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Sicurezza: ruolo degli organismi paritetici nella formazione dei lavoratori e Rls Mario Gallo Docente di diritto del lavoro
Alcune riflessioni sulla esatta portata del ruolo degli organismi paritetici alla luce dell’intervento del Ministero del lavoro in materia
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mento si è ormai da tempo acceso un dibattito dottrinale che, occorre ricordare, aveva spinto an che il Governo a varare il 27 marzo 2009 uno schema di decreto correttivo, che poi com’è noto Con l’introduzione del Dlgs 9 aprile 2008, n. 81, ha dato vita al Dlgs 3 agosto 2009, n. 106, in cui il legislatore ha riformato il regime in materia tale obbligo era stato retrocesso a mera facoltà da d’informazione, formazione e addestramento fa parte del datore di lavoro; tuttavia, tale modifica cendo propri gli orientamenti che erano già stati aveva suscitato severe critiche da parte delle orga espressi da tempo sia in dottrina che in giurispru nizzazioni sindacali tant’è vero che poi, alla fine, il denza, introducendo al tempo stesso il nuovo pre legislatore delegato ha nuovamente confermato la cetto fondamentale in base al quale ad ogni sog natura obbligatoria di tale collaborazione con l’in getto al quale è assegnato un ruolo ai fini della troduzione, come vedremo, di alcuni importanti salute e sicurezza sul lavoro deve essere garantita temperamenti. Nel complesso malgrado l’inter la partecipazione ad un percorso formativo ade vento correttivo operato con il Dlgs n. 106/2009 guato ai propri compiti e responsabilità all’interno sono rimaste in piedi alcuni questioni fondamen della specifica organizzazione cui appartiene. Per tali di fondo sulle quali il Ministero del lavoro ha tanto, i destinatari non sono più solo i lavoratori e espresso il proprio orientamento rispondendo ad i loro rappresentanti ma anche i preposti, i diri un interpello, pubblicato sul sito ufficiale nel mese di aprile 2010, su cosa debba intendersi con genti e altre figure previste dalla norma(1). La formazione, pertanto, è definita come il proces l’espressione «la formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti deve avvenire in so educativo attraverso il quale trasfe collaborazione con gli organismi pari rire ai lavoratori ed agli altri soggetti tetici» ai sensi dell’art. 37, comma 12, del sistema di prevenzione e protezio Il parere Dlgs n. 81/2008. Anche se la posi ne aziendale conoscenze e procedure dell’organismo zione interpretativa assunta del Mini utili all’acquisizione di competenze paritetico stero non risolve tutte le questioni per lo svolgimento in sicurezza dei non è vincolante aperte fornisce, tuttavia, alcuni inte rispettivi compiti in azienda e all’iden ressanti chiarimenti che rivestono tificazione, alla riduzione e alla gestio ne dei rischi (art. 2, lett. aa). Tuttavia, al fine di una particolare valenza sul piano applicativo ed assicurare una formazione efficace l’art. 37 non offre al tempo stesso l’occasione per alcune rifles solo definisce i contenuti fondamentali dell’obbli sioni sulla costituzione e l’esatta portata del ruolo gazione formativa, ancorata a parametri di suffi degli organismi paritetici che molto frequente cienza e adeguatezza che saranno specificati e mente è travisata. regolamenti dal prossimo Accordo in sede di Con ferenza permanente StatoRegioni che sembra in Qualificazione generale dell’obbligo di dirittura di arrivo, ma al comma 12 prevede an collaborazione con gli organismi paritetici che un non meglio precisato obbligo di collabora Il Dlgs n. 106/2009, nel novellare il comma 12 zione del datore di lavoro con gli organismi parite dell’art. 37, ha mantenuto fermo il principio in tici per quanto riguarda sia i lavoratori che i rap base al quale la formazione dei lavoratori e quella presentanti dei lavoratori (Rls). dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza Proprio sulla natura e i contenuti di tale adempi (Rls) deve essere effettuata in collaborazione con
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Per un approfondimento si veda dello stesso Autore, Guida pratica sicurezza del lavoro, 2a edizione 2009, Il Sole 24 Ore Editore.
