Gestión de riesgos

PELIGRO

NO TENEMOS CAPACIDADES PARA LA GESTION DE RIESGOS Por: Horacio A. Núñez T.1

El defecto actual de la gestión de desastres es la tendencia a centrarse en amenazas y peligros naturales que provocan desastres en lugar de prepararse para enfrentarlos, poniendo énfasis en la necesidad de reducir la vulnerabilidad de la población y aumentar su capacidad de gestión1., Terry Cannon, 2006.

Si bien existen condicionantes estructurales como los altos niveles de pobreza, exclusiòn y marginalidad en nuestro territorio, las condiciones de vulnerabilidad poblacional frente a peligros naturales y antròpicos, seràn una amenaza constante para el desarrollo local y regional, en el corto mediano y largo plazo.

Foto No 1: Quebrada de Cashahuacra distrito de Santa Eulalia.

Se presentan asentamientos poblacionales en el cono aluvial de la microcuenca, el peligro y la vulnerabilidad son evidentes.

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Análisis de la vulnerabilidad, los medios de vida y los desastres, Revista Latinoamericana Tecnología y Sociedad No 7

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or un sistema regional de gestiòn del riesgo y planificaciòn del desarrollo

A nivel nacional, el sistema de defensa civil presenta un enfoque reactivo y conceptualiza la prevenciòn de desastres como una acciòn sectorial y vertical. El proceso de descentralizaciòn y regionalizaciòn se configura como un escenario favorable para el diseño e implementaciòn de un sistema regional de planificaciòn y gestiòn del desarrollo que contemple las polìticas y estrategias de gestiòn de riesgos como aspecto central en los procesos de ordenamiento territorial y desarrollo endògeno.

Autoridades que conozcan y prioricen a las poblaciones en riesgo El proceso electoral para el recambio de autoridades en las diversas instancias de gestiòn pùblica, permite poner en la agenda este tema que, como en el caso de San Mateo, Huànuco , Pisco, Cusco o Puno; por mencionar algunos de los espacios que han sufrido los impactos màs recientes, ameritan una reflexiòn multidisciplinaria, seria y convergente. Los problemas de inseguridad se focalizan en temas delictivos o de vialidad urbana sin contemplar la complejidad o vulnerabilidad ambiental en el marco de un proceso global de cambio climàtico.

Visión y enfoque sistémico Lima-Región La gestión del riesgo en la región Lima, debe estar inserta como un elemento orientador de los diversos instrumentos de planificación y gestión del desarrollo integral. La visión del territorio debe ser unitaria, los espacios o jurisdicciones de gestión administrativa se debieran supeditar a una visión de conjunto una percepción ambiental que integre los diversos pisos ecológicos de la región y estos con su entorno, la franja costera, los valles y cuencas, así como las zonas alto andinas y glaciares. En un contexto de cambio climático, las posibilidades de adaptación y gestión del riesgo estarán condicionadas por la capacidad de manejo de los diversos componentes socio ambientales de los ecosistemas; así como de las capacidades institucionales y organizativas de la comunidad.

Sectorización del manejo y la gestión por cuencas hidrográficas (Norte, Centro y Sur) Para el caso particular de nuestra región, la fragmentación de nuestro territorio en términos físico espaciales –en la que la presencia de la conurbación metropolitana y el sistema urbano condicionan su articulación- deberá ser gestionada mediante una estructura de administración descentralizada. La eficiencia y eficacia del sistema de gestión dependerá de su capacidad de adaptación a las diversas condiciones de su territorio. Una dimensión adecuada para el manejo de la vulnerabilidad serán: las cuencas hidrográficas, las mismas que podrán ser gestionadas mediante su compatibilización con las diversas instancias de gestión administrativa gubernamental (provincial y distrital); estableciendo nodos de articulación, planificación y gestión.

