Lokalpolitisk lederskap i Norden by Gyldendal Norsk Forlag

Selv om utfordringene knyttet til lokalpolitisk lederskap varierer, så synes spenningen mellom politisk og administrativt lederskap å gå igjen i alle nordiske kontekster. Skillet er flytende, og hva som er politikk, og hva som er administrative spørsmål, kan knapt avgjøres én gang for alle. Kommunestyret behandler saker som ikke er begrenset til de rene forvaltnings- og tjenesteoppgavene, og slike utvidelser av kommunenes oppgaver og ansvar griper direkte inn i forholdet mellom ordførerens myndighet og administrasjonens makt. I tillegg blir de kommunale tjenestene i stigende grad integrert i kommunesamfunnets totale økonomi – både i form av partnerskapsordninger og gjennom det kommunale tjenestesystemets betydning for det lokale arbeidsmarkedet.

Denne boka er et viktig bidrag til kunnskap om lederskapsformer og styringsvilkår i lokalpolitikken. Boka er redigert av professor i samfunnsplanlegging Nils Aarsæther og professor i statsvitenskap Knut H. Mikalsen, begge Universitetet i Tromsø. Det er bidrag fra forskere i alle de nordiske landene i boka.

LOKALPOLITISK LEDERSKAP I NORDEN

I denne boka er det lederskapet – og da særlig ordføreren som frontfigur og primus motor i dette arbeidet – som legges under lupen. Er det markante forskjeller mellom de nordiske landene i måten lederskapet utøves på? Hvordan håndteres de utfordringer og dilemmaer som oppstår i spenningsfeltet mellom statlig styring og lokal autonomi, mellom tradisjonell tjenesteproduksjon og forventninger om samfunnsbygging og utviklingsarbeid, mellom politisk og administrativ ledelse?

Aarsæther | Mikalsen (red.)

Lokaldemokratiet i de nordiske landene har noen viktige fellestrekk: Kommunene er robuste samfunnsinstitusjoner, både i kraft av sine omfattende velferdspolitiske oppgaver og gjennom deres betydning og engasjement for utvikling og vekst i byer og lokalsamfunn.

LOKALPOLITISK LEDERSKAP I NORDEN Nils Aarsæther

Knut H. Mikalsen (red.)

lokalpolitisk lederskap i norden

nils aarsĂŚther og knut h. mikalsen (red.)

lokalpolitisk lederskap i norden

[start kolofon]

© Gyldendal Norsk Forlag AS 2015 1. utgave, 1. opplag 2015 ISBN 978-82-05-48939-4 Omslagsfoto: © Leontura/gettyimages Omslagsdesign: Gyldendal Akademisk Sats: have a book Brødtekst: Minion 10,5/15 pkt Papir: 90 g Amber Graphic Trykk: Dimograf, Polen 2015 Alle henvendelser om boken kan rettes til Gyldendal Akademisk Postboks 6730 St. Olavs plass 0130 Oslo www.gyldendal.no/akademisk akademisk@gyldendal.no Det må ikke kopieres fra denne boken i strid med åndsverkloven eller avtaler om kopiering inngått med KOPINOR, interesseorgan for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. Alle Gyldendals bøker er produsert i miljøsertifiserte trykkerier. Se www.gyldendal.no/miljo

Til Helge O. Larsen

Forord

Ideen til denne boka springer ut av et forskningsprosjekt om endringer i lederskapsformer og styringsvilkår i lokalpolitikken, initiert og designet av professor Helge O. Larsen og finansiert av Norges forskningsråd. Boka er tilegnet vår avdøde venn og kollega hvis altfor tidlige bortgang gjorde slutt på en innholdsrik og kraftfull karriere som forsker og institusjonsbygger. Opprinnelig var planen med bokprosjektet å belyse lederskapsspørsmål i en bredere europeisk sammenheng, men vi landet etter hvert på et mål om å formidle nordiske utfordringer og erfaringer – i skandinavisk språkdrakt. Hovedbegrunnelsen for dette er at lokaldemokratiet i de nordiske land framstår som en viktigere og klart sterkere samfunnsinstitusjon enn i land som for eksempel England og Frankrike, både når det gjelder omfanget av og dybden i det kommunale tjenestesystemet og kommunenes engasjement for å styrke by- og lokalsamfunn. Som tittelen vel mer enn antyder, er det lederskapets – og da særlig ord førerens – rolle som her legges under lupen. Hvordan og innen hvilke rettslige, organisatoriske og politiske rammer utøves lokalpolitisk lederskap i de nordiske land? Hvordan handterer lederskapet utfordringer og dilemmaer i spenningsfeltet mellom sentral styring og lokal autonomi, mellom politikk og administrasjon, og i skjæringsflaten mellom tradisjonell tjenesteproduksjon og (nye) forventninger om samfunnsbygging og utviklingsarbeid? Hvordan responderer en på forventninger om at ordføreren skal utøve politisk entreprenørskap? Dette er noen av de utfordringer og spørsmål som belyses og drøftes i boka.

forord Undertegnede har selvsagt ikke vært alene om dette bokprosjektet, men har hatt god hjelp av de øvrige medarbeiderne på selve forskningsprosjektet – Tord Willumsen, Hilde Bjørnå og Marcus Buck. Forskningsgruppa Local Democracy Research ved Universitetet i Tromsø har også vært et viktig forum for å diskutere funn og problemstillinger; likens har vi hatt nytte av aktiviteten på de årlige NordKom-konferansene, der det har kommet nyttige innspill og konstruktiv kritikk. Takk til alle bokas nordiske bidragsytere, for deres entusiasme, faglige innspill og kjappe «leveringer» og til vår utmerkede forlagsredaktør Vibeke Høegh-Omdal for god hjelp og oppmuntrende «tilrop» underveis.

