Gode velferdstjenester avgjør hvor godt vi har det. Men de er også en grunnpilar i det norske samfunnet. Uten velferd for alle ville vi aldri blitt «verdens beste land å bo i». Vi ville fått store sosiale forskjeller mellom folk, mer mistillit og et høyere konfliktnivå. Over tid ville næringslivet og arbeidsplassene lide.
Den fjerde veien, en «samskapsmodell», betyr et løft for å spre beste praksis, øke tilliten til de ansatte og forbedre samspillet med brukerne i forhold til tradisjonell offentlig styring. Støstad argumenterer for fortsatt felles ansvar og drift av kjernetjenestene i velferden, og begrunner det med å ta vare på den norske modellen og unngå økte forskjeller. Samtidig er formålet med boka å utvikle en fellesskapsbasert velferd for framtida heller enn å avdekke konkurranseutsettingens ulemper.
EN FJERDE VEI FOR VELFERDEN
Støstad presenterer en fjerde vei for velferden – et konkret innspill til hvordan vi bør styre velferdstjenestene våre i framtida. Han tar utgangspunkt i kjernetjenestene i velferden i helse-, omsorgs- og skolesektoren. Verken velferdsmarkeder, New Public Management eller tradisjonell offentlig velferd er gode nok plattformer for framtidas velferd. Forfatteren argumenterer elegant mot at «pengene følger brukeren», og at «brukerens frie valg» gir flere og bedre tjenester for alle.
Jan-Erik Støstad
Jan-Erik Støstad er generalsekretær i SAMAK, samarbeidskomiteen for de nordiske sosialdemokratiske partiene og LO-ene. Fram til sommeren 2015 arbeidet han som spesialrådgiver i LOs samfunnspolitiske avdeling. Han var statssekretær (Ap) i Arbeidsdepartementet fra 2005 til 2012, med arbeidsliv, sykefravær og pensjonsreform som ansvarsområder. Støstad er samfunnsøkonom og har også arbeidserfaring fra Finansdepartementet. Dette er hans tredje bok, etter Velferd til salgs (2004) og Sosial dumping – trues den norske modellen? (2013).
EN FJERDE VEI FOR VELFERDEN På sporet av framtidas helse, omsorg og skole
Jan-Erik Støstad
Fra innholdet: Velferden avgjør hvor godt du har det. Velferdstjenestenes særtrekk: • komplekse basistjenester for sårbare brukere • brukerkultur eller lønnsomhetskultur Tre veier: • Markedsveien • New Public Management • Tradisjonsveien
• • • • • •
En fjerde vei – Samskapsmodellen: en offensiv brukerkultur samarbeid framfor konkurranse bredere kvalitetsvurderinger tillit og faglighet stadig fornyelse tiltak
[start smuss]
en fjerde vei for velferden
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 1
06.07.15 12:42
[start tittel]
jan-erik støstad
en fjerde vei for velferden pĂĽ sporet av framtidas helse, omsorg og skole
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 3
06.07.15 12:42
[start kolofon]
© Gyldendal Norsk Forlag AS 2015 1. utgave, 1. opplag 2015 ISBN 978-82-05-47979-1 Omslagsillustrasjon: © Hiroshi Nomura / gettyimages Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Figurer: David Keeping Sats: Laboremus Oslo AS Brødtekst: Minion 10/14,5 pkt Papir: 90 g Amber Graphic Trykk: Dimograf, Polen 2015 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo www.gyldendal.no/akademisk akademisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Alle Gyldendals bøker er produsert i miljøsertifiserte trykkerier. Se www.gyldendal.no/miljo
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 4
06.07.15 12:42
[start ded]
Til Anita, Mads, Hanna og Morten
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 5
06.07.15 12:42
[start innfort]
Innhold FORORD ...............................................................................
13
............. Uklar retning.......................................................................... Puslespill........................................................................... Hva slags samfunn?................................................................... Varierer. . ........................................................................... Tre veier............................................................................... Markedsveien...................................................................... New Public Management-veien................................................. Ikke levert som håpet............................................................. Tradisjonsveien.................................................................... Lite løfterike....................................................................... En fjerde vei........................................................................... Verdiene............................................................................ De beste viser vei.................................................................. En samskapsmodell............................................................... Et veikart........................................................................... Velferdstjenestenes særtrekk........................................................ Komplekse basistjenester for sårbare brukere.................................. Er lite målbare..................................................................... Gir ulemper ved konkurranseutsetting.......................................... Fordeler............................................................................ Kvasimarkeder – ingen prismekanisme......................................... Fritt brukervalg en myte.......................................................... Urealistiske forventninger kan gi onde sirkler.................................. Styringsfaktorene i en fjerde vei.....................................................