Pago por servicios eco sistémicos

Foto No 2: Inspección de campo con el alcalde de Ambar y su equipo técnico. La participación de autoridades y su liderazgo son imprescindibles

Las concentraciones poblacionales y los procesos migratorios hacia el eje costero, configuran un escenario de riesgo y vulnerabilidad creciente, un inadecuado manejo de los recursos naturales incrementará las condiciones de amenazas y peligros para el conjunto de nuestra sociedad. La gestión del territorio debe ser realizada de manera integral, el ordenamiento territorial deberá contar como bases de planeamiento, a la zonificación económica y ecológica y el análisis de riesgos; como información fundamental para orientar la inversión pública y privada. En este sentido se deberán ir definiendo políticas regionales para la compensación por la prestación de servicios eco sistémicos, vinculados a la disposición de residuos y la generación de recursos hídricos, en el corto plazo.

Asignaciòn de recursos en los presupuestos participativos Integración horizontal y vertical Dado que el fortalecimiento de la institucionalidad, mediante la generaciòn de capacidades constituye la estrategia central para la gestiòn del riesgo, se constata que, en esta perspectiva se deberàn crear condiciones de liderasgo en nuestras autoridades y una voluntad polìtica concertada creciente para la asignaciòn de recursos orientados en esta perspectiva.

Prepararse frente al cambio climàtico e incremento de los peligros Ya sean de carácter geològico o hidrològico, de origen natural o antròpico, los fenòmenos seràn de mayor intensidad y frecuencia. Los peligros tendràn mayor impacto en nuestro territorio y frente a ello la mejor estrategia es la prevenciòn. En la zona costera y valles tenemos el peligro de tsunamis e inundaciones, para todos los casos los terremotos constituyen una amenaza constante. En las cuencas medias y altas, los huaycos y aludes. Las heladas, vientos huracanados, desbordes de lagunas y procesos de desglaciaciòn en las partes altas. Son las nuevas condiciones de vida en el territorio, ante lo cual debemos actuar bajo dos dimenciones (mitigaciòn y adaptaciòn). El manejo y la gestiòn inteligente de los recursos naturales constituyen un factor escencial para reducir los niveles de vulnerabilidad.

Rol de los actores Las instancias de gestiòn pùblica, como autoridades, funcionarios y tècnicos son servidores del estado y deben garantizar un ambiente seguro y saludable para el conjunto de la poblaciòn. Un sistema de gestiòn del riesgo no serà eficiente ni eficas en la medidad de que no genere mecanismos de articulaciòn y complementariedad entre el sector pùblico, privado y la sociedada civil. En nuestra regiòn no habrà una estrategia clara en la medida que no se incoporen la comunidad educativa, los sectores productivos y las organizaciones de base; como soporte de un sistema permanente y sostenible.

Las características particulares de la configuración físico espacial de la región Lima, establecen serias limitaciones para una gestión concentrada (un solo centro de gestión política administrativo localizado en la ciudad de Huacho). Un claro ejemplo de ello lo constituye la planificación y gestión del riesgo en las cuencas de los ríos Chillón, Rímac y Lurín. Adicionalmente se podría mencionar la gestión de los distritos y centros poblados localizados en la sub cuenca del rio Santa Eulalia.

En ambos casos se presentan serias limitaciones para una acción efectiva desde una estructura centralizada por lo cual se debe plantear un sistema en red, que permita la articulación horizontal y vertical de los actores en el territorio.

Garantizar los medios de vida La vulnerabilidad como construcción social, tiene como factor generador las condiciones estructurales de pobreza, y ésta en los niveles de inequidad en el acceso a los recursos y distribución del ingreso. La creciente migración poblacional en la zona alto andina debido al empobrecimiento y destrucción de los sistemas de producción primaria (forestal, agrícola y pecuaria), requieren de un planteamiento consistente de mediano y largo plazo. La recuperación de saberes y prácticas ancestrales como el cultivo en andenes y terrazas, merecen ser rescatados y potenciados en el marco de una estrategia de desarrollo local y regional que ponga en valor el manejo sostenible de los recursos, haciendo compatible el desarrollo urbano y rural en nuestro territorio. Para el conjunto de la población, los procesos de empobrecimiento tienen como efecto un incremento de la vulnerabilidad, un claro ejemplo de ello es el deterioro de la vivienda (en el caso de las construcciones con adobe), también se presenta una pérdida del conocimiento.