Tromsø, 26. august 2015 Nils Aarsæther og Knut H. Mikalsen

Innhold

kapittel 1 samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden ��

Nils Aarsæther og Knut H. Mikalsen

kapittel 2 ordførerrollen i norden i et rettslig perspektiv ��

Ingun Sletnes Innledning �� Kommunale styringsformer: Ordførerens plass i det politiske systemet �� Valg �� Hvem kan velges? Begrensninger i valgbarhet og plikt til å ta imot valg Valgperiode �� Uttreden, suspensjon og «ordførerparlamentarisme» �� Norge �� Danmark �� Finland �� Sverige �� Ordførerens oppgaver og kompetanse �� Norge �� Danmark �� Finland �� Sverige �� Oppsummering og avsluttende vurderinger ��

28 31 36 38 41 42 42 44 45 47 48 49 52 56 60 62

innhold

kapittel 3 ordførermakt eller rådmannsmakt? lokalpolitisk lederskap på island ��

Eva Marín Hlynsdóttir Innledning �� Lokalstyret på Island: en introduksjon �� Kommunereformer �� Islands lokalstyre i en nordisk kontekst �� Lokalstyrets organisering �� Lederskapsroller i lokalstyret �� Den islandske ordføreren �� Politisk leder eller nøytral administrator? �� Ordførerens hovedoppgaver �� Avslutning ��

69 70 72 73 74 76 78 79 83 85

kapittel 4 den seglivade kommundirektörsmakten

�� 88

Siv Sandberg Inledning �� 88 Från formativt moment till djupt balansläge �� 90 Kommunallagen 1995 och konsten att bryta ett djupt balansläge �� 94 Kommunerna och möjlighetsrummet �� 98 Välja bort kommundirektören �� 98 Anställa kommundirektör på tidsbundet kontrakt �� 98 Avskeda kommundirektören �� 99 Kombinera uppdragen som ordförande för fullmäktige och styrelsen �� 100 Hel- eller deltidsarvoderade politiker �� 100 Sammanfattning: Möjligheter att förändra maktbalansen – men de flesta väljer status quo �� 101 Bilder av inflytande och maktförskjutningar �� 103 Slutdiskussion: Den seglivade kommundirektörsmakten �� 107

kapittel 5 politiska konflikter och marknadisering – utmaningar för politiska ledare? ��

112

Louise Skoog och David Karlsson Introduktion �� Borgmästarmakt: inflytande på informell grund �� Maktfördelning i kommunerna �� Utmaning 1: Partipolitiska konflikter �� Vad är partipolitisk konflikt? �� Hur kan partipolitisk konflikt påverka? �� Utmaning 2: Marknadisering �� Hur påverkar marknadiseringen? ��

112 115 118 119 120 123 123 126

innhold Metod �� Kommun- och landstingsfullmäktigeundersökningen (KOLFU) och de beroende variablerna �� De oberoende variablerna: konflikt och kundvalssystem �� Kontrollvariabler: struktur, parlamentarisk situation och individ �� Modelldesign och jämförelser över tid �� Resultat �� Diskussion ��

127 127 130 132 135 136 141

kapittel 6 en konkret politisk lederskabsbeslutning: skal borgmesteren deltage i direktionsmøderne? ��

148

Ulrik Kjær Når det politiske lederskab bliver konkret �� Lederskabsteoriernes «svar» �� Danske borgmestres praksis i forhold til at deltage i direktionsmøder �� Borgmestrene direkte adspurgt �� Ja, selvfølgelig deltager jeg da �� Nej, jeg kunne da aldrig drømme om at være med �� Og så den danske middelvej �� Konklusion ��

148 152 156 156 157 160 162 163

kapittel 7 den norske ordføreren: begrenset myndighet, mye makt? ��

169

Knut H. Mikalsen og Hilde Bjørnå Innledning �� Makt og lederskap i en lokalpolitisk kontekst �� Ordfører og rådmann: et kraftfullt partnerskap? �� Opposisjonen som medspiller? �� Visjonær entreprenør og dyktig lobbyist? �� Samfunnsbygger og samlende figur? �� Avslutning ��

169 171 176 180 183 187 190

kapittel 8 lederskap på toppen – den norske «timeglassmodellen» i praksis

�� 196

Tord Willumsen Innledning �� Data og metode �� Politikk og administrasjon �� Politikk og forvaltning i norske kommuner �� Ordførernes oppfatning av egen rolle: surveydata �� Rådmennenes oppfatning av ordførerrollen ��

196 198 199 200 202 206

innhold Rolleutforming og praksis �� 209 Avslutning �� 212

kapittel 9 maktforskyvning på toppen? ordførere og rådmenn i norske kommuner

�� 214

Nils Aarsæther, Tord Willumsen og Marcus Buck Innledning �� All makt i kommunestyresalen? �� En flerdimensjonal maktanalyse �� Data og metode �� Det kommunale maktterrenget �� Maktforskyvning – hva er det? �� Ordføreres vurderinger av maktforskyvninger �� Rådmenns vurderinger av maktforskyvninger �� Maktforskyvning i kommunene? �� Kan vi forklare maktforskyvninger i kommunene? �� Konklusjon ��

om forfatterne

214 215 220 223 225 228 229 230 232 235 237

�� 239

[start kap]

kapittel 1

Samfunnsbygging, makt og samspill: Lokalpolitisk lederskap i Norden Nils Aarsæther og Knut H. Mikalsen

Nordiske kommuner har mye til felles. De varierer riktignok i størrelse, geografisk plassering og utfordringer forbundet med lokal problemstruktur, men de har alle et ansvar for omfattende velferdspolitiske oppgaver. De ruver i det sosiale terrenget, i kraft av sine mangslungne virksomheter – og mange ansatte. Felles for de nordiske kommunene er også friheten til å ta på seg oppgaver utover de lovpålagte, noe som så godt som alle har benyttet seg av, og tolket som en åpning for å kunne ta et bredt ansvar for by- og lokalsamfunnsutvikling. Svært få nordiske kommuner kan i dag beskrives som bare et offentlig «tjenestemaskineri». Én ting er at tjenestesystemet er under kontinuerlig utvikling; kommunene er slett ingen sinker når det gjelder innovasjon innenfor utdanning, kultur, omsorg og tekniske tjenester. De tar imidlertid også initiativ og utformer strategier og utviklingsplaner utover det obligatoriske tjenestefeltet, et engasjement som i mange tilfeller formelig oser av selvbevissthet og ambisjoner på egne vegne. På denne bakgrunnen er det nærliggende å spørre hvem det er som leder dette arbeidet, og hvordan lederskapet utøves. Men først: Hva er – generelt og generisk – politisk lederskap? Definisjonene er mange, men basalt – og litt banalt – dreier lederskap seg om å gå foran og vise vei. Utøvelsen av lederskap innebærer med andre ord en eller annen form

