Skipulagsferlar og matsskalar vegna vegslóða

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða Verkefni styrkt af Nýsköpunarsjóði námsmanna

Höfundur: Gísli Rafn Guðmundsson Umsjónarmenn: Andrés Arnalds og Auður Sveinsdóttir

September 2011

Abstract Off road driving has been one of the biggest problems facing natural resources in Iceland.

This unrestricted driving has formed roads without legal planning processes.

The main purpose of the project was to improve the planning methods in order to deside the future road plan in Iceland for the road systems that are still unapproved and have partly formed as a result to off road driving.

Main results are presented as a reference scale that can be used to deside wich roads will be open and wich will not. The viewed local masterplans were often not considered when map authoroties issued their maps. In one case roads were displayed on an area that was in the VatnajĂśkull National Park. This area has showned to be protected by the Icelandic law.

Key words: Roads, paths, off-road driving, local masterplan, Geographical information systems (GIS)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegan vegslóða | Abstract

I

Útdráttur Akstur utan óskilgreindra vega er alvarlegt vandamál hér á landi og hefur leitt til þess að víðáttumikið kerfi vegslóða hefur orðið til án þess að farið hafi verið eftir skipulagsferlum.

Nýsköpunargildi verkefnisins fólst í að treysta skipulagsforsendur fyrir ákvarðanatöku um framtíð þessa veigamikla hluta vega og slóðakerfis sem enn er ósamþykkt og hefur meðal annars orðið til vegna aksturs utan vega.

Megin niðurstöður eru settar fram sem viðmiðunarskali sem getur nýst við ákvarðanatöku varðandi framtíðarskipulag íslenska slóðakerfisins, svo sem hvaða slóðar eiga að vera öllum opnir, hverjir eigi að vera með takmarkaða umferð og hverjum skuli lokað. Þá er sýnt fram á ósamræmi milli aðalskipulaga sveitarfélaga, opinbers gagnagrunns Landmælinga Íslands og vegakerfis Vatnajökulsþjóðgarðs.

Efnisorð: Utanvegaakstur , vegakerfi, vegslóðar, aðalskipulag, Landfræðileg upplýsingakerfi (LUK)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Útdráttur

II

Formáli Utanvegaakstur er eitt af stærstu vandamálunum er varðar auðlindir Íslands. Landgræðsla ríkisins telur óheftan akstur ökutækja utan vega og á vegslóðum Íslands eina alvarlegustu ógn af mannavöldum við náttúru- og gróðurfar landsins. Umræddur akstur, utan laga og reglna, hefur valdið umfangsmiklum skemmdum á landi, bæði í einkaeign og eigu hins opinbera. Sú staðreynd veldur fordómum, árekstrum og öðrum vandamálum í garð fólks sem stundar frístundaakstur.

Um árabil hefur átt sér stað mikil umræða um málefni utanvegaaksturs hér á landi, ekki síst í fjölmiðlum. Ljóst er að vandamálið er umfangsmikið sem og verkefni við ákvörðun á framtíðarvegakerfi landsins. Oft virðist óljóst hvar megi aka og hvar ekki, einnig er fræðsla of lítil um skaðsemi utanvegaaksturs og þær reglur sem gilda í umgengni um landið.

Andrés Arnalds, fagstjóri hjá Landgræðslu ríkisins hefur um árabil vakið umræðu um vandamál sem hafa skapast vegna utanvegaaksturs. Af hans frumkvæði varð þetta verkefni til og í kjölfarið hlaut verkefnið styrk hjá Nýsköpunarsjóði námsmanna. Það er von höfundar að þær aðferðir og hugmyndir sem hér koma fram verði til þess að leggja brot á vogarskálarnar í þeirri vinnu sem hafin er varðandi framtíðarvegakerfi landsins.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Formáli

III

Þakkir Sérstakar þakkir til Auðar Sveinsdóttur og Andrésar Arnalds fyrir það frelsi og traust sem þau sýndu höfundi við vinnslu verkefnisins. Þau gerðu honum kleift að vinna að verkefninu á rannsóknasviði Landbúnaðarháskóla Íslands og Landgræðslu ríkisins á Keldnaholti, þar sem hann komst í kynni við reynslumikið fólk sem hefur hjálpað honum á marga vegu. Einnig voru þau sérstaklega hjálpleg við öflun heimilda til verkefnisins. Að auki fær Auður Sveinsdóttir þakkir fyrir hvatningu, yfirlestur og leiðsögn í gegnum fyrsta rannsóknarverkefni höfundar.

Sigmundur Helgi Brink, Guðjón Helgi Þorvaldsson og Steinn Jóhann Randversson fyrir tæknilega aðstoð.

Sérstakar þakkir til allra viðmælenda á rannsóknartímabilinu, bæði munnlegar og skriflegar gegnum tölvupóst. Þær heimildir spila stóran þátt í verkefninu. Það kom skemmtilega á óvart hve vel fyrirtæki og stofnanir tóku í beiðnir höfundar að aðgangi að dýrmætum gögnum og upplýsingum og kann hann þeim bestu þakkir fyrir.

Rannsakendur í systurverkefni um uppgræðslu slóða, Anna Sigríður Valdimarsdóttir og Helgi Guðjónsson fyrir aðstoð og ánægjulegt samstarf. Óskar Sævarsson, landvörður í Reykjanesfólkvangi, og Þorvaldur Örn Árnason formaður Sjálboðaliðasamtaka um náttúruvernd (SJÁ) fyrir leiðsögn um áhrifasvæði aksturs utan vega í Reykjanesfólkvangi.

Sæunn Gísladóttir og Birta Kristín Helgadóttir fyrir yfirlestur og gagnlegar ábendingar.

Landgræðsla Ríkisins og Landbúnaðarháskóli Íslands fyrir þeirra framlag.

Rannsóknarverkefnið hefði ekki orðið að veruleika ef ekki hefði verið fyrir styrk frá Nýsköpunarsjóði námsmanna, en höfundur er þakklátur fyrir þann áhuga sem verkefninu var sýndur og vali forsvarsmanna sjóðsins á þessu verkefni fram yfir mörg önnur.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Þakkir IV

Efnisyfirlit Abstract ........................................................................................................................................... I Útdráttur ....................................................................................................................................... II Formáli..........................................................................................................................................III Þakkir ............................................................................................................................................ IV Efnisyfirlit ......................................................................................................................................V 1

Inngangur............................................................................................................................... 1 1.1 Vegslóðar og utanvegaakstur á Íslandi ........................................................................... 2 1.2 Markmið ........................................................................................................................... 4 1.3 Lög og reglugerðir ........................................................................................................... 5

2

Sveitarfélög ............................................................................................................................ 8 2.1 Borgarbyggð ..................................................................................................................... 8 2.2 Ásahreppur ..................................................................................................................... 10

3

Matsferlar og flokkun ........................................................................................................ 12 3.1 Flokkun slóða ................................................................................................................. 12 3.2 Stjórnun slóða................................................................................................................. 13 3.3 Sjónarmið við matsferla ................................................................................................ 13 3.3.1 Hætta á jarðvegsrofi ............................................................................................... 15 3.3.2 Staðsetning.............................................................................................................. 15 3.3.3 Varðveisla ósnortinna víðerna ............................................................................... 16 3.3.4 Upplifun/Skynjun ................................................................................................... 16 3.3.5 Þéttleiki vegakerfisins ............................................................................................ 18 3.3.6 Hávaðamengun ....................................................................................................... 18 3.3.7 Almenn not/takmörkuð not .................................................................................... 19 3.3.8 Samráð við hagsmunaaðila .................................................................................... 19 3.3.9 Veghaldari............................................................................................................... 20 3.3.10 Áhrif á lífríki........................................................................................................... 20 3.3.11 Hámarks öxulþungi ................................................................................................ 21 3.3.12 Mögulegir umsagnaraðilar ..................................................................................... 21 3.4 Matsskali ........................................................................................................................ 22 3.5 Lokun vegslóða .............................................................................................................. 25 3.6 Nýtt hlutverk/takmörkun á umferð ............................................................................... 27

4

Niðurstöður og umræður ................................................................................................... 28

Orðalisti ........................................................................................................................................ 29 Myndaskrá ................................................................................................................................... 30 Töfluskrá ...................................................................................................................................... 31 Heimildaskrá ................................................................................................................................ 32 Viðaukar ....................................................................................................................................... 35

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Efnisyfirlit

V

1 Inngangur Akstur utan óskilgreindra vega er alvarlegt vandamál hér á landi og hefur leitt til þess að víðáttumikið kerfi vegslóða hefur orðið til án þess að farið hafi verið eftir eðlilegum skipulagsferlum, sem felur í sér að vera samþykkt af til þess ábyrgum aðilum, skipulagsyfirvöldum og landeigendum. Aðalskipulag sveitarfélaga þarf að fara í gegnum lögbundið skipulagsferli og er því mikilvægt tæki fyrir stjórn skipulags í landinu.