Generación de capacidades Planificación integral y acción concertada La aparente separación de los procesos de planificación y gestión sectorial, se manifiesta también en el divorcio entre las acciones de las diversas instancias de gestión. En el caso urbano se presenta la superposición y descoordinación para la ejecución de obras de infraestructura, vial, redes de agua potable, alcantarilladlo, redes de comunicación telefónica y cableados de energía eléctrica. En el sector rural no se compatibilizan las acciones de los programas sociales y de apoyo a la producción y/o el desarrollo económico local. Los planes de desarrollo se desvinculan de la realidad y no constituyen instrumentos de orientación constante para los operadores institucionales u organizativos. En el caso particular de los Planes de Gestión de Riesgos o Prevención de Desastres estos se presentan desvinculados de los planes integrales de desarrollo, como algo separado y la realidad es una sola. La participación, se promueve como un mecanismo de aprobación y no como un proceso de formación de capacidades y toma de decisiones para la gestión de un desarrollo que garantice la sostenibilidad de las acciones.

El capital humano como recurso principal, para toda acción de prevención. En la escuela y la universidad, los centros de trabajo y las diversas actividades económicas, un factor esencial es la preparación frente al riesgo. Por un lado se destaca el conocimiento y la información sobre los peligros en sus diferentes ámbitos y por otro, las capacidades para enfrentar las situaciones de emergencia, una vez que éstas han sucedido.

Inversión pública preventiva Para mitigar el impacto de los desastres se requiere institucionalizar la gestión del riesgo para llevarla a una tarea permanente de los organismos públicos y privados.

Entre las principales acciones desarrolladas por la DGPM del Ministerio de Economía y Finanzas, está el desarrollo de un conjunto de instrumentos mediante un proceso participativo de nivel nacional, regional, local. En este sentido se han publicado dos documentos y se han realizado un conjunto de actividades de investigación y capacitación.

• Conceptos asociados a la gestión del riesgo de desastres en la planificación e inversión para el desarrollo (2006).

• Pautas metodológicas para la incorporación del Análisis del Riesgo en proyectos de inversión pública (2007)  

Programa de Asistencia Técnica (PAT) en Formulación y Evaluación de PIPs incorporando el Análisis del Riesgo asociado a peligros Programa de investigación y sistematización de proyectos de inversión pública que incorporen la gestión del riesgo

Por lo expuesto, se puede constatar que existen significativos avances en términos normativos y una creciente incorporación en el sistema de inversión pública (SNIP). Para el caso de las municipalidades provinciales, distritales y localidades alto andinas, esta capacitación resulta imprescindible.

Garantizar el saneamiento básico: AGUA Mapa de peligros de la localidad de Surco. Ubicada en la cuenca del río Rímac.

Nótese las zonas de impacto (peligro) por la ocurrencia de huaycos. Este plano constituye un elemento básico para la gestión del riesgo.

Fortalecimiento institucional

La reducción del riesgo es un indicador de la sostenibilidad de los servicios de agua y saneamiento. El trabajo que se realice para reducir las vulnerabilidades y reforzar los sistemas se traducirá en su capacidad para mantenerse operativos en situaciones de emergencia o desastre, así como recuperarse con índices de vulnerabilidad iguales o menores a los que existían.