kapittel 1 for samhandling eller relasjon mellom lederen og hans eller hennes «followers» – tilhengere eller «undersåtter» (Steyvers et al. 2008: 132). Lokalpolitisk lederskap er imidlertid ikke helt det samme som det vi vanligvis forbinder med bedriftsledelse eller administrativ ledelse: «Undersåttene», her forstått som kommunestyrets medlemmer, er jo formelt sett kommunens øverste organ, og det er et flertall av disse som velger ordføreren – ikke omvendt. Representantene for opposisjonen i et kommunestyre – som normalt ville stemt på en alternativ kandidat – vil nok også protestere mot oppfatningen om at ordføreren er deres leder i klassisk, ledelsesteoretisk forstand. I et videre perspektiv er ordføreren også en lederskikkelse i lokalsamfunnet, en person kommunens innbyggere forventer skal ta initiativ, vise gjennomføringskraft og ivareta deres interesser. I så måte er ordførerens «undersåtter» en heller broket «flokk» – og en utfordring i seg selv. Relasjonen mellom leder og ledet er i utgangspunktet asymmetrisk, og lederskap er også knyttet til hierarki, mobilisering og visjonærdrevet atferd, men handler selvsagt også om målrettet aktivitet og utøvelse av makt og innflytelse (Berg og Kjær 2007). For å si det med Joseph Nye (2008: 19): «Leadership is not just who you are but what you do». I lokalpolitisk sammenheng er leder oppgavene – «what you do» – i praksis mangfoldige, fra møteledelse og dags ordensetting til alliansebygging og formulering av mål og visjoner. Med unntak av møteledelse og «signatarmyndighet» er imidlertid ordførerens oppgaver i liten grad formelt spesifisert eller rettslig kodifisert. En kan faktisk spørre hva han eller hun egentlig leder – og om det i det hele tatt finnes noen retnings linjer for hvordan lederskapet skal utøves (Willumsen 2014: 83). Når vi studerer ordførere, kan vi faktisk ende opp med alt fra visjonære, karismatiske veivisere med stort engasjement til formalorienterte møteledere og lojale iverksettere, personer som ser det som sin fremste oppgave å sikre at politiske beslutningsprosesser forløper korrekt, og at flertallsvedtak i demokratisk valgte organer blir fulgt opp. Slik sett er lokalpolitisk lederskap et komplekst og sammensatt fenomen som ikke uten videre fanges opp i mangfoldet av ledelsesteorier og -modeller myntet på administrative funksjoner eller (bedrifts)økonomisk virksomhet (Lotsberg 2014; Elcock 2001; Strand 2007). I en nordisk kontekst har lokalpolitiske ledere gjennomgående lite formell makt, men fremstår likevel som innflytelsesrike aktører (Kjær 2013) – ikke

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden sjelden nettopp i kraft av personlige ressurser og erfaringer (Larsen 1990; Mikalsen og Bjørnå, denne boka). Betydningen av personlige egenskaper kan selvsagt lett overvurderes når en leders makt og innflytelse skal forklares. Det har likevel vært hevdet at «personality and leadership style» (Weinberg 1981), viljen til å «gjøre andre mektige» (Svara 1994), teft og talent for nettverksbygging (Stone 1989), og evnen til å akkumulere og sirkulere politisk kapital (Kjær 2013) kan bidra til å forklare det tilsynelatende paradoksale i at formelt sett svake ledere fremstår som innflytelsesrike aktører. Lokalpolitisk lederskap, slik disse forfatterne ser det, er ikke først og fremst et spørsmål om formell myndighet, kontroll og kommando – om makt over andre – men handler i større grad om evnen til å utvikle kollektiv handlingskapasitet gjennom samarbeid med aktører både i og utenfor kommunen (Sweeting 2003; Wikstrøm 1979). Slik handlingskapasitet fordrer ikke minst at en har tid til rådighet. Så lenge ordførervervet skulle utøves på fritiden, var det selvsagt begrenset med aktivitet fra ordførerens side, utover møteledelse og representasjonsoppgaver. I dag utøves lokalpolitisk lederskap i all hovedsak av ordførere som har en økonomisk kompensasjon eller avlønning som gjør det mulig å utøve vervet på heltid – ofte langt utover normalarbeidsdagen. Heltidslønnede ordførere er imidlertid et relativt nytt fenomen, om vi ser bort fra de store bykommunene i Norden. Veksten i andelen heltidsansatte ordførere startet for alvor i 1980årene, akkompagnert av forventninger om at ordføreren også skal være til stede på andre arenaer enn i kommunestyresalen. Forskningen på lokalpolitisk lederskap har naturlig nok vært mer opptatt av hva lederen mer konkret gjør – eller formodes å gjøre – enn av hvem vedkommende er. I så måte har slikt lederskap i stor grad vært oppfattet som oppgave- eller funksjonsorientert. I en klassisk studie av ordførere i fem amerikanske kommuner fremhever Kotter og Lawrence (1974) oppgaver som dagsordensetting, politikkutforming, oppgaveløsning og nettverksbygging som de mest typiske. Andre har utvidet «porteføljen» til å omfatte overtalelse (av andre), iverksetting og mobilisering (Ferman 1985), samt målformulering og representasjon (Leach og Wilson 2000; Kjær 2014). I sin studie av danske borgemestere opererer Berg og Kjær (2007: 22) med i alt seks lederoppgaver: politikkutforming, dagsordenkontroll, iverksetting, alliansebygging, politisk representasjon og kommunikasjon.