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Contenuti dell’obbligo di collaborazione con l’organismo paritetico art. 37, comma 12, Dlgs n. 81/2008 Datore di lavoro
Organismo paritetico
Informazione sull’attività formativa da svolgere: q Durata del corso q Argomenti generali da trattare q Profilo dei docenti q Programmazione di eventuali attività congiunte q Altri dati previsti dalla contrattazione collettiva
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fase transitoria in quanto manca l’accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano (cfr. art. 37, comma 2). La comunicazione all’organismo paritetico e gli effetti del parere Questa tesi è accolta anche dal Ministero del lavo ro che nella risposta al quesito avanzato ha pun tualizzato come il comma 12 dell’art. 37 del Dlgs n. 81/2008 «…nella sua formulazione, imponga unicamente un obbligo di collaborazione che, ragio nevolmente, può intendersi ottemperato previa ne cessaria informazione all’organismo paritetico…»(2). Poiché, osserva ancora, gli organismi paritetici as solvono una funzione di orientamento e promo zione in ordine alla formazione quindi non han no alcun potere di controllo in tal senso il parere espresso non risulta essere vincolante in relazione allo svolgimento della formazione stessa che rima ne, pertanto, valida anche in sua assenza. In altri termini, secondo il Ministero del lavoro, il datore di lavoro è sì tenuto a comunicare l’attività forma tiva da intraprendere ma al tempo stesso non è obbligato a conformarsi al parere espresso dell’or ganismo, così come in caso di silenzio la formazio ne potrà essere svolta validamente. Occorre osser vare che, tuttavia, il Ministero non scende nel dettaglio del contenuto che la predetta comunica zione deve avere, ma appare evidente che, consi derata la ratio della norma, la stessa debba neces sariamente comprendere almeno gli elementi pre cedentemente elencati ed eventualmente la ri
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gli organismi paritetici. Come già accennato nel progetto di revisione del Dlgs n. 81/2008 inizial mente tale collaborazione era stata trasformata in eventuale ma il citato Dlgs n. 106/2009 ha con fermato l’obbligatorietà della stessa che ora risulta collegata direttamente alla presenza degli stessi nel settore e nel territorio in cui si svolge l’attività del datore di lavoro. Tuttavia, il nuovo comma 12 del l’art. 37, Dlgs n. 81/2008 racchiude in sé diverse criticità sulle quali appare opportuno compiere al cune riflessioni preliminari utili anche per una cor retta comprensione del ruolo riconosciuto agli or ganismi paritetici in tale ambito così delicato. In primo luogo, occorre chiedersi cosa s’intende per «collaborazione». Per dare una risposta a tale quesito occorre osservare, in primo luogo, che poiché la formazione dei lavoratori e dei rappre sentanti dei lavoratori ricade direttamente in capo al datore di lavoro appare evidente che il contenu to della collaborazione con l’organismo paritetico ha carattere vincolante a condizione che, come accennato, esista nel settore e nel territorio in cui è collocata l’azienda e, ad avviso di chi scrive, si sostanzia essenzialmente nell’informazione in or dine alle attività da svolgere e l’adeguatezza gene rale del progetto formativo in termini di durata, argomenti da trattare, profilo dei docenti, propo sta di programmazione di attività congiunte, ecc. (si veda il riquadro in alto), tenendo ben presente che spetta anche alla contrattazione collettiva il compito di disciplinare tale elementi (cfr. art. 2, comma 1, lett. ee) e che, come già accennato, per la formazione dei lavoratori si è ancora in una
Cfr. anche Min. lavoro, Newsletter Sicurezza e prevenzione, n. 5/2009, Il Sole 24 Ore Editore, pag. 7.
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Esempio di comunicazione Intestazione della ditta AL COMITATO PARITETICO ................. Oggetto: Comunicazione attività formativa ai sensi dell’art. 37, comma 12, Dlgs 9 aprile 2008, n. 81. In osservanza dell’art. 37, comma 12, del Dlgs 9 aprile 2008, n. 81 e s.m.i. con la presente si comunica che la ditta ................................................................................................................. con sede legale in ..................................... alla via ..................................... n. ... , e unità produttiva sita in ........................................................ alla via ..................................... , n. ... , esercente presso la predetta unità l’attività di ..................................... , avente codice fiscale - partita Iva ..................................... , e telefono ..................................... - e-mail: ............................................., intende attivare un corso di formazione in materia di salute e sicurezza sul lavoro destinato ai propri lavoratori/rappresentante dei lavoratori per la sicurezza. A tal fine si forniscono le seguenti informazioni: 1. Durata prevista del corso: dal .............................. al ..............................; 2. Monte ore: ..............................; 3. Sede di svolgimento: ..............................; 4. Argomenti generali da trattare: (cfr. art. 37, comma 1, per i lavoratori e comma 11 per il Rls); 5. Profili generali dei docenti: formatori in materia di diritto della sicurezza del lavoro; medicina del lavoro; prevenzione incendi; tecniche di prevenzione degli infortuni, ecc. Nel far presente la propria disponibilità a valutare eventuali osservazioni che vorrete cortesemente indicarci nonché - eventuale - la disponibilità a collaborare con la S.V. ai fini dell’attuazione dell’iniziativa di cui sopra, si comunica che il nostro referente per ogni successiva comunicazione è il Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione sig. .............................................tel. ..................................... e-mail ..................................... Cordiali saluti. Data ..................................... Firma Il datore di lavoro o Dirigente
chiesta di disponibilità a collaborare anche nella fase attuativa, soluzione questa che può offrire diversi vantaggi (si veda in tal senso l’esempio di comunicazione sopra proposta).
