512

บทบรรณาธ การ สวั ส ดี ค รั บ ท า นสมาชิ ก วารสาร กรมบัญชีกลางที่เคารพรัก วารสารที่อยูในมือ ของท า นสมาชิ ก ฉบั บ นี ้ เ ป น ฉบั บ ที ่ ส อง ของป 2553 ซึ่งเปนปที่ 120 แหงการสถาปนา กรมบั ญ ชี ก ลางขึ ้ น เป น ส ว นราชการหนึ ่ ง ในระบบราชการไทย ซึ่งในโอกาสนี้วารสาร กรมบั ญ ชี ก ลางได ร ั บ เกี ย รติ อ ย า งสู ง จาก ดร.สุชาติ ธาดาธำรงเวช ในฐานะนักวิชาการ ดานเศรษฐกิจไดกรุณาสงบทความวิชาการ ในเรื่องการทำใหระบบเศรษฐกิจไทยเติบโต อยางตอเนื่องและเทาเทียม เพื่อใชวารสาร กรมบัญชีกลางเปนเวทีแสดงความคิดเห็น เชิงวิชาการตอการพัฒนาระบบเศรษฐกิจ ของประเทศ ซึ่งนับเปนบทความทางวิชาการ ที่ทรงคุณคาอยางยิ่ง แตเนื่องจากเปนบทความ ที ่ ม ี เ นื ้ อ หาสาระค อ นข า งมากจึ ง ต อ ง ขออนุญาตลงพิมพเปนสองตอนนะครับ นอกจากนี้ วารสารกรมบัญชีกลาง ยังไดรับเกียรติจากทานที่ปรึกษาดานพัฒนา ระบบการเงิ น การคลั ง กรมบั ญ ชี ก ลาง ซึ่งเปนผูบริหารระดับสูงของกรม ไดกรุณา สงบทความในเรื่อง 120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุมการใชจายเงินของแผนดิน เพื่อสะทอนความคิดเห็นและความคาดหวัง ในเรื่ อ งการปฏิ บั ติ ง านตามภารกิ จ ของ กรมบัญชีกลาง เพื่อถายทอดใหทานสมาชิก และเพื่อนขาราชการ ลูกจาง ตลอดจนพนัก งาน ของกรมบัญชีกลาง ไดรับทราบและ

ร ว มมื อ ร ว มใจกั น พั ฒ นาและผลิ ต ผลงาน ที่ เ ป น นวั ต กรรมใหม อ อกมาให บ ริ ก ารแก หน ว ยงานภาครั ฐ ข า ราชการ ผู รั บ บำนาญ ตลอดจนประชาชนผู มี สิ ท ธิ ไ ด รั บ เงิ น จาก ทางราชการ ใหดยี งิ่ ขึน้ ไปกวาทีเ่ ปนอยูใ นปจจุบนั และวารสารฉบับนีย้ งั มีเพือ่ นขาราชการ พีๆ่ นองๆ ในกรมบั ญ ชี ก ลางอี ก หลายท า นที่ ไ ด ก รุ ณ า ส ง บทความหรื อ ข อ เขี ย นต า งๆ ที่ ก ลั่ น กรอง หรือคัดสรรมาจากการปฏิบตั งิ านจริงในแตละดาน ซึ่ ง เ ห็ น ว า น า จ ะ เ ป น ป ร ะ โ ย ช น ต อ ก า ร ศึกษาคนควาหรืออางอิงประกอบการปฏิบัติ งานในดานกฎหมาย การบัญชี การเบิกจาย เงินสวัสดิการตางๆ โดยมุงหวังใหทานสมาชิก และเพื่ อ นข า ราชการในหน ว ยงานต า งๆ สามารถนำไปเทียบเคียงหรือประยุกตใชในการ ปฏิบัติงานได นับวาเปนเรื่องที่นาสนใจ และ นาติดตามเปนอยางยิ่งครับ วารสารกรมบั ญ ชี ก ลางฉบั บ ต อ ไป จะมี ค อลั ม น ป ระจำซึ่ ง เกี่ ย วกั บ เครื่ อ งราช อิ ส ริ ย าภรณ แ ละเหรี ย ญตรา ซึ่ ง เป น เรื่ อ งที่ น า สนใจและเป น ประโยชน กั บ เพื่ อ นสมาชิ ก ทุ ก ท า น ไ ม ว า จ ะ สั ง กั ด ห น ว ย ง า น ใ ด ตองติดตามใหไดอยาพลาดนะครับ สำหรับ ฉบั บ นี้ ข อสวั ส ดี ท า นสมาชิ ก ผู อ า นเพี ย งแค นี้ พบกันใหมฉบับหนาครับ

6 บทบรรณาธิการ 10 22 41 45 57

บทความพิเศษ การทำใหระบบเศรษฐกิจไทย โตตอเนื่อง ยั่งยืน และเทาเทียม (ตอนที่ 1) 120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุมการใชจายเงินของแผนดิน

บทความการเงินการคลัง แนวปฏิบัติการอนุมัติเงินสวัสดิการและคาเชาบานขาราชการ สิทธิการเชา : วิธีการทางบัญชี Leasehold : Accounting Practice (ตอนที่ 2)

นานาสาระ ศัพทการเงินการคลังนารู

67 กฎหมายและระเบียบการคลังนารู ภาพ ขอเขียน หรือบทความใดที่ไดนำลงในวารสารกรมบัญชีกลาง ขอสงวนลิขสิทธิ์ตามกฎหมาย หากผูใดประสงค นำไปตีพิมพ อางอิง หรือประโยชน อันใดในสิ่งพิมพอื่น ตองขออนุญาตตอกองบรรณาธิการหรือผูเขียนกอน ขอเขียน หรือบทความที่ปรากฏในวารสารกรมบัญชีกลาง เปนความคิดเห็นสวนตัวของผูเขียน ไมมีสวนผูกพันกับกรมบัญชีกลางแตอยางใด อนึ่ง รายละเอียดตางๆ ที่ปรากฏในวารสาร หากมีขอผิดพลาดดวยเหตุประการใดก็ตาม ทางวารสารกรมบัญชีกลาง จะชี้แจงแกไขในฉบับถัดไป วารสารกรมบัญชีกลางนี้ เปนสวนหนึ่งของสวัสดิการกรมบัญชีกลาง

3 ปครึ่ง

บทความพิเศษ

โดย ดร.สุชาติ ธาดาธำรงเวช คณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยรามคำแหง

เศรษฐกิจไทย

การทำใหระบบ

โตตอเนื่อง ยั่งยืนและเทาเทียม

(ตอนที่ 1)

1 บทนำ เปาหมายหลักของประเทศไทย ตองสรางความเจร ญ ทางเศรษฐกิจในอัตราสูงอยางตอเนื่อง เพื่อทำใหคนไทย มีฐานะความเปนอยูดีข,้น สามารถสงลูกหลานเร/ยนหนังสือ ประเทศไทยจะไดพัฒนา

เปาหมายหลักของการพัฒนาประเทศไทยในระยะยาว คือ การสรางความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในอัตราสูงอยางตอเนื่อง เพื่อที่จะทำใหคนในชาติที่ขยันขันแข็งอยูในบรรยากาศที่เต็มไปดวย โอกาสในการสรางฐานะความเปนอยูใหดีขึ้นได มีกำลังสงเสริม ลูกหลานใหไดรับการศึกษาในระดับสูงขึ้น เพื่อเปนการพัฒนาทุนมนุษย ของชาติ เปนรากฐานในการยกฐานะประเทศไทยเขาสูประเทศ เจริญแลวตอไป

10วารสาร กรมบัญช กลาง

การทำใหระบบเศรษฐกิ ยั่งฒ ยืนนาภารกิ และเทจา...เทียม ตอนที่ 1 3 ปคจรึไทย่ง โตตอเนืกั่อบงการพั

ประเทศไทยนั้นมีรายไดเฉลี่ยตอหัวในป พ.ศ. 2551 เพียงประมาณ 4,000 เหรียญสหรัฐฯ ตอป ตางจากประเทศพัฒนาแลวอยางสหรัฐฯ ที่มี รายไดตอหัวสูงกวาถึง 15 เทาของประเทศไทย กลุมประเทศเหลานี้เนนหนักความมีเสถียรภาพ ที่มั่นคงของระบบเศรษฐกิจมากกวา เนื่องจาก ประชาชนมี ฐ านะความเป น อยู  แ ละมี ส ิ ่ ง อำนวย ความสะดวกตอการดำเนินชีวิตเปนจำนวนมาก อยูแลว ดังนั้น เปาหมายหลักของประเทศเจริญแลว จึงตองการรักษาระบบเศรษฐกิจที่เปนอยู ใหคอยๆ เติบโตปละ 2-3% ก็เพียงพอ โดยใหมีอัตราเงินเฟอ ต่ำๆ เพียง 1-2% ไมขาดหรือเกินดุลบัญชี เดินสะพัดมากนัก และไมทำลายสิ่งแวดลอมเพื่อ แลกกับการสรางรายได ประเทศไทยจึงมีภาระหนักกวาประเทศ เจริญแลวมาก เพราะจะตองสรางความเจริญเติบโต ทางเศรษฐกิจในอัตราสูง นอกจากเพื่อยกระดับ มาตรฐานความเปนอยูของประชาชนแลว ยังตอง ระมัดระวังไมใหมีการทำลายสิ่งแวดลอม มีปญหา เงินเฟอ มีปญหาการเปนหนี้ตางประเทศจำนวนมาก และยังตองทำใหมีการกระจายรายไดที่เปนธรรม มากขึ้น ผูเขียนขอนำเสนอ “กรอบแนวคิดพื้นฐาน” ในการบริหารระบบเศรษฐกิจในระยะยาวใหมีความ เจริญเติบโตในอัตราสูงอยางตอเนื่อง ดวยการเรง การส ง ออกสิ น ค า การบริ ก ารและการท อ งเที ่ ย ว การพัฒนาเทคโนโลยี การยกระดับการบริหาร จัดการ การพัฒนาความสามารถของแรงงาน และ การพัฒนาการใชที่ดินใหมีประสิทธิภาพ พร อ มกั น นี ้ ไ ด น ำเสนอกรอบคิ ด ใหม ๆ เชน ทฤษฎีคาเงินออน (Under-valued Currency) ทฤษฎีเทคโนโลยีของโลกเปนเทคโนโลยีของเรา

และแนวทางการแก ไ ขป ญ หาความยากจนและ การสรางความเทาเทียมกันในชาติ เปนตน

2 แนวคิดพื้นฐานเพื่อทำใหระบบ

เศรษฐกิจเติบโตในอัตราสูง

การสงเสร$มคนดีที่รวมตัวกันทาง สังคม ใหมีฐานะมีทุนทางเศรษฐกิจ เปนการ แกไขปญหาความยากจนระดับประเทศอยาง ถาวร

เมื่อเราสามารถฟนระบบเศรษฐกิจไดแลว เราจะบริ ห ารระบบเศรษฐกิ จ ไทยในระยะยาว อยางไร? หากเรามีเปาหมายที่จะทำใหรายไดที่ แทจริงของชาติใหมีอัตราความเจริญเติบโตใหสูงๆ โดยไมมีปญหาเสถียรภาพภายในคือปญหาเงินเฟอ และไมมีปญหาเสถียรภาพภายนอกคือ การขาดดุล บัญชีเดินสะพัดจำนวนมาก ทำให้เป็นหนี้ต่าง ประเทศมาก ภายใตเปาหมายใหญ นั่นคือให ประชาชนในชาติมีมาตรฐานการครองชีพที่สูงอยูดี กินดีใกลเคียงกับประเทศพัฒนาแลว การทำใหรายไดที่แทจริงของชาติเพิ่มขึ้น ไดมากๆ นั้น เราจะตองพัฒนาปจจัยการผลิต ซึ่งประกอบดวย ความสามารถในการจัดการ แรงงาน ที่ดิน และเครื่องมือเครื่องจักร ใหมีผลิตภาพ ทางการผลิต สูงขึ้น ในเชิงทฤษฏี เราตองสรางความสามารถ ที่ประเทศจะผลิตได (Potential GDP) ใหมีมากๆ กอน โดยการยกระดับความสามารถในการจัดการ ไม ว  า จะเป น การเพิ ่ ม เทคโนโลยี ข องเครื ่ อ งมื อ เครื่องจักร การเพิ่มความสามารถของแรงงานใหมี การศึกษาสูงขึ้นหรือมีความชำนาญมากขึ้น และ การเพิ่มคุณภาพของที่ดินใหดีขึ้นหรือไดนำไปใช

11

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

ประโยชนมากขึ้น และหากรัฐบาลไดแกไขปญหา โครงสรางทางเศรษฐกิจ สังคม การเมืองและ กฎหมายแลว ก็จะทำใหการกระจายรายไดมีความ เปนธรรมมากขึ้นดวย ศาสตราจารยเคนส (John Maynard Keynes) เคยกลาวไววา “In a long run we are all dead!” คือในระยะยาวทุกคนตายหมด คำพูดนี้ เคนสไมไดพูดเลนๆ เปนเรื่องที่ตองทำความเขาใจกัน ความจริงแลวคำพูดนี้คือปรัชญา เพราะวาเวลาเรา บริหารระบบเศรษฐกิจ เรามักจะเกี่ยวของกับการ บริหารในระยะสั้นแทบทั้งสิ้น ระบบเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกป ค.ศ. 1929 -1939 กินเวลานาน 10 ป ซึ่งกลุมสำนัก Classics บอกวาเศรษฐกิจตกต่ำเกิดขึ้นในระยะสั้นเทานั้น ดังนั้น ระยะสั้นในทางเศรษฐศาสตร์ อาจกินเวลาถึง 10 ป นักเศรษฐศาสตรบางสำนักบอกวา เรื่อง เศรษฐกิจตกต่ำเปนเรื่องระยะสั้น รัฐบาลไมตอง ทำอะไรเลย ถึงแมจะพยายามทำก็จะไมเกิดผล โดยในระยะยาวเศรษฐกิจจะฟนขึ้นมาเอง ดังนั้น คำวาระยะสั้นของนักเศรษฐศาสตรอาจเทากับ ระยะยาวของนักการเมือง กรณีประเทศญี่ปุน มีภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ ตั้งแตป พ.ศ. 2534 เพิ่งฟนเมื่อป พ.ศ. 2547 ตกต่ำเปนเวลากวา 10 ป ในกรณีประเทศไทย ระบบเศรษฐกิจไดตกต่ำตั้งแตป พ.ศ. 2540 ถึง ป พ.ศ. 2545 เปนเวลากวา 5 ป แลวพึ่งฟนขึ้นมา หากแกไมถูกอาจตองใชเวลากวา 10 ป คำตอบพื ้ น ฐานในการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ ระยะยาวใหเจร ญเติบโตในอัตราสูงประกอบ ไปดวย 1. ระบบเศรษฐกิจทุนนิยม ที่สงเสริมการ

12วารสาร กรมบัญช กลาง

แขงขันของเอกชนอยางเปนธรรมเทาเทียมกัน มี ความโปรงใส ปราศจากการคอรรัปชั่น มีกฎหมาย และกฎระเบียบที่ใหความเปนธรรมชัดเจนแนนอน 2. ระบบการเมืองที่มีเสถียรภาพ เปน

ไปตามกฎหมาย เปนที่ยอมรับของประชาชน เปน ระบบที่ตอเนื่องคาดการณได มีความเสี่ยงต่ำตอ ภาคธุรกิจ 3. ระบบสังคมที่เอื้ออาทร เมตตากรุณา

เกื้อหนุนกัน มีความสงบสุข ปราศจากการกอ การราย การมุงทำลายชีวิตและทรัพยสินซึ่งกัน และกัน

3

ปจจัยสำคัญทางดานเศรษฐกิจใหมี เจร ญเติบโตสูง มีดังนี้ (1) การเคลื ่ อ นย า ยแรงงานจากภาค การเกษตรมาสูภาคอุตสาหกรรม ซึ่งเปน

ปจจัยสำคัญในการสรางความเจริญเติบโตทาง เศรษฐกิจของประเทศไทยมาเปนเวลากวา 40 ป เพราะแรงงานไดทำงานรวมกับเครื่องมือเครื่องจักร ที ่ ม ากขึ ้ น และทั น สมั ย ขึ ้ น ในภาคอุ ต สาหกรรม ประสิทธิภาพของแรงงานจึงสูงขึ้น ทำใหมีรายได มากขึ้น (2) การสงออกสินคาใหมากและการเรง สงเสร มการทองเที่ยว เปนสูตรสำเร็จสำหรับ

ประเทศไทย ทำใหผลผลิตและรายไดของคนใน ชาติเพิ่มขึ้นไดเร็ว โดยการสงออกสินคาเกษตร และอุตสาหกรรมเบาเกิดจากความชำนาญและ ความขยั น ขั น แข็ ง ของเกษตรกรและแรงงาน ในชาติ วัฒนธรรมที่ละเอียดออนของไทย ความมี

การทำใหระบบเศรษฐกิ ยั่งฒ ยืนนาภารกิ และเทจา...เทียม ตอนที่ 1 3 ปคจรึไทย่ง โตตอเนืกั่อบงการพั

น้ำใจ ความเกรงใจ และยิ้มสยาม ทำให อุ ต สาหกรรมการท อ งเที่ ย วเป น จุ ด แข็ ง เป น อุตสาหกรรมหลักของชาติมาเปนเวลานาน (3) การลงทุนโดยตรงจากตางประเทศ

เปนสูตรสำเร็จเชนกัน เพราะเปนเคลื่อนยายทั้งเงิน ทุนและเทคโนโลยีเขาประเทศ ทำใหเกิดนวัตกรรม การผลิตแบบใหม การบริหารจัดการสมัยใหม เครื่องมือทางการเงินใหมๆ ที่สำคัญการลงทุน โดยตรงจากต า งประเทศยั ง เป น การสร า งความ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของชาติ โดยประเทศ ไมเปนหนี้ตางประเทศอีกดวย (4) การทำเขตการคาเสร (Free Trade

Area: FTA) จะชวยใหประเทศเล็กๆ เชนประเทศไทย มีตลาดสินคาและบริการสงออกที่ใหญกวางขวาง ขึ้นมาก ทำใหเราสามารถเพิ่มประสิทธิภาพในการ ผลิต ลงทุนดานเทคโนโลยี ทำใหประเทศไทยมี การพัฒนาเร็วขึ้น นอกจากนี้ FTA ยังทำใหขนาด เศรษฐกิจใหญขึ้น เนื่องจากการลดภาษีระหวางกัน

การถายโอนเทคโนโลยีมีมากขึ้น ทำใหเกิดการแบง งานกันทำตามความถนัด เกิดการมุงเนนในการผลิต สินคาที่เราเกง และลดการผลิตสินคาที่เราสูไมได ที่ไมมีอนาคต โดยผูผลิตของไทยที่อยูในขายนี้ มีชวงเวลาในการปรับตัว (5) ระดั บ การศึ ก ษาที่ สู ง ของประชาชน ในชาติ เปนเงื่อนไขพื้นฐานในการพัฒนาทั้งใน

ดานเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ที่สามารถ ทำใหประเทศเจริญเติบโตไดอยางตอเนื่องรัฐบาล จะตองสรางบรรยากาศใหมีการลงทุนจากทั้งใน และตางประเทศ ในระดับเทคโนโลยีที่สูงขึ้นเรื่อยๆ เพื่ อ รองรั บ ความคาดหวั ง ของคนในชาติ ที่ มี ก าร ศึกษาที่สูงขึ้น ตัวอยางในบางประเทศ เชน ศรีลังกา ไดมีการสงเสริมการศึกษาอยางมาก แต ไมไดสงเสริมการลงทุน ทำใหผูสำเร็จการศึกษา ไมมีโอกาสกาวหนา ประเทศก็ไมเจริญเติบโต และยังทำใหคนเหลานั้น ยายออกไปอยูประเทศที่ พัฒนามากกวาอีกดวย

13

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

กรอบความคิดหลัก วิธีบริหารเศรษฐกิจในขณะฟนตัว เขียนเมื่อ 9 ตุลาคม 2546 ภาวะเศรษฐกิจในขณะฟนตัวนั้น จะมีความเจริญเติบโตในสวนตางๆ อยางรวดเร็วไป พรอมๆ กัน ภาครัฐฯ จะมีรายไดจากภาษีเพิ่มขึ้นสูงมากอยางรวดเร็ว และเห็นชองทางในการ ขยายกิจกรรมของรัฐบาลในทุกสวนของการผลิตไมวาจะเปนไฟฟา ประปา โทรศัพท ระบบถนน ทางรถไฟ การแกไขปญหาน้ำเสีย การสรางเขื่อนเก็บกักน้ำ อยางไรก็ตาม ในภาวะฟนตัวนี้ รัฐบาลจะตองคำนึงถึงการฟนตัวของเอกชนดวย หาก ขยายภาครัฐมากเกินไป ก็จะทำใหทรัพยากรทุนและแรงงานภายในชาติไมเพียงพอ จำเปนตอง นำเขาทุนและเทคโนโลยี หรือแมกระทั่งแรงงานจากตางประเทศ ถาการนำเขาทุนนั้น เปนการลงทุนโดยตรงจากตางประเทศ ก็จะเปนประโยชน แตหาก การนำเขาทุนเปนการกูยืมเงินตราตางประเทศ ก็อาจมีผลเสีย หากกูยืมมามากเกินไป จะทำให คาเงินบาทแข็งเกินความเปนจริง กอใหเกิดการขาดดุลสินคาและบริการ หรือที่เรียกวา “ดุลบัญชี เดินสะพัด” มากและเร็วกวาปรกติ โดยหนี้ตางประเทศจะเพิ่มขึ้นมาก ในภาวะเศรษฐกิจฟนตัวนี้ จะทำใหเก็บภาษีไดมากขึ้น ตลาดหุนจะเฟองฟู ทั้งภาค รัฐบาลและเอกชนอาจหลงไปกับการเพิ่มการลงทุนอยางตอเนื่อง ซึ่งจะเกิดความเสี่ยงในแงการ ลงทุนมากเกินไปจนผลตอบแทนไมคุมคา จนอาจทำใหเกิดการขาดความเชื่อมั่น การถอนการ ลงทุนอยางฉับพลันในตลาดหุน อันเนื่องมาจากการเปนหนี้ตางประเทศมากเกินไป ดังนั้น การบริหารเศรษฐกิจในภาวะฟนตัว รัฐบาลจะตองคำนวณจำนวนแรงงานที่มีอยู และจำนวนทุนในปจจุบันใหสามารถทำงานไดเต็มที่ โดยตัวบงชี้อาจวัดไดจากอัตราการวางงาน อัตราการใชกำลังการผลิตของเครื่องมือเครื่องจักร สัดสวนการเปนหนี้ตางประเทศตอ GDP อัตราการขาดดุลบัญชีเดินสะพัดตอ GDP และอัตราเงินเฟอ ดังนั้น การตั้งเปาหมายอัตราเงินเฟอ (Inflation targeting) จึงเริ่มเปนสิ่งจำเปน เชน เดียวกันกับการตั้งเปาหมายสัดสวนหนี้ตางประเทศตอ GDP และสัดสวนการขาดดุลบัญชี เดินสะพัดตอ GDP ในภาวะเศรษฐกิจกำลังฟนตัว อัตราดอกเบี้ยที่แทจริงจะเปนตัวกำหนดความคุมคาของ การลงทุนในระบบเศรษฐกิจ ดังนั้น โครงการตางๆ ของรัฐบาลจะตองใชอัตราผลตอบแทนตอ โครงการ (Internal Rate of Return: IRR) มาคำนวณ