kapittel 1 En litt annen, men beslektet tilnærming til spørsmålet om hva lederen – altså ordføreren – gjør, ligger i utviklingen av ordførertypologier, klassifiseringer eller «oppsplittinger» av denne lederrollen basert på de mange – og til dels ulike – oppgavene som potensielt er knyttet til vervet. Et i norsk sammenheng velkjent eksempel er Helge O. Larsens skille, basert på Talcott Parsons’ mønstervariabler, mellom ordføreren som nøytral (universalistisk orientert) «dommer», interessedrevet (partikularistisk) «advokat», målrettet (instrumentell) «manager» og samlende (ekspressiv) «symbolforvalter» (Larsen 2001). En annen typologi – empirisk generert gjennom en studie av norske ordførere og basert på hvilke oppgaver de selv oppgir som relevante – opererer med hele ti ulike ordførerroller, varierende fra utenriksminister og ombudsmann til flertallsbygger og entreprenør (Willumsen 2014: 87). Hvor treffsikre og fruktbare slike typologier er, kan selvsagt diskuteres (jf. Vabo 1997), men de får i alle fall fram variasjonsbredden i ordførerens mulige rollerepertoar og antyder noen av de muligheter – og utfordringer – som er knyttet til dette ledervervet. Et viktig poeng – og et problem med slike typologier rent allment – er imidlertid at det ikke er vanntette skott mellom de oppgaver eller roller ordførere forventes å fylle; de flyter gjerne over i og overlapper hverandre. De nevnte studier – og flere andre – indikerer således at lokalpolitisk lederskap er en sammensatt og kompleks aktivitet hvor «demarkasjonslinjen» mellom ulike lederskapsprofiler er uklar, og hvor antall roller som utøves, og prioriteringen mellom dem varierer fra én leder (ordfører) til en annen. Et interessant spørsmål blir dermed hva – hvilke forhold og faktorer – som mer konkret påvirker denne prioriteringen og selve utøvelsen av lokalpolitisk lederskap. Én slik faktor – personlige karaktertrekk – er berørt foran, men fortjener en ytterligere kommentar. I den såkalte trekktilnærmingen til studiet av lederskap er en opptatt av «… the attributes of individual leaders, rather than situations in which they find themselves» (Elcock 2001: 77). I et slikt perspektiv forbindes (godt) lederskap med egenskaper som karisma, intelligens, selvtillit, personlig motivasjon og sosiale ferdigheter (Lotsberg 2014; Kirkhaug 2015) – egenskaper som lederen har med seg inn i rollen, og som i mindre grad kan læres. Til denne aktørorienterte tilnærmingen hører også faktorer som yrkesbakgrunn, alder, utdanning, kjønn og – for politiske ledere – ideologisk ståsted, politisk erfaring og partipolitisk tilhørighet (Berg og Kjær 2007: 24).

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden Politisk lederskap utøves innenfor relasjonelle, strukturelle og institu sjonelle rammer (Wheeland 2002), og påvirkes av forhold som for eksempel lederens formelle makt og mandat, størrelsen på «flokken» som skal ledes, den politisk-administrative infrastrukturen lederskapsutøvelsen er innestøpt i (Mouritzen og Svara 2002; Bäck 2005), inkludert det lokale selvstyrets politiske og rettslige rammer (Leach og Wilson 2002; Sletnes, denne boka). Det er (antakelig) forskjell på å lede små og store kommuner, og utfordringene vil variere med ordførerens «parlamentariske grunnlag» i kommunestyret, kommunens økonomiske rammevilkår og omfanget av og styrken i det lokale selvstyret. Illustrerende i så måte er en ordførertypologi utviklet i forbindelse med en større europeisk undersøkelse hvor rolleutformingen sees i lys av kommunens interne politisk-administrative organisering og dens posisjon og status i det nasjonale styringssystemet (Heinelt og Hlepas 2006: 33–37). Sagt på en annen måte antar en her at ordførerens oppgaver og innflytelse er betinget av både horisontale og vertikale maktforhold. En tredje faktor i repertoaret av forklaringer på politisk lederatferd – kultur – handler om normer for «sømmelig» atferd og «korrekt» opptreden i den lokale konteksten; innarbeidede oppfatninger om hvordan debatter skal ledes, prosesser forløpe, vedtak fattes og forholdet mellom politikk og administrasjon ordnes. Slik sett handler kultur – enkelt sagt – om «the way we do things around here» (Deal og Kennedy 1982); den representerer en steds- og sti avhengig «sømmelighetslogikk» (March og Olsen 1989) ordføreren må forstå og etterleve for å lykkes. Her kan vi kanskje – med Nye (2008) – snakke om kontekstuell kompetanse, evnen til å knekke «koder» og tilpasse seg forventninger til hvordan vervet skal fylles. Styrken i slike normer vil selvsagt variere, og vil slik sett være viktigere i noen kommuner enn i andre. Et relativt konkret og lett synlig aspekt ved den lokalpolitiske kulturen er det politiske «klimaet» i kommunen. Berg og Kjær (2007) skiller for eksempel mellom det de kaller «polariserede» kommuner preget av et høyt konfliktnivå og sterke spenninger, og «pluraliserede» kommuner med tradisjoner for tverrpolitisk samarbeid og konsensusorienterte beslutningsprosesser. Det sier seg nærmest selv at lederskapsutfordringene vil fortone seg ganske så ulike i disse to tilfellene. Nå er det neppe urimelig å se kulturskaping og kulturforvaltning som en leder oppgave i seg selv (jf. Jackson og Parry 2008: 64), og ordføreren kan således selv

