TG_01_2014

TIDSSKRIFTET

GRØNLAND

NR. 1/MARTS 2014 62. ÅRGANG DET GRØNL ANDSKE SELSK AB

INDHOLD TIDSSKRIFTET GRØNLAND Udgivet af Det Grønlandske Selskab Strandgade 102 1401 København K Telefon 61 60 53 31 Danske Bank konto: 9570-6403476 E-mail dgs@groenlandselskab.dk www.groenlandselskab.dk www.tidsskriftetgronland.dk IBAN DK 9820 0080 14 80 32 71 SWIFT/BIC NDEADKKK SE nr. 19 04 29 28 Redaktion/redaktør: Uffe Wilken Det Grønlandske Selskab Telefon 31 77 20 16 E-mail uw@polarfronten.dk De i artiklerne fremsatte synspunkter er forfatternes egne – og står i alle tilfælde for forfatterens eget ansvar.

Redaktionelle synspunkter i tidsskriftet dækker ikke nødvendigvis i alle tilfælde Det Grønlandske Selskabs synspunkter.

Eftertryk i uddrag er tilladt med ­kildeangivelse.

Tidsskriftet Grønland er udgivet med støtte fra bl.a. Augustinus Fonden, Bladpuljen, Oticon Fonden, Dronning Margrethe og Prins Henriks fond, Antikvar Carl Julius Petersens Hjælpefond, Aase og Jørgen Münters Fond, Juuliip Nipitittagaa/Grønlands Julemærkefond samt Skibsreder Kraemer og Hustru Mathielde Kraemers Grønlandsfond.

T id s sk r i f t e t G r øn l a nd h a r i å r e t s før s t e nu m m e r t r e a k t ue l le i nd l æ g , s om b å de e n ke lt v i s o g t i l s a m m e n k a n i n s p i r e r e deb at t e n om forhol de t m e l l e m D a n m a rk o g G r øn l a nd . I m id le r t id e r T id s sk r i f t e t i k ke de n r e t t e pl at for m for e n s å d a n d i sk u s s i on . D e r for h a r T id s sk r i ft e t G r øn l a nd op r e t t e t e n Fa c eb o ok- s ide . A m b it ione n m e d de n ne s ide e r, at a l le , de r h a r no g e t p å hj e r t e t , v i l b r ug e Fa c eb o ok- s ide n t i l at t a g e t r å de n op o g de lt a g e i e n ( lø d ig) deb at .

2

Strategiske perspektiver rundt om Grønland 9

Tryk Gullanders Bogtryk A/S Forsidebillede: Inuk Siegstad, Grønlands actionsportshelt. Grønlandsbowlen, Sisimiut. (Foto: Mads Pihl).

ALEQA HAMMOND:

Tale ved Nytårsreceptionen i København 2014

1 1

R E B E K K A K N U D S E N:

Råstoffer til gavn for samfundet – men hvordan?

2 4

NATA LI A GEN ÉT:

Grønlands vigtigste råstof

3 6

T H O R K I L D K J Æ RG A A R D :

Freden i Kiel 1814: Da de nordatlantiske øer blev danske – og Grønland fik lov at forblive grønlandsk 4 3

M A I A D O S E M O R T E N S E N:

Københavnernes vindue til Grønland – om formidlingen af grønlandsk kultur i Kalaallit Illuutaats kunstudstillinger 5 3 *

Grafisk udformning Uffe Wilken

BO LIDEGAARD:

K Å R E H E N D R I K S E N:

Grønlands bostedsøkonomi: Er bygderne dyre?

6 6 *

K Å R E H E N D R I K S E N:

Grønlands bygders udviklingsdynamik: Udvikling eller afvikling?

Artikler mærket med * er fagfælle bedømt.

AF BO LIDEGAARD

Strategiske perspektiver rundt om Grønland RESUMÉ Artiklen giver et overblik over Grønlands strategiske stilling og internationale aktørers syn på udviklingen i Arktis og Grønland. Med det afsæt analyseres samspillet mellem forskellige internationale interesser og hvad de betyder for Grønlands egne muligheder for at optræde som selvstændig aktør på den internationale scene.

Artiklens hovedkonklusion er, at ikke kun økonomiske men også storpolitiske grunde gør det mindre sandsynligt, at væsentlige internationale aktører snart vil investere massivt i Grønland, og at der ikke er udsigt til, at løsningen på problemerne i Grønlands velfærdsøkonomi kommer udefra indenfor en overskuelig fremtid. Samtidig argumenteres der for, at det er vitalt for Grønlands videre udvikling i retning af større selvstændighed at engagere Danmark og andre nordiske aktører stærkere i den økonomiske udvikling.

Bo Lidegaard er chefredaktør for Politiken.

Tidligere har han været i udenrigstjenesten og 2005-11 var han udenrigspolitisk rådgiver i Statsministeriet. Bo Lidegaard blev i 1996 dr.phil. på sin disputats om Henrik Kauffmann og amerikanske interesser i Grønland, og han har siden skrevet flere bøger om Danmarks nyere historie. Bo Lidegaard er født i Nuuk, og han har bevaret en nær tilknytning til Grønland. (Portrætfoto: Rune Pedersen).

af det nordamerikanske kontinent. Det er også en selvstændig aktør, der har sit eget perspektiv, og som selv er med til at påvirke udviklingen i det arktiske område.

Rusland Hvis man stiller sig i Nuuk og ser mod Nordpolen, er det en stor verden, der åbner sig. Ikke kun mellem de to steder, men hele vejen rundt om Polhavet og videre ud i den verden, der interesserer sig mere og mere for Arktis og dermed også for Grønland og for, hvad der foregår i det grønlandske samfund. Grønland er ikke længere bare verdens største ø og en ganske særlig del

2

Tidsskriftet Grønland 1/2014

Perspektivet åbner sig, når man går kompasset rundt. Allerede ved klokken ét ligger Rusland, der selv har en næsten uendelig arktisk kystlinje og mægtige interesser knyttet til området. Præsident Putin har de senere år genaktiveret forladte arktiske forposter og baser, og det blev opfattet som en offensiv politisk markering, da en russisk ubåd den 2. august 2007 plantede det russiske flag på nordpolen 4.300 meter under isen.

BO LIDEGAARD

På trods af den spektakulære bedrift er det mere interessant, at Rusland i maj året efter sammen med de fire øvrige arktiske kyststater (USA, Canada, Norge og Danmark) i Ilulissat underskrev en erklæring om den fremtidige udvikling i Arktis. Ilulissaterklæringen, som blev til på dansk initiativ, er skelsættende, fordi de fem lande her slår fast, at de vil samarbejde om udviklingen i Arktis inden for rammerne af gældende international ret. Dermed fik de også sagt, at der ikke er behov for et nyt juridisk ”instrument”, hvilket ville åbne for en udvikling, der kunne skabe paralleller til den langt bredere internationale deltagelse og tilstedeværelse i Antarktis.

Populært sagt blev de fem lande, der har mest på spil i området, enige om, at de ville afklare alle spørgsmål indbyrdes, uden at give andre mulighed for at blande sig i deres beslutninger. Rusland fik signaleret, at landet ville respektere international ret og forhandle sig til løsninger på det grundlag – flag på havbunden eller ej. Således har Rusland og Norge også inden for de senere år indgået aftaler med grænsedragningen til søs mellem de to lande, så udvinding af olie og gas kan sættes i værk.

Set fra Moskva spiller det uden tvivl også ind, at Rusland har en langsigtet interesse i åbningen af Nordøstpassagen og de kommercielle sejlruter nordøst om til Kina. I takt med at isen trækker sig tilbage som følge af klimaændringerne, bliver det mere og mere attraktivt at sejle nord om ad ruter, der er væsentligt kortere end de sydgående. Når det ikke allerede sker i større omfang, skyldes det ikke mindst at Rusland sidder alene på muligheden for at yde isbryderassistance og tager sig blodigt betalt for denne service. Der er et betydeligt kommercielt potentiale, og Rusland har ingen interesse i at skabe spændinger i området. Tværtimod kan trafikken vokse, afhængig også af den videre globale opvarmning og af, hvad Rusland tager for passagen. Rusland er kort sagt engageret

og interesseret – og efter alt at dømme inden for rammerne af et forpligtende internationalt samarbejde.

Kina Bag Rusland ligger Kina som en joker for udviklingen i Arktis. Selv om der tales og skrives meget om Kinas interesser, har landet hidtil bevæget sig med stor varsomhed. Det er oplagt, at der også for Kina er vidtrækkende perspektiver forbundet med åbningen af kortere sejlruter til de store markeder i Europa, og at Beijing er fuldt opmærksom på det store potentiale for udnyttelse af råvarer, der ligger i det enorme område. Her spiller Grønland en særlig rolle med nogle af verdens største uudnyttede råvareforekomster.