14วารสาร กรมบัญช กลาง

การทำใหระบบเศรษฐกิ ยั่งฒ ยืนนาภารกิ และเทจา...เทียม ตอนที่ 1 3 ปคจรึไทย่ง โตตอเนืกั่อบงการพั

ในปจจุบันภาครัฐฯ มีโครงการตางๆ จำนวนมากเพื่อเรงฟนระบบเศรษฐกิจ เนื่องจาก ภาคเอกชนสวนใหญยังไมทำงาน โดยรัฐยอมเปนหนี้ไปกอน แตถาเมื่อใดเอกชนเริ่มฟนแลว โดยสามารถแกไขหนี้เสียและสวนของทุนเพิ่มขึ้นแลว รัฐบาลจะเริ่มมีรายไดจากภาษีเพื่อคืนหนี้ที่ กอไวขางตน เมื่อถึงเวลานั้น รัฐบาลอาจเริ่มลดโครงการและการกอหนี้ลง เพื่อใหภาคเอกชน ไดกอหนี้ทำหนาที่ฟนระบบเศรษฐกิจแทนภาครัฐบาล รัฐบาลควรหันมาเนนการเพิ่มความสามารถของปจจัยการผลิตพื้นฐาน คือ (1) การเพิ่ม เทคโนโลยีการบริหารจัดการและเครื่องมือเครื่องจักร และ (2) การยกระดับคุณภาพ ทรัพยากรมนุษย ซึ่ง 2 สวนนี้ จะเปนพลังขับเคลื่อนความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว อยางตอเนื่อง

4

เหตุ ท ี ่ ท ำให เ ศรษฐกิ จ เจร* ญ เติ บ โต ในอัตราต่ำ

5 ประการ ที่ทำใหหลายประเทศมีความเจริญ เติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวในอัตราต่ำ คือ

กฏระเบียบที่มากมาย อัตราภาษี ที่สูง คาเง*นที่แข็ง และอัตราดอกเบี้ยที่สูง เกินไป ทำใหระบบเศรษฐกิจเจร*ญเติบโต ในอัตราต่ำ

1) กฎระเบียบของรัฐและโครงสราง ระบบราชการที่สูงชัน ซับซอนเกินความจำเปน

มี ก ารศึ ก ษาถึ ง สาเหตุ ท ี ่ ท ำให ร ะบบ เศรษฐกิจของหลายประเทศมีความเจริญเติบโต ทางเศรษฐกิจในอัตราต่ำ โดยมีการเผยแพรเปนที่ รับรูกันพอสมควร รัฐบาลไทยมีเปาหมายที่จะบริหาร ประเทศเปนระบบเศรษฐกิจฐานความรู (Knowledge Based Economy) เพื่อใหมีการพัฒนาเศรษฐกิจ ที่รวดเร็วยิ่งขึ้น จึงควรทำความเขาใจปญหาหลักๆ กอน เพื่อขจัดปญหาการคิดผิดทำผิดโดยใชสามัญ สำนึก เชนที่เคยเกิดขึ้นในอดีต ผลสรุปจากการศึกษาระบบเศรษฐกิจของ ประเทศตางๆ พบวามีสาเหตุที่สำคัญอยางนอย

ความไมโปรงใส และปญหาการคอรรัปชั่น ทำให เพิ่มตนทุนที่แทจริงของระบบเศรษฐกิจ ระดับการ ผลิตจึงต่ำกวาระดับสูงสุดที่ควรจะเปน การลดกฎระเบียบของราชการ การขจัด ปญหาคอรรัปชั่นใหหมดไป และการสรางมาตรฐาน ความโปรงใส (Good Governance) ของรัฐบาล จึงเปนการเพิ่มระดับ GDP โดยตรง โดยไมตอง เพิ่มปจจัยการผลิตไมวาจะเปนทุน ที่ดิน หรือ แรงงาน 2) อัตราภาษีเงินไดที่สูงมาก ทำให

คนมีความขยันนอย รวมไปถึงอัตราภาษีบริษัทที่สูง เกินไป ทำใหการสะสมทุน (Capital) มีนอยกวา ปรกติ การลดอัตราภาษีเงินไดบุคคลจะทำให

15

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

คนขยันทำงานมากขึ้นจาก ทำให GDP เพิ่มขึ้นใน ระยะยาว การลดอัตราภาษีบริษัทจะทำใหการ สะสมทุนของบริษัทเพิ่มขึ้นสงผลใหการผลิตยก ระดับไปสูระดับเทคโนโลยีที่สูงขึ้น ทำให GDP ใน ระยะยาวเพิ่มขึ้น รัฐบาลอาจเก็บภาษีการบริโภคและภาษี สรรพสามิตเพิ่มขึ้น เพื่อชดเชยรายไดรัฐบาลในชวง แรกๆ เทานั้น ในระยะยาวรายไดจากภาษีโดยรวม จะเพิ่มขึ้น เนื่องจากระบบเศรษฐกิจมีขนาดใหญ เร็วขึ้น 3) เศรษฐกิ จ ชนบทที ่ ม ี ผ ลิ ต ภาพการ ผลิตต่ำ ทำใหรายไดต่ำ เนื่องจากการขาดการ

ศึกษาที่เพียงพอ การขาดทักษะ การขาดเงินทุน การขาดที่ดิน การขาดเทคโนโลยี การขาดความรู ดานการบริหารและการตลาด และการขาดสุขภาพ และอนามัยที่ดี การยกระดับผลิตภาพการผลิตและรายได ในเศรษฐกิจชนบทสามารถทำไดโดย (1) การให การศึกษาและสาธารณสุขที่ดีมีมาตรฐานสูงขึ้น (2) การพัฒนาฝมือและความชำนาญ เชน งานศิลปาชีพ งานหนึ่งตำบลหนึ่งผลิตภัณฑ (One Tambon One Product: OTOP) (3) การเพิ่มปริมาณทุน และที่ดิน เชน การพักชำระหนี้ของเกษตรกร การ จัดตั้งกองทุนและธนาคารหมูบาน การใหกูแกราย ยอยผานธนาคารประชาชน การแปลงสินทรัพย และสติปญญาเปนทุน การพัฒนาแหลงน้ำเพื่อ การเกษตรอยางเปนระบบ การใหเอกสารสิทธิ์ใน ที่ดินทำกินที่เปนหลักทรัพยค้ำประกันเงินกูได (4) การพัฒนาเทคโนโลยี เชน การพัฒนาความรู ดานการบริหารจัดการและการตลาด การใชเครื่องมือ เครื่องจักรมากขึ้นและเทคโนโลยีสูงขึ้น การพัฒนา ปุยชีวภาพ การพัฒนาพันธุพืชและสัตว

16วารสาร กรมบัญช กลาง

4) ภาคอุ ต สาหกรรมและบร ก ารมี เทคโนโลยีต่ำเกินไป ทำใหไมสามารถแขงขันกับ

ตางประเทศได ทั้งในดานวิธีการแขงขันดานตนทุน และดานการสรางสินคาที่แตกตาง จึงควรเพิ่ม ความสามารถการแขงขันในภาคอุตสาหกรรมและ ภาคบริการ ในระบบเศรษฐกิจของประเทศ โดย (1) ใหอุตสาหกรรมที่เนนการแขงขันดาน ราคา (Low cost competition) เรงพัฒนา กระบวนการผลิต โดยการที่จะผลิตสินคาอะไรยัง ไมสำคัญเทากระบวนการผลิตที่มีประสิทธิภาพ (2) สำหรับอุตสาหกรรมที่เนนการแขงขัน ดวยการสรางความแตกตาง (Product differentiation) นอกจากจะพยายามสรางชื่อสินคา (Brand) ของ ตัวเองแลว ยังควรใหบริษัทใหญๆ ของไทยไปทำ รวมทุน (Joint Venture) กับ Global Brands ใน สินคาที่เราตองใชจำนวนมากๆ เชน ระบบรถไฟฟา การผลิตอาวุธ ผลิตภัณฑ์แฟชั่น ซึ่งจะเป็น กลยุทธการดึง Brands ของโลกมาเปน Brands ของเรา ดังตัวอยางประเทศที่ประสบความสำเร็จ เชน ฟนแลนด มี Nokia ไอซแลนด มี Microsoft เปนตน 5) อัตราดอกเบี้ยภายในประเทศที่สูง เกินไป ซึ่งมักเกิดขึ้นเมื่อรัฐบาลพยายามที่จะลงทุน

ในโครงสรางบริการพื้นฐาน และ Logistics ซึ่ง ทำใหเกิดความกดดันในการขึ้นดอกเบี้ยภายใน ชาติอยูแลว แตธนาคารกลางในประเทศนั้นๆ มัก ลดปริมาณเงินลงดวย เพราะกลัวเงินเฟอ จึงยิ่ง ทำใหดอกเบี้ยสูงขึ้นเกินความจำเปน เปนผลให การลงทุนภาคเอกชนลดลง ผลก็คือปริมาณผลผลิต (GDP) ไมเพิ่มขึ้น เพราะเกิดการหักกลบลบกัน (Crowding out) ระหวางการลงทุนของรัฐบาลกับ การลงทุนของเอกชน แตประเทศนั้นๆ จะมีอัตรา

การทำใหระบบเศรษฐกิ ยั่งฒ ยืนนาภารกิ และเทจา...เทียม ตอนที่ 1 3 ปคจรึไทย่ง โตตอเนืกั่อบงการพั

ดอกเบี้ยที่แทจริงสูงเกินไปตลอดเวลา ดังนั้น การลงทุนในโครงสรางบริการ พื้นฐาน และ Logistics รัฐบาลจึงควรระมัดระวัง ไมใหเกิดปญหา “การหักกลบลบกัน (Crowding out)” เนื่องจากการลงทุนของรัฐบาลทำใหการลงทุนของ ภาคเอกชนลดลง เพราะจะทำใหประเทศมีอัตรา ดอกเบี้ยที่แทจริงสูงเกินไปตลอดเวลา สงผลให ระบบเศรษฐกิจเจริญเติบโตในอัตราต่ำในระยะยาว รัฐบาลจะตองประสานใหนโยบายการเงินที่ดูแล โดยธนาคารกลางไมขัดกับนโยบายการคลัง จน ทำใหดอกเบี้ยสูงขึ้นเกินความจำเปน และทำให การใช น โยบายของรั ฐ บาลไม ม ี ผ ลต อ ระบบ เศรษฐกิจ

5

ทฤษฎีคาเง นออน

การทำให ป ระเทศไทยเจร ญ เติ บ โต ในอัตราสูงเปนเวลา 10 ป จ(งเปนไปได โดยการใชทฤษฎีอัตราแลกเปลี่ยนที่ต่ำกวา เปนจร ง

การทำใหอัตราแลกเปลี่ยนมีคาต่ำกวา เปนจริง (Under-valued Currency) จะชวยให สินคาสงออกของประเทศไทยแขงขันไดดีขึ้น และ สินคานำเขาจะแพงขึ้นในรูปเงินบาท ทำใหมีการ ซื้อสินคาที่ผลิตทดแทนการนำเขามากขึ้น ดังนั้น อัตราแลกเปลี่ยนที่ต่ำกวาเปนจริง จะทำใหประเทศ เกินดุลบัญชีเดินสะพัด เงินสำรองระหวางประเทศ เพิ่มขึ้น หนี้ตางประเทศลดลง นอกจากนี้ ยังทำให อัตราความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ สูงขึ้นดวย เพราะมีการผลิตเพื่อสงออกสินคาและ บริการมากขึ้น และการผลิตเพื่อทดแทนการนำเขา มากขึ้นดวย

ประเทศจี น เป น ตั ว อย า งการใช ท ฤษฎี อัตราแลกเปลี่ยนที่ต่ำกวาเปนจริง ที่สามารถพิสูจนได ทำใหประเทศจีนสามารถสงออกสินคาไดมากมาย (เพราะราคาสงออกในรูปดอลลารถูกกวาปรกติ) และมีการผลิตสินคาทดแทนการนำเขาจำนวนมาก (เพราะราคาสินคานำเขาในรูปเงินหยวนแพงกวา ปรกติ) ทำใหจีนมีการเกินดุลบัญชีเดินสะพัด จำนวนมาก เงินสำรองฯ เพิ่มขึ้นอยางรวดเร็ว โดย สุทธิแลวมีกวา 2 ลานลานเหรียญสหรัฐฯ จีนกลาย เปนประเทศเจาหนี้รายใหญของโลก จนมีความ พยายามนำเงินสำรองไปซื้อทรัพยสินตางประเทศ เชน การซื้อบางสวนของบริษัท IBM การเขา ประมูลซื้อบริษัท Unocal นอกจากนี้ ยังมีการ พัฒนาเทคโนโลยีทางการผลิตอยางรวดเร็ว เพราะ อัตราความเจริญเติบโต (GDP growth) เพิ่มปละ เกือบ 10% มาเปนเวลากวา 10 ปแลว ประเทศญี ่ ป ุ  น ได ใ ช ท ฤษฎี อ ั ต รา แลกเปลี่ยนที่ต่ำกวาเปนจริง และประสบความ สำเร็จ มีอัตราเติบโตรอยละ 10 ถึงกวา 10 ป ใน ทศวรรษ 1960 จนทำใหญี่ปุนเปลี่ยนแปลงจาก ประเทศแพสงคราม ขายสินคาไมมีคุณภาพ เปน ประเทศพัฒนาแล้วที่มีเทคโนโลยีสูง วิธีการนี้ ประเทศเกาหลีใต ก็ไดใชและประสบความสำเร็จ ในทศวรรษ 1970 การทำให ป ระเทศไทยเจริ ญ เติ บ โตใน อัตราสูงในระยะยาว จึงเปนไปได โดยการใช ทฤษฎีอัตราแลกเปลี่ยนที่ต่ำกวาเปนจริง ซึ่งจะทำ ใหการสงออกและการผลิตสินคาทดแทนการนำเขา เพิ่มขึ้นเปนจำนวนมาก โดยจะไมสรางปญหาเงินเฟอ ในระยะยาว เพราะการทำใหอัตราแลกเปลี่ยนต่ำ กวาเปนจริง จะทำใหระดับราคาเพิ่มขึ้นในปที่ทำ เทานั้น โดยในปตอๆไปอัตราแลกเปลี่ยนจะเทาเดิม เงินเฟอจะอยูในระดับ 2-3% เทานั้น

17

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

การทำอัตราแลกเปลี่ยนต่ำกวาเปนจริง จะไมถูกโจมตีคาเงินบาทจนเงินทุนสำรองฯหมด แม ประเทศที่มีปญหาหนี้ไมกอใหเกิดรายได (NPLs) เพราะการโจมตีคาเงินบาทจะเกิดขึ้นไดดานเดียวเทานั้น คือการที่คาเงินบาทแข็งเกินไป การทำใหคาเงินบาทออนกวาความจริง จะทำใหมีเงินตราตางประเทศไหลเขาจำนวนมาก เพราะ (ก) ประเทศไทยจะมีอัตราความเจริญเติบโต (GDP Growth) สูง มีโอกาสและอนาคตมาก ดังเชนประเทศ จีนในปจจุบัน และ (ข) มีคนตองการถือเงินบาทมาก เพราะคาดวาวันหนึ่ง ประเทศจะถูกกดดันใหขึ้น คาเงิน เชน ประเทศญี่ปุนในอดีต และประเทศจีนในปจจุบัน กรอบความคิดหลัก จีนยังไมแข็งคาเงินหยวน เขียนเมื่อ 22 ตุลาคม 2546 แมจะมีความกดดันอยางมากจากรัฐบาลสหรัฐอเมริกา รัฐบาลจีนก็ยังมีความประสงค ที่จะคงคาเงินหยวนไวที่กวา 8 หยวนตอ 1 ดอลลาร (แมวาไดปรับคาขึ้นบางแลว) เพื่อคง ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของจีน และรักษาเสถียรภาพและความมั่นคงทางเศรษฐกิจ ในภูมิภาค ทานหู จินเทา ประธานาธิบดีจีน ใหเหตุผลหลายประการ ที่ประเทศจีนตองการ คงอัตราแลกเปลี่ยนหยวนคงที่ตอดอลลาร คือ (1) เศรษฐกิจจีนในปจจุบันเจริญเติบมั่นคงรุงเรือง มีอัตราการเจริญเติบโตถึงรอยละ 8 - 9 ตอปมากวา 10 ปแลว รัฐบาลจีนยังตองการใหเศรษฐกิจเจริญเติบโตในอัตรานี้ตอไป หากมี การปรับคาเงินหยวนใหแข็งขึ้นมากๆ ตามแรงกดดันของสหรัฐอเมริกาแลว สินคาจีนหลายชนิด อาจแขงขันไมได ทำใหเศรษฐกิจจีนชะลอตัวลง คนวางงานเพิ่มขึ้น ซึ่งอาจจะมีผลตอการลมลง ของธุรกิจหลายประเภท นอกจากนี้ยังจะมีผลตอเนื่องไปถึงระบบธนาคารพาณิชยของจีน ซึ่งปจจุบันยังไมแข็งแกรง ทั้งในดานกฎระเบียบและดานการบริหารจัดการ หนี้ที่ไมกอใหเกิดรายไดมีมาก และยังไมไดรับ การแกไขมากนัก ดังนั้น หากมีปญหาเศรษฐกิจชะลอตัวลง ก็จะมีผลซ้ำเติมไปถึงระบบธนาคาร พาณิชยมากยิ่งขึ้นไปอีก (2) หากการแข็งคาของเงินหยวน ทำใหมีการเปลี่ยนแปลงในทางลบตออัตราเจริญเติบโต ของเศรษฐกิจจีนอยางมาก อาจมีผลตอการขาดเสถียรภาพของภูมิภาคเอเชียได ประธานาธิบดีจีนยังไดยกบทเรียนเมื่อประมาณกวา 5 ปมาแลว ที่เกือบทุกชาติในเอเชีย ลดคาเงินของตนลง ในชวงนั้นแรงกดดันใหจีนลดคาเงินหยวนก็มีเชนเดียวกัน แตจีนไดอดทน เสียสละใหคาเงินในชวงนั้นแข็งกวาปรกติเพื่อไมใหเปนการซ้ำเติมปญหาของภูมิภาคในชวงนั้น

18วารสาร กรมบัญช กลาง

การทำใหระบบเศรษฐกิ ยั่งฒ ยืนนาภารกิ และเทจา...เทียม ตอนที่ 1 3 ปคจรึไทย่ง โตตอเนืกั่อบงการพั

ความจริงแลว การกำหนดคาเงินหรือการกำหนดอัตราแลกเปลี่ยนนั้น เปนอำนาจอธิปไตย ของแตละชาติ รัฐบาลจีนมีความชาญฉลาดอยางมากในการกำหนดคาเงินเพื่อดูแลเศรษฐกิจ ของตน ประเทศจีนยอมอดทนใหคาเงินหยวนต่ำวาเปนจริงในปจจุบัน เพื่อใหสงออกสินคาและ บริการไดมาก แมวาราคาในสายตาตางประเทศจะถูกไปบาง แตทำใหสามารถแขงขันไดดี และ ทำใหเศรษฐกิจจีนขยายตัวไดมาก แมประชาชนจีนอาจจะเสียเปรียบบาง เพราะตองซื้อสินคานำเขาแพงกวาปรกติ แตก็ เปนการอดทนของประชาชนทั้งชาติ ใหมีการอดออมเงินเพื่อสรางชาติใหเจริญเติบโตไดในอัตรา รอยละ 8-9 ตอป ในระยะอีก 10 ปขางหนา ความเชื่อที่วา “การทำคาเงินใหออนกวาปรกติ ไมมีผลตอการสงออก เพราะประเทศ อื่นก็จะออนคาตาม” นั้น จะเห็นไดวา ไมไดเกิดขึ้นจริงเชนนั้น เพราะเกือบทุกประเทศใน ภูมิภาคนี้ไดปลอยคาเงินใหแข็งขึ้นตามการไหลเขา-ออก ของกระแสทุนระยะสั้นแทบทั้งนั้น ความเชื่อที่วา “คาเงินออนไมมีผลตอเศรษฐกิจเปนสิ่งไมจริง เพราะจีนไดพิสูจนแลววา คาเงินออนไดสรางพลังอำนาจทางเศรษฐกิจใหชาติอยางมาก” จนแมชาติมหาอำนาจอยาง สหรัฐฯ ก็ยังตองพยายามบีบบังคับใหจีนแข็งคาเงินขึ้น ความเชื่อที่วา “คาเงินแข็งจะชวยยกระดับมาตรฐานการครองชีพของประชาชนในชาติ” นั้น อาจเปนไปไดในระยะสั้น แตในระยะยาวแลว หากคาเงินแข็งมากเกินไป จะทำใหประเทศ เจริญเติบโตในอัตราต่ำมาก จนมาตรฐานการครองชีพของประชาชนต่ำกวาที่ควรจะเปน ผูมีหนาที่ดูแลนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน จึงตองระมัดระวังในเรื่องมาตรการคาเงินเปนอยางมาก เพราะจะมีผลอยางมหาศาลตอระบบเศรษฐกิจโดยสวนรวม

19

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

6

ใหม

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

การนำเทคโนโลยี เ ป น องค ค วามรู 

เราสามารถพั ฒ นาประเทศอย า ง กาวกระโดดได โดยการนำเทคโนโลยีของโลก เปนเทคโนโลยีของเรา การนำความรูของโลก เปนความรูของเรา

หากเรายังไมพรอมที่จะใชทฤษฎีคาเงิน ออนกวาเปนจริงในการพัฒนาเศรษฐกิจ อาจจะ ดวยสาเหตุที่เกรงวา (1) หนี้ตางประเทศจะเปน ภาระมากขึ้นในรูปเงินบาท (2) สินคานำเขาแพง ขึ้นอยางถาวร (3) ประเทศคูคาใหญๆ เชน สหรัฐ อเมริกาอาจไมยอม เราก็อาจใช “ทฤษฎีเทคโนโลยี ของโลกเปนเทคโนโลยีของเรา” ซึ่งจะทำใหระบบ เศรษฐกิจเจริญเติบโตในอัตราสูงโดยไมเปนหนี้ตาง ประเทศ จะเห็นไดวาหากเราตองลงทุนเพื่อสราง ความเจริญเติบโตในระยะยาว โดยนำเข้า เทคโนโลยีจากตางประเทศทั้งหมด ก็จะทำใหขาด