kapittel 1 bidra til utviklingen av det rådende normsettet, særlig dersom han eller hun sitter i vervet over flere valgperioder. I så måte er kulturen – i metodespråk – både uavhengig og avhengig variabel, en faktor som legger normative føringer på ordførerens lederskap, men som samtidig reflekterer dennes prioriteringer, strategier og tilnærming til rollen. Hvor hører så denne boka hjemme i det faglige og forskningsmessige landskapet vi her – med relativt bred pensel – har tegnet? De fleste bidragene legger hovedvekten på lederskapsformer og lederskapskontekst – på hvordan vilkårene for utøvelse av lokalpolitisk lederskap påvirkes av de formelle, strukturelle rammene for slik aktivitet. I så måte handler dette mer om hva det politiske lederskapet i nordiske kommuner – rettslig og reelt – gjør eller kan gjøre, enn om hvem de er, og hvordan den lokalpolitiske konteksten mer konkret preger deres virke. Mulige unntak her er Mikalsens og Bjørnås bidrag, som også trekker inn betydningen av personlige egenskaper og lokale forventninger om hvordan ordføreren bør fylle rollen, samt Skoogs og Karlssons kapittel, hvor det partipolitiske konfliktnivået (som kulturvariabel) tematiseres som en mulig lederskapsutfordring. Andre kapitler, særlig Sletnes sitt, men også bidragene fra Sandberg og Hlynsdóttir har et komparativt tilsnitt i den forstand at lederskapsrollen i ett bestemt land, presenteres og «kontekstualiseres» på en slik måte at fremstillingen oppleves som relevant i en bredere nordisk sammenheng. Kapitlene til Kjær, Willumsen og Aarsæther et al. belyser endring, drøfter mulige konsekvenser av dette og setter mer dagsaktuelle data inn i en historisk kontekst. Samlet sett kaster boka lys over ulike sider ved utøvelsen av lokalpolitisk lederskap i de nordiske land, basert på et skille mellom ledelsesformer og rammeverk for utøvelse av lederskap, og de lederskapsutfordringer som har oppstått som følge av endringer i kommunens handlingsmiljø og rammevilkår for øvrig. Det er selvsagt en sammenheng mellom ledelsesform og hvordan lokalsamfunnets eller byens utfordringer handteres, men skillet er likevel viktig og relevant fordi visse arbeidsmetoder ser ut til å ha fått fotfeste på tvers av ulike virkeområder. Vi ser også at visse typer endringer i kommunenes handlingsmiljø følger særegne «logikker» og må handteres ut fra disse. Med utgangspunkt i disse mer generelle betraktningene omkring lokalpolitisk lederskap, er målet mer presist å belyse:

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden • Likheter og forskjeller i den formelle organiseringen av myndighetsområder og oppgaver knyttet til politisk lederskap og administrativ ledelse i nordiske kommuner. Det finnes land i Norden hvor politisk og administrativt lederskap er lagt til – og utøves i – en og samme rolle, og land hvor det er en klar grenseoppgang mellom politikk og administrasjon. Terminologien er også sterkt varierende, og ikke sjelden en kilde til misforståelser når lokalstyreordningene i Norden diskuteres og sammenlignes. • Det valgte lederskapets arbeidsmåter, maktgrunnlag og organisering, og endringer i dette over tid. Her kan det dreie seg om innføring av nye styringsmodeller, om konsekvenser av reformer for utøvelse av lokalpolitisk lederskap, spørsmål knyttet til styringskompleksitet i en situasjon «spekket» med nettverk og partnerskapsordninger, ledelsesutfordringer forbundet med press fra mediene og fra befolkningen – og med forholdet mellom politisk og administrativ toppledelse. • Lederskapsutfordringer forbundet med en stram kommuneøkonomi og mer spesifikke krav «meldt inn» på den lokalpolitiske agendaen, for eksempel tiltak for å møte eldrebølgen, og for bedre integrering av innvandrere og flyktninger, krav om klimapolitisk innsats, arbeid for å styrke folkehelsen, og bekjempelse av ledighetsproblemer knyttet til næringsmessige omstruktureringer i kommunesamfunnet. Disse, mer konkrete, utfordringene blir riktignok ikke direkte diskutert i boka, men må likevel nevnes som en del av det utfordringsbildet som i dag synes å være et gjennomgående trekk i en nordisk lokalpolitisk kontekst. Hvorfor Norden? Hovedbegrunnelsen er at lokaldemokratiet i de nordiske landene fremstår som en sterk og robust samfunnsinstitusjon og byr på ledelsesutfordringer av en annen type enn de ordførere står overfor i andre europeiske land, for eksempel England og Frankrike. Dette gjelder både omfanget av og dybden i de nordiske kommunenes tjenesteytende systemer, og deres ambisjoner om også å handtere utfordringer som i prinsippet ligger utenfor tjenestesystemet, for eksempel tiltak for å sikre det lokale næringsgrunnlaget, skape trygge arbeidsplasser, trekke til seg godt kvalifisert arbeidskraft og styrke kommunens skatteinntekter. Forventninger om kommunal innsats også på

kapittel 1 slike områder tilsier at ordførere i nordiske kommuner legger stor vekt på å opptre som samlende figurer for byen og lokalsamfunnet heller enn som «snevre» partirepresentanter, og at administrative ledere i økende grad ser seg selv som profesjonelle «managers» heller enn som klassiske byråkrater. Sistnevnte fremstår med andre ord som nettverksbyggere og strateger, på egen hånd eller i tospann med den politiske ledelsen. Samtidig vet vi at mange ordførere legger stor vekt på å opparbeide et nært og direkte forhold til velgerne og til befolkningen generelt. Et interessant spørsmål er for øvrig om denne (direktedemokratiske) siden ved ordførerrollen lar seg forene med en mer strategisk orientert, nettverksbyggende lederrolle (Löfgren og Ringholm 2009). Det er også tegn til at den klassiske, nordiske velferdskommunen er under press, både av sterkere nasjonalstatlig styring, lovfesting av individuelle rettigheter og gjennom tilpasninger til et stadig mer omfattende og standardiserende EU/ EØS-regelverk. I tillegg kommer innføringen av New Public Management-inspirerte løsninger og nye forvaltningskonsepter i organiseringen av tjenester som det lokale demokratiet står ansvarlig for å yte (Øgård 2014; Skoog og Karlsson, denne boka). Når det er sagt, må det selvsagt påpekes at det nordiske lokaldemokratiet på ingen måte er en enhetlig størrelse. At det frembringes relativt likeartede tjenester, og at oppslutningen om lokaldemokratiet viser sterke likhetstrekk, kan i noen grad forstås som et litt paradoksalt resultat av systemer som skiller seg fra hverandre på flere vis. Kommunestørrelsen varierer – fra storkommuner i Danmark og Sverige – til klart mindre enheter i Norge og Finland. Det er videre ingen tvil om at ledelsen av (befolkningsmessig) små kommuner i periferien antar helt andre former og byr på andre utfordringer enn ledelse av store bykommuner. I den forstand handler kanskje mangelen på en enhetlig nordisk «modell» ikke først og fremst om landegrenser og ulike rettslige systemer. Dette betyr selvsagt ikke at en i diskusjonen om politisk lederskap i nordiske kommuner kan overse nasjonal lovgivning på området. Den danske ordføreren er for eksempel – i motsetning til sine nordiske kolleger – også leder for den kommunale forvaltningen, mens vi i Norge (og ikke minst i Finland) gjerne fremhever administrasjonens makt og snakker om et «rådmannsvelde». Slike forskjeller er grundig belyst i neste kapittel, hvor Ingun Sletnes gir en inngående beskrivelse og sammenligning av de rettslige formelle sidene ved ordførerrollen i de nordiske land. Hvordan velges ordførerne, hva er – ifølge de respektive

