro, pues tendrían consecuencias no favorables para la sustentabilidad como son las marinas y náuticas, golf, crucerismo, e inmobiliarias. Para entender el “desarrollo territorial compartido”, como plantea la especialista cubana Luisa Íñiguez, resulta esencial definir las capacidades de alojamiento de una empresa turística de nivel nacional, la reducción de las plantaciones de caña, etcétera (Íñiguez, 2014). El nuevo modelo de actualización económica y social ha de profundizar en los conceptos y las dimensiones del desarrollo a la luz del presente, como lo plantea el Centro de Desarrollo Local, que reconoce cuatro dimensiones: económica, productiva, medioambiental e institucional, (Louro, 2014) así como la incorporación de las dimensiones sociales y territoriales con la participación activa de la comunidad. Desde el punto de vista del Ordenamiento Territorial y Urbano en los asentamientos del país se mantiene un enfoque estratégico, participativo, sostenible y gestionable que constituye la expresión espacial de su desarrollo, trata de articular los procesos nacionales, regionales y locales; asegura materializar la política económica, social, cultural y ambiental, las estructuras urbanas compactas, aprovechamiento del suelo, altas densidades, la reducción de la vulnerabilidad por eventos extremos y el cambio climático, la

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prevención y su adaptación, así como el acceso equitativo a los servicios básicos urbanos y la mejora de las condiciones de vida tanto en las zonas urbanas como rurales. Según la socióloga Mayra Espina, entre los grandes desafíos en torno a la sostenibilidad ambiental en Cuba se encuentran: la necesidad de una mayor participación de los actores en la solución de sus principales problemas ambientales; conceder mayor espacio a la consulta pública; la inclusión de variables ambientales y climáticas como factores de producción de desventajas sociales; avanzar en el fortalecimiento de la reducción de vulnerabilidades a partir del criterio de reparación de deudas históricas y del rompimiento de cadenas que reproducen la desigualdad; orientar hacia la responsabilidad social y ambiental a los nuevos emprendedores cooperativos y privados; impulsar agendas de integración regional e internacional. (Espina, M, op.cit) De ahí que las diferentes acciones que se desarrollen han de estar focalizadas hacia estas problemáticas.

3.2 ACCIONES IMPLEMENTADAS PARA EL MEJORAMIENTO DE LA VIVIENDA EN CUBA Cuba cuenta con un sistema de preparación de respuesta a desastres naturales eficaz y a su vez de bajo costo como se ha señalado con anterioridad; en relación a esto ONU-Hábitat trabaja de cerca “con instituciones de planificación física para apoyar mejoras en las políticas y el desarrollo

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de un sector de viviendas. Hay una fuerte colaboración para fortalecer la capacidad de respuesta”. El 85% de todas las familias son actualmente propietarias de sus viviendas; así mismo se estableció la entrega en propiedad de las nuevas viviendas que construye el Estado por un precio reducido. El país adopta políticas redistributivas que posibilitan ingresos, beneficios sociales y autonomía local. El programa de la vivienda, persigue el cumplimiento del Objetivo 7 del desarrollo del Milenio: Garantizar la sostenibilidad ambiental y su Meta 11: erradicación de la precariedad en las viviendas. En el marco de asistencia de la ONU se firmó el Programa de País entre el Gobierno y ONU-HÁBITAT, del período 20142018, para la preparación de una nueva agenda urbana, así como la implementación de acciones vinculadas a las áreas focales: Legislación urbana, suelo y gobernanza, planificación, diseño urbano y economía urbana. El Estado formula y guía la implementación de las políticas y legislaciones urbanas inclusivas para el desarrollo sostenible de los asentamientos humanos y los gobiernos locales propician y promueven el desarrollo urbano, teniendo a su favor el creciente papel de los órganos de dirección y administración municipales en la problemática de las ciudades y su reconocimiento al planeamiento como guía de gestión. Como parte del proceso de ajuste del modelo económico

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cubano, a partir del año 2011 se perfeccionó eL Sistema de Planificación Física y de la Vivienda, representados en todos los niveles (nación, provincia y municipio).

tat para instituciones locales y ciudadanos, con especial atención para grupos vulnerables. El número de habitantes en los trece municipios llega a un millón de personas.

La elaboración de planes de ordenamiento urbano en los asentamientos ha permitido contar con una expresión espacial de su desarrollo, necesaria para materializar las políticas económica, social, cultural y ambiental conforme a las condiciones de cada ciudad. Ha favorecido la promoción de un desarrollo más equitativo, dirigido a continuar eliminando las desproporciones territoriales, consolidar los centros rurales como una vía para desestimular las migraciones a la ciudad, el mejoramiento de las condiciones de hábitat con el acceso de sus habitantes a la tierra, empleos y de manera universal a servicios en todos los niveles.

Para COSUDE, el acceso a vivienda y la participación de la ciudadanía en el mejoramiento de su hábitat son factores claves del desarrollo social de un país. Desde que inició a trabajar en Cuba, en el 2000, COSUDE apoya instituciones nacionales que trabajan este tema, como el Centro de Investigación y Desarrollo de Estructuras y Materiales (CIDEM) y la Facultad de Construcciones (FC), ambas de la Universidad Central de Las Villas Marta Abreu (UCLV); el Instituto Nacional de la Vivienda; el Ministerio de la Construcción (MICONS); y el Instituto de Planificación Física (IPF).

En Cuba, debido a las limitaciones materiales, se ha avanzado significativamente en materia de vivienda con la ayuda de la cooperación extranjera entre el 2012 y el 2014 se inicia con la Agencia Suiza para la Cooperación (en adelante COSUDE) el proyecto “Diseminando los resultados del Perfil Vivienda y desarrollando capacidades”. El mismo contempla beneficiar la infraestructura de vivienda y entornos en trece municipios territoriales del país, capacitar técnicos municipales y ciudadanía sobre buenas prácticas en construcción de viviendas resistentes, además de la creación de Mini Centros Municipales de Información, espacios de debate y conocimiento donde se prestará orientación e información sobre vivienda y hábi-

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Actualmente COSUDE también se encuentra financiando el proyecto “Implementación de estrategias para la gestión local del hábitat a escala municipal” Hábitat 2, liderado por la FC-UCLV, en el que también colaboran el MICONS y el IPF. Entre 2012 y 2014, la Cooperación Suiza y ONU–Habitat fueron socios en la ejecución del proyecto “Desarrollo del Perfil Nacional del Sector vivienda”, que involucró la participación de expertos nacionales e internacionales, generado con el objetivo de identificar obstáculos y retos más importantes para mejorar el acceso de la población cubana a condiciones de hábitat favorables y en la identificación de propuestas para alcanzar esta meta.

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4. CAPACIDAD DE RESPUESTA ANTE DESASTRES NATURALES El Instituto de Planificación Física (IPF) ha venido desarrollando sistemas de buenas prácticas mediante el desarrollo de líneas estratégicas de ubicación para los asentamientos, estudios estratégicos de reducción de riesgos, y medidas de adaptación al cambio climático y al efecto de los huracanes. Los ciclones tropicales son los fenómenos que más afectan al Caribe. Se trata de un sistema tormentoso que posee un centro de baja presión y que produce fuertes vientos y abundantes lluvias. Dependiendo de su fuerza y localización, un ciclón tropical puede llamarse depresión tropical, tormenta tropical, huracán o simplemente ciclón. En Cuba, por la frecuencia de estos fenómenos naturales, existe una cultura de prevención y enfrentamiento del mismo. La posibilidad de pronosticarlos permite tomar medidas con anterioridad para su llegada. Los medios de comunicación masiva (radio y televisión) juegan un papel fundamental, pues informan la ubicación y transformación del ciclón de manera permanente, acompañado de orientaciones que asume la población luego del cese de las actividades estudiantiles y laborales, tales como: · Resguardo en los hogares. · Evitar cruzar calles con flujo de agua.

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· Limpiar las alcantarillas. · Asegurar techos y tanques de agua que se encuentren en los mismos. · Recoger desechos de calles y patios. · Podar los árboles. Como parte de la etapa de preparación, las escuelas se acondicionan como internados para las personas evacuadas por razones de malas condiciones de vivienda y ausencia de redes de apoyo. Este último elemento propicia la disminución significativa del número de evacuados/as debido a la capacidad organizativa de la población a partir de las redes familiares y de amistad. Los principios del sistema político y social cubano están basados en la colectividad y el cuidado de los otros, lo cual ha sido una fortaleza para enfrentar la crisis económica que ha atravesado el país durante años, y a su vez hace que la dinámica de enfrentamiento de desastres naturales tenga características particulares en la isla. Las prácticas de reuniones familiares y/o vecinales tienen una connotación positiva y de disfrute para las personas. La organización cubana, conocida como CDR (“Comités de Defensa de la Revolución” que consiste en la organización por cuadras), el establecimiento de redes vecinales y la estrategia de evacuación por parte del Estado permite la protección y seguridad del 100% de la población. La etapa de recuperación consiste en la recogida de árboles, limpieza de calles y restitución del sistema eléctrico y de agua

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que generalmente se ven afectados.

5. CONCLUSIONES

Un caso particular y de gran magnitud fue el proceso de recuperación de la ciudad de Santiago de Cuba tras el paso del huracán Sandy en el año 2012, donde fue necesario rehabilitar áreas verdes y de servicios en esa urbe del Oriente cubano. Se sometieron a análisis las posibilidades de alcanzar un crecimiento compacto y homogéneo de adentro hacia fuera de la ciudad, potenciando el desarrollo industrial y de servicios. De igual forma se alertó para hacer cumplir las disposiciones orientadas por Planificación Física en los casos de aquellos barrios precarios ubicados en zonas vulnerables y que necesitan ser reubicados en esa urbe.

Cuba, a pesar de ser un país pobre y bloqueado, tiene una vasta experiencia, en la prevención y recuperación ante diferentes tipos de peligros vinculados con los habitantes, las viviendas, el hábitat, los componentes económicos, ambientales y sociales de cada territorio.

Además, fue necesaria la movilización de brigadas de electricistas y linieros de todas las provincias hacia la zona santiaguera para restituir el sistema de alumbrado en toda la ciudad, lo cual implicó un trabajo sostenido de meses y priorizar por parte del Estado los recursos materiales del país en esta tarea.

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Lo anterior se sustenta en el diseño e implementación de una política ambiental que tiene entre sus principales objetivos la utilización racional de los recursos naturales, el medio ambiente y la preservación de vidas humanas. Tiene entre sus principios la participación comunitaria, recursos humanos calificados, programas nacionales científico-técnicos, así como una voluntad política para asumir los grandes desafíos del contexto actual, con los retos de las nuevas transformaciones económicas y sociales.

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ANEXOS

LINEAMIENTOS DE LA POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL CUBANA. • Lineamiento 134. Las entidades económicas en todas las formas de gestión contarán con el marco regulatorio que propicie la introducción sistemática y acelerada de los resultados de la ciencia, la innovación y la tecnología en los procesos productivos y de servicios, teniendo en cuenta las normas de responsabilidad social y medioambiental establecidas. • Lineamiento 135. Definir una política tecnológica que contribuya a reorientar el desarrollo industrial, y que comprenda el control de las tecnologías existentes en el país; a fin de promover su modernización sistemática atendiendo a la eficiencia energética, eficacia productiva e impacto ambiental, y que contribuya a elevar la soberanía tecnológica en ramas estratégicas. Considerar al importar tecnologías, la capacidad del país para asimilarlas y satisfacer los servicios que demanden, incluida la fabricación de piezas de repuesto, el aseguramiento metrológico y la normalización. • Lineamiento 136. En la actividad agroindustrial, se impulsará en toda la cadena productiva la aplicación de una gestión integrada de ciencia, tecnología, innovación y medio ambiente, orientada al incremento de la producción de alimentos y la salud animal, incluyendo el perfeccionamiento de los servicios a los productores, con reducción

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de costos, el mayor empleo de componentes e insumos de producción nacional y del aprovechamiento de las capacidades científico-tecnológicas disponibles en el país. • Lineamiento 137. Continuar fomentando el desarrollo de investigaciones sociales y humanísticas sobre los asuntos prioritarios de la vida de la sociedad, así como perfeccionando los métodos de introducción de sus resultados en la toma de decisiones a los diferentes niveles. • Lineamiento 138. Prestar mayor atención en la formación y capacitación continuas del personal técnico y cuadros calificados que respondan y se anticipen al desarrollo científico-tecnológico en las principales áreas de la producción y los servicios, así como a la prevención y mitigación de impactos sociales y medioambientales. • Lineamiento 139. Definir e impulsar nuevas vías para estimular la creatividad de los colectivos laborales de base y fortalecer su participación en la solución de los problemas tecnológicos de la producción y los servicios y la promoción de formas productivas ambientalmente sostenibles • Lineamiento 256. La actividad turística deberá tener un crecimiento acelerado que permita dinamizar la economía,

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sobre la base de un programa de desarrollo eficiente. • Lineamiento 260. Crear, diversificar y consolidar de forma acelerada servicios y ofertas complementarias al alojamiento que distinga al país, priorizando el desarrollo de las modalidades: turismo de salud, marinas y náuticas, golf e inmobiliarias, turismo de aventura y naturaleza, parques temáticos, crucerismo, historia, cultura y patrimonio, convenciones, congresos y ferias, entre otras, incluyendo el estudio de las potencialidades en la costa sur.

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• Lineamiento 265. Dinamizar e impulsar el desarrollo del turismo nacional mediante la creación de ofertas que posibiliten el mayor aprovechamiento de la infraestructura creada en hoteles y otros atractivos turísticos recreativos e históricos. Estudiar una política que facilite a los cubanos residentes en el país viajar al exterior como turistas.

• Lineamiento 262. La actividad no estatal en alojamiento, gastronomía y otros servicios, se continuará desarrollando como oferta turística complementaria a la estatal. • Lineamiento 263. Consolidar un esquema integral de autofinanciamiento de la actividad turística, con el objetivo de lograr su aseguramiento y un eficiente funcionamiento en toda la extensión de la cadena que interviene en dicha actividad; en particular será necesario estudiar mecanismos de abastecimiento a las entidades turísticas que aprovechen las potencialidades de todas las formas productivas a escala local. • Lineamiento 264. Diseñar y desarrollar como parte de la iniciativa municipal por los territorios, ofertas turísticas atractivas como fuente de ingreso en divisas (alojamiento, servicios gastronómicos, actividades socioculturales e históricas, ecuestres, de campiñas, turismo rural, observación de la flora y la fauna, entre otras).

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Latinoamérica en emergencia: Una emergencia latente.

Loreto Fuentes Cabrera*

*Arquitecto, Directora Desarrollo de Hábitat TECHO Latinoamérica y el Caribe.