20วารสาร กรมบัญช กลาง

ดุลบัญชีเดินสะพัดทันที การสงออกจะติดลบทำให เงินสำรองระหวางประเทศลดลง หรือไมก็ตองกู เงินตางประเทศมาใสในเงินสำรองฯ ซึ่งจะทำให ยอดหนี้ตางประเทศเพิ่มขึ้น ป ญ หาดั ง กล า วจึ ง เป น ข อ จำกั ด ในการ ลงทุนพัฒนาประเทศวาจะหาเงินมาจากไหน การที่ รัฐบาลจะลงทุน 1.8 ลานลานบาท (ในชวงป พ.ศ. 2548-2552) จึงอาจมีขอจำกัด เพราะเราอาจ เปนหนี้ตางประเทศมากเกินไป เกิดความเสี่ยงดาน เสถียรภาพภายนอก หากการลงทุ น เหล า นี ้ ใ ช ส ิ น ค า ที ่ ผลิตภายในประเทศทั้งหมด ปญหาขางบนก็จะ ไมเกี่ยวของ เพราะเราไมไดใชเงินตราตางประเทศ ไปซื้อสินคาทุน ดังนั้น หากรัฐบาลตองการลงทุน ตัวอยางเชน ระบบรถไฟฟาใตดิน 10 สายทันที โดยไมสรางหนี้ตางประเทศเพิ่มขึ้น รัฐบาลควรเชิญ ตางชาติใหมาตั้งโรงงานผลิตหัวรถจักรและระบบ ควบคุมในประเทศไทย เนื่องจากรัฐบาลซื้อเปน จำนวนมาก

การทำใหระบบเศรษฐกิ ยั่งฒ ยืนนาภารกิ และเทจา...เทียม ตอนที่ 1 3 ปคจรึไทย่ง โตตอเนืกั่อบงการพั

วิธีการนี้ อาจเรียกว่าทฤษฎีการนำ “เทคโนโลยีของโลกเปนเทคโนโลยีของเรา” จะ ทำใหการลงทุนโดยตรงจากตางประเทศ เพิ่มขึ้น อยางมาก โดยเครื่องมือเครื่องจักรที่จะมาตั้ง โรงงานจะเขามาในรูปการนำเขา ซึ่งอาจทำใหเรา ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดในชวงแรกๆ อันเนื่องมา จากการเพิ่มขึ้นของการลงทุนจากตางประเทศ แต ไมทำใหเงินสำรองฯ ลดลง และไมสรางหนี้ตาง ประเทศเพิ่มขึ้น ดังนั้น เราจึงสามารถสรางระบบรถไฟ ใตดินทั้งหมดไดทันที สามารถพัฒนาอุตสาหกรรม อาวุธและอุตสาหกรรมเทคโนโลยีสูง (High Technology) อื่นๆได ทำใหความเจริญเติบโตทาง เศรษฐกิจอาจเพิ่มขึ้นถึงรอยละ 9-10 ตลอดเวลา 10 ปขางหนา เนื่องจากทฤษฎีนี้จะทำใหเอกชน ของโลกนำเงินเขามาลงโดยตรงมากขึ้นในประเทศ ไทย ผลิตภาพการผลิต (Productivity) ของ ประเทศจะเพิ่มขึ้นอยางมาก จึงนับเปนเรื่องการ รวมพลังการลงทุน (Crowding-in) คือรัฐบาล ลงทุนแลว ภาคเอกชนลงทุนเพิ่มขึ้น ไมใชเรื่อง Crowding-out ที่การลงทุนของรัฐบาลไปแยงเงิน ลงทุนเอกชน แนวความคิดดังกลาวยังสามารถทำให เราเป น ประเทศผู  ส  ง ออกระบบรถไฟใต ด ิ น และ อุ ต สาหกรรมเทคโนโลยี ส ู ง อื ่ น ๆไปยั ง ประเทศ เพื่อนบานไดดวย เชนเดียวกับที่เราสงออกรถยนต ในปจจุบัน นอกจากนี้ยังเปนการสรางโอกาสให แรงงานไทยใหเปนแรงงานที่มีความรู (Knowledge Workers) มากขึ้น เชน วิศวกร นักเขียนโปรแกรม เปนตน เศรษฐกิจไทยก็จะสามารถพัฒนาอยางกาว กระโดดไดรวดเร็วขึ้น กรอบคิดในการนำ “เทคโนโลยีของโลก เปนเทคโนโลยีของเรา” ดังกลาวขางตน จะทำให

เศรษฐกิจของประเทศเจริญเติบโตในอัตราที่สูง เนื่องจากไมมีขอจำกัดในดานทุน แรงงานและที่ดิน เมื่อเรามีทุนและแรงงานที่มีการศึกษาสูงไมจำกัด ระบบเศรษฐกิจก็จะเจริญเติบโตไดโดยเกือบไมมีขอ จำกัด ไมมีปญหาการเปนหนี้ตางประเทศเพิ่มขึ้น และไมมีปญหาเงินเฟอ เราสามารถนำกรอบคิดนี้ ไปใชกับระบบการผลิต ที่เปนเศรษฐกิจฐานความรู (Knowledge-Based Economy) ในรูปแบบอื่นๆ ดวย ปญหาก็คือ บริษัทผูผลิตเหลานั้นจะรับ คำเชิญหรือไม และความตองการซื้อในระยะยาวมี มากพอกับขนาดการผลิตหรือไม เมื่อยายโรงงาน มาแลว ตนทุนการผลิตในระยะยาวแขงขันได หรือไม เรามีแรงงานที่เชี่ยวชาญมากเพียงพอหรือไม และแนนอนประเทศเล็กๆ เชน ประเทศไทย คงไมสามารถเชิญอุตสาหกรรมเทคโนโลยีสูงๆ ทุกชนิด เขามาผลิตในประเทศได คงตองเนน (Focus) เฉพาะบางเรื่องที่เรามีจุดแข็งและสามารถ แขงขันได

หมายเหตุ : เนื่องจาก ดร.สุชาติ ธาดาธำรงเวช

ไดเขียนบทความ เรื่อง การทำใหระบบเศรษฐกิจไทย โตตอเนื่อง ยั่งยืน และเทาเทียม อยางละเอียด กองบรรณาธิการวารสารกรมบัญชีกลางจึงขอแบง บทความดังกลาวออกเปน 2 ตอน โดยจะขอนำเสนอ บทความตอนที่ 2 ในวารสารฉบับถัดไป

21

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

โดย มนัส แจมเวหา ที่ปรึกษาดานพัฒนาระบบการเงินการคลัง

กับการพัฒนาภารกิจ...

กับหนาที่ควบคุมการใชจายเงินของแผนดิน (พ.ศ. 2433 - 2553) จาก “กรมสารบาญชี” สู “กรมบาญชีกลาง” และ “กรม บัญชีกลาง” ในปจจุบัน กรมบัญชีกลางใกลจะครบ 120 ปของการ ทำหนาที่บริหารเงินคงคลังของประเทศ หรือ การควบคุมการใชจาย เงินของแผนดิน ซึ่งไดมีการพัฒนาเปลี่ยนแปลงบทบาทหนาที่ไปตาม สภาพแวดลอมทางเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง แตกรมบัญชีกลาง ยังคงยึดมั่นในการทำหนาที่ดวยความซื่อสัตย โปรงใส และเปนธรรม มาโดยตลอด หากจะมองยอนอดีตไปเมื่อวันวานมาถึงปจจุบันในการ ทำหนาที่ดังกลาว กรมบัญชีกลางไดมีพัฒนาการของการควบคุม การใช จ า ยเงิ น ของแผ น ดิ น แต ล ะยุ ค แต ล ะสมั ย ที่ แ ตกต า งกั น ไป โดยแบงเปน 5 ยุค ดังนี้

22วารสาร กรมบัญช กลาง

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

1

ยุคการกอตั้งกรมสารบาญชี (พ.ศ. 2433 - 2458)

เมื่อป พ.ศ. 2418 ในรัชสมัยพระบาท สมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว ทรงตั้งพระราช หฤทัยที่จะทำนุบำรุงบานเมือง ใหเจริญรุงเรือง เทียมทันอารยประเทศ จึงทรงพระกรุณาโปรดเกลาฯ ใหปรับปรุงการบริหารราชการแผนดินใหม โดยตั้ง กรมขึ้น 12 กรม ซึ่ง 1 ใน 12 กรม คือ “กรมพระคลัง” ทำหนาที่วาการบรรดาภาษีอากร และเงินที่จะรับ จะจายในแผนดินทั้งสิ้น ครั้นตอมา เมื่อกิจการบานเมือง เจริญกาวหนายิ่งขึ้นเปนลำดับ การภาษีอากรซึ่ง เป น เงิ น สำหรั บ แผ น ดิ น ได จั บ จ า ยใช ร าชการ ทะนุบำรุงบานเมือง และใชจายเปนเบี้ยหวัดเงินเดือน ขาราชการฝายทหารและพลเรือนนั้น กรมพระคลัง ยังไมมีแบบอยางธรรมเนียมรับ ธรรมเนียมจายเงิน ใหเรียบรอย เงินจึงไดติดคางเจาภาษีนายอากร เปนอันมาก ไมพอจับจายใชราชการทะนุบำรุง บ า นเมื อ งให ร าษฎรอยู เ ย็ น เป น สุ ข ยิ่ ง ขึ้ น ได พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัวจึงทรง พระกรุณาโปรดเกลาฯ ใหตราพระราชบัญญัติ พระธรรมนูญหนาที่ราชการในกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติขึ้น เมื่อวันที่ 7 ตุลาคม ร.ศ. 109 (พ.ศ.2433) ซึ่งพระราชบัญญัติดังกลาวไดยกฐานะ กรมพระคลั ง เป น กระทรวงพระคลั ง มหาสมบั ติ หรือ กระทรวงการคลัง ในปจจุบันอยางเปนทางการ และได แ บ ง ส ว นราชการในกระทรวงพระคลั ง มหาสมบัติ ออกเปน กรมเจากระทรวงและกรมขึ้น รวมเปนกรมใหญ 13 กรม โดยกรมเจากระทรวง มี 5 กรม คือ กรมพระคลังกลาง กรมสารบาญชี กรมตรวจ กรมเก็บ และกรมพระคลังขางที่ จึงได

ถือเปนการกอตั้งกรมสารบาญชี หรือ กรมบัญชีกลาง ในปจจุบันอยางเปนทางการ โดยกำหนดหนาที่ และแบงสวนราชการ “กรมสารบาญชี” เอาไววา “กรมสารบาญชี” มีหนาที่รับจายเงินตาม รายประมาณ และทำบาญชีรักษาพระราชทรัพยแล สารบาญชีหนาหลวง ใบนำเบิกทั้งสิ้น มีอธิบดี รับผิดชอบในกรมสารบาญชีทั่วไป 1 รองอธิบดี สำหรับชวยการในอธิบดี 1 มีนายเวร 4 คือ 1. เวรรับ สำหรับรับเงิน ฤๅราชสมบัติ ทั้งปวง และทำบาญชีรายรับ 2. เวรจาย สำหรับจายเงิน ฤๅราชสมบัติ ทั้งปวง และทำบาญชีรายจาย 3. เวรแบงค สำหรับทำบาญชีเงินรับจาย ในนานาประเทศ แลเปนธุระการแลกเปลี่ยน หรือ เงินฝากแบงค 4. เวรบาญชี สำหรับรักษาบาญชี พระราชทรัพยบาญชีรายงบประมาณบาญชีหนี้หลวง แลใบเบิก ใบนำ ใบเสร็จ ตั้งเรงหนี้หลวง มีเจา พนักงานผูชวย เสมียนเอก เสมียนโท เสมียน สามัญ พอสมควรแกราชการ และไดทรงโปรดเกลาฯ แตงตั้งใหพระ ยานรนารถภักดีศรัษฎากร (เอม ณ มหาชัย) เปน อธิบดีกรมสารบาญชีคนแรก (พ.ศ. 2433 - 2441) ตอมาพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลา เจาอยูหัว ทรงพระราชดำริวา พระราชบัญญัติ พระธรรมนูญหนาที่ราชการในกระทรวงพระคลัง มหาสมบัติไดกำหนดหนาที่และแบงสวนราชการ ในกรมสารบาญชีไวอยางกวางๆ มิไดแยกออกเปน กองใหเปนสัดสวนเพียงพอกับปริมาณของงานที่ ขยายตัวเพิ่มขึ้น จึงโปรดเกลาฯ ใหตราพระราชบัญญัติ กรมสารบาญชี ขึ้นเมื่อวันที่ 13 ธันวาคม ร.ศ.109 (พ.ศ. 2433) กำหนดหนาที่และแบงสวนราชการ กรมสารบาญชีออกเปน 3 กอง คือ กองบาญชีกลาง

23

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

กองรับ และกองจายกับที่นายเวร 4 คือ เวรรับ เวรจาย เวรเกณฑ (เดิมเรียกวา เวรแบงค) และเวร บาญชี โดยสรุปขอบเขตงานสำคัญในความรับ ผิดชอบของกรมบัญชีกลางในชวง ป พ.ศ. 2433 - 2458 มีหนาที่รับผิดชอบตรวจสอบควบคุมและ ติ ด ตามผลการรั บ จ า ยเงิ น ให เ ป น ไปตาม ประมาณการรั บ เงิ น และประมาณการจ า ยเงิ น แผนดิน ทำบัญชีและรายงานงบเดือน งบป เสนอ เสนาบดีพระคลังและทูลเกลาฯ ถวายตามเวลาที่ กำหนด โดยขอบเขตการตรวจสอบควบคุมการ จายเงินงบประมาณของกรมสารบัญชีในชวงดังกลาว รับผิดชอบตรวจเฉพาะอัตราเงินเดือน เบี้ยเลี้ยง และ คาใชสอยเบ็ดเตล็ด นอกเหนือจากนั้นเปนหนาที่ ของกรมตรวจ ยุ ค ก ร ม บ า ญ ชี ก ล า ง ก อ น 2 เ ป ลี่ ย น แ ป ล ง ก า ร ป ก ค ร อ ง (พ.ศ. 2458 - 2476) ในรัชสมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกลา เจาอยูหัว กิจการบานเมืองมีความเจริญขึ้นมาอีก ในลำดับหนึ่ง หนวยงานตางๆ ไดมีการรับเงินรายได พรอมๆ กับมีรายจายของแผนดินมีจำนวนมากขึ้น ตามหนาที่ จึงจำเปนตองมีการตรวจตราการรับ จายและรักษาเงินใหรัดกุมยิ่งขึ้นกวาแตกอน และ เป น การแบ ง หน า ที่ ป ฏิ บั ติ ก ารไม ใ ห ก า วก า ยกั น พระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกลาเจาอยูหัว จึงโปรด เกลาฯ ใหตั้งกรมตรวจเงินแผนดินขึ้นในกระทรวง พระคลังมหาสมบัติ และเพื่อมิใหกรมที่ตั้งใหม มีหนาที่ปะปนกับหนาที่ของกรมเดิม คือ กรมตรวจ และกรมสารบาญชี จึงไดใหเปลี่ยนนามกรมตรวจ และกรมสารบาญชี โดยยุบรวมเปน “กรมบาญชีกลาง”

24วารสาร กรมบัญช กลาง

เมื่อวันที่ 18 กันยายน 2458 พรอมทั้งกำหนด หนาที่ไว ดังนี้ “กรมบาญชีกลาง 1) มี น า ที่ ร าชการรวบรวมประมวลบาญชี เงินได เงินจาย แลเงินที่รักษาไวสำหรับราชการ แผนดินทั่วไป 2) มีนาที่วางรูปการ แลแนะนำการบาญชี แก เจานาที่ที่ทำการเบิกจาย เก็บเงินผลประโยชน แล รักษาเงินในราชการแผนดิน 3) สอบสวนการเบิ ก จ า ยเงิ น ในราชการ แผนดิน ที่เจานาที่ตางๆ ไดเบิกจากพระคลังใหมี หลักถาน แลเปนการสมควรแกราชการ 4) สอบสวนแลตั ก เตื อ นเจ า น า ที่ ต า งๆ ที่ทำการเก็บเงินผลประโยชนรายไดของแผนดิน นำสงพระคลัง” ซึ่งภายหลังที่ไดยุบรวมกรมตรวจเขากับ กรมสารบาญชี ไดกำหนดขอบเขตการทำหนาที่ของ กรมบาญชีกลางเพิ่มขึ้น โดยทำหนาที่ควบคุมการ จายเงินทุกประเภทและมีหนาที่ดานการแนะนำ และวางรูปบัญชีใหแกเจาหนาที่ของกรมอื่นๆ ดวย จากหนาที่ขางตน ไดแบงสวนราชการออกเปน 6 กอง คือ กองบัญชาการกลาง กองบัญชีประมวล กองเงินเดือน กองงบประมาณ กองตรวจภายใน และกองตรวจภายนอก ซึ่งในแตละกองก็ไดแบง หนาที่ยอยๆ แตกตางกันออกไป เชน การรักษา ระเบียบภายในกรม รวบรวมระเบียบการคลัง ประมวลบัญชีรับจายเงิน ตรวจจายฎีกาเบิกเงินตางๆ รักษาและทำงบประมาณแผนดิน ตรวจสอบงบเดือน ใบสำคัญจาย ทักทวงรายจาย และวางรูปแบบ พรอมทั้งแนะนำการบัญชีแกเจาหนาที่ วันที่ 22 กุมภาพันธ 2469 ในรัชสมัย พระบาทสมเด็ จ พระปรมิ น ทรมหาประชาธิ ป ก

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

พระปกเกลาเจาอยูหัว เห็นวากรมบาญชีกลาง กรมตรวจเงินแผนดิน และกรมพระคลังมหาสมบัติ ควรจัดวางระเบียบการใหม โดยใหรวมอยูในบังคับ บัญชาของหัวหนาคนเดียวเพื่อใหราชการดำเนิน สะดวกและดียิ่งขึ้น จึงรวมกรมตรวจเงินแผนดิน และ กรมพระคลังมหาสมบัติ เขากับกรมบาญชีกลาง โดยใหอธิบดีกรมบาญชีกลางเปนผูบังคับบัญชา จากผลการรวมกรมตรวจเงินแผนดินไว เปนสวนหนึ่งของกรมบาญชีกลาง ทำใหมีหนาที่ รับผิดชอบตรวจสอบการรับจายเงินของแผนดิน ควบคูกับการควบคุม ทำบัญชี และรายงานตาม หนาที่เดิม ซึ่งไดแบงงานตรวจออกเปน 3 แผนก และ 1 สวน คือ แผนกพลเรือนสามัญ แผนกรัฐ พาณิชย แผนกราชการทหาร และสวนภูมิภาค ทั้งนี้ เปนการทำหนาที่ตรวจเงินแผนดินเพียงชวง ระยะเวลา 6 ปเศษ ( 22 กุมภาพันธ 2469 - 20 กรกฎาคม 2475) ยุ ค กรมบั ญ ชี ก ลางสมั ย แรก 3 ของการปกครองระบอบ รัฐธรรมนูญ (พ.ศ. 2476 - 2516)

ภายหลังที่ไดเปลี่ยนแปลงการปกครอง จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย มาเปนระบอบ รัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 ถือ เปนการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองครั้งสำคัญของ ประเทศ คณะกรรมการราษฎรจึงไดปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม ตางๆ ใหมีหนาที่สอดคลองกับ กาลสมัย โดยโอนกรมตรวจเงินแผนดินที่ไดรวมอยู กรมบาญชีกลาง เมื่อ พ.ศ. 2469 หรือสำนักงาน การตรวจเงิ น แผ น ดิ น ในป จ จุ บั น ไปขึ้ น ต อ คณะกรรมการราษฎร เมื่อวันที่ 20 กรกฎาคม 2475 เนื่องจากเห็นวาการใหงานตรวจเงินแผนดินสังกัด อยูในกรมบาญชีกลาง กระทรวงการคลัง ทำให การตรวจตราตลอดจนการแสดงความเห็นเกี่ยวกับ ผลแหงการตรวจยอมไมเปนไปโดยอิสระ นอกจากนั้นไดมีพระราชกฤษฎีกาจัดวาง ระเบียบกรมในกระทรวงการคลังใหม เมื่อวันที่ 23 พฤษภาคม 2476 แยกหนาที่ราชการของกรม พระคลังมหาสมบัติ ซึ่งเดิมรวมอยูกรมบาญชีกลาง ไปตั้งเปนกรมขึ้นอีกกรมหนึ่ง แตระบุนามเปน “กรมบัญชีกลาง” จึงถือเปนการเปลี่ยนนาม “กรมบาญชีกลาง” เปน “กรมบัญชีกลาง” ตั้งแต วันที่ 23 พฤษภาคม 2476 และแบงสวนราชการ กรมบัญชีกลางใหม เปน 4 กอง คือ

25

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

1. กองกลาง แบงเปน 2 แผนก คือ แผนกสารบรรณ และแผนกคลัง 2. กองเงินเดือน แบงเปน 3 แผนก คือ แผนกเงินเดือนและบำนาญ แผนกงบเปลี่ยนแปลง และแผนกทะเบียนประวัติ 3. กองคาใชสอยและการจร แบงเปน 3 แผนก คือ แผนกงบประมาณ แผนกคาใชจาย และแผนกการจร 4. กองประมวลบัญชี แบงเปน 4 แผนก คือ แผนกรายได แผนกฎีกา แผนกลูกหนี้เจาหนี้ และแผนกประมวล และไดเพิ่มขอบเขตงานแนะนำและวาง รูปบัญชีใหแกสวนราชการไวในหนาที่กรมบัญชีกลาง ตั้งแต ป พ.ศ. 2476 เปนตนมา ในป พ.ศ. 2476 ไดมีการแบงสวน ราชการกรมบัญชีกลาง เปนราชการบริหารสวนกลาง และสวนภูมิภาค โดยในสวนภูมิภาคไดกำหนดให มี “คลังจังหวัด” ขึ้นเปนครั้งแรก เพื่อทำหนาที่ รับจายเงินในสวนภูมิภาคแทนกรมบัญชีกลาง วันที่ 26 สิงหาคม 2477 ไดยกฐานะ แผนกงบประมาณ เปนกองงบประมาณ ใน กรมบัญชีกลางเพิ่มขึ้นอีก 1 กอง รวมเปน 5 กอง เพื่ อ ให ส ามารถรั บ ผิ ด ชอบงานด า นรวบรวมและ จัดทำงบประมาณรายจายประจำปและงบประมาณ รายจายเพิ่มเติม การควบคุมและโอนงบประมาณ ใหกับสวนราชการตางๆ ในสวนภูมิภาค และการ ควบคุมการเบิกจายเงินใหเปนไปตามรายการและ ภายในวงเงินงบประมาณที่ไดรับอนุมัติ ตลอดจน การรวบรวมขอมูลและสถิติตางๆ เสนอคณะกรรมการ พิจารณางบประมาณประจำป วันที่ 19 สิงหาคม 2481 ไดเพิ่มคำวา “คลังอำเภอ” ตอจากคำวา “คลังจังหวัด” อีกสวน หนึ่ง ในครั้งแรกสำนักงานคลังอำเภอมี 6 แหง คือ