Mynd 1. Ummerki utanvegaaksturs í Reykjanesfólkvangi (Mynd: Gísli Rafn Guðmundsson)

Unnið er að því á vegum stjórnvalda og sveitarfélaga að ákveða hvaða hluta núverandi slóðakerfis þurfi að loka fyrir umferð vélknúinna ökutækja. Settar hafa verið á fót nefndir sem hafa skilað skýrslum varðandi mál sem snerta utanvegaakstur og skipulag vega. Þar ber helst að nefna eftirfarandi skýrslur: •

Skýrsla starfshóps umhverfisráðherra um vegi og slóða í óbyggðum 1

•

Ávallt á vegi-aðgerðir gegn akstri utan vega2

•

Vélhjól á Íslandi3

Sú grunnvinna sem farið hefur fram er mikilvæg en um mjög yfirgripsmikið verkefni er að ræða. Því er enn skortur á samræmi í gögnum, t.d. hvað varðar samþykkt og birtingu upplýsinga um vegi en það skapar bæði óöryggi og deilur.

1

Árni Bragason, Umhverfisstofnun, Eydís Líndal Finnbogadóttir, Landmælingum Íslands, Eymundur Runólfsson, Vegagerðinni. Skýrsla starfshóps umhverfisráðherra um vegi og slóða í óbyggðum, Umhverfisráðuneytið, Reykjavík apríl 2005.

2 Umhverfisráðuneytið, Ávallt á vegi- Aðgerðir gegn akstri utan vega, Aðgerðaráætlun umhverfisráðuneytisins, apríl 2010 3 Vinnuhópur Umverfisstofnunar, Vélhjól á Íslandi, Stöðumat vinnuhóps Umhverfisstofnunar og hugmyndir vélhjólafólks, Umhverfisstofnun, desember 2007.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

1

Aðalskipulag og svæðisskipulag sveitafélaga eru lögbundin sem stjórntæki og því er hægt að nýta þá leið til að vinna að nauðsynlegri samræmingu, en til þess þarf að byggja upp skýrari viðmiðunarreglur. Slíkt er nauðsynlegt til að koma í veg fyrir óbætanlegt tjón á náttúru landsins. Mat á því hvort þeir þúsundir km af vegum og slóðum sem nú eru ósamþykktir eigi að vera opnir, lokaðir eða fyrir takmarkaða umferð er flókið verkefni þar sem taka þarf tillit til fjölþættra sjónarmiða. Rannsóknarverkefnið miðar að því að greina slíkar forsendur með hliðsjón af skipulagssjónarmiðum og treysta með því vinnuferla fyrir skipulag á vegum og slóðum landsins.

1.1 Vegslóðar og utanvegaakstur á Íslandi Allt frá landnámi hafa slóðar myndast þar sem umferð er það mikil að för eftir hana myndast í landinu. Lengi voru þessir slóðar aðeins myndaðir af gangandi mönnum og búpeningi hans.

Eftir innflutning fyrstu bifreiðarinnar árið 1904 (Sigurður Hreiðar Hreiðarsson, 2004) tóku að myndast vegir fyrir vélknúna umferð og fljótlega fóru menn að ferðast um landið og mynda nýja slóða. Meðal annars voru frumkvöðlar í akstri á ferð um Þjórsárver á hálendi Íslands í kringum 1950 (Loftur Guðmundsson, 1975).

Á undanförnum áratugum hefur margt breyst. Margvíslegur frístundaakstur er vinsæll og ekkert bendir til þess að lát sé á fjölgun áhugamanna um slíkan akstur. Því er líklegt að sumar tegundir frístundaakstur verði að lúta ákveðnum leikreglum eins og mörg önnur áhugamál og ákveðin svæði verði þar sem akstur er leyfilegur en bannaður á öðrum. Á árum áður var lítið hugsað um áhrif umferðar á náttúruna, ef til vill vegna þess að álag bifreiða var á þeim tíma ekki eins mikið og nú er. Upp úr 1980 tók að bera á vandamálum er við kom utanvegaakstri jeppa. Tókst að snúa þeirri þróun til betri vegar með átaki, ekki síst fyrir tilstuðlan jeppaklúbbsins 4x44.

Upp úr aldamótunum 2000 varð mikil aukning á fjölda ökuækja ætluðum til torfæruaksturs.

Ekki hefur verið komið nægilega vel til móts við þennan ört stækkandi hóp útivistarfólks varðandi svæði sem ætluð eru til torfæruaksturs (Heimir Barðason, 7. júní 2001). Því hefur afmarkaður hópur hjólamanna verið að aka utan slóða og hefur borið töluvert á skemmdum í landinu af völdum þeirra (Jóhannes Tómasson, 22. apríl 2005). Samstillt átak margra aðila þarf til að snúa þessari þróun í rétta átt, en ljóst er að tekjur ríkissjóðs af þessari tegund

4

Viðtöl skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 16 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka. Áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða á Íslandi.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

2

íþróttaiðkunar eru talsverðar (Vinnuhópur Umhverfisstofnunar, 2007). Önnur staðreynd er sú að margir vélhjólaökumenn þræða kindastíga og slóða gangandi manna (Gunnþóra Gunnarsdóttir, 2009) og hafa sumir forystumenn torfæruhjólamanna beinlínis hvatt til slíks aksturs (Jakob Þór Guðbjartsson, 2007). Enginn greinarmunur er gerður milli færðar á slóðum í kortagrunni sem notuð eru fyrir GPS leiðsögutæki og hefur það valdið ferðamönnum vandræðum þar sem oft er um mjög torfarnar leiðir að ræða sem birtar eru í umræddum kortagrunnum með sama tákni og greiðfærari leiðir (Guðni Einarsson, 29. ágúst 2009).

Mynd 2.Utanvegaakstur getur opnað sár í jarðveginum og hafið feril vind- og vatnsrofs (mynd, Ólafur A. Jónsson).

Ísland hefur sérstætt náttúrufar og ber að taka tillit til þess. Íslensk gróðurþekja er á stórum svæðum mjög viðkvæm, aðallega vegna stutts vaxtartímabils og lítillar fjölbreytni í flóru landsins. Íslenskur jarðvegur hefur einnig sérstöðu, en hann er að mestu svokallaður eldfjallajarðvegur, sem er aðallega myndaður úr gosefnum (Ólafur Arnalds, 2004).

Eldfjallajarðvegur hefur öðruvísi eiginleika en annar jarðvegur en hann getur m.a. bundið mikið af vatni en hefur litla samloðun (Wada, 1985). Þessir sérstöku eiginleikar íslensks eldfjallajarðvegar valda því að hann er sérstaklega viðkvæmur gagnvart vind- og vatnsrofi (Ólafur Arnalds et al., 1997). Sterk gróðurþekja kemur að stórum hluta í veg fyrir vind- og vatnsrof. Ökutæki geta auðveldlega rofið gróðurþekju, sem oft er mjög viðkvæm eins og áður kom fram, og þannig hafið feril vind- og vatnsrofs. Þjöppun á einnig stóran þátt í eyðingu gróðurs. Þegar þung ökutæki aka yfir gróðurlendi kremst gróður og rætur hans, jarðvegurinn þjappast og verður ekki eins rakadrægur og holrými jarðvegsins glatast en gróður þarfnast loftrýmis í jarðvegi til þess að hann megi þrífast (Dregne, 1983). Loks ber að nefna að íslensk

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

3

náttúra er mjög aðgengileg fyrir ökutæki. Hér á landi er lítið af trjám og öðrum gróðri, auk þess sem stór svæði landsins eru slétt og auðveld yfirferðar fyrir ökutæki.

1.2 Markmið Markmið verkefnisins var að: •

gefa sýn á misræmi í birtingu upplýsinga um samþykkta vegi og um ákvarðanatöku og birtingu upplýsinga um samþykkta og ósamþykkta vegi og slóða.

•

leita leiða til að styrkja viðmiðunarskala og aðrar forsendur til að nýta betur aðalskipulag sveitarfélaga sem stjórntæki við ákvarðanatöku um framtíð þess hluta vega- og slóðakerfisins sem enn er utan kerfis Vegagerðarinnar. Leiðbeiningar um slíka verkferla eru mikilvægir til að auðvelda ákvarðanatöku, samræma fjölþætt sjónarmið margra hagsmunaaðila og draga úr deilum og óöryggi.

Nýsköpunargildi verkefnisins felst í að treysta skipulagsforsendur fyrir ákvarðanatöku um framtíð þess veigamikla hluta vega- og slóðakerfis sem enn er ósamþykkt og hefur meðal annars orðið til vegna aksturs utan vega eða sem nytjaslóðir af ýmsum toga.