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1. INTRODUCCIÓN: 111 MILLONES DE EMERGENCIAS ¿Qué es lo primero que pensamos cuando escuchamos la palabra “emergencia”? Es muy probable que recuerden hechos como incendios, terremotos, inundaciones, desastres naturales que han afectado en distintos momentos a varias ciudades y países de Latinoamérica y seguro más de alguno de ustedes ha vivido uno de estos acontecimientos. Según un informe del año 2013 de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres - Oficina Regional para las Américas (en adelante UNISDR AM) y Corporación OSSO, en 16 países de Latinoamérica, entre 2010 y 2011, más de 10 mil viviendas fueron destruidas por deslizamientos (UNISDR, 2013, p.21). Indica también que “entre 2010 y 2011, el primero fue el año que registró los mayores daños y pérdidas totales para los 16 países analizados” (UNISDR, 2013, p.25). Asimismo, el informe señala que “En dicho año se registró el 55% (2.024) de las pérdidas de vidas humanas; el 96% (18,7 millones) de personas afectadas; el 95% (222 mil) de las viviendas destruidas y el 65% (1 millón) de las viviendas dañadas. Estos impactos estuvieron asociados principalmente con el terremoto del 27 de febrero de 2010 en Chile y con el fenómeno La Niña que se extendió hasta marzo de 2012 y provocó diversos impactos por fenómenos hidrometerológicos y climáticos Colombia, Costa Rica, Chile, norte

de Ecuador y Venezuela.” (UNISDR, 2013, p.25). Sin embargo, detrás de estas “emergencias declaradas” se encuentran otras que están dentro del nivel más estructural de la población latinoamericana. “De los 130 millones de familias que viven en las ciudades, 5 millones están obligados a compartir vivienda con otra familia, 3 millones residen en viviendas irreparables y otros 34 millones habitan en inmuebles que carecen de título de propiedad, agua potable, saneamiento, pisos adecuados o espacio suficiente”. (Boullion, 2012, p.1). Estas cifras a menudo son números que se olvidan, y no se asume que también son una emergencia, porque no se considera que siempre los más afectados por estos desastres naturales son pobladores y pobladoras que viven en asentamientos informales, muchas veces en condiciones inaceptables. Esto último se confirma con el informe que plantea UNISDR AM, en tanto que “Los deslizamientos y las inundaciones fueron los eventos que más pérdidas de vidas humanas y viviendas destruidas dejaron durante 2010 y 2011 en los 16 países. De las 11.500 viviendas destruidas en 2011 por eventos hidrometeorológicos y climáticos, el 53% (6.100) fue por deslizamientos y el 33% (3.807) por inundaciones” (UNISDR, 2013, p.21). Además, el informe reporta que “La cantidad de daños y pérdidas no necesariamente es proporcional a la población o al tamaño del país, está asociada con las condiciones de vulnerabilidad y con las amenazas que existen en sus territorios” (UNISDR, 2013, p.25). Quienes enfrentan los riesgos, ya sea ante estos desastres

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o a diario, son aquellos que con esfuerzo construyen sus viviendas con sus propias manos, sin asesoría y acompañamiento adecuado y que se ubican en terrenos que no son aptos, como, por ejemplo, el 92% de quienes viven en asentamientos en el Pacífico de Nicaragua (datos propios, recopilados en 2015, a partir del Relevamiento de Asentamientos del Pacífico Sur y Managua de TECHO), que viven en zonas de riesgo, sobre basurales y zonas inundables. Son personas que viven con piso de tierra, con paredes construidas de desechos que otros no quieren, colgados a luz eléctrica, expuestos a incendios, como las 2.000 personas que resultaron afectadas por el fuego que cubrió 10 mil hectáreas en Valparaíso en 2014. Quienes atraviesan por un panorama de vulnerabilidad, generalmente viven sin acceso a servicios básicos, como agua potable y saneamiento sanitario. Por ejemplo, en Bogotá las necesidades insatisfechas más urgentes en los asentamientos informales son la seguridad (20%), el acceso a servicios públicos domiciliarios (15%), el acceso a un centro de salud (18%) y a vías pavimentadas (13%) o vías de acceso (8%). De esta forma lo expresaron también 100 referentes reunidos en México en mayo de 2015, en el segundo Encuentro Latinoamericano de Líderes Comunitarios organizado por TECHO: “Las dificultades para regularizar la tierra, la segregación social y la falta de capacidad y voluntad de los gobiernos para responder a los intereses y necesidades de nuestra población, nos coloca en una situación de ex-

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clusión social que nos impide acceder a bienes y servicios asociados a nuestros derechos, como la educación, la salud, la seguridad social, entre otros. Estos deberían estar garantizados para todos y todas las y los que habitamos este territorio”. (TECHO, 2015, p. 2) Ante este panorama, pregunto, ¿Es o no una emergencia no tener acceso a servicios básicos?, ¿Es o no una emergencia habitar zonas de riesgo o en terrenos irregulares? En esta situación se encuentran los pobladores y pobladoras de asentamientos informales que cuentan con estos factores como rasgos distintivos de su cotidianidad. Considerando este contexto, es posible afirmar que existe otro tipo de emergencia, más estructural, que viven día a día 111 millones de personas en los asentamientos informales de zonas urbanas en Latinoamérica. En ese sentido, es relevante reconocer que cuando una persona no tiene las condiciones adecuadas para desarrollar sus actividades como, por ejemplo, no contar con acceso a los servicios sociales, pese a que estos son considerados un derecho humano; y el no poder acceder a una vivienda adecuada como lugar de cobijo que entregue seguridad; es necesario que se transforme en una emergencia, que toma dimensiones estructurales y enlazan la existencia y aplicación de la política pública, así como también la movilización de la sociedad civil para monitorear y exigir que esta desigualdad sea revertida. Con este diagnóstico como escenario, TECHO, como or-

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ganización que trabaja en asentamientos informales de 19 países de América Latina, ha sido testigo y actor en el desarrollo de propuestas junto a quienes viven en asentamientos informales. El conocer esta realidad nos ha permitido recorrer, conocer y compartir con las personas que habitan en los asentamientos informales de distintos países de la región.

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solo el levantamiento de datos que ha impulsado la organización a través de sus Relevamientos de Asentamientos, sino que también otros ejemplos y casos de éxito propios del trabajo extendido en América Latina junto a los pobladores de estos espacios y los voluntarios que se involucran en los procesos de cohesión social.

Es justamente en terreno donde se reconoce la precariedad con la que viven, sin agua potable regular, sin cloacas (alcantarillado), sin electricidad formal, con calles o senderos de tierra y en terrenos que muchas veces no son aptos para el desarrollo pleno de sus actividades. En estos espacios se construye una ciudad informal que crece en paralelo a la que estamos acostumbrados a ver y habitar porque es auto-gestionada, crece por necesidad y por falta de oportunidades. Es una ciudad que lucha por ser integrada social y territorialmente.

Como conclusión, el presente ensayo busca presentar una reflexión en torno a experiencias que buscan revertir la vulnerabilidad de quienes viven en asentamientos informales de la región pensando en la mejora del territorio e inclusión de las personas a la ciudad formal y sus oportunidades, considerando que ellas deben ser parte de la solución y contribuir, con su experiencia, en el trabajo conjunto hacia la transformación del actual problema en una oportunidad de desarrollo. Un desarrollo que no solo les permita mejorar la calidad de vida que hoy mantienen, sino que aporte a la construcción de ciudades más integradas y por tanto, más humanas.

Considerando esta experiencia, el presente artículo explorará, en primer lugar, la situación que enfrentan a diario quienes habitan en los asentamientos informales describiendo la precariedad de su situación y la emergencia constante, no solo ante fenómenos naturales, sino que al peligro que representa vivir en informalidad.

2. DESARROLLO COMUNITARIO: TRANSFORMACIÓN SOCIAL DESDE EL TERRENO

La dinámica registrada a partir de la experiencia de TECHO trabajando en asentamientos será el punto de partida para explorar desafíos tanto dentro de estos espacios como en su vinculación a su entorno. Para esto, se considerará no

Si recordamos las cifras mencionadas en el punto anterior, destaca que 111 millones de personas viven en tugurios y que el 80% de la población habita en ciudades, frente a ello, nos preguntamos: ¿Cuáles son las oportunidades que tienen de mejorar su situación las familias que viven

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en asentamientos informales si no son considerados?, ¿En qué condiciones habitan?, ¿Están preparadas las ciudades de Latinoamérica para entregar oportunidades de acceso justo a todo lo que creemos que es un derecho para una vida digna, sobre todo para las familias que habitan en estos asentamientos?

nidades acordes a cada realidad, garantizando, con ello, que las propuestas consideren y prioricen estos principales factores, porque quienes articulan las propuestas deben trabajar directamente con la comunidad para que sea parte de su propio desarrollo permitiendo mitigar el riesgo que viven estas personas.

Desde la experiencia trabajando en distintos contextos latinoamericanos, es necesario reconocer que la emergencia que se vive en un asentamiento informal no está contenida solo dentro del barrio sino también en su relación con la ciudad y en como ésta no da respuesta a las necesidades que se vienen desde las comunidades.

Considerando lo anterior, TECHO busca superar la pobreza que viven miles de personas en los asentamientos informales a través de la formación y acción conjunta de pobladores y jóvenes voluntarios, promoviendo el desarrollo comunitario, partiendo con un proceso de levantamiento de información desde las comunidades en conjunto con los pobladores, estos espacios permiten determinar un plan de trabajo conjunto de corto, mediano y largo plazo. De esta manera, las personas se organizan en torno a un objetivo común que permite la participación activa de comunidad en instancias periódicas de reuniones y diálogo entre líderes comunitarios y jóvenes voluntarios.

Lo anterior ocurre porque las soluciones que se proponen no las consideran y, en ocasiones, omiten el hecho de que los problemas de los asentamientos informales no dependen de un solo factor. Al ser un fenómeno multicausal, las dinámicas que deben generarse para integrarlos a la ciudad deben relacionar distintas dimensiones y, por tanto, articular a distintos actores. Por ejemplo, el espectro debe contener desde las empresas que entregan los servicios de luz, agua y cloacas hasta los municipios y gobiernos locales que aprueban o financian programas que permiten mejorar esta situación, por mencionar a algunos. Además, se tiene que conocer este territorio en lo legal, urbano y social para evaluar si realmente es apto que los asentamientos se radiquen, o si es necesario un realojo y así entregar o presentar oportu-

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Sobre la base de lo anterior, los ejes de trabajo que se abordan con los pobladores y pobladoras de los asentamientos son, por una parte, el Fortalecimiento de Capacidades Comunitarias, que permite fomentar la identidad, la participación y organización, la autogestión y el trabajo en red. En otro plano, la organización trabaja en la Promoción del Desarrollo Social y Económico, que apunta a mejorar las condiciones de bienestar de todas las personas de manera de que puedan satisfacer sus derechos fundamentales a través de Proyectos de Capacitación en

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Oficios, Proyectos de Desarrollo Empresarial, Programas de educación, Programa Agrícola. Por su parte, el tercer fin del trabajo comunitario es la “Satisfacción de Necesidades de Hábitat y Habitabilidad”, buscando que sus pobladores y pobladoras cuenten con las condiciones capacidades mínimas que tiene que cumplir el espacio en que habitan. TECHO busca además que su entorno - el espacio en el que la comunidad interactúa- sea óptimo para el pleno desarrollo de sus actividades. Dentro de este eje se encuentra la construcción de viviendas de emergencias, el desarrollo de proyectos de infraestructura comunitaria, fondos concursables por las comunidades y proyectos de soluciones permanentes (vivienda permanente, regularización de tierras, acceso formal a servicios básicos agua potable, electricidad y saneamiento sanitario). Para alcanzar sus objetivos, TECHO articula y vincula pobladores y pobladoras de asentamientos organizados con instituciones de gobierno con el fin de encontrar solución a sus necesidades, promoviendo también la vinculación a redes públicas y privadas para potenciar los programas mencionados y así desarrollar otros proyectos que contribuyan a la generación de soluciones comunitarias integrales.

Fotografía N°1: Taller participativo reordenamiento territorial, Chile 2010 y Argentina 2013. Registro fotográfico TECHO.

Estas soluciones potencian las capacidades individuales y colectivas de autogestión en la comunidad e involucran a los voluntarios en un proceso de sensibilización y concientización en torno a la pobreza y sus causas que los lleva a actuar y movilizarse para generar cambios reales. De esta forma, el modelo de trabajo de TECHO en los asentamientos informales permite involucrar a toda la comunidad en distintos procesos, en la medida que las necesidades son variadas en el marco de una situación de pobreza que implica distintas dimensiones y un bajísimo nivel de ingreso que puede llegar a los 4 a 10 dólares diarios por persona. Desde el punto de vista de la habitabilidad, la precariedad de los habitantes de asentamientos informales no sólo se traduce en las malas condiciones de las viviendas, sino también en las grandes distancias que deben

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caminar para llegar al lugar de trabajo, dada la mala localización, la falta de acceso al transporte público, además de las condiciones de senderos y caminos, generalmente de tierra, sin iluminación y, muchas veces, inundados por la lluvias, transformándose en un riesgo diario para las personas. Considerando este contexto, se reconoce que la prioridad no está hoy en una solución a largo plazo, sino en resolver lo inmediato de la emergencia para desde ahí trabajar en soluciones de mayor aliento que integren a la comunidad en su totalidad.

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3. PARTICIPACIÓN Y AUTOGESTIÓN: LOS PRIMEROS PASOS HACIA SOLUCIONES PERMANENTES Si nos enfocamos en las soluciones a largo plazo, podemos mencionar, por ejemplo, el caso de Chile, país en el cual una solución permanente para una familia que vive en un asentamiento informal tardará entre 4 y 5 años como promedio para gestionar el proyecto. Sin embargo, este plazo no considera el tiempo que toma a quien accede a este tipo de solución el preparar su nueva situación de “formalidad” como ciudadanos y ciudadanas. Desde nuestra experiencia trabajando en este tipo de proyectos, no se puede desconocer que para generar procesos participativos se requiere también que los miembros de las comunidades estén preparados para asumir dichos procesos, tan largos como se menciona anteriormente.

Fotografía N°2: Asentamiento Nuevo progreso Córdoba Argentina. Registro fotográfico TECHO 2012.

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En base a esto, es necesario considerar las soluciones transitorias como un paso que permite avanzar hacia estos procesos. En esta etapa intermedia, las soluciones como las viviendas de emergencia toman presencia e importancia entre quienes viven en estas áreas. De este modo, cada vez que se entregan y construyen en conjunto con familias y voluntarios se está mejorando la calidad de vida de alguien que habita en precariedad permitiendo que sueñen y se proyecten entendiendo que esta condición no es permanente y que es un paso para el largo ca-

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mino hacia una solución definitiva. Al respecto, el estudio desarrollado el año 2012 por el centro de investigación “Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab” (J-PAL) en tres países de Latinoamérica, dio como resultado que la vivienda de emergencia entrega bienestar y dignidad a las personas, elementos claves para el desarrollo de soluciones permanentes a largo plazo. Esto, en resultados concretos, se explicita en que las viviendas de emergencias con las que trabajó TECHO durante la aplicación del estudio aportan con una mejora concreta en la percepción del bienestar subjetivo, en la percepción de seguridad y constituyen una mejora visible en la materialidad de las viviendas que habitan los pobladores de asentamientos. Entonces, si a esta situación sumamos su relación con el entorno, ¿Cómo hacer para que los más vulnerables se integren social y territorialmente a las oportunidades que entrega la ciudad? Si ya resulta difícil alcanzar una integración dentro de las comunidades, lo es aún más al proyectar esto en relación del resto de la “ciudad formal”.

