นโยบายการคลังสาธารณะ by Suchawalee Choo-en

ชุดความรู้เกี่ยวกับนโยบายสาธารณะด้านการคลัง

นโยบายการคลังสาธารณะ ผู้เขียน ISBN

ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์

ที่ปรึกษา

ศ.ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด

บรรณาธิการ

ยุวดี คาดการณ์ไกล

978-616-7197-72-2

สนับสนุนการจัดพิมพ์โดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงานสร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทย เพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ พิมพ์ครั้งที่ สิงหาคม 2553 จำนวน 800 เล่ม ปก ศรัณย์ ภิญญรัตน์ รูปเล่ม วัฒนสินธุ์ สุวรัตนานนท์, จรูญศักดิ์ สายชู พิมพ์ท ี่ บริษัท แปลน พริ้นติ้ง จำกัด ราคา 300 บาท

คำนำ การคลังสาธารณะ เป็นสาขาหนึ่งของเศรษฐศาสตร์ที่ให้ความสนใจกับการ ใช้จ่ายเพื่อกิจกรรมของรัฐหรือกิจกรรมของส่วนรวม รวมทั้งการบริหารและออกแบบ กิจกรรมเหล่านั้นด้วย โดยทั่วไปการคลังสาธารณะควรคำนึงถึง 3 ด้านด้วยกันคือ (1) การจั ด สรรทรั พ ยากรอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ (2) การกระจายรายได้ และ

(3) เสถียรภาพทางเศรษฐกิจมหภาค ด้วยเหตุนี้ การคลังสาธารณะจึงเป็นหัวใจสำคัญอย่างยิ่งของประเทศในการ สร้างความเป็นอยู่ที่ดีให้กับประชาชนและสร้างความเป็นธรรมในสังคม สำหรับ ประเทศไทยโดยเฉพาะในระยะ 10 ปี ที่ผ่านมา มีการกล่าวถึงนโยบายประชานิยม ควบคู่กับบทบาทของการคลังสาธารณะมากขึ้น ทำให้สังคมไทยทั้งในภาคการเมือง และภาครัฐมีความตื่นตัวและภาคประชาสังคมมีการเรียนรู้มากขึ้น ไม่ว่าเรื่อง นโยบายสวัสดิการด้านการศึกษา นโยบายด้านรักษาพยาบาล นโยบายสวัสดิการ สำหรับกลุ่มประชากรต่างๆ เช่น เด็ก แรงงาน ผู้สูงอายุ และนโยบายการออม

แห่งชาติ เป็นต้น หนังสือเล่มนี้ เป็นการรวบรวมองค์ความรู้ด้านนโยบายการคลังสาธารณะ ที่ ม าจากประสบการณ์ ข องประเทศไทย อั น เป็ น ผลงานวิ จั ย อย่ า งต่ อ เนื่ อ งของ ศาสตราจารย์ ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ เนื้อหาในช่วงแรกเป็นการให้ความรู้ความ เข้าใจต่อบทบาทของการคลังสาธารณะ จากนั้นเป็นการนำเสนอผลการศึกษา ประเด็ น นโยบายการคลั ง สาธารณะที่ ส ำคั ญ ที่ ก ำลั ง มี ก ารถกเถี ย งในสั ง คมไทย ความโดดเด่นของเนื้อหาคือ ยังมีมิติการขับเคลื่อนนโยบายการคลังสาธารณะที่

ไม่เพียงมาจากระดับบน แต่ยังมีมิติการคลังสาธารณะที่มาจากระดับล่าง ที่เป็นการ เสนอจากภาคประชาสังคมอีกด้วย

คำนิยม สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ภายใต้แผนงาน สร้างเสริมการเรียนรู้กับสถาบันอุดมศึกษาไทยเพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.) จึ ง เห็ น ว่ า สาระในหนั ง สื อ เล่ ม นี้ มี ป ระโยชน์ อ ย่ า งยิ่ ง ต่ อ การเรี ย นรู้ ข อง

ผู้สนใจงานขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในสังคมไทย และมีคุณค่าต่อวงการศึกษา ด้านนโยบายการคลังสาธารณะในบริบทของสังคมไทยได้เป็นอย่างดี คณะทำงานวิชาการ แผนงานสร้างเสริมการเรียนรู้ กับสถาบันอุดมศึกษาไทยเพื่อการพัฒนานโยบายสาธารณะที่ดี (นสธ.)

ดิฉันรู้จักอาจารย์ดิเรกครั้งแรก เมื่อท่านเป็นอาจารย์ในโครงการแลกเปลี่ยน อาจารย์จากมหาวิทยาลัยที่กรุงเทพฯ มาประจำที่มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ จำได้ว่า ในช่วงนั้น คณะสังคมศาสตร์มีนักเศรษฐศาสตร์หนุ่มสาวอยู่หลายคน เช่น ดร.ลือชัย จุลาสัย ดร.เบญพรรณ (ชินวัตร) เอกะสิงห์ จำได้ว่าช่วงนั้นเรากำลังมีไฟที่จะทำวิจัย ได้อาจารย์จากกรุงเทพฯ เสียสละเวลามาเสวนากับอาจารย์บ้านนอก ก็ทำให้มีชีวิต ทางวิชาการออกรสชาติยิ่งขึ้น จนเป็นกัลยาณมิตรมาจนถึงทุกวันนี้ อาจารย์ดิเรกที่ดิฉันรู้จักเป็นนักวิชาการที่ไม่เคยอยู่กับที่ และแสวงหาความรู้ และวิธีการวิเคราะห์วิจัยใหม่ๆ อยู่เสมอ เพื่อ “ทรมานตัวเลข” จน (มัน) ยอม “คายความจริง” ออกมา อาจารย์ดิเรกนอกจากจะเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านการกระจาย อำนาจสู่ ท้ อ งถิ่ น อย่ า งหาตั ว จั บ ยาก ยั ง เป็ น ผู้ มี ค วามเชื่ อ มั่ น และศรั ท ธาใน กระบวนการกระจายอำนาจอย่างยิ่ง และได้อุทิศเวลาในการวิจัยด้านการเงิน การคลัง อย่างต่อเนื่อง ในวาระที่อาจารย์ดิเรกอายุครบ 60 ปี ทางแผนงานนสธ.เห็นว่าควรรวบรวม งานของอาจารย์ดิเรกไว้ในที่เดียวกัน เพื่อเป็นประโยชน์กับวงการวิชาการ จึงได้

จัดพิมพ์หนังสือเล่มนี้ และหวังว่าจะเป็นประโยชน์กับนักวิชาการ องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่น และสาธารณะชนในวงกว้างต่อไป ศาสตราจารย์ ดร.มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด ผู้อำนวยการแผนงานนสธ.

สารบัญ 1. นโยบายสาธารณะและการคลังเพื่อสังคม

2. ทบทวนเศรษฐศาสตร์สาธารณะ

3. งบประมาณแผ่นดินและการสนับสนุนนโยบายสาธารณะ

4. ระบบคุ้มครองทางสังคมและการสนับสนุนของภาครัฐ

5. นโยบายสาธารณะเพื่อช่วยเหลือคนเล็กคนน้อยในกระแสโลกาภิวัตน์

6. การคลังใหม่ควบคู่กับการเมืองใหม่

7. นโยบายสาธารณะเพื่อความเข้มแข็งขององค์กรการเงินชุมชน

113

8. การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อสร้างความเป็นธรรม : 147 นวัตกรรมของการบริการสาธารณะและการทำงานเป็นเครือข่าย 9. The Analysis of the Broadening of the Social Protection 179 Policy of Aging Thai Society 10. The Welfare Analysis of the Fiscal Policy Package in Thailand 219 11. แนวโน้มเศรษฐกิจไทย 2553 247 การวิเคราะห์สถานะการคลังของรัฐบาลและวิพากษ์นโยบาย 12. การกระจายความมั่งคั่งในประเทศไทย 287 การวิจัยเชิงประจักษ์และนโยบายการคลังเพื่อเพิ่มพลังคนจน

1 นโยบายสาธารณะ และการคลังเพื่อสังคม

การกำหนดนโยบายสาธารณะในอดี ต ดำเนิ น การโดยหน่ ว ยงาน

ภาครัฐบาลเป็นสำคัญ หมายถึงฝ่ายรัฐบาลและหน่วยราชการเป็นผู้ค้นคิด เมื่อค้นคว้า จนกระทั่งได้ประเด็นที่ชัดเจนจะนำเสนอต่อรัฐบาลเพื่อการเปลี่ยนแปลงนโยบาย อีกนัยหนึ่งส่วนราชการทำบทบาท “ชงประเด็น” ให้แก่รัฐบาล ตัดสินใจโดยใช้มติ คณะรัฐมนตรีหรือเสนอเป็นร่างกฎหมายต่อสภานิติบัญญัติเพื่อตราเป็นพระราชกำหนด หรือพระราชบัญญัติแล้วแต่กรณี ในยุคที่รัฐบาลมาจากการปฏิวัติ คำประกาศของ คณะปฏิวัติมีผลบังคับใช้ได้ทันทีเสมือนเป็นกฎหมาย ในกระบวนการนี้มักจะมี

นักวิชาการที่สังกัดส่วนราชการร่วมอยู่ด้วยที่เราเรียกกันว่า “เทคโนแครต” ให้คำปรึกษา แก่รัฐบาล ส่วนภาคประชาชนนั้นแทบจะไม่มีบทบาทอันใด หากจะมีบทบาทอยู่บ้าง

ก็เพียงเล็กน้อย คือเป็นฝ่ายรับฟังและรับผลของการตัดสินใจ อย่างไรก็ตาม สภาพสังคมไทยเปลี่ยนแปลงไปมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งใน สองทศวรรษที่ผ่านมา ที่เป็นเช่นนี้เนื่องจากเหตุและปัจจัยหลายประการ ประการ สำคัญคือความรู้และรู้สึกนึกคิดของประชาชนเปลี่ยนแปลงจากอดีต คนมีความ ตระหนักว่าเป็น “สิทธิ์” ของประชาชนในการมีคุณภาพชีวิต โดยสมควรที่จะมีการ คุ้มครองและได้รับบริการสาธารณะจากภาครัฐ เช่นเดียวกับประชาชนในนานา ประเทศ ในขณะที่ประชาชนมีหน้าที่เสียภาษีบำรุงรัฐ การรวมกันเป็นกลุ่มของ ประชาชนทำให้เกิดพลังต่อรอง นอกจากนี้ยังได้รับการช่วยเหลือและสนับสนุนจาก ฝ่ายวิชาการ และองค์กรพัฒนาเอกชนที่ร่วมทำงานพัฒนากับประชาคมกลุ่มต่างๆ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ /

ช่วยให้ทุกๆ ฝ่ายตระหนักถึง“ปัญหาเชิงโครงสร้าง” ซึ่งปรากฏในหลายรูปแบบ อาทิ เช่น ความยากจน ความเหลื่อมล้ำของรายได้ ความไม่เท่าเทียมกันว่าด้วยเรื่อง ของสิทธิ์ตามกฎหมาย การถูกละเมิดสิทธิ์ (ด้านสิ่งแวดล้อม) จากการปล่อยมลพิษ ของสถานประกอบการ การถูกเอาเปรียบจากเงินกู้นอกระบบหรือเงื่อนไขสัญญา

ที่ไม่เป็นธรรม ฯลฯ ภายหลังจาก “คุยกัน” “คิด” และ “ค้นหา” สาเหตุของปัญหาประชาชน เริ่มมองเห็นว่า มีทางออกว่าจะแก้ไขปัญหานั้นๆ ได้อย่างไร? บางเรื่องสามารถ แก้ไขได้ด้วยตนเอง อาทิเช่น มาตรการลดรายจ่ายและเพิ่มรายได้ การประกอบ อาชีพเสริม การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมด้านสุขภาพ (ลดละเลิกเหล้าบุหรี่) ซึ่ง

เป็นผลดีทั้งสุขภาพและประหยัดเงิน แต่ปัญหาขนาดใหญ่จำเป็นต้องแก้ไขด้วย นโยบายสาธารณะ โดยออกเป็นกฎหมาย การได้รับงบประมาณแผ่นดินและภาษี มาสนับสนุน ตัวอย่างเช่น ระบบหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า ระบบสวัสดิการและ การสร้างความคุ้มครองทางสังคม กฎหมายรัฐธรรมนูญ (ฉบับปี พ.ศ.2540 และ 2550) เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่ ช่ ว ยสนั บ สนุ น ให้ ป ระชาชนเป็ น ฝ่ า ยริ เ ริ่ ม และผลั ก ดั น นโยบายสาธารณะ โดย กฎหมายรัฐธรรมนูญแสดงเจตจำนงเกี่ยวกับสิทธิ์และหน้าที่ของประชาชนในกฎหมาย รัฐธรรมนูญฯ เช่นสิทธิ์ของประชาชนที่จะรวมตัวกันเพื่อเสนอร่างกฎหมาย นอกเหนือ จากฝ่ายการเมืองซึ่งมีบทบาทเป็นฝ่ายนิติบัญญัติโดยตรง หนั ง สื อ รวมบทความนี้ ต้ อ งการทบทวนกระบวนการขั บ เคลื่ อ นนโยบาย สาธารณะในประเทศไทย ซึ่งผู้เขียนประเมินว่าอยู่ในช่วงแห่ง “การเปลี่ยนผ่าน” ครั้งสำคัญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภายหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 การบริหารบ้านเมือง ของไทยเรามีลักษณะกระจายอำนาจ และการถ่วงดุลมากขึ้น เกิดสถาบันอิสระ และองค์กรกลาง (โดยได้รับงบประมาณสนับสนุนจากรัฐ แต่ว่าไม่ได้สังกัดส่วน ราชการและมีอิสระพอสมควร) ตัวอย่างเช่น สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม

แห่งชาติ คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และอื่นๆ องค์กรใหม่ๆ เหล่านี้มี บทบาทในการเติ ม พลั ง ความรู้ ใ ห้ สั ง คม และมี ส่ ว นในการขั บ เคลื่ อ นนโยบาย สาธารณะ นอกจากรัฐบาลและภาคราชการ 10 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ในหนังสือเล่มนี้ ผู้เขียนมีความประสงค์ที่จะวิเคราะห์การขับเคลื่อนนโยบาย สาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งหัวข้อที่สัมพันธ์กับนโยบายการคลัง ซึ่งมีนัยต่อ คุณภาพชีวิตของประชาชน ตัวอย่างเช่น นโยบายกำจัดความยากจน มาตรการ การคลังเพื่อลดความไม่เป็นธรรมและความเหลื่อมล้ำ การขยายระบบคุ้มครองทาง สังคม (ซึ่งปัจจุบันเหลื่อมล้ำและไม่เป็นธรรม) ทั้งนี้โดยคำนึงถึงข้อจำกัดด้านงบ ประมาณและการคลัง เพื่อลดความไม่เท่าเทียม หนังสือเล่มนี้รวบรวมบทวิเคราะห์ การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะใหม่ๆ ซึ่งเห็นว่ามีนัยสำคัญและสอดคล้องกับ สภาพสังคมไทย ตัวอย่างเช่น ก) ข้อเสนอการขยายระบบคุ้มครองทางสังคม ภาคประชาชน เป้ า หมายคื อ ให้ ผู้ ใ ช้ แ รงงานหรื อ ประกอบอาชี พ อิ ส ระได้ รั บ บำเหน็จหรือบำนาญทำนองเดียวกับข้าราชการและแรงงานในระบบประกันสังคม ทั้งนี้โดยมีเงื่อนไขการสมทบเงินเข้ากองทุนในระหว่างสมาชิกอยู่ในวัยทำงาน ใน ขณะที่รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสมทบเงินออมร่วม (Co-contribution) เป็นการสร้างแรงจูงใจให้ผู้ใช้แรงงานอิสระอดออมในระยะยาว (สัจจะออมทรัพย์) และ ได้รับสิทธิประโยชน์เมื่อถึงวัยสูงอายุ ซึ่งจะเกิดผลดีต่อสังคมหลายประการ ข) การ ผลักดันภาษีสิ่งแวดล้อมเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตและผู้บริโภคร่วมมือกับภาครัฐ ในการลดการปล่อยของเสียและขยะ ลดการใช้และทิ้งบรรจุภัณฑ์ สนับสนุนให้มี กองทุนความปลอดภัยในระดับพื้นที่ เพื่อรองรับภัยจากสิ่งแวดล้อมที่คาดไม่ถึง ค) การผลักดันภาษีทรัพย์สินและภาษีมรดก เพื่อเป็นเครื่องมือใหม่ในการลดความ เหลื่อมล้ำของรายได้ นอกจากนี้เป็นการเพิ่มพลังให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมี รายได้ใหม่ สามารถริเริ่มบริการสาธารณะแบบใหม่เพื่อประชาชนหรือการทำงานได้ อย่างเข้มแข็ง ง) การทำสนธิสัญญาและข้อตกลงระหว่างประเทศ เช่น เขต การค้าเสรี (FTA, Free Trade Area) มีผลต่อใครได้ใครเสีย - จำเป็นต้องกำหนด ให้มี “ระบบการชดเชย” (Compensation System) ที่ช่วยให้ฝ่ายเสีย (เกษตรกร หรือผู้ประกอบการขนาดย่อม) ได้รับผลประโยชน์จากการทำ FTA และการรุกของ กระแสโลกาภิวัตน์ โดยจัดให้มีระบบชดเชยรายได้ ซึ่งในขณะนี้มีกองทุนที่เก็บค่า ธรรมเนียมจากสาขาเศรษฐกิจที่ได้รับผลประโยชน์จาก FTA จ) การวิเคราะห์ ลงทุนของภาครัฐและการกู้ยืมของรัฐบาล (แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง) ซึ่งจะ มีผลเพิ่มหนี้สาธารณะ ดังนั้น รัฐบาลในอนาคตมีความจำเป็นที่จะต้องเพิ่มรายได้ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 11

ในอนาคตโดยจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมต่างๆ (การคาดการณ์อนาคตไปถึงปี พ.ศ.2563) กระบวนการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ เป็นหัวข้อท้าทายและมีนัยสำคัญ ต่อการเปลี่ยนแปลงทางสังคมและผลต่อคุณภาพชีวิตของมวลชน แต่การผลักดัน นโยบายสาธารณะนั้น -- ไม่แน่ว่าจะต้องประสบผลสำเร็จเสมอไป บางเรื่องสามารถ ผลักดันการเปลี่ยนแปลงได้อย่างรวดเร็ว ตัวอย่างเช่น ระบบหลักประกันสุขภาพ (เริ่ ม จากโครงการ 30 บาทรั ก ษาทุ ก โรค) ต้ อ งยอมรั บ ว่ า การผลั ก ดั น นโยบาย สาธารณะมักจะมีฝ่ายสนับสนุนและฝ่ายไม่เห็นด้วย อันเกี่ยวกับผลประโยชน์ทาง เศรษฐกิจ เช่น มาตรการลดละเลิกการเสพสุราและยาสูบโดยประกาศเป็นกฎหมาย ห้ามโฆษณาหรือการห้ามเสพในพื้นที่สาธารณะ มีผลกระทบต่อธุรกิจผู้ผลิตสุราและ ยาสูบ ผู้เขียนมีความเชื่อว่า นโยบายสาธารณะเป็น “พื้นที่ของทุกๆ คน” กล่าว คือฝ่ายประชาชน ฝ่ายวิชาการทุกสาขา ฝ่ายธุรกิจ ฝ่ายการเมือง สามารถมี บทบาทในการแสดงความคิดเห็นโดยเสรี-แสดงจุดยืนและความต้องการของแต่ละ กลุ่ม เพื่อโน้มน้าวการตัดสินนโยบายของรัฐบาลหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งนี้ต้องยอมรับว่า ความคิดเห็นและความต้องการของแต่ละ กลุ่มแตกต่างกันได้ มีฝ่ายได้และฝ่ายเสียผลประโยชน์ หนังสือรวมบทความนี้เป็นส่วนหนึ่งของการทำบทบาทฝ่ายวิชาการ เพื่อ วิเคราะห์ความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายสาธารณะ กับมาตรการการเงินการคลัง เพื่อสังคม การผลักดันมาตรการการคลังแบบใหม่เพื่อเป็นกลไกสนับสนุนนโยบาย สาธารณะที่สำคัญ เพื่อยกระดับคุณภาพชีวิตของภาคประชาชน สร้างความเป็นธรรม สนับสนุนให้คนไทยได้รับบริการสาธารณะที่มีคุณภาพจากรัฐและองค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น

จินตนาการและข้ อสันนิษฐานบางประการ

จินตนาการมีบทบาทสำคัญมากทีเดียวในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ใหม่ๆ เพราะการที่คนเราจะเรียกร้องมาตรการใหม่ ระบบบริหารจัดการแบบใหม่ 12 / นโยบายการคลังสาธารณะ

หรือโครงสร้างภาษีหรือการจัดสรรงบประมาณแนวใหม่ ฯลฯ ไม่ใช่เรื่องง่าย การที่จะ เริ่มอะไรใหม่นั้นไม่ได้เกิดขึ้นลอยๆ อย่างน้อยในผู้ริเริ่มผลักดันนโยบายสาธารณะ ย่อมจะมี “ความในใจ” หรือ “จินตนาการ” ที่ผ่านการไตร่ตรองมาแล้ว คือเห็นว่า ควรจะมีกลไกแบบใหม่ที่ดีกว่าสภาพที่เป็นอยู่ แก้ไขปัญหาของประชาชนได้ แต่คิด อย่างเดียวไม่พอต้องออกแรงผลักดันเป็นนโยบายสาธารณะ จินตนาการที่ผ่านการกลั่นกรองมาแล้ว นำไปสู่ความเชื่อมั่นและปณิธานที่ จะเปลี่ยนแปลงสังคม “เพื่อสังคมที่ดีกว่า” กลายเป็นกลุ่มพลังผลักดันนโยบาย (Policy Advocacy Group) แต่การจะรวมตัวกันเป็นกลุ่มก้อนนั้นไม่ใช่เรื่องง่ายดาย และมีต้นทุนค่าโสหุ้ย (Transaction Cost) ที่เป็นตัวเงินหรือไม่เป็นตัวเงิน เพราะว่า ข้ อ เสนอมาตรการนั้ น อาจจะประสบผลสำเร็ จ หรื อ ไม่ ส ำเร็ จ หรื อ ว่ า ได้ ข้ อ ยุ ติ

ในลักษณะการรอมชอม ไม่ใช่ “ข้อยุติที่ดีที่สุด” (First-Best Solution) แต่ถือว่าเป็น ข้อยุติที่ยอมรับได้ (อย่างน้อยในเบื้องต้น) ผู้เขียนตั้งข้อสันนิษฐานเกี่ยวกับการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในสังคมไทย ในยุคสมัยของเราดังต่อไปนี้ H1 : นโยบายสาธารณะสามารถริ เ ริ่ ม และผลั ก ดั น โดยความริ เ ริ่ ม ของ

ภาคประชาชน เหตุผลสนับสนุนคือ คนไทยในยุคใหม่มีโอกาสการเรียนรู้และการ วิเคราะห์ปัญหา จากการรวมกลุ่มหรือการสร้างเครือข่ายกับหน่วยงานภายนอก หลังจากกระบวนการไตร่ตรองระดับหนึ่งแล้วได้ “ข้อเสนอทางออก” สามารถนำ ประเด็นไปสู่เวทีท้องถิ่น-ภูมิภาค-และระดับชาติตามลำดับ H2 : การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะจำเป็นต้องมีความรู้วิชาการ หลาย สาขา หมายถึง การระดมความรู้หลากหลายสาขาวิชา เช่น สิ่งแวดล้อม สุขภาพ กฎหมาย รัฐศาสตร์ การเงินการจัดการและเศรษฐศาสตร์จนได้ข้อเสนอ “ทางออก” เพื่อแสดงว่า ข้อเสนอเป็นประโยชน์ คุ้มค่า และมีความเป็นไปได้ (ไม่ทำข้อเสนอที่ เลื่อนลอย มีค่าใช้จ่ายและงบประมาณที่อยู่ในวิสัยที่รับได้ หรือหากจะต้องเก็บภาษี เพิ่มขึ้น - เช่น การจัดเก็บภาษีบาป จากสุราและยาสูบ อัตราร้อยละ 2 ของยอด จำหน่าย ถือว่าอยู่ในเกณฑ์ที่สังคมรับได้ ในอนาคตอาจมีภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษี ทรัพย์สินและภาษีมรดก เป็นต้น) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 13

H3 : การผลักดันนโยบายสาธารณะจำเป็นต้องมีบุคคลหลายฝ่ายให้การ สนับสนุน สถาบันที่มีบทบาทสำคัญมากที่สุดอันดับหนึ่งคือฝ่ายรณรงค์ ที่มีคำเรียกว่า Policy Advocacy Group หรือ Policy Champion เนื่องจากกระบวนการนโยบาย สาธารณะมักจะกินเวลานาน (หลายปี) กว่าจะบังเกิดผล H4 : เนื้อหาหรือประเด็นของนโยบายสาธารณะ เปลี่ยนแปลงไปตามสภาพ ปั ญ หา อี ก นั ย หนึ่ ง เป็ น ลั ก ษณะวิ วั ฒ นาการ หมายความว่ า ข้ อ เสนอนโยบาย สาธารณะเปลี่ยนแปลงได้ - ตามสภาพแวดล้อมของสังคม ไม่ใช่สิ่งคงที่ สอดคล้อง กับแนวคิดของมาสโลว์ (Maslow) ที่กล่าวว่า ความต้องการ/ความจำเป็นของ มนุษย์เรานั้นมีลำดับขั้น ขั้นต้นเกี่ยวกับปัจจัยสี่ ความต้องการระดับสูงนั้นเกี่ยวกับ การมีเสรีภาพและการยอมรับจากสังคม นำมาประยุกต์กับบริบทของท้องถิ่น--ใน ยุคแรกประชาชนต้องการให้เทศบาลและ อบต. สร้างถนนหนทาง สะพาน ระบบ ประปาและโครงสร้างพื้นฐานอื่นๆ แต่เมื่อความต้องการนั้นบรรลุเป้าหมายแล้ว--ก็ ต้องการบริการสาธารณะรูปแบบอื่นๆ อาทิเช่น การศึกษาที่ดีสำหรับเยาวชน การ อบรมอาชีพสำหรับคนในวัยทำงาน และสวัสดิการสำหรับผู้สูงอายุ ภายใต้กรอบ ความคิดเช่นนี้--การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะไม่สิ้นสุดแต่ว่าเนื้อหาและบริบท ปรับเปลี่ยนไปตามสภาวะแวดล้อมของสังคม H5 : นโยบายสาธารณะมักจะเกี่ยวข้องกับการวิเคราะห์ทางการเงินการ คลังและระบบการจัดการ หมายความว่า ในกระบวนการขับเคลื่อนนโยบายนั้นต้อง มีการอธิบายและอภิปรายในสังคม เพื่อยืนยันว่า โครงการนี้ให้ผลประโยชน์คุ้มค่า กับงบประมาณแผ่นดินหรือภาษีอากร การคำนวณรายได้ที่จะนำมาใช้จ่ายสนับสนุน และการวิเคราะห์ด้านรายจ่าย วิเคราะห์เชิงสถาบันว่าองค์กร/หน่วยงานใดเป็น

เจ้าภาพ มีการร่วมมือกับภาคีเครือข่ายอย่างไร ใครร่วมจ่ายด้วย ตัวอย่างข้อเสนอที่ อยู่ในความสนใจปัจจุบัน (ปีพ.ศ.2552) เช่น กองทุนออมทรัพย์ภาคประชาชน สมาชิกจะต้องออมเงินกี่เปอร์เซ็นต์ของรายได้? รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรสมทบเงินเพื่อสร้างแรงจูงใจมากน้อยเพียงใด? กองทุนจะจัดการอย่างใดตั้งแต่ ระดับล่างสุดหรือระดับบนสุด? กติกาที่จะควบคุมการบริการเงินกองทุนเพื่อให้ โปร่งใส ตรวจสอบได้ และไม่เสี่ยงจนเกินไป? คำถามเหล่านี้ล้วนต้องการความรู้ ทางวิชาการ เกี่ยวข้องกับการเงินและการคลัง 14 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ทบทวนตำราและเอกสารวิ ชาการ

ในส่วนนี้ขอทำหน้าที่ทบทวนตำราและเอกสารวิชาการที่เกี่ยวกับนโยบาย สาธารณะและการวิเคราะห์นโยบาย ซึ่งปัจจุบันกลายเป็นศาสตร์หรือสาขาใหม่ โดยใช้กรอบวิเคราะห์แบบสหวิทยาการ เอา “ปัญหาเป็นตัวตั้ง” (Problem-Based Oriented) ใช้ศาสตร์ทุกอย่างที่เกี่ยวข้องมาประยุกต์ใช้ เช่น วิทยาศาสตร์ สิ่งแวดล้อม สุขภาพ นิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ การจัดการ และเศรษฐศาสตร์ เป็นต้น ดังกล่าวข้างต้นว่า กระบวนการนโยบายสาธารณะไม่ได้เพียงเรียกร้องว่า ต้องการอะไร? แต่ต้องสาธิตให้สังคมเห็นพ้องว่า เมื่อทำแล้วจะเป็นผลดีต่อส่วนรวม อย่ า งไร จึ ง ต้ อ งมี วิ ช าวิ เ คราะห์ น โยบาย (Policy Analysis) ขออ้ า งอิ ง ตำรา Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices โดยผู้เขียนชื่อ Frank Fischer (2003) ซึ่งบรรยายว่า เป็นการประยุกต์สังคมศาสตร์ หลายสาขา โดยแสดงเหตุผลสนับสนุนมาตรการนั้นๆ และวิธีการการบรรลุเป้าหมาย ของนโยบาย (ซึ่ ง อาจจะมี ห ลายวิ ธี ก าร) พร้ อ มกั บ แสดงข้ อ มู ล ประกอบให้

ผู้ตัดสินนโยบาย ซึ่งมักจะเป็นฝ่ายการเมือง ในการแก้ปัญหาสังคมนั้นๆ 2 ตำราอีกเล่มหนึ่ง The Microeconomics of Public Policy Analysis เขียน โดยฟรีดแมน (Friedman, Lee S. 2002, p.3) ประเมินว่า การวิเคราะห์นโยบาย เป็นสาขาที่ “น่าตื่นเต้น” คืออยู่ระหว่างการพัฒนา ไม่นิ่ง วิชาการสาขานี้ถูกนำไป ประยุกต์ใช้ในวงการเมืองประกอบกับการตัดสินใจของรัฐบาล นักวิเคราะห์นโยบายฯ นอกจากทำหน้าที่ศึกษาวิเคราะห์ความจริงให้กระจ่าง ยังให้คำปรึกษาแก่ฝ่าย การเมือง3 1 2

บทความใหม่ ถอดความจากภาษาอังกฤษความว่า Public analysis can be formally defined as “an applied social science discipline which uses multiple methods of inquiry and arguments to produce and transform policy-relevant information that may be utilized in political settings to resolve policy problems,” in [Frank Fischer 2003, p.1] 3 Policy analysis involves the application of social science to matters of public policy. The specific tasks of an analysis depend importantly on which aspects of policy are to be understood, who wants to know, and how quickly the analysis is ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 15

เนื่องจากในกระบวนนโยบายสาธารณะมักจะมีฝ่ายได้และฝ่ายเสีย ฝ่าย สนับสนุนและฝ่ายคัดค้าน จึงมีกระบวนการวิพากษ์และอภิปรายเหตุและผลของ หลายฝ่าย ซึ่งรวมเรียกว่า วาทกรรม4 (Discourse) ผ่านสื่อมวลชนและเวทีต่างๆ ทั้งการพูดการเขียนการทำเอกสารเพื่อขยายความเป็นรายละเอียดและการโน้มน้าว ให้เห็นพ้องด้วย

สถาบันและองค์กรใหม่ ในการขั บเคลื่อนนโยบายสาธารณะของไทย ดั ง กล่ า วตอนต้ น ว่ า มี ส ถาบั น และองค์ ก รภาคประชาชนที่ ขั บ เคลื่ อ น