15 15 16 16 16 17 17 17 18 19 19 20 21 21 22 22 23 25 25 26 27 27 28 28 28
ka pit tel 1 V EL F E R D E N AV GJ Ø R H VO R G O DT DU H A R D ET
7
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 7
06.07.15 12:42
innhold Eierskap, konkurranse og finansiering........................................... Mer finstyring..................................................................... Bredere kvalitetsvurderinger..................................................... Brukervalg......................................................................... Nye, understøttende tiltak........................................................... Sosial dumping.................................................................... Hva er nytt?...........................................................................
29 29 29 30 30 31 32
ka pi t tel 2 V EL F E R D I S T Ø PE SK J EE N ..........................................
33 33 35 37 38 39 39 42 43 44 45 46 46 48 49 50
Utfordringene......................................................................... Målene. . ............................................................................... Tre store: helse, omsorg og skole.................................................... Styringsansvaret...................................................................... Reformer på gang..................................................................... Helse................................................................................ Omsorg............................................................................ Skole................................................................................ Velferdspolitikken påvirker samfunnet............................................. Politisk spørsmål...................................................................... Velferd som produkt eller hjelp..................................................... Erfaringene med konkurranseutsetting så langt................................... Sverige.............................................................................. Internasjonalt...................................................................... Noen presiseringer................................................................... ka pi t tel 3 T R E V EIE R F O R V EL F E R DS T J E N E S TE N E .........................
Tre veier............................................................................... Markedsveien......................................................................... New Public Management-veien..................................................... Erfaringer.......................................................................... Lever i praksis?..................................................................... Miskreditt.......................................................................... Tradisjonsveien........................................................................ Står fortsatt sterkt................................................................ Forskjeller..........................................................................
52 52 53 53 56 57 57 57 58 58
ka pi t tel 4 V EL F E R DS T J E N E S TE N E S S Æ RT R EKK ............................
60
Velferdstrekanten..................................................................... 60 Dekker basisbehov................................................................ 60 Er komplekse...................................................................... 61 8
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 8
06.07.15 12:42
innhold Brukerne er sårbare............................................................... I kombinasjon...................................................................... Konsekvenser av særtrekkene....................................................... Vanskelig å måle................................................................... Kunnskapsovertak................................................................. Gjensidig avhengige............................................................... Pårørende hjelper, men …........................................................ Vanskelig uansett!.................................................................
64 64 66 66 66 67 68 68
ka pit tel 5 V IKTIGE S T Y R I NG SFAKTORE R....................................
69 69 69 70 70 71 72 72 73 74 75 75 76
Kulturen i sentrum.................................................................... Viktigere i velferden............................................................... Lønnsomhetskultur............................................................... Brukerkultur....................................................................... Praksis vil variere.................................................................. Styringstrekanten..................................................................... Eierskap............................................................................ Konkurranse, brukervalg og priser............................................... Formen for finansiering........................................................... Økonomiske insentiver internt................................................... Heloffentlig, konkurranseutsatt eller privatisert................................... Anbud.............................................................................. ka pit tel 6 M A R KEDS V EIE N .....................................................
En hyllest til markedet................................................................ Kraftfull motivator................................................................ Fordeling og fortrengning........................................................ «Pengene følger brukeren».......................................................... Kommersielle er ulike............................................................. Styringstrekanten – «pengene følger brukeren»............................... Uheldige virkninger............................................................... Onde sirkler mot privatisering?..................................................... Hva kan skje?...................................................................... Helse, omsorg og skole også ulike................................................... Hva med barnehagene?.............................................................. Barnehageforliket kommersialiserte............................................. «Mindre velferdstjeneste»?...................................................... Hva skjer?.......................................................................... Segregering og fløteskumming.................................................. Bør diskuteres.....................................................................
78 78 79 79 80 82 82 83 102 103 104 106 107 107 108 109 109 9
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 9
06.07.15 12:42
innhold Markedets positive virkninger....................................................... 109 Men kvasimarked demper........................................................ 110 Effektivt – i forhold til privat lønnsomhet...................................... 111 ka pi t tel 7 E N F J E R D E V EI – SA M SKAP S MO D ELLE N........................
Velferdstjenester i et rikt samfunn.................................................. Samfunnet påvirker velferden....................................................... Behovet for en fjerde vei............................................................. Verdiene............................................................................... Utgangspunkter for ny velferd...................................................... Noen overordnede mål............................................................... Styringstrekanten – en fjerde vei.................................................... En offensiv brukerkultur.......................................................... Offentlig og ideelt eierskap...................................................... Samarbeid framfor konkurranse................................................. Gradvis mer brukervalg........................................................... Helt fritt brukervalg urealistisk.................................................. Forskjeller i betydning............................................................ Avveininger........................................................................ Brukervalg internt................................................................. Kortere og mer forutsigbar ventetid............................................ Inntektsrammer................................................................... Samskaping............................................................................ Styrke kvalitetsdialog............................................................. Bredere kvalitetsvurderinger..................................................... God service som fundament..................................................... Tillit og faglighet – de ansatte som profesjonelle pådrivere...................... Ledelse............................................................................. Aktiv rolle.......................................................................... Økonomiske insentiver til ansatte............................................... Bedre teknologi og produktivitet................................................... Potensial.. .......................................................................... Styringskompetanse – velferdsmanual............................................. Målrettet målstyring................................................................. Innvandring gir mer mangfold....................................................... Dimensjonering – nasjonalt og lokalt........................................... Påvirker kvalitetsmåling.......................................................... Sosial dumping – lavlønnskonkurranse.......................................... Statlig eller kommunalt ansvar?..................................................... Kjøp av tilleggstjenester?............................................................