26วารสาร กรมบัญช กลาง

สำนักงานคลังอำเภอแมสะเรียง จังหวัดแมฮองสอน สำนักงานคลังอำเภอแมสอด จังหวัดตาก สำนักงาน คลังอำเภอตะกั่วปา จังหวัดพังงา สำนักงานคลัง อำเภอเบตง จังหวัดยะลา สำนักงานคลังอำเภอภูเขียว จังหวัดชัยภูมิ และสำนักงานคลังอำเภอปากพนัง จังหวัดนครศรีธรรมราช เนื่องจากเปนอำเภอขนาด ใหญ มีการรับจายเงินมาก หรือเปนทองที่ที่มีการ คมนาคมติดตอกับจังหวัดไมสะดวก ต อ ม า ใ น ภ า ย ห ลั ง ไ ด มี ก า ร จั ด ตั้ ง คลังอำเภอเพิ่มขึ้นตามความจำเปน ไดแก สำนักงาน คลังอำเภอสีคิ้ว สำนักงานคลังอำเภอบัวใหญ จังหวัดนครราชสีมา สำนักงานคลังอำเภอพล จังหวัดขอนแกน สำนักงานคลังอำเภอทุงสง จังหวัดนครศรีธรรมราช สำนักงานคลังอำเภอ อำนาจเจริญ จังหวัดอุบลราชธานี (ซึ่งตอมา กรมการปกครองไดตั้งจังหวัดอำนาจเจริญ จึงเปลี่ยน เปนสำนักงานคลังจังหวัดอำนาจเจริญ) และที่ได กอตั้งลาสุดอีก 2 แหง คือ สำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอฝาง จังหวัดเชียงใหม กอตั้งเมื่อวันที่ 26 มิถุนายน 2543 และสำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอเกาะสมุย จังหวัดสุราษฎรธานี กอตั้งเมื่อ วันที่ 9 กันยายน 2545 วันที่ 8 มีนาคม 2482 ไดขยายสวน ราชการภายในกรมบัญชีกลางเพิ่มอีก 2 กอง รวมเปน 7 กอง โดยกองที่เพิ่มใหม คือ 1) กองธนาธิการ มี 4 แผนก คือ แผนก เงินกูเงินยืม แผนกเงินฝากเงินโอน แผนกเงินลงทุน และแผนกตรวจสอบ 2) กองสำรวจรายได มี 3 แผนก คือ แผนกภาษีอากร แผนกรัฐพาณิชย และแผนก อุตสาหกรรม โดยกำหนดใหกองธนาธิการรับผิดชอบ งานดานเงินนอกงบประมาณดวย

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

วันที่ 27 กุมภาพันธ 2485 ไดแยกงาน บำเหน็จบำนาญออกจากกองเงินเดือน โดยตั้งเปน “กองบำเหน็จบำนาญ” เพิ่มขึ้นอีก 1 กอง รวมเปน 8 กอง วันที่ 30 พฤษภาคม 2495 ไดตั้ง “กองการเงินตางประเทศ” เพิ่มอีก 1 กอง รวม เปน 9 กอง และกำหนดใหมี “คลังภาค” ขึ้น 9 ภาค ตามจังหวัดตางๆ เปนราชการบริหารสวน ภูมิภาค โดยคลังภาคใหมีหนาที่ ตรวจตราชี้แจง แสดงความเห็น สั่งกระทำและปฏิบัติราชการตาม กฎหมาย ระเบียบแบบแผน คำสั่งหรือคำ วิ นิ จ ฉั ย ของกรมบัญชีกลางและกระทรวงการคลัง และมีหนาที่บังคับบัญชาคลังจังหวัด คลังอำเภอ ภายในภาค เปนเจาหนาที่ชวยเหลือผูวาราชการภาค ในการปฏิบัติและควบคุมราชการอันเปนหนาที่ของ กรมบัญชีกลางในภาคนั้นๆ วันที่ 6 สิงหาคม 2500 เปลี่ยนชื่อ “คลังภาค” เปน “คลังเขต” และกำหนดให คลังเขต เปนราชการบริหารสวนกลาง วันที่ 11 กุมภาพันธ 2501 ยกฐานะกอง งบประมาณขึ้นเปน “สวนการงบประมาณ” โดย แบงออกเปน 2 กอง คือ กองวิเคราะหงบประมาณ และ กองควบคุมงบประมาณ ตามคำแนะนำของ ผูเชี่ยวชาญดานการคลังจากสหรัฐอเมริกา ที่มาชวย ปรับปรุงระบบการบริหารการคลังของรัฐบาล ป พ.ศ. 2502 พระราชบัญญัติจัดระเบียบ บริหารราชการสำนักนายกรัฐมนตรี พ.ศ. 2502 ได โอนสวนการงบประมาณ กรมบัญชีกลาง ไปสังกัด สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี เนื่องจาก เห็นวาการงบประมาณเปนเครื่องมือสำคัญยิ่งของ รัฐบาลในการบริหารและพัฒนาประเทศสมควร ยกฐานะใหสูงขึ้นกวาเดิม และควรแยกการจัดทำ งบประมาณออกตางหากจากการจัดเก็บรายไดและ

การเบิกจายเงิน วันที่ 10 พฤศจิกายน 2502 ไดตั้ง กองใหมเพิ่มอีก 2 กอง คือ กองระบบบัญชีและ การคลัง และกองบัญชีและสั่งจาย พรอมทั้งไดนำ เครื่องจักร I.B.M. (International Business Machine) มาใชในการควบคุมระบบบัญชีและการ ควบคุมงบประมาณ แทนระบบเดิมที่ใชสมุดบันทึก เปนกระดาษ ซึ่งถือเปนการนำเครื่องคอมพิวเตอร เขามาใชในการปฏิบัติราชการกรมบัญชีกลางเปน ครั้งแรกที่กองบัญชีและสั่งจาย โดยบริษัท ไอ บี เอ็ม ประเทศไทย จำกัด เปนผูติดตั้ง เพื่อทำบัญชี รายไดรายจายของแผนดิน ป พ.ศ. 2505 แยกงานคาจาง และ ยกฐานะตั้งเปนกองคาจาง เพิ่มอีก 1 กอง ป พ.ศ. 2516 ไดมีการแบงสวนราชการ กรมบัญชีกลางใหม โดยราชการบริหารสวนกลาง แบงออกเปน 11 หนวยงาน คือ สำนักงาน เลขานุการกรม กองระบบบัญชีและการคลัง กองคาจาง กองเงินจายทั่วไป กองเงินเดือน กองตรวจงานคลัง (ตอมายุบเลิกไปเปน สำนักงาน คลังเขต) กองธนาธิการ กองบัญชีและสถิติ กองบำเหน็จบำนาญ กองประมวลบัญชี และ กองรายได สำหรั บ ราชการบริ ห ารส ว นภู มิ ภ าค ประกอบดวย สำนักงานคลังจังหวัด และสำนักงาน คลังอำเภอ โดยใหสำนักงานคลังจังหวัด และ สำนักงานคลังอำเภอมีหนาที่ ดังนี้ (1) รับรายได และตรวจอนุมัติฎีกาเงิน ในงบประมาณทุกหมวดที่ไดโอนจัดสรรไปตั้งจาย ในสวนภูมิภาค ตามความตองการของสวนราชการ ตางๆ (2) รับ - จาย และตรวจอนุมัติฎีกา เงินนอกงบประมาณตางๆ

27

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

(3) เก็บรักษาเงินสดไวใชจายตามวงเงินเก็บ รักษาตามที่กระทรวงการคลังไดกำหนด นอกจาก นี้ยังทำการเบิกและสงเงินตามสายการเบิกสงเงินที่ กระทรวงการคลังไดกำหนดไว (4) เป น ผู แ ทนธนาคารแห ง ประเทศไทย ประจำจังหวัดและอำเภอ เก็บรักษา รับฝาก และ เบิ ก จ า ยเงิ น ฝากของสาขาธนาคารพาณิ ช ย ในจังหวัด และอำเภอตางๆ นอกจากนี้ คลังจังหวัด บางแหงยังเปนผูดำเนินงานสำนักหักบัญชีระหวาง สาขาธนาคารพาณิชยภายในจังหวัดอีกดวย (5) จั ด ทำสรรพบั ญ ชี เ งิ น งบประมาณ เงินนอกงบประมาณ และเงินฝากของสาขาธนาคาร พาณิชย ในหนาที่ของผูแทนธนาคารแหงประเทศไทย ซึ่ ง การรั บ จ า ยเงิ น ผ า นสำนั ก งานคลั ง จังหวัดและสำนักงานคลังอำเภอ ยังกำหนดใหสวน ราชการเลือกที่จะรับเงินสดที่สำนักงานคลังจังหวัด หรือสำนักงานคลังอำเภอ หรือ โอนเงินเขาบัญชี เงิ น ฝากธนาคารของส ว นราชการที่ เ ป ด ไว กั บ ธนาคารพาณิชยภายในจังหวัดหรืออำเภอนั้นๆ ได

4 ยุ ค กรมบั ญ ชี ก ลางก อ นการ ป ฏิ รู ป ร ะ บ บ ร า ช ก า ร ไ ท ย (พ.ศ. 2516 - 2545)

ภายหลังจากยุคเปลี่ยนแปลงการปกครอง ในระยะแรก กรมบัญชีกลางไดมีการพัฒนาปรับปรุง และขยายขอบเขตความรั บ ผิ ด ชอบทั้ ง ด า นการ งบประมาณและสวนราชการใหชัดเจนมากยิ่งขึ้น นอกจากการทำหนาที่ควบคุมการใชจายเงินของ แผนดินแลว หนาที่หลักที่สำคัญของกรมบัญชีกลาง อีกประการ คือ การจัดทำประมวลบัญชีของ แผ น ดิ น และเสนอรายงานฐานะการเงิ น ให สำนักงานตรวจเงินแผนดินตรวจสอบรับรอง กอน

28วารสาร กรมบัญช กลาง

เสนอรัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลังลงนามเสนอ นายกรัฐมนตรี เพื่อนำเสนอรัฐสภารับทราบตอไป ปงบประมาณ พ.ศ. 2519 ไดเปลี่ยน รูปแบบการรายงานการเงินของแผนดินจากการ เสนอเฉพาะการรับจายเงินงบประมาณรายจาย ประจำป เปนการเสนอในรูปแบบที่มีงบแสดงฐานะ การเงินของแผนดินรวมอยูดวย ประกอบดวย งบดุล และงบแสดงการเคลื่อนไหวของทุนแผนดิน ซึ่งจะ สามารถเห็นภาพรวมฐานะการเงินของรัฐบาลทั้งใน ดานเงินงบประมาณ เงินนอกงบประมาณ และ ภาระหนี้สินของแผนดิน ในสวนที่กระทรวงการคลัง ควบคุมดูแลอยูทั้งหมด วันที่ 26 สิงหาคม 2520 ไดยกฐานะ แผนกรัฐวิสาหกิจในกองรายได ตั้งเปนกองรัฐวิสาหกิจ ขึ้นใหมในกรมบัญชีกลาง อีก 1 กอง ถือเปนการ เพิ่ ม ขอบเขตและบทบาทของกรมบั ญ ชี ก ลางที่ เกี่ ย วข อ งกั บ รั ฐ วิ ส าหกิ จ ให ก ว า งขวางและมี ประสิทธิภาพมากขึ้น โดยเนนการควบคุมและ กำหนดนโยบายด า นการเงิ น การบั ญ ชี แ ละการ บริหารงานบุคคลของรัฐวิสาหกิจทั้งหมด จากเดิม เนนการติดตามเรงรัดการนำสงรายได และรายงาน ปญหาอุปสรรคตางๆ พรอมทั้งเสนอแนวทางแกไข เทานั้น ตอมาในป พ.ศ. 2528 ไดมีการปรับปรุง เปลี่ ย นแปลงโครงสร า งกรมบั ญ ชี ก ลางครั้ ง ใหญ เนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลงระบบงบประมาณเปน งบประมาณแบบแผนงาน ประกอบกับรัฐบาลมี นโยบายกระจายอำนาจการบริหารงบประมาณลง ไปสูสวนภูมิภาค ทำใหภาระหนาที่ของกรมบัญชีกลาง ในสวนภูมิภาคเพิ่มมากขึ้น และบทบาทภาระหนาที่ ปริ ม าณงานและคุ ณ ภาพของงานเพิ่ ม มากขึ้ น โดยเฉพาะงานดานวิชาการ เชน งานกฎหมาย ระเบียบ ระบบบัญชี งานวิเคราะหภาวการณคลัง

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

และงานฝกอบรม เปนตน จึงไดปรับปรุงโครงสราง ระบบการทำงานของกองตางๆ ในสวนกลางโดย การแยกงานวิชาการและปฏิบัติการออกจากกัน จากเดิมที่ไดรวมงานดานวิชาการและปฏิบัติการ รวมไวในกองเดียวกัน รวมทั้งกระจายงานวิชาการ ใหสำนักงานคลังเขตรับผิดชอบเพื่อเปนตัวแทนของ กรมบัญชีกลางในการใหบริการทางวิชาการดาน การคลัง การบัญชี แกสวนราชการในสวนภูมิภาค เพิ่มขึ้น หลั ง การปรั บ ปรุ ง โครงสร า งหน ว ยงาน บริหารราชการสวนกลางใหม ที่ไดมีการแยกงาน วิชาการและปฏิบัติการออกจากกัน ทำใหโครงสราง ใหมประกอบดวย กองปฏิบัติการ 9 กอง กองวิชาการ 3 กอง และกองบริการ 2 กอง รวมทั้งสิ้น 14 กอง ดังนี้ 1. กองปฏิบัติการ 9 กอง ไดแก กองรัฐวิสาหกิจ กองธนาธิการ กองอนุมัติจาย 1 (เงินเดือนและคาจาง) กองอนุมัติจาย 2 (บำเหน็จ บำนาญ) กองอนุมัติจาย 3 (ตกลงกอนจาย) กอง ตรวจจาย 1 (เงินเดือน คาจาง บำเหน็จบำนาญ ฯลฯ) กองตรวจจาย 2 (ทุกหมวดรายจาย ยกเวน เงินเดือน คาจาง ฯลฯ) กองบัญชีเครื่องจักรและ สั่งจาย และกองประมวลบัญชีและรายได 2. กองวิชาการ 3 กอง ไดแก กองกฎหมาย และระเบียบการคลัง กองระบบบัญชีและวิชาการ คลัง และกองฝกอบรม 3. กองบริการ 2 กอง ไดแก สำนักงาน เลขานุการกรม และกองการเจาหนาที่ และไดยก ฐานะสำนักงานคลังเขตใหมีฐานะเทียบเทากอง โดยสรุ ป หน า ที่ ข องกรมบั ญ ชี ก ลาง ภายหลังการปรับปรุงโครงสรางดังกลาว คือ ทำ หนาที่ควบคุมดูแลการรับจายเงิน ตลอดจนจัดทำ บัญชีการเงินของแผนดิน พิจารณากำหนด

หลักเกณฑ ระเบียบและระบบบัญชีดานการเงิน และการคลังใหสวนราชการถือปฏิบัติ ควบคุมดูแล เกี่ยวกับเงินเดือน คาจาง บำเหน็จบำนาญ และ เงิ น ตอบแทนสำหรั บ ข า ราชการและลู ก จ า งใน องคกรตางๆ ของรัฐบาล บริหารหนี้สาธารณะ ควบคุ ม และกำหนดนโยบายงานด า นการเงิ น และบัญชีของรัฐวิสาหกิจ ตลอดจนพิจารณาหา ตัวผูรับผิดชอบในกรณีที่ทรัพยสินของทางราชการ สูญหาย หรือเสียหาย ป พ.ศ. 2535 ไดพัฒนาระบบการจัดทำ บัญชีรับจายเงินแผนดินเขาสูระบบอิเล็กทรอนิกส ทั้งในสวนกลางและสวนภูมิภาค โดยการพัฒนา โปรแกรมคอมพิ ว เตอร ม าใช บั น ทึ ก ข อ มู ล การ เบิกจายเงินของสวนราชการ พรอมทั้งชวยทำการ ประมวลผลการจัดทำบัญชีแผนดินทั้งในสวนกลาง และในสวนภูมิภาค ดวยระบบอิเล็กทรอนิกส ซึ่ง เรียกสั้นๆ วา “ระบบ CGD” ทำใหการทำหนาที่ ควบคุมการใชจายเงินแผนดินของกรมบัญชีกลาง เปนไปอยางมีประสิทธิภาพรวดเร็ว โดยลดระยะ เวลาการจายเงินตามฎีกาขอเบิกเงินใหเหลือภายใน 3 วันทำการ แตยังคงใหสวนราชการขอเบิกเงิน จากคลังผานฎีกา และนำเงินสงคลังผานใบนำสง เชนเดิม พรอมทั้งไดผอนคลายหลักเกณฑการกำหนด ใหสวนราชการ ไมตองแนบเอกสารใบสำคัญตางๆ ไปกั บ ฎี ก าขอเบิ ก เงิ น ในการเบิ ก เงิ น รายจ า ย บางประเภท เพื่อลดความซ้ำซอนในการตรวจสอบ กอนการจายเงินตามฎีกา ซึ่งไดกำหนดใหเปน หนาที่ของสวนราชการผูเบิกที่จะตองควบคุมและ รับผิดชอบความถูกตองของการขอเบิกเงินดังกลาว ป พ.ศ. 2538 ไดยกฐานะกองรัฐวิสาหกิจ ขึ้นเปนสำนัก ชื่อ “สำนักรัฐวิสาหกิจและหลักทรัพย ของรัฐ” แตยังคงขึ้นกับกรมบัญชีกลาง

29

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

ภายหลั ง วิ ก ฤติ เ ศรษฐกิ จ ครั้ ง ใหญ ข อง ประเทศไทยในยุคฟองสบูแตก เมื่อปลายป พ.ศ. 2539 สงผลใหภาระหนี้โดยรวมของประเทศ เพิ่มขึ้นอยางมาก กระทรวงการคลัง เห็นวา การ จั ด การด า นหนี้ ส าธารณะเป น กระบวนการที่ จ ะ สงเสริมและสนับสนุนใหสภาวะเศรษฐกิจฟนตัว อยางตอเนื่องและมีเสถียรภาพ จึงไดจัดตั้ง “สำนักบริหารหนี้สาธารณะ” ขึ้นเปนหนวยงานใหม ภายใตสำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง เมื่อวันที่ 21 กันยายน 2542 และไดโอนงานกองนโยบาย เงินกู ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง และ งานดานการวิเคราะหหนี้สาธารณะและเงินคงคลัง และส ว นหนี้ ส าธารณะและเงิ น คงคลั ง ยกเว น สายบริหารเงินคงคลัง จากสำนักการเงินการคลัง กรมบัญชีกลาง ไปอยูในความรับผิดชอบของ หนวยงานที่ตั้งใหม และไดรับการยกฐานะเปน หนวยงานที่มีฐานะเทียบเทากรมในเวลาตอมา ในป พ.ศ. 2545 ภายหลังวิกฤติเศรษฐกิจ รัฐบาลไดมีนโยบายที่จะปฏิรูประบบราชการใหม

30วารสาร กรมบัญช กลาง

เพื่ อ ให ก ารบริ ก ารโดยมุ ง เน น ให ป ระชาชนเป น ศูนยกลาง เปนผลใหมีการปรับปรุงโครงสรางระบบ ราชการและรัฐวิสาหกิจใหม เพื่อใหการทำงานมี ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ภาคราชการจึงไดมีการ ปรับปรุงโครงสรางกระทรวง ทบวง กรม ครั้งใหญ และมีการกระจายอำนาจไปสูภูมิภาคพรอมทั้งถาย โอนภารกิจเพื่อใหสามารถตัดสินใจมากขึ้น และ พัฒนารัฐวิสาหกิจใหมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ซึ่ง จะนำไปสูการเพิ่มศักยภาพในการแขงขันใหแก หนวยงานรัฐวิสาหกิจและเปนการสรางมูลคาเพิ่ม ใหแกทรัพยสินของรัฐ วันที่ 1 ตุลาคม 2545 กรมบัญชีกลางได เริ่มพัฒนางานสั่งจายเงินใหแกผูมีสิทธิรับบำเหน็จ บำนาญปกติและเงินอื่นในลักษณะเดียวกันดวย ระบบอิเล็กทรอนิกส เพื่อแกไขปญหากระบวนการ พิจารณาสั่งจายเงินและการเบิกจายเงินเบี้ยหวัด บำเหน็จบำนาญและเงินอื่นในลักษณะเดียวกันให แกผูมีสิทธิรับเงินมีขั้นตอนปฏิบัติมาก เปนผลให ผูมีสิทธิไดรับเงินลาชา จึงไดเริ่มดำเนินการตาม

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

โครงการจายตรงเงินบำเหน็จบำนาญและเงินอื่น ในลักษณะเดียวกัน จายตรงเขาบัญชีเงินฝากธนาคาร ของผูมีสิทธิรับเงินโดยตรง ซึ่งเปนการลดขั้นตอน การปฏิบัติงาน และถือเปนการพัฒนารูปแบบการ ควบคุมการจายเงินของแผนดินในลักษณะจายตรง ดวยระบบอิเล็กทรอนิกส เปนครั้งแรก พรอมกับได เปลี่ยนระบบการบัญชีภาครัฐจากแบบเกณฑเงินสด เปนแบบเกณฑคงคาง มีผลใหทุกสวนราชการตอง ทำการบันทึกบัญชีแบบใหม ตั้งแตวันที่ 1 ตุลาคม 2545 เปนตนมา วันที่ 2 ตุลาคม 2545 ไดรับโอนงานเกี่ยวกับ ระเบี ย บสำนั ก นายกรั ฐ มนตรี ว า ด ว ยการพั ส ดุ พ.ศ. 2535 จากสำนักนายกรัฐมนตรีมาอยูในความ รับผิดชอบของกรมบัญชีกลาง ตามพระราชบัญญัติ ปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 โดย กรมบัญชีกลางไดจัดตั้งสำนักมาตรฐานการพัสดุ ภาครัฐขึ้นมาเพื่อทำหนาที่ดังกลาว พรอมกันนั้น ไดตั้งสำนักมาตรฐานการตรวจสอบภายในภาครัฐ ซึ่งเปนการยกฐานะกลุมงานมาตรฐานการตรวจ สอบภายใน ใหมีหนาที่ความรับผิดชอบในดานการ กำหนดมาตรฐานการตรวจสอบภาครั ฐ ให มี ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น และในการกอตั้งหนวยงาน ขึ้นใหมภายในกรมบัญชีกลาง 2 สำนัก ไดมีการ ยุบสำนักงานคลังเขต 2 แหง คือ สำนักงาน คลังเขต 7 จังหวัดนครปฐม และสำนักงานคลังเขต 9 จังหวัดสงขลา และภายหลังที่ไดยุบเลิกสำนักงาน คลังเขตเหลือ 7 เขต ก็ไดมีการปรับพื้นที่ รั บ ผิ ด ชอบของสำนั ก งานคลั ง เขตที่ เ หลื อ ใหม ตามความเหมาะสม วันที่ 3 ตุลาคม 2545 ไดยกฐานะสำนัก รัฐวิสาหกิจและหลักทรัพยของรัฐ ในสังกัด กรมบัญชีกลางเปน “สำนักงานคณะกรรมการนโยบาย รัฐวิสาหกิจ” โดยใหมีฐานะเปนหนวยงานระดับกรม