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para lograr una organización, que los lleve a generar autogestión de los procesos hacia soluciones permanentes, así como también soluciones transitorias como las mencionadas anteriormente que disminuyan el riesgo al corto plazo. Por otro lado, resulta fundamental que la ciudad, al crecer, considere estas áreas dentro de su planificación territorial. Esto es aún desafío que toma relevancia en tanto el adaptarse a otra forma de habitar es el primer paso para que se reconozca en estos espacios el valor de lo creado por sus pobladores y pobladoras, en redes sociales y espacios consolidados. Un ejemplo de ello es el caso del asentamiento 7 de Diciembre en Montevideo Uruguay, donde la comunidad logró comprar el terreno y, este año, está trabajando para conectarse a la red formal para el saneamiento sanitario, gracias a la articulación con municipio, empresa privada, organizaciones de la sociedad civil y TECHO. Hoy por primera vez, está dando pasos certeros para dejar de ser una zona en emergencia logrando integrarse formalmente a la ciudad.

Hoy, la falta de reconocimiento se explicita cuando se planifican las ciudades, ya que estos territorios no se consideran como habitables, lo que redunda en que su acceso vía transporte público es difícil, carezcan de vías en buen estado y de centros educativos y de salud, así como también de policía y bomberos, por contar algunos. Por esto, es necesario que en los territorios exista desde las comunidades un conocimiento y reconocimiento interno

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Fotografía Nº3 y 4: Saneamiento Sanitario Uruguay 2014 construcción por Ayuda Mutua (Familias + Voluntarios + Técnicos) Registro Fotográfico TECHO Uruguay

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4. LAS SOLUCIONES SE CONSTRUYEN ENTRE TODOS Sin embargo, estas capacidades se pueden ver limitadas si no hay un reconocimiento inicial a los habitantes y sus capacidades de trabajo por parte de todos los actores involucrados en el territorio que consideren esta producción social del hábitat. Si las capacidades desarrolladas al interior del asentamiento informal y el rol de sus habitantes como ciudadanos activos no tiene un contrapunto en la existencia de políticas que los reconozcan, o en el desarrollo de un instrumento que conozca ese territorio, la emergencia queda coja y es necesario ese puente para avanzar . Al respecto, los movimientos sociales suscritos a La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, concuerdan en este punto al reconocer que este derecho colectivo “Considera a la integración social como una situación en la que los miembros de los hogares de una sociedad (cualquiera sea su condición de edad, género o étnica) estén insertos dentro del sistema formal (en condición activa o pasiva) y cuenten con protecciones sociales básicas para acceder a los servicios sociales esenciales, de salud, educación, vivienda, seguridad, ocio y recreación, etc., de manera adecuada en relación con las condiciones de vida generales de la sociedad de pertenencia” (Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad).

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pios de la informalidad podrían ser mitigados a través de un plan de trabajo. Los servicios sociales anteriormente mencionados en La Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad, nos dicen que el acceder a la ciudad formal es un gran desafío y una emergencia que contempla no solo el mejoramiento del asentamiento informal sino también el acceso a una buena localización donde las familias puedan trabajar, estudiar, desplazarse a través de sistemas de transporte e infraestructura social adecuada. Una vez que se reconozca a quienes habitan la ciudad independiente de su grado de formalidad, podremos pensar no sólo en comunidades más seguras frente a riesgos sino que también, en ciudades más inclusivas y resilientes a los desastres. Desde este reconocimiento será posible que las familias de los asentamientos informales sean integradas social y territorialmente, no solo dentro de sus barrios, sino también a la ciudad. Para ello, es necesario el acompañamiento y participación activa de las comunidades, de manera que sean parte de su propio desarrollo en búsqueda de una solución adecuada, asimismo, es necesario articular, convocar e identificar oportunidades que permitan dar respuesta a la necesidad que tienen hoy las familias más vulnerables.

De esta forma, retomando el punto inicial, los riesgos pro-

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5. CONCLUSIONES A PARTIR DEL CASO DE ARGENTINA La necesidad de concebir el trabajo en asentamientos informales como un trabajo de integración, implica entender las vulnerabilidades en un sentido amplio, refiriéndose con ello no sólo a las características del hábitat residencial, sino también a las características socioculturales y demográficas de las familias que lo componen. Asimismo, implica observar de manera relacionada lo que se entiende por “emergencia”: la urgencia de un entorno habitacional precario, y la mayor predisposición de este entorno a ser afectado por desastres naturales. En este escenario, cabe mencionar el caso de Argentina donde, según el último catastro realizado el 2013 por TECHO en 7 territorios, existen 1.834 asentamientos en los que habitan aproximadamente 530.800 familias. Específicamente en Gran La Plata (incluye los partidos de La Plata, Berisso, Ensenada) existen 162 villas (TECHO Argentina) y asentamientos, de los cuales 131 (el 81%) fueron afectados por una inundación a causa de las lluvias y crecida de ríos en abril de 2013. En este caso, observamos un ejemplo donde se evidencian ambas emergencias: la provocada por desastres naturales, y la que viven todos los días pobladores y pobladoras de los asentamientos informales. En estas situaciones marcadas por desastres naturales la

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precariedad de los asentamientos informales se presenta con mayor fuerza, en la medida que las familias tienen muy pocas posibilidades de reconstruir, y de retomar su vida con normalidad. Las inundaciones demuestran que no existe espacio urbano adecuado para estas familias y que su actual ubicación, sostenida por años, los ha llevado a enfrentar este tipo de situaciones de manera recurrente. El caso de La Plata evidencia que estos asentamientos no se pueden quedar donde están o que es necesaria una gran inversión para el mejoramiento de los terrenos en los habitan, por ello, es fundamental conocer esta realidad para prevenir que ocurra este tipo de situaciones. Igualmente importante es que la ciudad se debe pensar desde y con el habitante, no solo en el papel. Considerando lo anterior, para desarrollar una planificación que sea sostenible en el tiempo es necesario que responda a las personas, sus deseos y prioridades, para dar pie a ciudades inclusivas, que mejoren la calidad de vida y terminen con la desigualdad y precariedad de los habitantes de asentamientos informales. Estos últimos requieren de un esfuerzo especial como grupo, ya que sus necesidades no están siempre en el mismo orden de prioridades de quienes habitan en la formalidad y que tienen acceso a todos los servicios sociales. En este escenario, pensar la ciudad incluye hablar de oportunidades, y es aquí donde se hace referencia principalmente a las que presentan las políticas y programas que

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tienen como beneficiarios a las familias más vulnerables, porque estas tienen que dar respuesta a las necesidades reales de las personas, no en lo cuantitativo sino más bien en lo cualitativo que tiene relación a la integración social y una mejora en calidad de vida. Lo anterior implica considerar que cantidad no es calidad y que muchas veces las oportunidades generadas por las políticas públicas imponen requisitos de acceso que no son acordes a los ingresos actuales que pueden generar estas personas, su capacidad de ahorro o, como se mencionó anteriormente, sus prioridades en los gastos, al tener ingresos tan bajos y no fijos, lo cual los deja afuera de los beneficios.

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terminar con esta emergencia, además del trabajo conjunto con pobladoras y pobladores de los asentamientos informales, haciéndolos parte de la solución, abordando el problema como una oportunidad de desarrollo para articular con todos los actores que sean necesarios y elaborar propuestas que se enfoquen en mejorar esta nueva ciudad que se auto-gestiona y auto-construye por sus propios habitantes, proyectando estos asentamientos informales en comunidades integradas social y territorialmente dentro de un hábitat adecuado.

Así, las soluciones tienen que considerar las necesidades que vienen desde las propias comunidades para que sean sustentables en el tiempo. Por ello, las políticas y programas que se apliquen en los asentamientos informales tienen que ser flexibles, en la medida que se enfrentan a realidades diversas y es desde esta diversidad que se transforman en una emergencia, particularmente si consideramos que 1 de cada 4 habitantes de la región vive en tugurios (ONU HÁBITAT, 2012) y en desigualdad de acceso a oportunidades de desarrollo. En consecuencia, la emergencia está presente hoy y mañana para estas personas, por lo que es importante conocer el territorio donde están ubicados y en qué condiciones habitan para guiar el trabajo en pos de una solución a largo plazo. En este sentido, el conocimiento del territorio, el uso y funcionamiento de los espacios es fundamental para

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BIBLIOGRAFÍA • César Patricio Bouillion, Editor (2012).Un espacio para el desarrollo, los mercados de vivienda en América Latina y el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo. • Foro Social de las Américas -Quito (Julio 2004).Foro Mundial Urbano - Barcelona – Quito – (Octubre 2004). • Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad. Extraído desde: http://www.onuhabitat.org/index.php?option=com_ docman&task=doc_details&gid=50&Itemid=3 • ONU Hábitat. (2012). Estado de las ciudades de América Latina y el Caribe 2012, Rumbo a una nueva transición urbana. Programa de las Naciones Unidas Para Asentamientos Humanos. • Renos Vakis, Jamele Rigolini y Leonardo Lucchetti (2015). • Los Olvidados, Pobreza crónica en América Latina y el Carib. Washington, DC: Banco mundial: Creative Commons de Reconocimiento CC BY 3.0 • TECHO (2014), Memoria. • TECHO (2015). Una América Latina de todos y para todos, pronunciamiento oficial ELLC 2016.TECHO • TECHO Argentina (2013). Catastro 2013.

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• TECHO Argentina (2013). Informe sobre la situación de asentamientos informales del gran la plata después del temporal del 2 y 3 de abril 2013. • TECHO Nicaragua. (2015), Relevamiento de asentamientos informales Managua y Pacífico Sur. • TECHO Colombia (2015) Catastro Colombia. • UNISDR.ORG (2015). Impacto de los desastres en América Latina y el Caribe 1990 – 2011: Tendencias y estadística para 16 países informe. Extraído desde: https://www.unisdr.org/ we/inform/publications/35334

Tercera parte

La vivienda de emergencia.

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Proyecto de reconstrucción en Valparaíso*.

Equipo Fundación Vivienda, coordinado por Felipe Arteaga**.

*Una colaboración entre el Arzobispado de Santiago y Fundación Vivienda en ayuda de los damnificados del gran incendio del 12/04/2014. ** Este artículo se basa en los documentos generados por Laura Kochs, Daniela Villagrán y Alejandra Rivas. Las fotografías contenidas en este artículo fueron tomadas por profesionales de Fundación Vivienda en Valparaíso, en el marco del Proyecto de Reconstrucción que aborda este artículo.

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1. introducción. El 12 de abril de 2014 la ciudad de Valparaíso se vio afectada por un gran incendio que puso en evidencia las particularidades de la configuración urbana de esta ciudad caracterizada por poseer una explanada hacia el centro de la ciudad, rodeada por un relieve accidentado con presencia de fuertes pendientes y con una historia urbana marcada por la autoconstrucción y la presencia de asentamientos informales. El incendio afectó varios cerros de la ciudad, comprometiendo a 2.975 viviendas (“Valparaíso se Levanta”, 2014), la mayoría de ellas ubicadas en barrios vulnerables. En este contexto, la Fundación Vivienda generó el Proyecto Reconstrucción Post-Incendio en Valparaíso, el cual se ejecutó de forma colaborativa entre el Arzobispado de la Iglesia Católica de Santiago y Fundación Vivienda. El proyecto se desarrolló entre julio de 2014 y enero del 2015 y tuvo como objetivo principal el apoyo a 28 familias damnificadas a partir de la construcción de Viviendas Progresivas Modulares, solución habitacional diseñada por Fundación Vivienda y destinada a familias con dificultades para asumir los costos de la tragedia con sus propios medios para las cuales la solución ofertada por el Estado no era satisfactoria o bien contaban con barreras de acceso, es decir, con incumplimiento de los aspectos formales para recibir el apoyo gubernamental.

El presente artículo busca sistematizar la experiencia del proyecto de reconstrucción en Valparaíso como una forma de aportar en el desarrollo de metodologías que aborden la deficiencia habitacional post-catástrofe en barrios vulnerables, particularmente para aquellas comunidades con dificultades para acceder a los beneficios que entrega el Estado como viviendas definitivas en estas situaciones, ya sea por su intención de permanecer en el lugar donde históricamente han residido o por tener barreras de acceso a la vivienda social. En este marco, el artículo presenta la importancia que tuvo en este proyecto la Vivienda Progresiva Modular desarrollada por la Fundación Vivienda como una innovación en relación a las viviendas de emergencia tradicionales, la participación de las familias beneficiadas en la identificación de necesidades y en el diseño final del armado de la vivienda, y la vinculación entre proyecto y comunidad.

2. CONTEXTO DE LA CATÁSTROFE, REACCIÓN DE LA COMUNIDAD CIVIL Y DEL ESTADO. El incendio se inició en la tarde del sábado 12 de abril de 2014 en el sector de La Pólvora. Desde allí se expandieron las llamas y afectaron las zonas altas de diferentes cerros de Valparaíso. Según el catastro del MINVU, quedaron 2.975 viviendas dañadas y 10.292 personas damnificadas (“Valparaíso se Levanta”, 2014). Los cerros Mariposa, La Cruz, El Litre, Las Cañas y el cerro Rocuant, donde se en-

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cuentran los barrios de mayor precariedad habitacional, fueron los sectores más afectados por las llamas. El fuego produjo una repercusión mediática enorme y el primer auxilio llegó rápido, pero fue criticado por su alto nivel de descoordinación. En un primer momento la ayuda del gobierno se orientó a la atención de las necesidades básicas de los damnificados de abrigo, vestuario y la repartición de provisiones. Una vez controlado el fuego, la ONEMI empezó con la limpieza y retiro de los escombros generados por el incendio y la distribución de viviendas de emergencia. Se entregaron 1.400 habitaciones, según declaró el director de la Oficina Nacional de Emergencia de Valparaíso, Guillermo de la Maza a un mes del incendio (“ONEMI Valparaíso”, 2014, mayo 12). La vivienda entregada fue del tipo “vivienda básica”, la cual reemplazó a la popularmente conocida “mediagua” en el rol de vivienda de emergencia después de cinco décadas. La casa entregada alcanzó los 19m2 con revestimiento de placas de OSB1 , un piso de terciado estructural y ventanas de aluminio, lo que marcó un estándar mejorado frente al modelo predecesor. Las viviendas se repartieron entre todos los afectados del incendio que optaron por esta solución, sin criterio de selección o discriminación permitiendo a las familias permanecer en su entorno habitual. Sin embargo, la aislación contra el frío y la humedad, criterios marcadores del clima

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invernal de Valparaíso, no fue suficiente. En la segunda fase de ayuda, el MINVU generó un Plan de Reconstrucción (MINVU, 2014, mayo 13), ofreciendo diferentes opciones de subsidio a los hogares damnificados. Los propietarios de viviendas perjudicadas pudieron postular a los subsidios de adquisición de una vivienda nueva o usada, de construcción en sitio propio o a la solución de construir con densificación predial y condominios familiares2. A las personas que habitaban viviendas destruidas como arrendatarios o allegados, se les dieron las opciones de postular a subvención para adquirir una vivienda nueva o usada o para construir con densificación predial. Los requisitos para la participación en el procedimiento fueron la inscripción en el Registro de Damnificados del MINVU, además de la presentación de una serie de documentos, comprobando su estatus en relación a la propiedad damnificada, la situación familiar socioeconómica, etc.