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L’efficacia validante della collaborazione con l’organismo paritetico L’orientamento ministeriale espresso sulla natura non vincolante del parere dell’organismo pariteti co appare pienamente condivisibile e, di riflesso, mette in luce anche l’infondatezza della tesi soste nuta da alcuni secondo la quale la collaborazione, da un lato, assicura un’efficace validante di tutte le fasi della formazione erogata e, dall’altro, deve sottostare alle prescrizioni dell’organismo pariteti co per quanto riguarda necessariamente anche la scelta dei docenti e i profili organizzativi delle
iniziative come la sede di svolgimento, gli orari, i tutor, ecc. Infatti, considerata anche la ratio del l’art. 37 del Dlgs n. 81/2008 che è quella di garantire al datore di lavoro un contributo qualifi cato in tale ambito, un’estensione a carattere vin colante della collaborazione anche a tali scelte appare in contrasto, in primo luogo, con l’art. 18, comma 1, lett. l) del Dlgs n. 81/2008. Pertanto, l’intervento dell’organismo paritetico è principal mente di orientamento anche se ciò naturalmente non esclude una collaborazione più intensa, su base volontaria. Inoltre, occorre rilevare che la stessa non esplica in ogni caso un’efficacia vali dante della formazione riferita a tutte le fasi del processo formativo, ossia dalla progettazione fino alla disseminazione dell’iniziativa e alla verifica del livello di apprendimento, ma solo una relativa e limitata al momento progettuale, fermo restando
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Il parere del Ministero del lavoro Quesito: che cosa si intende con l’espressione «la formazione dei lavoratori e dei loro rappresentanti deve avvenire in collaborazione con gli organismi paritetici» ai sensi dell’art. 37, comma 12, del Dlgs n. 81/2008? - Pubblicazione: aprile 2010. Risposta - Con riferimento al quesito proposto, appare opportuno sottolineare che nell’art. 37, comma 12, del Dlgs 9 aprile 2008, n. 81 e s.m.i., il legislatore utilizza la formula «collaborazione» lasciando verosimilmente intendere che il datore di lavoro possa avvalersi dell’apporto di organismi specializzati in azioni inerenti la salute e la sicurezza sul lavoro. Questi ultimi sono rappresentati, nella fattispecie, dagli organismi paritetici che devono essere presenti nel settore e nel territorio in cui si svolge l’attività del datore di lavoro e che abbiano i requisiti di cui all’art. 2, comma 1, lett. ee); organismi che assolvono una funzione di orientamento e promozione in ordine alla formazione ed il cui parere non risulta essere vincolante in relazione allo svolgimento della formazione stessa che rimane, pertanto, valida anche in sua assenza. Si precisa, infatti, che nell’ambito del Dlgs n. 81/2008 non è comminata alcuna sanzione per la formazione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza realizzata senza avvalersi della collaborazione degli organismi paritetici. In tal senso le proposte di modifica del Dlgs n. 81/2008 approvate dal Governo nella seduta del 27 marzo 2009, nell’ambito della quale è stata avanzata la proposta di sostituire l’espressione «deve avvenire in collaborazione con gli organismi paritetici» con quella «può avvenire in collaborazione con gli organismi paritetici». Tanto premesso, si ritiene opportuno evidenziare che il comma 12 dell’art. 37, nella sua formulazione, imponga unicamente un obbligo di collaborazione che, ragionevolmente, può intendersi ottemperato previa necessaria informazione all’organismo paritetico, che sia in possesso dei requisiti sopra citati.