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden lands lovgivning – deres oppgaver og formelle kompetanse, og hvilke ordninger finnes for å utkreve politisk ansvar? Fremstillingen viser at det er stor variasjon i den rettslige reguleringen av ordførerrollen. Den danske borgermesteren er i særklasse den mektigste. Vervet er en heltidsstilling, og innehaveren er både politisk leder og leder av administrasjonen. I Norge, Sverige og Finland er det formelle maktgrunnlaget mer begrenset, men Norge skiller seg ut ved at ordførervervet er en heltidsstilling, noe som normalt ikke er tilfellet i Sverige og Finland. I disse landene er det heller ikke vanlig at vervet som leder av fullmäktige (kommunestyret) kombineres med rollen som leder av kommunalstyrelsen (formannskapet). Hovedkonklusjonen er at de rettslige formelle vilkårene for utøvelse av lokalt politisk lederskap varierer. De er best i Danmark, svakest i Sverige og Finland – med Norge i en slags mellomposisjon. Felles for alle er imidlertid at det er de folkevalgte i kommunestyret, kommunalbestyrelsen og fullmäktige som rettslig sett (og vel også reelt) er øverste beslutningsmyndighet. Island er på mange måter et ubeskrevet blad i lokalpolitisk sammenheng, og vi vet egentlig lite – selv i Norden – om det islandske lokalstyret. I kapittel 3 gjør Eva Marín Hlynsdóttir rede for hovedtrekkene i dette, og belyser særlig ordførerens rolle i skjæringsflaten mellom politikk og administrasjon. Islandske kommuner er gjennomgående svært små, og de har tradisjonelt vært mer lokalsamfunnsdrevne enn serviceorienterte – med klare forventninger om at ord føreren skal være aktiv i lokalsamfunnet og pleie tett kontakt med innbyggerne. Et annet iøynefallende trekk er at lederskapsrollene ikke er entydig definerte og således kan variere fra én kommune til en annen. I noen kommuner velges ordføreren av kommunestyret (såkalte «politikerordførere») og vedkommende er også medlem her. I andre rekrutteres vedkommende utenfra og kan godt være en person uten (parti)politisk tilknytning (kalt «administrasjonsord førere»). Sistnevnte er ikke medlem av kommunestyret, men har møterett her, og stillingen ligner strengt tatt mer på den norske rådmannen enn på det vi vanligvis forbinder med ordførervervet. I så måte viskes grensen mellom politisk lederskap og administrativ ledelse langt på vei ut i de kommuner (og det er de fleste) som har administrasjonsordfører. Siv Sandberg tar i sitt bidrag opp den, i nordisk sammenheng, særegne finske lederskapsmodellen som gir en ikke-valgt embetsmann – kommunaldirektøren

kapittel 1 – en sentral rolle i utøvelsen av lokalpolitisk lederskap. Hva er grunnlaget for slik «embetsmannsmakt», hva er gjort for å bringe modellen mer i takt med demokratiske normer, og hvor langt har en egentlig kommet i forsøket på å bedre balansen mellom politisk lederskap og administrativ makt i det finske lokalstyret? Sandberg gjør her rede for embetets historiske bakgrunn og utvikling, dokumenterer kommunaldirektørens sterke stilling i dag og drøfter problemene med å endre denne nedarvete og institusjonelt forankrete maktbalansen mellom politikk og administrasjon. Mulighetene er der i og med at institusjonen ikke lenger er obligatorisk, men alternativene har ikke vært attraktive nok til at lokalpolitikerne har funnet det bryet verdt å endre systemet. Mye tyder imidlertid på at embetet er i ferd med å svekkes der det først oppsto, nemlig i de store byene. Her er tendensen at kommunaldirektøren erstattes av en borgermester, og at det politiske lederskapet styrkes gjennom en tiltakende profesjonalisering av politikerrollen. I kapittel 5 spør Louise Skoog og David Karlson om og i hvilken grad tendensene til økende partipolitisering av lokalpolitikken og markedsrettingen av den kommunale forvaltningen svekker ordførerens (kommunestyrelsens ordförande) makt og innflytelse. Den første ved å øke det politiske konfliktnivået og dermed svekke mulighetene for tverrpolitisk samarbeid og politisk lederskap; den andre fordi et mål om (økonomisk) effektivitet ikke nødvendigvis er forenlig med et ønske om politisk styring og kontroll, men tvert om kan styrke forvaltningens og næringslivets innflytelse. Forfatternes funn – basert på surveyundersøkelser – tyder på at økningen i partipolitiske konflikter begrenser ikke bare ordførerens, men også andre aktørers innflytelse. Politisk uenighet gjør det vanskelig å oppnå flertall for gode beslutninger, samtidig som konfliktatferd i seg selv bidrar til en negativ politisk kultur hvor partiene først og fremst er opptatt av å markere særstandpunkter og motarbeide hverandre. Konsekvensene av markedsrettingen er mindre merkbare, men organisering for økt valgfrihet for borgerne, for eksempel, har en svak positiv effekt på de politiske ledernes innflytelse. I så måte representerer markedsorienterte reformer ingen stor utfordring for det politiske lederskapet; de bidrar heller til å styrke dette – om enn marginalt. I kapittel 6 drøfter Ulrik Kjær implikasjonene av en relativt fersk styringsog ledelsesreform i danske kommuner. Mer presist er spørsmålet hvordan