นโยบายสาธารณะ เพี ย งแต่ ว่ า การบั น ทึ ก เป็ น ลายลั ก ษณ์ อ าจจะไม่ ม ากหรื อ กระจัดกระจาย ในโอกาสนี้ขอนำเอกสารตีพิมพ์ของมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) การขั บ เคลื่ อ นนโยบายสาธารณะ เผยแพร่ ใ นปี 2549 และต่ อ ๆ มา

needed. For many, the excitement of this discipline is in its turbulent political application: the undertaking and use of policy analysis as a part of actual government decision-making. In that application the analysis is undertaken in order to advise; it is for the use of specific decision makers whose actions will depend on the analytic results… 4 Frank Fischer (2003, p.90) ขยายความคำว่า วาทกรรม ดังนี้ Discourse, as we have seen in this chapter, is an ensemble of ideas and concepts that give social meaning to social and physical relationships. Operating at both the macro and micro levels of society, discourse both transmits the cultural traditions of society and mediates everyday social and political interactions. Focusing on the relationship between discourse and social practices, the task of the discursive analysis is to explain how specific discourses become hegemonic, explicate the characteristics of discursive fields, identify the defining claims of the particular positions, clarify how individual discourses come to influence others, determine the structure of the arguments, identify the styles of discourse make them effective in given contexts, uncover the ways that the discursive resources are distributed across social systems, and how how particular socio-historical constellations serve to justify specific courses of action. [Fischer, 2003, p.90] 16 / นโยบายการคลังสาธารณะ

อีกหลายครั้ง5 เอกสารนี้ได้รวบรวมข้อคิดเห็นของคณะบุคคลซึ่งกอปรทั้งนักวิชาการผู้นำชุมชน-และกลุ่มพลังผลักดันมาประกอบ เพื่อเห็นบรรยากาศ ประเด็นของวาทกรรม และวิธีการนำเสนอต่อสาธารณะ รวมถึงการทำให้เป็นกฎหมายหรือระเบียบ “นโยบายเป็นอำนาจของฝ่ายการเมือง เป็นตัวบอกทิศทาง ส่วนมาตรการ เป็นอำนาจของฝ่ายราชการเป็นตัวบอกวิธีการ” หน้า 87 “การเสนอนโยบายต่อสาธารณะ การเสนอนโยบายใดๆ ก็ตามกระบวน การเสนอนโยบายมีความสำคัญเท่าๆ กับการทำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ สาเหตุที่เราปฏิบัติตามนโยบายไม่ได้ เพราะว่าคนในสังคมยังไม่เข้าใจว่า

นโยบายนั้นทำอะไร” หน้า 90 “การเสนอนโยบายต่อรัฐบาล ต้องเป็นเรื่องที่รัฐบาลสนใจและโดนใจ โดยเฉพาะถ้าเป็นเรื่องที่นักการเมืองได้หาเสียงกับคนยากคนจนไว้ นักการเมือง ก็จะคว้าไป ฉะนั้น เราต้องเลือกโจทย์และกำหนดประเด็นของปัญหานั้น ออกมา เป็นตัวสานต่อ” หน้า 91 “รัฐบาลไม่ใช่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันกับระบบราชการ เวลาพู ด ถึ ง รัฐบาล จึงต้องแยกแยะให้ดี มิเช่นนั้นจะเป็นการประเมินที่ผิด บางครั้งระบบ ราชการวีโตรัฐบาลได้ ถ้าไม่เห็นด้วย ข้าราชการก็นั่งทับเรื่องไม่ส่งต่อ” หน้า 91 5

หนังสือ การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ โดยแผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพ ชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ 2549 มูลนิธิสารณสุขแห่งชาติ 2550 “บทสรุปกระบวนการขับ เคลื่อนนโยบายสาธารณะ จากประสบการณ์คนทำงาน” หนังสือ กระบวนการผลักดันนโยบาย สาธารณะ แนวคิดเชิงยุทธศาสตร์กับเครื่องมือในการขับเคลื่อน โดยมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ สนับสนุนโดย สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ มิถุนายน 2550 มูลนิธิสารณสุขแห่งชาติ 2550 การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ จากวิชาการสู่การปฏิบัติ จาก ประสบการณ์สู่การเรียนรู้นโยบาย ฉบับพิมพ์ครั้งที่ 2 เอกสารวิชาการที่เรียบเรียงจากการประชุม เครือข่ายวิชาการนโยบายสาธารณะ ครั้งที่ 1 วันที่ 27-28 สิงหาคม 2548 ที่โรงแรมศาลายา

พาวิลเลียน มหาวิทยาลัยมหิดล ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 17

“ในความเป็นจริง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและ สั ง คมแห่ ง ชาติ ล ดอำนาจลงมาตั้ ง แต่ ส มั ย ดร.สุ เ มธ (ตั น ติ เ วชกุ ล ) แล้ว เนื่องจากเป็นช่วงที่แผนของกระทรวงฯ กำลังแพร่ระบาด ดร.สุเมธเป็น นักปกครองที่ชาญฉลาด ท่านบอกว่าต้องเอาประชาชนมาเป็นพวก ท่าน ทราบดีว่าจุดแข็งของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติเริ่มลดลง ผู้ที่สนับสนุนได้คือประชาชน” หน้า 31 “นโยบายจะบอกทิศทาง ส่วนมาตรการจะบอกวิธีการ แต่เดิมทั้งนโยบาย และมาตรการ - ฝ่ายข้าราชการเป็นคนเสนอ เมื่อรัฐมนตรีเข้ามารับตำแหน่ง รัฐมนตรีก็หาทางว่าจะเอานโยบายอะไรดี เช่น จะมีนโยบายใหม่อะไรใน

6 เดือน ถ้าหากได้ตามความต้องการก็อนุมัติ ซึ่งสิ่งเหล่านี้ก็เป็นอดีตไปแล้ว ปัจจุบันนโยบายมาจากคณะรัฐมนตรี (ครม.) มาตรการก็มาจาก ครม. มาจากรัฐบาลหรือนักการเมือง และนักการเมืองระดับสูงมักล้วงลูก มาถึงระดับมาตรการ” หน้า 28 “นโยบายที่ดีต้องเขียนไว้ให้ชัด ต้องมีเจ้าภาพ และต้องมีผู้รับผิดชอบ ในการติดตาม จะเห็นว่านโยบายนี้ที่เป็นนโยบายขั้นปฐม ขั้นทุติยภูมิก็คือ บอกให้ตรากฎหมายออกเป็นนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งกำหนด ชัดเจนว่าเจ้าภาพก็คือ ครม.และรัฐสภา....ปัญหาใหญ่ของประเทศไทยเวลา นี้คือ เมื่อไม่จำแนกระหว่างมาตรการและนโยบาย จึงมีการนำมาตรการดีๆ ไปเป็นนโยบายเลวๆ” หน้า 29 “ควรมี Promoter คือมีคนทำตั้งแต่ต้นแล้วไม่ยอมปล่อย สิ่งสำคัญคือ เมื่อได้ประเด็นแล้ว ทำอย่างไรถึงได้สร้าง ซึ่งเป็นการตลาดที่เราจะไปสร้าง ตีปี๊บ สร้างเสน่ห์ให้กลายเป็นแรงผลัก กลายเป็นประเด็นสาธารณะขึ้นมา ซึ่งก็คือการตระหนักรู้ของประชาชนนั่นเอง หลังจากนั้นก็เริ่มส่งผลเข้าไป เป็นนโยบาย ฝ่ายราชการหรือฝ่ายทำนโยบายก็รู้สึกว่าเรื่องนี้ได้ยินมานาน แน่นอนต้องทำ เพราะใครๆ ก็พูดกันทั่วไป” หน้า 98

18 / นโยบายการคลังสาธารณะ

“การวิเคราะห์การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ เพื่อเป็นบทเรียน อาจ เริ่มโดยนำกรณีศึกษามาดู ทั้งกรณี Top Down และ Bottom Up มีกรณีที่จัด ว่าสำเร็จหรือล้มเหลว ในการวิเคราะห์ต้องจำแนกแยกแยะให้ดี เช่น คิดว่า ผลักดันรัฐธรรมนูญสำเร็จ หรือปฏิรูปการเมืองแล้ว คงไม่ใช่เพราะผลที่ตาม มามีอีกมาก ขั้นแรก ดูทางวิชาการว่างานวิชาการเรื่องนั้นมีความเข้มข้น หรือไม่ กินใจหรือไม่ ขั้นที่สอง วิเคราะห์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย วิเคราะห์ข้อ จำกัดทางสถาบัน วิเคราะห์ลักษณะของผลกระทบ ขั้นที่สาม วิเคราะห์เวลา และแนวโน้มของนโยบายสาธารณะด้วย” “มีการกล่าวกันว่า นโยบายสาธารณะเป็นนโยบายที่มีผลกระทบกับคนหรือ มีความไม่เป็นกลางกับกลุ่มคน ในที่สุดจะต้องมีคนที่ได้ประโยชน์กับคนที่ เสี ย ประโยชน์ นโยบายสาธารณะที่ดีจึงควรจะเป็นนโยบายที่ดีกับ

คนส่วนใหญ่” “เราต้องการกระบวนการสร้างภูมิปัญญา สถาบันของเราเป็นกระบวน การที่ต่อเนื่อง จึงขอท้าทายภูมิปัญญาเก่า แล้วพิสูจน์ภูมิปัญญาใหม่ร่วมกัน ไม่มีนโยบายอะไรที่เปลี่ยนง่าย เพราะฉะนั้นการต่อสู้หรือการขับเคลื่อน นโยบายไม่ ใ ช่ เ รื่ อ งง่ า ยเลย แต่ คิ ด ว่ า คุ ณ ค่ า ของการขั บ เคลื่ อ นนโยบาย สาธารณะคื อ การเพิ่ ม ความรู้ ความเข้ า ใจ และเสริ ม พลั ง อำนาจของ ประชาชน สิ่งนี้ต่างหากที่เป็นรากฐานของการสร้างกระแสและการขับ เคลื่อนนโยบายสาธารณะทั้งหมด” หน้า 39 “การใช้ความรู้ที่เป็นเนื้อหาสาระที่มีมากเพียงพอ สำหรับการขับเคลื่อน นโยบายนั้น พบว่า สิ่งที่ยากกว่าเนื้อหาสาระที่เรามักจะละเลยและไม่ค่อย พูดถึงคือเรื่องการทำงานของนักวิชาการ สมรรถนะของนักวิชาการที่จะ บูรณาการองค์ความรู้ให้เป็นนโยบายนั้น ยังมีปัญหา เนื่องจากยังไม่มี ศักยภาพหรือองค์ความรู้เพียงพอที่จะก้าวข้ามพรมแดนของการทำงานข้าม สาขาวิชา” หน้า 100 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 19

“ฉะนั้น การทำงานของนักวิชาการคงต้องมองกลไกการทำงานในลักษณะที่ ว่า ต้องเริ่มจากส่วนที่เหมาะสมกับอัตภาพของตนในแต่ละชุมชนแต่ละ ระดับ บทบาทของนักวิชาการอาจจะมองสิ่งที่เป็นนามธรรมมาก แต่ ระดับประชาชนอาจจะมองเป็นรูปธรรมมากกว่า” หน้า 96 “เราอยากปฏิรูประบบ การปฏิรูประบบสุขภาพซึ่งเป็นเรื่องใหญ่มาก แต่ไม่มีความรู้เชิงระบบก็ต้องไปสร้างเครื่องมือ จัดประชุมและตกลงว่า เราต้องไปผลักดันสร้างสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข ...จึงไปผลักดันออก กฎหมายสร้างสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุข ก่อนตั้งมีการพูดคุยกันก่อนแล้ว เพราะเราผ่านความล้มเหลวมามาก จึงมาคิดว่าถ้าจะวิจัยระบบ ทำอย่างไร ให้การวิจัยเข้มแข็ง เราก็รู้แล้วว่าอยู่ในมหาวิทยาลัยก็ไม่เข้มแข็ง อยู่ในคณะ ต่างๆ ของมหาวิทยาลัยก็เจอการสอน การสอนการวิจัยก็อ่อนแอ” “การยกร่างกฎหมายตั้งสถาบันวิจัยระบบสาธารณสุขมีแนวคิดว่าจะ ใช้เงินราชการ แต่มีอิสระไม่เป็นระบบราชการเพื่อจะนำมาใช้ทำงานวิจัย ขณะนั้นคิดว่าจะวางระบบอย่างไร ถ้าวางไว้เป็นอิสระมากเกินไปอาจจะ ไม่มีผลต่อนโยบาย ถ้าใกล้ชิดเกินก็อาจจะไม่มีอิสระที่จะทำงานวิชาการ จะวางอย่างไรให้พอดี” “การขั บ เคลื่ อ นต้ อ งการคนที่ เ รี ย กว่ า นักเคลื่อนไหว หรื อ ว่ า ผู้ น ำเชิ ง นโยบาย หรือเรียกว่าแชมเปี้ยนเรื่องนั้นๆ นั่นคือมีคนที่กัดติด เอาจริงเอาจัง เรื่องนั้น และมีคุณสมบัติ 3 ประการ คือ 1) มีความรู้พอสมควรหรือมีความรู้ ทั่วไป 2) มี connection รู้จักเชื่อมโยง 3) สามารถทำการตลาดได้ด้วยตัว เองและเป็นผู้ขับเคลื่อนความรู้เคลื่อนสังคม เคลื่อนอำนาจรัฐให้เข้ามาเชื่อม โยงกัน” “การตลาดทางสังคม (Social marketing) ในการผลั ก ดั น นโยบาย สาธารณะ ต้องมีกลยุทธ์ในการขายแนวคิด กรณีเรื่องป่าชายเลนมีตัวอย่าง ของการใช้การตลาดทางสังคมในหลายรูปแบบ” 20 / นโยบายการคลังสาธารณะ

“วันนี้เราพูดกันมากคือภาคประชาสังคม หรือขบวนการประชาสังคม ก็สามารถที่จะเคลื่อนตัวหรือขับเคลื่อนยุทธศาสตร์ หรือขับเคลื่อนนโยบาย สาธารณะได้ ไม่มากก็น้อย เช่น สมาคมหยาดฝน เป็นต้น ซึ่งเจ้าภาพไม่มี ใครตั้ง เราตั้งกันเอง อุปโลกน์ตัวเองเป็นเจ้าภาพเลยว่าจะขับเคลื่อนเรื่องนั้น เรื่องนี้ ... แต่พอมาถึงเรื่องติดตามตรวจสอบ ภาคประชาสังคมยังอ่อนๆ” “นโยบายสิ่งแวดล้อมที่ประสบความสำเร็จ เช่น นโยบายลดสารตะกั่ว ในน้ำมัน นโยบายนี้อาจจะไม่มีผู้สูญเสียตัวจริง เพราะผู้สูญเสียปรับตัวได้ และถ้าทำทั้งระบบไม่มีใครเสีย นโยบายนั้นจึงสามารถเคลื่อนทั้งสังคมได้ แต่ในกรณีที่ต้องมีการเลือก โดยเฉพาะการเลือกระหว่างสิ่งแวดล้อมกับทาง เศรษฐกิ จ เป็ น เรื่ อ งสำคั ญ มาก เพราะว่ า ทำให้ มี ผู้ ไ ด้ ป ระโยชน์ แ ละผู้ เ สี ย ประโยชน์...” หน้า 94 “เรื่องการขับเคลื่อนการควบคุมการบริโภคยาสูบ ในความเป็นจริงไม่ได้ ต่อรองครั้งเดียว แต่ทำมาเป็นระยะๆแล้วปะติดปะต่อกันเข้ามา...บทเรียนนี้ ได้รับมาจากออสเตรเลีย ซึ่งเกิดขึ้นโดยบังเอิญ เพราะในขณะนั้นประเทศ ออสเตรเลียออกกฎหมายควบคุมยาสูบและห้ามโฆษณา ก็พบว่ากีฬาใน ออสเตรเลียสนับสนุนโดยธุรกิจยาสูบทั้งนั้น คำถามว่าจะทำอย่างไร จึงมีการ กำหนดหมวดหนึ่งในกฎหมายขึ้นมา คือ เอาภาษียาสูบขึ้นมาเพื่อ Buy out หรือชดเชยธุรกิจยาสูบที่สนับสนุนกีฬา ฉะนั้นเมื่อนำเงินออกมาแล้วก็นำ เข้าไปทดแทน ไปสนับสนุนกีฬาแทน ประเทศไทยจึงนำเอากฎเกณฑ์นี้มาใช้” “ปัจจัยแห่งความสำเร็จของการผลักดันนโยบายสาธารณะ ต้องคำนึงถึง จังหวะนโยบายสาธารณะนั้น บางครั้งหากมีข้อเสนอนโยบายและมีจังหวะก็ จะผลักดันได้ง่าย โดยเฉพาะกรณีศึกษานโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคนั้น เป็นตัวอย่างที่ชัดเจนว่า นโยบายมีอยู่เสมอแต่ไม่มีรัฐบาลใดสนใจ รอ จนกระทั่งเกิดจังหวะที่เหมาะสม”

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 21

การที่อ้างอิงข้อความซึ่งมาจากการประชุม ซึ่งบางข้อความเป็นภาษาพูด เพื่ อ สะท้ อ นให้ เ ห็ น บรรยากาศของท้ อ งเรื่ อ ง สะท้ อ นว่ า มี ก ระบวนการนโยบาย สาธารณะในภาคประชาชนร่วมกับภาควิชาการของไทย และการปั้นประเด็นเพื่อ นำไปสู่ มื อ ของรั ฐ บาล-ระบบราชการ-นั ก การเมื อ ง-รวมถึ ง ให้ ม หาชนผ่ า น กระบวนการ “การตลาดทางสังคม” ข้อความเหล่านี้สะท้อนความสำคัญของการ วิเคราะห์นโยบายสาธารณะ พร้อมกันนี้ขออ้างอิงคำอธิบาย/ขยายความ (อีกครั้ง) The role of public policy analysis… (1) analysis may help define a problem that is only dimly perceived or vaguely understood by participants in the policy-making process. (2) a crucial role of analysis is in identifying or designing new policy proposals. (3) identification of the consequences of proposed policies. (4) normative evaluation of those consequences in terms of certain broad social goals. p.12 หมายความว่า การวิเคราะห์นโยบายเพื่อทำให้ประเด็น (ปัญหา) มีความ ชัดเจน ครอบคลุมประเด็นอันใด การวิเคราะห์ช่วยให้เกิด “ข้อเสนอใหม่” หรือ “ทางออกใหม่” ซึ่งผ่านการไตร่ตรองมาแล้ว ไม่ใช่แค่การระบุปัญหาหรือแสดงความ รู้ สึ ก ไม่ พ อใจ นอกจากนี้ ก ารวิ เ คราะห์ ฯ ยั ง ทำหน้ า ที่ พ ยากรณ์ ว่ า “ถ้ า หากสภาพ แวดล้ อ มเปลี่ ย นแปลง - ผลลั พ ธ์ ต่ อ คุ ณ ภาพชี วิ ต ของประชาชนจะเปลี่ ย นแปลง อย่างไร” ซึ่งช่วยให้ติดตามประเมินผลในภายหลัง สำหรั บ ผู้ อ่ า นที่ ส นใจศึ ก ษาจากตำราและการสำรวจทฤษฎี ขอแนะนำ หนังสือของทศพร ศิริสัมพันธ์ (2539) และ มยุรี อนุมานราชธน (2550) ซึ่งอธิบาย กระบวนการของนโยบายสาธารณะโดยละเอียด เนื้อความเกี่ยวข้องกับ ก) สภาวะ แวดล้อมของนโยบายสาธารณะ ข) บทบาทของภาครัฐในฐานะผู้กำหนดนโยบาย สาธารณะ ค) ผู้มีส่วนร่วมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และ ง) ขั้นตอนของ การกำหนดนโยบายสาธารณะ

2 ทบทวน เศรษฐศาสตร์สาธารณะ6

1. บทนำ เศรษฐศาสตร์สาธารณะ (Public Economics) เป็นส่วนย่อยของวิชา เศรษฐศาสตร์ที่เน้นศึกษาการทำงานของภาครัฐ (Government Sector) และการ จัดการทรัพยากรของส่วนรวม (Public Resources) รวมทั้งให้ข้อเสนอแนะการ ปรับปรุงนโยบายและมาตรการเพื่อเป้าหมายประสิทธิภาพ และการกระจายรายได้ ถามว่า ทำไมเราจึงต้องศึกษาบทบาทของภาครัฐ? คำตอบง่ายๆ ก็คือ ภาครัฐมี ความสำคัญในระบบเศรษฐกิจ ภาครัฐและระบบราชการมีอำนาจการบริหารการ เงินการคลังและงบประมาณ รายจ่ายของภาครัฐคิดเป็นสัดส่วน 1 ใน 5 ของ GDP จึงมีฐานะเป็นผู้ซื้อรายใหญ่ของประเทศ นอกจากนี้ยังเป็นแหล่งการจ้างงาน ขนาดใหญ่ (2.5 ล้านคนโดยประมาณ) รัฐบาลมีอำนาจการจัดเก็บภาษีอากร และ ใช้ภาษีอากรเป็นเครื่องมือคือ เครื่องมือการหารายได้ เครื่องมือการกระจายรายได้ และลดความเหลื่อมล้ำของรายได้ บางช่วงเวลาเป็นมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ

ปรับปรุงจากบทความในหนังสือ การคลังท้องถิ่น รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังท้องถิ่น พิมพ์ ครั้งที่ 3 กรุงเทพฯ โรงพิมพ์พีเอลิฟวิง 2551 22 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 23

รัฐบาลของทุกประเทศทำบทบาทหน้าที่เอื้ออาทร เพิ่มพลัง และลดความ เสี่ยงของประชาชน ตัวอย่างเช่น ระบบการประกันสุขภาพถ้วนหน้า การจัดการ ศึ ก ษาฟรี ใ ห้ นั ก เรี ย นและประชาชน กองทุ น ให้ กู้ ยื ม เพื่ อ การศึ ก ษา กองทุ น

สิ่งแวดล้อม ฯลฯ ภาครัฐและระบบราชการยังมีบทบาทในการกำกับการจัดการ ทรัพยากรส่วนรวม เช่น ปกป้องพื้นที่อนุรักษ์ แม่น้ำลำธาร พื้นที่สีเขียว กำหนด โซนและผังเมือง ฯลฯ ซึ่งเป็น “ทรัพยากรส่วนรวม” อำนาจกำกับดูแลและควบคุม (Regulatory Measure) เช่น สั่งให้โรงงานที่ปล่อยมลพิษระงับการผลิตชั่วคราว จนกว่าจะแก้ไขระบบการผลิตเพื่อความปลอดภัยของประชาชน มาตรการป้องกัน การบุกรุกพื้นที่สาธารณะ ฯลฯ การทำงานของภาคประชาคมและมูลนิธิ ก็เป็นอีกส่วนหนึ่งที่เศรษฐศาสตร์ สาธารณะให้ความสำคัญและสนใจ ตัวอย่างเช่น การทำงานของมูลนิธิ องค์กร มหาชนที่ไม่แสวงหากำไร บทบาทของประชาคม เช่น กองทุนสัจจะออมทรัพย์และ การจัดสวัสดิการของกลุ่มประชาชน การดูแลป่าชุมชน ฯลฯ การทำงานของมูลนิธิ และองค์กรมหาชน (ซึ่งไม่ใช่ส่วนราชการ) ก็ถือว่าอยู่เป็น “องค์กรสาธารณะ” และ อยู่ในขอบข่ายของวิชาเศรษฐศาสตร์สาธารณะ ในระดับระหว่างประเทศ ภาครัฐเป็น “ตัวแทน” ของคนไทยทั้งประเทศใน เวทีการเจรจาต่อรองการค้าและลงนามสนธิสัญญาต่างๆ เช่น ข้อตกลงเสรีการค้า (Free Trade Area, FTA) ข้อผูกพันที่ภาครัฐดำเนินการย่อมจะมีผลต่อคุณภาพ ชีวิตของประชาชน ทั้งทางตรงและทางอ้อม โดยอาจมีผลทั้งทางบวกหรือทางลบ ภาครัฐสำคัญต่อระบบเศรษฐกิจอย่างไร? วิธีการพิจารณาภาครัฐมีบทบาท และความสำคัญในระบบเศรษฐกิจมากน้อยเพียงใด? มีเครื่องชี้วัดที่ยอมรับและ อ้างอิงทั่วไป คือ รายจ่ายภาครัฐบาล (G = Government Expenditure) เปรียบเทียบ กับผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (GDP = Gross Domestic Products) สัดส่วน G/GDP ของประเทศไทยอยู่ประมาณร้อยละ 18 ถือว่าไม่สูงมากนัก - ในประเทศ อุ ต สาหกรรม สั ด ส่ ว นของ G/GDP มั ก สู ง กว่ า ของไทย (ร้ อ ยละ 30-35) ซึ่ ง

สะท้อนว่าภาครัฐในประเทศนั้นๆ มีบทบาทและการแทรกแซงในระบบเศรษฐกิจสูง การที่รัฐเก็บภาษีในอัตราสูง เป็นความต้องการของประชาชน และสะท้อนว่าภาค 24 / นโยบายการคลังสาธารณะ

รัฐทำบทบาทการให้บริการมาก ตัวอย่างเช่น จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานฟรี จัดระบบ ประกันสังคม และสวัสดิการดูแลผู้สูงอายุ ประกันการว่างงาน สร้างหลักประกัน ด้านสุขภาพ ในบางประเทศที่มีแนวคิด “รัฐสวัสดิการ” เช่น กลุ่มประเทศสแกน ดิเนเวีย - รายจ่ายของภาครัฐคิดเป็นสัดส่วนต่อ GDP อาจจะสูงถึงร้อยละ 50 แต่ ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาเช่น ประเทศไทย บทบาทของภาครัฐไม่สูงมากนัก อย่างไรก็ตาม มีผู้ตั้งข้อสังเกตว่า ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มีบทบัญญัติหลาย ประการให้รัฐบาลมีบทบาท เช่น สร้างหลักประกันทางสังคม การจัดบริการการ ศึกษาฟรี ฯลฯ สิ่งเหล่านี้อาจจะมีผลทำให้แนวโน้มภาครัฐไทยมีขนาดใหญ่ขึ้น ขนาดของภาครัฐ ใหญ่หรือเล็ก? ขึ้นอยู่กับหลักปรัชญาการปกครองของ แต่ ล ะประเทศ และความเป็ น มาจากประวั ติ ศ าสตร์ ไม่ มี สู ต รสำเร็ จ ที่ ก ำหนด ตายตัวว่า ภาครัฐขนาดเล็กดีหรือใหญ่ดีกว่ากัน? มีคนเคยตั้งคำถามว่า ขนาดอัน เหมาะสม (Optimal size of government) เป็นอย่างไร? พร้อมกับแสดงการ วิเคราะห์หรือความคิดเห็น แต่ว่าไม่มีข้อสรุปหรือข้อยุติ

ระบบเศรษฐกิจแบบผสม และบทบาทการแทรกแซงของภาครัฐ เหตุผลสำคัญที่ภาครัฐจำเป็นต้องแทรกแซงคือระบบตลาด เป็นเพราะว่า “ตลาดบกพร่อง” (Market Failure) ในบางเรื่อง อาทิเช่น การดูแลระบบนิเวศและ สภาพสิ่งแวดล้อม - ใหญ่และซับซ้อนเกินไปสำหรับภาคธุรกิจเอกชน “มีประโยชน์ ต่อส่วนรวม - แต่ว่าไม่ได้เงินหรืออะไรตอบแทน” ภาคธุรกิจก็จะไม่ทำ การลงทุนใน ปัจจัยขั้นพื้นฐานมีความเสี่ยงเกินไป หรือว่ารอคอยผลตอบแทนนาน (50 ปีกว่าจะ คืนทุน) - เช่นนี้ภาคธุรกิจก็จะไม่ทำ หรือว่าต้องเวนคืนที่ดินผืนใหญ่ ก็เกินกำลัง ของภาคเอกชน แต่ว่าภาครัฐทำได้ เพราะใช้อำนาจรัฐในการเวนคืนที่ดินเพื่อทำ สาธารณูปการ ระบบเศรษฐกิจ ประกอบด้วยสมาชิกหรือหน่วยเศรษฐกิจจำนวนมาก ทั้ง ปัจเจกนิติบุคคลสถาบันหน่วยงานและองค์กร ทั้งภาคเอกชนและภาครัฐ คำว่า เศรษฐกิจแบบผสม (Mixed Economy) หมายความว่า มีภาคเอกชน (รวม ภาคครัวเรือนและประชาชน) และภาครัฐทำบทบาทหน้าที่ (ผลิตสินค้าและบริการ) ภาคระหว่ า งประเทศ (การนำเข้ า -ส่ ง ออก-และการเคลื่ อ นย้ า ยเงิ น ทุ น ระหว่ า ง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 25

ประเทศ) หน่วยงานเหล่านี้ผลิตสินค้าและบริการต่างๆกันตามความถนัดและ ความชำนาญ และมีปฏิสัมพันธ์ซึ่งกันและกันจากการซื้อ-ขายและแลกเปลี่ยนกัน ในที่นี้ขอจำแนกประเภทของหน่วยงาน/องค์กรทางเศรษฐกิจออกเป็นสี่กลุ่มหรือ

สี่ภาคดังนี้ • ภาคครัวเรือน (Household Sector) หมายถึ ง ประชาชนทั่ ว ไป ได้แก่ ครอบครัวและบุคคล ซึ่งเป็นสมาชิกในสังคม ภาคครัวเรือนบาง ส่วน เป็นลูกจ้างหรือพนักงานของหน่วยธุรกิจ มีรายได้จากเงินเดือน และค่า ภาคครัวบางส่วนประกอบกิจการและอาชีพอิสระมีกิจการเป็น ของตนเอง ผลิตสินค้าในครัวเรือนออกไปจำหน่าย ค้าขายแลกเปลี่ยน คนกลุ่มนี้มีรายได้จากกำไร นอกเหนือจากทำหน้าที่ผลิต - ภาคครัว เรือนเป็นหน่วยบริโภคที่มีความสำคัญมาก เมื่อรวมกันกลายเป็นพลังซื้อ ที่มีความสำคัญ รายได้ส่วนที่เหลือจากการบริโภคเป็นการออมและ ลงทุน ภาคครัวเรือนเสียภาษีให้แก่รัฐบาลทั้งภาษีทางตรง (ภาษีเงินได้ บุคคลธรรมดา) และภาษีทางอ้อม (เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพ สามิต เป็นต้น) • ภาคธุรกิจ (Business Sector) ประกอบด้วยผู้ประกอบการธุรกิจ ผู้ จำหน่ า ยสิ น ค้ า และบริ ก าร รวมทั้ ง ธุ ร กิ จ ที่ จั ด ตั้ ง เป็ น ทางการ (จด ทะเบียนเป็นสถานประกอบการธุรกิจ) และภาคธุรกิจที่ไม่เป็นทางการ (ทำการผลิตและค้าขายแต่ไม่ได้จดทะเบียนประกอบการธุรกิจ ภาค ธุรกิจมีรายได้จากการผลิตสินค้า/และการจำหน่าย (รายได้จากกำไร ทางธุรกิจ) โดยที่ภาคธุรกิจจ้างแรงงาน ใช้อุปกรณ์เครื่องจักรเครื่องมือ ต่างๆ (ลงทุน) การทำงานของหน่วยธุรกิจมีความเสี่ยง (อาจจะกำไร แต่ก็อาจจะขาดทุนได้เช่นเดียวกัน) ในระบบการผลิตประกอบด้วย ตลาดซึ่งมีทั้งแข่งขันและผูกขาด ภาคธุรกิจมีความสัมพันธ์กับภาครัฐ และระบบราชการ เนื่องจากอยู่ภายใต้กำกับดูแล หน่วยธุรกิจบางหน่วย