For Kina kan det være umagen værd at investere i adgangen til og udnyttelsen af grønlandske mineraler som jern, uran og sjældne jordarter, selv om disse ikke umiddelbart er kommercielt rentable. Dels har Kina en interesse i på den lange bane at sikre sig adgang til og kontrol med sådanne råstoffer, dels vil kinesiske investeringer i storstilede mineprojekter i Grønland give Kina strategisk fodfæste i det arktiske.

Grønlands svage infrastruktur og beskedne befolkning kan set i det perspektiv være en fordel, fordi det gør det vanskeligt for andre, mindre aktører, at engagere sig i grønlandske projekter, der kræver en meget stor indsats udefra med både arbejdskraft og kapital.

Selvom der for nylig er givet koncession på det første store mineprojekt, jernminen ved Isua i bunden af Nuuk-fjorden, er dette endnu ikke finansieret, og det er endnu usikkert, både om det vil ske, og om kineserne i givet fald vil stille med kapitalen.

Men det er forventningen, at kun kineserne vil have den kombination af strategiske og kommercielle interesser, der kunne drive en så stor investering.

Selv om der spekuleres meget, har få et klart billede af, hvordan regnestykket ser Tidsskriftet Grønland 1/2014

3

BO LIDEGAARD

ud, set fra Beijing. Hvis – og der er tale om et stort hvis – Kina går ind i store investeringer i Grønland, og hvis det indebærer udstationering af tusindvis af kinesiske arbejdere, vil det være en meget signifikant udvikling, også i forhold til den voksne grønlandske befolkning på omkring 40.000 mennesker.

Konkret er der intet der tyder på, at det er ved at ske. Kina har været meget forsigtig med sine egne signaler, og større investeringer synes ikke at være på trapperne. En optrapning af militær tilstedeværelse endnu mindre. Selv følere om konkrete investeringsprojekter, som det kendes fra Island, har ikke været aktuelle i grønlandsk sammenhæng. Åbningen for investeringer i Isua bliver en første prøve på, om kineserne er klar til at gå ind. Sker det, vil det også blive en prøve på, hvor andre arktiske aktørers røde linjer går.

Norge Norge er de senere år begyndt at spille en større rolle, både med et aktivt arktisk diplomati og bilateralt i forhold til Grønland.

Norge er et af de meget få lande i verden, der har været i stand til at omsætte sin rigdom på naturressourcer til samfundsmæssig og menneskelig velstand. Typisk går det modsat. Nogle af de lande i verden, der er rigest på råstoffer, er også blandt verdens fattigste og hårdest ramte af konflikt og korruption. Det er oplagt for Grønland at forsøge at lære af de norske erfaringer, og Norge har på sin side store nordatlantiske og arktiske ambitioner.

Island Island er også interesseret i Grønlands fremtid, om ikke andet fordi det store naboland fylder en del set fra Reykjavik. For Island er perspektivet om større grønlandsk selvstændighed med tilsvarende større samhørighed med Island alt andet lige positivt, og mange islandske intellektuelle føler en særlig forpligtelse til at hjælpe Grønland med at frigøre sig fra, hvad de opfatter som Danmarks

4

Tidsskriftet Grønland 1/2014

kvælende favntag. De historiske paralleller til Islands egen udtræden af rigsfællesskabet i 1944 fornægter sig ikke, og Island trådte med indgåelsen i 2013 af en bilateral handelsaftale med Kina selv et skridt nærmere geopolitikken samtidig med, at perspektivet om EU-medlemskab fortoner sig. Islands realpolitiske reelle rolle er dog nok noget mindre end den islandske ambition – selv om et tættere samarbejde og mere handel mellem de to nabolande uden tvivl vil være en fordel for begge.

Danmark Selv om det siden selvstyrets indførelse i 2009 har været en erklæret målsætning for Grønland gradvist at frigøre sig fra afhængigheden, forbliver Danmark det altdominerende referencepunkt for Grønlands forhold til resten af verden.

Rigsfællesskabet er en særegen konstruktion, og det kan være fristende for både Grønland og andre internationale aktører at spille i den gråzone, hvor Grønland i praksis har en vis udenrigspolitisk autonomi inden for selvstyrelovens overordnede bestemmelse om, at forholdet til omverdenen er et fælles anliggende. Men hvor denne mekanisme for få år siden kun syntes at ville åbne større og større spillerum for selvstændig grønlandsk optræden på den internationale scene, tyder meget nu på, at dette rum indsnævres i takt med, at den geostrategiske opmærksomhed omkring Arktis vokser.

For store aktører er større interesser på spil, og de er forsigtige med at skabe fortilfælde for at indgå direkte forbindelser til en lokal regering uden om den hovedstad, der har den formelle suverænitet. Tibet, Krim og Balkan kaster skygger helt til Nordpolen og tvinger Nuuk til tæt samvirke med København, sådan som det også er tilfældet med selvstyrets repræsentationskontorer, både det første ved EU og det nye i Washington.

Selvom bloktilskuddet på 3½ milliard kroner årligt er en uomgængelig del af det dansk-grønlandske forhold, har de bånd,

BO LIDEGAARD

der knytter de to rigsdele sammen, med meget andet end penge at gøre. Det skønnes, at der lever omkring 18.000 grønlændere i Danmark, og en meget stor del af den grønlandske befolkning har i større eller mindre omfang dansk blod i årene, ligesom samhørigheden med Grønland spiller en vigtig rolle i dansk historie og for Danmarks geostrategiske placering. Kulturelt og familiemæssigt er der nære bånd, og der er også set fra dansk side stærke interesser knyttet til rigsfællesskabets bevarelse. Men gennem de senere år har den danske interesse ikke været dynamisk. Uden et udtrykkeligt grønlandsk ønske om det, er det svært at forestille sig, at den danske stat, danske virksomheder og dansk kapital i højere grad vil engagere sig i udviklingen af Grønlands økonomi og erhverv. Omvendt er det endnu sværere at se, at et sådant engagement kan komme uden Danmarks aktive medvirken.

Det er muligt, at fornyede danske investeringer kan trække international interesse med sig, herunder i mineindustrien. Men initiativet må udgå fra Grønland.

EU Ligesom Danmark har interesser i rigsfællesskabets videreførelse, har også EU gennem snart mange år bestræbt sig på at udbygge forbindelserne til Grønland, der som det første – og hidtil eneste – område meldte sig ud af det daværende EF efter hjemmestyrets indførelse i 1979. EU er fuldt ud klar over Grønlands store økonomiske og strategiske potentiale, og Kommissionen har vist sig endog meget generøs i forbindelse med især fiskeriforhandlinger. Men EU har ikke oplagte instrumenter til at udvikle forholdet til Grønland og endnu mindre til at fremme kommercielle investeringer i Grønlands erhvervsliv.

Det letter ikke forholdet mellem EU og Grønland, at mange grønlændere finder de tilbagevendende europæiske debatter om jagt på sæler og hvaler malplaceret og uden forståelse for de faktiske forhold i Grønland.

Kampagner fra miljøaktivister, som Greenpeace, og politiske initiativer til at begrænse eller forbyde import af sælskind har ramt mange små grønlandske samfund hårdt, hvilket forekommer så meget desto mere urimeligt, som Europa selv har egne uløste problemer med industrialiseret landbrugsproduktion og dyrevelfærd. Samlet udgør kampagnerne en direkte trussel mod den traditionelle levevis i Grønland.

Dermed er de også med til yderligere at skærpe spændingerne mellem den traditionelle kultur og det moderne Grønland i de store byer – spændinger der i øvrigt også næres lokalt ved overudnyttelse af levende ressourcer og moderne teknologiske fangstmetoder. Denne spænding mellem EU og inuit ses ikke kun i Grønland, men også i andre af de arktiske stater, hvilket svækker EU i den arktiske politik.

USA Historisk har USA udvist stor interesse for Grønland, og siden 1941 har supermagten drevet omfattende militære installationer i landet, fra 1951 især koncentreret omkring Thule Air Base. Omvendt har USA på intet tidspunkt engageret sig dybere i det civile grønlandske samfund.

Fra slutningen af den kolde krig begyndte skiftende amerikanske regeringer forsigtigt at opmuntre de kræfter i Grønland, der stærkest argumenterede for større selvstændighed. Uden at sætte sit gode forhold til Danmark over styr udviste Washington forsigtig aktivisme i det bilaterale forhold til Nuuk, dog uden at dette på noget tidspunkt gav sig mere kontante udtryk, lige så lidt som USA har etableret en permanent civil repræsentation i Grønland.