กรมบั ญ ชี ก ลางยุ ค หลั ง การ 5 ป ฏิ รู ป ร ะ บ บ ร า ช ก า ร ไ ท ย (พ.ศ. 2546 -ปจจุบัน) จากนโยบายปฏิ รู ป ระบบราชการของ รัฐบาล เปนผลใหทุกกระทรวง ทบวง กรม ตอง ปฏิ รู ป การทำงานให มี ค วามทั น สมั ย และนำ เทคโนโลยีสมัยใหมมาใชในการปฏิบัติงานมากขึ้น ภารกิจภาครัฐที่เปนบริการขั้นพื้นฐานในการดำรง ชีพของประชาชนไดมีการกระจายอำนาจและถาย โอนภารกิจใหองคกรปกครองสวนทองถิ่นดำเนิน การแทน และคณะรัฐมนตรีไดมีมติเมื่อวันที่ 15 มกราคม 2545 แตงตั้งคณะกรรมการปรับปรุง ระบบการบริ ห ารการคลั ง ภาครั ฐ ด ว ยระบบ อิเล็กทรอนิกส (GFMIS) ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเปน ประธาน เพื่อทำหนาที่ในการศึกษา ออกแบบ ระบบงานและเครือขายการทำงานใหครอบคลุม ทุกดาน โดยกอนหนาที่คณะรัฐมนตรีจะมีมติแตงตั้ง คณะกรรมการดังกลาว ไดมีการริเริ่มโครงการ พัฒนาระบบ GFMIS มากอนหนาแลว ตั้งแตป พ.ศ. 2542 โดยกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง เพื่อสนองตอบนโยบายของรัฐบาลที่ตองการปรับ เปลี่ยนระบบงบประมาณ การเงิน การบัญชี และพัสดุ ให เ ป น เครื่ อ งมื อ ในการจั ด สรรทรั พ ยากรที่ มี ประสิทธิภาพ และสอดคลองกับนโยบายและ ยุทธศาสตรในการพัฒนาประเทศ ซึ่งรายงาน ขอมูลทางบัญชีภาครัฐจะสามารถสะทอนใหเห็นถึง ผลการดำเนินงานการใชทรัพยากรที่สอดคลองกับ ความเปนจริงไดชัดเจนยิ่งขึ้น วันที่ 3 กรกฎาคม 2546 คณะกรรมการ ปรับปรุงระบบการบริหารการคลังภาครัฐดวยระบบ อิเล็กทรอนิกส ไดมีมติเห็นชอบแผนปฏิบัติการ ปรับปรุงระบบการบริหารการคลังภาครัฐดวยระบบ

31

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

อิเล็กทรอนิกส ที่ไดมอบหมายใหธนาคารกรุงไทย จำกัด(มหาชน) ดำเนินการศึกษาและเปนผูลงทุน พรอมกับจัดหาอุปกรณและโปรแกรมการใชงาน ของระบบ GFMIS ภายในวงเงินไมเกิน 1,400 ลานบาท เมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม 2546 คณะรัฐมนตรีไดมีมติเห็นชอบในหลักการตามที่ คณะกรรมการปรับปรุงระบบการบริหารการเงิน การคลังภาครัฐดวยระบบอิเล็กทรอนิกส เสนอและ สั่ ง การให ส ว นราชการถื อ ปฏิ บั ติ แ ละให ค วาม ร ว มมื อ ในการดำเนิ น การโครงการดั ง กล า ว เป น การนำระบบเทคโนโลยี ม าใช เ ป น เครื่ อ งมื อ ในการปรับปรุงประสิทธิภาพการปฏิบัติงานดาน การสนับสนุน (Back office) ของหนวยงานภาครัฐ ทุกแหง ทั้งงานดานงบประมาณ การพัสดุ การเงิน และบัญชี เพื่อใหมีการบริหารจัดการงานสนับสนุน แบบบูรณาการอยางเปนระบบครบวงจร ซึ่งประกอบ ดวย 5 ระบบงานใหญ คือ ระบบงบประมาณ ระบบจัดซื้อ จัดจาง ระบบการเงินและบัญชี ระบบบริหารทรัพยากรบุคคล และระบบบัญชีตนทุน โดยเปนการทำงานบนเครือขายเดียวกันแบบรวม ศูนยคอมพิวเตอรไวที่สวนกลาง (Centralization) วันที่ 1 ตุลาคม 2547 ไดกำหนดใหทุก หนวยงานเริ่มปฏิบัติงาน “ระบบบริหารงานการเงิน การคลั ง ภาครั ฐ ด ว ยระบบอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส ” (Government Fiscal Management Information System : GFMIS) ซึ่งถือเปนการพลิกโฉมระบบการ ควบคุมการใชจายเงินแผนดินครั้งสำคัญ โดยเปลี่ยน จากระบบมือที่ตองเบิกเงินและนำสงเงินผานแบบ ฟอรมที่เปนกระดาษ ดวยการขอเบิกและนำสงเงิน ผานขอมูลอิเล็กทรอนิกส รวมถึงการบันทึกรายการ ตางๆ ทางดานบัญชีจากทะเบียน แบบฟอรมกระดาษ เปนระบบอิเล็กทรอนิกสพรอมกันทุกหนวยงานทั้ง สวนกลางและสวนภูมิภาค เปนผลใหการจายเงิน

32วารสาร กรมบัญช กลาง

จากคลังสามารถดำเนินการไดภายใน 1 วัน พรอมทั้งขยายขอบเขตการจายเงินจากคลังเขา บั ญ ชี เ งิ น ฝากผู มี สิ ท ธิ รั บ เงิ น ที่ เ ป น ภาคเอกชน บุคคลภายนอกไดโดยตรง ไมตองผานกระบวนการ ของหนวยงานราชการผูเบิก เปนการลดขั้นตอน การปฏิบัติงานที่ลาชาและซ้ำซอนของงานราชการ ซึ่งผลการนำระบบ GFMIS มาใชในการ ปฏิบัติงานดานการบริหารการเงินการคลังภาครัฐ ดังกลาว เปนผลใหการทำหนาที่ตรวจอนุมัติและ จ า ยเงิ น ตามฎี ก าขอเบิ ก เงิ น และการรั บ เงิ น ตาม ใบนำส ง ที่ ส ว นราชการนำส ง คลั ง ของสำนั ก งาน คลังจังหวัดและสำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอ ตองลดลง เนื่องจากระบบจะทำการสั่งจายเงิน เขาบัญชีเงินฝากธนาคารของผูมีสิทธิ์รับเงินตาม คำขอเบิกจากบัญชีเงินคงคลังที่ 2 ที่สวนกลาง โดยสำนักบริหารการรับ - จายเงินภาครัฐจะทำหนาที่ สั่งจายเงินทุกๆ วัน ตามรายการที่ผานกระบวนการ อนุมัตใิ นระบบ (ปลดบล็อก) ตามขั้นตอนมาแลว และในการรั บ เงิ น ที่ ส ว นราชการนำส ง คลั ง ก็ ไ ด พัฒนาใหสวนราชการนำเงินสดที่ตองนำสงคลัง นำฝากเขาบัญชีพักเงินคงคลังที่เปดไวกับธนาคาร กรุงไทย จำกัด (มหาชน) แลวจึงนำขอมูลการ นำฝากเงินดังกลาวมาบันทึกรายการนำสงเงินใน ระบบ GFMIS ในภายหลัง ทำใหเงินสดที่ตองนำสง คลังสามารถไหลเขาสูบัญชีเงินคงคลังที่ 1 ไดรวดเร็ว ยิ่งขึ้น สงผลใหการบริหารเงินสดภาครัฐไดอยาง มีประสิทธิภาพ วันที่ 1 พฤศจิกายน 2547 ธนาคารแหง ประเทศไทยได รั บ โอนงานผู แ ทนธนาคารแห ง ประเทศไทย ที่สำนักงานคลังจังหวัดและสำนักงาน คลังจังหวัด ณ อำเภอ ทำหนาที่ดังกลาวในการ รับฝากและจายเงินใหกับสาขาธนาคารพาณิชยในเขต ที่รับผิดชอบคืนไป และกรมบัญชีกลางจึงได

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

ปรับลดวงเงินเก็บรักษาเงินคงคลัง ที่สำนักงาน คลังจังหวัดและสำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอ ไดรับอนุมัติใหเก็บรักษาไว ณ หองมั่นคง ของ สำนักงานคลังจังหวัดและสำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอ สำหรับเพื่อจายตามฎีกาขอเบิกเงิน ให คงเหลือแหงละไมเกิน 10 ลานบาท เนื่องจากยังคง ตองทำหนาที่ในการใหบริการรับแลก - จายแลก เหรียญกษาปณแทนกรมธนารักษอยู ซึ่งขณะนี้ อยูระหวางดำเนินการเตรียมความพรอมเพื่อถายโอน ภารกิจดังกลาวคืนใหกรมธนารักษดำเนินการตอไป ผลของการปรับลดวงเงินคงคลังเก็บรักษา ณ สำนักงานคลังจังหวัดลงดังกลาว สงผลใหการ ทำหนาที่บริหารเงินสดภาครัฐของกรมบัญชีกลางมี ประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น เนื่องจากเงินสดซึ่งแตเดิม กระจัดกระจายอยูตามสำนักงานคลังทั่วประเทศ ไดมารวมอยูในบัญชีเงินคงคลังที่ 1 แหงเดียว ทำใหกรมบัญชีกลางสามารถรายงานฐานะเงินคงคลัง ที่ถูกตองแมนยำตอรัฐบาล เปนผลใหรัฐบาลสามารถ ตั ด สิ น ใจในนโยบายด า นงบประมาณและหนี้ สาธารณะของประเทศไดอยางมีประสิทธิภาพมาก ขึ้นดวย จนทำใหรัฐบาลสามารถตัดสินใจชำระ หนี้สินของสถาบันใหกูยืมเงินระหวางประเทศ (IMF) ที่ รั ฐ บาลได กู ม าแก ไ ขป ญ หาวิ ก ฤติ เ ศรษฐกิ จ ฟองสบูแตก เมื่อป พ.ศ. 2540 ไดกอน ครบกำหนดเวลาที่ไดตกลงเอาไว วันที่ 25 มกราคม 2551 กฎกระทรวง แบงสวนราชการกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2551 มีผลบังคับใชอยางเปนทางการ โดยได แบงสวนราชการบริหารสวนภูมิภาคของกรมบัญชีกลาง ใหมีสำนักงานคลังจังหวัดเพียงหนวยงานเดียวใน แตละจังหวัด จึงเปนผลใหสำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอ ตามกฎกระทรวงเดิมตองยุติบทบาทลง แตยังมีความจำเปนตองปฏิบัติหนาที่เพื่อดำเนิน

การดานทรัพยสินและภารกิจที่ตองดำเนินการตอ เนื่องใหเสร็จสิ้นกอนในระยะหนึ่ง ในเบื้องตนกรม บั ญ ชี ก ลางจึ ง ได ใ ห ส ำนั ก งานคลั ง จั ง หวั ด ณ อำเภอ ปฏิบัติงานเหมือนเดิมแตใหถือเปน การปฏิ บั ติ ง านในฐานะสำนั ก งานคลั ง จั ง หวั ด ที่ สำนักงานคลังจังหวัด ณ อำเภอ ตั้งอยูตอไป พรางกอน วันที่ 15 กุมภาพันธ 2551 ไดมีประกาศ กระทรวงการคลัง เรื่อง กำหนดและแบงเขตทองที่ ของสำนั ก งานคลั ง เขตตามกฎกระทรวงแบ ง สวนราชการกรมบัญชีกลาง กระทรวงการคลัง พ.ศ. 2551 ซึ่งกำหนดใหมีสำนักงานคลังเขต เปน 9 เขต เหมือนเดิมกอนที่จะมีการยุบเหลือ 7 เขต ในป พ.ศ. 2545 โดยในประกาศดังกลาวกำหนด ใหสำนักงานคลังเขต 9 จังหวัดสงขลามีพื้นที่ รับผิดชอบลดลงจากเดิมครอบคลุมใน 7 จังหวัด ภาคใตตอนลาง เหลือเพียง 5 จังหวัด คือ จังหวัด สงขลา ยะลา ปตตานี นราธิวาส และสตูล สวนจังหวัดพัทลุงและตรัง ใหไปขึ้นอยูกับสำนักงาน คลังเขต 8 จังหวัดสุราษฎรธานี และตัดพื้นที่ จังหวัดอุตรดิตถจากเดิมที่อยูในพื้นที่รับผิดชอบ ของสำนักงานคลังเขต 5 จังหวัดเชียงใหม ใหมา ขึ้นกับสำนักงานคลังเขต 6 จังหวัดพิษณุโลก สำหรับเขตอื่นๆ ใหคงพื้นที่เหมือนเดิมกอนที่จะยุบ สำนักงานคลังเขตในป พ.ศ. 2545 วันที่ 30 เมษายน 2551 สำนักงานคลัง จังหวัด ณ อำเภอ ไดดำเนินการดานทรัพยสินและ ภารกิจตางๆ เสร็จสิ้นครบถวนแลว กรมบัญชีกลาง จึงไดมีหนังสือสั่งการใหปดทำการของสำนักงาน คลังจังหวัด ณ อำเภอ ทั้ง 12 แหงที่เหลืออยูอยาง เปนทางการ ในป พ.ศ. 2553 โดยประกาศแนบทาย กระทรวงการคลังเพิ่มเติม ไดยายจังหวัดพัทลุง

33

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

และตรังจากพื้นที่ความรับผิดชอบของสำนักงาน คลังเขต 8 ใหกลับไปขึ้นกับสำนักงานคลังเขต 9 เหมือนเดิม ปจจุบันในวันนี้ ตลอดระยะเวลา ที่ผานมา จากผลกระทบของการเปลี่ยนแปลงทาง ดานเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง กรมบัญชีกลาง ได พั ฒ นาและปรั บ ปรุ ง ภารกิ จ โครงสร า งองค ก ร เพื่ อ ทำหน า ที่ ใ นการควบคุ ม การใช จ า ยเงิ น ของแผนดินตามยุคตามสมัยมาถึง ป พ.ศ. 2553 ไดแบงโครงสรางหนวยงาน ดังนี้

1

ราชการบริหารสวนกลาง ประกอบดวย

1.1 สำนักกฎหมาย 1.2 สำนักการเงินการคลัง 1.3 สำนักกำกับและพัฒนาการตรวจสอบภาครัฐ 1.4 สำนักความรับผิดทางแพง 1.5 สำนักกำกับและพัฒนาระบบการบริหารการเงิน การคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส 1.6 สำนักบริหารการรับ-จายเงินภาครัฐ 1.7 สำนักมาตรฐานการจัดซื้อจัดจางภาครัฐ 1.8 สำนักมาตรฐานคาตอบแทนและสวัสดิการ 1.9 สำนักมาตรฐานดานการบัญชีภาครัฐ 1.10 สำนักงานเลขานุการกรม 1.11 กองการเจาหนาที่ 1.12 กองแผนงาน 1.13 ศูนยเทคโนโลยีสารสนเทศ 1.14 สถาบันพัฒนาบุคลากรดานการคลังและบัญชี ภาครัฐ 1.15 กลุมพัฒนาระบบบริหาร 1.16 กลุมตรวจสอบภายใน 1.17 กลุมนโยบายการจัดซื้อโดยรัฐระหวางประเทศ

34วารสาร กรมบัญช$กลาง

1.18 กลุมพัฒนาเงินนอกงบประมาณ 1.19 กลุมพัฒนาระบบลูกจาง 1.20 สำนักงานคลังเขต 1 - 9

2

ร า ช ก า ร บ ริ ห า ร ส ว น ภู มิ ภ า ค ประกอบดวย สำนักงานคลังจังหวัด 75 แหง

สรุป จากพันธกิจภาครัฐ หนาที่ กรมบั ญ ชี ก ลางในฐานะหน ว ยงานกลางในการ บริหารและควบคุมเงินของแผนดิน ไดแบงภารกิจ ของการบริหารและควบคุมเงินของแผนดินออกเปน 3 หลักใหญๆ คือ (1) ควบคุมการเบิกจายเงินของแผนดินผาน การตรวจกอนจาย (Pre Audit) (2) ควบคุมการใชจายเงินของแผนดินผาน กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ และหนังสือสั่งการ ตางๆ (3) ควบคุมการรายงานการใชจายเงินของ แผ น ดิ น ผ า นการกำหนดระบบบั ญ ชี เ พื่ อ ให ส ว น ราชการถือปฏิบัติ โดยผลการทำหนาที่ตามภารกิจหลักทั้ง 3 ประการขางตน สรุปได ดังนี้ 1. ควบคุมการเบิกจายเงินของแผนดินผาน การตรวจกอนจาย ซึ่งในปจจุบันไดพัฒนาการ ปฏิบัติงานสูระบบอิเล็กทรอนิกส เรียกวา ระบบ บริหารการเงินการคลังภาครัฐสูระบบอิเล็กทรอนิกส (Government Fiscal Management Information Systems : GFMIS) เปนระบบงานแบบรวมศูนยไวที่ สวนกลาง ที่หนวยงานผูเบิกกระจายอยูทุกทองที่ ทั่วประเทศเปนผูนำเขาขอมูลการเบิกจายเงิน และ ระบบจะทำการบันทึกขอมูลรับเขาแบบ Online Real time ทำใหคณะรัฐมนตรีและผูบริหารใน ระดับตางๆ สามารถเรียกดูขอมูลการเบิกจายเงิน

120 ป กรมบัญชีกลาง กับหนาที่ควบคุ ดินนาภารกิ (พ.ศ.จ...2433 - 2553) กับการพันฒ 3 ปมคการใช รึ่ง จายเง นของแผ

ของแผนดินไดทุกเวลา และสามารถเรียกรายงาน ขอมูลไดอยางครบถวน ถูกตอง รวดเร็วและ แมนยำ 2. ควบคุมการใชจายเงินของแผนดินผาน กฎหมาย ระเบียบ ขอบังคับ และหนังสือสั่งการ ตางๆ โดยการทำหนาที่ในการตรากฎหมาย ระเบียบขอบังคับดานการเงินการคลัง แทน กระทรวงการคลัง ซึ่งกฎหมายที่อยูในความ รับผิดชอบ ไดแก กฎหมายระเบียบดานการ เบิกจายเงินจากคลัง ดานคาใชจายในการบริหารงาน ดานเงินเดือนคาจางบำเหน็จบำนาญ ดานการ จัดซื้อจัดจางภาครัฐ ดานสวัสดิการรักษาพยาบาล ขาราชการ ดานคาตอบแทนและสวัสดิการคาเชาบาน ดานคาการศึกษาบุตร ดานคาตอบแทนขาราชการ ประจำในตางประเทศและพื้นที่พิเศษ ดานเงิน นอกงบประมาณและเงินทุนหมุนเวียน ดานความ รับผิดทางละเมิดและแพง และดานลูกจางประจำ นอกจากกฎหมายระเบียบหลักที่ไดกลาว ขางตน ยังมีกฎหมายที่อยูในความดูแลของ กรมบัญชีกลางที่สำคัญ และเกี่ยวของกับการ

ดำเนินโครงการของสวนราชการที่ประสงคจะให เอกชนเขารวมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ คือ พระราชบัญญัติวาดวยการใหเอกชนเขารวม งานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 ดวย 3. ควบคุมการใชจายเงินแผนดินผานการ กำหนดระบบบัญชีเพื่อใหสวนราชการถือปฏิบัติ โดยการกำหนดมาตรฐาน นโยบาย และระบบการ บั ญ ชี ภ าครั ฐ ให ทุ ก หน ว ยงานราชการถื อ ปฏิ บั ติ รวมถึง การกำหนดมาตรฐานระบบการตรวจ สอบภาครัฐ ทั้ง ในเรื่องการตรวจสอบเงินของ แผนดิน การตรวจสอบภายในของสวนราชการ ตางๆ ใหเปนแนวมาตรฐานเดียวกัน นอกจาก การกำหนดระบบบัญชีภาครัฐแลว กรมบัญชีกลาง ยั ง เป น หน ว ยงานเดี ย วที่ ท ำหน า ที่ ใ นการจั ด ทำ งบการเงินของแผนดิน ที่จะรายงานฐานะทางการเงิน ของประเทศ ไปพรอมๆ กับการทำหนาที่บริหาร เงินคงคลัง และเงินสดภาครัฐใหเพียงพอกับภาระ การใช จ า ยตามพั น ธกิ จ ภาครั ฐ และนโยบายของ รัฐบาลดวย

35

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความพิเศษ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

นอกจากภารกิจหลักใหญๆ ใน 3 ดานที่ ไดกลาวขางตนแลว ยังมีหนาที่สำคัญที่ไดรับ มอบหมายอื่นๆ ที่มีสวนชวยในการพัฒนาระบบ เศรษฐกิ จ ของประเทศและความผาสุ ก ของ ประชาชน ดังนี้ (1) การสนั บ สนุ น และพั ฒ นาระบบบริ ห าร เศรษฐกิจการคลังจังหวัด ซึ่งเปนงานนโยบายสำคัญ ที่ไดรับมอบหมายจากรัฐบาลผานกระทรวงการคลัง ใหสำนักงานคลังจังหวัดที่เปนหนวยงานในสังกัด กรมบัญชีกลางทุกจังหวัด ทำหนาที่ในการเปน นักบริหารเศรษฐกิจการคลังจังหวัด (Chief Financial Officer : CFO) ซึ่งในระยะแรกมีหนาที่ในการ เก็บรวบรวมขอมูล และประมวลผลเปนผลิตภัณฑ มวลรวมจังหวัด (Gross Provincial Product : GPP) การทำหนาที่ประธานผูบริหารการคลังจังหวัด (คบจ.) เพื่อใหคำแนะนำปรึกษา ดานเศรษฐกิจ การคลังแกผูวาราชการจังหวัด นักธุรกิจ นักลงทุน และภาคเอกชนทั่วไป

(2) การขับเคลื่อนนโยบายสำคัญของรัฐบาล ไดแก การดำเนินการตามโครงการแกไขปญหา หนี้สินภาคประชาชน (หนี้นอกระบบ) โดยใน ส ว นกลางจะทำหน า ที่ ใ นการคั ด กรองลู ก หนี้ ประเภทตางๆ เพื่อสงตอขอมูลใหกับสถานบันการ เงินที่เขารวมโครงการ และในสวนภูมิภาคโดย สำนักงานคลังจังหวัดจะทำหนาที่ฝายประสานงาน ของคณะกรรมการเจรจาประนอมหนี้ เพื่อผลักดัน หนี้นอกระบบของประชาชนใหเขาสูหนี้ในระบบ ของสถาบันการเงิน พรอมทั้งติดตามขอมูลเพื่อ รายงานกระทรวงการคลังตอไป (3) การติ ด ตามเร ง รั ด การเบิ ก จ า ยเงิ น งบประมาณ เพื่ออัดฉีดเม็ดเงินจากการใชจายของ ภาครัฐเขาสูระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะเปนการกระตุน ระบบเศรษฐกิ จ ของประเทศให มี เ สถี ย รภาพ เพิ่มสภาพคลองใหกับระบบการเงินของประเทศ เพื่อความกินดีอยูดีของประชาชนในอีกทางหนึ่ง

บทสงทาย จากวันวานถึงวันนี้ ในการทำหนาที่บริหารเงินของแผนดิน หรือ ควบคุมการใชจายเงินของแผนดินของกรมบัญชีกลาง สามารถสะทอนใหเห็นได จากขอบเขตหนาที่ความรับผิดชอบที่ไดรับมอบหมายและโครงสรางองคกรที่ไดมีการ พัฒนาเปลี่ยนแปลงไปในแตละยุคสมัยที่แตกตางกันไป และวันที่ 7 ตุลาคม 2553 จะ เปนวันที่กรมบัญชีกลางทำหนาที่บริหารเงินของแผนดินใหเกิดประโยชนสูงสุด ครบ 120 ป ซึ่งตลอดระยะเวลาที่ผานมา ไดทำหนาที่ในการเปนเสาหลักในการขับเคลื่อน นโยบายดานการคลังของประเทศใหเกิดผลอยางเปนรูปธรรม ดวยความซื่อสัตย โปรงใส พรอมกับยึดมั่นในวินัยทางการเงินการคลังอยางเครงครัด และยังคงมุงมั่นที่ จะพัฒนาเพื่อยกระดับมาตรฐานในภารกิจทุกภารกิจที่ไดรับมอบหมายใหสามารถ ทัดเทียมมาตรฐานสากลตอไป

36วารสาร กรมบัญช กลาง

???????