3. IDENTIFICACIÓN DEL PROBLEMA Y OBJETIVO DEL PROYECTO: BARRERAS DE ACCESO. Aunque estas condiciones parecían una solución equitati-

1 OSB (inglés: Oriented Strand Board) es un material compuesto por hebras de madera, las cuales después de previa impregnación en resina están prensados en forma de tableros rígidos. 2 Por densificación predial y condominios familiares se entiende la construcción de una o más viviendas en un terreno donde ya existe una construcción. Esta forma de ocupación ocurre frecuentemente en situaciones de allegamiento intrafamiliar (MINVU, DS.49 y DS. 105). En general, las viviendas no se conectan entre ellas y están habitadas por dos hogares independientes.

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va, las familias que no pudieron comprobar su ocupación previa del terreno afectado, su independencia como hogar allegado en el terreno de familiares, o las que no disponían de un contrato de arriendo, encontraron dificultades en el acceso a un subsidio habitacional estatal. Por otro lado, las familias que habitaban informalmente un terreno, situación común en Valparaíso por la forma de producción auto gestionada del hábitat en sus cerros, no cumplían con los criterios del Plan de Reconstrucción. Asimismo, en el contexto de la emergencia existieron familias que quedaron en la espera de la designación de una solución subvencionada, pero les faltaban los recursos para proveerse de una solución transitoria que satisficiera las necesidades básicas del grupo familiar. Este contexto de barreras de acceso a las soluciones estatales y de dificultades de satisfacer las necesidades de la emergencia de manera independiente, motiva la intervención de Fundación Vivienda y el Arzobispado de Santiago. Al respecto, cabe mencionar que para la Fundación Vivienda, las barreras de acceso a la vivienda social subsidiada por el Estado, constituyen uno de sus principales focos de interés, entendiendo como tal a las dificultades que impiden que las familias cumplan con los requisitos formales establecidos en los reglamentos que regulan los Programas Habitacionales que componen la política habitacional chilena. La familiaridad con estas barreras y la constata-

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ción de su existencia son el resultado del trabajo cotidiano con las familias más vulnerables de Santiago, advirtiendo que, en muchos casos, la vivienda transitoria se convierte en la única alternativa residencial para hogares con escasas posibilidades de acceder a una vivienda consolidada a través de la política pública y, mucho menos, a través del mercado. En este sentido, las barreras de acceso de las familias de Valparaíso constituían un ámbito de trabajo para la Fundación y un desafío que significó pasar de una forma de trabajo individual a un proyecto que considerara la inserción territorial en un espacio social determinado tomando como eje la cuestión habitacional. De este modo, se realizó un trabajo colaborativo a través de la vinculación con instituciones de inserción territorial previa como organizaciones sociales de base y las propias familias con necesidades habitacionales urgentes. El proyecto de Reconstrucción Post-Incendio benefició a 28 familias carentes de una solución habitacional adecuada. La selección se llevó a cabo bajo criterios sociales los que se establecieron en conjunto entre las organizaciones participantes. Entre estos se consideraron el ingreso per cápita, el nivel de precariedad o hacinamiento de la solución habitacional y la posibilidad de optar a una vivienda subvencionada. Se apreciaron los esfuerzos de cooperar y gestionar avances propiamente tal de la familia. El proyecto se ejecutó de manera comunitaria con instituciones

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externas y locales, con voluntarios y con los beneficiarios mismos del proyecto. Ello implicó la adopción de formas colaborativas de trabajo, cada uno ofreciendo su experiencia y aprovechando para aprender nuevas técnicas y competencias. El Arzobispado de Santiago como entidad patrocinadora, en específico la Vicaría de Pastoral Social y de los Trabajadores, invitó a la Fundación Vivienda a participar en el proyecto y apoyar con su experiencia técnicosocial. Como tercer agente estratégico se insertó Caritas de Valparaíso para establecer cercanía con las comunas afectadas e integrar conocimiento local.

4. DESAFÍO & SOLUCIÓN: VIVIENDA PROGRESIVA. Con el fin de ayudar mediante el desarrollo de nuevas formas para resolver la precariedad habitacional, Fundación Vivienda se vio frente a un doble desafío: la solución debía ser eficaz y rápida, para proveer abrigo en el contexto de la emergencia, y a la vez ser un modelo de vivienda adaptable, sostenible y con mejores estándares habitacionales. Se seleccionó la Vivienda Progresiva Modular, una vivienda prefabricada bajo un concepto 100% modular, lo que permite la adaptación a las necesidades del usuario. El sistema se compone de paneles a base de madera incorporando la aislación térmica y permite construir viviendas desde los 12 m2 hasta 32 m2. Los revestimientos interiores son de placas sólidas de OSB y terciado estructural, en su cara externa la casa lleva una terminación resistente a la intemperie. El te-

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cho se compone de paneles de “techo listo”, los que forman un “sándwich” de dos capas de acero con aislación de poliestireno expandido en el medio. La existencia de módulos complementarios facilita la división interior para generar varios ambientes y la instalación de un baño. La ventaja principal de esta solución es su capacidad de adaptación a las necesidades especiales de sus integrantes y a las características de los terrenos disponibles para el emplazamiento, permitiendo con ello escapar a la estandarización. Tanto el sistema incremental como la flexibilidad de posición de los paneles permiten que la casa se adapte a distintas situaciones espaciales y de orientación según requiera su emplazamiento, posibilitando el crecimiento progresivo en el tiempo. Los parámetros considerados estándar son: aislación térmica, impermeabilización, disminución de filtraciones de lluvia y viento, espacialidad y altura. Asimismo, su flexibilidad también es funcional para la satisfacción de necesidades diversas, en función de la estructura familiar, ciclo de vida de los hogares y requerimientos especiales de desplazamiento de los habitantes, en este caso, adultos mayores. Esta solución habitacional hace posible la mejora sustantiva de la habitabilidad de las familias, entregando condiciones dignas de vida y permitiendo que se vaya consolidando con el tiempo. No obstante, no cumple con la normativa vigente para vivienda definitiva, particularmente con los metros cuadrados (el cuadro normativo

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establece un mínimo de 45 m2). Lo valioso de la vivienda modular es que da la posibilidad de aumentar la superficie llegando a los 45 m2 o más, ya que al estar constituida por paneles prefabricados cuenta con la flexibilidad necesaria para moverlos y reutilizarlos en otros espacios de la casa, factor que hace resaltar el concepto de “progresividad”.

Fotografía N°1: Construcción en Valparaíso. Registro fotográfico Fundación Vivienda 2014.

5. ORGANIZACIÓN & EJECUCIÓN DEL PROYECTO: DISEÑO COLABORATIVO. La importancia de la modularidad se demostró en la práctica. Debido a la forma anárquica de crecimiento urbano y la geografía excepcional de Valparaíso, cada terreno cuenta con sus características específicas a las que la vivienda modular podía adaptarse. En la mayoría de los casos se construyó en el terreno mismo donde la familia ya habitaba una vivienda provisoria. En vez de reemplazar, los beneficiarios generalmente optaron por combinar y se buscó el adosamiento de la vivienda nueva a lo existente. Por

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ende, entre los 28 casos se construyeron viviendas de 5 diferentes tamaños de múltiples configuraciones, algunas con y otras sin baño. Se apuntó a la apropiación vía un proceso participativo de la modulación y de la construcción de las viviendas, con el fin de fortalecer el factor de la sostenibilidad, en la medida que “la participación garantiza la correcta toma de decisiones sobre el espacio, asegura la apropiación de los lugares creados para satisfacer las necesidades humanas” (Maffrand y Martinez, 2001). En un proceso muy personalizado, se evaluó la situación habitacional y las necesidades con cada familia y en diálogo con ellos se diseñó la modelación de la vivienda más funcional y conveniente. El principio de la participación se traspasó también al proceso del armado de las casas. En un primer instante, el equipo de Valparaíso aplicó “ayuda para la auto-ayuda”,

Fotografía N°2: Vivienda progresiva, reconstrucción en Valparaíso. Registro fotográfico Fundación Vivienda 2014.

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es decir, orientó a las familias para gestionar la ayuda necesaria y, a la vez, ayudar a otros vecinos. Generalmente se intentó guiar a la familia para organizar la mano de obra dentro de su propio círculo social, siempre apoyado por la asistencia técnica de los profesionales de Fundación Vivienda y Caritas Valparaíso. En otros casos se activaron las redes de las instituciones santiaguinas para reclutar equipos voluntarios. Las construcciones resultaron enriquecedoras para ambas partes y se “formaron lazos muy bonitos con los voluntarios”, como cuenta Yasna, vecina beneficiada del asentamiento Nuevo Amanecer. Conexiones beneficiosas no solamente brotaron entre beneficiarios y ayudantes. También el trabajo cooperativo entre los equipos ejecutores fue placentero, repartiendo el trabajo de la forma más propicia, cada uno ofreciendo sus experiencias y competencias.

6. CONCLUSIÓN Y PERSPECTIVAS. Un año después del incendio podemos estimar el impacto que ha tenido la vivienda en la vida de las familias. Veinticinco de las 28 casas están habitadas. En tres casos, la vida ha tomado sus vueltas imprevistas, pero 25 familias agradecen el cambio que ha efectuado la vivienda en sus condiciones habitacionales. Después de haber compartido una pieza con toda la familia, los niños tienen sus propias piezas, y varios padres vuelven a tener intimidad de pareja. Se observa que en terrenos ocupados de forma “regu-

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lar”, la función de la solución entregada por Fundación Vivienda generalmente ha tenido un carácter transitorio. De a poco empieza la construcción de las tan esperadas casas obtenidas con subsidio estatal y la Vivienda Progresiva Modular de Fundación Vivienda se transforma en bodega o ampliación. En términos más informales, la transición de una vivienda de emergencia a una vivienda permanente es fluida. Dependiendo de la situación socioeconómica de la familia y de su estándar habitacional previo a la emergencia, la vivienda de emergencia se mejora, se amplía y frecuentemente forma el primer paso a la vivienda definitiva. Más de un 50% de las familias beneficiadas por el Proyecto de Reconstrucción del Arzobispado se proyecta en la vivienda a largo plazo. El proyecto realizado en Valparaíso, que ha tenido como eje la Vivienda Progresiva Modular de la Fundación Vivienda, ha permitido dar respuesta a las necesidades de las familias atendidas. Con su buena materialidad y el sistema constructivo con capacidad de ser incremental, en el contexto post-desastre, la vivienda ha ayudado a las familias empezar un nuevo capítulo de vida, “a partir de cero” y ofrece la oportunidad de mirar hacia el futuro. Se permiten proyecciones de mejorar la vivienda en función del momento económico de cada hogar, de agrandarla en función del ciclo de vida familiar y conectarla con otros espacios en función de las dinámicas residenciales en redes que se establecen como parte de las estrategias familiares de sobrevivencia.

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En este escenario, el éxito del proyecto de Valparaíso articulado en torno a la vivienda modular, invita a una reflexión sobre los estándares que debieran tener las viviendas de emergencia en Chile en el entendido de que no se constituye como un espacio habitacional coyuntural, sino que, en general, corresponde a una vivienda de transición que debe mantenerse funcional al menos durante el tiempo que dura la asignación de beneficios del Estado (subsidio) y la construcción de viviendas definitivas. Debido a la extensión del tiempo de uso previamente mencionado, el estándar de la casa debe contemplar las condiciones de todas las estaciones. Una vivienda de emergencia de calidad busca sustituir las condiciones ligadas al estándar de vida, contemplando la instalación eléctrica y una solución sanitaria. El sistema constructivo debe ser de carácter prefabricado, rápido y eficaz en su fabricación, de fácil despacho e instalación. Los componentes deben ser claramente identificados y las instrucciones de armado sencillas, con el fin de que la vivienda se pueda levantar rápidamente por personal no calificado como cuerpos de voluntarios o el ejército, que generalmente son los encargados del levantamiento de las viviendas en caso de una situación de emergencia. Además, considerando las barreras de acceso que tienen muchas familias para obtener apoyos estatales, esta vivienda podría conformarse como el primer paso para la consolidación progresiva de una vivienda definitiva, cons-

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tituyéndose no sólo como un aporte para las familias damnificadas por desastres naturales, sino que también como una optimización de los recursos destinados a las soluciones habitacionales para las familias más vulnerables.

BIBLIOGRAFÍA · Unesco, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Cruz Roja chilena, Oficina Nacional de Emergencia de Chile (2012). “Análisis de riesgos de desastres en Chile”. Santiago. · Fundación Vivienda (2015). Documento Interno “Contexto de Emergencia en Chile”, preparado por pasante Elise Denis. · “Valparaíso ¡Se levanta! La reconstrucción en cifras a 6 meses del incendio” El Mercurio, Octubre 2014 (http:// www.interior.gob.cl/media/2014/10/Valpo.-a-6-mesesdel-incendio.pdf). · “Onemi Valparaíso: Se han levantado 1400 casas de emergencia y 500 familias permanecen en albergues” (12 de Mayo 2014) recuperado de http://www.adnradio.cl/ noticias/nacional/onemi-valparaiso-se-han-levantado1400-casas-de-emergencia-y-500-familias-permanecenen-albergues/20140512/nota/2220467.aspx · “La gestión participativa en la construcción del hábitat residencial.” en Boletín INVI Nº 43, Graciela Maffrand y Mónica Martínez, Agosto 2001(http://www.revistas.uchile. cl/index.php/INVI/article/viewFile/8642/8444).

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Viviendas de emergencia; criterios técnicos y reglamento para estándares de calidad de viviendas y conjuntos de viviendas en asentamientos provisorios. Rose Marie Garay, Francis Pfenniger; Ricardo Tapia; Jorge Larenas*

*Autores en orden de aparición: Académica, Departamento Ingeniería en Madera y sus Biomateriales, Facultad de Ciencias Forestales y de la Conservación de la Naturaleza, Universidad de Chile. Académico, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile. Académico Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile. Académico Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile.