Skipta má markmiðum verkefnisins í þrjá hluta: 1) Rýni í hvernig staðið er að skipulagsferlum varðandi samþykkt vegslóða hér á landi sem og erlendis. Einnig verður haft samband við sérfræðinga í öðrum löndum í samstarfi við umsjónarmenn.

2) Samanburður innan nokkurra sveitarfélaga á: a) upplýsingum um slóða fyrir vélknúin ökutæki. b) samþykkta slóða samkvæmt gildandi aðalskipulagi. c) birtingu gagna á landakortum og í gagnagrunnum sem almenningur

hefur

opinn aðgang að. d) Dæmi um vegslóða verða tekin til skoðunar í samráði við heimamenn og aðra hlutaðeigandi aðila.

3) Matsskali gerður sem hægt verður að nota við ákvörðun á opnun eða lokun vega.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

4

Undirmarkmið: •

Kanna hvort hægt sé að nýta aðferð lögbundinna skipulagsferla til að ná saman ólíkum hagsmunaaðilum og móta grunnforsendur til samræmingar á skráningu á slóðum og vegum auk þess að komast hjá utanvegaakstri.

•

Kanna og bera saman hvernig aðrar þjóðir standa að skipulagsmálum er varða skráningu vega og slóða. Það verði haft til hliðsjónar um tillögur til úrbóta.

•

Kanna misræmi í birtingu vegslóða á landakortum og í gagnagrunnum sem opnir eru almenningi og samþykkt slíkra vegslóða samkvæmt skipulagsferlum.

•

Greining gerð á helstu forsendum sem taka þarf tillit til við ákvarðanatöku í sambandi við þann hluta vega- og slóðakerfisins sem er utan við það sem Vegagerðin heldur utan um.

Rannsóknarverkefninu er ætlað að leggja fram frumdrög að viðmiðunarskala með sjónarmiðum sem taka þarf tillit til við ákvarðanatöku um vegslóða í tengslum við skipulagsgerð. Verkefnið er hugsað sem tilviksrannsókn til að hanna aðferðir sem munu nýtast til áframhaldandi rannsókna. Gerð verða drög að matsskala með helstu sjónarmiðum sem leggja þarf til grundvallar við ákvarðanir um þennan stóra hluta af framtíðarvegakerfi Íslands.

Aflað var þekkingar og gagna á hvernig slóða- og vegakerfið er metið og sýnt í lögbundnum aðalskipulögum. Einnig var skoðað misræmi í birtingu vega og slóða sem samþykktir hafa verið samkvæmt aðalskipulagi og þeirra landakorta og gagnagrunna sem almennt eru í notkun til birtingar á slíkum upplýsingum.

1.3 Lög og reglugerðir Eins og staðan er í dag er skipulagsferill varðandi samþykkt vegslóða á Íslandi óskýr.

Vegslóðar eru að mestu gerðir utan skipulags, laga og reglna. Ferill þess að vegur verði til á Íslandi er í megindráttum eftirfarandi 5: 1) Einn ekur og för myndast. Aðrir fylgja í kjölfarið í sömu för og með tímanum verður til vegslóði.

2) Leiðin sem markast hefur í landið er kortlögð/GPS hnitsett og birt á korti eða gagnagrunnum kortaútgefenda og stofnana.

5

Viðtöl skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 18 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka. Áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða á Íslandi.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

5

3) Að því er varðar miðhálendið hafa sveitarfélög fengið þessi gögn til ákvörðunar um hvaða slóðum eigi að loka og hverjir eigi að vera opnir. Slík vinna er ekki hafin utan miðhálendisins.

Eins og fram kemur í lögum er utanvegaakstur á Íslandi bannaður. Um utanvegaakstur segir eftirfarandi: „Bannað er að aka vélknúnum ökutækjum utan vega. Þó er heimilt að aka slíkum tækjum á jöklum, svo og á snjó utan vega utan þéttbýlis svo fremi sem jörð er snævi þakin og frosin“ („Lög um náttúruvernd“, 1999).

Undanþegin frá banni um akstur utan vega er m.a. umferð vegna tiltekinna starfa eins og björgun, landbúnað, landgræðslu, landmælingar, línu- og vegalagnir og rannsóknir. Í Aðgerðaráætlun Umhverfisráðuneytisins til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs er meðal annars fjallað um skilgreiningu vega á hálendinu. Þar segir um aðgerðir til að skýra lög og reglur: ,,Skilgreina vegi innan miðhálendislínunnar í samvinnu við viðkomandi sveitarfélög og í framhaldinu setja reglugerð þar sem skilgreindir vegir innan miðhálendislínu koma fram í viðauka. Í reglugerð þarf að koma skýrt fram hvað felst í merkingu vega á kort og að rafrænir kortagrunnar og kortaútgáfa sé í samræmi við þá vegi sem koma fram í hinum opinbera vegagrunni. Koma þarf á þeirri skyldu að vegir samkvæmt kortagrunninum fari inn í aðalskipulag sveitarfélaganna.“ (,,Ávallt á vegi-aðgerðaráætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs“, 2010).

Í kjölfar Aðgerðaráætlunar Umhverfisráðuneytisins var lagt fram frumvarp um breytingu á lögum um náttúruvernd en þar segir m.a: „Umhverfisráðherra skal í reglugerð kveða á um gerð kortagrunns þar sem merktir skulu vegir og vegslóðar sem heimilt er að aka vélknúnum ökutækjum. Gerð kortagrunnsins skal vera í höndum Landmælinga Íslands sem jafnframt annast uppfærslu hans í samræmi við reglur sem umhverfisráðherra setur. Ráðherra staðfestir kortagrunninn og skal útgáfa hans auglýst í B-deild Stjórnartíðinda. Heimilt er ráðherra að ákveða að umferð á tilteknum vegslóðum skuli takmarka við tilteknar gerðir ökutækja og/eða vissa tíma árs. Upplýsingar um vegslóða í kortagrunni fela ekki í sér að þeir séu færir öllum vélknúnum ökutækjum og leiða ekki til ábyrgðar ríkis eða sveitarfélaga á viðhaldi þeirra.

Eftir útgáfu kortagrunns skv. 4. mgr. skulu útgefendur vegakorta sjá til þess að upplýsingar á kortum þeirra séu í samræmi við kortagrunninn. Ef á þessu verður misbrestur er Umhverfisstofnun heimilt að krefjast þess með skriflegri áskorun að útgefendur hætti dreifingu vegakorta sem veita rangar upplýsingar um heimildir til aksturs vélknúinna ökutækja á vegslóðum og að þeir innkalli þau frá öðrum dreifingaraðilum. Verði útgefendur ekki við áskorun stofnunarinnar innan tilskilins frests er henni heimilt að beita dagsektum í þessu skyni,

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

6

sbr. 73. gr. “ („Frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum“, Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011).

Af þessu má draga að misræmi við birtingu upplýsinga um vegi og slóða sé vandamál sem stjórnvöld hafa viðurkennt og ákveðið að leysa með því að í framtíðinni verði til gagnagrunnur á vegum hins opinbera sem tilgreini hið opinbera vegakerfi Íslands.

Landmælingar Íslands mun sjá um útgáfu slíks gagnagrunns. Hið opinbera vegakerfi verður ákveðið í samræmi við viðkomandi sveitarfélög („Ávallt á vegi - aðgerðaráætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs“, 2010).

Frumvarp til breytinga á lögum um náttúruvernd er í vinnslu og verður tekið upp að nýju á Alþingi í haust. Vinna við samgönguáætlun Íslands er hafin innan miðhálendislínunnar. Sú vinna fer fram í samvinnu við sveitarfélögin sem senda tillögur að vegakerfi til starfshóps umhverfisráðuneytisins, Landmælinga Íslands, Umhverfisstofnunar og Vegagerðarinnar.

Samkvæmt formanni starfshópsins, Sesselju Bjarnadóttur, sendir starfshópurinn svo gögnin til umsagnar Umhverfisstofnunar og þaðan fara þau til Landmælinga Íslands til miðlunar.

Samkvæmt Ólafi A. Jónssyni hjá Umhverfisstofnun getur stofnunin þó ekki farið yfir alla slóða á miðhálendinu án frekari fjárveitingar. Stofnunin getur þó gefið almenna umsögn um málið, sem og sértæka innan friðlýstra svæða 6.

6

Viðtöl skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 18 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka. Áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða á Íslandi.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Inngangur

7

2 Sveitarfélög

Mynd 3. Borgarbyggð og Ásahreppur (unnið af Gísla Rafni Guðmundssyni á grunn Landmælinga Íslands).