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

โดย นายรชตะ อุนสุข

กับการพัฒนาภารกิจ...

แนวปฏิบัติการอนุมัติเง นสวัสดิการ

และคาเชาบานขาราชการ

สวัสดีทานสมาชิกวารสารกรมบัญชีกลางทุกทานครับ ถือเปนโอกาส อันดีที่ผมไดมาคุยกับทุกทานอีกครั้ง กอนอื่นขอแจงขาวใหทุกทานทราบวา กฎหมายคารักษาพยาบาลฉบับใหม คือ พระราชกฤษฎีกาเงินสวัสดิการเกี่ยว กับการรักษาพยาบาล พ.ศ. 2553 ไดประกาศในราชกิจจานุเบกษาแลว เมื่อ วันที่ 2 เมษายน พ.ศ. 2553 ซึ่งพระราชกฤษฎีกาดังกลาว จะมีผลใชบังคับใน วันที่ 29 กันยายน พ.ศ. 2553 ชวงนี้กระผมและทีมงานตางเรงพิจารณา หลักเกณฑและแนวปฏิบัติที่จะตองประกาศใชในอนาคตอันใกล สำหรับวันนี้ กระผมไดรับการทาบทามจากทานบรรณาธิการ ใหเขียนบทความเกี่ยวกับ คารักษาพยาบาลสักหนึ่งเรื่อง ตอนแรกนั่งคิดอยูนานวาจะเขียนเรื่องใดดี เนื่องจากไดเคยเขียนถึงรางพระราชกฤษฎีกาฯ ไปแลว ครั้นจะเขียนราง หลักเกณฑที่อยูระหวางดำเนินการ ก็เกรงวายังไมไดผานการพิจารณาอยาง รอบคอบ อาจจะทำใหเกิดความสับสนขึ้นได ระหวางที่คิดเรื่องการเขียน บทความ ไดรับโทรศัพทจากเพื่อนขาราชการดวยกันโทรมาหารือเกี่ยวกับ หนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค 0422.3/ว 114 ลงวันที่ 3 พฤศจิกายน 2552 เรื่อง แนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุมัติการเบิกจายเงินสวัสดิการเกี่ยวกับ

41

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

คารักษาพยาบาล คาการศึกษาของบุตรและคาเชา บานขาราชการ กระผมคุยโทรศัพทกับเพื่อนขาราชการ ทานนั้นอยูนานพอสมควรกวาจะอธิบายถึงหลักเกณฑ ดังกลาวใหเกิดความเขาใจ จึงเกิดความคิดวาเขียน บทความเรื ่ อ งนี ้ ด ี ก ว า เพราะยั ง มี ค วามเข า ใจที ่ คลาดเคลื่อนกันอยูพอสมควร และหากเจาหนาที่ ผูปฏิบัติงานมิไดมีพื้นฐานเกี่ยวกับความรูทางดาน กฎหมายปกครองดวยแลวจะยิ่งเขาใจยาก จึงขอหยิบยก แนวปฏิบัติของกระทรวงการคลังมาพูดคุยใหเกิดความ เขาใจ เมื่อกลาวถึงหนังสือกระทรวงการคลังฉบับ ดังกลาวหากไมรูตนสายปลายเหตุวาเหตุใดจะตอง กำหนดแนวปฏิ บ ั ต ิ เ พิ ่ ม เติ ม จากระเบี ย บกระทรวง การคลังที่เกี่ยวของแลว การทำความเขาใจในเนื้อหา ก็จะเกิดความสับสน ดังนั้น กระผมจะแบงบทความ เปน 3 สวน คือ 1. หลักการและเหตุผล 2. แนวปฏิบัติที่กระทรวงการคลังกำหนด 3. วิธีปฏิบัติงานใหสอดคลองกับแนวปฏิบัติ ของกระทรวงการคลัง

42วารสาร กรมบัญช กลาง

1 หลักการและเหตุผล สวัสดิการรักษาพยาบาลและคาการศึกษา ของบุตร ตลอดจนคาเชาบานขาราชการ รัฐไดจัด ผลประโยชนตอบแทนทั้ง 3 กรณี ในลักษณะการให ในรูปของเงินสวัสดิการและเงินตอบแทน โดยคารักษา พยาบาลและคาการศึกษาของบุตรถือเปนสวัสดิการให กับขาราชการทุกคนเทาเทียมกัน สำหรับคาเชาบาน ขาราชการ ถือเปนคาตอบแทนที่ใหกับขาราชการ เนื่องจากไดรับความเดือดรอนจากการยายภูมิลำเนา ไปปฏิบัติราชการ ตามคำสั่งของทางราชการ ซึ่งหลักเกณฑการเปนผูมีสิทธิ อัตราการเบิกจาย จะกำหนดไว ใ นพระราชกฤษฎี ก าในแต ล ะเรื ่ อ ง สำหรับวิธีการเบิกจายเงินกระทรวงการคลังไดออก ระเบียบ ใหสวนราชการถือปฏิบัติเปนการทั่วไป อันมี ลักษณะเปน “กฎ” ตามนัยมาตรา 4 แหงพระราชบัญญัติ วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งระเบียบ ดังกลาวไดกำหนดใหเจาหนาที่เปนผูใชอำนาจตาม พระราชกฤษฎีกาอนุมัติเบิกจายเงินจากคลัง ทั้งนี้

แนวปฏิบัต3ิการอนุ าร ฒและค าเชจา...บานขาราชการ นาภารกิ ปครึ่งมัติเง นสวัสกัดิบกการพั

การอนุมัติเงินถือเปน “คำสั่งทางปกครอง” ตามนัย ของพระราชบัญญัติดังกลาว ซึ่งกอใหผูมีสิทธินั้นไดรับ ประโยชนหรือเสียประโยชนจากคำสั่งดังกลาวได โดย สิ่งที่ถือเปนหลักการสำคัญของการพิจารณาออกคำสั่ง ทางปกครองนั้น เจาหนาที่ผูออกคำสั่งทางปกครองจะ ตองมิไดเปนคูกรณี หรือมีสวนไดเสียในผลประโยชนที่ จะไดรับจากการออกคำสั่งทางปกครองดังกลาวตาม พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 (Conflict of interest) ดังนั้น เมื่อระเบียบกระทรวง การคลังมิไดกำหนดแนวปฏิบัติกรณีเจาหนาที่มีสิทธิที่ จะไดรับผลประโยชนจากเงินสวัสดิการหรือคาเชาบาน เอาไว จึงมีความจำเปนที่จะตองกำหนดแนวปฏิบัติ ขึ้นใหมใหสอดคลองกับพระราชบัญญัติขางตน

2 แนวปฏิบัติที่กระทรวงการคลัง กำหนด

2.1 กรณีตามขอที่ 1 ในหนังสือเวียน กระทรวงการคลัง เปนกรณีที่ราชการบริหารสวนกลาง คือ กรมหรือสวนราชการที่เรียกชื่ออยางอื่นแตมีฐานะ เทียบเทากรม มีสำนักงานอยูในสวนภูมิภาค เชน กรมบัญชีกลาง มีสำนักงานคลังเขต 1 - 9 เปน สำนักงานอยูภายใตบังคับบัญชาของราชการบริหาร สวนกลาง ในกรณีที่หัวหนาสำนักงานคลังเขตจะขอใช สิทธิเบิกเงินคารักษาพยาบาล คาการศึกษาของบุตร หรือคาเชาบาน ของตนเองจะตองใหหัวหนาสวน ราชการระดับกรม คือ อธิบดีกรมบัญชีกลาง หรือ บุคคลอื่นในสำนักงานเดียวกัน ซึ่งอธิบดีมอบหมาย เปนผูพิจารณาอนุมัติ 2.2 กรณีตามขอที่ 2 ในหนังสือเวียน กระทรวงการคลัง เปนกรณีที่หัวหนาสวนราชการ ระดับกรม จะขอใชสิทธิเบิกเงินคารักษาพยาบาล คาการศึกษาของบุตร และคาเชาบานของตนเอง

ใหสวนราชการปฏิบัติตามบทบัญญัติมาตรา 14 แหง พระราชบั ญ ญั ต ิ ว ิ ธ ี ป ฏิ บ ั ต ิ ร าชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 คือ ใหหยุดการพิจารณาและแจง ผูบังคับบัญชาเหนือขึ้นไปชั้นหนึ่งทราบ เพื่อผูบังคับบัญชา จะมีคำสั่งตอไป

3 ว ธ ปฏิบัติงานใหสอดคลองกับ แนวปฏิบัติของกระทรวงการคลัง

การปฏิ บ ั ต ิ ร าชการให ส อดคล อ งกั บ แนว ปฏิบัติของกระทรวงการคลังอาจพิจารณาดำเนินการ ได ดังนี้ 3.1 กรณีที่กลาวในขอ 2.1 กรมหรือสวน ราชการที่เรียกชื่ออยางอื่นที่มีฐานะเทียบเทากรม มีสำนักงานอยูในสวนภูมิภาค ในขั้นตอนของการ มอบอำนาจใหกับหัวหนาสำนักงาน ซึ่งอยูในสวน ภูมิภาคมีอำนาจในการอนุมัติเงินคารักษาพยาบาล คาการศึกษาของบุตร และคาเชาบาน ใหกับขาราชการ หรือลูกจางประจำในสำนักงานแหงนั้น หัวหนาสวน ราชการระดับกรมอาจมอบอำนาจในเรื่องการอนุมัติ เงินดังกลาวใหกับบุคคลอื่นในสำนักงานแหงนั้น อีก หนึ่งรายซึ่งมิใชหัวหนาสำนักงานเปนผูมีอำนาจอนุมัติ กรณีหัวหนาสำนักงานจะขอใชสิทธิใหกับตนเองแทน หัวหนาสวนราชการระดับกรม ทั้งนี้ หากมิไดมีการ มอบอำนาจ ในสวนนี้การอนุมัติเงินดังกลาวจะตองให หัวหนาสวนราชการระดับกรมเปนผูอนุมัติเทานั้น เชน คลังเขต 5 จะขอใชสิทธิเบิกคารักษาพยาบาลใหกับ ตนเอง โดยหลักการตามหนังสือกระทรวงการคลังจะ ตองใหอธิบดีกรมบัญชีกลางเปนผูอนุมัติ แตเนื่องจาก อธิบดีไดมอบอำนาจใหผูชวยคลังเขต 5 ซึ่งเปน ขาราชการในสำนักงานแหงนั้น เปนผูใชอำนาจของ อธิบดีกรมบัญชีกลางในการอนุมัติคารักษาพยาบาล ของคลังเขต 5 ซึ่งขอใชสิทธิเบิกจากทางราชการ เปนตน

43

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

3.2 กรณีที่กลาวในขอ 2.2 หัวหนาสวนราชการ ระดั บ กรมจะขอใช ส ิ ท ธิ เ บิ ก เงิ น ค า รั ก ษาพยาบาล คาการศึกษาของบุตร และคาเชาบาน ใหกับตนเอง การขอเบิกเงินจะตองใหผูบังคับบัญชาเหนือขึ้นไป หนึ ่ ง ชั ้ น ของหั ว หน า ส ว นราชการระดั บ กรม ตามระเบียบบริหารราชการแผนดิน เปนผูพิจารณา ออกคำสั่ง โดยสามารถแยกพิจารณาไดดังนี้ 3.2.1 เสนอเรื่องใหผูบังคับบัญชาเหนือขึ้นไป หนึ่งชั้นทราบและเปนผูพิจารณาอนุมัติเปนรายครั้ง เชน อธิบดีกรมบัญชีกลางจะขอใชสิทธิเบิกเงิน คารักษาพยาบาล การขอเบิกเงินจะตองยื่นใหรองปลัด กระทรวงการคลัง หัวหนากลุมภารกิจดานรายจายและ หนี้สิน ซึ่งเปนผูบังคับบัญชาเหนือขึ้นไปตามระเบียบ บริหารราชการแผนดิน เปนผูพิจารณาอนุมัติเงิน คารักษาพยาบาล 3.2.2 เสนอเรื่องใหผูบังคับบัญชาเหนือขึ้นไป หนึ่งชั้นทราบและมอบหมายใหบุคคลอื่นในกรมเปน ผูพิจารณาอนุมัติกรณีหัวหนาสวนราชการระดับกรม จะขอใช สิ ท ธิ ใ ห กั บ ตนเองแทนผู บั ง คั บ บั ญ ชา

44วารสาร กรมบัญช กลาง

เหนือขึ้นไปหนึ่งชั้นของหัวหนาสวนราชการระดับกรม เชน อธิบดีกรมบัญชีกลางจะขอใชสิทธิเบิกเงิน คารักษาพยาบาล กรมบัญชีกลางจึงเสนอเรื่องให รองปลัดกระทรวงการคลัง หัวหนากลุมภารกิจ ดานรายจายและหนี้สิน ซึ่งเปนผูบังคับบัญชาเหนือขึ้น ไปหนึ่งชั้นตามระเบียบบริหารราชการแผนดินทราบ และขอให ด ำเนิ น การมอบหมายให ที่ ป รึ ก ษาด า น พัฒนาระบบการเงินการคลัง เปนผูใชอำนาจของ รองปลัดกระทรวงการคลัง หัวหนากลุมภารกิจดาน รายจายและหนี้สิน ในการอนุมัติคารักษาพยาบาล ของอธิ บ ดี กรมบัญชีกลางซึ่งขอใชสิทธิเบิกจากทาง ราชการ ที่กระผมไดนำเรื่องนี้มาพูดคุยกับทุกทาน ก็เพื่อใหการปฏิบัติราชการเปนไปดวยความถูกตอง เหมาะสม สอดคลองกับกฎหมายที่เกี่ยวของ และ เชื่อวาขอแนะนำที่ไดนำเสนอนั้น จะทำใหเกิดควา มเขาใจในแนวปฏิบัติตามหนังสือกระทรวงการคลัง ที่ กค 0422.3/ว 114 ลงวันที่ 3 พฤศจิกายน 2552 เรื่อง แนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการอนุมัติการเบิกจาย เงินสวัสดิการเกี่ยวกับคารักษาพยาบาล คาการศึกษา ของบุตรและคาเชาบานขาราชการมากยิ่งขึ้น หวังวา เพื ่ อ นข า ราชการทุ ก ท า นจะได น ำไปใช ป ระโยชน นะครับ

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

โดย สุกัญญา ตออภิชาตตระกูล ผูชวยศาสตราจารย ประจำคณะบัญชี มหาวิทยาลัยหอการคาไทย

สิทธ การเชา : ว ธ การทางบัญช (ตอนที่2) Leasehold : Accounting Practice สิทธิการเชา:วิธีการบันทึกบัญชี(ตอนที่2) ในฉบับนี้ เปนตอนที่ตอ จากครั้งที่แลวที่ไดมีการลงตีพิมพในฉบับที่ 4 ประจำเดือนกรกฏาคมสิงหาคม 2552 ในครั้งนั้นไดอางอิงจากรางแนวปฏิบัติสำหรับการบันทึกบัญชี สิทธิการเชา ของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพยและ ตลาดหลักทรัพย (ก.ล.ต.) ซึ่งขณะนี้ไดมีการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ตอนที่๙0ง ลงวันที่ 26 มิถุนายน 2552

ในฉบับที่แลวไดกลาวถึง สิทธ การเชา โดยสรุปดังนี้ สิทธ การเชา คือ เงินสด หรือสินทรัพยอื่นที่ผูเชาจายใหกับ

ผูใหเชาเปนเงินจำนวนหนึ่ง กอนเขาใชประโยชนจากสินทรัพยที่เชาโดยเฉพาะ ที่ดิน หรืออาคาร มีกำหนดระยะเวลาในการใชประโยชนที่แนนอน

การบันทึกบัญช เกี่ยวกับสิทธ การเชา

สิทธิการเชา เปนการจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในการใชประโยชนในที่ดิน หรืออาคารสิ่งปลูกสราง ซึ่งก็คือ เงินคาเชาตามสัญญาเชาที่มีการจายลวงหนา สิทธิการเชาไมสามารถใชวิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล ตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 38 เรื่อง สินทรัพยไมมีตัวตนได เนื่องจาก สิทธิการเชา ถือเปนสินทรัพยที่เปนตัวเงิน (monetary assets) และเนื่องจาก

45

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

สิทธิการเชาไมมีมาตรฐานการบัญชีเฉพาะเรื่องที่จะใช เปนแนวทางในการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผย ขอมูล สำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพยและ ตลาดหลักทรัพย (ก.ล.ต.) จึงไดรวมกับสภาวิชาชีพ บัญชีเพื่อกำหนด “แนวปฏิบัติสำหรับการบันทึกบัญชี สิทธิการเชา” เพื่อใชเปนแนวทางในการปฏิบัติทาง การบัญชีและการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับสิทธิการเชา ซึ่งแนวปฏิบัติสำหรับการบันทึกบัญชีสิทธิการเชา จะ ตองใชรวมกับมาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่องสัญญาเชา โดยตองมีการพิจารณากำหนด วาการเชาที่ดินและอาคารตามสัญญาเชานั้น จัดประเภท เป น สั ญ ญาเช า การเงิ น หรื อ สั ญ ญาเช า ดำเนิ น งาน เนื่องจากสัญญาเชาทั้ง 2 ประเภท ตามมาตรฐาน การบัญชี ฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง สัญญาเชา จะมีวิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล ที่แตกตางกัน

แนวปฏิบัติสำหรับการบันทึกบัญช สิทธ การเชา

การพิจารณาเกี่ยวกับสิทธิการเชาที่เกิดขึ้น จากการทำสัญญาเชาระยะยาว ในกรณีที่เกี่ยวกับการ เชาที่ดินและอาคาร สามารถแบงเปน 3 กรณี ดังนี้ กรณีที่ 1 การเชาที่ดิน กรณีที่ 2 การเชาที่ดินและอาคาร กรณีที่ 3 การเชาที่ดินที่กำหนดให ผูเชาตองสราง อาคารบนที่ดินเชา และโอนอาคารใหเปนกรรมสิทธิ์ ของเจาของที่ดิน

กรณีที่ 1 การเชาที่ดิน

ตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่องสัญญาเชา ไดมีการจัดสัญญาเชาเปน 2 ประเภท ไดแก สัญญาเชาดำเนินงาน และสัญญาเชา การเงิน โดยมีวิธีปฏิบัติทางการบัญชีและการเปดเผย

46วารสาร กรมบัญช กลาง

ขอมูลจะมีความแตกตางกัน ดังนี้ กรณีที่ 1.1 การบันทึกบัญชีสิทธิการเชาที่ดิน กรณีที่จัดเปนสัญญาเชาดำเนินงาน โดยขอเท็จจริง ที่ดินจะมีลักษณะพิเศษกวา สินทรัพยอื่นๆ คือ ตามปกติที่ดินจะมีอายุการให ประโยชนเชิงเศรษฐกิจไมจำกัด และหากคาดวาจะไม ตองโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินไปใหผูเชา ณ วันสิ้นสุด สัญญาเชา ผูเชาจะไมไดรับความเสี่ยงและผลตอบแทน ของความเปนเจาของทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมด ซึ่งการ เชาที่ดินสวนใหญจะจัดเปนสัญญาเชาดำเนินงาน การ จายเงินเพื่อใหไดรับสิทธิในการใชประโยชนจากที่ดิน ดังกลาวจึงถือเปน การจายคาเชาลวงหนา ซึ่งตองมี การตัดจำหนายตลอดอายุของสัญญาเชาตามรูปแบบ ของประโยชนที่ไดรับจากที่ดิน การปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผย ขอมูลบัญชีคาสิทธิการเชา ตามสัญญาเชาดำเนินงาน มีสิ่งที่ตองพิจารณาเพิ่มเติมวา เมื่อผูเชาไดเชาที่ดิน มาแลว ผูเชาไดนำที่ดินไปใชทำประโยชนอยางไร และ ผลตอบแทนที ่ ไ ด ร ั บ จากการใช ป ระโยชน ใ นที ่ ด ิ น คืออะไร ซึ่งสามารถแบงไดเปน 2 กรณี คือ กรณีที่ 1.1.1 ผูเชานำที่ดินที่เชามานั้นไปใช เพื ่ อ ทำธุ ร กรรมหลั ก ตามปกติ ข องผู  เ ช า มิ ไ ด ใ ห ผูอื่นเชาตอ การจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในการเชาที่ดิน เพื่อใช้ประโยชน์ในการดำเนินงานธุรกรรม และ ผลตอบแทนที่ไดรับเปนรายไดจากการขาย หรือรายได จากการบริการ ดังนั้น คาสิทธิการเชา จึงถือเปน การจาย “คาเชาจายลวงหนา” ซึ่งตองทำการตัด จำหน า ยตลอดอายุ ส ั ญ ญาเช า ตามรู ป แบบของ ประโยชนที่ไดรับ กรณีที่ 1.1.2 ผูเชานำที่ดินที่เชามานั้นไปให ผูอื่นเชาตอ หรือสรางอาคารในที่ดินเพื่อใหผูอื่นเชา กรณีนี้ การจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในการเชา

: ว ธฒ กนาภารกิ ารทางบั จ...ญชี (ตอนที่2) 3 ปครึ่งสิทธ การเชกัาบการพั

ที่ดิน เพื่อนำที่ดินไปใหเชาตอ หรือสรางอาคารใน ที่ดินเพื่อใหผูอื่นเชา ผลตอบแทนที่ไดรับเปนรายได คาเชา ซึ่งเปนรายไดอื่น วิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล จะเปนไปตามมาตรฐานการ บัญชี ฉบับที่ 40 เรื่อง อสังหาริมทรัพยเพื่อการลงทุน กรณีที่ 1.2 การบันทึกบัญชีสิทธิการเชาที่ดิน กรณีจัดเปนสัญญาเชาการเงิน การทำสัญญาเชาที่ดินที่จัดเปนสัญญาเชา การเงิน (มีโอกาสนอยมากที่จะเปนไปได) วิธีการใน การบันทึกคาสิทธิการเชาจะแตกตางกับสัญญาเชา ดำเนินงาน เนื่องจากสัญญาเชาการเงิน สิ่งที่ตอง พิจารณา คือ ไดมีการโอนความเสี่ยงและผลตอบแทน ของความเปนเจาของทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมดไปให กับผูเชา หรือคาดวาจะตองโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินไป ใหผูเชา ณ วันสิ้นสุดสัญญาเชา ดังนั้น วิธีปฏิบัติ ทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล จะเปนไปตาม มาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 16 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ