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1. introducción En los siguientes párrafos se presenta una visión completa del contexto en el que se requieren las viviendas de emergencia en Chile (en adelante VE) para atender el impacto de fenómenos socionaturales, de manera de lograr la comprensión del lector en cuanto a la complejidad en que estas son usadas y el sinfín de aristas que podría implicar tener presentes cuando se toman decisiones. Asimismo, se presentan las consideraciones necesarias a la hora de reglamentar la generación de viviendas de emergencia, teniendo en cuenta que este problema no es fácil desde lo legal ni desde lo económico, por lo que las soluciones técnicas, aunque existen, no responden completamente a todos los escenarios, cuando se deben cruzar distintos ámbitos. Finalmente, se presenta una propuesta de Reglamento para las Viviendas de Emergencia, el cual ha sido generado en el marco del Proyecto FONDEF D09I1058, financiado por la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología de Chile (CONICYT), a partir de las discusiones con diversos actores .

2. CONTEXTO El proyecto FONDEF D09I1058, financiado por la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología de Chile (CONICYT), desarrolló estándares normativos para viviendas de emergencia considerando aspectos técnicos y económicos, así

como de disponibilidad de materiales. Como productos principales se han preparado manuales para fabricación, instalación, especificaciones y regulaciones para la VE. En nuestro país existe un vacío normativo que necesita ser llenado con el fin de tener un impacto positivo en las situaciones de emergencia, por ello, el FONDEF generó una propuesta de reglamento, que incluye el detalle de estos criterios técnicos, que se está discutiendo como un proyecto de ley en la Cámara de Diputados. En estas situaciones de emergencia, ya sean provocadas por el impacto de desastres naturales, así como por vulnerabilidad social o por conflictos que afecten o alteren a las personas, la primera prioridad es salvar vidas. Esto se logra, en primer lugar, con medidas de prevención y luego con respuestas rápidas y las intervenciones de organismos estatales organizados y articulados para brindar el refugio necesario apenas ocurrida la emergencia, por lo que este aparato estatal, así como la red de voluntarios privados debiese estar listo para desplegarse. Al mismo tiempo, la planificación debería comenzar por los programas de asistencia habilitados para apoyar la capacidad de las personas para recuperarse, encontrar lugar estable y seguro, y seguir viviendo con los menores cambios posibles respecto de su situación previa a la emergencia. La planificación y prevención deben considerar el impacto de las medidas que se ejecutan en el largo plazo con el fin de maximizar los beneficios de la respuesta y de reducir

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Vi v i e n da s d e e m e rg e n c ia ; c ri t e ri o s t é c n i co s y r e g l a m e n to para e s tá n dar e s d e c a l i da d d e v i v i e n da s y co n j u n to s d e v i v i e n da s e n a s e n ta m i e n to s prov i s o ri o s

los impactos negativos en la población afectada. Aún la discusión está en una situación de incertidumbre en lo que a las viviendas de emergencia se refiere, puesto que se está modificando la reglamentación de base que regirá a la Oficina Nacional de Emergencia (en adelante ONEMI) en el futuro y, con ello, se están revisando también las atribuciones y obligaciones en cuanto a VE. Hasta ahora, la ONEMI ha podido manejar los recursos económicos, pero está sobrepasada en lo que refiere a velar por una red de proveedores acreditados, así como en su rol de organismo fiscalizador de la calidad y cumplimiento de estándares de estos suministros. Aparentemente, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo está empezando a avanzar en su rol de supervisor de viviendas hacia las viviendas de emergencia cosa que, se estima, debería tender a implementarse en alguna forma dentro de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción1 (en adelante OGUC). Independiente del actual contexto de cambio institucional en Chile, cuando se plantean las características que debería tener una vivienda de emergencia para ser considerada de calidad, en primer lugar, no se puede hablar solamente de viviendas de emergencia (VE), ya que el concepto es más amplio, pues debe incorporar la línea de tiempo que abarca a la “habitabilidad transitoria”, desde el momento en que se produce la emergencia, hasta que

las personas son ubicadas nuevamente en viviendas definitivas, por lo que se debe cuidar una condición de protección desde el primer albergue, inserción o no en campamentos o entrega de viviendas de emergencia en sitio propio, reconstrucción, etc. Este tema es de alto impacto, pues se deben centrar las decisiones en la necesidad o no de movilizar a las personas desde su sitio de asentamiento habitual, además de tomar decisiones de si este desplazamiento deberá o no ser definitivo. Tomar acuerdos a nivel país, estaría impactando en otras áreas y en otros tomadores de decisiones, tal como el establecimiento de zonas de riesgo en el borde costero u otras áreas de riesgo, y que éstas sean incluidas en los planes maestros del territorio, y en consecuencia, dentro de la OGUC y de los Planes Reguladores Comunales, por ejemplo. Esta visión más amplia dimensiona de mejor forma el problema y permite comprender la complejidad que implica resolver esta situación con premura, diligencia y calidad. Este último término puede ser muy discutible, si pensamos que calidad es lo que satisface las necesidades del usuario y cuando éste se encuentra desprovisto de todo, en un primer momento, cualquier solución puede ser bien recibida y el problema puede aparecer como resuelto, pero pocas horas o días después, aparece la real dimensión de responder con “calidad” a estas necesidades.

La Ordenanza General de Urbanismo y Construcción es el reglamento de la Ley General de Urbanismo y Construcciones que contiene las disposiciones reglamentarias de la ley, regula las procedimientos administrativos, el proceso de la planificación urbana, la urbanización de los terrenos, la construcción y los estándares técnicos de diseño y construcción exigibles en la urbanización y la construcción (artículo 2° LGUC).

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Es importante recordar que las personas probablemente se mantendrán en esta condición por varios años, tal como ha quedado demostrado en diversas partes del mundo en donde grandes catástrofes han afectado a gran número de personas.

cual tiene implicancias relevantes en los costos de las VE, por lo que tomar esta decisión en el ámbito de políticas públicas redundará en aumentar los costos de las soluciones que se ofrezcan, misma situación respecto de su comportamiento sísmico y condiciones de emplazamiento.

Se trata pues de entregar una vivienda que resuelva la habitabilidad transitoria brindando las condiciones mínimas de protección. Ahondando en esto, es que se observa que estas condiciones no están definidas legalmente en ninguna parte, aunque hay algunos avances dentro de ONEMI, con la definición de un estándar, pero del que no se tiene certeza que permanezca tras un cambio de gobierno. Lo más cercano que existe son las definiciones que se han hecho en la OGUC, que vela por establecer estándares mínimos a las Viviendas Sociales. Al analizar estas especificaciones, es posible comprender que las VE deberían, según nuestro proyecto, cumplir casi los mismos requisitos que las viviendas sociales, en términos de habitabilidad y seguridad. Las diferencias podrían centrarse en materias dimensionales o de cantidad de recintos y equipamientos, así como en condiciones que afecten a los conjuntos transitorios de viviendas de emergencia.

Actualmente, se ha tomado el acuerdo, en función de lo sugerido por nuestro proyecto, de que las VE deberán cumplir 5 criterios técnicos puntuales: estanquidad al agua y al viento, resistencia sísmica y al fuego y aislación térmica, lo cual traslada la calidad de estas a un estándar mínimo inexistente con anterioridad al terremoto y maremoto que afectó a Chile el 27 de febrero de 2010 (en adelante 27F). Pero aún falta que esta disposición se instale como ley, de manera que se vuelva inamovible. En el futuro, se podrá ajustar hacia arriba en base a nuevos acuerdos, con la esperanza de no retroceder a lo que se venía haciendo antes de este cambio.

El establecer en detalle los estándares para las VE tiene consecuencias directas en la materialidad de éstas y se pueden proponer definiciones claras de estándares en sus especificaciones técnicas. Dentro de estas especificaciones se encuentra el dar o no cumplimiento al confort térmico como el exigido a las viviendas sociales en nuestro país, lo

Los cambios en las VE que observamos hoy, han ocurrido en los últimos 5 años, tras el 27F y diversos desastres naturales que nos ha tocado enfrentar, los cuales han provocado reacciones públicas y privadas tendientes a velar por que cambie la precariedad de las viviendas de emergencia. En particular la ejecución del proyecto de investigación con financiamiento de FONDEF, estableció bases técnicas y normativas para fijar los criterios técnicos mínimos exigibles a las VE, lo que permitió una mirada desde distintas perspectivas. Durante 3 años un comité de expertos integrado por los principales actores ligados al problema de

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las VE se constituyó y debatió sobre los diversos aspectos, técnicos, legales, económicos, de arquitectura y diseño hasta protección de los materiales para una durabilidad pre acordada. Con este proyecto se llegó a consensuar cuales debían ser estos criterios, también se obtuvieron Manuales de Fabricación, Instalación y Especificaciones técnicas para VE. Se creó un reglamento para VE que fue ingresado como proyecto de Ley a la Cámara de Diputados de Chile. Se pudo aportar al tema, así como otros actores públicos y privados colaboraron para que existan especificaciones técnicas más acorde con lo que se requiere.

3. OPORTUNIDADES QUE OFRECE LA MADERA PARA LA VIVIENDA DE EMERGENCIA En un país maderero como el nuestro, bien cabe preguntarse cuál ha sido el aporte de la industria maderera en la fabricación de viviendas para atender emergencias. En este sentido, no cabe duda alguna que la madera es uno de los mejores materiales de construcción que existe, por ser noble, renovable, antisísmico, duradero, aislante, reciclable, reutilizable, biodegradable y que, además, transmite calidez. Esa es la versión que todos quienes trabajamos con madera e ingeniería de productos de madera sabemos y apreciamos, pero la otra realidad con la que hemos convivido habla precisamente del desprestigio que las construcciones precarias y sub estándar en madera han provocado

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en este material. Esa es la parte que queremos dejar atrás, pues hay datos concretos que describen a la madera como un material durable, si es preparada para esto, con tratamientos conocidos e incorporados en la producción de madera, como es el secado e impregnación para su protección frente a agentes patógenos como hongos y termitas. Cuando se habla de su comportamiento al fuego, se suele hablar de viviendas ligeras que se queman rápidamente, pero no se analiza el hacinamiento, la existencia de focos de alta peligrosidad como instalaciones eléctricas deficientes, uso de braseros o estufas sin condiciones adecuadas, cuando se ataca a la madera, más bien se está haciendo hincapié en las condicionantes asociadas a su uso, pero los datos reales son que la madera, a las escuadrías correctas y protegida por diseño y haciendo uso de tratamientos conocidos resulta altamente competitiva como material de construcción. Un análisis similar cabe hacer cuando se busca dar cumplimiento a normas de confort térmico, la madera está catalogada mundialmente dentro de los mejores materiales para satisfacer este requerimiento, muy superior al hormigón, las albañilerías de ladrillos y los cristales, A lo anterior debemos sumar la alta calidad y especificaciones que poseen los distintos tipos de tableros a base de madera que Chile fabrica y que cumplen con los más altos estándares de calidad exigidos en el mundo. Agreguemos además el reconocimiento que la madera posee en estructuras sismo resistentes.

Desde el punto de vista de la materialidad, la madera y los productos de ingeniería que la usan como base, están más que preparados para responder a las más altas exigencias. Claramente el precio al que se accede actualmente por estas VE ha cambiado, lo que probablemente cree un mercado más atractivo para la industria que tradicionalmente han sido proveedoras de viviendas de emergencia, así como otras madereras que quieran emprender un encadenamiento productivo hacia adelante, pues parte del desafío ahora es contar con un mapa de capacidades y oferta de VE a lo largo del territorio nacional capaz de responder a las necesidades crecientes de manera rápida y en la medida de lo posible con una dimensión de mercado conocida y registrada. Las experiencias que se pueden considerar hasta ahora son diversas, pues si bien la madera y tableros2 bien usados aportan a soluciones eficientes, y se ve que en muchas construcciones usan madera impregnada en estructuras y carpintería de terminación, ventanas, puertas, muebles o pisos bien especificados, también sucede que se evita incorporarla en estructuras por temor a no contar con una oferta continua y confiable, pues para la madera y productos de ingeniería como material estructural aún persisten errores técnicos como es emplear tableros OSB3 desnudos en VE, haciendo caso omiso de las especificaciones de uso

de este material. Asimismo, aunque la legislación vigente obliga a usar madera impregnada en elementos de viviendas sociales como muros y pisos, aún se observa que en viviendas prefabricadas o viviendas de alto valor esta disposición no se aplica, por lo que la madera es expuesta a riesgos de ataque. De este modo, e independientes de las experiencias concretas respecto al uso de la madera, ésta ofrece una gran oportunidad en el aumento de su uso, tanto para las VE como para las viviendas sociales, pues la base de sustentación es la misma. Se deberían definir especificaciones técnicas confiables para los materiales de construcción que permitan a las empresas constructoras contar con materiales homogéneos y bien especificados. Esto implicaría que la industria maderera entregue materiales etiquetados para su correcto uso, como material estructural, carpintería de terminación u otros usos. Desde esta perspectiva, es posible afirmar que como nunca antes en Chile se abre un gran desafío, pues las empresas madereras, grandes, medianas y pequeñas deberán ser capaces de entregar productos de calidad demostrable al mercado. De la misma manera que Chile ha abierto mercados en todo el mundo y se ha ganado un prestigio

Panel de dimensiones más comunes 1,22 x2,44 m y espesores variables entre 4 a20 mm, fabricados por la agregación de partículas, fibras o chapas de madera mezcladas con adhesivos y prensadas para diferentes usos en mueblería y construcción. 3 El Tablero OSB, es un panel fabricado a partir de hojuelas de madera prensadas con adhesivos de resistencia en húmedo, en Chile son fabricados por Lousiana Pacific. 2

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con sus productos a base de madera, hoy enfrentamos la necesidad de ofrecer lo mismo al mercado interno. Hasta ahora este mercado no ha despertado un gran interés para la gran industria, pues los volúmenes no han llegado a ser muy grandes, sin embargo, cuando aumente la demanda debido a un crecimiento de la construcción en madera, se espera que la industria pueda responder adecuadamente. Internacionalmente, las señales apuntan a posicionar a la madera como el material de construcción más importante en el futuro, esto más allá de los países que tradicionalmente ya lo han incorporado. Chile no debería esperar más tiempo para ser líderes mundiales en prefabricación de VE, pues este es un mercado grande, la necesidad es mundial y creciente.