26 / นโยบายการคลังสาธารณะ

แสวงหากำไรจากการผูกขาดภายใต้การปกป้องคุ้มครองจากการเมือง และระบบราชการ7 • ภาครัฐบาล (Government Sector) หมายถึง องค์กรที่มีอำนาจรัฐ เป็นฝ่ายปกครอง มีอำนาจการจัดเก็บภาษีอากรจากประชาชนและ หน่วยธุรกิจ มีอำนาจกำหนดนโยบายและกติกาการค้าขาย ภาครัฐบาล ในทัศนะที่ควรจะเป็น (Normative View) มีบทบาทการให้บริการ ประชาชน เช่น การปกป้องคุ้มครองประชาชน/หน่วยธุรกิจจากการ รุกรานภายนอก ดูแลความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ให้ความเป็น ธรรมผ่านกระบวนการยุติธรรมเมื่อเกิดกรณีพิพาท ภาครัฐยังมีบทบาท กำกับดูแลหน่วยธุรกิจ กำกับคุณภาพของสินค้า (หรือควบคุมราคา สิ น ค้ า ในบางกรณี ) ดู แ ลรั ก ษาสภาพสิ่ ง แวดล้ อ ม ส่ ง เสริ ม ศิ ล ป วัฒนธรรม รักษาเสถียรภาพของระบบทางเศรษฐกิจ ให้หลักประกัน ด้ า นสุ ข ภาพ เป็ น ต้ น แต่ ก ารทำงานในสภาพเป็ น จริ ง (Positive Analysis) กับอุดมคติ อาจจะแตกต่างกัน • ภาคต่างประเทศ (External Sector) หมายถึง การแลกเปลี่ยนซื้อ ขายสินค้าและบริการกับประเทศอื่นๆ การลงทุนข้ามชาติ การเคลื่อนย้าย เงินทุนระยะสั้นในรูปแบบการซื้อระหว่างประเทศ

การจำแนกบทบาทและหน้าที่ของภาครัฐ ตำราเศรษฐศาสตร์ ใ ห้ ค ำอธิ บ ายว่ า ภาครั ฐ ควรกระทำบทบาทหน้ า ที่ สำคัญๆ8 กล่าวคือ 7

วิชาเศรษฐศาสตร์ยอมรับ “กำไร”ที่เกิดขึ้นตามปกติของหน่วยธุรกิจจากการผลิต/จำหน่ายสินค้า และชื่นชมระบบการแข่งขันเสรี ที่สามารถผลิตสินต้นทุนต่ำ ประสิทธิภาพสูง และตั้งราคาต่ำเพื่อ ประโยชน์ของผู้บริโภค แต่เศรษฐศาสตร์ตำหนิการแสวงหากำไรจากระบบผูกขาด หรือความ พยายามสร้างการผูกขาดเทียม โดยร่วมมือกับการเมืองและระบบราชการ ดูการวิเคราะห์ในหัวข้อ “การแสวงหาค่าเช่า” (rent-seeking activities, non-productive and profit seeking activities) และแบ่งกำไรส่วนเกินให้ฝ่ายการเมือง/ระบบราชการ (rent dissipation theory) 8 ปรมาจารย์คนสำคัญที่ให้แนวคิดนี้คือ ศ.ริชาร์ด มัฟเกรฟ (Richard Musgrave) นักเศรษฐศาสตร์ การคลังชาวอเมริกัน ท่านสอนเศรษฐศาสตร์ที่มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ดเป็นเวลายาวนาน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 27

หนึ่ ง การดู แ ลรั ก ษาเสถี ย รภาพของระบบเศรษฐกิ จ (Economic Stabilization) หมายถึง การกำหนดนโยบายการเงินการคลังให้เหมาะสม ทำให้ เศรษฐกิจมีเสถียรภาพ รักษาค่าเงิน (บาท) ดูแลมิให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อ ป้องกัน ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ บางครั้งอาจจะต้องกระทำบทบาทกระตุ้นเศรษฐกิจ สอง การส่ ง เสริ ม การใช้ ท รั พ ยากรอย่ า งมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ (Efficiency of Resource Allocation) ขยายความคื อ การจั ด สรรทรั พ ยากรโดยภาคเอกชน

อาจจะ “มากเกินไป” หรือ “น้อยเกินไป” เช่น การลงทุนในปัจจัยขั้นพื้นฐานโดย ภาคเอกชนอาจจะน้อยเกินไป การลงทุนด้านการศึกษาและสาธารณสุขอาจจะน้อย เกินไป ปัญหามลพิษและสิ่งแวดล้อมอาจจะเกินกว่า “จุดเหมาะสม” หากไม่มีการ แทรกแซงจากภาครัฐ ภาครัฐสามารถจะเปลี่ยนแปลง “แรงจูงใจ” ต่อภาคครัวเรือน และภาคเอกชน เช่น การยกเว้นหรือลดหย่อนภาษี การจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อม

การให้ทุนการศึกษาเล่าเรียน เป็นต้น สาม บทบาทการสร้างความเป็นธรรมในสังคม การกำกับมิให้การกระจาย รายได้เหลื่อมล้ำ โดยใช้กลไกภาษีอากรหรือรายจ่ายงบประมาณแผ่นดินในสาขาที่ ต้องการสนับสนุน การจัดสวัสดิการช่วยเหลือผู้ด้อยโอกาสในสังคม เป็นต้น ภาครัฐบาลมีบทบาทและหน้าที่หลายสถานะในเวลาเดียวกัน ขอยกตัวอย่าง สำคัญๆ ดังนี้ • บทบาทในฐานะผู้ผลิต (Government as Producer) หมายถึง ภาครัฐ ทำหน้าที่ให้บริการแก่ประชาชน มีมูลค่าเพิ่มเกิดขึ้น • รัฐบาลในฐานะหน่วยกำกับ (Government as Regulator) หมายถึง หน้าที่การออกกฎระเบียบ (ตามอำนาจของกฎหมาย) และกำกับดูแล หน่วยงานเอกชน เช่น การดูแลในเรื่องต่างๆ อาทิ มาตรฐานสินค้า คุณภาพสิ่งแวดล้อม การป้องกันการผูกขาด การคุ้มครองผู้บริโภค การ กำกับสถาบันการเงิน • รัฐบาลในฐานะผู้ประกันภัย (Government as Insurer) ตัวอย่าง การ ประกันสังคม (Social Insurance) การประกันสุขภาพ Health Insurance 28 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การประกันอุบัติภัย การจัดสวัสดิการสังคมเพื่อช่วยคนจนคนพิการและ ด้อยโอกาส • รัฐบาลในฐานะหน่วยบริโภค (Government as Consumer) รัฐบาล และหน่วยราชการเป็นหน่วยซื้อที่สำคัญ นอกจากการซื้อข้าวของใช้ มี การว่าจ้างรับเหมาทำของ ว่าจ้างแรงงาน หน่วยงานระดับกระทรวงที่มี รายจ่ายมากได้แก่ กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงกลาโหม กระทรวง มหาดไทย และกระทรวงสาธารณสุข ฯลฯ • รัฐบาลในฐานะหน่วยนำของการพัฒนา (Development Agent) ดัง ปรากฏว่า หน่วยราชการหลายแห่งทำงานกำหนดแผนยุทธศาสตร์ของ ประเทศ ยุทธศาสตร์รายสาขา “จังหวัด” กำหนดยุทธศาสตร์ระดับ พื้นที่ หน่วยงานราชการทำโครงการลงทุนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ทำให้บ้าน เมืองเจริญก้าวหน้า ลงทุนด้านการคมนาคมและการสื่อสาร ปรับปรุง ภูมิทัศน์เมือง ดูแลสภาพสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

2.ปรัชญาเศรษฐกิจของประเทศไทย ตามกฎหมายรั ฐธรรมนูญ

ผู้เขียนเสนอแนะว่าท่านที่มีความสนใจเศรษฐศาสตร์สาธารณะ ควรอ่าน กฎหมายรัฐธรรมนูญ เพราะได้บรรจุหลักปรัชญาทางเศรษฐกิจ-การเมือง-และการ ปกครอง ในมาตราต่างๆ ตัวอย่างเช่น หลักการว่าภาครัฐจะไม่เข้าไปแทรกแซง ระบบตลาด หมายถึง มีความเชื่อมั่นในระบบการผลิตและการจำหน่ายอย่างเสรี โดยภาคเอกชนมีบทบาทสำคัญ ทั้งนี้ภาครัฐมีหน้าที่ป้องกันการผูกขาด ภาครัฐอาจ มีบทบาทแทรกแซงในระบบสาธารณูปโภคเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม นอกจากนี้ หากพบหลักฐานว่ามีการผูกขาดทางธุรกิจ ภาครัฐจำเป็นต้องแทรกแซง หาไม่แล้ว จะเกิดผลเสียต่อสวัสดิการของผู้บริโภค กฎหมายรัฐธรรมนูญฯ ยังระบุถึง “สิทธิที่ ประชาชนพึงได้รับจากรัฐ” เช่น บุคคลที่เกิดมาในครัวเรือนคนจนหรือด้อยโอกาส จากความพิการหรืออื่นๆ บุคคลพึงได้รับสิทธิ์อันพึงได้ เช่น การศึกษาขั้นพื้นฐาน เท่าเทียมกับคนอื่นๆ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 29

ในที่นี้จะหยิบยกข้อความและสาระสำคัญของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มา พิจารณาประกอบ ในหมวดนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มีข้อบัญญัติว่า “…รัฐต้องสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีโดยอาศัยกลไกตลาด กำกับ ดูแลให้มีการแข่งขันอย่างเป็นธรรม คุ้มครองผู้บริโภค และป้องกันการ ผูกขาดตัดตอนทั้งทางตรงและทางอ้อม รวมทั้งยกเลิกและละเว้นการตรา กฎหมายและกฎเกณฑ์ที่ควบคุมธุรกิจที่ไม่สอดคล้องกับความจำเป็นทาง เศรษฐกิจ และต้องไม่ประกอบกิจการแข่งขันกับเอกชน เว้นแต่มีความ จำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐ รักษาประโยชน์ส่วน รวม หรือการจัดให้มีการสาธารณูปโภค…” (มาตรา 87) ข้อความข้างต้นสะท้อนว่า รัฐบาลไทยยึดหลักปรัชญาเศรษฐกิจเสรีนิยม คือ สนันสนุนให้ระบบการผลิตและการค้าขายดำเนินการโดยภาคเอกชน (ในที่นี้รวม ถึงภาคธุรกิจ ภาคประชาชนหรือครัวเรือนทั่วไป) การทำงานยึดถือ กลไกตลาด ขยายความคื อ การผลิ ต สิ น ค้ า และบริ ก ารต่ า งๆ อิ ง กลไกตลาด ในระบบ ตลาด”ราคา”เป็นตัวการสำคัญที่เร่งการผลิตสินค้าบางชนิด หรือลดการผลิตสินค้า และบริการ ตลาดในที่นี้หมายถึงตลาดแข่งขันเสรี ราคาจะเพิ่มขึ้นหรือลดลงจาก ความต้องการสินค้าเปรียบเทียบกับอุปทาน ราคาในที่นี้รวมค่าจ้างเงินเดือน อัตรา ดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งมีนัยสำคัญทางสังคม เช่น ทำให้ผู้คนอพยพย้าย ถิ่นฐานหรือเปลี่ยนอาชีพการงาน กฎหมายรัฐธรรมนูญฯยังระบุว่า รัฐมีหน้าที่จัดระบบคุ้มครองผู้บริโภค ซึ่ง ประกอบด้วยหลายกิจกรรม การป้องกันการผูกขาดตัดตอนเป็นหน้าที่อย่างหนึ่ง เนื่องจากหากปล่อยให้เกิดการผูกขาดอาจเกิดผลเสียหายต่อส่วนรวม ประชาชนจะ ต้องซื้อสินค้าในราคาแพง คุณภาพต่ำ ระบบการผลิตที่ผูกขาดมักด้อยประสิทธิภาพ เพราะฝ่ายผูกขาดจะสร้างสถานการณ์ขาดแคลน การคุ้มครองผู้บริโภคด้วยการให้ ข่าวสารข้อมูลก็สำคัญและจำเป็นไม่แพ้กัน เนื่องจากผู้บริโภคอยู่ในฐานะเสียเปรียบ ผู้ผลิตหลายประการ เช่น ในการเลือกซื้อสินค้า (แม้พิจารณาสินค้าอย่างละเอียด ถี่ ถ้ ว น) ก็ ไ ม่ ไ ด้ ป ระกั น ว่ า ผู้ บ ริ โ ภคจะได้ รั บ สิ น ค้ า ที่ มี คุ ณ ภาพตรงกั บ คำโฆษณา จนกว่าจะใช้ไปนานๆ การคุ้มครองผู้บริโภคจึงนับว่าจำเป็นยิ่ง 30 / นโยบายการคลังสาธารณะ

กฎหมายรัฐธรรมนูญระบุต่อไปว่า รัฐบาลต้องทำหน้าที่ป้องกันการผูกขาด เพื่อรักษาผลประโยชน์ของผู้บริโภค ภาครัฐไม่ควรจะทำกิจการแข่งขันกับภาค เอกชน--ยกเว้นวิสาหกิจที่เกี่ยวกับกิจการสาธารณูปโภค ซึ่งรัฐบาลมีความจำเป็นต้อง แทรกแซง หรือแม้แต่จะต้องดำเนินการเอง เหตุผลสนับสนุนได้แก่ ก. เพื่อให้ มั่นใจว่าประชาชนได้รับบริการสาธารณูปโภคในราคาที่ยุติธรรม ไม่แพงเกินไปหรือ ขู ด รี ด ข. เพื่ อ ให้ มั่ น ใจว่ า บริ ก ารสาธารณู ป โภคมี ม าตรฐานที่ ดี ค. กิ จ การ สาธารณูปโภคมักจะเป็นกิจการขนาดใหญ่ มีการประหยัดจากขนาด ซึ่งเป็นสาเหตุ ให้เกิดการผูกขาด ง. การผูกขาดของรัฐ “ดีกว่า” การผูกขาดโดยภาคเอกชน เนื่องจากกำไรเป็นรายได้เข้าคลังแผ่นดิน เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม ดีกว่าการให้ กำไรตกเป็นผู้ผูกขาดของภาคเอกชน รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ระบุถึงแนวนโยบายแห่งรัฐ หมายถึงการสะท้อน บทบาทและหน้าที่ของภาครัฐที่ควรจะดำเนินการ ประเด็นสำคัญๆได้แก่ • การจัดกำลังทหารเพื่อพิทักษ์เอกราช ความมั่นคงของรัฐ มาตรา 72 • การส่งเสริมสัมพันธไมตรีกับนานาประเทศ มาตรา 74 • การดูแลให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของ บุคคล จัดระบบงานของกระบวนการยุติธรรม มาตรา 75 • การสงวนและส่งเสริมสภาพสิ่งแวดล้อม มาตรา 79 • การจัดการศึกษาอบรมให้ประชาชน มาตรา 81 • การส่งเสริมการสาธารณสุขให้ประชาชนได้รับบริการที่ได้มาตรฐาน มาตรา 82 • การส่งเสริมให้มีการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม มาตรา 83 • การจัดระบบถือครองที่ดินและการใช้ที่ดินอย่างเหมาะสม มาตรา 84 • การรักษาผลประโยชน์ของเกษตรกรในการผลิตและการตลาดสินค้า

โดยให้เกษตรกรได้รับผลตอบแทนสูงสุด มาตรา 84 • การจัดระบบแรงงานสัมพันธ์ การประกันสังคม ค่าตอบแทนแรงงานให้ เป็นธรรม มาตรา 86 • ทำแผนพัฒนาทางการเมือง สร้างมาตรฐานคุณธรรมและจริยธรรมของ นักการเมือง มาตรา 77 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 31

3. ทางเลือกของสังคม (Social Choices)

เสรีภาพ (Freedom) และทางเลือก (Choices) เป็นเรื่องสำคัญ หมายความว่า คนทุกคนต้องการได้รับเสรีภาพในการดำรงชีวิตและมีหนทางเลือก ไม่ใช่ขาดอิสระ หรือถูกกำหนดโดยบุคคลอื่น เช่น บุคคลต้องการเสรีภาพในการเลือกทำเลที่อยู่ อาศัย เลือกประกอบอาชีพที่ใจรักและมีความถนัด มีอิสระในการบริโภค การท่องเที่ยว การลงทุน ฯลฯ ทั้งนี้เสรีภาพและหนทางเลือกมีความสัมพันธ์กับการใช้เงินหรือ “งบประมาณ” ด้วย ถ้าหากบุคคลไม่มีเงิน--ทางเลือกย่อมจะน้อยลงหรือถูกจำกัด ให้แคบ ตำราเศรษฐศาสตร์สันนิษฐานว่า แต่ละบุคคลรู้ดีที่สุดว่าความพึงพอใจ อะไร รู้ว่าตนเองมีงบประมาณเพียงใด สิ่งที่ตัดสินใจถือว่าดีที่สุด อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญคือการตัดสินใจบางอย่างไม่ใช่เป็นเรื่องของปัจเจก--แต่เกี่ยวกับสินค้า สาธารณะหรือสิ่งที่ใช้ร่วมกัน (Collective Goods, Collective Decision Making) เศรษฐศาสตร์ ส าธารณะให้ ค วามสำคั ญ กั บ “ทางเลื อ กของส่ ว นรวม” (Collective Choices) ตัวอย่างเช่น ประเทศไทยควรจะสร้างเขื่อนหรือว่ายอมรับ โรงไฟฟ้าแห่งใหม่หรือไม่? รัฐบาลควรจะเพิ่มรายจ่ายด้านการศึกษาเพื่อขยายการ ศึกษาฟรี 15 ปีหรือไม่ ควรจะปรับลดรายจ่ายด้านกองทัพในสิบปีข้างหน้าหรือไม่ ประเทศไทยควรจะลงนามในสนธิสัญญาการค้า (FTA = Free Trade Area) หรือ ไม่ การตัดสินใจดังกล่าวนั้นจะได้อะไรและเสียอะไร? ใครได้ใครเสีย รัฐบาลควร ทำงบประมาณขาดดุลหรือไม่? ฯลฯ การตัดสินใจมีผลกระทบต่อคนไทยทุกคน ทั้ง ทางตรงและทางอ้อม เช่น การเป็นหนี้สาธารณะ เป็นภาระของทุกคน (ไม่เว้นแม้ กระทั่งเด็กแรกเกิด) การตัดสินใจของส่วนรวม เป็นเรื่องยุ่งยาก ซับซ้อนกว่าการ ตัดสินใจของปัจเจก บุคคลหนึ่งตัดสินใจซื้อล็อตเตอรี - อาจจะถูกรางวัล หรือไม่ได้ อะไร แต่การตัดสินใจครั้งนี้เป็นความเสี่ยงขนาดย่อม และไม่มีผลลัพธ์ต่อคนอื่นๆ แต่การตัดสินใจของส่วนรวม (สร้างเขื่อน โรงไฟฟ้า เป็นต้น) ย่อมมีผลลัพธ์ต่อผู้คน จำนวนมาก และมีผลระยะยาว (หลายสิบปีหรือหลายชั่วอายุคน) การตัดสินใจของส่วนรวม - ส่วนหนึ่งอิงหลักการเศรษฐศาสตร์ เช่น การ วิเคราะห์ผลประโยชน์ (Benefit) เปรียบเทียบกับต้นทุน (Cost) คำนวณอัตราผล

32 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตอบแทน (Rate of Return) จากการลงทุ น ว่ า คุ้ ม กั บ ค่ า เสี ย โอกาสหรื อ ไม่ ?

แต่กระบวนการตัดสินใจเกี่ยวกับการเมืองอย่างเลี่ยงไม่ได้ เช่น การลงมติของสภา นิ ติ บั ญ ญั ติ ว่ า จะรั บ ร่ า งกฎหมายที่ รั ฐ บาลเสนอหรื อ ไม่ ? การโหวตของสภา

ผู้แทนราษฎร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมีพรรคการเมืองต้นสังกัด - หมายถึง การ ยกมื อ โหวต แม้ ว่ า เป็ น เอกสิ ท ธิ์ ข องบุ ค คลแต่ ก็ ฟั ง มติ ข องพรรคการเมื อ งด้ ว ย

เพราะถ้าโหวตแตกต่างจากมติของพรรคการเมืองต้นสังกัด อาจจะเป็นผลลบต่อ บุคคลนั้น การตัดสินใจของสังคม (Social Choices/Social Decision-Making) มักจะ เกิดสภาพ “ได้อย่าง-เสียอย่าง” (Trade-offs) เช่น การสร้างเขื่อน - สังคมไทยได้รับ พลังงานไฟฟ้าเพิ่มขึ้น แต่ต้องสูญเสียพื้นที่ป่า บ้านเรือนของราษฎรบางส่วนจมน้ำ ต้องอพยพย้ายที่อยู่ที่ทำกิน ดังนั้น การวิเคราะห์มักเกี่ยวข้องกับคำถามว่า “คนกลุ่ม ใดได้” (Who Gains) และ “คนกลุ่มใดสูญเสีย” (Who Loses) การประเมินว่าผล ประโยชน์สุทธิต่อสังคมเป็นอย่างไร? เป็นโจทย์ยากของทุกๆ คน นักวิเคราะห์สอง คน-อาจจะเสนอความเห็นที่แตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับมุมมองและการประเมินค่าว่า จะให้ความสำคัญของกลุ่มใด/สาขาใดมากกว่ากัน ไม่มีสูตรสำเร็จรูปว่าจะต้องให้ น้ำหนัก (Weight) ของคนกลุ่มใดมากกว่ากลุ่มใด? บ่อยครั้งเมื่อมาถึง “ทางเลือก”ที่ จะต้องตัดสินใจ - เราหาทางออกด้วยการเจรจา ประชาพิจารณ์โดยใช้หลักการมี ส่วนร่วม เพื่อสอบถามว่า “ฝ่ายเสียหายเสียหายอย่างไร” - และค้นหาวิธีการชดเชย (Compensation) ฝ่ายเสียหายในอัตราที่เหมาะสมและเป็นธรรม เพื่อให้ทุกฝ่าย ยอมรับจึงจะได้ข้อยุติ เศรษฐศาสตร์ ส าธารณะจึ ง เกี่ ย วกั บ การ“ขบปั ญ หา”ของสั ง คมที่ มี ค วาม

ยุ่งยากและซับซ้อน แต่มีความสำคัญอย่างยิ่งต่อพลเมืองทุกคน เพราะงบประมาณ ที่จะลงไปกับสินค้าสาธารณะมีมูลค่ามหาศาล มีความเสี่ยงว่าโครงการนั้นๆจะ ประสบผลสำเร็จหรือล้มเหลว การลงทุนของภาครัฐบางครั้งเกิดจากการกู้ยืมหมาย ถึงการหนี้สาธารณะ (เช่น การกู้ยืม 1.4 ล้านล้านบาทเพื่อสนับสนุนโครงการไทย เข้มแข็ง) การตัดสินใจที่ดีควรจะอิงกับการศึกษาวิเคราะห์อย่างรอบคอบ คำนวณ ผลประโยชน์ B1, B2, ….., Bn คำนวณด้านต้นทุน C1, C2, ….. Ck นำมา ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 33

ประกอบในกระบวนการตัดสินใจ โดยทั่วไปนักเศรษฐศาสตร์ทำงานวิเคราะห์แต่ ไม่ใช่ผู้มีอำนาจตัดสินใจเอง มีทบาทให้คำปรึกษาฝ่ายการเมืองและหน่วยงาน ราชการที่ มี ห น้ า ที่ ผ ลิ ต บริ ก ารสาธารณะ นั ก เศรษฐศาสตร์ จึ ง ต้ อ งทำงานโดยมี จริยธรรมกำกับ เป็นกลาง ยึดหลักวิชาการ ไม่ลำเอียงเพื่อให้ผลวิเคราะห์ “ถูกใจ” ข้างใดข้างหนึ่ง

4. วิธีวิทยาของเศรษฐศาสตร์

นักเรียนเศรษฐศาสตร์ ถูกสอนให้รู้จักแยกแยกระหว่าง การวิเคราะห์ในมุม มองที่ควรจะเป็น (Normative Analysis) และการวิเคราะห์ตามสภาพเป็นจริง (Positive Analysis) ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการค้นคิดเรื่องราวใดๆ ให้แยกแยะ ระหว่างความชอบหรือวิจารณญาณส่วนตนออกจากการวิเคราะห์ แต่ทั้งนี้ไม่ได้ หมายความว่า จะต้องเลือกข้างอย่างใดอย่างหนึ่งเสมอไป นักเศรษฐศาสตร์คน เดียวกันอาจจะใช้วิธีการทั้งสองแบบในการวิเคราะห์เรื่องเดียวกัน แต่จะแยกแยะได้ ว่าในขณะนั้นๆ ใช้กรอบแนวคิดอย่างใด

หลักความสมเหตุสมผล (Rationality) การตัดสินใจอย่างสมเหตุสมผล หลักการสำคัญที่นักเศรษฐศาสตร์ยึดถือ และโดยทั่วไปเชื่อว่าหน่วยเศรษฐกิจทุกคนล้วนมี “เหตุผล” ขยายความคือ (ก) การตั ด สิ น ใจที่ มี เ ป้ า หมายผลประโยชน์ (Self-interest) และมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ (Efficiency) ตั ว อย่ า งเช่ น บุ ค คลหนึ่ ง ต้ อ งการจะลงทุ น ภายใต้ เ งิ น อั น จำกั ด สามารถผลิ ต สิ น ค้ า ได้ ห ลายชนิ ด หรื อ หลายวิ ธี บุ ค คลนั้ น จะเลื อ กทางเลื อ กที่ ให้”กำไรสูงสุด” ผู้บริโภคมีเงินจำนวนหนึ่งและมีทางเลือกการซื้อสินค้าหลายชนิด ถ้าสินค้า A ได้อรรถประโยชน์มากกว่าการซื้อสินค้า B ทางเลือก A ย่อมดีกว่า ทางเลือก B นักเศรษฐศาสตร์เชื่อหรือสันนิษฐานว่า ความมีเหตุมีผลนั้น - เป็นสิ่งที่ ฝั ง อยู่ ใ นตั ว บุ ค คลหรื อ หน่ ว ยเศรษฐกิ จ เป็ น ปกติ วิ สั ย และมี ค วามคงเส้ น คงวา

34 / นโยบายการคลังสาธารณะ

(Consistency ตามตัวอย่างข้างต้น บุคคลจะเลือกซื้อ A มากกว่า B เสมอ -ไม่ใช่ว่าบางครั้งเลือกซื้อ A บางครั้งเลือกซื้อ B) 9 การที่นักเศรษฐศาสตร์ย้ำว่าประชาชนจักต้องมีทางเลือกนั้น ความจริงมี แนวคิดลึกหรือหลักปรัชญาเบื้องหลัง นั่นคือ ความเชื่อในเสรีภาพ (Freedom หรือ Free to Choose)10 และมีความเป็นมาเชิงประวัติศาสตร์และต่อสู้เพื่อเสรีภาพ11 วิชาเศรษฐศาสตร์จึงมีความเห็นเป็นปฏิปักษ์กับระบบผูกขาด เพราะว่าปิดกั้นหรือ จำกัดทางเลือกของผู้บริโภค ราคาสินค้าแพงเกินเหตุและคุณภาพสินค้าต่ำ เปรียบ เทียบกับระบบตลาดที่แข่งขันโดยเสรี จะมีประสิทธิภาพสูงกว่าและมีทางเลือกมาก กว่า12

หลักการวิเคราะห์ที่สมเหตุสมผล - ภายใต้สถานการณ์เฉพาะ นักเรียนเศรษฐศาสตร์ ในยุคปัจจุบันได้รับการพร่ำสอนให้ใช้หลักสมเหตุสมผล ในการวิเคราะห์สถานการณ์ของบุคคลหรือปัจเจก (หลักการนี้เรียกว่า Situational 9 มีแนวความคิดที่แฝงอยู่ในหลักการสมเหตุสมผล คือ ก. การมีทางเลือก (choices) ข. หลัก ประสิทธิภาพ (efficiency concept) 10 ในอดีต ประชาชนอยู่ในสถานะผู้ถูกปกครอง ผู้มีอำนาจรัฐเป็นฝ่ายปกครอง มีการเกณฑ์ แรงงานและการจัดเก็บภาษี อำนาจการออกระเบียบให้ปฏิบัติตามหรือห้ามการปฏิบัติบางอย่าง แม้ กระทั่งข้อกำหนดให้ประชาชนเชื่อถือ (เช่น ให้ทุกคนเชื่อโลกแบน และการสั่งสอนว่าโลกกลมนั้น ถือว่าเป็นความผิดร้ายแรง) ฝ่ายปกครองในสังคมอดีตได้แก่เจ้าผู้ครองนครหรือฝ่ายศาสนา ในยุค หนึ่งมีความเชื่อถือในลัทธิพาณิชยนิยม (merchantilism) ซึ่งอรรถาธิบายว่า ความมั่งคั่งของประเทศ ชาติจะเกิดจากการพาณิชย์กับประเทศด้อยพัฒนา การกอบโกยทรัพย์สมบัติ ทองคำสินแร่และของมี ค่าจากป่า ฯลฯ นักเศรษฐศาสตร์คลาสสิก (นำโดยอดัม สมิธ) เสนอความเห็นแย้งลัทธิพาณิชยนิยม โดยอธิบายว่า ความมั่งคั่งของประเทศชาติแท้จริงเกิดจากประสิทธิภาพ อันสืบเนื่องจากการแบ่งงาน กันทำ (division of labor) การค้าขายแลกเปลี่ยนโดยสมัครใจและสอดคล้องกับหลักความได้ เปรียบ (comparative advantage) -- ว่ากันตามเนื้อผ้า ทัศนะของเศรษฐศาสตร์คลาสสิกความ จริงเป็นกบฏกับลัทธิ merchantilism ซึ่งผู้มีอำนาจในยุคนั้นเชื่อถือ 11 ในยุคโบราณ ราษฎรถูกปกครองโดยผู้ปกครองและศาสนจักร ซึ่งมีอำนาจและเป็นเจ้าชีวิตของ ราษฎร แม้กระทั่งกำหนดความเชื่อก็ไม่เสรี เช่น ความเชื่อว่า ”โลกแบน” กลายเป็นความผิด

ขั้นมหันต์ เป็นการท้าทายฝ่ายปกครอง 12 มีข้อสรุปทฤษฎีที่ชัดเจนว่า ผลลัพธ์ต่อสวัสดิการสังคม (social welfare) ของตลาดผูกขาด

ต่ำกว่าตลาดแข่งขันเสรี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 35

Analysis ซึ่งมาจากอิทธิพลของแนวความคิดของเซอร์คาร์ล ปอปเปอร์13) วิ ธี ก าร Situation Analysis มี ส ามขั้ น ตอน หนึ่ง ศึ ก ษาสถานการณ์ ข อง ปัจเจกหรือหน่วยเศรษฐกิจนั้นๆ ซึ่งเป็นผู้ตัดสินใจ (การใช้ทรัพยากร) ให้เข้าใจว่า บุคคล/หน่วยงานอยู่ในเงื่อนไขแวดล้อมอะไร? สอง ศึกษาทางเลือก (ซึ่งมีหลาย ทาง) และใช้หลักสมเหตุสมผล หรือ Optimization มาวิเคราะห์ สาม จากข้อสอง สามารถกลั่นกรองว่า ทางเลือกใดดีที่สุด-เหมาะสมที่สุด? Popper เสนอให้นักวิชา การพยากรณ์ว่าบุคคลจะตัดสินใจตามการวิเคราะห์นั้น – การพยากรณ์เช่นนี้ไม่ ถูกต้อง 100 เปอร์เซนต์แต่เชื่อว่าถูกต้องเป็นส่วนใหญ่หรือใช้การได้ นั ก เศรษฐศาสตร์ มี ค วามเชื่ อ และเลื่ อ มใสในเสรี ภ าพของการตั ด สิ น ใจ เนื่องจากมีความเชื่อว่าปัจเจกย่อมรู้ความต้องการของตนได้ดีกว่าบุคคลอื่น การ วิเคราะห์ของนักเศรษฐศาสตร์คำนึงถึงการตัดสินใจและอนุมานจากผลลัพธ์การ กระทำ ตัวอย่างเช่น บุคคลหนึ่ง ก. มีเงิน 1,000 บาท – ซึ่งสามารถจะเลือกซื้อ สินค้าได้สามชนิด A, B, C บุคคลนี้ได้ตัดสินใจเลือกซื้อสินค้า B นักเศรษฐศาสตร์ อนุมานว่าอรรถประโยชน์จาก B สูงกว่า A หรือ C [ U(B) > U(C) และ U(B) > U(A)]