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden danske borgermestre tilpasser seg en reform som innebærer at den tradisjonelle forvaltningsmodellen erstattes av en modell hvor den administrative ledelsen forankres i en ledergruppe kalt «direksjonen». Som sådan berører reformen arbeidsdelingen mellom politikk og administrasjon, og har aktualisert spørsmålet om hvorvidt borgermesteren skal delta på direksjonens møter og således involveres i dens arbeid. Dette er i bunn og grunn en politisk beslutning med implikasjoner for borgermesterens lederskap og for forholdet mellom politikk og administrasjon i danske kommuner. Grovt sagt deler danske borgermestre seg her i to grupper: de som deltar – eller ønsker å delta – i direksjonsmøtene, og de som sier nei takk til dette. Mens førstnevnte begrunner sine valg med henvisning til forbedret informasjonstilgang og økt samordningskapasitet, er sistnevnte opptatt av å respektere kommunaldirektørens ledelsesrom, samtidig som de frykter at politisk innblanding vil kunne svekke direksjonens faglighet. Direksjonsmodellen representerer således et lederskapsdilemma, der ønsket om koordinering og nettverksstyring må veies mot behovet for en klar arbeids- og kompetansedeling mellom politikk og administrasjon. I kapittel 7 retter Knut H. Mikalsen og Hilde Bjørnå søkelyset mot den norske ordføreren og spør hvordan mangelen på klare lovmessige føringer og lite formell makt kan gi rom for kraftfullt politisk lederskap. Utgangspunktet er at ordføreren, rettslig sett, har en relativt svak stilling i det norske lokalstyret. Vervet er ikke tillagt selvstendig beslutningsmyndighet, og ordføreren fremstår – formelt sett – som en «primus inter pares» heller enn politisk leder i streng forstand. På grunnlag av intervjuer med et utvalg lengesittende, erfarne ordførere, deres medarbeidere og politiske motstandere viser forfatterne hvordan rollen kan utformes på måter som gjør det både mulig og nødvendig å mobilisere ressurser og bygge relasjoner som kompenserer for mangelen på formell myndighet. Avgjørende her er de muligheter stillingen gir til å kombinere rollene som «regjeringssjef» og «statsoverhode», de instrumentelle og symbolske sidene ved vervet. Dette gir ordføreren oppslutning og legitimitet på tvers av (parti)politiske skillelinjer og et grunnlag for utøvelse av lokalpolitisk lederskap i en kontekst hvor lederposisjonen som sådan er tillagt begrenset formell myndighet. Idealet om den lojale, politisk nøytrale tjenestemann og et skarpt skille mellom politikk og administrasjon har vært gjenstand for mye kritikk. Det er

kapittel 1 i dag allment akseptert at virkeligheten er mer komplisert enn ideen om at de folkevalgte fatter vedtak som administrasjonen lojalt følger opp. Den norske «timeglassmodellen» – oppskriften på det ideelle forholdet mellom politikk og administrasjon i norske kommuner – er imidlertid basert på dette skillet. Tord Willumsen spør i kapittel 8 hvordan denne modellen fungerer i praksis. På grunnlag av spørreundersøkelser rettet mot ordførere og rådmenn med vekt på deres relasjoner og rolleoppfatninger er forfatterens konklusjon at for holdet mellom politikk og administrasjon, mellom ordfører og rådmann, i stor grad avhenger av førstnevntes utforming av egen rolle. Hovedinntrykket er at timeglassmodellen fungerer i den forstand at arbeidsdelingen er relativt klar og samarbeidet smidig og tett. Vi ser med andre ord konturene av et delt lederskap hvor ordfører og rådmann stort sett evner å balansere ulike hensyn på måter som reduserer risikoen for konflikt og styrker vilkårene for politisk-administrativ styring. Nils Aarsæther, Marcus Buck og Tord Willumsen belyser i kapittel 9 et klassisk tema i studiet av lokaldemokrati og kommunalt lederskap: makt forskyvning og maktsentrering, horisontalt og vertikalt, mellom aktører internt i kommunen, og i spenningsfeltet mellom lokal autonomi og statlig styring. På grunnlag av to spørreundersøkelser til norske ordførere og rådmenn analyserer forfatterne hvordan disse oppfatter makt- og innflytelsesforhold i egen kommune og kommunens makt i forhold til statlige myndigheters – samt deres syn på utviklingen over tid. Resultatene er ikke entydige, men indikerer likevel at maktforholdet mellom stat og kommune er forskjøvet i førstnevntes favør, at formannskapet har styrket sin stilling vis-à-vis kommunestyret og at administrasjonen har styrket sin posisjon i forhold til de folkevalgte. I så måte tegnes et bilde av den kommunale beslutningsprosessen som peker mot (mer) sentralisert makt og maktsentrering, både vertikalt og horisontalt. Sammenfatningsvis kan vi konstatere at selv om utfordringene knyttet til lokalpolitisk lederskap varierer, så synes spenningen mellom politisk og administrativt lederskap å gå igjen i alle nordiske kontekster. At grensedragningen er vanskelig og «demarkasjonslinjen» varierer, er ikke uventet, all den tid forholdet mellom politikk og administrasjon er av en slik karakter at det knapt er mulig å etablere noen varig og fullt ut tilfredsstillende makt- og funksjonsfordeling. Skillet er flytende, og hva som er politikk, og hva som er administrative

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden spørsmål, kan knapt avgjøres én gang for alle, ikke minst fordi utvidelser av kommunenes oppgaver og ansvar griper direkte inn i forholdet mellom ordførerens myndighet og administrasjonens makt. Dette bringer oss over til et annet og kanskje mer åpenbart nordisk fellestrekk, bevegelsen i retning av en utvidet ordførerrolle – særlig mot oppgaver knyttet til by- og lokalsamfunnsutvikling. Kommunestyret behandler stadig oftere saker som ikke er begrenset til de rene kommunale forvaltnings- og tjenesteoppgavene. I tillegg blir de kommunale tjenestene i stigende grad integrert i kommunesamfunnets totale økonomi – både i form av partnerskapsordninger og gjennom det kommunale tjenestesystemets betydning for det lokale arbeidsmarkedet. Mer uklart er det om det nordiske lokalpolitiske lederskapet per i dag fremtrer i rollen som den klassiske borgermester, med et folkelig mandat og direkte maktbasis i velgermassen, heller enn som (blott og bart) kommunestyrets valgte leder. Den egalitært orienterte tradisjonen med ordføreren som «den fremste blant likemenn» utfordres, selv om det egentlig er lite som tyder på at ordninger med direkte valg av ordførere øker i utbredelse. Også på dette området preges den nordiske offentligheten av en pragmatisk debatt der klassisk nordisk likhetstenkning brynes mot krav om en mer profesjonalisert lederrolle, og der det på nordisk vis tenkes, prøves og feiles – ofte med et sideblikk til nabolandenes erfaringer.