Et højdepunkt i dette mere aktive bilaterale forhold var Igaliku erklæringen i 2004, der blev underskrevet af den amerikanske udenrigsminister Colin Powell og hans kolleger fra Danmark og hjemmestyret. Aftalen konfirmerede forsvarsoverenskomsten fra 1951 og gav for første gang Grønland en Tidsskriftet Grønland 1/2014

5

BO LIDEGAARD

aktiv rolle i den. Samtidig blev de tre parter enige om en miljømæssig dimension til aftalen.

Igaliku aftalen var med til at etablere Grønland som selvstændig partner i forholdet til USA og nærede på den måde også de grønlandske aspirationer om større selvstændighed, ønsker der kun blev stærkere i takt med, at de internationale interesser for Arktis voksede i begyndelsen af det 21. århundrede, delvist som følge af de klimaforandringer, der er meget mærkbare i Arktis.

På den baggrund er det bemærkelsesværdigt, at den antydningsvise men umiskendelige amerikanske aktivisme de seneste år er afløst af en mere tilbagetrukket position.

Washington ligger lavt i grønlandske spørgsmål og er nu næsten demonstrativt forsigtig med ikke at fremme de mere udtalte Grønlandske ønsker om at arbejde frem mod fuld selvstændighed.

Arktis står ikke højt på den politiske dagsorden i Washington, og udsigten til en ny svag, selvstændig stat i USA’s nærområde er ikke tillokkende, så meget desto mindre som det grønlandske selvstyre og den grønlandske velfærd på mange punkter er langt mere vidtgående end de vilkår, der gælder for inuitter i Alaska eller i øvrigt for indianere i USA. Fik USA større direkte ansvar for Grønland, ville det let kunne aktualisere ømtålelige interne spørgsmål. Hertil kommer, at USA lige som EU – men modsat lande som Kina og Sydkorea – savner et udenrigsøkonomisk instrumentarium, der kunne medvirke til at fremme kommercielle investeringer i Grønland.

USA’s vurdering af Grønlands økonomiske udfordringer er formentlig ganske realistisk, og supermagten har ingen interesse i at påtage sig en større byrde i et område, som en nær allieret allerede varetager stabilt og loyalt, uden der rejses spørgsmål om den fortsatte amerikanske militære tilstedeværelse – endsige om karakteren af USA’s militære aktiviteter i området.

6

Tidsskriftet Grønland 1/2014

Et andet spørgsmål er, hvordan Washington vil reagere, hvis Kina ender med at investere i Grønlands råvareudvinding med udsigt til, at flere tusind kinesere udstationeres til Grønland. Selvom Monroe doktrinen fra 1823 samler støv dybt i bunden af en skrivebordsskuffe et sted i Washington, er den ikke glemt, og det er bestemt ikke usandsynligt, at USA vil reagere skarpt og aktivt, hvis det indtryk breder sig, at Kina er ved at etablere en vedvarende tilstedeværelse i Grønland. Washington vil i den situation hverken have forståelse for Københavns passivitet eller for Nuuks interesse i at tiltrække investeringer, uanset hvor de kommer fra.

Selvom der formelt ikke vil være meget, USA kan stille op over for en kommerciel kinesisk tilstedeværelse, er det sandsynligt, at også Beijing nøje vil overveje, om det er værd at udfordre Washington så direkte i den vestlige hemisfære. Det forekommer ikke oplagt, og selv om USA ikke kan – og for indeværende heller ikke vil – trække en streg i sandet, kan forventningerne om en eventuel amerikansk reaktion meget vel blive tungen på vægtskålen for Kinas beslutning om investeringer i Grønland.

Canada Overvejelserne i Canada domineres af landets egne interesser, der ikke på alle punkter falder sammen med Grønlands, samt af landets delikate forhold til det delvist selvstyrende Nunatsiavut, som er hjemsted for de canadiske inuitter, men hvis autonomi og velfærd på flere områder er væsentligt mere begrænset end Grønlands indenfor rigsfællesskabet. Ottawa er nok interesseret i et nærmere samarbejde med Nuuk på praktiske områder, men Canada søger bestemt ikke en rolle som fødselshjælper for et selvstændigt Grønland endsige som sponsor for en skrøbelig grønlandsk velfærdsøkonomi.

Canada er meget opmærksom på at fastholde stabilitet i området. Således indgik Canada og Danmark/Grønland i november

BO LIDEGAARD

2012 en aftale, der fastsætter havgrænsen mellem de to lande på en strækning på mere end 3.000 km i området fra det sydlige Grønland op gennem Davis Strædet og op til det Arktiske Ocean nord for Grønland.

ten blandt inuitter, Grønland, har vundet større selvstyre og dermed i stadig større omfang selv optræder som en stat på den internationale scene.

Nordpolen Arktisk Råd I en situation, hvor stormagternes interesser holder hinanden i skak, samler Arktisk Råd betydelig interesse som ramme for deres engagement i Arktis. Rådets medlemmer er de fem kyststater, Rusland, Norge, Danmark, USA og Canada samt de tre nordiske lande Sverige, Finland og Island. Repræsentanter fra Grønlands selvstyre, Naalakkersuisut, deltager i rådets arbejde som del af den danske delegation.

De fem kyststater vedtog som nævnt i 2008 Ilulissat Erklæringen, der i maj 2011 blev fulgt op af et ministermøde i Nuuk, hvor rådets otte ministre under intens medieovervågning enedes om yderligere at styrke samarbejdet om eftersøgning og redningstjeneste, der er aktualiseret af den stadig mere intense sejlads i Polhavet, både med fragt og med passagerer.

Det blev vedtaget at etablere et mindre sekretariat i Tromsø, og på et efterfølgende møde i maj 2013 i Kiruna blev rådet udvidet med en større gruppe permanente observatører, Kina, Indien, Italien, Japan, Korea og Singapore, mens EU fik en lignende status.

Kina kvitterede med en udtalelse om, at den nye status var et skridt i den rigtige retning i forhold til Beijings ”legitime rettigheder og aktiviteter i regionen”.

Inuit Circumpolar Council (ICC) Flere internationale miljøorganisationer ser med skepsis på konsolideringen af det mellemstatslige samarbejde indenfor Arktisk Råd, der også har stået som et modstykke til det ikke-statslige Inuit Circumpolar Council, der siden 1980 har samlet de omkring 160.000 inuitter, der lever i Canada, Alaska, Chukotka (Rusland) og Grønland. ICC’s rolle er dog blevet mindre i takt med, at stormag

Alle medlemmer af Arktisk Råd og Grønland lægger afgørende vægt på, at der ikke pågår et kapløb mod Nordpolen. Selv om interessen for polen og for fastlæggelse af de territoriale grænser frem mod Nordpolen er stærkt voksende og med delvist modstridende krav og forventninger, er der grundlæggende blandt kyststaterne enighed om at afgøre eventuelle tvister i overensstemmelse med international ret. Selv om alle fem stater har vital interesse i at fastholde dette perspektiv, udfordres det af de meget hurtige forandringer i det arktiske klima og i isdækket på Polhavet.

Kyststaterne opruster hver især forskningsmæssigt og med tilstedeværelse i området, der løbende tilpasses de ændrede fysiske vilkår. Jo hurtigere isen trækker sig tilbage, des hastigere skal også denne tilpasning gennemføres, vel at mærke helst uden, at det fører til indbyrdes spændinger endsige konfrontation.

Nuuk Summen af strategiske interesser i og omkring Grønland efterlader Naalakkersuisut klemt mellem hårde økonomiske realiteter og drømmen om større selvstændighed.

Selvstyreaftalen fra 2009 fastfryser bloktilskuddet men åbner samtidig for, at Grønland kan hjemtage en lang række yderligere forvaltningsområder i takt med, at landet selv vil og kan finansiere dem. Det har lange udsigter. Med en aldrende befolkning, voksende velfærdsudgifter og en desperat mangel på private investeringer og arbejdspladser skal der hårde indgreb til for at undgå yderligere stigninger i de offentlige udgifter.

Valget i 2013 gav ikke umiddelbart mandat til en sådan reformpolitik, og det nye Tidsskriftet Grønland 1/2014

7

BO LIDEGAARD

Naalakkersuisut har i stedet satset hårdt på at få gang i indtægterne fra råstofudvindingen.

De opskruede forventninger til, hvor hurtigt og hvor meget minedrift vil kunne bidrage til Grønlands udvikling virker ikke fremmende for investeringsklimaet i landet.