che l’organo di vigilanza o l’autorità giudiziaria possono in ogni caso, sulla base di elementi accer tati, contestarne l’idoneità per mancanza, per esempio, della trattazione di specifici rischi o di procedure di lavoro, difetti metodologici, ecc. In altri termini, il fatto che un corso sia svolto in collaborazione, anche stretta, con l’organismo pa ritetico con assicura tout court al datore di lavoro un bollino blu di garanzia di conformità ai precetti normativi, anche se occorre riconoscere che la partecipazione dell’organismo è un elemento che può contribuire alla realizzazione di una forma zione di qualità, efficace in termini di prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali.
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La questione dei requisiti e delle competenze territoriali degli organismi paritetici Un altro aspetto controverso che merita di essere brevemente approfondito riguarda l’esatta portata della previsione contenuta al comma 12 dell’art. 37 del predetto decreto, in base alla quale, come accennato, il datore di lavoro deve rivolgersi all’or ganismo paritetico del proprio settore presente nel territorio in cui si svolge l’attività. Su questo punto la disamina ministeriale risulta molto carente e si limita a riportare pedissequamente il testo normati vo con l’unica precisazione che l’organismo parite tico deve essere in possesso dei requisiti di cui
all’art. 2, comma 1, lett. ee), ossia deve essere costi tuito su iniziativa di una o più associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, quali sedi privilegiate per la programmazione di attività for mative e l’elaborazione e la raccolta di buone pras si a fini prevenzionistici; lo sviluppo di azioni ine renti alla salute e alla sicurezza sul lavoro; l’assi stenza alle imprese finalizzata all’attuazione degli adempimenti in materia; ogni altra attività o fun zione assegnata loro dalla legge o dai contratti collettivi di riferimento. Pertanto, in primo luogo, occorre osservare che deve trattarsi di organismi costituti da associazioni datoriali e sindacali operanti a livello nazionale; inoltre, il legislatore ha agganciato la competenza dell’organismo paritetico non tanto alla sede legale dell’impresa ma a quella dell’unità produttiva; tut tavia, molte incertezze interpretative derivano dal la definizione di unità produttiva contenuta nell’art. 2, comma 1, lett. t), modellata sull’impresa avente stabile localizzazione ed ancorata ai parametri del l’autonomia finanziaria e tecnicofunzionale che normalmente non si riscontrano nei cantieri edili(3). Pertanto, ad esempio, nell’ipotesi di piccole imprese edili operanti in ambito strettamente provinciale non sorgono particolari problemi di competenza vista la presenza capillare dei comitati paritetici territoriali per l’edilizia operanti efficacemente a
Per unità produttiva s’intende stabilimento o struttura finalizzati alla produzione di beni o all’erogazione di servizi, dotati di autonomia finanziaria e tecnicofunzionale (art. 2, comma 1, lett. t, Dlgs n. 81/2008).
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livello provinciale che, invece, possono sorgere qualora l’attività sia a livello regionale o nazionale. Indubbiamente la norma così come è stata formu lata non prevede adattamenti alle peculiarità del l’edilizia; pertanto, la soluzione dovrà essere ricer cata all’interno dell’autonomia collettiva attraverso la predisposizione di accordi quadro che garanti scano anche la semplificazione degli adempimenti, e su tale aspetto sarebbe auspicabile un intervento chiarificatore del Ministero del lavoro. Profili sanzionatori Al termine di questo approfondimento un ultimo profilo di particolare interesse che occorre trattare riguarda la sussistenza di eventuali ipotesi d’illecito conseguenti alla violazione del predetto obbligo di collaborazione con gli enti paritetici. In tal senso nella risposta all’interpello in commento (4)
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il Ministero del lavoro rileva che «…nell’ambito del Dlgs n. 81/2008 non è comminata alcuna sanzione per la formazione dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza realizzata senza avvalersi della collabora zione degli organismi paritetici». In effetti, l’art. 55 del predetto decreto non prevede alcuna sanzione né di tipo penale, né di tipo ammi nistrativo, per la violazione del comma 12 dell’art. 37 che, come accennato, riguarda anche la forma zione del lavoratore, ma il comma 1(4) proprio con riferimento a quest’ultima figura richiede espressa mente che sia adeguata, e tale requisito, ad avviso di chi scrive, si realizza anche attraverso la collabora zione con l’organismo paritetico posta nei termini descritti almeno che, come sembra trasparire dal l’orientamento ministeriale, non si consideri in ogni caso l’intervento esterno come aggiuntivo rispetto alle condizioni basilari di adeguatezza che devono essere assicurate dal datore di lavoro o dal dirigente.