13 Karl Popper นักปรัชญาชาวอังกฤษเชื้อสายชาวออสเตรีย มีผลงานเขียนจำนวนมากตั้งแต่ ทศวรรษ 1920 ถึ ง 1980 ผลงานส่ ว นใหญ่ เ กี่ ย วข้ อ งกั บ วิ ธี ก ารแสวงหาความรู้ ต ามหลั ก การ วิทยาศาสตร์ ปอปเปอร์เสนอให้แยกแยะวิธีการที่เป็นวิทยาศาสตร์กับสิ่งที่เรียกว่า nonscience (หลัก demarcation criterion) ปอปเปอร์ให้ความเห็นว่า ทฤษฎีหรือการหาความรู้อย่างเป็น วิทยาศาสตร์ควรจะต้องผ่านการทดสอบอย่างเข้มงวด (สามารถ“จับผิดได้” falsifiable หมายถึง ข้อความหรือทฤษฎีนั้นๆจะต้องมีความชัดเจน ยืนยันได้ว่าจริงหรือไม่จริง ไม่กำกวม ) ปอปเปอร์ แสดงความไม่เห็นด้วยกับหลักการ verifiable (แนวคิดของกลุ่ม logical positivism ซึ่งสันนิษฐาน ว่ามีความรู้หรือความจริงอยู่แล้ว ครั้นเมื่อนักวิชาการพบหลักฐานยืนยันปรากฎการณ์นั้น หมายถึง การยืนยันความถูกต้อง หรือ”การพิสูจน์ถูก”) ปอปเปอร์เห็นว่าวิธีคิดเช่นนี้ยังมีข้อบกพร่อง เขายก ตัวอย่างว่า ทฤษฎีหนึ่งอธิบายว่า “หงส์ทุกตัวมีสีขาว” อีกทั้งยังมีหลักฐานพบว่าหงส์มีสีขาวทุกตัว -แต่นั้นก็มิได้หมายความว่าทฤษฎีนั้นถูกต้อง – เพราะความจริงอาจจะมีหงส์บางตัวที่ไม่ใช่สีขาว (ซ่อนตัวอยู่ในที่ใดที่หนึ่ง แต่ทว่ายังไม่มีใครค้นพบ) ปอปเปอร์อธิบายว่า เราควรจะสรุปว่าหลักฐาน ข้อมูลนั้นสอดคล้องกับทฤษฎีบท (the theory is corroborated) ต่อมาปอปเปอร์เสนอหลัก Situational Logic ซึ่งเขาคิดว่า เหมาะสมกับสังคมศาสตร์ กล่าวคือ การสันนิษฐานว่าผู้ตัดสินใจมี เหตุมีผล (rational principle) 36 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การตัดสินใจของปัจเจกบุคคล นักเศรษฐศาสตร์ยอมรับว่าบุคคลย่อมคำนึง ถึงผลประโยชน์ส่วนตน (Self Interest) เป็นที่ตั้ง - นี่เป็นการมองคนตามสภาพ เป็นจริง นักเศรษฐศาสตร์ไม่ตำหนิการเห็นประโยชน์ของตนเป็นที่ตั้ง อย่างไร ก็ตาม ควรตระหนักว่าเป็นไปได้ที่บุคคลตัดสินใจบนพื้นที่เห็นแก่ประโยชน์ของ

คนอื่น เช่น ลูกหลานหรือคนรัก หมายถึงการนำเอาอรรถประโยชน์ของคนอื่น

มาใส่เป็นอรรถประโยชน์ของตนเอง พฤติกรรมเช่นนี้เรียกว่า Altruism

5. เศรษฐศาสตร์สาธารณะ

เศรษฐศาสตร์สาธารณะ มีลักษณะพิเศษที่ทำให้แตกต่างจากเศรษฐศาสตร์

สาขาอื่นๆ ประการแรก เกี่ยวข้องกับระบบการเมืองและการตัดสินใจทางการเมือง ค่อนข้างมาก เนื่องจาก “ตัวละคร” คือ รัฐบาลและระบบราชการ เกี่ยวกับการเมือง อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ การจัดตั้งรัฐบาลมาจากพรรคการเมือง ซึ่งผ่านกระบวนการ เลือกตั้งจากประชาชน การเข้ามาใน “ตลาดการเมือง” ต้องมาจากการเลือกตั้ง (หลักการหนึ่งคนหนึ่งเสียง) ประการที่สอง การตัดสินใจของรัฐบาลและระบบ ราชการ อาจจะไม่ได้อิงหลัก“กำไรสูงสุด” ต่างกับการทำงานของภาคธุรกิจเอกชน หลั ก การที่ ค วรจะเป็ น คื อ ภาครั ฐ อิ ง ผลประโยชน์ ข องสาธารณะ หรื อ อรรถประโยชน์ของส่วนรวมสูงสุด เปรียบเทียบว่ากิจกรรมที่ทำนั้นได้ประโยชน์คุ้ม ค่ากับต้นทุนหรือไม่? แต่เมื่อวิเคราะห์ในสภาพความเป็นจริง (ภาครัฐอาจจะไม่ได้ ยึดหลักอรรถประโยชน์สูงสุดเสมอไป แต่อาจจะตัดสินใจโดยคำนึงถึงความอยู่รอด และเสถียรภาพของรัฐบาล ประการที่สาม ระบบราชการ ซึ่งทำงานสนับสนุน รัฐบาล มีบทบาทสำคัญต่อการกำหนดนโยบาย การให้ข้อมูลกับรัฐบาล และมีผล ต่อตัดสินใจ – ระบบราชการไม่อิงหลักกำไรหรือขาดทุนเสมอไป บางกิจกรรมที่ ระบบราชการถือว่า “ขาดทุนเป็นกำไร” ตัวอย่างเช่น การจัดนิทรรศการให้ความรู้ – ยิ่งประชาชนเข้ามาชมมาก รายจ่ายยิ่งสูง แต่ถือว่าประสบความสำเร็จเพราะว่า

ผู้ชม (ประชาชน) ได้กำไร ได้รับบริการจากรัฐ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 37

สำนักความคิดและพาราไดม์ สำนักความคิด (School of Thought) หมายถึง แนวคิดและวิธีการ แสวงหาความรู้ ข องนั ก วิ ช าการที่ มี ลั ก ษณะคล้ า ยคลึ ง กั น มี วิ ธี ก ารวิ เ คราะห์ คล้ายคลึงกัน ตัวอย่างเช่น สำนักความคิดเศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิก หมายถึง แนวคิดเศรษฐศาสตร์ที่มีความเชื่อถือการตัดสินใจของปัจเจกชน เชื่อถือระบบ เศรษฐกิจแข่งขันเสรี โดยมีทางเลือกต่างๆ และหน่วยเศรษฐกิจจะตัดสินใจซื้อหรือ ผลิตหรือลงทุนเพื่อประโยชน์ของตน การตัดสินใจจะเกิดขึ้นอย่างสมเหตุสมผล

อี ก ทั้ ง จะตอบสนองต่ อ การเปลี่ ย นแปลงของราคา (Substitution คื อ ผู้ บ ริ โ ภค เปลี่ยนแปลง การซื้อสินค้าตามราคาโดยเปรียบเทียบ ทำนองเดียวกันฝ่ายผู้ผลิต เลือกใช้ปัจจัยการผลิตตามราคาของปัจจัยการผลิตโดยเปรียบเทียบ) กำไรและผล ตอบแทนเป็นตัวการสำคัญในการกระตุ้นพฤติกรรมต่างๆ รวมไปถึงการค้นคว้า

นวัตกรรมและเทคโนโลยีต่างๆ เศรษฐศาสตร์นีโอคลาสสิก มีชื่อเรียกอีกอย่างหนึ่งว่า เศรษฐศาสตร์กระแสหลัก เนื่องจากเป็นที่ยอมรับอย่างกว้างขวาง แนวคิดถูกบรรจุ ในตำราเรียนและสั่งสอนในสถาบันต่างๆ ทั่วโลก แต่สำนักความคิดอื่น (เช่นสำนัก มาร์คซิสต์) ไม่เชื่อถือวิธีคิดเช่นนี้ เสนอมุมมองการวิเคราะห์ที่แตกต่าง เห็นความ ขัดแย้งระหว่างชนชั้นนายทุนและแรงงาน วิเคราะห์การเอารัดเอาเปรียบของฝ่าย ทุนต่อแรงงาน พยายามใช้เครื่องจักรแทนแรงงาน เพื่อให้ได้กำไรสูง โดยที่แรงงาน บางส่วนตกงาน และเป็นต้นตอของการขัดแย้งและการต่อสู้ระหว่างชนชั้น เป็นต้น ปรัชญาของศาสตร์ (Philosophy of Sciences) ศาสตราจารย์ไกรยุทธ

ธีรตยาคีนันท์ อธิบายว่าในแต่ละศาสตร์มีวิธีการหาความรู้ได้หลายแบบ ซึ่งเรียกว่า สำนักความคิด แต่ละสำนักประกอบด้วยบุคคลจำนวนมากที่มีวิธีคิดคล้ายคลึงกัน สำนักประจักษ์นิยม (Empiricism) สำนักปรัชญาเหตุผลนิยม (Rationalism) นัก วิ ท ยาศาสตร์ ธ รรมชาติ มี ส่ ว นสำคั ญ ในการสร้ า งปรั ช ญาของศาสตร์ ต่ อ มานั ก สั ง คมศาสตร์ เ ห็ น ว่ า วิ ธี ก ารของนั ก วิ ท ยาศาสตร์ มี เ หตุ ผ ลและความกระจ่ า งชั ด สามารถได้ ข้ อ สรุ ป ที่ ห นั ก แน่ น มี ก ารสนั บ สนุ น ด้ ว ยข้ อ มู ล เชิ ง ประจั ก ษ์ นั ก เศรษฐศาสตร์จึงนำเอาแนวคิดและวิธีการมาใช้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในศตวรรษ

ที่ยี่สิบ เศรษฐศาสตร์ก็เช่นเดียวกับศาสตร์สาขาอื่นๆ ที่มีการเติบโตขององค์ความรู้ 38 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ใหม่ ส่วนหนึ่งเกิดจากการผสานความรู้กับศาสตร์สาขาอื่นๆ ตามสภาพปัญหาของ สังคมในเวลานั้น เช่น เศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมเกิดจากความตื่นตัวด้านสภาพ แวดล้อมและระบบนิเวศ การเรียนรู้ข้ามสาขาเป็นส่วนหนึ่งที่ช่วยพัฒนาความรู้เชิง ประยุกต์และทำให้ศาสตร์โน้มเข้าหากันมากขึ้น มีการหยิบยืมคำศัพท์และแนวคิด ของศาสตร์ ส าขาอื่ น มาใช้ ในยุ ค หนึ่ ง เศรษฐศาสตร์ นิ ย มใช้ ค ณิ ต ศาสตร์ แ ละ Concept ฟิสิกค์มาอธิบายปรากฎการณ์ทางเศรษฐกิจ Concept เศรษฐศาสตร์

ถูกนำไปใช้ในสาขารัฐศาสตร์และกฎหมาย ฯลฯ การวิพากษ์และความไม่พอใจ

คำอธิบายแบบดั้งเดิมเนื่องจาก “ละเลย” พฤติกรรมบางอย่างที่มีความสำคัญ ก็เป็น อีกส่วนหนึ่งที่ทำให้เกิดสำนักความคิดใหม่และวิธีการวิเคราะห์ใหม่ เศรษฐศาสตร์ สถาบันเกิดจากเห็นว่าเศรษฐศาสตร์แบบดั้งเดิมละเลยปัจจัยเชิงสถาบันที่มีผลต่อ แรงบันดาลใจของคน พฤติกรรมของคน Transaction Cost Economics เห็นว่า การละเลย “ค่าโสหุ้ย” ทำให้ผลวิเคราะห์ไม่สมจริง Endogenous Growth Theory แย้งทฤษฎีการเติบโตแบบนีโอคลาสสิก เนื่องจากเห็นว่าละเลย “เทคโนโลยี” และ กระบวนการสร้างความรู้ ทำให้เกิดมุมมองใหม่ที่คมชัดและสอดคล้องกับสภาพ เป็นจริงยิ่งขึ้น

เศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ (New Institutional Economics, NIE) ในส่วนนี้ผู้เขียนขออภิปรายตัวอย่าง พัฒนาการของเศรษฐศาสตร์สถาบัน ชื่อของเศรษฐศาสตร์สถาบัน (Institutional Economics) บ่งชี้อยู่แล้วว่า สถาบันมี ความสำคัญยิ่งต่อการวิเคราะห์ระบบเศรษฐกิจ การศึกษาวิจัยเรื่องราวใดๆ ก็ตาม ไม่ อ าจจะละเลย “สถาบั น ” ยากที่ จ ะเข้ า ถึ ง แก่ น ของเรื่ อ งนั้ น ๆ คำว่ า สถาบั น นอกจากหมายถึงหน่วยงานองค์กรที่ดูแลเศรษฐกิจ/สังคม ยังรวมถึงตัวบุคคล วิธีคิด อคติและทัศนคติของหน่วยงาน ฯลฯ สำนักเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ ประกอบด้วย นักวิชาการที่นิยมเลื่อมใสการหาความรู้โดยที่ให้ความสำคัญกับ “สถาบัน” ซึ่งเป็น ผู้ตัดสินใจ ใช้ทรัพยากร กำกับและควบคุม ฯลฯ ทั้งนี้สถาบันมีเป้าประสงค์ กรอบ ความคิด วิธีการวิเคราะห์และตีความแตกต่างกัน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 39

สำนักเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่14 มีแนวทางวิเคราะห์เรื่องราวต่างๆ โดย อิงกับข้อสมมติขั้นพื้นฐานดังต่อไปนี้ o การวิเคราะห์จากมุมมองปัจเจกชน (Methodological Individualism) หมายถึง การยอมรับปัจเจกเป็นหน่วยเศรษฐกิจที่สำคัญ เป็นผู้ตัดสินใจ เกี่ยวกับการใช้ทรัพยากร o การตั ด สิ น ใจเพื่ อ ประโยชน์ สู ง สุ ด (อรรถประโยชน์ ) หมายถึ ง การ ตัดสินใจเหตุมีผลโดยคำนึงถึงอรรถประโยชน์ o ความสมเหตุสมผลบนขีดจำกัด (Bounded Rationality) o การเป็น”นักฉวยโอกาส” (Opportunistic Behavior) หมายถึง บุคคล อาจจะเป็นนักฉวยโอกาสหากสถานการณ์เอื้ออำนวย เช่น การปรับ ราคาสินค้าเพิ่มขึ้นเมื่อเกิดสถานการณ์ขาดแคลนในตลาด o โครงสร้างการปกครอง (Governance Structure) หมายถึง การดำรง อยู่ของสังคมมีระบบการปกครองหลายระดับ คือ ระดับประเทศ ระดับ ภูมิภาค และระดับท้องถิ่น o สถาบันและองค์กร หมายถึง ระบบสังคมประกอบด้วยสถาบันและองค์กร จำนวนมาก ซึ่งมีบทบาทและมีอิทธิพลต่อพลเมือง ผ่านค่านิยมต่างๆ สถาบันมีบทบาทการกำกับดูแลและควบคุมทรัพยากรและการตัดสินใจ วิธีการวิเคราะห์ (Analytical Methods) ของเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ o การแลกเปลี่ยนใดๆ มีต้นทุน (Transaction Cost Economics) o การวิเคราะห์ทรัพยสิทธิ์ (Property Right Analysis) o การทำสัญญา (Theory of Contracts) o ทฤษฎีเอเยนต์ (Agency Theory) o ความสัมพันธ์และการทำสัญญาที่ไม่สมบูรณ์ (Incomplete Contract Theory) o ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจในมุมมองสถาบัน (The New Institutional Approach to Economic History) 14 Furubotn and Richter 1999 40 / นโยบายการคลังสาธารณะ

3 งบประมาณแผ่นดิน และการสนับสนุน นโยบายสาธารณะ 1. บทนำ

มีผู้กล่าวว่า เงินไม่ใช่สิ่งสำคัญที่สุดในชีวิต - ซึ่งเป็นความจริงและเชื่อว่า ผู้คนส่วนใหญ่เห็นพ้องด้วย อย่างไรก็ตามต้องยอมรับว่าการมีเงินหรือเงินทุนเป็นสิ่ง จำเป็นในยุคปัจจุบัน กล่าวคือ เงิน“ตัวช่วยที่ดี” หมายถึง ช่วยให้ปัจเจกและ ครอบครัวดำรงชีวิตอย่างสะดวกสบาย ไม่แร้นแค้น การมีเงินออมหรือเงินทุนไว้ เป็นสภาพคล่องสะท้อนถึงความไม่ประมาทเผื่อเจ็บป่วยหรือเกิดเหตุการณ์ฉุกเฉิน บุคคลที่มีเงินทุนย่อมมีโอกาสที่จะพัฒนาตนเองในด้านการศึกษาอบรมหรือโอกาส การลงทุนที่จะได้รับผลตอบแทน นักเศรษฐศาสตร์สันนิษฐานว่า บุคคลทั่วไปมีการ วางแผนงบประมาณและการใช้จ่ายเงินอย่างรอบคอบ แบ่งรายได้ออกเป็นการใช้ จ่ายบริโภคและการออม สำหรั บ รั ฐ บาลและองค์ ก รปกครองท้ อ งถิ่ น (อปท.) - งบประมาณ (Budgeting) ถือเป็นหัวใจของการทำงานทีเดียว ถ้าหากปราศจากงบประมาณ หรือปริมาณน้อยเกินไป นโยบายที่ประกาศออกไปหรือสัญญากับประชาชนก็ทำ

ไม่ได้ ไม่สำเร็จล่าช้าไม่สามารถสนองความต้องการของประชาชนได้ เศรษฐศาสตร์ การคลังจึงให้ความสำคัญกับกระบวนการงบประมาณ (Budgetary Process) และ สถาบันที่เกี่ยวกับงบประมาณ (Budgetary Institutions) รวมทั้งความเข้าใจกฎ ระเบียบการเงินการคลังที่เกี่ยวข้อง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 41

งบประมาณของรัฐบาล หรือ อปท. เป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร แต่ทั้งนี้ จำเป็นต้องกำกับและตรวจสอบซึ่งดำเนินการโดยรัฐสภาและสภาท้องถิ่น ตามหลัก การคานอำนาจและตรวจสอบ (Check and Balanced) พูดถึงงบประมาณฯ-บุ ค คลทั่ ว ไปมั ก จะนึ ก ถึ ง “งบประมาณรายจ่ า ย” แต่ ค วามจริ ง ครอบคลุ ม งบ ประมาณรายรับ งบประมาณรายจ่าย วิธีการไฟแนนซ์และการบริหารเงินสะสมหรือ เงินคงคลังด้วย นโยบายการคลังและงบประมาณของรัฐบาล/อปท. มีบทบาทสำคัญต่อ ระบบเศรษฐกิจปัจจุบันเป็นอย่างมาก ดังสังเกตว่าเมื่อภาวะเศรษฐกิจตกต่ำ ผู้คน จะเรียกร้องให้ภาครัฐทำบทบาทเป็นผู้นำในการกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยใช้กลไกและ เครื่องมือที่มี ด้านหนึ่งคือรายจ่าย อีกด้านหนึ่งเกี่ยวกับการจัดเก็บภาษี ซึ่งมีผล สะเทือนต่อระบบเศรษฐกิจมหภาค ต่อเศรษฐกิจเป็นรายสาขา หรือต่อประชาชน กลุ่มต่างๆ ขึ้นอยู่กับการจัดสรรงบประมาณของรัฐบาล/อปท. ว่าต้องการจะเน้นใน เรื่องใด เช่น การลงทุนด้านการจัดการศึกษา สุขภาพ การจัดสวัสดิการสังคม และ การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

2. ความสำคัญของงบประมาณ

ตัวชี้วัดสำคัญที่สะท้อนถึงบทบาทของภาครัฐคือ ขนาดรายจ่ายรัฐบาล (Size of Government) แสดงในรูปของสัดส่วนรายจ่ายภาครัฐต่อผลิตภัณฑ์มวล รวมประชาชาติ (G / GDP; โดยที่ G = รายจ่ายรัฐบาล และ GDP = ผลิตภัณฑ์ มวลรวมประชาชาติ) G/GDP สะท้อนว่าภาครัฐในประเทศนั้นๆมีบทบาทการ แทรกแซงในระบบเศรษฐกิจมากหรือน้อยเพียงใด สถิติของประเทศไทยสัดส่วนราย จ่ายของรัฐต่อ GDP เท่ากับประมาณร้อยละ 20 ซึ่งถือว่าไม่สูงมาก--เมื่อเปรียบ เทียบกับในประเทศพัฒนาแล้ว (สัดส่วนรายจ่ายภาครัฐต่อ GDP โดยทั่วไปอยู่ ระหว่างร้อยละ 35 ถึงร้อยละ 40) แต่จะอย่างไรก็ตามถือว่า รายจ่ายของภาครัฐ เป็นองค์ประกอบสำคัญในบัญชีประชาชาติ (National Income Accounts) รายจ่าย งบประมาณแผ่นดินของรัฐบาลไทยในปีพ.ศ. 2553 คาดว่าใกล้เคียงกับ 2 ล้านล้านบาท (เปรียบกับ 10 ล้านล้านบาทของ GDP) ในยามที่ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทุกฝ่าย

42 / นโยบายการคลังสาธารณะ

มักเรียกร้องให้ภาครัฐจัดทำงบประมาณขาดดุลเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ในยามที่ ภาวะเศรษฐกิจเกิดปัญหาเงินเฟ้อและการขยายตัวร้อนแรง มักจะเรียกร้องให้ รัฐบาลชะลอการใช้จ่าย การจัดทำงบประมาณแผ่นดินของรัฐบาล (และงบประมาณของ อปท.) เป็นการจัดทำปีต่อปี (Annual Budgeting) คือฝ่ายบริหารต้องนำเสนอขอความ เห็นชอบจากฝ่ายรัฐสภา/สภาท้องถิ่น ตามหลักรัฐศาสตร์และการบริหารราชการ แผ่นดินว่าด้วยการคานอำนาจ นอกจากนี้ต้องมีการติดตามประเมินผลเพราะถือว่า เป็ น “เงิ น สาธารณะ” (Public Money) ป้ อ งกั น การรั่ ว ไหล ให้ ก ารใช้ จ่ า ยมี ประสิทธิภาพ และบรรลุเป้าหมายรายสาขา หรือรายกลุ่มคน เช่น จัดสรรงบช่วย เหลือคนยากจน เป็นต้น กฎหมายรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 กำหนดเป็นหลักการสำคัญว่า “…..ให้มี กฎหมายการเงินการคลังของรัฐเพื่อกำหนดกรอบวินัยการเงินการคลัง ซึ่งรวมถึง หลักเกณฑ์เกี่ยวกับการวางแผนการเงินระยะปานกลาง การจัดสรรรายได้ การ กำหนดแนวทางในการจัดทำงบประมาณรายจ่ายของแผ่นดิน การบริหารเงินและ ทรัพย์สิน การบัญชี กองทุนสาธารณะ การก่อหนี้หรือการดำเนินการที่ผูกพันทรัพย์ สินหรือภาระทางการเงินของรัฐ หลักเกณฑ์การกำหนดวงเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณี ฉุกเฉินหรือจำเป็น และการอื่นที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะต้องใช้เป็นกรอบในการจัดหาราย ได้ กำกับการใช้จ่ายเงินตามหลักการรักษาเสถียรภาพ พัฒนาทางเศรษฐกิจอย่าง ยั่งยั่น และความเป็นธรรมในสังคม” (มาตรา 167 วรรคสาม) การกำกับและตรวจสอบงบประมาณแผ่นดิน เป็นมิติที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อน กว่าการวางแผนและบริหารงบประมาณฯ เพื่อให้เกิดความรอบคอบและความระมัด ระวังในการใช้จ่าย ในการก่อหนี้สาธารณะ กำกับการใช้จ่ายของภาครัฐเพื่อให้เกิด ประโยชน์ต่อประชาชนสูงสุด โดยมีเป้าประสงค์เพื่อประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตามนโยบาย กระบวนการงบประมาณจึงกำหนดให้รัฐบาลต้องนำเสนอร่างงบ ประมาณสู่สภานิติบัญญัติเพื่อให้ความเห็นชอบ ตามมาตรา 166 ที่ระบุว่า “งบ ประมาณรายจ่ายของแผ่นดินให้ทำเป็นพระราชบัญญัติ ...” สภานิติบัญญัติจึงมี บทบาทสำคัญในการวิเคราะห์ความเหมาะสมของงบประมาณแผ่นดินกำกับและ ติดตามการใช้จ่าย ซึ่งมีหัวข้อพิจารณาหลายประเด็นด้วยกัน อาทิเช่น วิธีการ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 43

กำหนดรายได้และรายจ่ายเหมาะสมสอดคล้องกับสภาวการณ์เศรษฐกิจในปีนั้นๆ และอนาคต การจัดสรรเป็นรายหน่วยงานและเป็นโครงการต่างๆซึ่งมีจำนวนมากมี ประสิทธิภาพและประสิทธิภาพตามนโยบาย วิเคราะห์ผลกระทบของงบประมาณฯ ต่อสาขาเศรษฐกิจต่างๆ ศึกษาและติดตามผลลัพธ์ต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน รวมถึงการช่วยเหลือประชาชนเฉพาะกลุ่มเช่นคนยากจนคนพิการและด้อยโอกาส กลุ่มเด็กและเยาวชน เป็นต้น วงจรงบประมาณ (Budget Cycle) ประกอบด้วยสี่ขั้นตอน กล่าวคือ หนึ่ง ขั้นเตรียมการงบประมาณ สอง ขั้นออกเป็นข้อบัญญัติ สาม ขั้นบริหารและเบิกจ่าย งบประมาณ สี่ ขั้นตรวจสอบและประเมินผล สถาบันที่เกี่ยวกับงบประมาณประกอบ ด้วยหลายฝ่าย กล่าวคือ ก) รัฐบาลหรือฝ่ายบริหารของ อปท. ข) รัฐสภาหรือสภา ท้องถิ่น ค) สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน ง) หน่วยงานที่เกี่ยวกับการจัดสรรหรือให้ คำปรึกษาการกำหนดงบประมาณแผ่นดิน ได้แก่ กระทรวงการคลัง สำนักงบ ประมาณ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ธนาคาร แห่งประเทศไทย (ตามนัยของ พรบ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502 ในช่วง การเตรียมการงบประมาณก่อนจะเสนอให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบวงเงิน) งบประมาณแผ่นดิน ถูกจัดสรรให้กับส่วนราชการ องค์กรมหาชน มูลนิธิ หรือแม้แต่หน่วยงานเอกชน (สถานศึกษาเอกชนที่ได้รับเงินอุดหนุนเป็นรายหัว) ทั้งนี้การจัดสรรดำเนินผ่าน “กรม” (Department) ซึ่งกำหนดนิยามให้เป็นหน่วย งบประมาณที่ขอรับงบประมาณแผ่นดิน และในปัจจุบันจังหวัด (75 จังหวัด) เป็นอีก หน่วยงานหนึ่งที่รับการจัดสรรเงินจากงบประมาณแผ่นดินโดยตรง15 สำหรับองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) นั้นได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐบาล แต่ไม่ใช่การรับตรง เงินอุดหนุนทั่วไปและเฉพาะกิจจะจัดสรรผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ซึ่ง มีหน้าที่จัดสรรต่อให้ เทศบาล อบต. อบจ. กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา

15 ในอดีต จังหวัดไม่นับเป็นส่วนราชการที่รับงบประมาณแผ่นดิน แต่ได้มีการแก้ไข พรบ. วิธีการ งบประมาณแผ่นดิน พ.ศ. 2502 มาตรา 4 ดังนั้นเริ่มในปีงบประมาณ 2552 เป็นต้นมา จังหวัดจึง เป็นส่วนราชการที่รับงบประมาณโดยตรง 44 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เนื่องจากภาครัฐเป็นระบบจัดการที่ซับซ้อน จึงจำเป็นต้องพัฒนาระบบ

บั ญ ชี แ ละการรายงานข้ อ มู ล เพื่ อ ให้ เ ห็ น ภาพรวมรายจ่ า ยของภาครั ฐ บาล (Consolidated Public Expenditures) นอกเหนือไปจากบัญชีรายรับรายจ่าย ระดับกรมหรือหน่วยย่อยๆ ในปัจจุบันมีความพยายามที่จะรวบรวมให้ข้อมูลราย จ่ายภาครัฐเป็นปัจจุบันโดยใช้ระบบคอมพิวเตอร์ เพื่อติดตามได้ว่ารายจ่ายในเดือน ที่หก เบิกจ่ายไปแล้วมากน้อยเพียงใด ไม่ต้องการเห็น “เงินค้างท่อ” ซึ่งสะท้อน ความล่าช้าของการปฏิบัติงาน ทั้งนี้ต้องจัดทำระบบบัญชีเพื่อจำแนกรายจ่ายออก ตามแผนงาน (Program Budget) จำแนกเป็ น รายการหรื อ หมวดรายจ่ า ย

(เงินเดือน ค่าสาธารณูปโภค เงินอุดหนุน ค่าที่ดินสิ่งก่อสร้าง ฯลฯ) ในยุคใหม่ยัง พยายามนำวิธีบริหารแผนใหม่คือคำนึงถึงผลลัพธ์ (Result-based Budgeting) หมายถึง หน่วยงานที่ใช้จ่ายเงินต้องรายงานผลลัพธ์ของการทำงานของหน่วยงาน การประเมินสัมฤทธิผล โดยมีตัวบ่งชี้ (Performance Indicator) เช่น ผลลัพธ์ (วัดเชิงปริมาณหรือเชิงคุณภาพ) ต่อเงินหนึ่งล้านบาทที่จ่ายออกไป เป็นต้น

3. ทบทวนทฤษฎีภาครัฐ

ทุกสังคมที่ประกาศตัวเองว่ามีสถานะเป็นรัฐอิสระ ย่อมจะต้องจัดตั้งมี รัฐบาล (Government) เพื่อทำหน้าที่บริหารประเทศตามหลักการปกครองที่สังคม นั้นๆยอมรับ ในปัจจุบันประเทศส่วนใหญ่ในโลกยอมรับหลักการประชาธิปไตย โดยถือ ว่าประชาชนเป็นใหญ่ อำนาจเป็นของประชาชน อำนาจอธิปไตยเป็นของ ปวงชน จำแนกอำนาจอธิ ป ไตยออกเป็ น สามด้ า น คื อ ด้ า นการบริ ห าร ด้ า น นิติบัญญัติ และด้านตุลาการ โดยยึดถือกฎหมายแม่บท (รัฐธรรมนูญ) รัฐบาลมี อำนาจการบริหารประเทศ โดยมีหน่วยงานราชการ รัฐวิสาหกิจเป็นหน่วยงาน สนับสนุน รายได้ของรัฐบาลเกิดจากการจัดเก็บภาษีอากร รัฐบาลใช้อำนาจการ บริหารผ่านงบประมาณแผ่นดิน โดยจัดเตรียมวางแผนกำหนดยุทธศาสตร์ของ ประเทศ และขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะที่เป็นประโยชน์สุขต่อประชาชน สภา นิติบัญญัติท ำหน้ า ที่ ก ำกั บ ตรวจสอบรั ฐ บาล ให้ ค วามเห็ น ชอบ (เช่ น พ.ร.บ.