Uanset hvor meget der snakkes om hurtige og store indtægter fra udvinding af mineraler, står det mere og mere klart, at det selv i bedste fald vil tage årtier før disse indtægter kan lukke det voksende hul i landskassen, og endnu længere før de kan medvirke til at nedskrive det årlige bloktilskud på ca. 3,5 milliard kroner, hvortil kommer en række udgifter på de områder, Grønland ikke har hjemtaget, herunder dele af uddannelse, sundhed og kriminalforsorgen. Samlet drejer det sig om op til fem milliarder årligt – mere end en tredjedel af det grønlandske statsbudget.

Rapporten ”Til gavn for Grønland” fra januar 2014, som indeholder en velfunderet analyse af muligheder og udsigter for indtægter fra minedrift, argumenterer for, at den mest bæredygtige model vil være at indlede opbygningen af en fond, hvis løbende afkast kan komme det grønlandske samfund til gode.

Men den viser også, at mindedrift i den størrelsesorden, der i givet fald vil blive tale om, vil forandre det grønlandske samfund grundlæggende, og rapporten peger på andre muligheder for at udvikle Grønlands økonomi og beskæftigelse.

Rapporten anbefaler, at Grønland søger at udvikle også de dele af sin økonomi, der ikke har med mineraler at gøre, både fordi bæredygtig udnyttelse af levende ressourcer, især fiskeriet, og den enestående grønlandske natur har et mere langsigtet økonomisk potentiale, og fordi det ligger tættere på den grønlandske kultur. Hertil kommer, at nye erhverv bedre end store miner kan sikre lokal beskæftigelse og udvikling af en økonomi, der ikke kun er afhængig af råvareeksport.

8

Tidsskriftet Grønland 1/2014

Der er stadig mange, der håber, at jokeren, olie- og gasudvinding, på lidt længere sigt kan blive af meget stort omfang. Men det er aldeles usikkert, om der vil blive investeret i højarktiske felter – og selv hvis det sker, vil indtægterne først begynde at flyde så langt ud i fremtiden, at de ikke udgør en realistisk løsning på nutidens problemer – endsige på afhængigheden af Danmark. De kommende mange år er problemet for Naalakkersuisut og Landstinget, Inatsisartut, ikke, hvordan voksende indtægter fra udvindingen af mineraler og olie skal forvaltes. Det er, hvordan Grønland styrer uden om stadig større underskud på de offentlige budgetter og stadig større afhængighed af tilskud fra Danmark.

Grønland har ikke mange andre muligheder end at forsøge at engagere Danmark og de øvrige nordiske lande mere aktivt i udviklingen af den grønlandske økonomi, så den får flere strenge at spille på. Selv om det kan forekomme at være en selvmodsigelse for et land, der har som erklæret mål at arbejde frem mod selvstændighed, tyder meget på, at vejen til det mål også går via København.

Uddybende læsning Til gavn for Grønland. Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer, januar 2014.

Kina, Grønland, Danmark – konsekvenser og muligheder i kinesisk Arktispolitik. Center for Militære Studier ved Københavns Universitet, januar 2014.

Greenland and the New Arctic. Political and security implications of a statebuilding project. Forsvarsakademiet, januar 2014.

Formand for Naalakkersuisut Aleqa Hammonds tale ved Nytårsreceptionen 2014 i København Kære ministre, excellencer, damer og herrer.

Det er et stort privilegium at være jeres vært i dag, da dette er den første nytårsreception, vi holder efter min regerings indsættelse i april 2013. Det er samtidig en udsøgt anledning til at takke jer for vores venskab og for det gode samarbejde, vi har haft i året 2013. Året 2013 var et begivenhedsrigt år, hvor vi som Naalakkersuisut traf en række vigtige beslutninger. Beslutninger som vil være med til at forme økonomien i fremtidens Grønland. En af de vigtigste begivenheder var ophøret af den 25-årige politik på nul-tolerance på radioaktive mineraler. Denne banebrydende beslutning vil tillade større fleksibilitet i at afgøre gennemførligheden af visse mineraludvindingsprojekter. Dette gælder særligt de sjældne jordarter, som Grønland har betragtelige forekomster af. Jeg skal her understrege, at opgøret med nultolerancen ikke er ensbetydende med, at vi kaster os hovedløst ind i brydningen af radioaktive mineraler. Vi har stadig nogle meget stærke krav om at sikre social bæredygtighed og for beskyttelse af mennesker og miljø.

Når det gælder sikkerheds- og ikkespredningsaspekterne, vil vi arbejde tæt

Aleqa Hammond har siden 2013 været formand for Naalakkersuisut.

sammen med den danske regering i anvendelsen af de påkrævede internationale regelsæt. Et stærkt juridisk regelsæt er en forudsætning for, at vi kan behandle ansøgninger fra interesserede mineselskaber.

Inatsisartut, vort parlament, vedtog ligeledes Naalakkersuisuts forslag til ændringer af Storskalaloven. Vi er glade for, at vi nu har fået stærkere regler for beskyttelse af arbejdstagerrettighederne og for sikringen af et reelt udbytte for vor økonomi. Som følge af disse lovændringer var vi i stand til at indgå en udnyttelsesaftale med London Mining Ltd. i november 2013.

Indførelsen af selvstyre i 2009 og den efterfølgende overtagelse af råstofsektoren i 2010 er grundlæggende forudsætninger for udøvelsen af retten til selvbestemmelse. Jeg er stolt af at lede en regering, som ikke vakler, når der skal tages de

Tidsskriftet Grønland 1/2014

9

ALEQA HAMMOND

nødvendige skridt for, at vi kan få opfyldt målsætningen for vores selvstyrordning – nemlig selvstændighed. For at kunne opfylde denne målsætning, venter der forude stadig kolossale opgaver.

En af dem er fortsat at tildele uddannelserne en højere prioritet. Vi er nødt til at løfte det generelle uddannelsesniveau.

Således vil min regering sætte større fokus på erhvervsuddannelserne ved at styrke infrastrukturen i og omkring uddannelserne.

Et andet område, hvor vi forbereder os på reform, er indenfor fiskeriet, som fortsat udgør det største bidrag til vores økonomi. Og her er vi nødsaget til at øge produktiviteten i hele fiskeriet, samtidig med at vi fastholder principperne for bæredygtigt fiskeri. Til forårssamlingen i 2014 vil vi således fremsætte et forslag til en ny fiskerilov og en samlet lovgivning om ressourcerentebeskatning på fiskeriet.

På samme måde vil vi også se nærmere på vores lille, men dyrebare, landbrugserhverv med det formål at modernisere, udvikle og forøge bæredygtigheden i det erhverv også.

Styrkelsen af vores ressourcebase og udviklingen af vores økonomi kræver et godt samarbejde med danske og internationale partnere. I udviklingen af vores offshore oliesektor vil de norske erfaringer blive grundlaget for at skabe basis for skabelsen af verdensførende arktiske udvindingsnormer. Når det gælder de hårde mineraler, spiller australske investorer i dag en nøglerolle. Og andre vil kunne spille en lignende rolle, når det gælder storskalaprojekterne, som vi forventer kommer i gang inden for den nærmeste årrække.

Når det gælder udviklingen af regelsæt for udvinding af radioaktive mineraler, vil vi læne os op ad nordamerikanske og europæiske erfaringer for at gøre brug af de bedste internationale normer.

Vi har brug for at vedligeholde og udvikle partnerskaber inden for samhandel

10

Tidsskriftet Grønland 1/2014

og investeringer, og som regering har vi brug for at samarbejde om vedligeholdelsen af god international regeringsførelse.

Dette gælder, hvad enten det er tæt på hjem i det arktiske eller det bredere globale samarbejde. Vi var derfor uhyre glade for, at vi kunne underskrive en aftale om et handelssamarbejde med vores nabo Island i 2013, samtidig med vi i efteråret 2013 kunne hilse åbningen af Islands Generalkonsulat i Nuuk velkommen.

For få dage siden, netop som vi gik ind i det nye år, tog vi et endnu et vigtigt skridt for at styrke vore internationale relationer, idet vi åbnede endnu en diplomatisk repræsentation, denne gang i Washington D.C, USA. Dette skridt vil blive gensidigt berigende for vores to lande, især når det gælder styrkelsen af bånd inden for handel og investeringer.

Når det gælder globalt samarbejde, vil jeg gerne her gentage den vigtighed, vi tillægger Den internationale Hvalfangstkommission, idet vi tror på, at udnyttelsen af naturens ressourcer skal baseres på videnskabelige principper for bæredygtighed. Vi har derfor besluttet, at vi fortsat vil arbejde for og med IWC, således at den fortsat kan forblive det internationale organ, som forvalter og træffer beslutninger om fangsten af de store hvaler.