Valin voru tvö sveitarfélög sem höfðu nýlega látið vinna nýtt aðalskipulag og fengið það samþykkt hjá Skipulagsstofnun til þess að forðast að vera með úrelt gögn. Til þess að ákvarða nýlega samþykkt aðalskipulög var notað skjal skipulagsstofnunar um stöðu aðalskipulaga hjá sveitarfélögum landsins („Staða aðalskipulags sveitarfélaga“, dags. 1. júní 2011). Sveitarfélög sem valin voru til skoðunar voru Borgarbyggð og Ásahreppur (mynd 3).

2.1

Borgarbyggð

Skoðað var aðalskipulag Borgarbyggðar og það borið saman við opinbera vegaþekju Landmælinga Íslands. Talsverður munur var á þeim vegum sem sveitarfélagið skilgreinir sem vegi (mynd 4) en að auki reyndist stofnun Landmælinga Íslands birta vegi sem skilgreindir eru sem göngu- og reiðleiðir í aðalskipulagi Borgarbyggðar (mynd 5). Samkvæmt Ragnari Frank Kristjánssyni sveitarstjórnarmanni hjá Borgarbyggð hefur sveitarfélagið tekið þá afstöðu að sýna ekki vegi utan umsjónar Vegagerðarinnar því þá er oftast enginn veghaldari skráður. Sveitarfélög hafa fengið styrki til þess að halda við slóðum í sínu umdæmi en Ragnar telur þær fjárhæðir ekki nægar til að standa undir nauðsynlegum viðhaldsaðgerðum7.

7

Viðtöl skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 18 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka. Áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða á Íslandi.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Sveitarfélög 8

Mynd 4. Fleiri vegir eru birtir á opinberum kortagrunni Landmælinga Íslands en aðalskipulagi Borgarbyggðar (unnið á grunn Landmælinga Íslands af Gísla Rafni Guðmundssyni).

Mynd 5. Landmælingar Íslands birtir vegi sem skilgreindir eru sem göngu- og reiðleiðir í aðalskipulagi Borgarbyggðar (unnið á grunn Landmælinga Íslands af Gísla Rafni Guðmundssyni).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Sveitarfélög 9

2.2

Ásahreppur

Tekið var svæði innan Ásahrepps sem nefnist Holtamannaafréttur. Þar reyndist Landmælingar Íslands birta mun fleiri vegslóða en aðalskipulag Ásahrepps (mynd 6).

Mynd 6. Landmælingar Íslands birtir mun fleiri vegi en skilgreindir eru á aðalskipulagi Ásahrepps (unnið á grunn Landmælinga Íslands af Gísla Rafni Guðmundssyni).

Færa má rök fyrir því að of margir vegslóðar séu birtir á kortagrunni Landmælinga Íslands, sér í lagi á svæði kringum Tungnaáröræfi, sem er svæði norðan Tungnár (mynd 7). Umrætt svæði

er

innan

Vatnajökulsþjóðgarðar.

Til

er

Stjórnunar-

og

verndaráætlun

Vatnajökulsþjóðgarðs en sú áætlun var samþykkt 28. febrúar 2011 af Svandísi Svavarsdóttur, umhverfisráðherra ( „Stjórnunar-og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs“, 2011). Samkvæmt áætluninni á svæðið norðan Tungnár að vera án allrar vélknúinnar umferðar, í þeim tilgangi að

viðhalda

því

svæði

sem

víðerni

Vatnajökulsþjóðgarðar

nær

til.

Víðerni

Vatnajökulsþjóðgarðs eru stærri en þau svæði sem falla undir skilgreiningu laga um ósnortin víðerni (sjá kafla 3.3.3. Varðveisla ósnortinna víðerna). Þjóðgarðurinn styðst við eftirfarandi forsendur

við

skilgreiningu

þessara

svæða

(„Stjórnunar-

og

verndaráætlun

Vatnajökulsþjóðgarðs“, 2011): Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Sveitarfélög 10

•

Svæði sé a.m.k. 25 ferkílómetrar að stærð.

•

Svæðið sé í 5 km fjarlægð frá stofn- og tengivegum.

•

Svæðið sé í 2 km fjarlægð frá öðrum vegum.

•

Svæðið sé í 5 km fjarlægð frá skálum, salernum og þjónustuhúsum sem opinn bílvegur liggur að.

Það gæti reynst afar erfitt að viðhalda þessu svæði Vatnajölsþjóðgarðs innan fyrrgreindrar skilgreiningar á meðan slóðar inni á svæðinu eru birtir á gagnagrunnum opnum almenningi (mynd 7).

Mynd 7. Hér má sjá samanburð á vegaþekju aðalskipulags Ásahrepps við opinbera vegaþekju Landmælinga Íslands. Í stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs eru birtir fleiri vegir en á aðalskipulagi Ásahrepps (unnið á grunn Landmælinga Íslands af Gísla Rafni Guðmundssyni).

Samkvæmt Ingibjörgu Sveinsdóttur var við vinnu á aðalskipulagi Ásahrepps haft samráð við helstu hagsmunahópa á svæðinu (nánar tiltekið Holtamannaafrétti). Í janúar 2010 var á vegum Ásahrepps og Rangárþings ytra haldinn sameiginlegur fundur um vegi og slóða á Holtamannaafrétti, Landmannaafrétti og Rangárvallaafrétti. Á fundinn mættu

m.a.

heimamenn, jeppamenn, fulltrúar 4*4 samtakanna, mótorhjólafólk og fulltrúar samtakanna

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Sveitarfélög 11

Slóðavina. Haft var samráð við Jöklarannsóknafélagið, Veiðifélag Holtamannaafréttar og smala. Þá var gert útivistarkort af svæðinu og reynt að hafa ekki opna slóða nálægt helstu gönguleiðum. Við vinnslu skipulagsins var tekið tillit til athugasemda hagsmunaaðila og niðurstaða janúarfundarins. Þá varð flokkun vega í aðalskipulagi Ásahrepps að taka mið af stefnu skipulags Vatnajökulsþjóðgarðar á þeim grundvelli að þjóðgarðar eru svæðisskipulög og þar af leiðandi á hærra skipulagsstigi en aðalskipulög sveitarfélaga. Á mynd 7 má sjá hvar Stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs birtir fleiri vegi en birtir eru á aðalskipulagi Ásahrepps. Samkvæmt Ingibjörgu Sveinsdóttur er það vegna þess að ekki var ljóst hve mikið af vegum yrðu opnir innan lands Vatnajökulsþjóðgarðs þegar aðalskipulagið var samþykkt og var því tekin sú afstaða hjá sveitarfélaginu að birta enga vegi á því landi sem tilheyrði Vatnajökulsþjóðgarði 8. Af framansögðu ætti að vera ljóst að ágætar forsendur hafi verið fyrir flokkun vega og skipulags vegakerfis Ásahrepps á Holtamannaafrétti. Ennfremur mælir margt gegn því að birta slóða opinberlega sem samkvæmt aðalskipulagi Ásahrepps og Stjórnunar og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs eiga ekki að vera opnir.

3 Matsferlar og flokkun 3.1 Flokkun slóða Flokkun vega í umsjá Vegagerðarinnar á Íslandi er eftirfarandi (Vegflokkar, vegagerdin.is): Stofnvegir (S) Tengivegir (T) Héraðsvegir (H) Landsvegir (L) Landsvegir (L) eru vegir yfir fjöll og heiðar sem ekki tilheyra neinum af framangreindum vegflokkum og aflagðir byggðavegir á eyðilendum. Á vegum þessum skal yfirleitt einungis gera ráð fyrir árstíðabundinni umferð og minna eftirliti og minni þjónustu en á öðrum þjóðvegum. Landsvegum er skipt í þrjár vegtegundir (Vegtegundir, vegagerdin.is): F1

Slóðir – Seinfær vegur, fær allri almennri umferð að sumarlagi. Einungis slóð, oftar en ekki lægri en landið til beggja hliða. Breidd um 4 m. Stórir lækir og ár brúaðar. Vegir þessir eru oft lokaðir á veturna vegna snjóa og vegna aurbleytu á þáatíð

F2

Slóðir – Lakfær vegur, fær fjórhjóladrifnum bílum, mjög öflugum fólksbílum og jepplingum.

Einungis slóð, oftar en ekki lægri en landið til beggja hliða. Breidd um 4 m. Lækir og smáár óbrúaðar. Oft lokað á veturna vegna snjóa og aurbleytu á þáatíð

8

Viðtöl skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 18 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka. Áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða á Íslandi.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

12

F3

Slóðir – Torfær vegur, einungis fær stórum og vel búnum fjórhjóladrifnum bílum, ofurjeppum.