งบประมาณแผ่ น ดิ น ) และการตรากฎหมายระเบี ย บและกติ ก าของสั ง คม

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 45

ฝ่ายตุลาการนั้นมีความจำเป็นต้องแยกออกไว้ให้เป็นอิสระ (เพื่อดำรงความเป็นกลาง) รั ก ษากฎหมายและผดุ ง ความยุ ติ ธ รรมให้ กั บ ทุ ก ฝ่ า ย ประชาชน หน่ ว ยธุ ร กิ จ สถาบันและสมาคม รวมทั้งหน่วยงานของภาครัฐ เนื่องจากความขัดแย้งทางสังคม เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ และเกิดขึ้นเป็นปกติ เมื่อมีข้อพิพาทฟ้องร้องต้องมีการพิจารณา ไกล่เกลี่ยหรือพิพากษา หน่วยธุรกิจหรือปัจเจกอาจจะเกิดปัญหาขัดแย้งฟ้องร้องรัฐ และหน่วยงานใดงานหนึ่งของรัฐ หน้าที่ของรัฐบาล (Functions of Government) นอกเหนื อ จากทำ หน้าที่การปกครองประเทศ การรักษาความสงบเรียบร้อย ป้องกันการรุกรานจาก ภายนอก การเป็นตัวแทนของคนไทยในเวทีการค้าโลกและการทำสนธิสัญญาต่างๆ รัฐบาลยังมีบทบาทสำคัญในด้านเศรษฐกิจ ด้านสังคม ด้านสิ่งแวดล้อม ด้านศิลป วัฒนธรรม ฯลฯ ทั้งการวางแผนการกำหนดยุทธศาสตร์ และการให้บริการ (Service Delivery) ที่มีผลกระทบต่อประชาชนทั้งทางตรงและทางอ้อม การศึกษาบทบาทและการทำงานของภาครัฐนั้นเกี่ยวข้องกับศาสตร์หลาย สาขา เช่น รัฐศาสตร์ รัฐประศาสนศาสตร์ นิติศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ การจัดการ เป็นต้น วิชาเศรษฐศาสตร์สาธารณะเป็นสาขาวิชาหนึ่งที่เน้นศึกษาการทำงาน ของ “ภาครัฐ” ซึ่งหมายรวมถึงรัฐบาล ระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ ราชการท้องถิ่น พยายามเข้าใจองค์กร/สถาบันและกฎระเบียบ วิเคราะห์ทรัพยากรของภาครัฐ (งบ ประมาณรายรับ งบประมาณรายจ่าย รวมทั้งทรัพยากรบุคคล คือบุคลากรของ ภาครัฐ) งบประมาณของหน่วยงานภาครัฐช่วยสนับสนุนให้เกิดกิจกรรมและบริการ สาธารณะที่เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม งบประมาณแผ่นดินถูกกระจายไปยังส่วนราชการ (กระทรวง กรม หรือ รัฐวิสาหกิจบางหน่วยงานที่ไม่มีรายได้) เป็นรายจ่ายประจำและรายจ่ายลงทุน ในแง่ นี้เอง รัฐมีบทบาทสำคัญในฐานะ “ผู้ซื้อรายใหญ่” (Big Purchaser) ของประเทศ รัฐบาลเป็น“หน่วยจ้างงาน” รายใหญ่ (Big Employers หมายเหตุ รัฐบาลไทยมี

พนั ก งานของรั ฐ มากกว่ า สองล้ า นคน) ภาครั ฐ มี บ ทบาทสำคั ญ ในการจั ด สรรงบ ประมาณตามยุทธศาสตร์ ตามแผนงาน และจัดสรรงบประมาณแผ่นดินตามลำดับ ความสำคัญของกิจกรรม ตามหลักการที่ควรจะเป็นภาครัฐ (Normative Analysis) ควรจะดำเนินการจัดสรรเงินอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด - แต่ในสภาพเป็นจริง 46 / นโยบายการคลังสาธารณะ

(Positive Analysis) การทำงานของรัฐบาลอาจด้อยประสิทธิภาพเนื่องจากสาเหตุ หลายประการดังจะอภิปรายในโอกาสต่อไป ดังนั้น จำเป็นต้องมีระบบกำกับติดตาม และตรวจสอบการทำงานของรัฐบาล - บทบาทเหล่านี้ดำเนินการโดยรัฐสภา (ซึ่ง ประกอบด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) ภาครัฐยังมีบทบาทสำคัญในการกำกับดูแล (Regulation) การกำหนดกติกา และระเบียบเพื่อลดความขัดแย้งหรือป้องกันการเอารัดเอาเปรียบซึ่งกันและกัน ตั ว อย่ า งเช่ น การรั ก ษาผลประโยชน์ ข องผู้ บ ริ โ ภค การป้ อ งกั น การรุ ก ล้ ำ พื้ น ที่ สาธารณะ การกำหนดผังเมือง การออกระเบียบและควบคุมด้านสุขอนามัยและ ความปลอดภัยอาหาร ป้องกันการละเมิดต่อสภาพสิ่งแวดล้อม เป็นต้น รัฐไทยยึดถือการปกครองระบบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็น ประมุข (Democratic System Under Monarchy ดูมาตรา 2 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550) หลักประชาธิปไตยสนับสนุนให้ประชาชนมาเป็นตัวแทนในการเป็นรัฐบาล (Representative Government) กล่าวคือ ประชาชนออกเสียงหรือให้ความเห็น ชอบผู้บริหารรัฐบาล (นายกรัฐมนตรี) พร้อมกับเลือกผู้แทนราษฎรมาทำหน้าที่ กำกั บ และตรวจสอบรั ฐ บาล รั ฐ ธรรมนู ญ ฯ ให้ สิ ท ธิ แ ละรั บ รองเสรี ภ าพของ ประชาชน ได้แก่เสรีภาพการแสดงความเห็นของบุคคล สิทธิและเสรีภาพในการ ศึกษา สิทธิในทรัพย์สิน สิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน รวมถึงสิทธิที่จะ ฟ้องหน่วยราชการของรัฐ การเสนอชื่อถอดถอนนักการเมือง เป็นต้น เพราะอนาคต เป็นสิ่งที่ไม่แน่นอนและเกินกว่าบุคคลจะคาดการณ์ล่วงหน้าได้ เช่น ประชาชนเลือก ตัวแทนไปเป็นนักการเมือง--โดยพิจารณาและเลือกเฟ้นอย่างเหมาะสมแล้ว แต่ใน อนาคตหากนักการเมืองใช้อำนาจในทางมิชอบหรือเหลิงอำนาจ ก็อาจจะเป็นไปได้ ดังนั้น จึงต้องให้สิทธิการถอดถอนแก่ประชาชนด้วย เป็นการสร้างกลไกเพื่อป้องกัน การลุอำนาจ รัฐธรรมนูญฯ ยังได้กำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ อันเป็นหลักการ สำคัญที่รัฐบาลทุกรัฐบาลต้องเคารพและยึดถือ ดังความในมาตรา 76 ระบุว่า “คณะรัฐมนตรีต้องจัดทำแผนการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อแสดงมาตรการและ รายละเอียดของแนวทางในการปฏิบัติราชการในแต่ละปีของการบริหารราชการ แผ่ น ดิ น จะต้ อ งสอดคล้ อ งกั บ แนวนโยบายพื้ น ฐานแห่ ง รั ฐ ” ตั ว อย่ า งเช่ น แนว ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 47

นโยบายเศรษฐกิจรัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการดำเนินการตามแนวปรัชญา เศรษฐกิจพอเพียง (มาตรา 83) สนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีและเป็นธรรมโดย อาศัยกลไกตลาด และสนับสนุนให้มีการพัฒนาเศรษฐกิจอย่างยั่งยืน (มาตรา 84) การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนก็เป็นส่วนหนึ่งในแนวนโยบายพื้นฐานแห่ง รัฐ (มาตรา 87) หมายถึงประชาชนมีส่วนร่วมการกำหนดนโยบายและวางแผน พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่น .. การมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐทุกระดับ (มาตรา 87)

4. ภารกิ จของภาครัฐ

ตำราเศรษฐศาสตร์จำแนกภารกิจของภาครัฐออกเป็น 3 ภารกิจที่สำคัญ16 ประการแรก หน้ า ที่ ก ารกำกั บ ดู แ ลเสถี ย รภาพของระบบเศรษฐกิ จ มหภาค (Macroeconomic Stability) ได้แก่การดูแลภาวะเงินเฟ้อ กำกับดูแลดุลการค้า และดุลการชำระเงิน ค่าเงินบาท เป็นต้น ประการที่สอง หน้าที่การจัดสรรทรัพยากร ของประเทศให้เหมาะสม มีประสิทธิภาพ (Efficient Resources Allocation) เช่น การจัดสรรงบประมาณแผ่นดินเพื่อส่งเสริมหรือสนับสนุนสาขาเศรษฐกิจ มาตรการ ส่ ง เสริ ม เศรษฐกิ จ ระดั บ สาขาให้ มี ค วามสมดุ ล และเจริ ญ เติ บ โตอย่ า งมั่ น คง ประการที่สาม หน้าที่การส่งเสริมให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมและการกระจาย รายได้ (Equity and Income Distribution)17 หมายถึง การช่วยเหลือคนจนและ ด้อยโอกาสในสังคม การกำกับดูแลมิให้การกระจายรายได้เหลื่อมล้ำมากเกินไป ภาครัฐมีเครื่องมือหลายประเภท อาทิเช่น มาตรการด้านกฎหมาย อำนาจ การกำกับดูแล และอำนาจในการกำหนดมาตรการเงินและการคลัง หน่วยงาน ราชการสำคัญของไทยมีีบทบาทกำหนดนโยบายการเงินการคลัง ได้แก่ กระทรวง การคลัง กำกับดูแลนโยบายการคลัง ภาษีอากร การคลัง การก่อหนี้สาธารณะ 16

Richard Musgrave นักเศรษฐศาสตร์ชาวอเมริกันเชื้อสายเยอรมัน เคยเป็นศาสตราจารย์ประจำ มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ให้คำอธิบายไว้ในตำรา ชื่อว่า The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill1959 ซึ่งต่อมาได้รับการอ้างอิงแพร่หลาย 17 ในหนังสือชื่อว่า Government for the Future, ผู้เขียนชื่อ Andersson and Harsman (1997, 48 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เป็นต้น ธนาคารแห่งประเทศไทยกำกับดูแลนโยบายการเงิน เงินสำรองระหว่าง ประเทศ กำกับดูแลการไหลเข้า-ออกของเงินตราต่างประเทศ กำกับดูแลธนาคาร พาณิ ช ย์ กำกั บ อั ต ราดอกเบี้ ย เป็ น ต้ น สำนั ก งบประมาณ กำหนดนโยบายงบ ประมาณและจัดสรรรายจ่ายแก่กระทรวงทบวงกรม ให้การอุดหนุนองค์กรปกครอง ส่ ว นท้ อ งถิ่ น และหน่ ว ยงานสาธารณะอื่ น ๆ สำนั ก งานคณะกรรมการพั ฒ นา เศรษฐกิ จ และสั ง คมแห่ ง ชาติ มี บ ทบาทสำคั ญ ในการกำหนดยุ ท ธศาสตร์ ข อง ประเทศ กำหนดแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ช่วยรัฐบาลกลั่นกรองโครงการ ลงทุนขนาดใหญ่ เป็นต้น เครื่องมือของนโยบายการคลัง ได้แก่ ภาษีอากร งบประมาณ รัฐบาล สามารถจะใช้มาตรการด้านภาษีประกอบกับการจัดสรรรายจ่ายของรัฐบาลเพื่อ ประโยชน์กับคนจน/ด้อยโอกาส ตัวอย่างเช่น ภาษีทรัพย์สินและภาษีเงินได้บุคคล ธรรมดาจากครัวเรือนที่ร่ำรวย และนำงบประมาณมาทำกิจกรรมที่เกิดประโยชน์ต่อ “คนที่มีน้อย” การจัดหลักประกันทางสังคม ประกันสุขภาพสำหรับทุกคน เป็นต้น การทำเช่นนี้หมายถึงภาครัฐทำบทบาทการถ่ายโอนรายได้ (Redistribution Policy) จากคนรวยช่วยคนจน เป็นส่วนหนึ่งของการสร้างความเสมอภาคในสังคม นั ก เศรษฐศาสตร์ แ ละนั ก รั ฐ ศาสตร์ ห ลายท่ า นได้ พั ฒ นากรอบคิ ด เพื่ อ วิเคราะห์การทำงานของภาครัฐ โดยอิงทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ เนื่องจากตระหนักว่า ทรัพยากรมีจำกัด ภาครัฐผลิตบริการสาธารณะที่ประชาชนต้องการโดยใช้ปัจจัย การผลิต (Inputs) ได้แก่ แรงงาน ทุน เทคโนโลยี เพื่อได้ผลผลิต (Outputs) คือ บริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ทั้งนี้มีหน่วยงาน/สถาบัน (Agents) เกี่ยวข้อง โดยมีแรงจูงใจ (Incentives) มีเป้าประสงค์ (Objective) คำนึงถึงข้อจำกัดของ ทรัพยากร (Resource Constraints) ในแบบจำลองของ Albert Breton (1974) อธิบายการทำงานของรัฐ โดยมีใจความสรุปได้ว่าภาครัฐพยายามจะตอบสนอง p.55) เสนอวิธีจำแนกหน้าที่ของภาครัฐที่แตกต่างออกไปวิธีจำแนกของริชาร์ด มัสเกรฟ กล่าวคือ • การถ่ายโอนรายได้และความมั่งคั่ง (redistribution of income and wealth) • การลดหรือการเฉลี่ยความเสี่ยง (reduction and sharing of risk) • การจัดบริการโครงการพื้นฐานที่เป็นวัสดุและด้านจิตใจ (provision of material and non-material infrastructure) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 49

ความต้องการของประชาชน (Demand for Public Goods) โดยที่หน่วยงานรัฐ เป็นผู้ผลิตบริการสาธารณะตามนโยบายของรัฐ (ที่กำกับตรวจสอบโดยรัฐสภา) ทั้งนี้ความต้องการของประชาชนและสังคมอาจจะเปลี่ยนแปลงตามกาลเวลา เช่น เมื่อในขั้นต้นประชาชนต้องการถนนหนทางและปัจจัยขั้นพื้นฐาน การป้องกันการ รุกรานจากภายนอกและความสงบภายใน แต่เมื่อเป้าหมายขั้นต้นบรรลุแล้ว ก็ ต้องการบริการอื่นๆที่เกี่ยวกับคุณภาพชีวิต เช่น หลักประกันทางสังคม การศึกษา การมี สุ ข ภาวะและสภาพสิ่ ง แวดล้ อ มที่ ดี ภาคธุ ร กิ จ ต้ อ งการให้ รั ฐ สนั บ สนุ น ยุทธศาสตร์การแข่งขันกับต่างประเทศ เป็นต้น

5. การกำหนดวงเงินงบประมาณ และการจั ดสรรในสภาพเป็นจริง

อาจจะมีปัญหาความด้อยประสิทธิภาพหรือมีอคติของการจัดสรรทรัพยากร ภาครั ฐ เกิ ด ขึ้ น ได้ เ สมอ เป็ น ปั ญ หาที่ เ รี ย กว่ า “ความล้ ม เหลวของภาครั ฐ ” (Government Failure) ซึ่งเกิดได้จากหลายสาเหตุ อาทิเช่น หนึ่ง อคติของการจัดทำงบประมาณของพรรคการเมืองแบบประชานิยม เพราะพรรคการเมื อ งต่ า งมี ค วามประสงค์ จ ะได้ รั บ ชั ย ชนะในการเลื อ กตั้ ง ซึ่ ง ใช้ เกณฑ์การตัดสินแบบเสียงส่วนใหญ่ (Majority Voting) การประกาศนโยบายประชา นิยมเป็นกลยุทธอย่างหนึ่งของพรรคการเมือง ซึ่งมักจะเอาใจประชาชนที่มีฐานะ เศรษฐกิจปานกลาง (ผู้มีรายได้ระดับมัธยฐาน) เพราะเป็นคนกลุ่มใหญ่ของประเทศ เป็ น ข้ อ สั น นิ ษ ฐานของแบบจำลองเศรษฐศาสตร์ ก ารเมื อ ง ที่ เ รี ย กว่ า Median Voter Model สอง พลั ง ล้ อ บบี้ ข องฝ่ า ยธุ ร กิ จ ร่ ว มกั บ ผู้ มี อ ำนาจทางการเมื อ งและใน ราชการ เพื่อให้จัดทำโครงการลงทุน (ขนาดใหญ่) เพื่อสร้างสถานการณ์ผูกขาด เช่นกิจกรรมโทรคมนาคม โรงงานประกอบการขนาดใหญ่ ทำให้ธุรกิจได้กำไรเกิน กว่าปกติ ซึ่งมีคำศัพท์เรียกว่า “ค่าเช่าทางเศรษฐกิจ” (Economic Rent) ทางฝ่าย ธุรกิจก็ให้ผลประโยชน์แก่ผู้มีอำนาจเป็นการตอบแทน (Rent-Dissipation Model)

สาม การคาดการณ์ ล งทุ น ของภาครั ฐ แบบมี อ คติ (Over-Sized Public Sector Investment) ความผิดพลาดของการลงทุนภาครัฐเกิดจากอคติที่ต้องการ ให้ภาครัฐทำโครงการ โดยการคำนวณอัตราผลตอบแทน (Internal Rate of Returns, IRR) ที่สูงเกินจริง18 ทั้งนี้เพราะหน่วยงานราชการที่ทำโครงการลงทุนนั้น ก็มีอคติ จะต้องการได้รับการจัดสรรงบประมาณจำนวนมาก มีพนักงานใต้บังคับบัญชา จำนวนมาก และอาจจะมีผลต่อตำแหน่ง (ซีสูงขึ้น) นอกเหนือไปจากโอกาสการ

คอรัปชันซึ่งมักจะสัมพันธ์กับโครงการก่อสร้าง ตัวอย่างของการที่ภาครัฐลงทุนปัจจัย พื้นฐานขนาดใหญ่เกินจริง และประสบการณ์การขาดทุนในเวลาต่อมามีอยู่มากมาย สี่ การตัดสินใจของภาครัฐอาจจะผิดพลาดที่ไม่มีใครตั้งใจ (แต่อาจจะเป็น เพราะด้อยความสามารถ) เนื่องจากสถานการณ์เศรษฐกิจโลกผันผวน การเคลื่อน ย้ายเงินทุนระหว่างประเทศ การเก็งกำไรค่าเงิน ตัวอย่างเช่นปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจ ในประเทศไทยและในประเทศเพื่อนบ้านในปี พ.ศ.2540 ห้า ความย่อหย่อนและด้อยความสามารถของระบบราชการ (Incompetency of Bureaucratic Agency) เนื่องจากทำงานล่าช้า ไม่ใช่มืออาชีพ ติดระเบียบ ขาดวิสัยทัศน์และการมองไปข้างหน้า ไม่มีข้อมูลและเครื่องชี้วัดประสิทธิภาพ หก การของบประมาณของหน่วยราชการที่มากเกินจริง หรือที่เรียกว่า Budgetary Slack เช่น หน่วยราชการมีความจำเป็นต้องได้รับงบประมาณสนับสนุน x บาท แต่ในการจัดทำข้อเสนอคำของบประมาณนั้น ระบุว่ากรมมีความจำเป็นที่ จะต้องได้รับงบประมาณสนับสนุน x + s บาท เจ็ด ในภาครัฐนั้นยังมีกองทุนนอกงบประมาณ (Non-Budgetary Fund) จำนวนมาก ซึ่งความจริงมีเหตุผลการจัดตั้งเพื่อความคล่องตัวและอิสระ โดยที่ หน่วยงานที่ดูแลกองทุนอ้างว่าจำเป็นต้องมีเงินทุนจำนวนหนึ่ง K บาทเพื่อการ บริ ห ารจั ด การที่ ค ล่ อ งตั ว แต่ เ มื่ อ ได้ รั บ เงิ น ไปจริ ง --กิ จ กรรมที่ ก องทุ น นอกงบ ประมาณรับไปดำเนินการ (แทนรัฐบาล) นั้นกลับต่ำกว่าเป้าหมายมากมาย และมี เงินกองทุนขนาดใหญ่เกินกว่าความจำเป็น

50 / นโยบายการคลังสาธารณะ

โดยพยากรณ์ความต้องการ (demand) สูงกว่าความเป็นจริง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 51

แปด โดยที่ภาครัฐเป็นองค์กรที่ซับซ้อนเป็นการบริหารทั้งแนวตั้งและแนว ราบ แต่ ร ะบบตั ด สิ น ใจของกระทรวง/กรมมี ลั ก ษณะเป็ น แนวตั้ ง (Vertical Administration) และมีหน่วยงานระดับกรมจำนวนมาก (150 กรมโดยประมาณ) อาจจะมีข้อบกพร่องในการนำนโยบายของรัฐบาลไปปฏิบัติโดยที่รัฐบาลไม่มีทางรับ รู้ข้อมูลสนเทศได้อย่างครบถ้วน (Imperfect Information) ตัวอย่างเช่น รัฐบาล กำหนดให้ “การแก้ปัญหาความยากจน” เป็นลำดับที่หนึ่ง โดยจัดสรรงบประมาณ ดำเนินการให้หน่วยราชการ แต่ในขั้นปฏิบัติการหน่วยงาน (กรม/จังหวัด) อาจจะ ตีความเป็นอย่างอื่น กล่าวคือ การจัดลำดับความยากจนเป็นลำดับที่ห้า-หก เป็น ปัญหาที่เรียกว่า Policy-Inconsistency ความสัมพันธ์ระหว่าง “หน่วยเหนือ” (นาย) กั บ “หน่ ว ยใต้ บั ง คั บ บั ญ ชา” (ลู ก น้ อ ง) ถู ก นำมาวิ เ คราะห์ ใ นแบบจำลอง เศรษฐศาสตร์ Principal-Agent Model ซึ่งชี้ว่าในบางสถานการณ์ ”ลูกน้องอาจ

จะหลอกนาย” (Shirking) ดังนั้น รัฐบาลต้องปรับตัวโดยมีเทคนิคการบริหารงาน แนวใหม่ (New Public Management) เช่น การสร้างแรงจูงใจให้ทำงาน กำหนด เป้าประสงค์ของหน่วยงาน กำหนดตัวชี้วัดและค่า Benchmark

6. บทบาทของรัฐสภาในการกำกับและตรวจสอบรัฐบาล

ดังที่ได้วิเคราะห์ในตอนต้นว่า ถึงแม้ว่ารัฐบาลมีความตั้งใจดีในการเข้ามา

บริหารประเทศ แต่ข้อบกพร่องของภาครัฐก็เกิดขึ้นได้เนื่องจากหลายสาเหตุและ ปัจจัย ทั้งที่เป็นปัจจัยที่ควบคุมได้ (Controllable Factors) กับปัจจัยภายนอกที่ ควบคุมไม่ได้ (Exogenous & Uncontrollable Factors) ตัวอย่างเช่นภาวะเงินเฟ้อ จากราคาน้ำมัน อัตราดอกเบี้ยในตลาดโลก ค่าของเงินตราต่างประเทศ ฯลฯ ใน มุมมองเช่นนี้--รัฐสภายิ่งมีบทบาทสำคัญในการกำกับและติดตามนโยบายการเงิน การคลังและงบประมาณของรัฐบาล อย่างน้อยเป็นเสมือนเพื่อนให้คำปรึกษา กลั่น กรอง ทำให้เกิดความรอบคอบยิ่งขึ้น ทั้งนี้มิได้หมายความว่ารัฐสภามีความรู้การ เงินการคลังและงบประมาณมากกว่ารัฐบาล/ระบบราชการ

52 / นโยบายการคลังสาธารณะ

นอกจากนี้กระบวนการปรึกษาหารือหรือการตอบกระทู้ของฝ่ายบริหารใน รั ฐ สภา ยั ง เป็ น ผลดี ต่ อ ส่ ว นรวมกล่ า วคื อ เป็ น การประชาสั ม พั น ธ์ “ให้ ค วามรู้ ประชาชน” ทำให้ เ กิ ด การยอมรั บ และร่ ว มมื อ กั บ ฝ่ า ยรั ฐ บาล ตั ว อย่ า งสมมติ ว่ า รัฐบาลต้องการจะผลักดันนโยบายกระจายรายได้โดยนำร่างพระราชบัญญัติจัดเก็บ ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก และภาษีสิ่งแวดล้อม การอภิปรายในรัฐสภาเป็นการ กระจายความรู้ให้ประชาชนเข้าใจโดยปริยาย และเมื่อสมาชิกรัฐสภาเกิดความ เข้าใจและเห็นพ้องด้วยกับนโยบายใหม่ของรัฐบาล ก็สามารถนำเรื่องราวไปอธิบาย ต่อให้ประชาชนเข้าใจ ทั้งนี้ต้องเข้าใจว่าการทำบทบาทของรัฐสภาให้คำปรึกษากำกับ-และติดตามรัฐบาลเป็นการทำงานตามหน้าที่ ด้วยเจตนาที่ดีต่อสังคมส่วน รวมเพียงแต่มุมมองที่ต่างกัน

วิเคราะห์โครงสร้างการกำกับและควบคุมเงินสาธารณะ ผู้เชี่ยวชาญด้านงบประมาณของ IMF A. Premchan อธิบายระบบการกำกับ ควบคุมเงินสาธารณะไว้อย่างน่าสนใจในหนังสือ Control of Public Money

ตีพิมพ์โดยสำนักพิมพ์อ๊อกฟอร์ด ปี ค.ศ. 2000 ขอนำมาอ้างอิงประกอบในที่นี้ ประเภทของการกำกับควบคุมการใช้จ่ายภาครัฐ (Types of Control) - การควบคุมเชิงนโยบาย (Policy Controls) เช่น รัฐสภาอภิปรายซัก ถามความเหมาะสมของรัฐบาลในการขับเคลื่อนนโยบายใดนโยบายหนึ่ง ตั ว อย่ า งเช่ น รั ฐ บาลต้ อ งการขยายสวั ส ดิ ก ารสั ง คมให้ ค รอบคลุ ม ประชาชนทุกคน ควรจะสามารถชี้แจงได้ว่า เมื่อรัฐบาลทำไปแล้วได้ผล มีประโยชน์คุ้มค่ากับงบประมาณที่ลงทุน ประชาชนที่ด้อยโอกาสจะได้ รับประโยชน์ หากรัฐบาลไม่สามารถตอบคำถามได้ รัฐสภาก็อาจจะไม่ เห็นชอบหรือไม่อนุมัติ นี้คือบทบาทการควบคุมเชิงนโยบาย - การควบคุมกระบวนการ (Process Controls) เช่น รัฐบาลต้องการ เร่งรัดการบริการด้านคุณภาพชีวิตให้ประชาชน โดยใช้แนวทางรวม ศูนย์อำนาจ (Centralization Process) ให้กรมเป็นหน่วยงานปฏิบัติ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 53

(Change Agent) รัฐสภาอาจจะมีความเห็นแตกต่างกัน กล่าวคือเห็น ว่า หน่วยงานท้องถิ่นและแนวทางกระจายอำนาจน่าจะเหมาะสมกว่า รัฐสภาอาจจะไม่ให้ความเห็นชอบ อนึ่ง การที่มีมุมมองแตกต่างกันทำให้ เกิดการอภิปราย (Social Dialogue) ซึ่งเป็นผลดีต่อส่วนรวมและ “ให้การศึกษา”แก่ประชาชนโดยปริยาย - การควบคุมและกำกับ (Regulatory Controls) เช่น การรัฐบาลจัดสรร เงินอุดหนุนให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการทำงาน “ให้บริการ” ควบคู่กันมอบให้จังหวัด/อำเภอเป็นหน่วยงานกำกับดูแล (Regulatory Agency) และรายงานผลการปฏิบัติให้รัฐบาลและรัฐสภารับทราบ - การควบคุมที่เน้นประสิทธิภาพ (Efficiency Controls) หมายถึง การตั้ง ตัวชี้วัดประสิทธิภาพและเกณฑ์ที่จะประเมินให้หน่วยงานปฏิบัติรับทราบ และให้มีหน่วยงานกลาง (อิสระ) ทำหน้าที่ติดตามผลแล้วรายงานให้ รัฐบาลและรัฐสภารับทราบ - ข้อมูลสารสนเทศเหล่านี้มีประโยชน์ต่อ รัฐบาลและรัฐสภา รวมทั้งนำไปปรับปรุงการจัดสรรงบประมาณในปี

ต่อไป (แหล่งข้อมูล A. Premchan, 2000 Control of Public Money, pp.20-26) Premchan เสนอคำอธิบายว่า ประสิทธิภาพของการกำกับควบคุมราย จ่ายรัฐ ว่าเข้มแข็งหรืออ่อนแอขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ กล่าวคือ ก) ปัจจัย ทางการเมื อ ง (Political Factors) เช่ น ความเข้ ม แข็ ง และมี เ สถี ย รภาพของ พรรคการเมืองที่เป็นรัฐบาล ความเข้มแข็งของรัฐสภา เป็นต้น ข) ปัจจัยทาง เศรษฐกิจ (Economic Factors) เช่น พื้นฐานของเศรษฐกิจที่ดีประชาชนมีการ ศึกษาสูง เป็นแรงงานมีฝีมือ มีฐานทรัพยากรธรรมชาติพอสมควร การยอมรับและ ใช้ เ ทคโนโลยี ไม่ ขึ้ น กั บ ปั จ จั ย ภายนอกมากเกิ น ไป ไม่ มี ปั ญ หาขั ด แย้ ง ระหว่ า ง นายจ้าง-ลูกจ้างบ่อยครั้ง เป็นต้น ค) ปัจจัยองค์กร (Organizational Factors) คื อ ปฏิ สั ม พั น ธ์ ร ะหว่ า งรั ฐ บาลและรั ฐ วิ ส าหกิ จ และองค์ ก รปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ความสัมพันธ์ระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน มีความร่วมมือและเข้าใจกันดี รัฐบาล 54 / นโยบายการคลังสาธารณะ

สามารถชี้แจงเหตุผลการเปลี่ยนแปลงนโยบายต่างๆ เช่น การขึ้นราคาพลังงานใน อัตราที่เหมาะสมประชาชนยอมรับได้ และ ง) ปัจจัยความสามารถในการทำงาน (Core Factors) ตัวอย่างเช่น การพัฒนาคุณภาพของพนักงานองค์กรให้เป็น “มือ อาชีพ” การมีระบบบัญชีและฐานข้อมูลประกอบการตัดสินใจในภาครัฐ การให้ อิสระและความคล่องตัวของการทำงานแบบกระจายอำนาจการตัดสินใจ การจำแนกการควบคุมรายจ่ายภาครัฐเป็นหมวด (Sketch of Expenditure Control) ได้แก่ - รายจ่ายบุคลากร (Personnel Expenditure) - รายจ่ายการซื้อสินค้าและบริการ (Purchase of Goods and Services) - รายจ่ายชำระหนี้และดอกเบี้ย (Interest and Debt Repayment) - รายจ่ายเงินอุดหนุนของรัฐบาลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์การ มหาชน และอื่นๆ (Subsidies) - รายจ่ายเพื่อการพัฒนา (Development Expenditure) - รายจ่ายป้องกันประเทศ (Defence Expenditure) - รายจ่ายค่าก่อสร้าง (Construction) - รายจ่ายบำนาญและสวัสดิการ (Pension Payments) (Source: A. Premchan, 2000 Control of Public Money, p.28)

7. นวัตกรรมในการบริหารภาครัฐ

หลายประเทศได้นำหลักการบริหารแนวใหม่มาประยุกต์ใช้ในการบริหาร การเงินการคลังของรัฐ ที่เรียกกันว่า New Public Management หมายถึง การ ใช้แนวคิดการบริหารจัดการแบบเอกชนมาใช้ การกำหนดมาตรฐานของบริการภาค รัฐ การวัดผลงานของหน่วยงานภาครัฐ การกำกับด้านผลผลิต/ผลลัพธ์แทนการจัด งบประมาณที่เน้นปัจจัยนำเข้า การให้หน่วยงานย่อยในราชการมีอำนาจการตัดสิน ใจ (กระจายอำนาจ) การสร้างบรรยากาศการแข่งขันหรือการประกวดในหน่วยงาน ของรัฐ การประยุกต์แนวทางบริหารแบบเอกชนมาหรือโอนงานบางภารกิจให้เอกชน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 55

(Subcontract Some Works to Private Enterprises) ตั ว อย่ า งเช่ น ประเทศ ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ คานาดา และสหราชอาณาจักร ได้นำแนวคิดเหล่านี้มาใช้ กับการบริหารภาครัฐ19 สำนักงาน กพร. เป็นหน่วยงานสำคัญของประเทศไทยในการพัฒนาระบบ ราชการ และสนับสนุนให้ใช้หลัก New Public Management มาบริหารราชการ ได้ผลักดันให้เกิด พ.ร.บ. การบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 ค้นหาตัวอย่าง นวัตกรรมการบริหารจัดการภาครัฐ พร้อมกับสนับสนุนให้หน่วยงานอื่นๆ ทำตาม ตัวอย่างเป็นรูปธรรมเช่น o การจัดบริการแบบ One-Stop Services เพื่อให้ประชาชนสะดวก เช่น การติดต่อขอใช้น้ำประปา ไฟฟ้า ลดขั้นตอน ประหยัดค่าใช้จ่ายของ ประชาชนและได้รับบริการรวดเร็ว o การจ้างเหมาให้เอกชนทำภารกิจบางอย่างในหน่วยราชการ เช่น การ จ้างเหมาเวรยาม การทำความสะอาด การเช่ารถตู้เพื่อรับส่งเอกสาร และการติดต่องานราชการ เป็นต้น o การนำคอมพิวเตอร์มาใช้ o การพัฒนาระบบ GFMIS o การจัดระบบ Provider-Purchase เช่น รัฐจัดสรรงบประมาณด้าน สุขภาพเป็นรายหัวตาม โครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค ให้สำนักงาน หลักประกันสุขภาพแห่งชาติเป็นหน่วยซื้อบริการ (Purchaser) โดยอาจจะ เลื อ กซื้ อ บริ ก ารจากโรงพยาบาลของรั ฐ หรื อ เอกชน เพื่ อ สร้ า ง บรรยากาศการแข่งขัน 19 New Public Management: Hands-on professional management, explicit standards and measures of performance, emphasis on output controls, shift to disaggregation of units in the public sector, greater competition in the public sector, stress on private sector styles of management practice … The new management philosophy, which is to be founded in the innovations introduced in Australia, Canada, New Zealand, and United Kingdom represents a departure from the past….(Premchan, 2000, p.45) 56 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การแยกงบประมาณเพื่อการลงทุนของรัฐออกจากงบประมาณประจำ