กรณีที่ 2 การเชาที่ดิน และอาคาร

ในกรณี ท ี ่ ม ี ก ารทำสั ญ ญาเช า ระยะยาวที ่ เปนการเชาทั้งที่ดินและอาคาร ซึ่งจะแบงลักษณะ การเชาได 2 แบบคือ กรณีที่ 2.1 สัญญาเชาที่ดิน และอาคาร เปนสัญญาเชาเดียวกัน และมีระยะเวลาของสัญญาเชา ที่จะใหประโยชนสิ้นสุดพรอมกัน กรณีเชนนี้ใหใชวิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล เชนเดียวกับการบันทึกบัญชี สิทธิการเชาที่ดิน ในกรณีที่1 การเชาที่ดิน กรณีที่ 2.2 สัญญาเชาที่ดิน และอาคารมี ระยะเวลาของสั ญ ญาเช า ที ่ จ ะให ป ระโยชน ส ิ ้ น สุ ด ไมพรอมกัน

กรณีเชนนี้ใหใชวิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูลเชนเดียวกับการบันทึกบัญชีสิทธิ การเชาที่ดิน ในกรณีที่1 การเชาที่ดิน แตการบันทึก บัญชีจะตองมีการบันทึกแยกระหวางสิทธิการเชา ที่ดิน และสิทธิการเชา - อาคาร เนื่องจากการตัด จำหนายสิทธิการเชา - ที่ดิน และสิทธิการเชา อาคาร จะมีระยะเวลาการสิ้นสุดสัญญาที่ไมพรอมกัน

กรณีที่ 3 การเชาที่ดินที่กำหนดให ผู  เ ช า ต อ งสร า งอาคารบนที ่ ด ิ น เช า และโอนอาคารให เ ป น กรรมสิ ท ธ$ ์ ข อง เจาของที่ดิน

กรณีสัญญาเชาที่ดินระยะยาวกำหนดให ผูเชาจะตองสรางอาคารบนที่ดินเชาและยกใหเปน กรรมสิทธิ์ของเจาของที่ดินเมื่อสรางเสร็จหรือเมื่อ สิ้นสุดสัญญา โดยคากอสรางอาคารจะถือเปนสวนหนึ่ง ของคาตอบแทนจากการใชประโยชนบนที่ดินและ อาคาร ซึ่งหมายถึงคาเชานั่นเอง กรณีนี้ผูเชาจะตองพิจารณาสัญญาเชาที่ดิน ดังกลาวโดยมีประเด็นที่ควรพิจารณาคือ จะบันทึกบัญชีตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับ ที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง สัญญาเชาหรือไม หรือ สามารถบันทึกอาคารดังกลาวเปนสินทรัพยถาวรได ทุกกรณี ในกรณีที่สัญญาเชาที่ดินกำหนดใหผูเชา ตองจายเงินสรางอาคารและโอนกรรมสิทธิ์ในอาคาร ใหกับเจาของที่ดิน ไมวาจะโอนเมื่อสรางเสร็จ หรือ โอนเมื่อสิ้นสุดสัญญาก็ตาม ผูเชาไมสามารถรับรูคา กอสรางอาคารเปนสินทรัพยถาวรไดทันทีทุกกรณี แต ตองพิจารณาวา สัญญาเชาที่ดิน และอาคารจัดเปน สัญญาเชาดำเนินงานหรือสัญญาเชาการเงิน ตาม มาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง สัญญาเชา กำหนดไว

47

วารสาร กรมบัญช*กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

กรณีที่สัญญาเชาที่ดินและอาคารเปนสัญญา เดียวกัน กิจการตองแยกองคประกอบของสัญญาเชา ที่ดินและสัญญาเชาอาคารออกจากกัน ตามมูลคา ยุติธรรมของการเชาสินทรัพยแตละประเภท โดยสัญญา เชาที่ดินใหปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล ตามวิธีการ ในกรณีที่ 1 การเชาที่ดิน โดยปกติสัญญาเชาที่ดินที่กำหนดใหผูเชา สร า งอาคารบนที ่ ด ิ น เช า และโอนอาคารให เ ป น กรรมสิทธิ์ของเจาของที่ดินเมื่อสรางเสร็จหรือเมื่อ สิ้นสุดสัญญา ลักษณะของสัญญาเชาอาคารมักจะมี อายุสัญญาเชาสั้นกวาอายุการใชงานของอาคาร และ จะมี ก ารกำหนดอั ต ราค า เช า ที ่ ต ่ ำ กว า ราคาตลาด เนื่องจากคาเชาที่ดินบางสวนไดแฝงอยูในคากอสราง อาคารซึ่งผูเชาตองจายแลว ดังนั้น ผูเชาจึงตองแยก สวนประกอบของสัญญาเชาที่ดินและสัญญาเชาอาคาร ออกจากกันตามอัตราคาเชาตามราคาตลาด ตัวอยาง บริษัท การคา จำกัด ไดทำ สัญญาเชาที่ดิน จากบริษัท ไชโย จำกัด มีอายุสัญญา เชา 30 ป โดยจายเงินในวันทำสัญญา 10 ลานบาท (ราคาตลาดของการเชาที่ดิน 30 ลานบาท) มีเงื่อนไข คือบริษัท การคา จำกัด จะตองสรางอาคาร และโอน กรรมสิทธิ์ของอาคารใหกับ บริษัท ไชโย จำกัด ใน มูลคากอสราง 40 ลานบาท และสัญญาเชาอาคาร มีอายุสัญญา 20 ป กรณีนี้จะเห็นวาคาสิทธิการเชาที่ดินจะต่ำ กวาราคาตลาดเปนจำนวนเงิน 20 ลานบาท เนื่องจาก วาคาสิทธิการเชาบางสวนไดรวมอยูในตนทุนของ อาคาร ตามตัวอยางนี้จะตองมีการแยกสัญญาเชา เปนสัญญาเชาที่ดิน และสัญญาเชาอาคาร เนื่องจาก อายุสัญญาไมเทากัน โดยสัญญาเชาที่ดินจะบันทึกคา สิทธิการเชาดวยมูลคาตามราคาตลาด คือจำนวน 30 ลานบาท และสัญญาเชาอาคารจะบันทึกคาสิทธิ

48วารสาร กรมบัญช กลาง

การเชาดวยมูลคาเทากับ 20 ลานบาท (มูลคากอสราง หักดวย ผลตางระหวางราคาตลาดของการเชาที่ดิน กับจำนวนเงินคาสิทธิการเชาที่ดินที่จายในวันทำ สัญญา นั่นคือ 40 ลาน - 20 ลาน= 20 ลาน) เนื ่ อ งจากเป น ต น ทุ น ค า ก อ สร า งสุ ท ธิ จ ากมู ล ค า ที ่ ปนสวนใหเปนคาเชาที่ดิน จากนั้นจึงพิจารณาจัดประเภทของสัญญา เช า ที ่ ด ิ น และสั ญ ญาเช า อาคารว า เป น สั ญ ญาเช า ดำเนินงาน หรือสัญญาเชาการเงินตามมาตรฐาน การบัญชี ฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่องสัญญาเชา เนื่องจากสัญญาเชา 2 ประเภทมีวิธีการปฏิบัติทาง การบัญชี และการเปดเผยขอมูลแตกตางกัน ซึ่งในที่นี้ จะแยกเปน 2 กรณี ดังนี้ กรณีที่ 3.1 สัญญาเชาอาคารจัดเปนสัญญา เชาดำเนินงาน ในกรณีนี้อาจเกิดจาก อายุสัญญาเชาไมได ครอบคลุมอายุการใชประโยชนสวนใหญของอาคาร และในสัญญาเชาระยะยาวของอาคารระบุใหมีการ ปรับคาเชาขึ้นตามอัตราตลาดไดเปนระยะๆ ถาหาก ไมคาดหมายวาจะมีการโอนกรรมสิทธิ์ของอาคาร หรือถามีการปรับปรุงอัตราคาเชาตามอัตราตลาดได เปนระยะๆ โดยผูใหเชายังคงเปนผูรับภาระสวนใหญ ของความเสี่ยงและผลตอบแทนทั้งหมดในการเปน เจาของสินทรัพย ลักษณะเชนนี้จัดเปนสัญญาเชา ดำเนินงาน ในการพิจารณาจะแยกเปน 2 ลักษณะ คือ กรณีที่ 3.1.1 ผูเชาไดนำที่ดิน และอาคารมา ใชประโยชนในการทำธุรกรรมหลักตามปกติของผูเชา เพื่อกอใหเกิดรายไดหลัก คือ รายไดคาขายสินคา และรายไดคาบริการ กรณีที่ 3.1.2 ผูเชานำที่ดิน และอาคารมาใช ประโยชนในการทำธุรกรรมเพื่อกอใหเกิดรายไดหลัก คือ รายไดคาเชา

: ว ธฒ กนาภารกิ ารทางบั จ...ญชี (ตอนที่2) 3 ปครึ่งสิทธ การเชกัาบการพั

กรณีที่ 3.1.1สัญญาเชาที่ดิน และอาคารเปน สัญญาเชาดำเนินงาน โดยผูเชาไดนำที่ดิน และ อาคารมาใชประโยชนในการทำธุรกรรมหลักตามปกติ ของผูเชา เพื่อกอใหเกิดรายไดหลัก คือ รายไดคา ขายสินคา และรายไดคาบริการ การบั น ทึ ก บั ญ ชี ม ู ล ค า ของสิ ท ธิ ก ารเช า ที่ไดจายเพื่อใหไดสิทธิในการเชาที่ดิน และอาคารจะ บันทึกเปนคาเชาจายลวงหนา ตัวอยาง บริษัท การคา จำกัด ทำสัญญา เชาที่ดินจากบริษัท ไชโย จำกัด ระยะเวลาสัญญาเชา จำนวน 30 ป โดยมีการจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในการ ใชประโยชนในที่ดินในวันทำสัญญา จำนวน 10 ลานบาท มีเงื่อนไขวา บริษัท การคา จำกัด จะสรางอาคารและ โอนกรรมสิทธิ์ใหกับ บริษัท ไชโย จำกัด เมื่อสัญญา สิ้นสุดลง และมีมูลคากอสรางอาคารเปนจำนวนทั้งสิ้น 110 ลานบาท ที่ดินมีราคาคาเชาตามราคาตลาด ปละ 1 ลานบาท ซึ่งเมื่อสรางอาคารเสร็จแลว บริษัท การคา จำกัด ไดนำอาคารไปเปดเปนศูนยการคา Á · nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ – ¸É · nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ - °µ µ¦ Á ¦ · Á · µ µ µ¦ µ ¦³®ªnµ n°­¦oµ

มีรายไดจากการขายสินคา กรณีเชนนี้ เขาเงื่อนไขของการเปนสัญญา เชาดำเนินงาน ทั้งสัญญาเชาที่ดิน และอาคาร โดย เปนการเชาเพื่อทำธุรกรรมหลักตามปกติทางการคา เพื่อไดรับรายไดหลัก คือ รายไดจากการขายสินคา ดังนั้น จำนวนเงินที่จายเพื่อใหไดรับสิทธิในการเชา จะบันทึกเปนคาเชาจายลวงหนา และตัดจำหนายตาม อายุของสัญญาเชา บันทึกดวยราคาทุน ไมสามารถตี ราคาตามมูลคายุติธรรม (Fair Value) แตสามารถ ประเมินการดอยคาไดถามีขอบงชี้วาจะเกิดการดอย คาของสินทรัพย

การบันทึกบัญช

เมื่อไดจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในสัญญาเชา โดยในสวนของอาคารนั้น เมื่อมีการกอสรางจะบันทึก เขาเปนงานระหวางกอสราง เมื่อกอสรางเสร็จจึงโอน งานระหวางกอสรางไปเปนคาเชาจายลวงหนา -อาคาร 30,000,000 90,000,000 10,000,000 110,000,000

ในวันสิ้นงวดบัญชี จะตัดจำหนายคาเชาจายลวงหนาตามอายุสัญญาเชา ที่ดินตัดจำหนายปละ 30,000,000 / 30 = 1,000,000 บาทตอป และอาคาร ตัดจำหนายปละ 90,000,000 / 30 = 3,000,000 บาทตอป Á · nµÁ nµ nµ¥ – ¸É · 1,000,000 nµÁ nµ nµ¥ - °µ µ¦ 3,000,000 Á ¦ · nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ – ¸É · 1,000,000 nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ – °µ µ¦ 3,000,000

ขอสังเกต ในกรณีที่ระยะเวลาของสัญญาเชาที่ดินและอาคารสิ้นสุดพรอมกันการบันทึกบัญชีไมตองแยก เปนที่ดิน และอาคารก็ได โดยบันทึกเปนคาเชาจายลวงหนา การแสดงรายการคาเชาจายลวงหนาในงบดุล จะแสดงดวยราคาทุนภายใตหัวขอสินทรัพยไมหมุนเวียน ดังนี้

49

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

สินทรัพยไมหมุนเวียน: (บาท) คาเชาจายลวงหนา - ที่ดิน 29,000,000 คาเชาจายลวงหนา - อาคาร 87,000,000 กรณีที่ 3.1.2 สัญญาเชาที่ดิน และอาคาร เปนสัญญาเชาดำเนินงาน ที่ผูเชานำมาใชประโยชนใน การทำธุรกรรมเพื่อกอใหเกิดรายไดหลัก คือ รายได คาเชา การบั น ทึ ก บั ญ ชี ม ู ล ค า ของสิ ท ธิ ก ารเช า ที่ไดจายเพื่อใหไดสิทธิในการเชาที่ดิน และอาคารจะ บันทึกเปนอสังหาริมทรัพยเพื่อการลงทุน ตัวอยาง บริษัท การคา จำกัด ทำสัญญา เชาที่ดินจากบริษัท ไชโย จำกัด ระยะเวลาสัญญาเชา จำนวน 30 ป โดยมีการจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในการ ใชประโยชนในที่ดินในวันทำสัญญา จำนวน 10 ลานบาท มีเงื่อนไขวา บริษัท การคา จำกัด จะสรางอาคารและ โอนกรรมสิทธิ์ใหกับ บริษัท ไชโย จำกัด เมื่อสัญญา สิ้นสุดลง และมีมูลคากอสรางอาคาร เปนจำนวนทั้งสิ้น 110 ลานบาท ที่ดินมีราคาคาเชาตามราคาตลาด

ปละ 1 ลานบาท ซึ่งเมื่อสรางอาคารเสร็จแลว บริษัท การคา จำกัด ไดนำอาคารไปใหผูอื่นเชา มีรายได หลักจากการใหเชาอาคาร กรณีเชนนี้ เขาเงื่อนไขของการเปนสัญญา เชาดำเนินงาน ทั้งสัญญาเชาที่ดิน และอาคาร โดย เปนการเชาเพื่อทำธุรกรรมทางการคาเพื่อไดรับรายได หลัก คือ รายไดคาเชา ดังนั้น จำนวนเงินที่จายเพื่อ ใหไดรับสิทธิในการเชาจะบันทึกเปนอสังหาริมทรัพย เพื่อการลงทุน และตัดจำหนายตามอายุของสัญญาเชา บันทึกดวยราคาทุน และสามารถตีราคาตามมูลคา ยุติธรรม (Fair Value)

การบันทึกบัญช

เมื่อไดจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในสัญญาเชา โดยในสวนของอาคารนั้น เมื่อมีการกอสรางจะบันทึก เขาเปนงานระหวางกอสราง เมื่อกอสรางเสร็จจึงโอน งานระหวางกอสรางไปเปนคาเชาจายลวงหนา -อาคาร

Á · ¸É · - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 30,000,000 °µ µ¦ - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 90,000,000 Á ¦ · Á · µ µ µ¦ 10,000,000 µ ¦³®ªnµ n°­¦oµ 110,000,000

ในวันสิ้นงวดบัญชี จะมีการตัดจำหนายตามอายุสัญญาเชา ที่ดินตัดจำหนายปละ 30,000,000 / 30 = 1,000,000 บาทตอป และอาคารตัดจำหนายปละ 90,000,000 / 30 = 3,000,000 บาทตอป Á · nµ ´ ε® nµ¥ ¸É · - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 1,000,000 nµ ´ ε® nµ¥°µ µ¦ - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 3,000,000 Á ¦ · nµ ´ ε® nµ¥­³­¤- ¸É · – Á¡ºÉ° µ¦¨ » 1,000,000 nµ ´ ε® nµ¥­³­¤-°µ µ¦ - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 3,000,000 Ê

การแสดงรายการคาเชาจายลวงหนาในงบดุลดวยมูลคายุติธรรม มูลคาเทากับราคาทุน) แสดงไดดังนี้

50วารสาร กรมบัญช กลาง

(ในกรณีนี้สมมติวามูลคายุติธรรมมี

: ว ธฒ กนาภารกิ ารทางบั จ...ญชี (ตอนที่2) 3 ปครึ่งสิทธ การเชกัาบการพั

อสังหาริมทรัพยเพื่อการลงทุน : ที่ดิน - เพื่อการลงทุน หัก คาตัดจำหนายสะสม - ที่ดินเพื่อการลงทุน ที่ดิน - เพื่อการลงทุน - สุทธิ อาคาร - เพื่อการลงทุน หัก คาตัดจำหนายสะสม - อาคารเพื่อการลงทุน อาคาร - เพื่อการลงทุน - สุทธิ กรณีที่ 3.2 สัญญาเชาอาคารจัดเปนสัญญา เชาการเงิน ในกรณีนี้ผูเชาสามารถบันทึกรับรูอาคาร เปนสินทรัพยถาวรไดดวยจำนวนเทากับตนทุนคา กอสรางสุทธิจากมูลคาที่ปนสวนใหเปนคาเชาที่ดินแลว ตามมาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 16 (ปรับปรุง2550) เรื่อง ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ และกิจการสามารถที่ จะเลือกไดวากิจการ จะมีนโยบายในการตีราคาอาคาร หรือใชราคาทุนก็ได แตที่หลีกเลี่ยงไมไดคือเมื่อมีขอ บ ง ชี ้ ว  า อาคารจะเกิ ด การด อ ยค า ตามมาตรฐาน การบัญชี ฉบับที่ 36 (ปรับปรุง 2550) เรื่องการดอยคา ของสินทรัพย กิจการจะตองทำการประเมินการ ดอยคาของอาคารทุกรอบระยะเวลาบัญชี ตัวอยาง บริษัท การคา จำกัด ทำสัญญา เชาที่ดินจากบริษัท ไชโย จำกัด ระยะเวลาสัญญาเชา จำนวน 30 ป โดยมีการจายเงินเพื่อใหไดสิทธิในการ ใชประโยชนในที่ดินในวันทำสัญญา จำนวน 10 ลานบาท มีเงื่อนไขวา บริษัท การคา จำกัด จะสรางอาคาร สำนักงานและโอนกรรมสิทธิ์ใหกับ บริษัท ไชโย จำกัด เมื่อสัญญาสิ้นสุดลง โดยมูลคากอสรางอาคารเปน จำนวนเงินทั้งสิ้น 100 ลานบาท และอาคารมีอายุการ ใชงาน 25 ป ที่ดินมีราคาคาเชาตามราคาตลาด ปละ 1 ลานบาท จากตัวอยางมีประเด็นที่จะตองพิจารณา ดังนี้

(บาท) 30,000,000 1,000,000 29,000,000 90,000,000 3,000,000 87,000,000

1) สัญญาเชาที่ดิน และสัญญาเชา อาคารเปนสัญญาเชาการเง นหร อเปน สัญญาเชาดำเนินงาน พิจารณาได ดังนี้

1.1) สัญญาเชาที่ดิน เปนสัญญาเชาดำเนิน งาน เนื่องจากผูใหเชาไมตองโอนกรรมสิทธิ์ในที่ดินไป ใหผูเชา ณ วันสิ้นสุดสัญญาเชา และผูเชาจะไมไดรับ ความเสี ่ ย งและผลตอบแทนของความเป น เจ า ของ ทั้งหมดหรือเกือบทั้งหมด วิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูล ตามกรณีที่ 1.1 ของกรณีที่1 การเชาที่ดิน 1.2) สัญญาเชาอาคาร จัดเปนสัญญาเชา การเงิน ตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง สัญญาเชา เนื่องจากอายุของประโยชน เชิงเศรษฐกิจของอาคาร (25 ป) นอยกวาอายุของ สัญญาเชา (30 ป) จึงจัดเปนสัญญาเชาการเงิน

2) มูลคาของตนทุนที่จะใชบันทึกบัญช

ที่ดินมีราคาคาเชาตามราคาตลาด ปละ 1 ลานบาท สัญญาเชา 30 ป รวมเปนคาเชาทั้งสิ้น 30 ลานบาท (โดยปกติจะตองมีการคำนวณมูลคาปจจุบัน สุทธิ (Net Present Value) เพื่อคำนวณจำนวนเงินที่ ใชในการบันทึกบัญชี แตเพื่อใหงายตอการทำความ เขาใจ จึงขอสมมติเปนตัวเลขเดียวกัน) โดยมีการจาย ชำระเงินในวันทำสัญญา 10 ลานบาท

51

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

แสดงวา คาสิทธิการเชาที่ดินที่มีการจายชำระในวันทำสัญญามีมูลคาที่ต่ำกวาราคาคาเชาตามราคา ตลาด จำนวน 20 ลานบาท ซึ่งไดรวมอยูในตนทุนการกอสรางอาคาร จึงตองมีการปนสวนตนทุนของอาคาร จำนวน 100 ลานบาทไปใหที่ดินจำนวน 20 ลานบาท ดังนั้น มูลคาตนทุนการกอสรางอาคารที่จะนำไปบันทึกเปน คาสิทธิการเชาอาคารเทากับ 80 ลานบาท

3) ว ธ การบันทึกบัญช

3.1) การบันทึกคาเชาที่ดิน ซึ่งจัดเปนสัญญาเชาดำเนินงาน 3.1.1) กรณีที่ดินที่เชา และอาคารที่กอสราง เปนการเชาเพื่อดำเนินธุรกรรมหลักตามปกติของผูเชา เชน สรางโรงงานผลิตสินคา ซึ่งมีรายไดหลักจากคาขายสินคา การบันทึกบัญชีมูลคาของสิทธิการเชาที่ไดจายเพื่อใหไดสิทธิในการเชาที่ดินจะบันทึกเปนคาเชาจาย ลวงหนา จำนวนเงิน 30 ลานบาท ดังนี้ Á · nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ Á ¦ · Á · µ µ µ¦ µ ¦³®ªnµ n°­¦oµ

30,000,000

10,000,000 20,000,000

Ä ª´ ­·Ê ª ´ ¸ ε µ¦ ´ ¹ ¦µ¥ µ¦ ¦´ ¦» nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ à ¥ Á · nµÁ nµ – ¸É · 1,000,000 Á ¦ · nµÁ nµ nµ¥¨nª ® oµ – ¸É · 1,000,000