I september 2014 vil der blive afholdt et Høj Niveau Plenar møde i FN’s generalforsamling under navnet Verdenskonferencen for Oprindelige Folk. Vi arbejder tæt sammen med vore danske venner om de internationale forberedelser. Jeg vil gerne anvende denne lejlighed til også at takke FN’s medlemsstater og oprindelige folk for deres bidrag til og de bestræbelser, de gør sig, for at denne konference skal blive en succes. En konference, hvor vi endnu engang oplever verdenen som én bestående af forenede nationer.

Med disse ord vil jeg ønske jer alle et lykkebringende og fremgangsrigt nytår.

AF REBEKKA KNUDSEN

Råstoffer til gavn for samfundet – men hvordan?

RESUMÉ I januar 2014 offentliggjorde et tværdisciplinært udvalg af forskere en rapport om udnyttelsen af Grønlands undergrund. Rapporten baserer sig primært på 10 baggrundspapirer, som behandler forskellige aspekter af råstofudnyttelsen, såsom økonomi, geologi, historie, borgerinddragelse og biologi. Rapporten opstiller en række mulige scenarier for råstofudnyttelsen – og de økonomiske, kulturelle, miljømæssige og demografiske konsekvenser heraf. Samtidig peger rapporten på en række punkter, som kræver særlig opmærksomhed, hvis Grønland skal have det optimale ud af ressourcerne i landets undergrund. Artiklen gennemgår rapportens vigtigste konklusioner, den debat som fulgte – og hvad man fremover bør lægge særligt mærke til.

Vi har hørt om det længe: Råstofeventyret er lige på trapperne, og om lidt vil Grønland træde ind i superligaen af minenationer med alt, hvad det indebærer.

Allerede i 1970’erne, hvor Danmark var i energikrise og finanserne (også) var små, eksisterede råstofrusen. Politiken citerede for eksempel i 1975 landsrådsmedlem Jonathan Motzfeldt, som ved begyndelsen af et nyt politisk år kunne berette, at: ”Spørgsmålet om olie- og mineraludvinding vil komme til at optage sindene i den netop indledte samling. Der vil blive tale om udvinding af uran fra Kvanefjeldet, jernudvinding i Godthåbsfjorden og boring efter og udvinding af

Rebekka Knudsen er cand. mag. i medievidenskab og statskundskab og har været sekretariatsansvarlig for arbejdet i Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer. Sekretariatet har i projektperioden 2013-14 været placeret på Københavns Universitet.

olie, som formodes at findes i havet ud for Vestgrønland”.

Det var udtalelser, der for mange gav håb om nye indtægter, om en løsning på et energispørgsmål og, ikke mindst, gav det håb for Grønland om større uafhængighed fra Danmark.

At det stadig i dag, omkring 40 år senere, er nøjagtig de samme spørgsmål om de samme områder, der optager sindene, anfægter ikke mediernes – nationale som internationale – lyst til at skrive om emnet. Heldigvis og fornuftigt, kunne man tilføje.

For der er noget at hente i Grønlands undergrund. Det konstaterer en rapport, som et udvalg af forskere, nedsat af Ilisimatusarfik/ Grønlands Universitet og Københavns Universitet, offentliggjorde i slutningen af januar.

Ifølge rapporten har råstofeventyret blot en lidt længere tidshorisont, end den man oprindeligt forventede. Og så bliver der nok ikke tale om et decideret eventyr, men snarere en mere hverdagsagtig fortælling om et nyt erhverv i Grønland. Til gengæld vil man med Tidsskriftet Grønland 1/2014

11

REBEKKA KNUDSEN

Et begrænset antal råstofprojekter kan være en fordel for Grønland. (Foto: Minik Rosing).

den rette planlægning og opmærksomhed på en række punkter, som udvalget peger på i rapporten, kunne vende den lidt langsommere udvikling på råstofområdet til en fordel for Grønland.

Fornyet interesse for Grønlands undergrund Selvom temaerne er de samme som for 40 år siden, er der dog også sket nyt på området, som betyder, at interessen for og omtalen af Grønlands råstoffer igen er eksploderet. Ikke mindst i Danmark.

Uran-debatten er ét eksempel: Er uranudvinding et spørgsmål om sikkerhed eller hører det ”bare” ind under råstofloven og er dermed et rent grønlandsk anliggende? Debatten om den såkaldte storska

12

Tidsskriftet Grønland 1/2014

lalov, der vedrører de helt store mineprojekter, er et andet eksempel. Stigende råstofpriser har også bidraget til fornyet interesse – det har blandt andet ført til en firedobling af efterforskningsaktiviteter i Grønland i løbet af få år. Og endelig er klimaforandringer en faktor. Ikke fordi der er udsigt til større isfri områder, men fordi eventuelle nye sejlruter gennem Nordøst– og Nordvestpassagen giver udsigt til billigere og hurtigere transport.

Disse spørgsmål har givet grobund for nye diskussioner af ikke bare Grønlands fremtidige udnyttelse af landets råstoffer, men i høj grad også af Rigsfællesskabet og dets fremtid. For skal Danmark blande sig eller blande sig udenom Grønlands råstofudvinding? Har Danmark ligefrem pligt

REBEKKA KNUDSEN

til at investere i råstofudnyttelsen, hvis Grønland beder om det? Eller har Grønland størst gavn af at gå en helt anden vej?

Fakta ønskes Meningerne om hvordan, hvor meget og hvornår råstofferne bør udvindes er selvsagt mange – både i og imellem de to lande. Til gengæld har det ind i mellem knebet med et faktuelt grundlag for diskussionerne.

For hvor stort er potentialet egentlig, når det gælder de grønlandske råstoffer? Er det sandt, at Kina ligger på lur for at kapre minedriften ved først givne lejlighed? Hvor mange penge kan man egentlig tjene på hårde mineraler? Og hvordan sikrer den grønlandske befolkning sig, at råstofferne kommer dem til gode og ikke forsvinder ud af landet eller ligefrem udvikler sig til en ”ressource-forbandelse”, sådan som man har set det i afrikanske lande, hvor eksempelvis store mængder olie i undergrunden absolut ikke har været til gavn for lokalbefolkningen?

Netop ønsket om en mere faktabaseret debat fik i slutningen af 2012 en af Københavns Universitets forskere, geologiprofessor Minik Rosing, og den daværende formand for Selvstyret, Kuupik Kleist til at skrive en fælles kronik. De to skribenter havde kort forinden truffet hinanden for første gang og var her blevet enige om at opfordre universitetsverdenen til at involvere sig i arbejdet med at bidrage til en mere kvalificeret offentlig debat om Rigsfællesskabet – og dermed også om råstofferne.

Rektorerne fra Københavns Universitet og Ilisimatusarfik/Grønlands Universitet, greb opfordringen. Sammen skrev de et kommissorium og nedsatte et fælles udvalg af forskere fra en række fagdiscipliner.

Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer var skabt. En væsentlig pointe i denne sammenhæng er, at udvalget ikke var politisk nedsat. Udvalgets eksistens blev bakket op af henholdsvis den danske statsminister og den grønlandske

selvstyreformand, men arbejdet i udvalget var uden politisk indblanding og indflydelse.

Derfor blev resultatet af rapporten da heller ikke politiske anbefalinger, men derimod en fremlægning af fakta og en række ”opmærksomhedspunkter”, som både beslutningstagere, erhvervsliv og organisationer kan bruge som løftestang for en debat om samfundets retning.

Ideen bag udvalget var at skabe et faktuelt grundlag for debatten om Grønlands råstoffer og om, hvordan disse råstoffer – som af udvalget blev afgrænset til at omfatte hårde mineraler, olie og gas – kunne udnyttes mest optimalt. Til gavn for det grønlandske samfund, men måske også til gavn for det samlede Rigsfællesskab. Udgangspunktet for udvalgets arbejde blev i kommissoriet defineret som Rigsfællesskabet. Man skulle med andre ord tage sit udgangspunkt i den situation, Grønland befinder sig i lige nu og beskrive de muligheder, Grønland har inden for den eksisterende ramme.

Udvalgets medlemmer blev udpeget af de to rektorer. Det samlede antal medlemmer blev 13 forskere fra en række forskellige nordiske forskningsinstitutioner, som repræsenterede temaer som geologi, biologi, jura, økonomi, asienstudier, udenrigs- og sikkerhedspolitiske studier, historie, samfundseffekter og internationale erfaringer. Pointen med den tværdisciplinære sammensætning var at sikre, at det komplekse råstoftema blev beskrevet fra alle vinkler, men samtidig med en stærk faglighed på alle vinklerne.