ในบางประเทศได้มีการจำแนกงบประมาณเพื่อการลงทุน ไว้ต่างหากจาก การจัดงบประมาณประจำ เนื่องจากวิธีวิเคราะห์งบลงทุน (Capital Budgeting) ไว้ต่างหากจากงบประมาณประจำ (Current Expenditures) เนื่องจากเหตุผลที่ว่า อายุของการลงทุนและกรอบเวลาในการพิจารณา (เช่น ระยะเวลาการก่อสร้าง การ คืนทุน) มักจะยาวเกินกว่าหนึ่งปี ตัวอย่างประเทศที่แยกการพิจารณางบประมาณ ลงทุนไว้ต่างหาก เช่น ออสเตรเลีย อินเดีย นิวซีแลนด์ นอกจากนี้ทำให้การคำนวณ ภาระการชำระคืนหนี้ (ต่างประเทศ) ของแต่ละโครงการ และผลรวมเพื่อหลีกเลี่ยง ปัญหากระจุกตัวของการชำระหนี้ (Bunching Effects)

การตรวจสอบงบประมาณ (Budget Audit) การตรวจสอบงบประมาณมีสองประเภทคือ การตรวจสอบภายใน กับการ ตรวจสอบภายนอก ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการป้องกันการทุจริตคอรัปชัน ถึง กระนั้นก็ตามก็ยังมีความพยายามหลีกเลี่ยง เนื่องจากระบบราชการมีความซับซ้อน การจัดประสิทธิภาพของการใช้จ่ายไม่ใช่เรื่องง่าย มีมิติเชิงคุณภาพควบคู่กับมิติเชิง ปริมาณ A. Premchan อธิบายว่าวิธีการตรวจสอบนั้นมีหลายแนวทาง เช่น • การตรวจสอบทางบัญชี (Accounting Audit)20 ซึ่งถือว่าเป็นขั้นต้น โดยอิงหลักฐานทางบัญชี ตรวจงบทรัพย์สินและหนี้สินของหน่วยงาน บัญชีเงินสด บัญชีเงินสะสม ตามหลักฐานการเบิกจ่าย • การตรวจสอบการจ่ายจริงว่าสอดคล้องกับเกณฑ์ที่จัดสรร (Appropriation Audit)21

20 the first step in the evolution of audit is what is primarily known as accounting audit or voucher audit. 21 the approved appropriations are spent for the purpose for which they have been voted by the legislature. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 57

• การตรวจสอบด้านการบริหาร (Administrative Audit)22 หมายถึง การตรวจสอบหน่วยงานว่ามีการปฏิบัติตามระเบียบการใช้จ่ายการถือเงิน และการบริหารสอดคล้องกับภารกิจ/หน้าที่ ปราศจากการทุจริตความผิด ปกติ

8. งบประมาณแผ่นดินของไทย และสภาพสั งคมไทยที่กำลังเปลี่ยนแปลง

กระบวนการงบประมาณแผ่นดินปัจจุบัน อาศัย พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ แผ่นดิน พ.ศ.250223 วงจรงบประมาณประกอบด้วย 4 ขั้นตอน ขั้นตอนการเตรียม การงบประมาณ ขั้นตอนการออกพระราชบัญญัติ ขั้นตอนการเบิกจ่ายและบริหาร งบประมาณ และขั้นตอนการตรวจสอบ ดังกล่าวไปตอนต้นแล้ว ในส่วนนี้ต้องการ วิเคราะห์เพิ่มเติมเกี่ยวกับบทบาทของรัฐสภาในการติดตามตรวจสอบการทำงาน ของภาครัฐ และการใช้จ่ายเงินสาธารณะ

บทบาทของรัฐสภาในกระบวนการงบประมาณ P1 : บทบาทการอนุมัติวงเงินงบประมาณ (Budget Approval) หมายถึง รัฐสภาทำหน้าที่พิจารณาให้ความเห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบ ทักท้วงหรือเสนอแนะ ให้ปรับลดงบประมาณบางรายการ ทั้งนี้เมื่อรัฐบาลได้เสนอร่าง พ.ร.บ. งบประมาณ ประจำปี ... ต่อรัฐสภา ก่อนปีงบประมาณประมาณ 150 วัน ซึ่งในระหว่างนี้จะมี

วาระการพิจาณาสามขั้นตอน กล่าวคือ ขั้นรับหลักการ ขั้นพิจารณาวงเงินของส่วน ราชการเป็นรายละเอียดในกรรมาธิการวิสามัญด้านงบประมาณ ขั้นลงมติ P2 : การติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณแผ่นดิน (Budget Audit) 22 requires that the audit agency to ascertain and certify that the accounts were kept on a correct system, that the accounting entries were punctually posted and that checks against irregularity and fraud with respect to the program of work were adequate and effective. 23 ดูเอกสารของศาสตราจารย์เมธี ครองแก้ว 58 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ปัญหาและอุปสรรคการทำงานของรัฐสภา ประการแรก รัฐสภาไทยมิได้ มีบทบาทที่สำคัญในขั้นการเตรียมการงบประมาณ ซึ่งมีความสำคัญอย่างยิ่ง หมาย ถึง ขั้นการวิเคราะห์ความเหมาะสมของการกำหนดวงเงินงบประมาณแผ่นดิน ซึ่ง อาจจะมีการทำงบประมาณแบบสมดุล (Balanced Budget) งบประมาณแบบขาดดุล (Deficit Budget) หรืองบประมาณแบบเกินดุล (Surplus Budget) การก่อหนี้ สาธารณะและการชำระหนี้ ความจริงรัฐสภาควรจะมีบทบาทในการกลั่นกรอง การ พิจารณา การให้คำปรึกษา หรือการทักท้วงรัฐบาล จะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม และมีผลทำให้เกิดความรอบคอบ ประการที่สอง รัฐสภาไทยมีข้อจำกัดทางด้านข่าวสารข้อมูลการใช้จ่ายของ รัฐบาลและหน่วยงานที่รับงบประมาณ เนื่องจากไม่ได้รับรายงานข้อมูลโดยตรงจาก หน่วยงาน (กรม) แต่ข้อจำกัดนี้สามารถจะแก้ไขปรับปรุงได้โดยพัฒนาระบบข้อมูล สารสนเทศแบบ on-line จากหน่วยงานกำกับ เช่น สำนักงบประมาณและหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมบัญชีกลาง สำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยมิได้เพิ่มภาระต่อ หน่วยงาน แต่จะช่วยให้มีหน่วยงานทำให้เกิดความรอบคอบ ประการที่สาม การเพิ่มขีดความสามารถของรัฐสภาในการวิเคราะห์งบ ประมาณ นโยบายการเงินการคลัง โดยให้มีหน่วยงานวิเคราะห์และติดตามงบ ประมาณในรัฐสภา ประการที่สี่ เพิ่มการวิจัยในภาคสนามที่เน้นการตรวจสอบและประเมิน ความคุ้มค่าของการใช้จ่ายของหน่วยงานรัฐ ประการที่ห้า การเพิ่มอำนาจให้สามารถขอเอกสารหรือเชิญให้หน่วยงานที่ เกี่ยวข้อง (ส่วนราชการ หน่วยงานที่ไม่ใช่ราชการ องค์การมหาชนที่รับงบประมาณ จากรัฐ) โดยเฉพาะในกรณีที่มีข้อสงสัยเกี่ยวกับการบริหารงบประมาณหรือเป็น ประเด็นที่อยู่ในความสนใจของมหาชน มาให้ข้อมูล การบันทึกข้อมูลและการนำ ประเด็นไปสืบค้นต่อ (โดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายสนับสนุนของรัฐสภา) ความจริงอำนาจนี้มี อยู่แล้วแต่ที่ผ่านมาไม่ได้รับความร่วมมือเท่าที่ควรจากส่วนราชการหรือหน่วยงาน เนื่องจากมิได้ขึ้นตรงต่อรัฐสภา จะต้องสร้างบรรทัดฐานใหม่และปรับทัศนคติ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 59

ประการที่หก รัฐบาลควรจะเร่งดำเนินการให้ส่วนราชการทำการประเมิน ผลลัพธ์-พัฒนาตัวชี้วัด-พร้อมกับเปรียบเทียบกับคำรับรองการปฏิบัติงานของหน่วย งาน (PSA, Public Service Agreement) (SDA, Service Delivery Agreement) ซึ่งสอดคล้องกับข้อเสนอของ กพร.

60 / นโยบายการคลังสาธารณะ

บรรณานุกรม

Andersson, Anke E. and Bjorn Harsman 1997 “The public sector: European theoretical perspectives,” in A.E. Andersson, B. Harsman and J.M. Quigley eds. Government for the Future: Unification, Fragmentation and Regionalism, Amsterdam: North-Holland, pp.53-82. Breton, Albert 1974 The Economic Theory of Representative Government, Chicago : Aldine Publishing Company. Breton, Albert 1996 Competitive Governments: An Economic Theory of Politics and Public Finance, Cambridge University Press. Mandell, Marvin 1999 “Analytical techniques for budgeting,” in Handbook of Government Budgeting, ed. by Roy T. Meyers, San Francisco: Jossey-Bass. Musgrave, Richard A. 1959 The Theory of Public Finance, New York: McGraw-Hill. Niskanen, William 1971 Bureaucracy and Representative Government. Olson, Mancur 1965, 1970 The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Cambridge, Mass: Harvard University Press. Przeworski, Adam 2003 States and the Markets: A Primer in Political Economy, Cambridge University Press. Premchan, A. 2000 Control of Public Money: The Fiscal Machinery in Developing Countries, New Delhi: Oxford University Press. Premchand, A. 1999 “Budgetary management in the United States and in Australia, New Zealand, and the United Kingdom,” in Handbook of Government Budgeting, ed. by Roy T. Meyers, San Francisco: Jossey-Bass.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 61

4 ระบบคุ้มครองทางสังคม 24 และการสนับสนุนของภาครัฐ

1. วิวัฒนาการของระบบประกันสังคม

ระบบประกันสังคมเริ่มในยุโรปเป็นเวลากว่าหนึ่งร้อยปี ครั้งแรกในประเทศ เยอรมันนีในปี ค.ศ.1889 ต่อมาขยายตัวไปยังหลายประเทศในยุโรป แนวคิดเรื่องรัฐ สวัสดิการและการแทรกแซงของภาครัฐในการจัดระบบประกันสังคมและสวัสดิการ ได้ขยายตัวอย่างมากภายหลังภาวะเศรษฐกิจตกต่ำในทศวรรษ 1930 และภายหลัง สงครามโลกครั้งที่สอง หลายประเทศได้ตรากฎหมายประกันการมีงานทำ กฎหมาย ประกันสังคม กฎหมายประกันสุขภาพ ฯลฯ โครงการด้านสวัสดิการของรัฐเกิดขึ้น หลายรูปแบบ อาทิ หลักประกันสุขภาพ หลักประกันสังคมและการว่างงาน การ สงเคราะห์คนพิการและคนชรา การอุดหนุนการศึกษา การให้คูปองอาหาร เป็นต้น ดำเนินการโดยหน่วยงานของรัฐ ใช้เงินภาษีอากร แต่ระบบสวัสดิการของรัฐได้รับ การประเมินว่า มีค่าใช้จ่ายสูง ในบางกรณีพบว่ารายจ่ายด้านการบริหารจัดการ สูงกว่า เงินสวัสดิการที่ประชาชนได้รับ ทำให้อัตราภาษีสูงเกิน (Marginal Tax Rates) มี ผลทางลบต่ อ แรงจู ง ใจการทำงาน หลายประเทศได้ ป รั บ ลดขนาดของการจั ด สวัสดิการ 24 ปรั บ ปรุ ง จากหนั ง สื อ การคลั ง เพื่ อ สั ง คม งานวิ จั ย นโยบายสาธารณะ สนั บ สนุ น โดย

มูลนิธิสาธารณะสุขแห่งชาติ ปี 2550 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 63

2. ทบทวนระบบคุ้มครองทางสังคม และการจั ดสวัสดิการสังคมจากตัวอย่างในต่างประเทศ

รายงานวิจัยส่วนหนึ่งต้องการสำรวจและสังเคราะห์จากเอกสารการวิจัย ในต่างประเทศ เกี่ยวกับระบบคุ้มครองทางสังคมและการจัดสวัสดิการ (Social Protection and Welfare Program) ซึ่งแพร่หลายมาเป็นเวลานานนับศตวรรษ ทำให้ประชาชนได้รับสิทธิและสวัสดิการจากภาครัฐ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลหลาย ประเทศประสบปัญหาทางการคลังอย่างรุนแรง เนื่องจากภาระทางการคลัง (Fiscal Burden) ได้เพิ่มขึ้นอย่างมากเนื่องจากสภาพสังคมที่มีผู้สูงอายุที่มีสัดส่วนเพิ่มขึ้น ตัวอย่างจากต่างประเทศสามารถจะเป็นบทเรียนสำหรับประเทศไทยได้ตามสมควร ประเทศเยอรมันนีเป็นประเทศแรกที่ได้จัดระบบสวัสดิการของภาครัฐ กล่าว จำเพาะเจาะจงคือจัดให้มีบำนาญของภาครัฐ (Public Pension Scheme) ในปี ค.ศ.1889 โดยรัฐบาลภายใต้การนำของจอมพลบิสมาร์คเริ่มให้บำนาญแก่คนงานที่ ประสบภัยจากการทำงาน และให้บำนาญภายหลังแรงงานเกษียณจากการทำงาน (อายุ 70 ปี) มีผู้วิเคราะห์ว่าการขับเคลื่อนดังกล่าวเกิดจากแนวความคิดสังคมนิยม (Socialism) ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากพรรคการเมือง Social Democratic Party เห็นว่าการจัดสวัสดิการดังกล่าวจะช่วยลดปัญความยากจนเมื่อสูงอายุได้ ต่อมา ระบบบำนาญของภาครัฐได้ขยายต่อไปยังประเทศต่างๆ ได้แก่ ประเทศเดนมาร์ก ในปี ค.ศ.1891 ในสหราชอาณาจักรในปี ค.ศ.1908 ในออสเตรเลียเริ่มจัดระบบ บำนาญใน ปี ค.ศ.1909 และในสหรัฐอเมริกาใน ปี ค.ศ.1935 25 จำนวนมาก ในหนังสือ Economics of the Welfare State, Nicolas Barr (2004) ได้ อธิบายประวัติความเป็นมาของระบบสวัสดิการในสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา ค่อนข้างละเอียด เริ่มจากมาตรการช่วยเหลือคนจน (Poor Law Act 1388) และ มาตรการคุ้มครองแรงงานในโรงงาน (Factory Act 1802) และข้อเสนอการปฏิรูป สังคมของกลุ่มเสรีนิยม (Liberal reform 1906-1914) J.A. Hobson เสนอแนวความ คิดว่า “Positive Freedom” นอกจากจะครอบคลุมเสรีภาพทางเศรษฐกิจ ยังควร

25 Martin Sullivan 2004 Understanding Pensions, London: Routledge, p.9 64 / นโยบายการคลังสาธารณะ

จะรวมถึงการมีความมั่นคงทางเศรษฐกิจ (Economic Security) ในต้นศตวรรษที่ ยี่สิบ มีข้อเสนอการจัดระบบประกันสังคมของนักคิดหลายคน อาทิเช่น Cannon William Blackley เสนอให้จัดเงินช่วยเหลือแรงงานที่ประสบอุบัติภัย (Invalidity Benefits for Wage Earners) และให้มีบำนาญเมื่อถึงอายุ 70 ปี (Flat-Rate Pension) แต่ได้รับการคัดค้าน ในปี ค.ศ.1908 อังกฤษได้ตรากฎหมาย Old Age Pensions Act 1908 26 โดยเป็นระบบที่แรงงานไม่ต้องสมทบ แต่ให้จ่ายจากภาษี ของรัฐ ทั้งนี้กำหนดเงื่อนไขว่าแรงงานที่อายุเท่ากับหรือเกินกว่า 70 ปี ที่มีรายได้น้อย (น้อยกว่า 12 ชิลลิงต่อสัปดาห์) 27 ต่อมาได้ปรับลดอายุลงเหลือ 65 ปี และได้ขยาย ให้ครอบคลุมถึงเด็กกำพร้า ผู้ตกพุ่มหม้ายและผู้สูงอายุ (Widow’s, Orphans’ and Old Age Contributory Pension Act 1925) แนวความคิดสนับสนุนให้เกิด ระบบประกันสังคมได้ขยายต่อไปในอังกฤษ ผลงานวิชาการจำนวนมากอ้างถึง แนวคิดและข้อเสนอนโยบายสวัสดิการของ Lord William Henry Beveridge (1879-1963 อาชีพนักเศรษฐศาสตร์ นักหนังสือพิมพ์ ข้าราชการและเป็นสมาชิก รัฐสภา) Beveridge ได้เป็นประธานของ Social Service Inquiry ในระหว่างปี ค.ศ.1941-42 ในช่ ว งเวลานี้ ค ณะทำงานได้ จั ด ทำรายงานที่ มี ชื่ อ เต็ ม ว่ า Social Insurance and Allied Services หรือเรียกย่อว่า “Beveridge Report”28 และในปี ค.ศ.1946 อังกฤษออกกฎหมายชื่อว่า National Insurance Act 1946 พร้อมกับจัด ตั้ระบบประกันสังคมโดยทำให้เป็นการทั่วไป (Universal Provision) พร้อมกับลด

อายุเกณียณการทำงานของสตรีเหลือเพียง 60 ปี ในปี ค.ศ.1961 อังกฤษได้ตั้งระบบ Graduated Pension Scheme (GPS) โดย เป็นระบบสวัสดิการที่อิงกับรายได้การทำงาน (Earnings-related Supplementary State Pension) เป็นมาตรการเสริมโดยให้แรงงานสมทบเงิน (ตามสัดส่วนของ

26 Nicolas Barr 2004, p.21 “The Old Age Pension Act 1909 introduced a new principle into social policy. Hitherto relief had been provided .. from local funds and only after a test of destitution. 27 P. Thane 2000 Old Age in English History, Oxford University Press. 28 W. Beveridge 1942 Social Insurance and Allied Services, HMSO Beveridge มีความ เชื่อว่า ความยากจนเกิดจากสาหตุสำคัญสามประการ กล่าวคือ การว่างงาน การเจ็บป่วย และสูงอายุ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 65

66 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Source : Frank A.G. den Butter and Udo Kock 2003 “Social security, economic growth, and poverty,” in Katherine Marshall and Olivier Butzbach eds. New Social Policy Agendas for Europe and Asia: Challenges, Experience, and Lessons, Washington, D.C.: World Bank, p.251.

29 Public pensions can be targeted on the most needy without the requirement for means-testing. In his seminal work on social security, William Beveridge advocated an approach to targeting based on contingent criteria. Beveridge recognized that poverty tended to be most widespread among certain socio-economic groups such as the unemployed, the sick and the old. Redistributive state benefits should, therefore, be targeted on individuals who satisfied one or more of these contingent criteria.

ตารางที่ 4.1 เปรียบเทียบระบบประกันสังคมของเยอรมันและระบบสวัสดิการของสหราชอาณาจักร Pure Insurance (Bismarck) Pure redistribution (Beveridge) Main goal To guarantee socioeconomic status To guarantee income atsubsistence levels Eligibility Depends on contribution Is independent of contributions Expected benefits Match contributions Are mean tested Types of benefits Depends on previous wage Is means tested and at a flat rate and contributions Financing Is through premiums Is through general tax revenues Administrations Is private Is public Focus Is labor market Is citizen’s rights Examples Germany United Kingdom

ค่าจ้างและเงินเดือน) ปัจจุบันปรับแก้เป็น The State Earnings-Related Pension Scheme (SERPS) ซึ่ง Martin Sullivan วิเคราะห์ว่าเป็นตัวเชื่อมระหว่างบำนาญ ของภาครัฐกับภาคเอกชน ภายใต้ระบบนี้เปิดโอกาสให้สมาชิกออกจาก GPS ได้ถ้า หากว่ามีช่องทางอื่นๆ ที่ให้ผลประโยชน์สูงกว่า [หมายเหตุ ระบบ Occupational Scheme ซึ่งเป็นระบบสมัครใจ โดยที่นายจ้างในแต่ละอาชีพเป็นผู้จัดระบบ ทั้งนี้ โดยมีสำนักงาน Occupational Pensions Regulatory Authority (OPRA) เป็นผู้ กำกับดูแลระบบ คณะกรรมการบริหารประกอบด้วย 7 คนซึ่งแต่งตั้งโดยรัฐบาล และมี สำนักงานและพนักงานจำนวน 200 คนโดยประมาณ เริ่มจัดตั้งใน ค.ศ.1973] Sullivan (2004) วิเคราะห์ว่า ระบบบำนาญภาครัฐมีเหตุผลสนับสนุน กล่าว คือ ประการแรก เพื่อลดปัญหาความยากจนเมื่อบุคคลว่างงานเพราะสูงอายุหรือ เจ็บป่วย ประการที่สอง การที่รัฐจำเป็นต้องแทรกแซงเพราะเหตุผลความล้มเหลว ของระบบตลาด เนื่องจากหน่วยธุรกิจเอกชนบางหน่วยงานอาจจะไม่ได้จัดระบบ ประกันให้กับลูกจ้าง เป็น Free-Rider และเหตุผลเพื่อการพิทักษ์คุ้มครอง พลเมือง (Paternalism) ให้เกิดความเท่าเทียมกัน ประการที่สาม การถ่ายโอนรายได้ หมายถึง ระบบประกันทางสังคมเป็นช่องทางที่จะกระจายรายได้จากคนที่มีรายได้สูง (ผู้เสีย ภาษี) ให้กับผู้ที่มีความจำเป็นและสมควรที่รัฐจะช่วยเหลือ29 Frank A.G.den Butter and Kock (2003) ได้ศึกษาเปรียบเทียบระบบ คุ้ ม ครองทางสั ง คมระหว่ า งประเทศเยอรมั น นี แ ละสหราชอาณาจั ก ร พร้ อ มกั บ วิเคราะห์ให้เห็นว่า ระบบของสหราชอาณาจักรนั้นมีลักษณะ “ถ่ายโอนรายได้” โดยไฟแนนซ์จากภาษีอากรเป็นสำคัญ การให้ผลประโยชน์นั้นอิงเป้าหมายคนจน โดยมีกำหนดเงื่อนไข (Means-Testing) แต่ในระบบของเยอรมันนีนั้นเป็นลักษณะ ประกัน โดยที่แรงงานผู้ทำประกันต้องจ่ายค่าเบี้ยประกัน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 67

ในประเทศสวีเดน Annika Sunden (2005) อธิบายว่าระบบบำนาญของ สวีเดน ประกอบด้วยสองเสาหลัก กล่าวคือ ก. ระบบบำนาญแห่งชาติ (National Pension Scheme) และ ข. บำนาญตามกลุ่มอาชีพ (Occupational Pension Scheme) 30 ระบบบำนาญแห่งชาตินั้นดำเนินการตั้งแต่ปี ค.ศ.1913 เป็นต้นมา โดยให้ผลประโยชน์กับสมาชิกในอัตราเท่ากัน (Flat Benefits ย่อว่า FP) ต่อมาได้ ขยายให้มีผลประโยชน์เสริม (Supplementary Benefits ย่อว่า ATP) โดยเริ่ม

ตั้งแต่ปี ค.ศ.1960 เป็นต้นมา ระบบบำนาญของสวีเดนมีลักษณะ PAYGO กล่าว คือใช้รายได้จากเงินสมทบของสมาชิกในวัยทำงาน เพื่อจ่ายให้เป็นผลประโยชน์ สำหรับผู้มีสิทธิ์ได้รับบำนาญ ในปี ค.ศ.1997 อัตราสมทบที่ผู้ทำงานต้องจ่ายให้ ระบบบำนาญเท่ากับร้อยละ 5.87 ของรายได้ (ส่วนแรก FP) และเท่ากับร้อยละ 13% ในส่วนที่สอง (ส่วน ATP)

3. มาตรการความคุ้มครองทางสังคม ขององค์ กรแรงงานระหว่างประเทศ

การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) เกี่ยวข้องกับระบบโอนราย ได้จากคนกลุ่มหนึ่งให้อีกกลุ่มหนึ่งเพื่อ ก) เป็นการให้หลักประกันว่าคนจนหรือ ด้อยโอกาสได้รับการบริโภคขั้นต่ำ ข) เพื่อทดแทนรายได้ที่หายไปเมื่อเหตุการณ์ไม่ แน่นอนหรือคาดไม่ถึง (Contingency) ค) เพื่อปรับการกระจายรายได้ให้เกิด ความเท่าเทียมกันยิ่งขึ้น 31

Sunden, Annika 2005 “The future of retirement in Sweden,” in Robert L. Clark and Olivia S. Mitchell eds. Reinventing the Retirement Paradigm, Oxford University Press. 31 Michael Cichon et.al. 2004 “social protection .. in any given society is essentially a transfer system that reallocate income both within households and among the households..” “.. income transfers are a means rather than an end in themselves. Their purpose – which is the other essential element in the definition of social protection as social transfers is to: a) guarantee a minimum level of consumption for people living in poverty or on the threshold of it, or b) replace wholly or in part income lost as a result of certin contingency, or c) achieve a higher level of income equality. 68 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Michael Cichon และคณะ (2004) อธิบายว่าระบบคุ้มครองทางสังคม โดยทั่วไปประกอบด้วย 4 องค์ประกอบกล่าวคือ หนึ่ง ระบบประกันสังคม (Social Security Schemes) ซึ่งเกี่ยวข้องกับ การให้สิทธิประโยชน์และการสมทบเงินของลูกจ้างในระหว่างการ ทำงาน สอง ระบบให้สิทธิ์ประโยชน์สำหรับประชาชนทั่วไป (Universal Social Benefit Schemes) เช่น หลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า สาม การให้บริการทางสังคม (Social Assistance Schemes) เช่น การ ช่วยเหลือคนจนและผู้ด้อยโอกาส สี ่ มาตรให้สิทธิประโยชน์เสริม (Supplementary Benefit Schemes) ซึ่งมักให้ผ่านชุมชนหรือกลุ่มคน พร้อมกับอธิบายสถาบันที่เกี่ยวข้อง ว่าประกอบด้วย รัฐบาลและรัฐบาลท้องถิ่น สถาบันประกันสังคม บริษัทประกัน นายจ้าง มูลนิธิ กองทุนบำนาญ สมาคมช่วยเหลือซึ่ง กันและกัน เป็นต้น นิยามของมาตรการทางความคุ้มครองทางสังคม ของ ILO หมายถึง ระบบที่ คุ้ ม ครองบุ ค คลหรื อ ครอบครั ว ที่ ต้ อ งตกอยู่ ใ นสถานการณ์ ความเสี่ ย ง สมควรได้รับความช่วยเหลือ (Contingencies หรือ Risks หรือ Needs) พร้อมกับ จำแนกความคุ้มครองออกเป็น 9 ประเภท • ความเจ็บป่วย (Sickness and Health) • ชราภาพ (Old Age) • ทุพพลภาพ (Disability) • การสูญเสียหัวหน้าครอบครัว (Survivors) • การว่างงาน (Unemployment) • การบาดเจ็บจากการทำงาน (Employment Injury) • ครอบครัวและบุตร (Family and Children) • ที่อยู่อาศัย (Housing) • การประชาสงเคราะห์ (Social Assistance) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 69

70 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 71

Source : Lauchan T. Munro 2002,p.184

Michael Cichon et al., (2004) Financing Social Protection, Geneva: International Labour Organization

Government sector “Third sector” Private/for-profile sector o Unemployment insurance o Registered charities o Private pension scheme o Govt.support crop insurance o Community based o Private accident and o Social safety nets initiatives health insurance o Disaster relief o Copperative and o Commercial property o Workfare mutual aid societies insurance o Public health care insurance o Life insurance o insurance against o Money lenders work-related accidents o Private provision of health o Macroeconomic stabilitzation and education service o Economic and environmental regulation Informal sector o Govt-supported microfinance o Charter of reciprocal; o Govt-support to local nuclear and extended initiatives family arrangements o Burial societies o Saving clubs o Individual acts of charity

Formal sector

ตารางที่ 4.2 ระบบระกันสังคมและสวัสดิการของภาครัฐ ภาคเอกชนและสาขาที่สาม ทั้งในรูปแบบที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ

ทั้งนี้ระบบคุ้มครองทางสังคมจะต้องถูกกำหนดหรือถูกจัดให้มีโดยกฎหมาย กำหนดให้เป็นสิทธิเฉพาะในการปฎิบัติภารกิจ โดยมักกำหนดให้เป็นหน้าที่เฉพาะ ของหน่วยงานภาครัฐ กึ่งภาครัฐ หรือองค์กรอิสระ -- ในกรณีเป็นหน่วยงานเอกชน ทำบทบาทหน้าที่จะต้องได้รับมอบหมายหน้าที่โดยกฎหมายอย่างชัดเจน รู ป แบบเชิ ง สถาบั น (Category of Institutions) ที่ จ ะทำบทบาทการ คุ้มครองทางสังคมอาจมีลักษณะใดลักษณะหนึ่งดังต่อไปนี้ 32 o การประกันสังคม (Social Insurance) แบบบังคับหรือสมัครใจ o การช่ ว ยเหลื อ แบบไม่ จ ำเป็ น ต้ อ งจ่ า ยเงิ น สมทบ (Universal NonContributory Schemes) o รูปแบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Provident Funds) o รูปแบบการให้ความช่วยเหลือแก่ลูกจ้างภาครัฐ (Special Schemes for Public Employees) o รูปแบบการให้ความช่วยเหลือตามกลุ่มอาชีพหรือประเภทอุตสาหกรรม (Industrial and Occupational Schemes) o การประชาสงเคราะห์ต่อกลุ่มเป้าหมายพิเศษ (Public Social Assistance) o การบริการด้านสุขภาพแบบถ้วนหน้า (National Health Services) Lauchan T. Munro (2002) อธิบายระบบคุ้มครองทางสังคมและสวัสดิการ ในประเทศต่างๆ ซึ่งรวมสวัสดิการของภาครัฐ สวัสดิการของภาคธุรกิจเอกชน และสวัสดิการจาก “สาขาที่สาม” (Third Sector) ตัวอย่างเช่น มูลนิธิและกลุ่ม ประชาคม โดยจำแนกออกเป็นระบบคุ้มครองที่เป็นทางการ ตัวอย่างเช่นการ ประกันการว่างงาน การประกันราคาพืชผล เครือข่ายได้อธิบายจากการ