114 114 115 116 117 118 120 121 122 123 125 126 128 129 129 130 131 132 134 136 139 141 142 142 143 147 147 149 152 152 155 156 156 157 158 161
10
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 10
06.07.15 12:42
innhold Subsidierte kommersielle aktører som supplement?.............................. Parallelle helprivate løsninger?...................................................... Klarer vi å betale felles velferd?...................................................... Uro for finansieringen............................................................ Ikke alt er dystert.................................................................. Stadig fornyelse nødvendig....................................................... Framtidas politiske beslutninger................................................. Gratisprinsippet koster........................................................... Egenandeler og skatt.............................................................. Grensedragninger................................................................. Teknologi påvirker................................................................ Trusler fra utlandet?.................................................................. Hvorfor «samskapsmodell»?......................................................... ved legg 1 LITT OM SA M F U N N SØKO NOM I S K TEO R I O G ORG AN I SE R I NG AV V EL F E R DS T J E N E S TE R .....................................
Atferdsøkonomi...................................................................... Modelleringen av motivasjon – exit Homo oeconomicus........................ Velferdstjenestenes særtrekk........................................................ Former for markedssvikt............................................................. Offentlig eller kommersielt eierskap og spørsmålet om konkurranse........... Brukervalg............................................................................. Styringsproblemer.................................................................... Potensiell produktivitetsvekst....................................................... Avsluttende merknad................................................................ ved legg 2 LITT BAKG RU N N OM I N TE R N A S JO N ALE AVTALE R O G FRAMTI DA S V EL F E R D ..............................................................
162 163 164 165 166 166 168 169 170 172 172 173 174 176 176 177 181 182 184 186 187 187 188
Avtalene............................................................................... Uklare bindinger på skole i WTO.................................................... EØS og anbud......................................................................... Multinasjonale selskaper............................................................. Hva kan skje i felten?................................................................. For nordmenn ute – og via Internett...............................................
189 189 192 192 193 193 194
LITTERAT U R LI S TE ...................................................................
195
11
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 11
06.07.15 12:42
[start forord]
Forord
I 2004 ga jeg ut boka Velferd til salgs. Helse, omsorg og skole i et rikt samfunn (Forlaget Aktuell). Jeg mente det var behov for et kraftig varsku mot konkurranseutsetting av våre viktigste velferdstjenester. Jeg opplevde at markedstenkningen for velferden i stor grad ble drevet fram rent ideologisk fra høyresiden i norsk politikk. De politiske frontene står fast. Likevel opplever jeg samfunnsdebatten som mer nyansert og søkende enn den gang. Kanskje har de mange eksemplene på problemer med alle typer styring bidratt til en viss ydmykhet. Denne boka er politisk i den forstand at den argumenterer for fortsatt felles ansvar for og drift av kjernetjenestene i velferden, og begrunner det med å ta vare på den norske modellen og unngå økte forskjeller. Samtidig er formålet med boka å utvikle en fellesskapsbasert velferd for framtida heller enn å avdekke konkurranseutsettingens ulemper. Problemet nå er ikke at disse ulempene ikke er godt kjent, det er at enkelte velger å overse dem. En fjerde vei. Det er ambisiøst. Så la meg understreke at jeg ikke mener å dekke alle aktuelle spørsmål eller å ha funnet fasitsvaret. Boka er et innspill, til videre tenkning og debatt. Takk til Karine Nyborg, Knut Røed og Mads Nyborg Støstad for gode innspill. Ansvaret for det endelige produktet forblir mitt eget. Spesielt vil jeg som LO-ansatt under skrivingen understreke at LO ikke hefter for innholdet. Det
13
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 13
06.07.15 12:42
forord
samme gjelder SAMAK (den nordiske samarbeidskomiteen for sosialdemokratiske partier og LO-ene), hvor jeg nettopp har tiltrådt som generalsekretær. Jeg vil dessuten gjøre oppmerksom på at deler av analysen og enkelte formuleringer også finnes i Velferd til salgs. Oslo, august 2015 Jan-Erik Støstad
14
105575 GRMAT En fjerde vei for velferden 150101.indd 14
06.07.15 12:42