Slóð, oftar en ekki lægri en landið til beggja hliða, geta verið ójafnar, grýttar og með bleytuíhlaupum. Breidd um 4 m. Oft lokað á veturna vegna snjóa og aurbleytu á þáatíð

Þessi flokkun vegslóða er í gildi í dag. Þó má spyrja hvort æskilegt gæti talist að flokka vegslóða Vegagerðarinnar út frá fleiri sjónarmiðum. Í því sambandi má til dæmis nefna tvö atriði: Öxulþungi bifreiða

Öxulþungi bifreiða er mjög breytilegur. Þá eru þolmörk vegslóða breytileg hvað varðar öxulþunga bifreiða sem þeir eiga að bera, en það fer eftir undirlagi og staðháttum hvers vegslóða fyrir sig.

Upplifun og sjónræn áhrif

Vegslóðar veita þeim sem um hann ferðast mismunandi upplifun. Þannig geta sumir vegslóðar talist áhugaverðir sem ferðamannavegir en aðrir ekki.

Margir vegslóðar eru nú án vegnúmers og veghaldara eða ábyrgðaraðila. Til þess að koma í veg fyrir frekara tjón á náttúru Íslands og ágreining er varðar akstur í óbyggðum er nauðsynlegt að allir vegslóðar landsins fái vegnúmer og skilgreindan ábyrgðaraðila eða veghaldara.

3.2 Stjórnun slóða Ábyrgðaraðili eða veghaldari vegslóða sér um að stjórna slóða. Eftirfarandi listi gefur hugmynd um þá þætti sem geta skipt máli við stjórnun slóða (Meyer, 2011): • • • • • • • • • •

Stöðumat Umhverfisgreining Markmið Staðsetning slóða Ástand slóða Mat á stjórnunarvalkostum Skilgreining slóða og leiðbeinandi mat á hlutverki Viðhald Framkvæmd Eftirlit og mat

3.3 Sjónarmið við matsferla Sjónarmið til grundvallar ákvörðun á opnun eða lokun vega og slóða eru margvísleg og má skýra með þríhyrningi sem er lýsandi fyrir þá áhrifaþætti í slóða og fjallvegagerð (mynd 5).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

13

Mynd 8. Samband áhrifaþátta sem taka verður tillit til við gerð slóða og fjallvega (Meyer, 2011) (mynd á frummáli í viðauka 1).

Hér verður komið með hugmynd að lista með þeim atriðum sem helst ber að taka til greina.

Atriði voru valin í kjölfar rannsókna og úttektar á innlendum og erlendum blaða- og vísindagreinum auk viðtala skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 18 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka þar sem áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða á Íslandi. Einnig var höfð til hliðsjónar Bandarísk ramma- og leiðbeiningaráætlun um stjórn slóða- og fjallvega (Meyer, 2011).

Upptalning atriða er ekki í samræmi við mikilvægi þeirra.

1. Hætta á jarðvegsrofi 2. Staðsetning 3. Varðveisla ósnortinna víðerna 4. Upplifun/Skynjun 5. Þéttleiki leiðakerfisins 6. Hávaðamengun 7. Almenn/takmörkuð not 8. Samráð við hagsmunaaðila Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

14

9. Veghaldari 10. Áhrif á lífríki 11. Hámarks öxulþungi 12. Mögulegir umsagnaraðilar 3.3.1 Hætta á jarðvegsrofi Sumum svæðum er meiri hætta búin af jarðvegsrofi og fer það eftir jarðvegi og gróðurfari.

Mynd 9. Vegur í viðkvæmu gróðurlendi (mynd, Gísli Rafn Guðmundsson)

3.3.2 Staðsetning Slóðar geta grafist hratt með samspili veðrunar og umferðar. Í Bandarískum leiðbeiningum um slóðagerð segir að vegur megi ekki vera í meira en 15% halla. Ef vegur stendur í miklum halla er meiri hætta á vatnsrofi. Í sama riti er mælst til þess að vegslóðar séu ekki nær vatnsföllum með fiskistofnum en 91 metra (300 fet) (Switalski & Jones, 2008).

Mynd 10. Vegur meðfram hlíð hleypir vatni yfir hann í stað þess að renna meðfram honum (Mynd, Helgi Guðjónsson)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

15

3.3.3 Varðveisla ósnortinna víðerna Víðernisferðamennska er ein tegund ferðamennsku en hún nýtur vaxandi vinsælda í hinum vestræna heimi (Saarinen, 1998). Því má líta á ósnortin víðerni sem verðmæti í íslenskri náttúru sem ber að varðveita. Samkvæmt skilgreiningu laga nr. 44/1999 um náttúruvernd eru ósnortin víðerni skilgreind með eftirfarandi skilgreiningu: „Landsvæði í a.m.k. 5 km fjarlægð frá mannvirkjum og öðrum tæknilegum ummerkjum, s.s. raflínum, orkuverum, miðlunarlónum og þjóðvegum (sbr. vegalög), og a.m.k. 25 km að stærð eða þannig að hægt sé að njóta þar einveru og náttúrunnar án truflunar af mannvirkjum eða umferð vegna vélknúinna farartækja á jörðu.“

Í MA ritgerð Victoriu Frances Taylor við Háskóla Íslands var þróun ósnortinna víðerna á Íslandi frá árinu 1936-2010 kortlögð út frá skilgreiningu íslenskra laga um slík svæði (Taylor, 2011). Kort 1 sýnir ósnortin víðerni eins og þau voru árið 1936 en kort 2 sýnir ástandið árið 2010.

Mynd 11. Hér sést þróun ósnortinna víðerna á Íslandi frá árinu 1936 til 2010 (Taylor, 2011).

Af ofansögðu má draga þá ályktun að við mat á vegum sé mikilvægt að skoða samhengi við ósnortin víðerni og æskilegt að haga vegum þannig að sem mest landsvæði myndist sem fallið geti undir skilgreiningu hugtaksins.

3.3.4 Upplifun/Skynjun Landslag og útsýni eru með mikilvægustu og eftirsóttustu eiginleikum til að tryggja gæði upplifunar („Gildi hálendisins fyrir ferðaþjónustu og útivist “, bls. 39). Eins og segir í riti Vegagerðarinnar um Ferðamannavegi á hálendi Íslands hafa víðáttumikil landsvæði og ósnortin víðerni mikla sérstöðu fyrir flesta erlenda ferðamenn sem heimsækja landið enda koma þeir oft frá löndum þar sem óbyggðir og víðerni eru fágæt. Fagurfræðileg upplifun er

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

16

ekki síður mikilvæg með tilliti til menningar- og náttúruminja og jafnvel þjóðsagna (Peters, Fríða Björg Eðvarðsdóttir, & Smári Johnsen, 2010). Í riti Vegagerðarinnar „Vaðlaheiðarvegur fyrir ferðamenn?“ skiptir Arnhildur Pálmadóttir áhugaverðum atriðum við íslenska vegi og umhverfi þeirra í eftirfarandi: 1) Sögulegar minjar: Vegamannvirki, fornleifar og önnur mannvirki 2) Sögur frá svæðinu: Íslendingasögur, draugasögur, álfasögur og ferðasögur 3) Flóra og fána: Jurta, berja og sveppatínsla. Jurta og fuglaskoðun.

4) Jarðfræði: Jarðsaga, eldvirkni, hverir.

5) Veðurfar og himingeimurinn: Norðurljós, stjörnuskoðun, miðnætursól, vetrarstormar, þoka.

Mynd 12. Jarðlagastafli á Austurlandi (mynd, Gísli Rafn Guðmundsson).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

17

3.3.5 Þéttleiki vegakerfisins Fjarlægð milli vega verður að meta í hverju tilfelli fyrir sig sem og nauðsyn þeirra. Í því sambandi gæti reynst gott að fækka vegum þar sem þeir eru margir og stutt milli þeirra.

Mynd 13. Breyting á vegaþekju Landmælinga Íslands frá 2004-2010. Vegir sem bæst hafa við eru merktir með rauðum lit (Unnið á grunn Landmælinga Íslands af Jóhanni Thorarensen).

3.3.6 Hávaðamengun Staðsetningu vega verður að skoða með tilliti til hávaðamengunar sem gæti truflað aðrar tegundir útivistar fyrir þá sem sækja í kyrrð náttúrunnar.

Mynd 14. Vélhjólamaður í Reykjanesfólkvangi (mynd, Gísli Rafn Guðmundsson)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

18

3.3.7 Almenn not/takmörkuð not Flokka má vegi eftir því hvort þeir séu notaðir almennt allt árið hvort umferð sé takmörkuð á ákveðnum tímum eða í sérstökum tilgangi. Dæmi um vegi með takmörkuð not eru veiði- og smalavegir. Vetrarleiðir eru leiðir sem oft eru einungis færar þegar snjóalög eru mikil.

