Análisis del gasto social Agosto de 2009 Luciana Díaz Frers Directora del Programa de Política Fiscal CIPPEC
Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • info@cippec.org • www.cippec.org
Contenido de la presentación 1. Conceptos generales sobre gasto social: definiciones y números en América Latina 2. Proceso presupuestario 3. Cómo analizar el presupuesto 4. Experiencias de análisis del gasto social 5. Fuentes de información útiles
¿Qué es el gasto social? Diversas definiciones: Tipo de gasto (sólo fiscal o con otras fuentes de financiamiento, directo, focalizado, corriente) Cuáles son los sectores que se incluyen y por qué. Relaciones financieras entre niveles de gobierno, descentralización.
Provisión pública y privada de servicios sociales: algunos ejemplos Producción Privada
Pública
Educación privada
Educación pública (cooperadoras)
Salud privada (clínicas, consultorios, medicamentos)
Salud pública (copagos)
Privad Servicios públicos privatizados a (agua, electricidad)
Alimentos inanciamientoEducación privada (sub. a docentes)
1
Educación pública (incluye becas) Salud pública (atención gratuita en hospitales, salitas)
Insumos del sistema de salud (medicamentos, material Públicdescartable)
a
2
Construcción (escuelas, hospitales) Planes de vivienda Planes de alimentación
3
4
Evolución del gasto social consolidado como porcentaje del gasto público total (1986-2007), Argentina
(*) cifras preliminares Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación
AmĂŠrica Latina: Gasto pĂşblico social como porcentaje del PIB, 1991-2005, en porcentaje
Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL
América Latina: Gasto público social per cápita, 1991-2005 (en dólares de 2000)
Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a datos de CEPAL
Evolución del gasto social nacional y subnacional (sin previsión social) como porcentaje del gasto social consolidado (1986-2007), Argentina
(*) cifras preliminares Fuente: Elaborado por CIPPEC en base a información de la Dirección de Análisis de Gasto Público y Programas Sociales del Ministerio de Economía de la Nación
Cuatro ejes de anĂĄlisis del gasto pĂşblico social Monto del gasto (asociado al nivel de cobertura de los distintos bienes y servicios sociales) Nivel de gobierno que brinda los bienes o servicios Forma de provisiĂłn: focalizada/universal; dinero o especie; Forma de financiamiento: sectores o seguros sociales
Algunas maneras de evaluar el gasto social Equidad: impacto sobre la distribución del ingreso Eficiencia: relación entre niveles de gasto y resultados obtenidos Transparencia: grado de apertura del gasto a la sociedad civil. Carácter cíclico: comportamiento del gasto en relación a la evolución del nivel de actividad económica
El gasto público social y el Presupuesto En el presupuesto público se materializan las decisiones de política social en términos de gasto. Constituye la principal herramienta en donde buscar la información vinculada a los montos de los programas, distribución de responsabilidades y formas financiamiento.
¿Qué incluye el Presupuesto? No necesariamente el presupuesto del gobierno central incluye a todo el sector público. Necesidad de observar las especificidades de cada país. Año Presupuestario A ño s Pr ev io s
Información Financiera Análisis Macro Económico
Distintas Clasificaciones del Gasto
M ar co Pl Descripción Información uri an de los Metas ua Programas Físicas l
¿Cómo es el proceso presupuestario? ELABORACIÓN. INTEGRACIÓN Y FORMULACIÓN
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN
EJECUCION
DISCUSIÓN Y APROBACIÓN
DEPENDENCIAS PODER EJECUTIVO LEGISLATIVO SECRETARÍA DE HACIENDA
LEGISLATIVO
EVALUACIÓN Y CONTROL
ÓRGANOS DE FISCALIZACIÓN LEGISLATIVO AÑO FISCA L N+2
AÑO FISCAL N
1 año antes de AÑO FISCAL N (N-1)
AÑO FISCAL N +1
PROCESO CONTINUO
¿Cómo analizar el Presupuesto? Variaciones nominales: muestran los cambios absolutos de las partidas. Variaciones reales: permite analizar la evolución al descontar el efecto de la inflación. Permite comparar el poder adquisitivo de una partida en distintos momentos. Variaciones en el % del gasto total: para identificar los cambios en las prioridades del gobierno. Variaciones en el % sobre el PBI: para evaluar la evolución del peso en la economía de cada área del gasto.