Litteratur Berg, R. og Kjær, U. (2007). Lokalt politisk lederskab, Syddansk Universitetsforlag. Bjørnå, H. og Aarsæther, N. (2009). «Combating Depopulation in the Northern Periphery: Local Leadership Strategies in two Norwegian Municipalities». Local Government Studies, Volum 35:2, 213–233. Buck, M. og Willumsen, T. (2012). Ordførermakt? Den norske ordførerrollen i lys av forsøkene med direkte valg og utvidet myndighet 1999–2011, Rapport til Kommunal- og regionaldepartementet: Universitetet i Tromsø. Bäck, H. (2005). Borgmästarens makt, Kommunal ekonomi och politik, 9 (1), 7–36. Bäck, H., Heinelt, H. og Magnier, A. (2006). The European mayor: political leaders in the changing context of local democracy, Wiesbaden: Verlag für Sozialvissenschaften. Bækgaard, M., Jakobsen, M. og Kjær, U. (2013). «Kommunalpolitikernes samspil med administrationen – er der forskel på frontbenchers og backbenchers?» Økonomi & Politik, 86 (4), 48–59.

kapittel 1 Deal, T.E. og Kennedy, A.A. (1982). Corporate Cultures: The Rites and Rituals of Corporate Life, New York: Addison-Wesley. Elcock, H. (2001). Political Leadership, Cheltenham: Edward Elgar. Goldsmith, M. og Larsen, H. (2004). «Local Political leadership: Nordic Style». International Journal of urban and Regional Research, 28 (1), 121–133. Heinelt, H. og Hlepas, N.-K. (2006). «Typologies of Local Government Systems», i Bäck, H., Heinelt, H. og Magnier, A. (red.). The European Mayor: Political Leaders in the Changing Context of Local Democracy, Wiesbaden: Verlag für Sozialwissenschaften. Jackson, B. og Parry, K. (2008). A very short, fairly interesting and reasonably cheap book about studying leadership, London: Sage Publications. Kirkhaug, R. (2015). Lederskap – person og funksjon, Oslo: Universitetsforlaget. Kjær, U. (2013). «Local Political Leadership: The Art of Circulating Political Capital», Local Government Studies, 39 (2), 253–272. Kjær, U. (2014). «Urban Political Leadership and Political Representation: The Multifaceted Representational Role of Danish Mayors», Urban Affairs Review, publisert online, uar.sagepub.com, (DOI:10.1177/1 078 087 414 537 610). Kotter, J. og Lawrence, P. (1974). Mayors in Action – 5 Approaches to Urban Governance, New York: Wiley. Larsen, H.O. (1990). «Ordføreren – handlekraft eller samlende symbol?», i Baldersgeim H. og Goldsmith M. (red.). Ledelse og innovasjon i kommunene, Oslo: Tano. Larsen, H.O. (2001). «Rollebegrepet i studiet av politisk lederskap», i Fimreite, A.L., Larsen, H.O. og Aars, J. (red.). Lekmannsstyre under press, Oslo: Kommuneforlaget. Leach, S. og Wilson, D. (2000). Local political leadership, Policy Press. Leach, S. og Wilson, D. (2002). «Rethinking local political leadership», Public Administration, 80 (4), 665–689. Lotsberg, D.Ø. (2014). «Ledelsesteori – hva slags ledere passer i kommunene?», i Baldersheim, H. og Rose, L.E. Det kommunale laboratorium, Bergen: Fagbokforlaget. Löfgren, K. og Ringholm, T. (2009). «Introduction: New Network Modes of Nordic Local Governance», Local Government Studies, 35 (5), 505–514. March, J.G. og Olsen, J.P. (1989). Rediscovering institutions: the organizational basis of politics, New York: Free Press. Mouritzen, P.E. og Svara, J.H. (2002). Leadership at the apex: politicians and administrators in Western local governments, Pittsburgh, Pa: University of Pittsburgh Press. Nye, J.S. (2008). The powers to lead, Oxford, New York: Oxford University Press. Steyvers, K., Bergstrøm, T., Bäck, H., Boogers, M., Fuente, J. og Schaap, L. (2008). «From Princeps to President? Comparing Local Political Leadership Transformation», Local Government Studies, 34 (2), 131–146. Stone, C. (1989). Regime Politics: Governing Atlanta 1946–1988, Lawrence, KS: University Press of Kansas.

samfunnsbygging, makt og samspill: lokalpolitisk lederskap i norden Strand, T. (2007). Ledelse, organisasjon og kultur, Bergen: Fagbokforlaget. Svara, J.H. (1994). Facilitative leadership in local government: Lessons from successful mayors and chairpersons, San Francisco: Jossey Bass Publishers. Sweeting, D. (2003). How strong is the Mayor of London? Policy & Politics, 31 (4) 465–478. Vabo, S. (1997). «Politikerrolle – et fruktbart begrep i analyser av lokalpolitisk atferd?», Norsk statsvitenskapelig tidsskrift, 12 (4) 509–522. Weinberg, M. (1981). «Boston’s Kevin White: A Mayor Who Survives», Political Science Quarterly, 96 (1), 87–106. Wheeland, C.M. (2002). «An Institutionalist Perspective on Mayoral Leadership: Linking Leadership Style to Formal Structure», National Civic Review, 91 (1) 25–39. Wikstrøm, N. (1979). «The Mayor as a Policy Leader in the Council-Manager form of Government: A View From the Field». Public Administration Review, mai/juni, 270–276. Willumsen, T. (2014). «Lokalt politisk lederskap: Norske ordførere i komparativt perspektiv», i Baldersheim, H. og Rose, L.E. Det kommunale laboratorium, Bergen: Fagbokforlaget. Willumsen, T., Aarsæther, N., Bjørnå, H. og Buck, M. (2014). Rådmannsundersøkelsen 2013, Universitetet i Tromsø – Norges Arktiske Universitet: HSL-fak, Institutt for sosiologi, statsvitenskap og samfunnsplanlegging. Øgård, M. (2014). «Fra New Public Management til New Public Governance – nye forvaltningskonsepter i kommunene?», i Baldersheim, H. og Rose, L.E. Det kommunale laboratorium, Bergen: Fagbokforlaget.