Mynd 15. Slóð vegna landgræðslustarfa (mynd, Landgræðsla ríkisins).

3.3.8 Samráð við hagsmunaaðila Í allri skipulagsvinnu er samráð við hagsmunaaðila og íbúa svæðisins sem um ræðir mikilvæg til þess að sem mest sátt náist um tiltekið viðfangsefni.

Mynd 16. Samráðsfundur um vegagerð á sunnanverðum Vestfjörðum (mynd, Innanríkisráðuneytið).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

19

3.3.9 Veghaldari Við mat á vegum er mikilvægt að skilgreina veghaldara. Veghaldari sér um nauðsynlegt viðhald

og merkingar við vegi. Slíkt er mikilvægt til þess að koma í veg fyrir slys á

ferðamönnum og tjón á búnaði þeirra.

Mynd 17. Merkingar við veg í Reykjanesfólkvangi (Mynd, Gísli Rafn Guðmundsson).

3.3.10 Áhrif á lífríki Umferð vegna vélknúinna ökutækja er sá þáttur sem vegur einna stærst í áhrifum á lífríki hér á landi. Í Bandarískri rannsókn kom fram að áhrif aksturs vélknúinna ökutækja geti haft áhrif á lífverur, til dæmis frjósemi, stærð einstaklinga og stærð hóps sem einstaklingur innan hverrar tegundar tilheyrir (Burger, Gochfeld, & Niles, 1995).

Mynd 18. Áhrif aksturs getur haft áhrif á lífríki (mynd, Auður Sveinsdóttir).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun 20

3.3.11 Hámarks öxulþungi Öxulþungi bifreiða er mjög breytilegur. Þá eru þolmörk vegslóða breytileg hvað varðar öxulþunga bifreiða sem þeir eiga að bera, en það fer eftir undirlagi og staðháttum hvers vegslóða fyrir sig.

Mynd 19. Bifreið getur sokkið í vegslóða sé undirlagið lélegt (Mynd, Umhverfisstofnun)

3.3.12 Mögulegir umsagnaraðilar Umsagnaraðili um tilvist vegslóða gæti verið í höndum nokkurra stofnana, til dæmis Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og Landgræðslu Ríkisins. Þessar stofnanir gætu haft eftirlit með vegslóðum og gert athugasemdir ef veghaldari/ábygðaraðili vegslóða sinnir skyldu sinni ekki með viðunandi hætti.

Mynd 20. Vegslóði í ágætu ástandi (mynd, Auður Sveinsdóttir).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

21

3.4 Matsskali Tafla 1. Drög að matsskala til grundvallar opnun eða lokun vegslóða.

Matsskali til grundvallar opnun eða lokun vegslóða 1. Hætta á jarðvegsrofi

Sumum svæðum er meiri hætta búin af jarðvegsrofi og fer það eftir jarðvegi og gróðurfari.

Vegur í viðkvæmu gróðurlendi (mynd, Gísli Rafn Guðmundsson)

2. Staðsetning

Ef vegur stendur í miklum halla er honum hættara við vatnsrofi.

Vegur meðfram hlíð hleypir vatni yfir hann í stað þess að renna meðfram honum (mynd, Helgi Guðjónsson)

3. Varðveisla ósnortinna víðerna

Við mat á vegum er mikilvægt að skoða samhengi við ósnortin víðerni og æskilegt að haga vegum þannig að sem mest landsvæði myndist sem fallið getur undir skilgreiningu hugtaksins. Ósnortin víðerni 1936 (mynd, Victoria Frances Taylor)

4. Upplifun/ skynjun

Landslag og útsýni eru með mikilvægustu og eftirsóttustu eiginleikum til að tryggja gæði upplifunar. Víðáttumikil landsvæði og ósnortin víðerni hafa mikla sérstöðu fyrir marga ferðamenn.

Jarðlagastafli á Austurlandi (mynd, Gísli Rafn Guðmundsson)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

22

5. Þéttleiki leiðakerfisins

Þar sem fjarlægð milli vega er lítil verður að meta í hverju tilfelli fyrir sig nauðsyn þeirra. Þá gæti verið gott að leitast við að fækka vegum þar sem þeir eru margir og stutt á milli þeirra.

Vegir sem bæst hafa við frá árinu 2004 eru merktir með rauðum lit (unnið á grunn Landmælinga Íslands af Jóhanni Thorarensen)

6. Hávaðamengun

Staðsetningu vegslóða verður að skoða með tilliti til hávaðamengunar sem gæti truflað aðrar tegundir útivistar fyrir þá sem sækja í kyrrð náttúrunnar.

Véhjólamaður í Reykjanesfólkvangi (mynd, Gísli Rafn Guðmundsson)

7. Almenn/ takmörkuð not

Flokka má vegi eftir því hvort þeir séu notaðir allt árið eða umferð takmörkuð á ákveðnum tímum eða í sérstökum tilgangi.

Dæmi um vegi með takmörkuð not eru veiði- og smalavegir.

Vegslóði vegan landgræðslustarfa (mynd, Landgræðsla ríkisins)

8. Samráð við hagsmunaaðila

Samráð við alla aðila sem hagsmuna eiga að gæta við vegslóða er mikilvægt til að sátt náist um ákvörðun á framtíð hans.

Samráðsfundur um vegagerð á sunnanverðum Vestfjörðum (mynd, Innanríkisráðuneytið).

9 Veghaldari

Nauðsynlegt er að skilgreina veghaldara.

Slíkt er mikilvægt til þess að koma í veg fyrir slys á ferðamönnum og tjón á búnaði þeirra.

Hér er hægt að bæta möl í slóða til að bæta aðstæður (mynd, Helgi Guðjónsson)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

23

10. Áhrif á lífríki

Umferð vegna vélknúinna ökutækja getur haft veigamikil áhrif á lífríki.

Akstur getur haft áhrif á lífríki (mynd, Auður Sveinsdóttir)

Umsagnaraðili

Umsagnaraðili um tilvist vegslóða gæti verið í höndum nokkurra stofnana, til dæmis Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og Landgræðslu ríkisins.

Vegslóði í ágætu ástandi (mynd, Auður Sveinsdóttir)

Öxulþungi

Öxulþungi bifreiða er mjög breytilegur sem og þolmörk vegslóða. Fer það eftir staðháttum hvers vegslóða fyrir sig.

Bifreið getur sokkið á vegslóða sé undirlagið lélegt (mynd, Umhverfisstofnun)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

24

3.5 Lokun vegslóða Til viðbótar við fræðslu og eftirlit landvarða og landeigenda eru ýmsar aðgerðir mögulegar við lokun slóða. Í því sambandi er mikilvægt að afmá sýnilegt yfirborð slóðans, og er það mikilvægast næst þeim stað sem keyrt er inn á slóða (Switalski & Jones, 2008). Aðgerð sem valin er skal metin í hverju tilviki fyrir sig. Mögulegt er að nota fleiri en eina aðgerð í hverju tilviki. Atriði voru valin í kjölfar rannsókna og úttektar á innlendum og erlendum blaða-og vísindagreinum auk viðtala skýrsluhöfundar og umsjónarmanna við 18 aðila í maí-ágúst 2011; fulltrúa ráðuneyta, ríkisstofnana, sveitarfélaga og frjálsra félagasamtaka þar sem áhersla viðtalanna var á umræðu um skipulag vega og slóða hér á landi. Niðurstöður voru settar fram í töflu 2.

Tafla 2. Dæmi um aðferðir sem geta reynst gagnlegar við lokun vegslóða.

Lokun vegslóða Lokun vegslóða með grjóti

Með því að loka vegslóða með grjóti er hægt að gefa til kynna að umferð um hann sé óæskileg. Þessi aðferð er einnig ódýr þar sem notast er við efni á staðnum.

Hálendisvakt Björgunarsveitarinnar Geisla á Fáskrúðsfirði lokar slóð með steinum (mynd, slysavarnarfélagið Landsbjörg)

Band strengt fyrir veg

Mikilvægt er að hafa slíkar lausnir áberandi til þess að koma í veg fyrir slys á hugsanlegum ökumönnum.

Band strengt fyrir veg (mynd, Ólafur A. Jónsson)

Vegslóða lokað með skilti

Skilti gefur til kynna að leið sé lokuð vélknúinni umferð.

Skilti (mynd, Ólafur A. Jónsson)

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

25

Keðja og skilti

Keðja og skilti gefa vel til kynna að umferð um vegslóða sé bönnuð.

Keðja og skilti (mynd, Ólafur A. Jónsson)

Raka

Í sendnum jarðvegi eða þar sem gróðurþekja er lítil getur verið áhrifaríkt að raka yfir slóð utan vega til þess að koma í veg fyrir að aðrir ökumenn fylgi í sömu slóð. Einnig getur reynst áhrifaríkt að slóðadraga eða plægja slóð þannig að hún falli betur inn í landið.