การแสดงรายการคาเชาจายลวงหนาในงบดุล จะแสดงภายใตหัวขอ สินทรัพยไมหมุนเวียน ดังนี้ สินทรัพยไมหมุนเวียน : (บาท) คาเชาจายลวงหนา - ที่ดิน 29,000,000 3.1.2) กรณีที่ดินที่เชา และอาคารที่กอสราง เปนการเชาเพื่อดำเนินธุรกิจในการใหเชาตอ หรือใหเชา พื้นที่ของอาคาร โดยรายไดหลักของกิจการ คือรายไดคาเชา กรณีเชนนี้สามารถบันทึกบัญชีมูลคาของสิทธิการเชาที่ไดจายเพื่อใหไดสิทธิในการเชาที่ดินจะบันทึกเปนบัญชี อสังหาริมทรัพยเพื่อการลงทุน จำนวนเงิน 30 ลาน ดังนี้ Á · ¸É · - Á¡ºÉ° µ¦¨ » Á ¦ · Á · µ µ µ¦ µ ¦³®ªnµ n°­¦oµ

30,000,000 10,000,000 20,000,000

Ä ª´ ­·Ê ª ´ ¸ ε µ¦ ´ ¹ ¦µ¥ µ¦ ¦´ ¦» nµ­· · µ¦Á nµ ¸É · à ¥ Á · nµ ´ ε® nµ¥ ¸É · - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 1,000,000 Á ¦ · nµ ´ ε® nµ¥­³­¤ – ¸É · - Á¡ºÉ° µ¦¨ » 1,000,000

52วารสาร กรมบัญช กลาง

: ว ธฒ กนาภารกิ ารทางบั จ...ญชี (ตอนที่2) 3 ปครึ่งสิทธ การเชกัาบการพั

การแสดงรายการมูลคาสิทธิการเชาที่ถือเปนอสังหาริมทรัพยเพื่อการลงทุนในงบดุล จะแสดงดวยวิธี มูลคายุติธรรม (กรณีนี้สมมติวามูลคายุติธรรมเทากับราคาทุน) ดังนี้ อสังหาริมทรัพยเพื่อการลงทุน : (บาท) ที่ดิน - เพื่อการลงทุน 30,000,000 หัก คาตัดจำหนายสะสม-ที่ดินเพื่อการลงทุน 1,000,000 ที่ดิน - เพื่อการลงทุน - สุทธิ 29,000,000 3.2) การบันทึกบัญชีสิทธิการเชาอาคาร ซึ่งจัดเปนสัญญาเชาการเงิน ดังนั้น การบันทึกบัญชี จะเปน ไปตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 16 (ปรับปรุง 2550) ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ ดังนี้ Á · °µ µ¦ – £µ¥Ä o­´ µÁ nµ Á ¦ · µ ¦³®ªnµ n°­¦oµ

80,000,000 80,000,000

ในวันสิ้นงวดบัญชีสามารถคำนวณคาเสื่อมราคา ตามอายุการใชงานของอาคาร 25 ป ตามวิธีเสนตรง คาเสื่อมราคาปละ 80,000,000/25 = 3,200,000 บาท Á · nµÁ­ºÉ°¤¦µ µ – °µ µ¦£µ¥Ä o­´ µÁ nµ 3,200,000 Á ¦ · nµÁ­ºÉ°¤¦µ µ­³­¤ – °µ µ¦£µ¥Ä o­´ µÁ nµ 3,200,000

การแสดงรายการคาเชาจายลวงหนาสามารถแสดงแยกตางหากในงบดุล โดยแสดงดวยราคาทุน ( กิจการมีนโยบายใชราคาทุน ) ดังนี้ ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ : (บาท) อาคาร - ภายใตสัญญาเชา 80,000,000 หัก คาเสื่อมราคาสะสม - อาคารภายใตสัญญาเชา 3,200,000 อาคาร - ภายใตสัญญาเชา -สุทธิ 76,800,000 จากที่กลาวมาทั้งหมด จะเห็นไดวาวิธีการปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยรายการ เกี่ยวกับ สิทธิ การเชา จะตองมีการพิจารณาลักษณะของสัญญาเชาวาเปนลักษณะใด และจะตองปฏิบัติตามมาตรฐานการบัญชี ฉบับใด ตองเปนไปตามเงื่อนไขของแตละรายการ เพื่อใหงายตอการทำความเขาใจ สามารถสรุปเปนแผนภูมิได ดังนี้

53

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

แผนถูมิแสดงวิธีปฏิบัติทางการบัญชีสิทธิการเชา

54วารสาร กรมบัญช กลาง

: ว ธฒ กนาภารกิ ารทางบั จ...ญชี (ตอนที่2) 3 ปครึ่งสิทธ การเชกัาบการพั

สรุป วิธีปฏิบัติทางการบัญชี และการเปดเผยขอมูลเกี่ยวกับ “สิทธิการเชา” จำเปน ที่จะตองใชมาตรฐานการบัญชีหลายฉบับรวมกัน ไดแก มาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 17 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง สัญญาเชา เพื่อจัดประเภทสัญญาเชาเปนสัญญาเชาดำเนินงาน หรือ สัญญาเชาการเงิน มาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 16 (ปรับปรุง 2550) เรื่อง ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ รวมทั้ง มาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 40 เรื่อง อสังหาริมทรัพยเพื่อ การลงทุน ซึ่งในปจจุบันวิธีปฏิบัติทางบัญชี และการเปดเผยรายการบัญชีในเรื่องใดเรื่อง หนึ่งนั้น จะตองพิจารณาจากมาตรฐานการบัญชีหลายฉบับรวมกัน ดังนั้น นักบัญชีจึง จำเปนอยางยิ่งที่จะตองมีความรูในมาตรฐานการบัญชีเปนอยางดี และตองสามารถนำไป ใชไดอยางถูกตอง เพื่อเปนการสรางงานบัญชีใหไดการยอมรับ มีความนาเชื่อถือ และ รายงานทางการเงินที่ไดรับจะสามารถใหประโยชนสูงสุดตอผูที่เกี่ยวของทุกฝายอยาง แทจริง

55

วารสาร กรมบัญช กลาง

บทความการเง น3การคลั ปครึง่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

บรรณานุกรม แนวปฏิบัติสำหรับการบันทึกบัญชีสิทธิการเชา [ออนไลน].22 กุมภาพันธ 2553. เขาถึง จาก:http://www.sec.or.th/ สภาวิชาชีพบัญชีในพระบรมราชูปถัมภ.2550.มาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 16 เรื่อง ที่ดิน อาคาร และอุปกรณ .[ออนไลน].22 กุมภาพันธ 2553.เขาถึงจาก:http://www.fap.or.th/ สภาวิชาชีพบัญชีในพระบรมราชูปถัมภ.2550.มาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 17 เรื่อง สัญญาเชา. [ออนไลน].22 กุมภาพันธ 2553. เขาถึงจาก:http://www.fap.or.th/ สภาวิชาชีพบัญชีในพระบรมราชูปถัมภ.2550.มาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 36 เรื่อง การดอยคาของ สินทรัพย.[ออนไลน].22 กุมภาพันธ 2553. เขาถึงจาก:http://www.fap.or.th/ สภาวิชาชีพบัญชีในพระบรมราชูปถัมภ.2550.มาตรฐานการบัญชีฉบับที่ 38 เรื่อง สินทรัพย ไมมีตัวตน. [ออนไลน].22 กุมภาพันธ 2553. เขาถึงจาก:http://www.fap.or.th/ สภาวิชาชีพบัญชีในพระบรมราชูปถัมภ.2550.มาตรฐานการบัญชี ฉบับที่ 40 เรื่อง อสังหาริมทรัพย เพื่อการลงทุน [ออนไลน].22 กุมภาพันธ 2553. เขาถึงจาก: http://www.fap.or.th/

56วารสาร กรมบัญช กลาง

นานาสาระ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

ศัพทนารู หลายครั้งที่เราจะพบกับคำศัพททางดางการเงินการคลังตางๆ มากมาย ซึ่งอาจจะมีการอธิบายศัพท ที่แตกตางกันไป คอลัมนศัพทนารู จะมานำเสนอคำศั พ ท ท ี ่ อ ยู  ใ นพจนานุ ก รมศั พ ท เ ศรษฐศาสตร ฉบับราชบัณฑิตยสถาน ที่นารูและพบเห็นอยูเปนประจำ ซึ่งจะไลเรียงกันไป เรื่อยๆ ตั้งแต A ถึง Z ในฉบับนี้เปนฉบับที่ 2 จะตอดวยอักษร G ถึง L คะ

Gold… (คำศัพทในเร ่องของทองคำ (Gold) มีหลายคำที่นาสนใจคะ เลยขอมานำเสนอ 3 คำคะ) Gold Parity

คาเสมอภาคทองคำ : อัตราทางการในการเทียบคาระหวางทองคำ กับคาของเงินตราของประเทศในระบบมาตราทองคำ

Gold Points จ$ดทองคำ : มูลคาของอัตราแลกเปลี่ยนภายใตมาตราทองคำ

ที่กอใหเกิดกำไรจากการสงทองคำจากประเทศหนึ่งไปสูอีกประเทศหนึ่ง เชน ในสหรัฐอเมริกา ถาจุดทองคำต่ำกวามูลคาของเงินดอลลารในตลาดลอนดอน จะทำใหนักลงทุนในตลาดลอนดอน ซื้อทองคำแลวสงไปขายในตลาดนิวยอรก ซึ่งอัตราแลกเปลี่ยนสูงกวา ทำใหผูสงออกไดกำไรจากสวนตางของราคา

Gold Standard มาตราทองคำ : ระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่กำหนดเงินตราของ

ประเทศเทียบกับปริมาณหรือน้ำหนักของทองคำตามที่ธนาคารกลางหรือ รัฐบาลของประเทศนั้นกำหนดไว ซึ่งตามปรกติแลวประชาชนในประเทศที่ใช มาตราทองคำจะสามารถนำเงินตราของประเทศมาแลกเปลี่ยนเปนทองคำได และนำทองคำเขาหรือสงทองคำออกไดโดยเสรี แตในปจจุบันไมมีประเทศใด ใชระบบอัตราแลกเปลี่ยนดังกลาวแลว

57

วารสาร กรมบัญช กลาง

นานาสาระ

3 ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

Hard Landing การปรับตัวแบบรุนแรง : การแกไข

ปญหาเศรษฐกิจในกรณีที่เกิดการใชจายรวมมากเกินไป หรือเกิดภาวะเงินเฟอที่รุนแรง การแกไขปญหาดังกลาว โดยใชมาตรการการคลังและมาตรการการเงินที่รุนแรง จะกอใหเกิดภาวะเศรษฐกิจถดถอยและมีการวางงาน เปนจำนวนมาก เนื่องจากการขาดความเชื่อมั่น ของธุรกิจ เชน การแกปญหาวิกฤตการณเศรษฐกิจ ของประเทศไทยในชวง พ.ศ. 2540-2542

Integration 1.

บูรณาการ :

2.

การหาปร พันธ : กระบวนการ

(1) การรวมกิจกรรมทางเศรษฐกิจหรือธุรกิจ ที่แตกตางกันใหอยูภายใตการควบคุมที่เปนอันหนึ่ง อันเดียวกัน ซึ่งอาจจะเกี่ยวกับการรวมตัวกันในแนวตั้ง (vertical integration) หรือการรวมตัวกันในแนวนอน (horizontal integration) (2) การจัดตั้งองคการทางเศรษฐกิจดวยการรวม กลุมเศรษฐกิจของประเทศตางๆ เขาดวยกัน ในการ รวมตัวดังกลาวทำใหไมมีพรมแดนกีดกั้น การทำ ธุรกรรมเศรษฐกิจระหวางประเทศสมาชิก และทำให ขนาดของเศรษฐกิจของประเทศที่รวมกลุมกันนั้น ขยายใหญและมีอำนาจการตอรองทางเศรษฐกิจมากขึ้น ซึ่งจะเปนประโยชนแกทุกประเทศที่อยูในกลุมนั้น เชน การรวมกลุมของสหภาพยุโรป (EU) การรวมกลุมการ คาเสรีของประเทศในทวีปอเมริกาเหนือ (NAFTA) หรือ การรวมกลุมของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต (ASEAN) ยอนกลับของการหาอนุพันธ (anti-derivative)

58วารสาร กรมบัญช กลาง

Jobber คนกลาง : ผูคาที่ทำหนาที่เปนทั้งผูซื้อ

และผูขายในตลาดหลักทรัพยหรือตลาดโภคภัณฑ โดยมีชื่อเรียกตางๆ กัน ตามลักษณะของตลาด เชน คนกลางในตลาดเงินตราตางประเทศ (exchange jobber) คนกลางในตลาดหลักทรัพย (stock jobber) ซึ่งในกรณีของคนกลางในตลาดหลักทรัพย อาจเรียก อีกอยางหนึ่งวา ผูทำตลาด (market maker)

Land Reform การปฏิรูปที่ดิน : การเปลี่ยนแปลง

ในโครงสรางการถือครองที่ดินในสังคมเกษตรกรรม ของประเทศที่กำลังพัฒนา โดยมีความเชื่อวา เจาของ ที่ดินที่ถือครองที่ดินในขนาดที่เหมาะสมในการทำ เกษตรกรรมจะทำใหประสิทธิภาพการผลิตเพิ่มขึ้น ทำใหมีรายไดและความเปนอยูดีขึ้น ในการเปลี่ยนแปลง โครงสรางการถือครองที่ดินในประเทศใดประเทศหนึ่ง อาจจะเกิดจากการที่เจาของที่ดินมีจำนวนไมกี่รายที่ ถือครองที่ดินขนาดใหญเปนจำนวนมากโดยที่ไมได ทำการเกษตรดวยตัวเองแตจะใหผูอื่นเชาเพราะหวัง การเก็บคาเชาจากที่ดินเทานั้น จึงไมลงทุนปรับปรุง การผลิตในที่ดินนั้น ทำใหผลผลิตต่ำกวาที่ควรจะเปน ดังนั้น จึงควรเปลี่ยนแปลงกรรมสิทธิ์ในการถือครอง ที ่ ด ิ น โดยให ก รรมสิ ท ธิ ์ แ ก เ กษตรกรที ่ ท ำการผลิ ต โดยตรง ในการเปลี่ยนแปลงโครงสรางการถือครอง ที่ดิน นอกจากจะมีผลในทางเศรษฐกิจแลวยังมีผลใน ดานสังคมและการเมืองของประเทศดวย กลาวคือจะ ชวยใหเกษตรกรมีรายไดเพิ่มขึ้น ชวยแกปญหาความ ยากจนในชนบท ทำใหเกษตรกรมีชีวิตที่ดีขึ้นและ การเมืองมีเสถียรภาพมากขึ้น เชน การปฏิรูปที่ดินใน ประเทศไตหวัน

กฎหมายและระเบียบการคลั 3 ปงคนรึา่งรู

กับการพัฒนาภารกิจ...

กฎหมายและ ระเบียบการคลัง นารู

67

วารสาร กรมบัญช กลาง

68วารสาร กรมบัญช กลาง

69

วารสาร กรมบัญช กลาง

70วารสาร กรมบัญช กลาง

71

วารสาร กรมบัญช กลาง

72วารสาร กรมบัญช กลาง

73

วารสาร กรมบัญช กลาง

74วารสาร กรมบัญช กลาง

75

วารสาร กรมบัญช กลาง

76วารสาร กรมบัญช กลาง

77

วารสาร กรมบัญช กลาง

78วารสาร กรมบัญช กลาง

79

วารสาร กรมบัญช กลาง

80วารสาร กรมบัญช กลาง

81

วารสาร กรมบัญช กลาง

82วารสาร กรมบัญช กลาง

83

วารสาร กรมบัญช กลาง

84วารสาร กรมบัญช กลาง

89

วารสาร กรมบัญช กลาง

90วารสาร กรมบัญช กลาง

91

วารสาร กรมบัญช กลาง

92วารสาร กรมบัญช กลาง

93

วารสาร กรมบัญช กลาง

94วารสาร กรมบัญช กลาง

95

วารสาร กรมบัญช กลาง

96วารสาร กรมบัญช กลาง

97

วารสาร กรมบัญช กลาง

98วารสาร กรมบัญช กลาง

99

วารสาร กรมบัญช กลาง

100วารสาร กรมบัญช กลาง

101

วารสาร กรมบัญช กลาง

102วารสาร กรมบัญช กลาง

103

วารสาร กรมบัญช กลาง

104วารสาร กรมบัญช กลาง

105

วารสาร กรมบัญช กลาง

106วารสาร กรมบัญช กลาง

107

วารสาร กรมบัญช กลาง

108วารสาร กรมบัญช กลาง

109

วารสาร กรมบัญช กลาง

110วารสาร กรมบัญช กลาง

111

วารสาร กรมบัญช กลาง

112วารสาร กรมบัญช กลาง

113

วารสาร กรมบัญช กลาง

114วารสาร กรมบัญช กลาง

115

วารสาร กรมบัญช กลาง

116วารสาร กรมบัญช กลาง

117

วารสาร กรมบัญช กลาง

118วารสาร กรมบัญช กลาง

ใบสมัครสมาช ก 3

ปครึ่ง

กับการพัฒนาภารกิจ...

เพียง 360 บาท 1 ป 6 ฉบับ (ม.ค. - ธ.ค.) ฟร ! คาจัดสง สมัครในนาม

ª×èÍ˹‹Ç§ҹ............................................................................................................................. ª×èͺؤ¤Å.....................................................................................................................................

ที่อยูจัดสง

àºÍà â·ÃμÔ´μ‹Í/Á×Ͷ×Í..........................................................................................................

ª×èÍ......................................................................................................................................................................................................... àÅ¢·Õè............................................. ËÁÙ‹·Õè.......................... ËÁÙ‹ºŒÒ¹/ÍÒ¤ÒÃ..................................................... ªÑé¹·Õè............ «ÍÂ.................................................................................... ¶¹¹..................................................................................................... á¢Ç§/μÓºÅ..................................................................... à¢μ/ÍÓàÀÍ....................................................................................... ¨Ñ§ËÇÑ´................................................................................ ÃËÑÊä»ÃɳÕ ...................................................................................

ว ธ การชำระเง น สมาช กในเขต กรุงเทพฯ

สมาช กในเขต ตางจังหวัด

à§Ô¹Ê´ ªÓÃÐâ´Âμç¡Ñºà¨ŒÒ˹ŒÒ·Õ轆Ò¡ÒÃà§Ô¹ÇÒÃÊÒáÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ³ ªÑé¹ 4 ¡ÅØ‹Á§Ò¹Í¹ØÁÑμÔ¾ÔàÈÉ Êӹѡ¡®ËÁÒ ¡ÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ¡ÃзÃǧ¡ÒäÅѧ à§Ô¹½Ò¡ ¸.¡Ãاä·Â ¨¡.(ÁËÒª¹) ºÑÞªÕÍÍÁ·ÃѾ àÅ¢·Õè 034-1-34526-1 ÊÒ¢Ò»ÃдԾѷ¸ ª×èͺÑÞªÕ à§Ô¹½Ò¡¤‹ÒÇÒÃÊÒáÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ¸¹Ò³ÑμÔÊÑ觨‹Ò ÇÒÃÊÒáÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ »·¨. ¡ÃзÃǧ¡ÒäÅѧ 10411 (¸¹Ò³ÑμÔàÅ¢·Õè..............................) (¡Ã³Õ·ÕèäÁ‹ä´ŒªÓÃÐà§Ô¹Ê´ ¡ÃسÒÊ‹§ãºÊÁѤÃÊÁÒªÔ¡ ¾ÃŒÍÁËÅÑ¡°Ò¹Â×¹Âѹ¡Òà ªÓÃÐà§Ô¹ ÁÒ·Õè¡Í§ºÃóҸԡÒÃÇÒÃÊÒáÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ªÑé¹ 4 ¡ÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ¶¹¹¾ÃÐÃÒÁ 6 à¢μ¾ÞÒä· ¡ÃØ§à·¾Ï 10400 à§Ô¹Ê´ ªÓÃÐâ´Âμç¡Ñºà¨ŒÒ˹ŒÒ·Õ轆Ò¡ÒÃà§Ô¹ÇÒÃÊÒáÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ³ Êӹѡ§Ò¹¤Åѧà¢μ áÅÐÊӹѡ§Ò¹¤Åѧ¨Ñ§ËÇÑ´·ÑèÇ»ÃÐà·È

Êͺ¶ÒÁ¢ŒÍÁÙÅà¾ÔèÁàμÔÁä´Œ·Õ轆ÒÂÊÁÒªÔ¡ÇÒÃÊÒáÃÁºÑÞªÕ¡ÅÒ§ ¤Ø³ÅÔ¢Ôμ ÍØäÃÃÒ§¡ÙÅ áÅФس¾ÃÃɪ¹ÑÞ àÍÕÂ´á¡ŒÇ â·ÃÈѾ· 02273 9024 μ‹Í 4463, 6427

วารสารกรมบัญช กลาง วารสารกรมบัญชีกลางเริ่มดำเนินการตั้งแตป 2503 มีวัตถุประสงคเพื่อเปนสื่อกลางสำหรับเผยแพร และแลกเปลี่ยนความรูในทางการคลัง เศรษฐกิจ สังคม การบริหารการเงิน การงบประมาณ การบัญชี การจัดซื้อ จัดจาง และกฎหมายและระเบียบการคลัง

คณะผูจัดทำ คณะที่ปร กษา นายพงษภาณุ เศวตรุนทร อธิบดีกรมบัญชีกลาง นายมนัส แจมเวหา ที่ปรึกษาดานพัฒนาระบบการเงินการคลัง นางอุไร รมโพธิหยก / นางสาวสุทธิรัตน รัตนโชติ / นางจินดา สังขศรีอินทร / นายณพงศ ศิริขันตยกุล รองอธิบดีกรมบัญชีกลาง และคณะผูบริหารกรมบัญชีกลาง บรรณาธ การ นายวรัชญ เพชรรวง ผูชวยบรรณาธ การ นายสมเจตน มีแสงพราว กองบรรณาธ การ นายเจษฎา โพธิจินดา / วาที่รอยตรีพลวัต วรเมธากร / นางสาวอัญชนา เมฆมาสิน นางสาวสุนีย มงคลเลิศพานิช / นางสาวอัจฉรา ชำนาญกิจ / นางสาวจารุมาศ สมบูรณศิลป นางสาวนพพร อุณาภาค / นายณัฐชนน ศิริพงษสุรภา / นางสาวเนตรยา วุฒิพันธ ฝายการเง น นางพรรษชนัญ เอียดแกว / นางยุพิน ยิ้มกำภู ฝายจัดการ นายอภิรักษ บุญจันทร / นายสันติ เพื่อตระกูล นางสาวโมนิกา ตันตยานุบุตร / นายพงษสุภัทร สาพจน ฝายประสานงาน นางนิลนาท มหัทธนพิศาลกิจ / นายลิขิต อุไรรางกูล / นางสาวสุคนธา ทองคำ ออกแบบและจัดพิมพ บริษัท ไบรท แอนด พริ้น จำกัด แยกสี-ทำเพลท บริษัท ออคตาคัลเลอร (ประเทศไทย) จำกัด ติดตอกองบรรณาธ การวารสารกรมบัญช กลาง บรรณาธิการวารสารกรมบัญชีกลาง ชั้น 4 กลุมงานอนุมัติพิเศษ สำนักกฎหมาย กรมบัญชีกลาง ถนนพระราม6 เขตพญาไท กรุงเทพฯ 10400 โทรศัพท 02 273 9024 ตอ 4463 ฝายทะเบียนสมาชิก 6427 ฝายการเงิน หรือ e-mail : warat_p@cgd.go.th