4. ทบทวนหลักการบริหารระบบการคุ้มครองทางสังคม

การบริหารระบบคุ้มครองสังคม (Social Protection Systems) เป็นบทบาท สำคัญของภาครัฐ ซึ่งมีค่านิยมและเป้าประสงค์ทางสังคมอันเกี่ยวข้องกับการทำให้ ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดีและเข้าถึงบริการต่างๆของสังคม ส่งเสริมให้เกิดความ มั่นคง 33 และลดปัญหาความยากจนรวมทั้งส่งเสริมให้มีการกระจายรายได้อย่าง เป็นธรรม ระบบคุ้มครองทางสังคมจึงเป็น “การลงทุน”รูปแบบหนึ่งและเกี่ยวข้อง กับการถ่ายโอนรายได้ การบริหารระบบประกันสังคมเป็นองค์ประกอบหนึ่ง ซึ่งเกิดจากการระดม การออม (เงินสมทบ) จากสมาชิกของระบบประกันสังคม (แรงงาน) ตามนัยของ กฎหมายประกันสังคม โดยมีคณะกรรมการบริหารกองทุน รายจ่ายของกองทุน ส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของสมาชิกในระบบประกันสังคม เช่น เมื่อ เจ็บป่วย ว่างงาน การได้รับบำนาญในยามชราภาพ เป็นต้น เพื่อลดความเสี่ยงภัย ของสมาชิก โดยนัยนี้ระบบประกันสังคมจึงเป็นการช่วยเหลือเกื้อกูลกันและในบาง ประเทศภาครัฐเข้ามามีบทบาทเป็นฝ่ายสนับสนุนเงินงบประมาณ ระบบประกัน สังคมจึงมีผลต่อการถ่ายโอนรายได้ (Redistributive Effects) จากสมาชิกที่มีฐานะ เศรษฐกิจดีให้สมาชิกที่มีฐานะเศรษฐกิจด้อยกว่าไปในตัว

ขอยกบทนำในหนั ง สื อ Financing Social Protection โดยผู้ บ ริ ห ารระดั บ สู ง ของ ILO International Social Security Association, “.. Social protection systems are pivotal elements in national governance. They embody the social values of any society. Social protection systems have three main objectives: to guarantee access to essential goods and services for all members of a socity, to promote active socioeconomic security, and to advance individual and social potential for poverty reduction and societal development. Social protection is an investment in the social and economic development of societies and individuals. It thus not only helps people to cope with risks and reduce inequalities, but also enables them to develop full potential for personal growth and meaningful contribution to their societies through their life…” (2004, p.v) 72 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การที่สมาชิกต้องสมทบเงินเข้าระบบประกันสังคมเป็นการออมรูปแบบหนึ่ง หรือการออมภาคบังคับ ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญช่วยบรรเทาผลกระทบจากความ เสี่ยงและความไม่แน่นอน การออม (Saving) เป็นพฤติกรรมที่สะท้อนความไม่ ประมาทและคำนึงถึงอนาคต การออมเปรียบเสมือน “ข้อต่อ” ที่เชื่อมระหว่าง ปัจจุบันกับอนาคต คนทุกคนควรเก็บเงินออมไว้ตามสภาพที่เหมาะสมของแต่ละคน เพื่อเหตุผลหลายประการ หนึ่ง เพื่อความไม่ประมาทเนื่องจากความไม่แน่นอนอาจ จะเกิดขึ้นได้เสมอ เช่น รายได้จากการทำงานอาจจะลดลงอย่างกะทันหัน เพราะ เหตุว่าว่างงาน หรือเกิดเหตุการณ์ที่จะทำให้รายจ่ายเพิ่มขึ้นที่คาดไม่ถึง เช่น การ เจ็บป่วย ประสบอุบัติเหตุและอุบัติภัยต่างๆ มีผู้เปรียบว่า เงินออมมีหน้าที่เสมือน “กันชน” (Cushion, Buffer) แม้ว่ารายได้ลดลงอย่างคาดไม่ถึง แต่ว่าคนที่มีเงิน ออมยังสามารถใช้จ่ายเงินและบริโภคได้ตามปกติ ถ้าปราศจากการออม-วิถีชีวิต ของบุคคลหรือครัวเรือนนั้นจะถูกกระทบอย่างมากจากการลดลงของรายได้ เงิน ออมจึงมีประโยชน์เป็นเครื่องมือช่วยทำให้การบริโภคสม่ำเสมอ (Consumption Smoothing Function ดู Angus Deaton 1982) สอง บุคคลและครัวเรือนจำเป็น ต้ องกันเงินออมไว้ สำหรับใช้จ่ายเลี้ยงดูตนเองในยามชราภาพเนื่องจากไม่ได้ ทำงานและไม่มีรายได้ 34 สาม เงินออมมีอรรถประโยชน์ในฐานะเป็นมรดกที่ถ่ายโอน ให้กับลูกหลานหรือคนที่รัก สี่ บุคคลหรือครัวเรือนที่มีเงินออมย่อมมีโอกาสที่จะ พั ฒนาตนเองได้ดีกว่า หมายถึงมีโอกาสลงทุนด้านการศึกษา (การพัฒนาทุน มนุษย์) หรือเมื่อสบโอกาสการลงทุนทางการเงิน (ซื้อหุ้นซื้อพันธบัตร) ก็สามารถจะ ทำได้ เปรียบเทียบกับบุคคล/ครัวเรือนที่ขาดแคลนเงินออมจะขาดโอกาสเช่นนั้น

แบบจำลอง Overlapping Generation Model แบบจำลอง Overlapping Generation Model (OLG) ถูกนำมาใช้อย่าง

ทฤษฎี life-cycle consumption and saving ได้ พั ฒ นาตั้ ง แต่ ท ศวรรษ 1950 โดย ศาสตราจารย์ Franco Modigliani นักเศรษฐศาสตร์อเมริกันเชื้อสายอิตาเลียน ซึ่งต่อมาภายหลัง ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์จากผลงานค้นคิดทฤษฎีการออม ผู้สนใจศึกษาเพิ่มเติมได้จาก Modigliani (1957, 1986) และ Deaton (1982) เป็นต้น ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 73

แพร่หลายในการวิเคราะห์ระบบประกันสังคม เพื่อเข้าใจพฤติกรรมการออมและ การสมทบเข้ากองทุนระหว่างวัยทำงาน (กระแสเงินเข้ากองทุน) และการได้รับผล ประโยชน์ จ ากกองทุ น (กระแสรายจ่ า ยออกจากกองทุ น ) โดยคำนึ ง ถึ ง สมาชิ ก ของกองทุนซึ่งประกอบด้วยกลุ่มอายุต่างๆ แบบจำลอง OLG เกิดจากจินตนาการ ที่ว่า คนเราเกิดมามีชีวิตสามช่วงเวลา คือ วัยเด็ก วัยทำงาน และวัยชรา ดังนั้นใน สังคมจะประกอบด้วยคนสามรุ่นที่ดำรงชีวิตคาบเกี่ยวกัน รุ่นแรกขอเรียก ว่ารุ่นปู่ ย่าตายาย รุ่นที่สอง คือคนในวัยทำงานหรือพ่อแม่ และรุ่นที่สามเรียกว่า รุ่นลูก (ขอใช้สัญลักษณ์แทนคือ O=old, V=working, Y=young) เด็กและเยาวชนไม่มี อาชีพและไม่มีรายได้เป็นของตนเอง จึงต้องอาศัยการสนับสนุนหรือการเงินโอน จากพ่อแม่ (คนในวัยทำงาน) ขณะเดียวกันผู้สูงอายุเมื่อเกษียณจากการทำงานจะ ขาดรายได้หรือรายได้ลดลงมาก แต่คนกลุ่มนี้ดำรงชีวิตอยู่และมีรายจ่ายบริโภค โดยใช้จ่ายจากเงินออมในอดีตของตนเอง (จากบำนาญจากกองทุนประกันสังคม) จากเงินช่วยเหลือของรัฐบาล (สวัสดิการคนชรา) หรือการสงเคราะห์จากรุ่นลูก 35 ในแบบจำลองนี้ ประชากรในวัยทำงาน (Working Populaton) จึงมีภาระ หนักที่จะต้องดูแลทั้งคนรุ่นพ่อและรุ่นลูก - แต่นั่นก็ไม่ได้แปลว่ามีใครเอาเปรียบ ใครหรือ “กินแรง” กัน เพราะเหตุว่าคนในวัยทำงานนั้นก็เคยเป็นเด็กมาก่อน เคย ได้ รั บ การอุ ป ถั ม ป์ ค้ ำ ชู จ ากรุ่ น พ่ อ แม่ ดั ง นั้ น ถื อ ว่ า เป็ น “หน้ า ที่ ” หรื อ ถื อ ว่ า เป็ น “สัญญาประชาคม”ก็ได้ เมื่อพิจารณาประกอบว่าคนในวัยทำงาน (ซึ่งเป็นคนกลุ่ม ใหญ่ของสังคม สมมติเป็นตัวเลขว่ามีสัดส่วนร้อยละ 60 ช่วยดูแลเด็กร้อยละ 30 และคนวัยชราจำนวนร้อยละ 10 ก็อาจจะไม่หนักหนาอะไร ยิ่งถ้าหากว่าสังคมนั้นๆ มีผลิตภาพการทำงานสูง พูดง่ายๆ ว่า “หาเงินเก่ง” ก็ไม่เป็นประเด็นที่น่าห่วง

ผลงานชิ้ น บุ ก เบิ ก ที่ ถื อ ว่ า เป็ น คลาสสิ ก ได้ แ ก่ Paul A. Samuelson 1958 “An exact consumption-loan model of interest with or without the social contrivance of money,” Journal of Political Economy, 467-82. Henry Aaron (1966) “The social insurance model,” Canadian Journal of Economics and Political Sciences, 371-74. Perter A. Diamond 1965 “National debt in a neoclassical growth model,” American Journal of Economics, 1126-50. 74 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ปัญหาของสังคมผู้สูงอายุและเป็นปัญหาของสังคมไทยในขณะนี้ เกี่ยวข้อง กับความสมดุลและความลงตัวในอดีตที่หายไป หรือจะเรียกว่าเป็น “ดุลยภาพที่ หายไป” ก็คงได้ 36 เพราะสาเหตุดังนี้ ประการแรก จำนวนผู้สูงอายุมีสัดส่วนเพิ่ม ขึ้น ทำให้ภาระการช่วยเหลือและการเงินการคลังของสังคม (ภาครัฐหรือลูกหลาน) เพิ่มขึ้น ประการที่สอง อายุขัยเฉลี่ยของประชากรเพิ่มขึ้นหมายถึงการดำรงอยู่ใน ช่วงวัยชรายาวนานกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับในอดีต 37 ค่าครองชีพหรือค่าใช้จ่าย ดูแลสุขภาพในสังคมสมัยใหม่ก็แพงกว่าเดิม โอกาสการเป็นโรคเรื้อรังที่ต้องการพบ แพทย์พยาบาลเพิ่มขึ้น ประการที่สาม สภาพสังคมเมืองและในยุคโลกาภิวัตน์ ครอบครัวอาจจะไม่ได้อยู่รวมกัน - ผู้สูงอายุมักถูกทิ้งในอยู่กับบ้านในขณะที่คนใน วัยทำงานออกไปทำมาหากินนอกพื้นที่ (ไม่ได้อยู่ในจังหวัดเดียวกันหรือไปทำงาน ต่างประเทศ) จำเป็นต้องมีหน่วยงาน/องค์กรใหม่ที่ให้การช่วยเหลือและสนับสนุน

ผู้สูงอายุ ให้สามารถทำกิจกรรมได้ตามปกติ สำหรับผู้สูงอายุที่สุขภาพไม่ดีจำเป็น ต้องมีผู้ช่วยเหลือตามสมควร แบบจำลอง OLG วิเคราะห์กระแสรายได้และรายจ่ายของระบบประกัน สังคม เริ่มจากความเข้าใจการทำงานและรายได้ของคนในวัยทำงาน การออม และสมทบเข้ากองทุนประกันสังคม รวมทั้งค่าใช้จ่ายเพื่อการบริโภค ในขณะที่ สมาชิกวัยเด็กและผู้สูงอายุ ดำรงชีวิตและมีค่าใช้จ่ายการบริโภคและการลงทุน (การศึกษา) เขียนเป็นสัญลักษณ์ได้ดังนี้ 38 36 37

ผู้เขียนนึกถึงหนังสือรางวัลซีไรท์ของคุณจีรนันนท์ พิชปรีชา “ใบไม้ที่หายไป” ในยุค ค.ศ.1946-1964 มีทารกคลอดใหม่จำนวนมากจนเป็นปรากฏการณ์ที่เรียกว่า baby boom เมื่อจำเนียรกาลผ่านไปถึงปี ค.ศ. 2020 คนกลุ่มนี้เริ่มเข้าวัยคนชรา (oldies boom) และจะ เป็น“กลุ่มใหญ่” ในสังคม 38 (1)----- Cy = D การบริโภควัยเด็ก จากเงินโอน (อุปถัมป์) 2 (2)----- L2w2 = Cv2 + (1-r) Av2 + pb1 B1 + pd3D3 คนทำงาน มีรายได้และแบ่งสรรรายได้ (3)----- Co2 = Av2 + B2 คนชราดำรงชีพจากทรัพย์สินและเงินบำนาญ ตัวยก y, v, o หมายถึง วัยเด็ก วัยทำงาน และวัยชรา ตามลำดับ ตัวห้อย 1,2,3 หมายถึง กาลเวลา A = ทรัพย์สิน ; C = การบริโภค ; B = สิทธิประโยชน์จากบำนาญคนชรา ; D = เงินโอน ; r = อัตราดอกเบี้ย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 75

76 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตัวแปรตาม o การบริโภคของวัยเด็ก o รายได้และการบริโภคของคนในวัยทำงาน o ค่าใช้จ่ายดูแลคนชรา (อีกนัยหนึ่งการบริโภคของคนชรา) o ทรัพย์สินที่สะสม o เงินโอน (จากคนทำงาน) ให้คนที่พึ่งพิง o เบี้ยคนชรา (ผลประโยชน์)

ตัวแปรที่เกี่ยวข้อง เงินโอนจากกลุ่มทำงาน (ซึ่งจะแปรผันตามหลายปัจจัย อาทิเช่น ต้นทุนต่อหน่วยของการเลี้ยงดูเด็ก จำนวนเด็กและสัดส่วนของเด็กในสังคม ฯลฯ) ค่าจ้างและรายได้เป็นเท่าใด ซึ่งเกี่ยวข้องกับประสิทธิภาพการทำงานของคน ซึ่งแปรผันตามลักษณะ ของการประกอบอาชีพ สถานะการทำงาน อัตราการออม อัตราดอกเบี้ย ค่าเบี้ยประกันสังคม ฯลฯ จำนวนคนชรา จำนวนปีที่ดำรงชีวิตหลังการทำงาน รายได้ของคนชราที่สะสมมาในอดีต (รายได้ทรัพย์สิน) เบี้ยเลี้ยงดูคนชรามากหรือน้อยเพียงใด อัตราดอกเบี้ย อัตราเงินเฟ้อ ฯลฯ เงินออมระหว่างการทำงาน อัตราดอกเบี้ย เงินออมภาคบังคับซึ่งส่วนหนึ่งคืออัตราเบี้ยสมทบ เข้าประกันสังคม อัตราภาษีซึ่งนำไปสะสมเข้ากองทุนดูแลคนชรา (ภาพสมมติว่า มีการจัดการโดย ภาครัฐที่นำส่วนหนึ่งของภาษีไปสะสมเข้ากองทุน) จำนวนคนในวัยทำงาน รายได้ เบี้ยประกันสังคม (ในความหมายที่รวมการเลี้ยงดูคนชราด้วย-ไม่ใช่อัตราของเบี้ยที่ใช้ในปัจจุบัน) จำนวนคนชรา ต้นทุนต่อหน่วยการดูแลคนชราให้มีคุณภาพชีวิตที่ดี อัตราเบี้ยเลี้ยงดูคนชรา (มาตรฐานต่ำหรือมาตรฐานสูง?)

ตารางที่ 4.3 แสดงตัวแปรตามและตัวแปรที่เกี่ยวข้อง

วัยเด็ก การบริโภคของเด็ก = เงินโอนจากกลุ่มคนทำงาน (ค่าใช้จ่ายเลี้ยงดูเด็ก) วัยทำงาน รายได้การทำงาน = การบริโภค+สะสมทรัพย์สิน+ เบี้ยประกันตน+เงินโอนให้พ่อแม่ วัยชรา การบริโภคของคนชรา = ทรัพย์สินที่สะสม + เบี้ยคนชรา ในแบบจำลองนี้ อัตราการพึ่งพิง (Dependency Ratio) เป็นตัวแปรที่มี ความสำคัญซึ่งจำแนกย่อยต่อไปเป็นสองตัวแปร คือ สัดส่วนของกลุ่มคนชรา (OldAge Dependency Ratio) และสัดส่วนของกลุ่มเด็ก (Youth-Dependency Ratio) Dp1 = N1 / N2 Dp1 = N1 / N2 มีผู้เปรียบเทียบว่าอัตราการพึ่งพิง ก็คือ “ราคาเงา” (Shadow Price) ของ ระบบประกันสังคม รวมความแล้วในแบบจำลองง่ายๆนี้มีตัวแปรสำคัญที่จะต้องวิเคราะห์ (ใน มิติเวลาต่างๆ ไม่ใช่ภาพนิ่ง) อย่างน้อยๆ หกตัว ซึ่งเชื่อมโยงและมีความสัมพันธ์ ซึ่งกันและกัน กล่าวคือ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 77

เนื่องจากแบบจำลองนี้เกี่ยวข้องกับคนหลายๆรุ่น (อย่างน้อยที่สุดสามรุ่น กินเวลาหลายสิบปี) จึงจำเป็นต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงสภาพสังคมไทย (และ สังคมโลก) ซึ่งแน่นอนว่าจะไม่เหมือนเดิม จำเป็นต้องคิดถึงพลวัตของสังคมไทย ซึ่งมีหลายมิติด้วยกัน อย่างน้อยที่สุดเราจำเป็นต้องคำนึงถึงเรื่องราวต่อไปนี้ หนึ่ง อัตราการพึ่งพิงจะเพิ่มขึ้น (พร้อมกับคำนวณเป็นตัวเลขเชิงประจักษ์เท่าใด?) ภาระ ของคนในวัยทำงานย่อมเพิ่มขึ้นตามตัว (เพิ่มขึ้นเท่าใด รับภาระไหวไหม?) สอง ระบบสวัสดิการคนชราควรเป็นอย่างไร ซึ่งมีประเด็นที่พิจารณาและ อาจจะคิดเห็นแตกต่างกันไป ทางที่หนึ่ง เราจะให้เบี้ยคนชรากับคนชราทุกคน ถือว่าเป็น “สิทธิ์” โดยไม่เลือกปฏิบัติ ข้อดีคือบริหารได้ง่าย ทั่วถึงและเสมอภาค ข้อด้อยคือค่าใช้จ่ายของสังคมจะสูง ทางเลือกที่สอง การคัดกรองให้สวัสดิการ เฉพาะคนชราที่มีฐานะยากจน ขาดญาติหรือลูกหลานดูแล ข้อดีคือจำนวนคนที่จะ ให้สวัสดิการและภาระทางการคลังจะลดลง แต่มีข้อควรระวังกล่าวคือ จะต้อง สร้างฐานข้อมูลที่ดี เพื่อคัดกรองคนได้อย่างถูกต้อง ป้องกันปัญหา”เลือกผิดเลือก ถูก” (Type I And Type II Error ในภาษาสถิติ) ป้องกันอคติของเจ้าหน้าที่ที่ให้ สวัสดิการกับญาติพี่น้อง เข้าตำรา“เอื้ออาทรเฉพาะกลุ่ม” ซึ่งไม่ได้เกิดผลเสียหาย ทางการเงินเท่านั้น แต่ยังเป็นปัญหาจริยธรรมที่ยอมรับหรือทำใจได้ยาก สาม สภาพที่ขาดหลักประกัน ใครรับผิดชอบ? ก่อนอื่นใครๆ ก็ต้องนึกถึง ภาครัฐ ภาครัฐจะปฏิเสธความรับผิดชอบได้ลงคอกระนั้นหรือ? เพราะบทบาท สำคัญของรัฐคือการสร้างความเป็นธรรมและความเท่าเทียมในสังคม ที่พูดถึงนี้ไม่ ได้หมายถึงระบบไฟแนนซ์หรือการเงินการคลังเพียงอย่างเดียว แต่ยังมีมิติการ บริหารจัดการ เช่น หน่วยงานหรือสถาบันที่จะดูแลคนชรา จัดการได้ดี มีความรู้ และผ่านการอบรมมา กระจายอยู่ทั่วประเทศ (ไม่ใช่กระจุกตัวเฉพาะในเมืองหลวง หรือบางหัวเมือง เมื่อคิดถึง”ระบบ” ย่อมไม่ได้หมายถึงมีเฉพาะโครงการนำร่อง มี ศูนย์ดูแลคนชรา 5 แห่ง 10 แห่ง ให้บริการชนิดจำกัดจำเขี่ย คำปฏิเสธทำนองที่ ว่า “เสียใจ ศูนย์ของเรารับดูแลได้จำนวนแค่นี้” ไม่น่าจะเป็นเหตุผลที่ดี “รับฟังไม่ ขึ้น” “ยอมรับไม่ได้” ในการทำงานย่อมมีค่าบริหารจัดการ (Transaction Costs) ยั ง มี ค ำถามตามมาว่ า หน่ ว ยงานใดทำงานได้ ดี แ ละมี ค่ า ใช้ จ่ า ยต่ ำ มี ป ระเด็ น พิจารณาหลายคำถาม ให้หน่วยราชการส่วนกลางดำเนินการ องค์กรปกครองส่วน 78 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ท้องถิ่นเข้ามาบริหารจัดการได้หรือไม่? กลุ่มประชาคม (กลุ่มออมทรัพย์) และ องค์กรเอกชน หรือแม้แต่บทบาทของภาคธุรกิจเอกชนจะเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างไร? จำเป็นต้องวางแผนล่วงหน้า หมายเหตุ : การจ่ายเบี้ยยังชีพของคนชราของประเทศไทยได้มีการดำเนิน งานมาแล้วหลายปีโดยใช้งบประมาณแผ่นดิน เดิมการบริหารจัดการภายใต้การ ดูแลของกรมประชาสงเคราะห์ กระทรวงมหาดไทย ปัจจุบันได้ถ่ายโอนภารกิจการ จัดสรรเบี้ยยังชีพคนชราให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (เทศบาล และ อบต.) โดยใช้เกณฑ์ที่ส่วนกลางกำหนด แต่มีปัญหาการบริหารจัดการ อาทิเช่น หนึ่ง เบี้ย คนชราไม่พอเพียง มีคนชราที่สมควรจะได้รับการช่วยเหลือ-แต่ว่าไม่ได้รับ สอง การกำหนดอัตราเบี้ยเลี้ยงดูคนชราค่อนข้างต่ำ (ก่อนปี พ.ศ.2550 เบี้ยยังชีพคน ชราเท่ากับ 300 บาทต่อคนต่อเดือน ปัจจุบันปรับให้เป็น 500 บาทต่อคนต่อเดือน) สาม การเบิกจ่ายเบี้ยล่าช้า (หกเดือนต่อครั้ง) เนื่องจากระบบการจ่ายเงินของภาครัฐ ไม่คล่องตัว รายได้ตลอดช่วงเวลาการทำงานและการออมสะสม นักเศรษฐศาสตร์ได้ค้นคิดทฤษฎีวงจรชีวิตของการออม (Life-Cycle Theory of Saving) เพื่ออธิบายพฤติกรรมของบุคคลตัวอย่าง (Representative Agent) โดยคำนึงถึงความจริงที่ว่าทุกคนต้องผ่านวัยเด็ก-วัยทำงาน-และวัยหลังเกษียณจาก การทำงาน โดยสันนิษฐานว่าบุคคลตัวอย่างเป็นผู้มีเหตุผล (Rational Man) รู้จัก คาดการณ์อนาคตล่วงหน้า และสันนิษฐานว่า บุคคลผู้นี้จะเก็บออมเงินไว้ระหว่าง วัยทำงานเพื่อนำมาใช้จ่ายดูแลตนเองในวัยชรา เป้าหมายของบุคคลนี้คือเพื่อทำให้ อรรถประโยชน์ของตนเองสูงที่สุด ใช้วิธีการ Optimization Over Time โดยที่ ตระหนั ก ว่ า รายได้ จ ะแปรผั น ตามอายุ (การศึ ก ษาและประสบการณ์ ท ำงาน) บุคคลจะเลือกอัตราการออมที่เหมาะสมของตนเอง ซึ่งแน่นอนว่าจะต้องมากพอ เพียงสำหรับดำรงอยู่หลังวัยทำงาน ทั้งนี้ต้องตระหนักว่า ช่วงเวลาการทำงาน (Working Life Cycle) ของแต่ละคนแตกต่างกัน บางอาชีพมีอายุการทำงานสั้น (ตัวอย่างเช่น ดาราภาพยนตร์ นักกีฬาอาชีพ เป็นต้น) ถึงแม้ว่าค่าจ้างและเงิน เดือนจะสูงอย่างยิ่ง แต่ว่า”ยุคทอง”ของคนกลุ่มนี้สั้น ในขณะที่บางอาชีพ--มีอายุ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 79

การทำงานยาวนานกว่าถึงแม้ว่าค่าจ้างโดยเฉลี่ยอาจจะต่ำกว่า อาชีพกรรมกรที่ใช้ พละกำลั ง และจำเป็ น ต้ อ งเดิ น ทางรอนแรมที่ ต่ า งๆ หรื อ การทำงานในโรงงาน อุ ต สาหกรรมที่ ต้ อ งเพ่ ง สายตาหรื อ กำลั ง กายอาจจะเหมาะสำหรั บ วั ย หนุ่ ม สาว เท่านั้น แต่เมื่อวัยกลางคนก็อาจจะไม่เหมาะ ต้องเลิกราไปเองหรือถูกนายจ้างขอ ให้ออกจากงาน บางอาชีพเหมาะกับแรงงานหญิง ในขณะที่บางอาชีพมีอคติเลือก ใช้แรงงานชาย ขนาดการออม ขึ้ น อยู่ กั บ แบบแผนรายได้ แ ละแบบแผนการใช้ จ่ า ย (Spending Pattern) ของแต่ละคนซึ่งเป็นอีกหัวข้อหนึ่งที่ซับซ้อน หลากหลาย เช่น คนเมืองมีรายได้สูง--แต่ทว่าค่าใช้จ่ายการครองชีพก็สูงตามไปด้วย ในขณะที่ คนชนบทโดยทั่วไปถึงแม้มีรายได้ต่ำ--แต่ว่าครองชีพต่ำตามไปด้วย วงจรชีวิตและการออม (Life-Cycle Theory of Saving) อธิบายว่าบุคคล จะออมเงินในระหว่างวัยทำงานให้พอเพียง (Saving เรียกย่อว่า S(t)) เงินจำนวนนี้ จะสะสมปีต่อปีเป็นความมั่งคั่ง (W(t)) ซึ่งสามารถจะนำมาใช้จ่ายภายหลังเกษียณ จากการทำงาน - แต่ในสภาพเป็นจริง--คนไทยจำนวนมากไม่ได้เก็บออมอย่าง

พอเพียง ดังนั้นเมื่อสูงวัยและเกษียณจากการทำงานไม่มีเงินออมพอเพียง ซึ่งท้าย ที่สุดกลายเป็นภาระของรัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยให้สวัสดิการ (เบี้ยยังชีพคนชรา)

80 / นโยบายการคลังสาธารณะ

5 นโยบายสาธารณะ เพื่อช่วยเหลือคนเล็กคนน้อย ในกระแสโลกาภิวัตน์ 1. บทนำ

คำว่า โลกาภิวัตน์ มาจากคำสองคำว่า โลก และอภิวัฒน์ หมายถึงการ เปลี่ยนแปลงตามกระแสของโลก เนื่องจากประเทศต่างๆในโลกปัจจุบันติดต่อ ค้าขาย การลงทุน ถ่ายทอดวัฒนธรรมจากประเทศหนึ่งไปยังอีกประเทศหนึ่งได้ อย่างรวดเร็ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งความก้าวหน้าของเทคโนโลยีการสื่อสารผ่านระบบ อินเตอร์เน็ต ประชาชนนับพันล้านคนสามารถได้ชมมหกรรมกีฬาโอลิมปิคหรือ ฟุตบอลโลก รับฟังข่าว และชมการแสดงของศิลปินดังสดๆพร้อมกันทั่วโลกผ่านจอ โทรทัศน์และการถ่ายทอดสดผ่านดาวเทียม การขนส่งสินค้าจากประเทศหนึ่งไปอีก ประเทศหนึ่งเป็นเรื่องง่ายดายและรวดเร็ว (ขึ้นอยู่กับว่ายอมจ่ายหรือไม่) รถยนต์ คันหนึ่งประกอบด้วยอุปกรณ์และชิ้นส่วนหลายพันชิ้น - ผลิตจากหลายโรงงานใน หลายประเทศ แต่นำไปประกอบในประเทศหนึ่งเพื่อส่งไปจำหน่ายทั่วโลก เงินทุนไหล เข้าไหลออกจากประเทศหนึ่งๆ ได้ง่ายและรวดเร็วเพื่อเก็งกำไรในตลาดหลักทรัพย์ การปั่นราคาหุ้นและเก็งกำไรค่าเงิน “ระยะทาง” มิได้เป็นอุปสรรคที่จะซื้อขาย (สินค้า) แลกเปลี่ยนและเรียนรู้ วัฒนธรรมข้ามประเทศดังเช่นสังคมในอดีต มีผู้ใช้คำว่า “มรณกรรมของระยะทาง” (Death of Distance) โลกาภิวัตน์ยังหมายถึงระบบการผลิตแบบใหม่ที่สามารถ ผลิตซ้ำ (Reproduction) ได้โดยง่ายต้นทุนต่อหน่วยยิ่งลดน้อยตามขนาดการผลิต ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 81

นึกถึงการปั๊มแผ่นดีวิดีภาพยนตร์หรือเพลง ในระบบผลิตสมัยใหม่เปิดโอกาสให้ทุน ขนาดใหญ่และหน่วยผลิตชั้นนำที่มีเทคโนโลยีสูง ยึดกุมตลาดทั่วโลก เพราะว่า พื้นที่ตลาดไม่ได้จำกัดเฉพาะภายในประเทศเท่านั้น แต่ขยายออกไปทั่วโลก จนมี สำนวนว่า “The World Is The Limit” ในแง่หนึ่งเป็นความสำเร็จและความก้าวหน้าของระบบผลิตสมัยใหม่ และ กติกาการค้าเสรีที่องค์กรระหว่างประเทศให้กับการสนับสนุน (แต่บนพื้นฐานของ ความไม่เท่าเทียม) กลายเป็น “ปัญหา” ต่อประชากรของโลกหลายพันล้านคนที่มีทุน น้อย ผู้ใช้แรงงาน เกษตรกร ฯลฯ เนื่องจาก“พื้นที่ทำมาหากิน” ของคนเล็กคน น้อยหายไป ร้านค้าย่อยถูกเบียดด้วยห้างสรรพสินค้าขนาดใหญ่ เทคโนโลยีใหม่ ทดแทนเทคนิคการผลิตแบบดั้งเดิม โลกาภิวัตน์จึงเป็นสาเหตุส่วนหนึ่งของปัญหา ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในโลกปัจจุบัน เป็นสาเหตุของความขัดแย้งและการ ประท้วงในเวทีการค้าและข้อตกลง มีฝ่ายสนับสนุนและมีฝ่ายคัดค้าน จำเป็นต้องทบทวนนโยบายสาธารณะกันใหม่ จริงอยู่คนไทยอาจจะไม่มี เสียงดังและพลังที่จะเปลี่ยนแปลงกติกาการค้าของโลก แต่ว่าเราสามารถเลือกเส้น ทางการพัฒนาและกำหนดกติกาเศรษฐกิจและนโยบายสาธารณะในประเทศไทยได้ อย่างแน่นอน เพื่อคนไทยอยู่ร่วมกันอย่างสันติ มีพื้นที่ทำมาหากินไม่ว่าจะเป็นคนที่ มีทุนน้อย ผู้ใช้แรงงาน เกษตรกร ฯลฯ ในขณะเดียวกันเศรษฐกิจไทยและคนไทย สามารถก้าวหน้าทันวิวัฒนาการของเทคโนโลยี แข่งขันได้กับนานาประเทศ พร้อม กับตั้งโจทย์ว่า มาตรการการเงินการคลังที่เหมาะสมเป็นอย่างไร