Hjólför í sendnum jarðvegi (mynd, Andrés Arnalds)

Uppgræðsla

Vegslóði græddur upp við Djúpavatn í Reykjanesfólkvangi (mynd, Sjálfboðaliðasamtök um náttúruvernd (SJÁ))

Girða

Við uppgræðslu slóða ætti að miða að því að ná fram fyrra jafnvægi í gróðurfari, koma í veg fyrir frekari gróðureyðingu og endurheimta upprunalegt gróðurfar.

Uppgræðsla er möguleg með ýmsum aðferðum en Landgræðsla ríkisins gefur jafnan út leiðbeiningar þess efnis. Í sumum tilvikum getur reynst áhrifaríkt að girða fyrir slóða til að koma í veg fyrir umferð um hann.

Girt fyrir veg við Djúpavatn í Reykjanesfólkvangi (mynd, Sjálfboðaliðasamtök um náttúruvernd (SJÁ))

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

26

3.6 Nýtt hlutverk/takmörkun á umferð Þegar framtíð vegslóða hefur verið ákvörðuð er honum annað hvort lokað eða haldið opnum og hlutverk hans skilgreint. Sem dæmi um breytta notkun vega má nefna svæði á Dofrafjalli í Noregi. Þar er áætluð hreinsun og endurvinnsla/ frágangur á landi eftir umsvif hersins á æfingasvæði hans á Dofrafjalli og hluti svæðisins verður að þjóðgarði. Áætlaður kostnaður verkefnisins er um 10,5 milljarðar íslenskra króna. Í Aðalskipulagi svæðisins eru uppi áform um að fjarlægja mikið af vegum en sumir fá nýtt hlutverk t.d. fyrir hjóla- og göngufólk. Á vegi sem heitir Snøheimvegen sem liggur að fjallinu Snøhetta er gert ráð fyrir tímabundinni opnun fyrir almenna umferð tvisvar sinnum á dag, á tilteknu tímabili fyrir og eftir hádegi. Á öðrum tímum verður hægt að komast um veginn með smárútuferðum sem aka á áætlun.

Tilgangur takmörkunar á umferð um svæðið er verndun dýra- og fuglalífs (Innset & Selsjord, 2003).

Mynd 21. Hringvegur frá Grisungvatnan til Geitberget í Noregi sem nú er notuð sem hjóla- og gönguleið (mynd, Turistkontoret í Noregi).

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Matsferlar og flokkun

27

4 Niðurstöður og umræður Í verkefninu voru rannsökuð tvö tilvik, Borgarbyggð og Ásahreppur. Matsskalar voru settir fram sem niðurstöður innlendra og erlendra heimilda. Höfundur kynnti sér viðfangsefni vel og vann verkefnið á skipulagðan hátt. Hins vegar hefði mátt ræða betur við heimamenn um álit þeirra, reynslu og annað er varðar slóða og ósamþykkta vegi. Skrásetning vegslóða í miðlægan kortagrunn er mikilvægt og gott tæki. Að hafa aðgang að gögnum auðveldar ferðalög og getur komið í veg fyrir slys. Hins vegar er nauðsynlegt að flokka frekar vegslóða sem birtast á kortum til þess að skýra hlutverk hvers vegslóða. Þannig verður hægt að nota kortagrunninn í skýrari tilgangi.

Í samanburði aðalskipulaga sveitarfélaga við opinbera vegaþekju Landmælinga Íslands kom í ljós mikil munur. Alvarlegasta dæmið var að vegir á svæði innan Ásahrepps voru birtir í landi Vatnajökulsþjóðgarðs en svæðið reyndist verndað samkvæmt lögum. Þá voru birtir vegir sem samkvæmt aðalskipulagi Borgarbyggðar eiga að vera göngu- og reiðstígar. Af þessu má draga þá ályktun að lítil tengsl séu milli lögbundins ferils aðalskipulags sveitarfélaga og hvaða upplýsingar birtast á kortum. Vegslóðar fá þar af leiðandi í raun litla skipulagsmeðferð.

Eins og staðan er í dag er Umhverfisráðuneytið með vegslóðamálin til afgreiðslu hjá sér.

Eðlilegast væri að vegslóðamálin yrðu hjá Vegagerðinni og að hún yrði veghaldari allra vega á hálendinu. Þar liggur mest þekking er varðar vegamál og því eðlilegt að sú stofnun sjái um öll vegamál. Vegagerðin gæti svo haft aðrar stofnanir til umsagnar um vegslóða, t.d.

Landgræðslu ríkisins, Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun.

Þegar allt er dregið saman er ljóst að nauðsynlegt er að setja verkefni um ákvörðun á framtíðarvegakerfi Íslands framar í forgangsröðun verkefna á vegum hins opinbera.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Niðurstöður og umræður 28

Orðalisti  Aðalskipulag: Skipulagsáætlun sveitarfélags sem almennt tekur til alls sveitarfélagsins.  Ferðamannavegur: Ferðamannavegur er vegur sem felldur er og hannaður inn í landslagið. Sjónarmið ferðaþjónustu eru höfð að leiðarljósi og ferðamanni er gert kleyft að fara um vegi til að njóta landslags og útsýnis. Ferðamannavegur er gamlir þjóðvegir og tengivegir, sem fara um byggðir og sveitir landsins og bygging nýs vegar hefur létt af umferðinni. Vegurinn getur haft menningar og sögulegt gildi, fyrir það hvar og hvernig hann liggur nú um landið 9.  Fjallvegir: Ferðamannavegir innan hérðaða og í mörgum tilfellum e.k. ofanbyggðavegir og fjallabaksleiðir. Að jafnaði ruddar eða ofaníbornir vegir og hættulegustu ár brúaðar.10  Frístundaakstur: Akstur sem stundaður er vegna ferðamennsku eða útivistar í frístundum fólks en ekki með bein samgöngu-eða flutningsmarkmið í huga. 11  Frístundaaksturssvæði: Akstur sem stundaður er á sérstökum svæðum vegna ferðamennsku eða útivistar í frístundum fólks en ekki með bein samgöngu - eða flutningsmarkmið í huga.  Slóð: Slóð er skilgreind sem hvers konar greinilegur stígur, gata eða vegur sem nýtur ekki kerfisbundins viðhalds en er fær fyrir umferð gangandi manna, hesta, vélhjóla eða breyttra jeppa. 12  Svæðisskipulag: Skipulagsáætlun sem tekur til tveggja eða fleiri sveitarfélaga.  Veghaldari: Sá aðili sem hefur veghald vegar. 13  Vegur: Í vegalögum er vegur skilgreindur sem: akbraut, eða sá hluti vegar sem er fyrst og fremst ætlaður fyrir umferð ökutækja, öll önnur mannvirki og vegsvæði sem að staðaldri eru nauðsynleg til þess að vegur sé varanlegur, unnt sé að halda honum við og hafa af honum sem fyllst not.14 Í Náttúruverndarlögum er vegur skilgreindur sem „varanlegur vegur, gata, götuslóði, stígur, húsasund, brú, torg, bifreiðastæði eða þess háttar sem notað er að staðaldri til umferðar”15

9

Skýrsla Vegagerðarinnar, Ferðamannavegir á hálendi Íslands, júní 2010.

Miðhálendi Íslands-Svæðisskipulag 2015. Skipulagsáætlun bls. 79.