Un factor clave para enfrentar el riesgo y la vulnerabilidad será el fortalecimiento de los comités locales como parte de redes de acción concertada y para ello es indispensable consolidar los nodos de RED, la oficina regional de defensa civil y los comités distritales y provinciales deben contar con instrumentos adecuados. En este sentido los sistemas de información y redes de comunicación resultan imprescindibles. Los gobiernos locales deben contar con personal calificado de carácter permanente, técnicos que sirvan de soporte para políticas públicas de mediano y largo plazo, personal que garantice la continuidad de las acciones en el marco de una acción concertada Garantizar los derechos de las personas Los problemas de pobreza, la exclusión económica, social y cultural son vistas cada vez más como causas de fondo del limitado desarrollo humano que incide en la vulnerabilidad y en la insuficiente resilencia frente a los desastres2. Pedro Ferradas 2006 El derecho a condiciones de vida dignas y un ambiente saludable tiene como responsables a las diversas instancias de gobierno. Los servidores públicos deben ser consientes y comunicar adecuadamente que el ejercicio de la función constituye un deber para ellos y un derecho para la población. La discrecionalidad con que se realizan las funciones de corrección (apoyos en condiciones de emergencia), deben ser supervisadas de manera permanente. El saneamiento básico y la protección ambiental son innegablemente dos factores críticos en términos de seguridad y su adecuada gestión, operación y mantenimiento una tarea imprescindible.

Derechos y gestión de riesgos en América Latina, Revista Latinoamericana Tecnología y Sociedad No 7 2

Foto No 3: Ubicación vulnerable del reservorio de agua potable de la localidad de Cajatambo.

E

n el sector de agua y saneamiento, el enfoque de provisión de servicios ha

cambiado de la concepción de construcción de sistemas hacia la instalación de servicios sostenibles. Los trabajos de aseguramiento de los sistemas frente a desastres naturales son un aporte directo a las dimensiones técnica, económica y ambiental de esta sostenibilidad 3.

Los niveles mínimos en la prestación del servicio en situaciones de emergencia deben establecerse en acuerdo con las autoridades locales y plasmarlas como una obligación legal incluida en los contratos de prestación de servicios, identificando las instalaciones críticas como hospitales, escuelas y albergues, para los cuales el suministro debe asegurarse aún en las condiciones más desfavorables. En cualquiera de los casos, las condiciones mínimas establecidas deben brindar un servicio que satisfaga las necesidades locales y prioritarias para el consumo, higiene y bienestar.

El proceso de elaboración de Mapas de Peligros en la Región Lima, ha permitido identificar un conjunto de debilidades y amenazas en los sistemas de gestión y las concentraciones poblacionales. El primer tema identificado es la limitada capacidad técnica y operativa de las organizaciones e instituciones locales, con escasos niveles de formación y capacitación para promover la gestión del riesgo.

Otro tema clave lo constituye la carencia de instrumentos de planificación, como la inexistencia de un plano básico del asentamiento, planes de desarrollo urbano, catastro, entre otros, limitan las posibilidades de comprender la realidad e identificar peligros, niveles de vulnerabilidad y riesgos; Así mismo limitan la posibilidad de establecer zonas seguras (rutas de evacuación), o priorizar las acciones de manera eficiente. Un tercer factor crítico es la carencia de información secundaria, como estudios geológicos e hidrológicos tanto a nivel urbano como de la geografía y topografía del entorno, variables climáticas e indicadores cuantitativos; ni registros históricos sobre la ocurrencia de desastres.

El foro como referente

Articulación de actores

La planificación, en un sentido amplio, es una actividad técnico-política cuyo propósito es intervenir deliberadamente en procesos de la realidad para acelerarlos, controlarlos y orientarlos en función de una imagen futura de la estructura y funcionamiento de dichos procesos7

La participación de los actores debe partir desde el análisis de su realidad (de sus condiciones de riesgo y sus capacidades de intervención) hacia la búsqueda de alternativas de solución, el establecimiento de prioridades y la toma de decisiones y, por último, en la evaluación de los resultados conseguidos con las actividades y la retroalimentación del proceso” (Orlando Chuquisengo y Luis Gamarra)4.