Si osservi che la violazione dei commi 1 (Formazione dei lavoratori), 7 (Formazione dei dirigenti e dei preposti), 9 (Formazione degli addetti alle emergenze) e 10 (Formazione del Rls) dell’art. 37 del Dlgs n. 81/2008 comporta l’applicazio ne a carico del datore di lavoro e del dirigente dalla sanzione dell’arresto da 2 a 4 mesi o l’ammenda da euro 1.200 a euro 5.200 (art. 55, comma 5, lett. c), fatti salvi i benefici derivanti dall’applicazione dell’istituto della prescrizione obbligatoria ex Dlgs n. 758/1994, in base al quale il trasgressore adempiendo a quanto previsto dall’organo di vigilanza entro il termine concesso e pagando in sede amministrativa entro il termine perentorio di 30 giorni una somma pari ad ¼ del massimo dell’ammenda, ossia euro 1.300 in tali fattispecie, sana l’illecito penale di tipo contravvenzionale che così si estingue (cfr. Cass. pen., sez. III, 30 maggio 2003; Cass. pen., sez. III, 1° ottobre 2004; Cass. pen., sez. III, 16 giugno 2009).
Flussi stagionali 2010: escluso l’ingresso ai co.co.co MINISTERO DELL’INTERNO - CIRCOLARE 11 MAGGIO 2010, N. 3064 Oggetto: Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministeri 2010, concernente la programmazione transitoria dei flussi di ingresso dei lavoratori extracomunitari stagionali nel territorio dello Stato per l’anno 2010. Indicazioni diramate dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.
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Il Ministero dell’interno, con la circolare n. 3064/2010, richiamando il messaggio del Ministero degli affari esteri del 27 aprile u.s., ha fornito alcuni chiarimenti in merito alla trattazione delle domande di visto per le due specifiche tipologie d’ingresso (per lavoro subordinato stagionale e per lavoro autonomo) previste dal decreto flussi stagionali 2010 (Dpcm 1.4.2010). In merito all’ingresso per lavoro subordinato stagionale, il Ministero ricorda che il visto d’ingresso può essere rilasciato dalle Rappresentanze diplomatiche italiane esclusivamente in presenza dello specifico nulla osta telematico nominativo, inviato direttamente dal competente Sportello Unico per l’Immigrazione attraverso la Rete mondiale Visti (Rmv). Inoltre i visti dovranno sempre riportare, nel campo relativo all’anno flussi nella Rete Mondiale Visti, l’anno flussi corrente che non è determinato dall’anno solare di rilascio del visto, ma da quello al quale è riferito il decreto di programmazione e quindi in questo caso il 2010. Per quanto riguarda invece le quote d’ingresso riservate al lavoro autonomo, il Ministero sottolinea che è escluso il rilascio del relativo visto ai titolari di contratti di collaborazione (coordinata e continuativa ovvero a progetto) e che il rilascio del visto in favore di soci e amministratori di società o di titolari di contratto per prestazioni di lavoro autonomo (art. 2222 c.c.) può avvenire solo qualora la società di destinazione del lavoratore in Italia risulti attiva nel nostro Paese, come risulta dall’esame del certificato camerale, da almeno 3 anni. Inoltre la disponibilità del reddito annuo richiesto per l’ottenimento del visto per lavoro autonomo (non inferiore a euro 8.500) non può essere dimostrata mediante ricorso a fideiussione bancaria o polizza fideiussoria. L’attestazione relativa all’astratta individuazione delle risorse necessarie all’attività imprenditoriale, commerciale o artigianale da intraprendere (che il richiedente straniero dovrà dimostrare di disporre in Italia), rilasciata dalla competente Cciaa, non potrà risultare inferiore a euro 4.962,36 equivalenti alla capitalizzazione su base annua di un importo mensile pari all’assegno sociale. Infine il Ministero ricorda che i visti per lavoro autonomo concessi ai sensi dell’art. 27, c. 1, Tu immigrazione (solo per le ipotesi individuate dalle lettere a), b), c) e d)), al di fuori dei flussi d’ingresso, dovranno riportare nel campo «anno flussi» esclusivamente 4 x (xxxx). Alberto Rozza