¿Cómo analizar el Presupuesto? ETAPAS DEL GASTO PÚBLICO
Original
Vigente
Compromiso
Devengado
Pagado
Ejemplo: Presupuesto Argentina 2009* $233.840 millones
$233.84 1 millones
* Datos al 03-05-2009
$72.777 millones
$60.711 millones
$48.357 millones
¿Cómo analizar el Presupuesto? CLASIFICACIONES DEL GASTO PÚBLICO
Clasificación Institucional ¿Qué organismos gastan? Dependencias y entidades del sector público
Clasificación por Objeto del Gasto
Clasificación por finalidad y función
¿En qué se gasta? Bienes y Servicios (personal, materiales)
¿Para qué se gasta? Actividades, Proyectos y Metas
¿Cómo analizar el Presupuesto? Otras clasificaciones presupuestarias: Ubicación Geográfica: permite visualizar la distribución de los programas nacionales entre las provincias. Fuentes de Financiamiento: permite identificar el gasto según los ingresos que los financian (Tesoro Nacional, Recursos con Afectación Específica, Crédito Externo, etc).
¿Cómo identificar el gasto social en el Presupuesto? Utilización de la clasificación funcional, pueden diferir entre países Ejemplo Clasificación Naciones Unidas: 01 - Servicios públicos generales 02 - Defensa 03 - Orden público y seguridad 04 - Asuntos económicos 05 - Protección del medio ambiente 06 - Vivienda y servicios comunitarios 07 - Salud 08 - Actividades recreativas, cultura y religión 09 - Educación 10 - Protección social
Algunos artĂculos periodĂsticos sobre el gasto social
Argentina y el Mundo: ¿Dónde estamos en educación? 11/05/2007 ¿Como está la Argentina en términos de educación frente al mundo? ¿En que medida hay una exigencia a los docentes que ejerzan la profesión cual si fuera un sacerdocio? ¿Qué debería hacerse con el gasto en el futuro?, esos son algunos interrogantes que se aproximan con los siguientes gráficos que describen algunas finalidades del gasto público en diferentes zonas del mundo y los resultados obtenidos. Porcentaje del gasto del gobierno central asignado a salud, educación y defensa 1993-2004. R. Tafani; N. Gaspio. Fuente de datos. UNICEF 2006 1)En primer lugar hay que destacar el bajísimo gasto en salud pública que tiene la Argentina comparado con los países industrializados. Más aún se encuentra bajo el promedio de América Latina como un todo. El porcentaje de gasto del Gobierno central asignado a salud es equivalente al de los países árabes y levemente superior al de la Ex Unión Soviética, la cual como se sabe sufrió un retroceso en términos de expectativa de vida tras el derrumbe del socialismo y la transición hacia un sistema capitalista. 2)En segundo lugar Argentina tiene un bajo nivel de gasto en Educación mientras que el promedio de América Latina y los países árabes la superan ampliamente. 3)Hay un muy bajo gasto en defensa. 4)Todo el mundo se encuentra muy atrasado en relación al uso de Internet en los países industrializados. La primera conclusión entonces es que si bien Argentina no gasta en fuerza militar, las cifras del gasto público central en educación y salud son francamente pobres. ¿Es esto una novedad? De ninguna manera ya Sarmiento decía que el docente es siempre el último mono del presupuesto. La cuestión entonces se disloca en otra dirección ¿Cuales son los resultados que se obtienen?. El segundo gráfico es elocuente: Adquisición de conocimientos en distintas regiones del mundo. Año 2003-2004 R. Tafani; N. Gaspio. Fuente de datos. Human Development Report Office.2005. UNICEF 2006. 1)Argentina se encuentra al tope del mundo en Alfabetización de adultos. El porcentaje más elevado de los adultos jóvenes (15 a 24 años) indica que el progreso en ese sentido no se ha detenido y supera en ambos conceptos ampliamente al conjunto de América Latina. 2)En Tasa de escolarización primaria y secundaria Argentina está mejor que América Latina tomada en conjunto, que los países árabes, que la ex Unión Soviética, estando abajo solamente de los países industrializados. La segunda conclusión entonces es que los resultados educativos en Argentina son comparativamente buenos. ¿Como es posible tener buenos resultados sin plata? Muy simple, en base a la voluntad, tenacidad, responsabilidad y compromiso de los