11 Vélhjól á Íslandi, Vinnuhópur Umhverfisstofnunar, desember 2007.

12 Vélhjól á Íslandi, vinnuhópur Umhverfisstofnunar, desember 2001.

13 Vegalög nr. 80/2007 14 Vegalög nr. 80/2007.

15 Lög um náttúruvernd nr. 44/1999.

10

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Orðalisti

29

Myndaskrá Forsíðumynd. Við Spákonuvatn í Reykjanesfólkvangi (mynd, Andrés Arnalds) Mynd 1. Ummerki utanvegaaksturs í Reykjanesfólkvangi .......................................................... 1 Mynd 2.Utanvegaakstur getur opnað sár í jarðveginum og hafið feril vind- og vatnsrofs. ....... 3 Mynd 3. Borgarbyggð og Ásahreppur. ......................................................................................... 8 Mynd 4. Fleiri vegir eru birtir á opinberum kortagrunni Landmælinga Íslands en aðalskipulagi Borgarbyggðar. ................................................................................................................................ 9 Mynd 5. Landmælingar Íslands birtir vegi sem skilgreindir eru sem göngu- og reiðleiðir í aðalskipulagi Borgarbyggðar. ........................................................................................................ 9 Mynd 6. Landmælingar Íslands birtir mun fleiri vegi en skilgreindir eru á aðalskipulagi Ásahrepps. ..................................................................................................................................... 10 Mynd 7. Samanburður á vegaþekju aðalskipulags Ásahrepps við opinbera vegaþekju Landmælinga Íslands. Í stjórnunar- og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs eru birtir fleiri vegir en á aðalskipulagi Ásahrepps.............................................................................................. 11 Mynd 8. Samband áhrifaþátta sem taka verður tillit til við gerð slóða og fjallvega. ................ 14 Mynd 9. Vegur í viðkvæmu gróðurlendi ..................................................................................... 15 Mynd 10. Vegur meðfram hlíð hleypir vatni yfir hann í stað þess að renna meðfram honum 15 Mynd 11. Þróun ósnortinna víðerna á Íslandi frá árinu 1936 til 2010. ...................................... 16 Mynd 12. Jarðlagastafli á Austurlandi ......................................................................................... 17 Mynd 13. Breyting á vegaþekju Landmælinga Íslands frá 2004-2010. ................................... 18 Mynd 14. Vélhjólamaður í Reykjanesfólkvangi ......................................................................... 18 Mynd 15. Slóð vegna landgræðslustarfa. .................................................................................... 19 Mynd 16. Samráðsfundur um vegagerð á sunnanverðum Vestfjörðum ................................... 19 Mynd 17. Merkingar við veg í Reykjanesfólkvangi. .................................................................. 20 Mynd 18. Áhrif aksturs getur haft áhrif á lífríki. ........................................................................ 20 Mynd 19. Bifreið getur sokkið í vegslóða sé undirlagið lélegt .................................................. 21 Mynd 20. Vegslóði í ágætu ástandi............................................................................................. 21 Mynd 21. Hringvegur frá Grisungvatnan til Geitberget í Noregi sem nú er notuð sem hjóla- og gönguleið. ...................................................................................................................................... 27

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Myndaskrá

30

Töfluskrá Tafla 1. Drög að matsskala til grundvallar opnun eða lokun vegslóða. .................................... 22 Tafla 2. Dæmi um aðferðir sem geta reynst gagnlegar við lokun vegslóða. ............................. 25

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Töfluskrá

31

Heimildaskrá Árni Bragason, Eydís Líndal Finnbogadóttir, & Eymundur Runólfsson. (2005). Skýrsla starfshóps umhverfisráðherra um vegi og slóða í óbyggðum. Reykjavík: Umhverfisráðuneytið. Ávallt á vegi- aðgerðaráætlun til að draga úr náttúruspjöllum af völdum utanvegaaksturs.

(2010). Reykjavík: Umhverfisráðuneytið.

Burger, J., Gochfeld, M., & Niles, L. J. (1995). Ecotourism and birds in coastal New Jersey: contrasting responses of birds, tourists and managers. (22 útgáfa., bls. 56-65).

(Environmental Conservation).

Dregne, H. E. (1983). Physical effects of off-road vehicle use. Environmental Effects of OffRoad Vehicles: Impacts and Management in Arid Regions (bls. 15-30).

Frumvarp til laga um breytingu á lögum um náttúruvernd, nr. 44/1999, með síðari breytingum. (Lagt fyrir Alþingi á 139. löggjafarþingi 2010–2011).

Gunnþóra Gunnarsdóttir. (2009). „Við þræðum gamla slóða eftir kindur og veiðimenn“.

Fréttablaðið.

Guðni Einarsson. (29. ágúst 2009). „Ekki fyrir hvern sem er að fara þarna“. Morgunblaðið.

Heimir Barðason. (7. júní 2001). Hestamenn í Hafnarfirði og mótorhjólamenn. Morgunblaðið.

Innset, L., & Selsjord, R. K. G. (2003). Kommunedelplan for Hjerkinn skytefelt. (27. júní 2003. (Lesja og Dofre kommuner).

Jakob Þór Guðbjartsson. (2007). Iceland overland. Reykjavík: Útivera.

Jóhannes Tómasson. (22. apríl 2005). „Akstur utan vega vaxandi og viðvarandi vandamál“.

Morgunblaðið.

Loftur Guðmundsson. (1975). Hálendið heillar: þættir af nokkrum helstu öræfabílstjórum.

Reykjavík: Bókaútgáfa Þórhalls Bjarnasonar.

Lög um náttúruvernd. (1999). nr. 44.

Meyer, K. G. (2011). A Comprehensive Framework for Off-Highway Vehicle Trail Management. Missoula: U.S. Departement of Transportation. Ólafur Arnalds. (2004). Volcanic soils of Iceland. Catena (56), 3-20. Ólafur Arnalds, Elín Fjóla Þórarinsdóttir, Sigmar Metúsalemsson, Ásgeir Jónsson, Einar Grétarsson, & Arnór Árnason. (1997). Jarðvegsrof á Íslandi. Reykjavík: Landgræðsla ríkisins og Rannsóknarstofnun landbúnaðarins.

Peters, S., Fríða Björg Eðvarðsdóttir, & Smári Johnsen. (2010). Ferðamannavegir á hálendi Íslands, Reykjavík: Vegagerðin.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Heimildaskrá

32

Saarinen, J. (1998). Wilderness, Tourism Development, and Sustainability: Wilderness Attitudes and Place Ethics. USDA Forest Service Proceedings RMRS. Sigurður Hreiðar Hreiðarsson. (2004). Saga bílsins á Íslandi 1904-2004. Reykjavík.

Staða aðalskipulags sveitarfélaga dags. 1. júní 2011. (2011). Reykjavík: Skipulagsstofnun.

Stjórnunar-og verndaráætlun Vatnajökulsþjóðgarðs. (2011). Reykjavík: Vatnajökulsþjóðgarður.

Switalski, T. A., & Jones, A. (2008). BEST MANAGEMENT PRACTICES FOR OFFROAD VEHICLE USE ON FORESTLANDS: A Guide for Designating and Managing Off-Road Vehicle Routes. Salt Lake City: Wildlands CPR og Wild Utah Project. Sótt 20. ágúst 2011 af http://www.wildlandscpr.org/files/ORV_BMP_2008_0.pdf Taylor, V. F. (2011). GIS assessment of Icelandic wilderness from 1936 to 2010 [óbirt MA ritgerð]. Reykjavík: Háskóli Íslands.

Umhverfisstofnunar, V. (2007). Vélhjól á Íslandi. Reykjavík: Umhverfisstofnun.

Vegflokkar. Reykjavík: Vegagerðin. Sótt 24. júní 2011 af http://www.vegagerdin.is/vegakerfid/skipting-i-vegflokka/ Vegtegundir. Reykjavík: Vegagerðin. Sótt 24. júní, 2011 af http://www.vegagerdin.is/vegakerfid/vegtegundir/ Vinnuhópur Umhverfisstofnunar. (2007). Vélhjól á Íslandi. Reykjavík: Umhverfisstofnun.

Wada, K. (1985). The distinctive properties of Andosols. Advances in soil sciences, 2, 173223.

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Heimildaskrá

33

Viðmælendur í viðtölum maí-ágúst 2011 Andrés Arnalds fagstjóri, Landgræðsla ríkisins Ásgeir Björnsson sérfræðingur, Umhverfisstofnun Auður Sveinsdóttir dósent, Landbúnaðarháskóli Íslands Björn Ólafsson forstöðumaður þjónustudeildar, Vegagerðin Gudmund Nilsen hjá Vegstjórnun og þróun, norska Vegagerðin Ian Hannam aðjúnkt og umhverfislögfræðingur, miðstöð landbúnaðar og laga í Ástralíu Ingibjörg Sveinsdóttir landfræðingur, Steinsholt sf Ólafur Arnar Jónsson deildarstjóri náttúruauðlindasviðs, Umhverfisstofnun Óskar Sævarsson landvörður, Reykjanesfólkvangur Ragnar Frank Kristjánsson sveitarstjórnarmaður, Borgarbyggð Roger Crofts umhverfisráðgjafi, sjálfstætt starfandi Sesselja Bjarnadóttir sérfræðingur, Umhverfisráðuneyti Sigurbjörg Áskelsdóttir landslagsarkitekt, Landlínur ehf Stefán Thors skipulagsstjóri ríkisins, Skipulagsstofnun Þórður H. Ólafssson framkvæmdastjóri, Vatnajökulsþjóðgarður Þorvaldur Örn Árnason formaður, Sjálboðaliðasamtök um náttúruvernd (SJÁ) Valdís Bjarnadóttir Arkitekt, Vinnustofan Þverá ehf; Arkverk ehf Viktor Þór Jörgensen leiðsögumaður, Arctic Rafting

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Heimildaskrá

34

Viðaukar Viðauki 1: Mynd sem þýdd var af höfundi úr ensku:

Skipulagsforsendur og matsskalar vegna vegslóða | Viðaukar 35