4. EXPERIENCIA INTERNACIONAL EN VIVIENDAS DE EMERGENCIA Y OFERTA EN CHILE La experiencia internacional sobre soluciones para VE es muy variada, adoleciendo igualmente de especificaciones concretas dadas por los gobiernos. De ahí que exista una gran oportunidad para que Chile se convierta en un importante proveedor de VE en el mundo, partiendo por toda Latinoamérica, donde las soluciones que se han empleado son todas más precarias o de nivel similar a las mediaguas. Por supuesto hay excepciones, en países como México y Colombia, la respuesta global en la gestión de riesgos está 126 | FUNDACIÓN VIVIENDA

más avanzada y, por ende, las soluciones también lo están. En países como Japón, las VE llegan a ser módulos del tipo portacamp muy sofisticados y muy bien equipados (aire acondicionado e Internet), pero de costos inmanejables para países como el nuestro. En muchos módulos, la madera aporta en el revestimiento interior y en el mobiliario, pero no en la estructura que suele corresponder a reacondicionamiento de container, que se reciclan para usos diversos como oficinas, campamentos mineros, centros de atención transportables, entre otros. Existe una variada gama de alternativas, incluso de varios pisos que han sido habilitados en Japón para resolver situaciones de emergencia habitacional. Una situación similar se observa en EE.UU. aunque más variada pues suelen recurrir en primera instancia a carpas muy bien equipadas y distribuir a los afectados a diferentes soluciones, tal como el uso de motorhome para la población más vulnerable (discapacitados y tercera edad), los que se han instalado en amplios estacionamientos tras la ocurrencia del Huracán Katrina. En todo el mundo hay un gran número de patentes internacionales en materia de VE, lo cual fue constatado por nuestro proyecto al realizar una búsqueda de patentes asociadas que encontró, en el 2013, más de 300 que se asemejan a la idea de tabiques tipo sándwich, con aislantes incorporados de poliuretano o poliestireno, sin embargo, específicamente en módulos prefabricados armables y de madera para VE, no se encontraron.

La empresa IKEA también ha colaborado en el tema de viviendas de emergencia, creando un módulo muy rápido de armar, cuya materialidad más bien se asocia a un compuesto madera plástico, pero sin aislante y con estructuras de aluminio. En todos los casos descritos, la brecha está en los costos, y también en la problemática social que implica tomar decisiones difíciles, a veces no aceptadas por los damnificados.

de especificaciones técnicas concretas, es posible que las Pymes madereras analicen sus posibilidades técnicas, sus diseños y aumenten la oferta de madera clasificada para la construcción de viviendas, pues el problema es de gran magnitud, no sólo por desastres naturales, sino también por vulnerabilidad social. Además esto puede ser un muy buen producto exportable.

En nuestro país hay varias empresas que se dedican a la fabricación de módulos que pueden cubrir requerimientos para emergencias habitacionales, sin embargo, el problema al final radica en los costos y la oportunidad de respuesta por parte de las empresas, las que no podrían dedicarse de forma exclusiva a este producto.

5. PROPUESTA DE REGLAMENTO PARA LA VIVIENDA DE EMERGENCIA

Por otra parte, en países como el nuestro, no se puede destinar cifras que van entre los 5 a 10 millones por cada unidad a mantenerse en stock. En este sentido, Chile ha pasado de pagar 600 mil pesos por una mediagua a pagar 2,4 millones de pesos más impuestos por una VE mejorada, lo cual representa un avance, pero sin el respaldo suficiente como para que en el mediano y largo plazo siga considerándose este tipo de soluciones, e incluso se vayan mejorando, por ejemplo, con requerimientos diferenciados según la variedad de zonas térmicas en el territorio nacional. Al menos este escenario abre oportunidades para el sector maderero, pues las soluciones que se están empleando provienen de madera y tableros, por lo que sobre la base

La vivienda de emergencia no tiene una definición precisa en nuestro ordenamiento jurídico ni en la Ley y Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones, por ello, uno de los propósitos principales del reglamento propuesto que se desprende del proyecto FONDEF D09I1058 es el consensuar una definición básica. Adicionalmente, se señala que, más allá de las voluntades expresadas por los distintos organismos que deben enfrentar las emergencias en el país, la experiencia demuestra que los procesos de reconstrucción toman mucho más tiempo que el deseado, variando entre 3 y 4 años. En ese sentido, es altamente probable que el período de uso de la vivienda de emergencia supere en muchos casos los tres años. Lo anterior obliga a incluir en el reglamento consideraciones respecto de los aspectos temporales de uso, ocupación de terrenos, habilitación de servicios básicos de infraestruc-

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tura y servicios (agua potable, electricidad, evacuación de aguas servidas, extracción de basura, etc.). Adicionalmente, este reglamento se pronuncia sobre aspectos de habitabilidad y durabilidad de la vivienda de emergencia. Se tiene la convicción de que los estándares a proponer para la vivienda de emergencia en el futuro deberán, a lo menos, cumplir con los criterios técnicos que se detallan a continuación: · Asegurar la impermeabilidad al agua y al viento. · Mejorar las condiciones de aislamiento térmico. · Proveer una adecuada resistencia mecánica y al fuego. · Condiciones de emplazamiento, distanciamientos, territorios viables para conjuntos de viviendas de emergencia. Como referencia superior a estas condiciones mínimas se tiene lo dispuesto en la OGUC relativo a la construcción de viviendas en general, aunque estos estándares exceden el propósito de la vivienda de emergencia y podrían tener un doble impacto no deseado: · Aumentar los costos de producción a niveles de hacer inviables las soluciones. · Propender a perpetuar la ocupación de la vivienda de emergencia. Aun así, el espacio entre estos dos límites de estándar (mediagua y OGUC) es muy amplio y obliga a proponer una

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reglamentación que, sirviendo de marco referencial, no sea demasiado costosa ni sobre estándar, pero asegure una habitabilidad y condiciones operacionales básicas aceptables, pero que además puedan ser supervisadas por organismos competentes en su aseguramiento de calidad, tal como la División Técnica del Ministerio de Vivienda y Urbanismo para las viviendas sociales. Por otra parte, se debe evitar una propuesta demasiado rígida que no sea capaz de adecuarse a las siempre disímiles y cambiantes condiciones en que la vivienda de emergencia se ha de implantar. Presentamos a continuación el detalle de la propuesta de Reglamento de Viviendas de Emergencia. Capítulo 1 Disposiciones Generales Art. 1.1 El presente Reglamento de viviendas de emergencia establece las condiciones que deberá cumplir una vivienda para acogerse a los programas de vivienda de emergencia impulsadas por los organismos del Estado que corresponda, las Municipalidades, otras instituciones públicas, semi públicas o privadas destinadas a concurrir en ayuda de personas damnificadas por efectos de desastres naturales (sismos, erupciones volcánicas, aluviones, etc.), desastres asociados a las acciones del hombre (incendios, derrumbes, accidentes ferroviarios o automovilísticos) y/o desastres o emergencias sociales, según las definiciones que se establecen más adelante.

Junto a lo anterior, se agregan en letra cursiva y en un recuadro, un conjunto de recomendaciones que los organismos públicos, semi públicos o privados podrán considerar para mejorar las condiciones de habitabilidad y organización de los conjuntos de viviendas de emergencia y/o los proyectos de viviendas individuales. Art. 1.2 Alcance El presente Reglamento es válido tanto para las viviendas que se entregaren a los damnificados beneficiarios tanto en propiedad, préstamo, comodato o cualquier otra fórmula que se proponga. Art.1.3 Definiciones Vivienda de emergencia: Vivienda mínima y transitoria, en uno o más pisos, que permite resolver las condiciones básicas de subsistencia y cobijo para personas afectadas por emergencias resultado de desastres naturales, sociales o accidentes, cuyas características, exigencias mínimas y otras disposiciones se detallan en el presente Reglamento. La vivienda de emergencia, por su carácter transitorio, queda (transitoriamente) exenta del cumplimiento de las disposiciones establecidas en las Leyes, Reglamentos, Normas y otras disposiciones generales exigibles a la vivienda definitiva, debiendo cumplir como mínimo con las disposiciones establecidas en los Capítulos 3 y 4 este Reglamento. Conjunto Transitorio de Viviendas de emergencia: Agrupación de un mínimo de 10 unidades (o 40 habitantes) y un máximo de 150 unidades de Viviendas de Emergencia

(o 600 habitantes) en un terreno único cuyas características, exigencias y disposiciones se detallan en el Capítulo 2 de este Reglamento. Vivienda Económica, Vivienda Social, Vivienda Progresiva e Infraestructura Sanitarias se acogerán a las definiciones señaladas en el Art. 6.1.2. dela OGUC o las que las reemplacen. Art. 1.4 Declaración de Vivienda de Emergencia El carácter de Vivienda de Emergencia será certificado por el Municipio a través de la Dirección de Obras Municipales (en adelante DOM) y/o de otras Direcciones que disponga en atención a: - La declaración de Estado de Excepción, Emergencia, catástrofe u otra emitida por la autoridad competente para un área, provincia, comuna o sector afectado por un desastre y una consecuente emergencia de cualquier tipo. - La certificación de inhabitabilidad de la vivienda original que afecte a los damnificados postulantes a las soluciones de vivienda de emergencia. - La certificación de la condición de damnificado carente de otra solución de vivienda y albergue que afecte a las personas recurrentes postulantes a las soluciones de vivienda de emergencia.

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Art. 1.5 Derechos y Permisos Las viviendas de emergencia estarán exentas del pago de derechos municipales.

de la Dirección de Obras respectiva, la que deberá contar con la aprobación adicional de la Secretaría Regional del Ministerio de Vivienda y Urbanismo correspondiente.

Art. 1.6 Disposiciones del PRC A los conjuntos de viviendas de emergencia no les serán aplicables las condiciones y normas de planificación establecidas en los Instrumentos de Planificación Territorial y se regirán, en su conjunto, por las normas establecidas en el presente Reglamento. En especial, no les serán aplicables las disposiciones relacionadas con:

Capítulo 2 De los conjuntos transitorios de viviendas de emergencia (CTVE)

- Rasantes, distanciamientos y formas de agrupamiento respecto de terrenos vecinos al conjunto ni a las vías ni bienes nacionales de uso público existentes a las que enfrenten. - Usos de suelo. - Dotación de estacionamientos. - Densidades. - Vialidad interior. - Cesiones de terreno. Art. 1.7 Declaración de Conjunto de Vivienda de Emergencia Para acceder a las excepciones señaladas precedentemente se deberá establecer la condición de conjunto transitorio de vivienda de emergencia, declaratoria que deberá emitir la Dirección de Obras Municipales respectiva. Esta declaración tendrá una validez máxima de 3 años y podrá ser prorrogada por una sola vez por un período adicional de 2 años con la debida justificación de fuerza mayor por parte

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El presente documento diferencia algunas etapas en la conformación de un Conjunto Transitorio de Viviendas de Emergencia (en adelante, CTVE). La real organización en el tiempo variará según condiciones locales asociadas a: cantidad de damnificados, zona climática, recursos, plazo previsto para desmovilización, entre otros. En todo caso, se deben considerar al menos las siguientes etapas: Etapa 1 - Instalación · Instalación de VE · Provisión de Agua Potable (en cualquier forma y cantidad) · Provisión de Baños (en cualquier forma y cantidad) · Espacio y contenedores para disposición de basura Etapa 2 – Habilitación · Instalación Eléctrica · Trazado y compactación del espacio público: accesos, senderos y calle, plazas.

Etapa 3 – Consolidación · Habilitación y conexión de los servicios: Electricidad, · Agua Potable, alcantarillado (si corresponde) · Construcción de equipamiento complementario: salas de reuniones, lavanderías, etc.

tructura interna la que será libremente establecida por los integrantes del conjunto, y que tendrá la misión de coordinar las acciones internas y de actuar como representantes del CTVE ante las autoridades del municipio o las que correspondan.

Etapa 4 – Desmovilización · Traslado a vivienda definitiva · Desarme construcciones e instalaciones

Art. 2.3 Dominio Para la construcción de un conjunto transitorio de vivienda de emergencia en un terreno bastará la declaración jurada del propietario del terreno, sea público o privado, de que acepta la construcción de dicho CTVE, la que deberá ir acompañada de la declaración jurada de ser propietario del bien raíz, debidamente identificado.

Art. 2.1 Definiciones Se considerará Conjunto Transitorio de Viviendas de Emergencia cualquier conjunto de viviendas transitorias que supere las 10 unidades o los 40 habitantes que se levante a consecuencia de algún desastre natural o social. Art. 2.2 Dimensionamiento y organización 1) Los conjuntos transitorios de viviendas de emergencia (en adelante CTVE) podrán tener un máximo de 150 viviendas o 600 habitantes en total, las que en su estructura, ordenamiento y equipamiento se regirán por las disposiciones del presente Reglamento. Es recomendable que los CTVE no agrupen a más de 50 familias por unidad. Asimismo, la experiencia sugiere que en la selección de de las familias que se agruparán en un CTVE, se priorice la conservación de redes sociales anteriores a la ocurrencia de la emergencia. 2) Todo CTVE deberá contar con una organización y es-

Art. 2.4 Emplazamiento Los CTVE se podrán ubicar en terrenos de dominio público o privado que cumplan con las siguientes condiciones y restricciones: - Que cuenten con la autorización expresa del propietario según Art. 2.3. - No podrán instalarse en terrenos ubicadas en zonas declarados de exclusión por riesgo. - Podrán instalarse en terrenos cuyo destino sea distinto del uso residencial siempre y cuando dichos terrenos no estén expuestos a condiciones de riesgo señaladas precedentemente ni por contaminación local de ningún tipo que afecten la seguridad de los habitantes.

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- Los terrenos correspondientes a bienes nacionales de uso público (BNUP) podrían destinarse a la instalación de conjuntos transitorios de vivienda emergencia, incluyendo las áreas verdes. Cuando se trate de Áreas Verdes conformadas y consolidadas, sólo podrán instalarse CTVE cuando no exista otra disponibilidad para acoger dichas necesidades en la Comuna en condiciones de conectividad aceptables. Para tales efectos, corresponderá al Concejo Municipal, a petición de la Dirección de Obras, declarar dicho estado de excepción y autorizar la construcción del CTVE en cuestión. Es recomendable que los municipios, a través de sus DOM, identifiquen con anterioridad a la ocurrencia de la emergencia los terrenos bajo su jurisdicción que, en carácter de BNUP, puedan ser habilitados como posibles emplazamientos de CTVE en caso necesario. Esta identificación preliminar permitirá hacer previamente y con carácter preventivo ciertas obras de conectividad básicas y mínimas de servicios básicos que se señalan más adelante sin tener que agregarlas a las acciones propias de la emergencia. Art. 2.5 Agrupamiento y Distanciamientos Los CTVE podrán ordenarse y agruparse haciendo uso de la mejor forma posible de la geometría, pendiente y topografía del terreno disponible cumpliendo con las siguientes condiciones y restricciones:

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- Las viviendas se podrán agrupar pareadas y/o adosadas. - En el caso de viviendas pareadas o adosadas, deberán cumplir con el Art. 3.2 letra e). - No se podrán conformar adosamientos o pareos múltiples mayores a 4 unidades. -El distanciamiento mínimo entre viviendas no pareadas será de 2,5 m. -Se deberá asegurar la accesibilidad peatonal a todas las viviendas mediante pasajes de un ancho mínimo de 3,0 m. -Se deberá considerar al menos un espacio cercano al acceso y suficientemente protegido para la disposición temporal de la Basura. - Se debe asegurar la accesibilidad a los carros de emergencia y servicios, incluyendo carros bomba, a una distancia máxima de 20 m de cada vivienda mediante pasajes de libre tránsito de mínimo 8 m entre fachadas. - Las viviendas de emergencia y demás construcciones que formen parte de un conjunto transitorio de emergencia deberán cumplir con los distanciamientos que se señalan a continuación:· A deslindes perimetrales – min. 2,5m · Entre ellas – mín. 2,5m

Art. 2.6. Espacios exteriores de uso común Se deberá considerar un mínimo de 10 m2 de espacio público por cada vivienda de emergencia del CTVE (sin incluir pasajes ni calles) que se destinarán a conformar y acoger las siguientes áreas: - Espacio o plaza para actividades comunitarias y de juego - Espacio para instalación futura de construcciones destinadas a servicios comunitarios: Baños comunitarios, áreas de lavado, áreas de cocina y comedores comunitarios, salas de reuniones. - Espacio para creación de huertos comunitarios. Art. 2.7. Obras De Urbanización - Los CTVE podrán ejecutarse sin necesidad de conformar ni delimitar los trazados de pasajes y veredas en la primera etapa de instalación. Sin embargo, esta consolidación deberá abordarse en las etapas siguientes y la urgencia dependerá de la condición de clima del emplazamiento y de la época del año en que se enfrente. - Los pavimentos serán mínimos y podrán consistir en simples superficies apisonadas y/o compactadas en tierra las que, en todo caso, deberán ajustarse a las condiciones de clima y pluviometría locales.