Política asistencial
Los datos oficiales muestran que hay un mapa para el injusto reparto del gasto social
Las erogaciones por cada habitante pobre son menores donde hay mayores necesidades insatisfechas Domingo 10 de agosto de 2003 |
Publicado en edición impresa
Hoy se le demanda al Estado que garantice una importante cantidad de derechos económicos y sociales: educación para todos, un puesto de trabajo para cada trabajador, un país sin hambre, una vida digna. Los altos niveles de pobreza y la ajustada restricción presupuestaria del Estado impiden alcanzar estos loables objetivos. Pero con los fondos disponibles, ¿el Gobierno está haciendo lo mejor que puede? Una forma de encarar esta pregunta es viendo cómo distribuye el gobierno nacional sus recursos teniendo en cuenta la variada situación en las provincias. Según la encuesta permanente de hogares llevada a cabo por el Indec en octubre de 2002, la situación de la pobreza es muy distinta a lo largo del país. Por ejemplo, en la ciudad de Buenos Aires un 21 por ciento de la población vive bajo la línea de pobreza, mientras que un 5,7% vive en la indigencia. Si bien estos números son preocupantes, es importante resaltar que la situación es mucho más alarmante en el norte del país, donde un 70% de la población vive en la pobreza. Más grave aún, 42% de la población del noroeste del país vive en la indigencia. La de la pobreza es una medición exclusivamente monetaria, lo cual puede acarrear dos problemas. En primer lugar, puede estar sesgada por el incentivo a subdeclarar ingresos. Y en segundo lugar, deja de lado otros aspectos muy relevantes que hacen a la calidad de vida de la población. Por ello, para tener una visión complementaria, se suele medir la situación de los hogares a través de lo que se denominan las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Los hogares con NBI son aquellos que presentan al menos uno de los siguientes indicadores de privación: La construcción de un ranking de población con NBI muestra la importante diferencia en la situación de los hogares en las distintas provincias. Las conclusiones son similares a las de la línea de pobreza. Las zonas con mayores necesidades básicas insatisfechas se concentran en las provincias del Norte (Formosa, Chaco, Santiago del Estero, Salta y Jujuy). En cambio, las provincias de la región patagónica particularmente Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut- así como las de la región pampeana -como La Pampa, Córdoba y Santa Fe- sufren menos privaciones. Contrasta fuertemente la ciudad de Buenos Aires, que muestra el menor porcentaje de NBI, frente a la provincia de Buenos Aires, en una situación significativamente más desfavorable. La provincia de Buenos Aires debe destacarse además porque allí se concentra casi un 50% del total de población con NBI. Recursos disponibles ¿Qué hace el gobierno nacional al respecto? Tiene recursos destinados al gasto social (casi $ 30.000 millones en 2002), de los cuales un 80% es gasto social universal -educación, salud y otros servicios disponibles para todos- y un 20% es focalizado -destinado a concentrar esfuerzos allí donde la pobreza sea más acuciante-. Cabría pensar que el Gobierno debería centrar el gasto focalizado en las zonas más necesitadas. Sin embargo, esto no es así. En la tercera columna del cuadro se presenta la información referente al gasto social focalizado en cada una de las provincias durante el año 2002 realizado por los principales programas del gobierno nacional (sin incluir el realizado por los gobiernos provinciales). En la última columna se