Et væsentligt formål med udvalgets arbejde var at få skabt et produkt, som var egnet til offentlig debat. Derfor blev det besluttet, at resultatet af udvalgets arbejde skulle samles i en relativ kort og let læselig form. Selvsagt lidt af en udfordring når man tænker på de mange relevante temaer, som hører med til beskrivelsen af råstofområdet – og når man tænker på, at udvalget også fik til opgave at samle den allerede eksisterende forskning på feltet.

Tidsskriftet Grønland 1/2014

13

REBEKKA KNUDSEN

Fraser Institute foretager hvert år en undersøgelse af de internationale mineselskabers vurdering af en række landes potentiale. (Grafik: Rebekka Knudsen. Kilde: Fraser Institute).

Løsningen blev en række baggrundspapirer, skrevet af udvalgets medlemmer og gennemlæst af fagfæller uden for udvalget.

Tilsammen dannede dette grundlaget for den endelige rapport. Den fik titlen Til gavn for Grønland – et bogstavrim med reference til udvalgets lange navn Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer.

Et godt udgangspunkt Visse diskussioner går igen i alle lande med store mængder af råstoffer i undergrunden og dermed også i Grønland. Eksempelvis fylder kvaliteten af miljølovgivningen og forvaltningen af den ofte i debatten, ligesom det diskuteres, om der stilles de rigtige krav til selskaberne om brug af lokal arbejdskraft, udvikling af lokalsamfundet, ansvar ved ulykker mv., og endelig om selskaberne betaler nok til ”værtslandet” for udnyttelsen af landets ressourcer.

14

Tidsskriftet Grønland 1/2014

Udvalget har derfor også arbejdet med disse spørgsmål. Konklusionen var, at Grønland har et rigtig godt udgangspunkt, og dermed gode chancer for at kunne udvikle en råstofindustri, som populært sagt skaber udvikling frem for afvikling af det grønlandske samfund.

Den grønlandske lovgivning er helt generelt af god kvalitet. Den er udformet på en tilfredsstillende måde, både når det gælder miljøbeskyttelse og de konkrete kontrakter for selskaberne. Der findes ikke nogen direkte benchmarking af den grønlandske lovgivning på området overfor andre vestlige landes lovgivninger, men udvalgets vurdering er, at man i Grønland kan være tilfreds med niveauet.

Hvad angår skattelovgivningen konkluderer rapporten, at man også her har et godt udgangspunkt. Man kan med fordel sætte alle de typer af skatteinstrumenter, man har til rådighed, i spil. Det gælder både selskabsbeskatning og de meget omdiskuterede royalties.

REBEKKA KNUDSEN

Der er dog et behov for at øge kapaciteten i forvaltningen. For selvom lovgrundlaget er på plads, er selve forvaltningen sårbar, fordi der i dag helt generelt set er for få personer ansat til at varetage de nødvendige opgaver.

Samtidig kan Grønland bryste sig af at være blandt de lande, som ligger højt på de internationale mineselskabers liste over områder. Dette afspejler formentlig også, at den grønlandske råstofforvaltning i et samarbejde med GEUS har gjort en stor og målrettet indsats for at markedsføre Grønland som et attraktivt mineland. De geologiske forekomster er desuden, i modsætning til mange andre lande, meget velbeskrevne.

Selskaberne er tilfredse med de politiske rammer, der er stor tiltro til potentialet, og overordnet set er man tilfreds med den måde, råstofområdet forvaltes på.

Manglen på infrastruktur – havne, lufthavne og veje – samt problemerne med at skaffe lokal arbejdskraft, udgør dog et væsentligt problem. Samtidig peger rapporten også på, at selvom Grønland rates højt på en international skala, er det ikke ensbetydende med, at de udenlandske investeringer kommer af sig selv. Selvom der har været store forventninger til blandt andet kinesiske investeringer, er der stadig væsentlige barrierer som gør, at man i Grønland, snarere end at frygte at blive oversvømmet med fremmed valuta, skal lægge sig i selen for at tiltrække de udenlandske investorer.

Potentialet findes – men ting tager tid Rapporten bekræfter, at potentialet i den grønlandske undergrund er reelt og meget stort.

I de grønlandske fjelde gemmer der sig store forekomster af mineraler. Der er dog endnu ingen af disse kendte forekomster, som er under udvinding. Her er det væsentligt at være opmærksom på, at selvom både mængde og kvalitet af malm i en geologisk forekomst er veldokumenteret, kan man ikke uden videre sætte lighedstegn mellem størrelsen på en forekomst og det økonomiske potentiale.

Dette gør det også ekstremt vanskeligt at fremskrive en konkret indtægt til det grønlandske samfund. Årsagen til vanskelighederne skal findes i den store usikkerhed vedrørende råstofpriserne på det globale marked, risikoen for ændringer i verdens behov for råstoffer, samt de mange ukendte faktorer, et mineprojekt kan byde på. Når man opererer i Grønland giver det eksempelvis næsten sig selv, at vejret er en meget afgørende faktor, der kan sætte et projekt i stå i lange perioder.

I dag er nogle af de projekter, der har været længe undervejs, ved at være så fremskredne, at selskaberne har fået udnyttelsestilladelse. Af disse projekter vurderes det, at jernforekomsten ved Isukasia i Sydvestgrønland er det (store) projekt, der mest sandsynligt vil blive til noget inden for en overskuelig fremtid. Om alt går vel, og selskabet skaffer den finansiering, som stadig mangler, vil udnyttelse af hårde mineraler formentlig kunne begynde at bidrage markant til Grønlands økonomi inden for en femårs tidshorisont. Helt overordnet set vurderer rapporten, at et markant bidrag til Grønlands økonomi, baseret på udvinding af hårde mineraler, ligger 5-10 år ud i fremtiden. Inden da bidrager indtægter fra efterforskningsaktiviteter til økonomien.

Grønlands planer om udvinding af uran har i det seneste års tid tiltrukket sig særlig opmærksomhed. I 2013 ophævede Inatsisartut (Grønlands Landsting) ved en afstemning nul-tolerancen overfor uran. Beslutningen har skabt bekymring og uenighed mellem Danmark og Grønland, ligesom der har været bekymring for miljø- og sundhedsmæssige konsekvenser af uranudvinding.

Imidlertid har der har ikke været mange fakta fremme i debatten om det faktiske potentiale for uranudvinding. Her peger rapporten på, at potentialet for uranproduktion af forekomsten Kvanefjeldet, med de nuværende planer for udvinding, svarer til mindre end to procent af den årlige produktion af uran på verdensplan. Dermed er der ikke Tidsskriftet Grønland 1/2014

15

REBEKKA KNUDSEN

Grønlands geologi er nøje kortlagt. Kortet viser de største kendte forekomster af mineraler i Grønland.

(Grafik: GEUS).

16

Tidsskriftet Grønland 1/2014

REBEKKA KNUDSEN

umiddelbart udsigt til, at Grønland, som det ellers har været hævdet, kan blive en meget væsentlig spiller på uranområdet.

Rapporten fremhæver også, at det i det hele taget er værd at bemærke, at hverken uran eller sjældne jordarters metaller – trods navnet – er særligt sjældne råstoffer.

De er relativt almindeligt forekommende.

Derfor skal man være opmærksom på, at forekomsterne i Grønland ikke kan betragtes som strategiske ressourcer for lande som eksempelvis Kina eller USA, der allerede i dag har adgang til de ressourcer, de skal bruge. Det betyder igen, at en eventuel udvinding af råstofferne i Grønland skal konkurrere mod mange andre forekomster af disse råstoffer i verden. Råstoffer, som for de flestes vedkommende, er mere let tilgængelige end de grønlandske. Og derfor kan man ikke umiddelbart forvente, at de grønlandske råstoffer automatisk vil have meget stor værdi. Det kommer helt an på svingningerne i priserne på verdensmarkedet og den rette timing af udvindingen.

Olien kan bidrage – hvis den findes Det råstof, som vil kunne bidrage mest markant til Grønlands økonomi, er uden sammenligning olien. Hvis det altså lykkes at finde og udvinde den.

Ifølge rapporten er de mest troværdige skøn over mængden af olie i Grønlands undergrund cirka 16 milliarder tønder. Ressourcerne ud for Vest- og Østgrønland skønnes hver for sig at svare nogenlunde til den samlede mængde olie i de danske felter inklusive det, der allerede er udvundet. Det er et tal, som er stort, men dog væsentligt mindre end de 50 milliarder tønder, som ofte har været fremført i den offentlige debat.