- En zonas lluviosas se deberá considerar al menos una carpeta de gravilla. - En terrenos con pendientes se deberá asegurar el escurrimiento superficial y evacuación de las aguas fuera del terreno del CTVE. El escurrimiento deberá asegurarse de manera de alejarlo de la posición de las viviendas, evitando el aposamiento y cuidando no inundar o anegar terrenos vecinos. Esta disposición se deberá considerar una responsabilidad permanente que compromete a la comunidad miembro del CTVE cuyo cumplimiento compromete a la organización el CTVE se haya dado. - Se deberán ejecutar faenas de terraceo y estabilización de taludes según las pendientes, las calidades del suelo y los riesgos de escurrimientos superficial de aguas. Estas faenas deberán ser supervisadas por un profesional responsable y aprobadas por la DOM. - Independientemente de lo señalado en el artículo específico, se deberá asegurar en las etapas tempranas de instalación o habilitación del CTVE, la evacuación segura de las aguas grises producto del lavado y/o provisión de agua, cualquiera sea la forma (colectiva o individual) en que ésta se provea. Art. 2.8. Consideraciones medioambientales - Los CTVE deberán evitar la contaminación del medio ambiente, poniendo especial cuidado en asegurar medidas para evitar el escurrimiento de aguas lluvia o aguas grises de forma que afecten el terreno propio o los terre-

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nos colindantes. - Se prohíbe el escurrimiento superficial de aguas negras. - Se deberá minimizar la emisión de polvo, humo y/o partículas en suspensión. - Los CTVE deberán propender a soluciones y/o medidas que contribuyan al ahorro energético. - Los CTVE deberán propender a desarrollar sus propias áreas verdes y/o huertos comunitarios. Art. 2.9. Equipamiento y Servicios Atendiendo a las etapas definidas al principio de este capítulo, los CTVE deberán contar a lo menos con lo siguiente: a) Recintos Básicos - Servicios Higiénicos · WC - 1 cada 2 viviendas · Lavamanos - 1 cada 2 viviendas · Ducha - 1 cada 2 viviendas - Lavaderos Comunes - Los lavaderos se pueden disponer individualmente y/o compartidos por grupos menores de VE b) Otros recintos - Área de Cocina: A proposición de los desarrolladores - Comedores: A proposición de los desarrolladores - Bodegas: A propuesta de los desarrolladores - Primeros Auxilios: A propuesta de los desarrolladores -Salas de reuniones, guarderías, recreación, etc.

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A propuesta por los desarrolladores. Art. 2.10. Instalaciones de Agua Potable Los CTVE contarán, preferentemente con una conexión a red pública de agua potable que atenderá las necesidades básicas de los recintos básicos señalados en el Art. 2.5. según el dimensionamiento del CTVE en cada caso. Estas conexiones se podrán dejar previstas según se señala en el Art. 2.3. precedente. Estanques: en su defecto, podrán ser atendidas en base a sistema de estanques de acumulación y camiones aljibe. Para el dimensionamiento de los estanques y su régimen de abastecimiento se calculará una razón mínima de 10 litros de agua por persona al día. Los estanques podrán ser de fibrocemento, plástico, acero u hormigón siempre que cuenten con una tapa que proteja el contenido de la caída de elementos extraños. Art. 2.11. Instalaciones de Alcantarillado Los CTVE estarán, preferentemente, conectados a sistema público de evacuación de aguas servidas las que podrán estar previstas y ejecutadas según se señala en el Art. 2.3. En su defecto, se aceptarán transitoriamente las siguientes soluciones: - Baños Químicos o baños secos individuales o colectivos - Plantas de tratamiento de aguas servidas portátiles - Evacuación de aguas grises a pozos de absorción y/o

drenes ejecutados bajo supervisión de DOM. - Cualquier sistema transitorio de acumulación y/o tratamiento de aguas servidas que cuente con una autorización de la autoridad sanitaria correspondiente No se aceptarán bajo ninguna circunstancia: - Pozos negros - Evacuación superficial de aguas grises o negras Art. 2.12. Instalación Eléctrica Los CTVE contarán con sistema de alumbrado público y alimentación eléctrica a cada vivienda según disponibilidad de alimentación eléctrica y cumpliendo con los siguientes estándares mínimos. - Alumbrado de espacios comunes en base a postes o adosados a las viviendas de emergencia a razón de una luz equivalente a 100 W cada 15 ml de pasaje. - Alimentación eléctrica a cada vivienda a razón de un circuito de 10 A por casa.

fotovoltaicas según posibilidades del proyecto elaborado. CAPíTULO 3 DE LA VIVIENDA DE EMERGENCIA Art. 3.1. Programas y Superficies Mínimas a) Recintos: La VE contempla al menos 2 recintos de una superficie mínima de 8,0m2 c/u. b) Sin perjuicio de lo anterior, en casos justificados (personas solas, etc.), se podrán entregar VE de un solo recinto, debiendo cumplir con las disposiciones siguientes. c) Superficie: La VE deberá tener una superficie mínima de 16,0 m2 o 4 m2 por habitante, con un mínimo de 8 m2. d) Altura libre interior: la altura mínima de de piso a cielo en obra terminada será de 2,20 m. Bajo envigados o dinteles se aceptará una altura mínima de 2 m.

- Alimentación eléctrica a servicios básicos.

En el caso de planos de cielo interiores inclinados se aceptarán alturas menores siempre que:

- Empalme común de capacidad adecuada a los requerimientos señalados.

- La altura mínima interior de piso a cielo en un punto o un plano de muros no sea inferior a 1,6 m

En el caso de los espacios públicos preseleccionados como potenciales lugares de instalación de los CTVE por los municipios, es recomendable habilitar un alumbrado público mínimo en base a equipos autógenos del tipo de celdas

- La inclinación del plano del cielo-cubierta sea tal que alcance a lo menos 2 m a una distancia horizontal de 0,5 m del punto más bajo señalado precedentemente.

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e) Volumen Interior: mínimo 8 m3 por persona Art. 3.2. Condiciones de Habitabilidad a) Impermeabilidad: La VE deberá asegurar impermeabilidad ante la lluvia, tanto en cubierta, muros perimetrales y piso. El cumplimiento de esta disposición se verificará en la práctica, siendo responsabilidad del fabricante, proveedor, instalador o mandante el garantizar su cumplimiento. b) Sello aire La VE deberá asegurar sello de infiltración de aire en todos sus paramentos, encuentros de paneles y/o tabiques y en las juntas de puertas y ventanas (tanto en el atraque del marco al rasgo, como en la junta de las hojas al marco). El fabricante, proveedor e instalador deberá garantizar este sello mediante la aplicación de espumas, láminas, esponjas, junquillos, cubrejuntas o cualquier dispositivo que evite la formación de flujos de aire desde el exterior al interior de la VE o vice versa. c) Iluminación y Ventilación Natural Los distintos recintos que conforman una VE deberán disponer de ventanas transparentes de vidrio o cualquier material de transparencia equivalente al vidrio flotado de 4 mm. Las ventanas deberán considerar hojas practicables confeccionadas en cualquier material que asegure un adecuado ajuste y sello tanto al paso de agua como de aire. Las dimensiones mínimas para efectos de iluminación y ventilación se ajustarán al siguiente detalle:

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- Recinto habitable: deberá tener una ventana con una superficie mínima total de 0,5m2 que incluya una hoja practicable de una superficie mínima de 0,5 m2. - Recinto cocina: superficie mínima total 0,25m2 y practicable mínima 0,25 m2. - Recinto Baño: superficie mínima total 0,25m2 y practicable mínima 0,25 m2. d) Aislación Térmica Las VE deberán cumplir, a lo menos, con las exigencias de aislación térmica para complejo de cubierta, muros perimetrales, pisos ventilados y ventanas establecida en la el Art. 4.1.10 OGUC para la zona térmica en que se emplace o la reglamentación que la reemplace. e) Resistencia al Fuego La VE se podrá ejecutar en cualquier material o sistema constructivo siempre que se asegure una resistencia al fuego de acuerdo al siguiente detalle: - Elementos estructurales verticales: F15. - Cubierta y Piso: F15 - Muros o tabiques perimetrales aislados y/o muros o tabiques estructurales: F15 - Muros pareados o con distanciamientos inferiores a 2 m: F30.

f) Aislación Acústica: No aplica. Art. 3.3. Materiales y Durabilidad La vivienda de emergencia se podrá ejecutar en cualquier material de construcción siempre y cuando asegure el cumplimiento de las disposiciones de resistencia y habitabilidad descritas precedentemente. Sin perjuicio de lo anterior, el proveedor, fabricante o constructor de la vivienda de emergencia deberá asegurar una durabilidad mínima de 5 años en las mismas condiciones de servicio originales habida consideración a lo señalado en el art. 3.5. siguiente. Art. 3.4. Solicitaciones de las construcciones Para los efectos de determinar las solicitaciones estructurales de la vivienda de emergencia se deberán considerar los pesos unitarios de los materiales de acuerdo al Art. 5.4.1. dela OGUC y/o la NCh que corresponda. La vivienda de emergencia deberá asegurar la resistencia a las sobrecargas habituales señaladas en las el Art. 5.4.2 de la OGUC y en las Normas NCh 1537 u otras que corresponda. Las básicas son: Techos

100 kg/m2

Pisos de entretechos y mansardas

150kg/m2

Barandas de escaleras y balcones

50kg/m aplicada a la altura del pasamanos hacia el exterior.

Para los efectos de la sobrecarga eventuales, la VE deberá cumplir con lo establecido en las Normas que corresponda según se detalla: Viento

NCh 431 o la que la reemplace

Nieve

NCh 432 o la que la reemplace

Sismo

NCh 433 o la que la reemplace

Art. 3.5. Uso y mantenimiento Toda vivienda de emergencia producida y/o ejecutada deberá ceñirse a lo dispuesto en este Reglamento, el que se considerará parte de sus especificaciones técnicas. Sin perjuicio de lo anterior, los proveedores, fabricantes y/o constructores de la VE deberán entregar a los beneficiarios y/o usuarios un Manual de Uso en el cual se detallen sus características principales (Especificaciones Técnicas resumidas) y se hagan las recomendaciones pertinentes de uso y mantenimiento que aseguren la durabilidad esperada de la vivienda (5 años). Capítulo 4 De la vivienda de emergencia en sitio propio Art. 4. 1. Definiciones Se entenderá por Vivienda de Emergencia en sitio propio aquella construcción ejecutada según lo definido en el Art. 1.3. de este reglamento que se instale en el terreno propio correspondiente a la vivienda afectada por la emergencia,

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independiente del carácter de dominio sobre el terreno o la vivienda.

6. CONCLUSIONES

Art. 4.2. Emplazamiento La VE se instalará en el terreno disponible atendiendo a las siguientes consideraciones generales:

El análisis de criterios técnicos para viviendas de emergencia conduce a recorrer un camino equivalente a la evaluación requerida para la inscripción de componentes constructivos en los listados de la OGUC y es relevante contextualizar el entorno de ocurrencia de las catástrofes para relacionar los requerimientos técnicos, económicos y políticos con la reglamentación vigente de la OGUC para viviendas sociales.

a) Evitar instalarse contiguo o bajo elementos en riesgo de colapso. Se deberá considerar un distanciamiento equivalente a 1,5 veces la altura del muro en riesgo de colapso. b) Propender a dejar un perímetro circulable alrededor de la vivienda de emergencia.

BIBLIOGRAFÍA c) Propender a instalarse de manera de aprovechar lo mejor posible las instalaciones (agua, alcantarillado y electricidad) que hayan quedado operativas de la construcción original. d) Considerar el espacio necesario para que se pueda materializar la reconstrucción parcial, total y/o la ampliación de la construcción original. e) Evitar instalarse en áreas de escurrimiento o aposamiento de aguas. f ) Asegurar la adecuada iluminación natural e iluminación tanto de los recintos de la VE como de los recintos remanentes utilizables de la construcción original.

- D’Alençon R; Justiniano, C; Márquez, F. Y Valderrama, C. (2009). Parámetros y estándares de habitabilidad: calidad en la vivienda, el entorno inmediato y el conjunto habitacional. Universidad Católica de Chile. 329 p., pp. 271-304. - Instituto de la Vivienda (INVI). 2004. Bienestar Habitacional. Guía de Diseño para un Hábitat Residencial Sustentable. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Chile. 123 p. - Instituto Forestal. (2011). Guía práctica para la construcción de viviendas de madera con sistema de plataforma. Informe técnico N° 185. 97 p. - Instituto Nacional de Normalización. (1961). Norma

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- Instituto Nacional de Normalización. (1984). Norma Chilena Oficial NCh 1070.Of 84: Aislación térmica – Poliestireno expandido – Requisitos. - Instituto Nacional de Normalización. (1983). Norma Chilena Oficial NCh 1905.Of 83: Poliestireno expandido – Ensayos. - Instituto Nacional de Normalización. (2003). Norma Chilena Oficial NCh 2786.Of 2003: Acústica – Medición de aislación acústica en construcciones y elementos de construcción – Mediciones en laboratorio de aislación acústica aérea de elementos de construcción. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU). (2011). Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Santiago, Chile. 375 p. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo - División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional (MINVU-DITEC). (2006). Manual de aplicación reglamentación acústica. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones artículo 4.1.6. Departamento de Tecnologías de la Construcción. Santiago, Chile. 28 p. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo - División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional (MINVU-DITEC). (2012). Antecedentes Necesarios para la aprobación de sistemas constructivos. Departamento de Tecnologías de la Construcción. Santiago, Chile.