incluye el gasto focalizado per cápita con NBI. Este valor permite analizar si el gasto focalizado colabora para reducir la heterogeneidad geográfica descripta. Puede observarse que las provincias que fueron diagnosticadas como aquellas con mayores privaciones, ubicadas en el nordeste y noroeste del país, tienen menor gasto focalizado per cápita NBI. Por el contrario, las tres provincias con los mayores niveles de gastos focalizados per cápita NBI, la ciudad de Buenos Aires, La Pampa y Tierra del Fuego, son provincias que se encuentran en una situación socioeconómica relativamente más favorecida. En el gráfico esto resulta más que evidente. El gasto social focalizado debería facilitar el acceso equitativo a esos derechos socioeconómicos deseados. Para ello, se puede gastar lo mismo por pobre, lo cual debería redundar en una línea plana. O para acentuar los resultados, debería gastar más donde la pobreza es más alta, lo cual se reflejaría en una pendiente positiva en el gráfico. La pendiente negativa muestra que el gasto del gobierno nacional en programas sociales focalizados no hace más que reproducir las desigualdades del país. Por Luciana Díaz Frers Para LA NACION La autora es economista del Cippec. Su columna está elaborada sobre la base del trabajo "El gasto social focalizado en Argentina", Mimeo Cippec, de Miguel Braun, Luciana Díaz Frers y Mercedes Kweitel.
Fuentes de informaci贸n OBI www.openbudgetindex.org CEPAL www.cepal.org SEDLAC http://www.depeco.econo.unlp.edu. ar/sedlac/eng/index.php Divisi贸n Estad铆sticas Naciones Unidas http: //unstats.un.org/unsd/cr/registry/regcst.asp? Cl=4&Top=2&Lg=3
Devolución sobre la encuesta ¿Cuánto es el gasto social en su país? Diversidad de respuestas
Ránking de América Latina: hay una idea cercana a lo que dicen los datos
Fuentes de información: diversidad de respuestas
¿Poseen poca, adecuada o demasiada información? No hay acuerdo ¿Por qué investigar el gasto social? Cuál es el público objetivo y el fin último
Desafíos encontrados 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17.
Encontrar / acceder a la información Corroborar si la información es de buena calidad (chequear con OOII) Sistematizarla y acopiarla Interpretarla Entender los criterio para seleccionar a los beneficiarios Saber si la ayuda llega a quienes se postulan y si cumplen con los criterios de selección Contextualizar adecuadamente la información Hacer proyecciones Información sobre beneficiarios Medición de impacto en la vida de la gente Identificar el destino específico del gasto Cruce con datos de campañas electorales Cómo se hacen licitaciones y contrataciones públicas y cómo medir sobreprecios Detectar corrupción, demostrar el desvío de fondos o que es insuficiente Comprender los diferentes ámbitos del gasto social Pocos fondos e interés de los medios Encontrar el problema
Necesidades de capacitación 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15.
Cómo acceder a los datos públicos Uso de información, bases de datos, análisis de estadísticas Cómo presentarla gráficamente Mecanismos y herramientas de investigación Nociones de economía Comprender cómo se construye y ejecuta el presupuesto público Conocer los mecanismos de control y fiscalización Fuentes de financiamiento Políticas públicas de los gobiernos regionales y locales Qué formas de corrupción existen/han sido detectados Técnicas utilizadas para relevar la información (por ejemplo, cómo se hacen las encuestas) Técnicas de análisis comparativos Técnicas de investigación periodística y trato a fuentes Técnicas de evaluación de necesidades sociales más urgentes Cómo hacer pedidos de acceso a la información
Analizando el gasto social
MUCHAS GRACIAS Agosto de 2009 Luciana Díaz Frers
Av. Callao 25, 1° • C1022AAA Buenos Aires, Argentina - Tel: (54 11) 4384-9009 • Fax: (54 11) 4371-1221 • info@cippec.org • www.cippec.org