Selv dette meget lavere niveau vil imidlertid kunne revolutionere Grønlands økonomi fuldstændig. Debatten om, hvordan man vil styre overgangen fra mineral- til olienation om nogle årtier, er dermed også noget af det, der med fordel kan indgå i en realistisk diskussion af råstofudvindingens konse

Udvinding af jernmalm er et af de råstofprojekter, som i øjeblikket er tættest på at blive realiseret. I bunden af Godthåbsfjorden ligger en stor forekomst af jernmalm. Selskabet London Mining har fået udnyttelsestilladelse. (Foto: Minik Rosing).

kvenser og potentialer for Grønland.

Indtil videre er der dog ikke fundet olie, og faktisk vurderer rapporten, at en olieindustri må forventes at ligge mindst tyve år ud i fremtiden. Det regnes for meget lidt sandsynligt, at det bliver rentabelt at producere og eksportere gas inden for en meget lang tidshorisont. Der eksisterer endnu ikke en teknologi til produktion af olie i isfyldt farvand, og det vil kræve massive investeringer og omfattende infrastruktur at producere olie ved Grønland.

Indkomster fra olie og gas kan derfor ligge op imod et halvt århundrede ud i fremtiden. Og derfor har rapporten i sine bereg-

Tidsskriftet Grønland 1/2014

17

REBEKKA KNUDSEN

ninger af en række scenarier for Grønlands udvikling frem mod 2040 heller ikke taget højde for indtægter fra olieboringer, men udelukkende taget udgangspunkt i hårde mineraler.

Flere scenarier for Grønlands udvikling For at kunne beskrive de mulige veje for Grønlands fremtidige strategier for udnyttelsen af landets råstoffer, har udvalget i rapporten valgt at opstille en række scenarier for Grønlands fremtidige udvikling og konsekvenserne af de mange forskellige valg, landet kan træffe i forhold til udnyttelse af råstofferne.

Det første scenarie, et status quo-scenarie, viser klart – hvad de fleste da også for længst har erkendt – at det ikke er økonomisk bæredygtigt for Grønland at fortsætte den nuværende kurs uden justeringer.

Grønlands økonomi er, i lighed med mange andre velfærdssamfund i den vestlige verden, stærkt presset på grund af en aldrende befolkning og stigende udgifter til velfærdsydelser. Uden ændringer står landet overfor et hul i de offentlige finanser, som vil stige støt frem mod 2040. Konkret vil der i gennemsnit i de kommende 25 år være brug for en forbedring af den offentlige sektors budget på hele 800 mio. kroner hvert år.

Derfor står det også klart, at noget er nødt til at ske. Og det er naturligt at se på, om udvinding af råstoffer vil kunne bidrage til at lukke dette ”dødens gab”, som man populært kalder den økonomiske fremskrivning, som Grønlands Økonomiske Råd har lavet.

Udvalgets beregninger viser imidlertid – overraskende og i modsætning til manges opfattelse – at en satsning på råstofudvinding som primær kilde til balance i Grønlands økonomi (hvis man ikke gennemfører

Prognosen for udviklingen i Grønlands økonomi viser et ”dødens gab” med stigende udgifter og faldende indtægter frem mod 2040. (Kilde: Grønlands Økonomiske Råd og Grønlands Statistik).

18

Tidsskriftet Grønland 1/2014

REBEKKA KNUDSEN

økonomiske reformer og samtidig bevarer bloktilskuddet på 3,6 mia. på et næsten uændret niveau), vil kræve hele 12 storskalaprojekter frem mod år 2040.

Dette tal er baseret på beregninger af de direkte og indirekte indtægter fra det, rapporten definerer som et typisk storskalaprojekt. Der er altså tale om modeltal, som ikke er taget fra de projekter, der i dag er på tegnebrættet, men som er en realistisk vurdering af, hvilke indtægter et typisk stort projekt vil kunne generere.

Tallene viser, at der i et scenarie, hvor man skal op på 12 projekter og derfor må satse på at åbne et stort mineprojekt hvert andet år, konstant ville være fem projekter i gang på samme tid. Da rapporten samtidig viser, at der ”kun” er seks kendte store forekomster, står det klart, at minedrift i den skala ikke kan baseres på de forekomster, man i dag kender til.

Desuden viser rapportens beregninger, at det, selv i et scenarie hvor Grønland meget hurtigt får åbnet en række store miner, ikke vil være muligt at reducere væsentligt i bloktilskuddet fra Danmark. Faktisk vil det, med de modeltal for det typiske storskalaprojekt, som rapporten benytter sig af, kræve hele 24 miner for at komme helt af med bloktilskuddet. Et antal som det selvsagt ikke er hverken realistisk eller ønskeligt at komme op på. Konsekvenserne i form af eksempelvis massiv import af udenlandsk arbejdskraft og miljøeffekter ville blive alt for store. Dermed står det også klart, at udnyttelse af mineraler alene ikke er en hurtig genvej til økonomisk uafhængighed for Grønland.

Nogle har efter rapportens offentliggørelse stillet spørgsmålstegn ved disse tal for indtægter fra minedrift og mener, de er for lave. Men selv hvis man eksempelvis forestillede sig, at minerne genererede dobbelt så høje indtægter som de valgte modeltal, ville man skulle have 12 storskalaminer i samtidig drift for at kunne bringe bloktilskuddet ned på 0. Det betyder ikke, at Grønland ikke vil kunne opnå

økonomisk uafhængighed. Det vil bare ikke være muligt, hvis man udelukkende satser på minedrift som primær kilde til de nødvendige øgede indtægter.

Rapporten viser også, at der er andre problemer ved en massiv opbygning af mineindustri i den fart, det vil kræve for at lukke hullet i de offentlige budgetter.

Et stort volumen fra starten kan i sig selv hindre kompetenceopbygning hos de lokale, fordi mange store projekter på én gang vil gøre det nødvendigt at hente en meget stor andel af arbejdskraften fra udlandet. Det vil selvsagt forhindre optimal effekt for samfundet, hvis landets egne indbyggere ikke kommer til at få arbejde i projekterne og dermed betale skat mv.

Sidst, men ikke mindst, gør rapporten opmærksom på, at mineraler er en udtømmelig ressource i modsætning til eksempelvis bæredygtigt fiskeri. Hver gang en mine er udtømt, har Grønland måske nok tjent nogle penge på kort sigt, men på den lange bane er nationen faktisk blevet fattigere.

Man har brugt af sin ”nationalformue”, og ved en for ensidig satsning på mineraludvinding, vil man ikke have andre erhverv at falde tilbage på, når minerne er tomme. En sådan meget hurtig udvikling af en råstofindustri, er i øvrigt det man i international sammenhæng kalder ”fattig-i-en-fart” strategien.

Den afgørende råstoffond I et tredje scenarie forestiller man sig igen, at Grønland udvikler minedrift så hurtigt som muligt med det formål at lukke hullet i den offentlige kasse. Dog med den forbedring, at man etablerer den råstoffond, som allerede i dag er en del af grønlandsk lovgivning, men som endnu ikke er trådt i kraft.

I udvalgets beregninger har man antaget, at man bruger en del af indtægterne fra minedriften til at afvikle offentlig gæld, men at hovedparten af indtægterne sættes i fonden. Gør man det, vil underTidsskriftet Grønland 1/2014

19

REBEKKA KNUDSEN

Økonomisk udvikling ved hensættelse af alle indtægter fra i alt fem storskalaprojekter gennemført i løbet af tyve år. Hvert projekt bidrager med 700 millioner kr. om året. Afkastet fra fonden anvendes til at nedbringe underskuddet på de offentlige finanser. I løbet af 10 år vil der være balance mellem indtægter og udgifter. (Kilde: Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer).

skuddet på de offentlige finanser kunne dækkes af fondens afkast fra 2037. Dermed har man stabiliseret Grønlands økonomi, og samtidig via fremtidige afkast fra fonden sikret sig, at også kommende generationer har noget at leve af. Til gengæld får man de samme ulemper som i det foregående scenarie: En for hurtig udvikling vil hæmme den lokale opbygning af kompetencer – og samtidig vil det kræve et urealistisk stort antal forekomster.

Det er en væsentlig pointe i dette scenarie, at en råstoffondskonstruktion vil

20

Tidsskriftet Grønland 1/2014

betyde, at man umiddelbart ikke får de meget store summer ud af minedriften, som ofte nævnes i den offentlige debat.

Hvis man eksempelvis får en milliard kroner i indtægter, som sættes i fonden, vil man med et renteafkast på fem procent kunne bruge 50 mio. kroner om året. Til sammenligning kan man ved en indtægt på en milliard kroner fra fiskeri bruge milliarden samme år, som den er tjent.

Netop derfor er alle scenarierne i rapporten også baseret på, at man bevarer eller måske endda udvider fiskeriet. Ikke forstå-

REBEKKA KNUDSEN

et som øget fiskeri, men snarere forstået som en satsning på øget forarbejdning af fisk og fiskeprodukter.