La experiencia ha demostrado que los mejores argumentos para reducir nuestra vulnerabilidad los aportan las personas que han sabido comprometerse y organizarse, que conocen los riesgos y las medidas e instrumentos para gestionarlos. También debe significar entender como no construir vulnerabilidad desde nuestras decisiones cotidianas, por ejemplo no ubicar nuestra vivienda cerca del cauce de un río o tomar las medidas para protegerse.

Las instituciones públicas y privadas, como parte de la comunidad local y desde su propia organización, cooperan con las autoridades. El comité de defensa civil, las comisiones de gestión y las brigadas o las redes de estudiantes, son instituciones básicas para implementar medidas de reducción del riesgo. Debemos promover la colaboración permanente con la comunidad local.

Hacia un lenguaje común La gestión del riesgo de desastre, definida en forma genérica, se refiere a un proceso social cuyo fin último es la previsión, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastres en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles5.

La multiplicidad de enfoques de intervención sobre la problemática de los desastres tiene como fundamento una visión y conceptualización de las causas que generan las situaciones de riesgo. Es común identificar contradicciones en los conceptos y definiciones, ya sea por la traducción inadecuada de los términos al ser aplicados a realidades distintas a sus lugares de origen, o por intereses de políticas y modelos de desarrollo insostenibles. Un referente fundamental para definir una política coherente, deberá incorporar los avances y resultados de la Comunidad Andina contando con el apoyo de la Unión Europea6. La Gestión del Riesgo de Desastres, Un Enfoque Basado en Procesos, constituye un aporte fundamental para la comprensión y su intervención como un aporte para mejorar la coordinación de los sistemas organizacionales. La conceptualización del riesgo parte de reconocer que éste se construye socialmente.

Diagnóstico en 10 localidades de la región 3

Conclusiones Agua y saneamiento para todos y en todo momento: una necesidad política, social y económica 4 Gestión del Riesgo en Instituciones Educativas, PREDECAN 5 La gestión del Riesgo de Desastres: Un enfoque basado en procesos, CAN 2009 6 Proyecto PREDECAN, Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina (www.comunidadandina.org)

Foto No 4: Mesa de expositores del Foro: Estrategias para la Gestión del Riesgo en la Región Lima, realizado en Huacho.

La organización de un espacio de diálogo sobre la temática. Permitió un intercambio de experiencias sobre estrategias y políticas de intervención de instituciones públicas y privadas. Se logró la participación de instituciones de nivel internacional como el Banco Mundial, instituciones especializadas como PREDES, SEA, ITM, SPDE, Gobiernos Locales y población. Se presentaron los avances de los estudios de peligros en dos localidades por parte de la Oficina Regional de Defensa Civil (Cocachacra y Canta-Pariamarca). Entre los aportes más destacados se puede hacer referencia a la necesidad de garantizar la protección de los sistemas de saneamiento básico, la actualización e integración de los sistemas de planificación, la importancia de implementar programas de educación y capacitación; así como la imprescindible necesidad de garantizar la participación de la comunidad en los procesos de gestión.

Educación y comunicación La creación de una cultura ambiental, el desarrollo de un enfoque sistémico, el compromiso con la acción, son rasgos que caracterizan la educación ambiental entendida como el instrumento del que se sirve la sociedad para crear nuevas formas de comportamiento basados en valores. Si bien el conocimiento es importante, este debe ser del alcance de todos y para ello hay que desarrollar los medios adecuados. Nuestra diversidad cultural, racial, lingüística, nuestras diferencias de género y grupos atareos; demandan estrategias comunicacionales pertinentes.

Finalmente y a manera de conclusión, se puede decir sin temor a equivocarnos que no tenemos las capacidades institucionales necesarias para gestionar el riesgo. En un contexto de cambio climático la capacidad de resilencia de nuestra población constituye un factor esencial y para optimizar estas capacidades, debemos incidir en su educación y formación.

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Doris Suaza Español, Proyecto PREDECAN