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Salida de emergencia.

Juan Eduardo Ojeda*

*Arquitecto y Magíster en Arquitectura de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Profesor Asistente Adjunto Escuela de Arquitectura y Jefe de Programa Diplomado en Nuevas Tecnologías Digitales en Arquitectura, Modelación y Desarrollo de Proyectos BIM de la Pontificia Universidad Católica de Chile.

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Las soluciones que se aplican actualmente en nuestro país frente a emergencias provocadas por desastres de origen socionatural se alejan de la idea del refugio, es decir, de la idea de un recinto acondicionado para dar alojamiento a personas de forma temporal con un estándar apropiado que cuenta con dormitorios y baños comunes, zonas de comedores y estar, todo dentro de un nivel de confort adecuado.

Especificaciones Técnicas Viviendas de Emergencia ONEMI (18 m2) Paneles SIP (Structural Insulated Panel): “Se trata de la provisión de los materiales y elementos prefabricados que componen el suministro para una vivienda tipo, denominada “Vivienda de emergencia 18 m2”, de un piso en obra gruesa habitable, con recinto de

Actualmente, la Oficina Nacional de Emergencias del Ministerio del Interior y Seguridad Pública de Chile (en adelante ONEMI) trabaja con viviendas de emergencia unifamiliares para ir en apoyo de quienes ven afectada su habitabilidad en condiciones de desastres en nuestras ciudades y poblados. Estas viviendas, “tienen como propósito dar solución en el corto plazo y de forma temporal al problema de habitabilidad de una o más personas a raíz de un evento catastrófico que inhabilita su hogar” (ONEMI, 2016, 1). Estas soluciones, que han mejorado en el tiempo su calidad constructiva, hoy se caracterizan por ser fabricadas con sistemas de paneles que consideran capas de aislación, lo cual aumenta las probabilidades de que se conviertan en respuestas que tienden a una permanencia por sobre la temporalidad para la cual fue desarrollada. A esta característica se suma la demora de los procesos de reconstrucción, por lo que es posible afirmar que no contamos con soluciones temporales, ya que su uso es mucho mayor que la duración de la coyuntura post desastres.

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baño y con el Kit de instalaciones eléctricas, agua fría y alcantarillado. Este módulo se ha diseñado para la instalación sobre pilotes impregnados y vigas de madera, losas SIP en el piso, muros de paneles SIP con terminación SMART PANEL al exterior y OSB al interior, divisorias para el recinto baño en panel SIP OSB/OSB, estructura de cubierta con paneles SIP OSB/SOB, cubierta ZINC, puertas pre colgadas y ventanas estándar de aluminio económicas, y los elementos para las terminaciones mínimas definidas en planos”. Fuente: ONEMI

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Los eventos recientes ocurridos en Chile han puesto a prueba a las viviendas de emergencia. Si se revisan los acontecimientos de los últimos dos años es posible mencionar: el incendio de los cerros en Valparaíso del 12 de abril del 2014, que dejó 2.900 viviendas destruidas1; el alud en la región de Atacama del 23 de marzo del 2015, que dejó 2.071 viviendas destruidas2; y el terremoto y tsunami en la región de Coquimbo del 16 de septiembre del 2015, que dejó 2.442 viviendas destruidas3.

no un pueblo constructor, sino un pueblo eminentemente reconstructor. La Operación Sitio (…) no puede ser, en consecuencia, ni estática ni definitiva. Debe, por el contrario, enriquecerse con la experiencia y renovarse con la imaginación. En ella se han reunido la colaboración del poblador y la fecundidad de la técnica moderna (…) Pero estos dos factores pueden y deben alcanzar formas variadas que respondan a circunstancias diversas: el clima, la geografía, la condición social y económica de los pobladores”.

Independiente de las mejoras en la calidad de las habitaciones de emergencia que se han utilizado para las tragedias mencionadas, la noción y situación que está tras ellas parecen heredadas y combinan emergencia y prefabricación, tal como lo hiciera la Operación Sitio impulsada por Eduardo Frei Montalva, en los años sesenta, (Quintana, 2014) y que después de más de medio siglo sigue teniendo la misma raíz:

En este escenario, cabe preguntarse: ¿Cómo se ha innovado en los últimos cincuenta años con la tecnología disponible para la construcción? La respuesta es: se ha innovado en el sistema de montaje, dado que las viviendas están hechas para ser montadas por voluntarios sin grandes conocimientos, no así en los sistemas constructivos.

“Porque nuestra necesidad de vivienda no es sólo – como lo es en todo el mundo contemporáneo – el producto del crecimiento demográfico, de la emigración a la ciudad, de la industrialización. Proviene en Chile, en forma singular, de un trauma geográfico, el terremoto, y de un trauma histórico aún más determinante: el desequilibrio entre economía y cultura. El terremoto, inspector inflexible de lo que la mano del hombre crea o destruye, hace del chileno,

Hoy las fábricas siguen con los mismos principios de construcción que hace cincuenta años, trabajando con paneles de madera que se ensamblan en una línea manual que depende de obreros que van armando sobre plantillas los distintos tipos de piezas que componen las viviendas. Ejemplo de esto es el caso de la Fundación Vivienda, en cuya fábrica se ha agregado tecnología a los materiales, pero queda por avanzar en los procesos. Si revisamos desde otro aspecto la situación de las vi-

http://www.onemi.cl/alerta/se-declara-alerta-roja-para-la-comuna-de-valparaiso-por-incendio-forestal-7/ http://www.onemi.cl/noticia/onemi-entrega-balance-actualizado-por-afectacion-en-el-norte-del-pais/ 3 http://www.onemi.cl/alerta/se-declara-alerta-roja-por-sismo-de-mayor-intensidad-y-alarma-de-tsunami/ 1

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viendas de emergencia, como una salida rápida que nos permite entregar refugios a personas que lo han perdido todo, es una alternativa eficiente desde el punto de vista constructivo. Las viviendas de emergencia y su derivada como alojamientos transitorios progresivos se han desarrollado con una tecnología que permite que voluntarios, por lo general jóvenes sin grandes conocimientos en construcción, sean capaces de construir viviendas que llegan desarmadas en paquetes de paneles, los que son armados simplemente con clavos y martillos (herramientas básicas que se pueden utilizar sin luz eléctrica y en situaciones extremas). Es destacable haber llegado a este punto, en que viviendas sencillas se puedan armar por una mano de obra no calificada. Sin embargo, es importante diferenciar lo que sería en realidad la vivienda de emergencia tipo mediagua versus su derivada como vivienda progresiva. Esta última ya es el estándar mínimo a lo que se quiere apuntar desde organizaciones como la Fundación Vivienda, tratando de dejar obsoleta la mala calidad de habitabilidad que caracteriza a la “mediagua”. De este modo, la vivienda progresiva pa-

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rece ser la nueva alternativa válida y será entendida como la define el Decreto Supremo N° 140 de Vivienda y Urbanismo4 : “el proyecto de vivienda, a emplazarse en el sector urbano o rural, cuya construcción se efectúa en dos etapas, comprendiendo la primera etapa, como mínimo, un sitio urbanizado y una unidad sanitaria compuesta de cocina y baño con W.C., lavatorio y ducha (…)”. Por lo tanto, tenemos una distancia muy corta que nos permite diferenciar entre lo que queremos que sea la nueva vivienda de emergencia y la vivienda progresiva. Esta estrecha distancia se convierte en una oportunidad de innovación que puede abordarse desde la construcción. Al respecto, una alternativa es la tecnología CNC5 con que se cuenta cada día en más industrias a nivel nacional6 y en los laboratorios de fabricación que se propagan en las universidades, ya que ella permitirá dar valor agregado a los materiales básicos para potenciar una autoconstrucción efectiva. Durante años hemos sido testigos de las modificacio-

4 Artículo 2º.- Para los efectos del presente reglamento se entenderá por: a) Vivienda progresiva, el proyecto de vivienda, a emplazarse en el sector urbano o rural, cuya construcción se efectúa en dos etapas, comprendiendo la primera etapa, como mínimo, un sitio urbanizado y una unidad sanitaria compuesta de cocina y baño con W.C., lavatorio y ducha, que corresponda a la infraestructura sanitaria definida en el Artículo 7.1.2. del D.S. Nº 47, (V. y U.), de 1992, Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones; y la segunda etapa, la ejecución del resto del proyecto aprobado para la vivienda. Tratándose de viviendas progresivas a emplazarse en el sector rural, podrá invertirse el orden de las referidas etapas, sin perjuicio de lo dispuesto en las leyes y reglamentos pertinentes. 5 CNC, del inglés Computer Numeric Control, que refiere a un sistema que permite controlar la posición de un elemento del tipo herramienta que está montada en una máquina. Mediante un software y un conjunto de instrucciones se logra contralar las coordenadas de posición de un punto (la herramienta) respecto a un origen. 6 Hunter Douglas, ENAER, LEMACO Corte LÁSER, NOT, MASISA, EDYCE, entre otras son industrias que se caracterizan en los últimos años por trabajar con procesos automatizados de fabricación CNC (Ojeda, 2011).

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nes que se le hacen en un corto periodo de tiempo a las soluciones habitacionales de emergencia y progresivas. Las personas que las habitan por lo general tienen redes que les permiten contactar personas con experiencia en la construcción y tienen acceso a materiales básicos de construcción como, por ejemplo, un tablero de virutas orientadas (panel OSB), palos de madera aserrada de 2x3” o 2x4” y una plancha metálica de zinc. Con estos materiales de construcción se logra realizar una pequeña ampliación o mejora en la vivienda. Por otra parte, la autoconstrucción y la tecnología nos ha permitido comprobar en cursos de escuelas de arquitectura que es posible desarrollar sistemas de construcción basados en la utilización de estas herramientas con el fin de generar diseños enfocados en un fácil armado. Esto se logra desde una optimización de las partes lo que permite identificar rápidamente las piezas y el lugar en que deben ser dispuestas para el proceso de armado. Además, se pueden realizar diseños que estén pensados para ser desplegados en terreno en vez de armados en terreno.

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Se puede definir que estas placas cuenten con un sello preestampado que nos permita, por ejemplo, cortar e identificar las partes del marco de una ventana previamente testeado en términos de hermeticidad, o pre-estampar las líneas que nos permitan cortar y ensamblar una puerta o sencillamente un mueble que permita mejorar la habitabilidad de los espacios interiores de la vivienda. La tecnología de fabricación digital, combinada con iniciativas y procesos de autoconstrucción, nos entregan la oportunidad de transferir conocimiento y diseño, y por añadidura, la posibilidad de complementar las viviendas de emergencia y viviendas transitorias pensadas desde la progresividad con elementos de calidad. Puertas, ventanas, muebles e incluso marcos estructurales, a través del pre-trazado de cortes en tableros.

Es una alternativa enfrentar la autoconstrucción como una posibilidad de desarrollo desde la innovación en el uso de tecnologías que nos permitiría, por ejemplo, darle un valor agregado a un tablero de madera (como es la placa de OSB) y modificar su terminación exterior, ya que no está necesariamente fabricada para ser un material de terminación y que generalmente es revestido o sencillamente pintado.

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Maqueta mรณdulo habitable. Desarrollada por estudiantes de Arquitectura Pontificia Universidad Catรณlica

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ANEXO

INNOVACIÓN EN SISTEMAS CONSTRUCTIVOS PARA LAS VIVIENDAS DE EMERGENCIA, APORTES DEL CURSO DISEÑO ARQUITECTÓNICO PARA LA MANUFACTURA. UN TRABAJO CONJUNTO ENTRE FUNDACIÓN VIVIENDA Y LA ESCUELA DE ARQUITECTURA DE LA pontificia UNIVERSIDAD CATÓLICA de chile.

Equipo Fundación Vivienda El Área de Investigación Innovación y Desarrollo de Fundación Vivienda entiende la innovación como el proceso que inicia con la comprensión de los problemas relativos al habitar y que busca la exploración de nuevos sistemas constructivos que otorguen flexibilidad para el diseño de soluciones residenciales en función de las necesidades familiares, culturales, geográficas y medioambientales. Desde esta perspectiva, con una mirada de mediano plazo, se busca intentar proponer a la Fábrica de la Fundación nuevas soluciones que logren escapar a la estandarización pensando el habitar no sólo desde una perspectiva “residencial/pernoctar”, sino que desde los diversos usos requeridos por las familias. Lo anterior implica que la innovación en materia de alojamientos para el abordaje de emergencias y las posibilidades que estos tienen de convertirse en el primer paso de una vivienda consolidada está en relación directa con

la investigación y el trabajo exploratorio y experimental. Tomando en cuenta lo anterior, Fundación Vivienda firmó un convenio con la carrera de Arquitectura de la Universidad Católica para participar como parte del equipo docente del curso “Diseño Arquitectónico para la Manufactura”, dictado por el profesor Juan Eduardo Ojeda. El curso fue diseñado por el académico en conjunto con profesionales de la Fundación y buscó realizar una exposición comparativa del estado del arte de la manufactura ligada a la fabricación de componentes arquitectónicos con especial énfasis en enfrentar los procesos de fabricación digital y la exploración de los estudiantes de sistemas constructivos simples como piezas con potencial de trasformación para la conformación de alojamientos transitorios y definitivos. A lo largo del curso, los estudiantes pudieron reflexionar críticamente entre las posibilidades presupuestarias y

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tecnológicas de manufacturar partes y componentes de arquitectura en el extranjero y en Chile con el propósito de que, al momento de diseñar, se encontraran informados de las capacidades tecnológicas existentes para llevar a cabo proyectos y construcciones basados en faenas de montaje y ensamble de piezas que se fabrican en un lugar distinto al de la obra. Desde el punto de vista de la innovación y el diseño, se logró la exploración y proposición, por parte de los estudiantes, de diversos sistemas constructivos para, desde ahí, diseñar habitáculos básicos pensados para la pernoctación en situaciones de emergencias u otras. El resultado, fue la generación de módulos habitables que fueron pensados como una posible respuesta a distintas necesidades constructivas, es decir, que sirva como base para el armado de piezas que puedan responder a diversas necesidades. De

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todas las propuestas de módulos habitables el curso eligió dos para ser ejecutados en tamaño real (se presentan fotografías en las páginas siguientes). De todas las conclusiones obtenidas, la principal fue que para innovar respecto de la forma que adquieren estas soluciones residenciales transitorias, es necesario revisar los sistemas constructivos escapando a la tradicional: estructura-madera placa-revestimiento.

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Maqueta mรณdulo habitable. Desarrollada por estudiantes de Arquitectura Pontificia Universidad Catรณlica de Chile.

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Maqueta mรณdulo habitable. Desarrollada por estudiantes de Arquitectura Pontificia Universidad Catรณlica de Chile.

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