Harper og go-zoner Et fjerde scenarie har udvalget døbt ”harpestrategien”, fordi det spiller på flere strenge.

I scenariet udvikles over en årrække maksimalt fem store råstofprojekter, kombineret med en mere bredspektret satsning på nye og gamle erhverv. Man fortsætter ikke i det hypotetisk uendelige med at udvikle nye miner, men stopper så at sige, mens legen er god. Indtægterne fra minedriften bør også i dette scenarie sættes i en råstoffond. Med en sådan beskeden, langsommere – og geologisk set mere realistisk – udvikling, kan man med indtægterne fra mineindustrien forebygge de store forventede underskud på det offentlige budget.

Heller ikke i dette scenarie kan man umiddelbart komme af med bloktilskuddet.

Men man vil kunne få balance i Grønlands økonomi fra 2027, og man vil samtidig få mulighed for at foretage strategiske investeringer i et mere bredspektret erhvervsliv.

På den måde kan man udvikle erhverv, der ikke kun er funderet i råstofindustri. Dermed kan man blive mere robust overfor udsving i råstofmarkedet.

Et væsentligt element i denne harpestrategi er et forslag om at inddele Grønland i zoner. I dag betragtes Grønland som en enhed, men udvalget har i rapporten foreslået, at det kunne være en løsning, at inddele landet i områder hvor samfundet aktivt ønsker at fremme udvinding af mineralske råstoffer ud fra overvejelser om lokal erhvervsstruktur og regional udvikling – man kunne kalde dem go-zoner – og andre områder, hvor man af hensyn til miljø, trivsel, eksisterende erhverv, demografiske forhold og lignende ikke ønsker minedrift. En sådan zoneinddeling kunne foregå via en proces med undersøgelser af kumulative påvirkninger, offentlige høringer og borgerinddragelse.

En satsning på videreudvikling af det bæredygtige fiskeri kan også være en vej til øgede indtægter for Grønland. (Foto: Minik Rosing).

Zonerne kan tidligt i processen hjælpe med at vurdere, om mineprojekter på langt sigt vil være til gavn for samfundet. Det vil være muligt at inddrage borgerne i vurderingen af, om de ulemper, som alle former for råstofprojekter nødvendigvis medfører i form af påvirkninger af miljø og kultur, opvejes af fordele såsom forbedret økonomi eller erhvervsstruktur.

Som det er nu, sker vurderingen først, efter at selskaberne har investeret i efterforskning og undersøgelser. Zoner giver derfor også industrien et redskab til at fokusere deres indsats, så de ikke bruger ressourcer på efterforskning og forundersøgelser i områder, hvor der er stor risiko for at udnyttelse af nye forekomster ikke kan godkendes, eller bliver urentable på grund af særlige krav.

Tidsskriftet Grønland 1/2014

21

REBEKKA KNUDSEN

En zoneinddeling vil være en fordel, fordi man i en diskussion om en mulig fremtid som råstofnation, må være særligt opmærksom på, at bevarelse af de levende ressourcer er helt afgørende for Grønlands fremtid.

Dette bør ikke kompromitteres af minedrift, fordi samfundsværdien af indkomster fra fornybare levende ressourcer er væsentlig større end effekten fra ikke-fornybare mineralske ressourcer.

Indførelsen af særlige zoner vil samtidig betyde, at Grønland nemmere vil kunne kapitalisere på sin status som et rent land med store uberørte naturområder og dermed tiltrække andre typer af virksomheder og organisationer, som vil kunne tilføre landet indtægter. Forekomster af råstoffer i zoner med særlige natur- og kulturværdier får der-

med også værdi ved at blive liggende i jorden, fordi man i disse zoner eksempelvis vil kunne udpege geoparker. Disse udpeges internationalt ligesom verdensarvsområder. De har dermed en international interesse – ikke blot i et turismeperspektiv. Det vil desuden være hensigtsmæssigt at skelne mellem forskellige kategorier af mineraludvinding (for eksempel storskala og småskala).

Zonetanken findes allerede på offshore området, hvor udbudsområder afgrænses efter gennemførelse af regionale miljøvurderinger. I den nuværende proces er hovedvægten lagt på de miljømæssige konsekvenser af efterforskningsaktiviteter og eventuel kommende produktion. Borgerinddragelse er begrænset til og primært centreret om offentlig indsigt i dokumentationsmateriale.

Udvalget foreslår en zoneinddeling af Grønland som et redskab til at styre råstofudvinding og samtidig bevare den unikke grønlandske natur. (Foto: Minik Rosing).

22

Tidsskriftet Grønland 1/2014

REBEKKA KNUDSEN

På onshore mineralområdet er der ikke en tilsvarende regional planlægningsproces, men for afgrænsede områder i Nationalparken i Nord- og Nordøstgrønland pågår der ud fra en faglig biologisk vurdering et arbejde med udpegning af no-go zoner og zoner med skærpede krav. Inddelingen i zoner med forskellige vilkår for råstofefterforskning og udvinding kan med fordel udstrækkes til hele Grønland, så at andre samfundsaktiviteter og interesser end udnyttelse af mineralske råstoffer kan prioriteres.

Rapporten peger på, at man, når man udpeger zoner, med fordel kan benytte sig af tidlig borgerinddragelse, der følger internationale standarder, samt høring af mineralindustrien og andre relevante erhverv. Dette kan gøres ved styrkelse af blandt andet NGO-inddragelse i alle faser af processen.

Selvom det kan synes omstændeligt, peger udvalget på, at netop sådan en form for involvering vil kunne medvirke til en større indsigt i og inddragelse af befolkningen og derved give mere omfattende accept af og tryghed ved udviklingen af en ny mineindustri.

Er tæppet trukket væk under den grønlandske drøm?

Med overskrifter som ”Eksperter skyder Grønlands drøm om selvstændighed i sænk” og ”En kold tyrker” var der lagt i kakkelovnen til en god gang drama, da udvalget i slutningen af januar offentliggjorde sin rapport.

For hvordan kunne man tillade sig at dømme drømmen om selvstændighed ude?

Og var der ikke en række af emner, som rapporten slet ikke tog højde for? Udnyttelse af vandkraft eller en kommende aluminiumsindustri for blot at nævne nogle eksempler.

Til den sidste del af kritikken må man sige, at der i sagens natur ikke kan være plads til alt i en rapport på omkring 50 sider. Her har udvalget måttet afgrænse sine redegørelser, og valget faldt på at beskrive nogle af de råstoffer, som har fået mest opmærksomhed

nemlig olie, gas og malme. Her er konklusionen, at der er et klart potentiale, men at det nok er mindre, end man har troet. Det betyder naturligvis ikke, at der ikke også kan være et stort potentiale i udnyttelse af andre typer af råstoffer. Rapporten peger da også på, at der formentlig stadig ligger et potentiale i videreudvikling af fiskerisektoren.

Til kritikken af, at udvalget med sin rapport trækker tæppet væk under en grønlandsk drøm om selvstændighed, er der vel flere ting at sige.

For det første er det vigtigt at understrege, at rapporten ikke tager stilling for eller imod grønlandsk selvstændighed. Det har ikke været rapportens formål. Rapporten tager udelukkende stilling til, hvad der kan opnås ved hjælp af udnyttelse af malme, olie og gas.

Dernæst peger rapporten på vigtigheden af at tage beslutninger ud fra et faktuelt grundlag og med åbne øjne, snarere end at tro på en drøm, som senere viser sig ikke at kunne realiseres. Med rapporten og dens baggrundspapirer er der tilvejebragt et fundament af fakta at stå på, når beslutningerne om Grønlands fremtid skal tages.

Rapporten peger ikke entydigt på et facit.

Det vil langt hen ad vejen være en politisk beslutning – forhåbentlig med inddragelse af Grønlands borgere – hvor man vil hen. Og læser man rapportens 21 opmærksomhedspunkter, vil man kunne se, at der kan være mange veje at følge.

Men bruger man oplysningerne i rapporten, vil man alt andet lige være bedre forberedt på at kunne tage beslutninger baseret på viden. Og man vil kunne tage dem selv, før virkeligheden rammer som en skæbne, hvor andre kommer til at tage beslutningerne, fordi man ikke selv var tilstrækkelig forberedt.

Kilde Udvalget for samfundsgavnlig udnyttelse af Grønlands naturressourcer. Til gavn for Grønland. Ilisimatusarfik og Københavns Universitet, 2014. Rapporten og alle dens baggrundspapirer kan downloades fra www.nyheder.ku.dk/groenlands-naturressourcer

Tidsskriftet Grønland 1/2014

23