เพิ่มขึ้นมากที่สุด สอง ผลประโยชน์ และต้นทุนของโลกาภิวัตน์ ไม่เท่าเทียมกัน สาม ความเหลื่อมล้ำของรายได้/ความมั่งคั่งระหว่างประเทศและภายในประเทศมี แนวโน้มเพิ่มขึ้น สี่ การเชื่อมโยงหรือบูรณาการระหว่างประเทศเพิ่มขึ้น แต่ในทาง ตรงกันข้ามพบว่า ภายในชาติเดียวกันกลับมีการแตกสลายมากขึ้น (International Integration and National Disintegration) พอล สตรีตเทน ประเมินว่าโลกาภิวัตน์เป็นผลดีกับใคร? และเป็นผลเสียกับใคร? โดยแสดงเป็นตารางเปรียบเทียบที่เขาเรียกว่า “บัญชีสมดุลของโลกาภิวัตน์” (Balance Sheet of Globalization) ขอนำมาแสดงประกอบโดยไม่ต้องมีคำบรรยายใดๆ

ใครได้ใครเสียในกระแสโลกาภิวัตน์? ผลงานเขียนที่น่าอ่านชิ้นหนึ่งชื่อว่า Paradoxes of Globalization, เป็นบทความตีพิมพ์ในหนังสือ New Thinking in Macroeconomics, โดยสำนัก Edward Elgar ในปี ค.ศ.2003 ผู้เขียนเป็นนัก เศรษฐศาสตร์อาวุโส Paul Streeten เสนอข้อสังเกตที่แหลมคมและหลักฐานข้อมูล เชิงประจักษ์ประกอบ หนึ่ง ระบบการผลิตของโลกเพิ่มขึ้น ปริมาณการค้าระหว่าง ประเทศเพิ่มขึ้น ที่สำคัญพบว่าการไหลเข้า-ออกของเงินระหว่างประเทศมีปริมาณ

3. ความยากจนและความเหลื ่อมล้ำทางรายได้

2. ใครได้ ใครเสียในกระแสโลกาภิวัฒน์

82 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตารางที่ 5.1 แสดงการเปรียบเทียบฝ่ายได้ประโยชน์และเสียประโยชน์ ฝ่ายได้ประโยชน์ (Good for): ฝ่ายเสียประโยชน์ (Bad for): ญี่ปุ่น ยุโรป อเมริกาเหนือ เอเชียตะวันออก ประเทศกำลังพัฒนา และแถบอัฟริกา การผลิต การจ้างงาน คนที่มีทรัพย์สิน คนที่ไม่มีทรัพย์สิน กำไร ค่าจ้าง คนที่มีการศึกษาสูง คนที่ด้อยการศึกษา เจ้าหนี้ ลูกหนี้ คนแข็งแรง คนอ่อนแอ สินค้าที่ผลิตได้ยาก ผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรมแบบพื้นๆ (Sophisticated Products) (Standard Manufacture Products) วัฒนธรรมโลก (Global Culture) วัฒนธรรมท้องถิ่น (Local Culture)

ความก้าวหน้าของวิทยาการและความเจริญเติบโตของเศรษฐกิจไทย ทำให้ ความยากจนลดลง แต่ความเหลื่อมล้ำระหว่างคนจนคนรวยกลับเพิ่มขึ้น เป็นความจริง ที่พิสูจน์ได้จากข้อมูลสถิติ และมีผลงานวิจัยหลายชิ้นที่นำมาอ้างอิง อะไรคือสาเหตุ ของความเหลื่อมล้ำฯที่เพิ่มขึ้น และเรื่องนี้เกี่ยวข้องกับกระแสโลกาภิวัตน์อย่างไร? ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 83

นักวิเคราะห์หลายท่านได้ทำงานค้นคว้าวิจัยเพื่ออธิบายปรากฏการณ์ของ ความยากจนและความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ พอจะประมวลได้ดังนี้ ทฤษฎีที่ 1 อคติของความก้าวหน้าทางเทคโนโลยี - ต้องยอมรับว่า ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีและวิทยาการ เป็นผลดีต่อเศรษฐกิจโลก นวัตกรรม ทำให้เกิดผลิตภัณฑ์ชนิดใหม่ ประสิทธิภาพการผลิตสูงขึ้นด้วยคอมพิวเตอร์ ด้วย เทคนิคการผลิตแบบใหม่ การค้นพบพันธุ์พืชใหม่ๆ การใช้ปุ๋ยและดัดแปลงพันธุกรรม ฯลฯ แต่ว่าระบบการผลิตไม่ได้ส่งเสริมการจ้างงานมากนัก หลายสาขาทดแทนการ จ้างงานโดยใช้คอมพิวเตอร์ (สาขาการธนาคารเป็นต้น) โรงงานใช้หุ่นยนต์ใน กระบวนการผลิตบางขั้นตอนแทนแรงงานคน จริงอยู่ในระบบผลิตไฮเทคยังต้องใช้ แรงงานที่มีฝีมือและระดับมันสมอง จ่ายเงินเดือนแพงลิ่วให้กับบุคคลเหล่านี้ แต่ว่า ใช้คนจำนวนน้อย แต่ประชากรและกำลังแรงงานส่วนใหญ่ของไทยมีระดับการ ศึกษาต่ำ คนไทยจำนวนหลายล้านคนทำงานที่ใช้พละกำลังและร่างกาย โดยได้รับ ค่าจ้างต่ำ หรือถูกออกจากงานต้องเปลี่ยนมาประกอบอาชีพอิสระ ค้าขายเล็กๆ น้อย ขับแทกซี่หรือมอเตอร์ไซด์รับจ้าง หรือรับงาน (จากโรงงาน) ไปทำที่บ้านเป็นชิ้น โดยไม่ได้รับสวัสดิการและสิทธิประโยชน์ ปรากฏการณ์นี้รวมเรียกสั้นๆ ว่า Skilled Biased Technological Progress คือเลือกจ้างแรงงานระดับมันสมองและมีฝีมือ ทำให้โอกาสการมีงานทำลดน้อยลง ทฤษฎีที่ 2 การย้ายแรงงานข้ามประเทศ กระแสโลกาภิวัตน์เปิดโอกาส ให้ทุน-เทคโนโลยี-แรงงาน เคลื่อนย้ายได้อย่างเสรี-ซึ่งมีทั้งส่วนดีและไม่ดี ในด้าน การผลิตนั้นเป็นเรื่องดีและยอมรับว่ามีประโยชน์อย่างชัดเจน ผู้ประกอบการมี หนทางเลือกมากว่าจะเลือกผลิตสินค้าในประเทศไทย-เวียดนาม-มาเลเซีย และ อื่นๆ ตามที่เห็นว่าเป็นประโยชน์สูงสุด ต้นทุนการผลิตต่ำสุด ได้รับสิทธิประโยชน์ ด้านภาษีของรัฐบาลมากที่สุด และมีทางเลือกที่จะว่าจ้างแรงงานจากประเทศต่างๆ เพราะการเคลื่อนย้ายแรงงานข้ามประเทศทำได้ไม่ยาก ถึงแม้ว่าจะมีกฎและกติกา เกี่ยวกับการใช้แรงงานต่างชาติ--แต่การเคลื่อนย้ายแรงงานผิดกฎหมายก็เกิดขึ้นได้ สถานการณ์เช่นนี้เป็นผลเสียต่อตลาดแรงงานระดับล่าง เพราะว่าขาดพลังในการ ต่อรองค่าจ้างเงินเดือนจากฝ่ายนายจ้าง โดยสรุปคือกระแสโลกาภิวัตน์เป็นสาเหตุ หนึ่งของการกดค่าจ้างสำหรับแรงงานขั้นต่ำ แรงงานไทยนับสิบล้านคนจบการ 84 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ศึกษาระดับประถมศึกษาไม่มีทางเลือกมากนัก ต้องยอมรับค่าจ้างต่ำกว่าค่าจ้าง

ขั้นต่ำแต่ยังดีกว่าการตกงาน หรือดีกว่าจะต้องประกอบอาชีพอิสระเล็กๆ น้อยๆ เพราะว่าทุนน้อยและเป็นอาชีพเสี่ยง ทฤษฎีที่ 3 การรุกของทุนขนาดใหญ่ กระแสโลกาภิวัตน์เปิดโอกาสให้ เกิดการจับมือของทุนขนาดใหญ่ (ระหว่างทุนต่างชาติ กับทุนขนาดใหญ่ภายใน ประเทศ) ผลิตสินค้าเพื่อป้อนตลาดขนาดใหญ่ (ทั่วโลก) โดยอาศัยความได้เปรียบ จากขนาด ต้นทุนการผลิตที่ต่ำกว่า เป็นที่ประจักษ์ชัดว่าทุนขนาดใหญ่ได้เบียด พื้นที่ที่เคยเป็นแหล่งทำมาหากินของทุนขนาดเล็ก ตัวอย่างเช่น ร้านค้าย่อยถูกห้าง สรรพสินค้าเบียดจนต้องเลิกกิจการไปจำนวนมาก โรงงานอุตสาหกรรมไฮเทคที่ ถือว่าเป็นชั้นนำระดับโลกมีโอกาสกระจายการผลิตออกไปประเทศด้อยพัฒนา ซึ่งมี ค่าจ้างแรงงานต่ำกว่า ตั้งใกล้กับแหล่งปัจจัยการผลิต - จริงอยู่ โรงงานย่อยๆ สามารถจะเป็นหุ้นส่วนกับพันธมิตรกับโรงงานข้ามชาติขนาดใหญ่ได้ โดยผลิตชิ้นส่วน ป้ อ นให้ โ รงงานแม่ แต่ ว่ า ผลประโยชน์ ส่ ว นใหญ่ ต กอยู่ กั บ บริ ษั ท แม่ อนึ่ ง การที่ โรงงานมีสเกลการผลิตขนาดใหญ่ยิ่งเปิดโอกาสให้นำเครื่องจักรกล คอมพิวเตอร์ และหุ่นยนต์มาทำงานแทนแรงงานมากขึ้น โลกาภิวัตน์ยังหมายความถึงการถ่ายเท ทางด้านวัฒนธรรม การเผยแพร่ลัทธิบริโภคนิยม ศิลปินชั้นนำและนักกีฬาชั้นนำซึ่ง ในอดีตมี “แฟนคลับ” ภายในเมืองหรือในประเทศของตนเอง ปัจจุบันนี้แฟนคลับ ได้ขยายออกไปทั่วโลก แฟนคลับของทีมฟุตบอลแมนเชสเตอร์ยูไนเต็ด “สาวกผีแดง” นั้นไม่ได้จำกัดเฉพาะในเมืองแมนเชสเตอร์เท่านั้นแต่กระจายไปยังทุกหัวระแหง

ทั้งในเมืองและชนบทของประเทศไทยและประเทศอื่นๆ ทั่วโลก และไม่ใช่เป็นเรื่อง แปลกที่แฟนฟุตบอลชาวไทยจะรู้จักประทับลีลาการเล่นฟุตบอลศิลปินลูกหนังระดับ โลกยิ่งกว่านักฟุตบอลทีมชาติของตนเอง หนังสือพิมพ์กีฬาท้องถิ่นมี “พื้นที่” ข่าว ให้กับศิลปินลูกหนังระดับโลกมากหรือมากกว่าพื้นที่ข่าวให้กับนักฟุตบอลทีมชาติ ตนเอง ทฤษฎีที่ 4 ความสำเร็จและความล้มเหลวของสาขาการเกษตรและ การผลิตขั้นปฐม ความจริงต้องยอมรับว่า มีความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีในสาขา การเกษตรเกิดขึ้นมากมาย การค้นพบพันธุ์พืชใหม่เพิ่มผลผลิตหลายเท่า การ ผลิตผลไม้นอกฤดูกาล พื้นที่การเกษตรลดลงแต่ว่ายังสามารถผลิตได้มากกว่าเดิม ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 85

แต่ในความสำเร็จก็กลายเป็นความล้มเหลว เนื่องจากราคาสินค้าการเกษตร/ขั้น ปฐมที่ลดลงอย่างมาก ดูตัวอย่างราคาข้าว ราคาพืชผล ราคาผลไม้ ฯลฯ เพราะว่า ความต้องการบริโภคสินค้าเกษตรไม่ได้เพิ่มขึ้นมากนัก ในแต่ละปีจะมีข่าวคราวว่า เกษตรกรกลุ่มโน้มกลุ่มนี้ประท้วงการที่ราคาพืชผลตกต่ำ เรียกร้องให้รัฐบาลรับผิดชอบ ประกันราคา ในแต่ละปีรัฐบาลไทยต้องจัดสรรงบประมาณหลายหมื่นล้านเพื่อ แทรกแซงราคาข้ า วและพื ช ผลการเกษตร โครงการรั บ จำนำข้ า วทำให้ รั ฐ บาล ขาดทุนทุกปี และมีข่าวคราวการทุจริตเกี่ยวกับสต้อคข้าว/ลำไย และอื่นๆ ขณะนี้ มีแนวคิดใหม่ให้ยกเลิกโครงการรับจำนำข้าว ให้เปลี่ยนเป็นระบบประกันความเสี่ยง และชดเชยถ้ า หากว่ า ราคาตลาด ต่ ำ กว่ า ราคาอ้ า งอิ ง หน่ ว ยงานของรั ฐ และ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทยอ้างว่าต้นทุนภาครัฐจะลดลงภายใต้ระบบ ประกันความเสี่ยง และไม่เป็นภาระที่จะหาโกดังเก็บสต็อคข้าว ก็ต้องคอยติดตาม กันต่อไปว่าจะมีพัฒนาการในเรื่องนี้อย่างไร ทฤษฎีที่ 5 ความล้มเหลวของนโยบายภาครัฐ - ซึ่งจำแนกออกเป็นสอง ส่วน ความล้มเหลวในส่วนแรก (ย่อว่า รลล๑) หมายถึง ความไม่สามารถของภาค รัฐในการปรับปรุงนโยบายภาษีอากร ให้มีลักษณะก้าวหน้า เพื่อเป็นเครื่องมือของ การกระจายรายได้ฯ โครงสร้างภาษีของไทยนั้นกว่าร้อยละ 60 เป็นการเก็บภาษี ทางอ้อม จากภาษีมูลค่าเพิ่ม จากภาษีสรรพสามิตซึ่งเป็นการเก็บจากฐานการ บริโภคเป็นสำคัญ ข้อด้อยของภาษีทางอ้อมประการหนึ่งก็คือ ไม่สามารถแยกแยะ ระหว่ า งคนรวยคนจน ผู้ บ ริ โ ภคทั้ ง รวยและจนจ่ า ยภาษี มู ล ค่ า เพิ่ ม หรื อ ภาษี

สรรพสามิตในอัตราเดียวกัน เมื่อเปรียบเทียบกับรายได้ภาระภาษีที่คนจนจ่ายสูง กว่าคนรวย คงต้องลุ้นให้ปฏิรูปภาษีเพื่อทำให้ภาษีทางตรงมีสัดส่วนที่สูงขึ้นเพื่อเป็น เครื่องมือการกระจายรายได้ ซึ่งความจริงมีหลายทางเลือกด้วยกัน คือ ภาษีเงินได้ ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก และภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีกำไรจากทุน ฯลฯ ความล้มเหลว ในส่วนที่สอง (เรียกย่อว่า รลล๒) หมายถึง ความไม่สามารถของภาครัฐในการ จัดสรรงบประมาณแผ่นดินที่มี“เป้าหมายเพื่อคนจน” หมายถึง วิธีการจัดสรรงบ ประมาณแผ่นดินของไทยนั้นจัดสรรให้กระทรวง-กรม เป็นการจัดสรรตามอุปทาน หน่วยราชการนำงบประมาณไปจัดทำกิจกรรมตามภารกิจหน้าที่ เฉพาะด้าน เช่น พัฒนาแหล่งน้ำ ส่งเสริมการเกษตร การศึกษาและสาธารณสุข ฯลฯ สำหรับ

86 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ผู้อ่านที่สนใจติดตามการใช้จ่ายของภาครัฐที่มีเป้าหมายเพื่อคนจน มีหนังสือรวม บทความวิชาการน่าอ่านเล่มหนึ่ง ชื่อว่า Poverty Targeting in Asia, จัดพิมพ์ โดยธนาคารเพื่ อ การพั ฒ นาแห่ ง เอเซี ย มี บ ทความวิ ช าการ 7 เรื่ อ ง เล่ า ถึ ง ประสบการณ์ของการใช้จ่ายภาครัฐเพื่อช่วยเหลือคนจน ใช้กรณีศึกษา 5 ประเทศ ได้แก่ อินเดีย อินโดนีเซีย จีน ฟิลิปปินส์ และไทย ตีพิมพ์เผยแพร่โดยสำนักพิมพ์ Edward Elgar ในปี ค.ศ.2004 บรรณาธิการเป็นผู้อำนวยการวิจัย ชื่อ John Weiss กรณี ศึ ก ษาของประเทศไทย เขี ย นโดยศาสตราจารย์ ปี เ ตอร์ วอร์ และรอง ศาสตราจารย์ ดร.อิศรา ศานติศาสน์ ผู้เขียนท่านแรกเป็นศาสตราจารย์ประจำ มหาวิ ท ยาลั ย แห่ ง ชาติ อ อสเตรเลี ย เคยเป็ น อาจารย์ พิ เ ศษที่ ม หาวิ ท ยาลั ย ธรรมศาสตร์ มีภรรยาเป็นคนไทย พูดไทยได้ และแวะเวียนมาเยี่ยมเมืองไทยเป็น ประจำ ดร.อิ ศ รา เป็ น อาจารย์ ป ระจำของจุ ฬ าลงกรณ์ ม หาวิ ท ยาลั ย เป็ น นั ก เศรษฐศาสตร์ไทยจำนวนไม่กี่คนที่ติดตามทำงานวิจัยเกี่ยวกับความยากจนและการ กระจายรายได้อย่างต่อเนื่อง อาจารย์ปีเตอร์ วอร์และอาจารย์อิศรานำข้อมูลการ จั ดสรรงบประมาณเป็นรายจังหวัด (พ.ศ.2540 ถึง พ.ศ.2542) มาศึกษาและ ทดสอบว่า การจัดสรรงบประมาณนั้นเพื่อผลประโยชน์ของจังหวัดยากจนหรือไม่? ผลลั พ ธ์ ก ลั บ ตรงกั น ข้ า มกล่ า วคื อ พื้ น ที่ (จั ง หวั ด ) รวยกลั บ ได้ รั บ การจั ด สรร

งบประมาณแผ่นดินสูงกว่าจังหวัดที่ยากจน

4. สรุ ปและข้อเสนอแนะ

เจมส์ โทบิน นักเศรษฐศาสตร์ระดับรางวัลโนเบล เคยเสนอความคิดเห็นว่า ในยุคสมัยโลกาภิวัตน์ควรจะหาทางจัดภาษีรูปแบบใหม่ จากการเคลื่อนย้ายเงินทุน ระหว่างประเทศ ซึ่งเรียกว่า ภาษีโทบิน (Tobin Tax) เหตุผลสนับสนุนคือ การ เคลื่อนย้ายเงินทุนระหว่างประเทศถึงแม้ว่ามีผลดีโดยรวม แต่ว่าทำให้เกิด “ผล กระทบภายนอก” กล่าวคือ ปัญหาความผันผวนและการขาดเสถียรภาพทางการ เงินในประเทศต่างๆทั่วโลก (โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเทศเล็ก) ตัวอย่างเช่น เก็บ ภาษีจากการเคลื่อนย้ายเงินทุนในอัตราประมาณครึ่งหนึ่งของเปอร์เซ็นต์ (0.5%) เพื่อนำมาเป็นกองทุน สำหรับการพัฒนาและชดเชยความเสียหายหรือการพัฒนา ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 87

ในโอกาสนี้ขอเสนอความเห็นมาตรการการคลังแบบใหม่ในสังคมไทย คือ การจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมจากสาขาธุรกิจที่ได้รับประโยชน์จากข้อตกลงการ ค้ า เสรี นำรายได้ ดั ง กล่ า วมาเป็ น กองทุ น เพื่ อ ชดเชยให้ ส าขาเศรษฐกิ จ ที่ ถู ก ผล กระทบจากกระแสจากโลกาภิวัตน์ ภายใต้แนวคิดนี้คือการเปลี่ยนสภาพที่มีคนได้มีคนเสีย (win-lose) ให้กลายเป็น“ได้-ได้” (win-win) ข้อเสนอเช่นนี้จำเป็นต้อง ศึกษาวิจัยอย่างเอาจริงเอาจังว่า สาขาเศรษฐกิจใดมีกำไรส่วนเกินและได้รับผล ประโยชน์จากกระแสโลกาภิวัตน์ สาขาใดได้รับผลกระทบทางลบ หามาตรการช่วย เหลือและปรับโครงสร้างให้สาขาเศรษฐกิจที่ถูกกระทบกระเทือนจากข้อตกลงเสรี ทางการค้า คำนวณว่าจะต้องใช้งบประมาณมากน้อยเพียงใด เชื่อว่าจะเป็นงาน วิจัยที่ดีมีประโยชน์และช่วยสนับสนุนการทำนโยบายสาธารณะที่เหมาะสม

6 การคลังใหม่ ควบคู่กับการเมืองใหม่ *

1. บทนำ

การเมื อ งใหม่ ก ำลั ง เป็ น ประเด็ น ร้ อ นในสั ง คมไทย ตั้ ง แต่ ปี พ.ศ.2551 เป็นต้นมา เกิดปรากฎการณ์ใหม่เกี่ยวกับความขัดแย้งทางการเมืองอย่างที่ไม่เคย เป็นมาก่อนในอดีต ความขัดแย้งเกิดขึ้นทุกระดับตั้งแต่ระดับสูงคือรัฐสภาจนถึง การเมืองภาคประชาชน นักคิดนักปฏิรูปสังคมและนักวิชาการเรียกร้องให้ปฏิรูป การเมืองใหม่และการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ได้รัฐบาลแบบประชาธิปไตย ที่ ประชาชนมีส่วนร่วม ตอบสนองความต้องการของประชาชน ฯลฯ ผู้เขียนมีความ เห็นว่าเป็นโอกาสที่ดีที่จะครุ่นคิดพินิจนึกเกี่ยวกับการเงินการคลังแนวใหม่ควบคู่กัน ไป เนื่องจากการเมืองกับเศรษฐกิจแยกออกจากกันไม่ได้ มาตรการการเงินการ คลังผูกพันกับการเมืองอย่างช่วยไม่ได้ นักการเมืองพยายามดึงงบประมาณแผ่นดิน ลงไปพื้นที่หาเสียงของตน พรรคการเมืองใช้นโยบายประชานิยมเป็นเครื่องมือหาเสียง เลือกตั้ง นักธุรกิจล้อบบี้ให้รัฐลงทุนในกิจกรรมก่อสร้างและสาขาเศรษฐกิจเพื่อเอื้อ ประโยชน์โดยอ้างเหตุผล “ไทยเข้มแข็ง” เพื่อลดต้นทุนค่าขนส่งให้แข่งขันกับนานา ประเทศ เสนอให้รัฐบาลลดอัตราภาษีเพื่อประโยชน์ต่อสาขาการผลิต การเมืองของ * ปรับปรุงจากเอกสารประกอบการประชุม จัดโดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ วัน ที่ 20 พฤศจิกายน 2551 อาคารพญาไทเพลซ 88 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 89

ส่วนราชการเพื่อดึงงบประมาณสนับสนุนกิจกรรมของหน่วยงาน รวมถึงการเมือง ภาคประชาชนที่ต้องการให้รัฐบาลช่วยเหลือประกันราคาพืชผล ปลดหนี้สินและ

อื่น ฯลฯ บทความนี้วิเคราะห์กระบวนการงบประมาณแผ่นดิน และนโยบายภาษีอากร ตามสภาพเป็นจริง พร้อมกับเสนอแนะการคลังใหม่เพื่อเพิ่มพลังประชาชนและลด ความเป็ น ธรรมในสั ง คม ข้ อ เสนอแนะสำคั ญ เกี่ ย วข้ อ งกั บ หนึ่ง ข้ อ เสนอการ ปรั บ ปรุ ง กระบวนการงบประมาณและรายจ่ า ยภาครั ฐ แนวใหม่ เ พื่ อ ตอบสนอง นโยบายพื้นฐานแห่งชาติตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ (พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550) เพื่อให้ภาครัฐทำบทบาทส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน ผ่านระบบการศึกษา ระบบสาธารณะ การคุ้มครองทางสังคม สนับสนุนการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ และส่งเสริมคนยากจน (Pro-Poor Growth) สอง ข้อเสนอการปรับปรุงโครงสร้าง ภาษีอากร ให้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจยุคใหม่ โดยคำนึงถึงมิติความเป็นธรรม รวมทั้ ง พยายามหาแหล่ ง รายได้ ใ หม่ เ พื่ อ การพั ฒ นาประเทศ สาม ข้ อ เสนอ กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการกำกับการทำงานของภาครัฐ การ กระจายอำนาจทางการคลังและงบประมาณให้ภูมิภาคและท้องถิ่น โดยเปิดโอกาส ให้ประชาชนมีส่วนร่วมกำกับตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของส่วนราชการ (ทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น) เพื่อประสิทธิภาพและประสิทธิผลการใช้จ่ายเงินของภาครัฐ และความคิดริเริ่มต่างๆ ของประชาชนเช่นกองทุนไมโครไฟแนนซ์และกองทุนการ เงินของผู้ใช้แรงงาน

2. นโยบายการเงินการคลังเพื่อสังคม ภายใต้ บริบทสังคมที่เปลี่ยนแปลง

ก่อนอื่นขอทบทวนความหลังด้วยการวิเคราะห์ นโยบายการเงินการคลัง แบบดั้งเดิม ของไทยผ่านวิวัฒนาการจากระบบการเมืองที่ระบบราชการเป็นใหญ่ ภายใต้ ป ระชาธิ ป ไตยแบบครึ่ ง ใบที่ มี รั ฐ บาลจากการปฏิ วั ติ ห ลายครั้ ง หลายครา

ถึงแม้ว่ามีตัวแทนของภาคประชาชนที่ได้จากการเลือกตั้ง แต่ในขณะเดียวกัน ส.ส. อีกกลุ่มหนึ่งมาจากการแต่งตั้งโดยผู้มีอำนาจรัฐในขณะนั้น จึงไม่อาจจะเรียกว่าเป็น 90 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตัวแทนของประชาชนและเป็นประชาธิปไตยเต็มใบ จนกระทั่งมาในระยะหลังที่ การเมืองไทยวิวัฒนาในแนวทางการเลือกตั้งทั้งในระดับชาติและท้องถิ่นพัฒนา พั ฒนาการทางการเมืองส่งผลให้เกิดการปรับตัวของภาครัฐและการจัดบริการ สาธารณะในหลายด้านซึ่งรวมเรียกว่าเป็น “นโยบายประชานิยม” แต่พัฒนาการ ทางการเมืองไทยของไทยภายใต้ระบบเลือกตั้งเริ่มประสบปัญหาวิกฤตศรัทธา

หลายประการ เช่น การซื้อสิทธิขายเสียงและข้อกังขาว่าไม่ได้ตัวแทนที่แท้จริง

ของประชาชน การขาดเสถี ย รภาพของรั ฐ บาลเนื่ อ งจากความขั ด แย้ ง ใน พรรคการเมือง รวมทั้งการแทรกแซงของทหารรวมถึงการปฏิวัติรัฐประหารซึ่งมิใช่ วิถีทางประชาธิปไตย ฯลฯ ในด้านนโยบายการเงินการคลังของภาครัฐนั้น - หน่วย ราชการมหภาคยังคงมีบทบาทสำคัญในการชี้นำทิศทางของนโยบายภายใต้ “งบ ประมาณฐานกรม” หมายถึง รายจ่ายของภาครัฐทั้งหมดต้องผ่าน “กรม” ซึ่ง เป็นการทำงานแบบรวมศูนย์อำนาจ ผู้เขียนแสดงความวิพากษ์ระบบงบประมาณ ฐานกรมว่าไม่น่าจะเหมาะสมต่อสังคมไทยในอนาคต พร้อมกับเสนอการปรับปรุง กระบวนการงบประมาณแผ่นดิน และนโยบายการคลังแนวใหม่ที่มีเป้าหมายเพิ่ม พลังประชาชน นโยบายการเงินการคลังดั้งเดิมของไทย ให้น้ำหนักความสำคัญเรื่องรักษา เสถียรภาพของเศรษฐกิจมหภาคสูง ในขณะที่เป้าหมายอีกด้านหนึ่งคือมิติการ กระจายรายได้หรือความเป็นธรรมทางสังคมถูกละเลยไม่ดำเนินการจริงจังและไม่ สัมฤทธิผล ซึ่งควรจะทบทวนและวิพากษ์ในวงกว้าง นโยบายการเงินการคลังแนวใหม่ ควรจะให้ครอบคลุมทั้งสี่มิติอย่างสมดุล กล่าวคือ หนึ่ง การรักษาเสถียรภาพ เศรษฐกิจ สอง การกำกับการเจริญเติบโตที่เหมาะสม สอดคล้องกับหลักการ เศรษฐกิจพอเพียง จัดสรรทรัพยากรเพื่อการพัฒนาอย่างสมดุล กล่าวคือการเติบโต ของสาขาเกษตร อุตสาหกรรมและการบริการและไม่ลืมภาคการเกษตรซึ่งเป็น

รากฐานเศรษฐกิ จ ไทย สาม การกระจายรายได้ แ ละความเป็ น ธรรม โดยใช้ มาตรการภาษีและรายจ่ายของรัฐเป็นเครื่องมือช่วยเหลือคนจน/ด้อยโอกาส สี่ การ สร้ า งกลไกคุ้ ม ครองทางสั ง คมและการจั ด การความเสี่ ย งรู ป แบบต่ า งๆ เพื่ อ ประโยชน์ต่อประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน (หมายเหตุมีข้อเสนอจำเพาะเจาะจงซึ่ง จะอภิปรายต่อไป) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 91

เพื่อความเข้าใจร่วมกันขอทบทวนโครงสร้างทางเศรษฐกิจและสังคมไทย ซึ่งเผชิญกับความท้าทายจากกระแสโลกาภิวัตน์ ขอหยิบยกบางประเด็นเป็นข้อ อภิปรายดังนี้ ก) เศรษฐกิจภาคการเกษตรและสังคมชนบท ถูกลดความสำคัญลงไป โดยที่การผลิตสาขาอุตสาหกรรมและสาขาบริการมีบทบาทนำในฐานะการสร้าง มูลค่าเพิ่ม และนำเงินตราเข้าประเทศจากการส่งออก แต่ภาคการผลิตอุตสาหกรรม และบริการไม่ได้นำไปสู่การจ้างงานอย่างเท่าเทียม ผลลัพธ์คือ อัตราการว่างงาน หรือการประกอบอาชีพอิสระมากขึ้น ซึ่งมีความเสี่ยงสูงและมีผลทำให้การกระจาย รายได้ไม่เท่าเทียมกันสูงขึ้น ข) โครงสร้างประชากรไทยเริ่มเป็นสังคมผู้สูงอายุ ซึ่ง หมายถึ ง สั ด ส่ ว นประชากรเกิ น กว่ า ร้ อ ยละ 10 ทั้ ง ยั ง มี แ นวโน้ ม เพิ่ ม ขึ้ น การ เปลี่ยนแปลงเช่นนี้อาจจะมีผลลบต่ออัตราความเจริญเติบโต และจะเพิ่มภาระ ทางการคลังของภาครัฐ ค) ความผันผวนของภาวะเศรษฐกิจยุคใหม่ภายใต้กระแส โลกาภิวัตน์ เช่น ความผันผวนจากวิกฤติการเงิน วิกฤติพลังงาน ไม่ว่าจะเกิดขึ้น ส่วนใดของโลกแต่ส่ง “ผลสะเทือน” ต่อประเทศต่างๆ ทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ฐานเศรษฐกิจไทยซึ่งในปัจจุบันอิงการส่งออกค่อนข้างสูง ง) สังคมไทยสมัยใหม่ จำเป็นต้องเพิ่มระบบคุ้มครองทางสังคม ยิ่งกว่าในอดีต แต่สังคมไทยยังไม่มีการ

เตรียมการที่ดีพอ ความเหลื่อมล้ำและไม่เป็นธรรมประจักษ์ได้ชัดเจน กล่าวคือ ประชากรสองในสามของประเทศขาดหลักประกันทางสังคม ตามหลักที่ควรจะ เป็น--ภาครัฐต้องทำบทบาทช่วยเหลือคนจนและด้อยโอกาสในสังคม มีมาตรการ รองรับความเสี่ยงจากการว่างงาน การประกันรายได้ของเกษตรกร ลดความเสี่ยง ของอุบัติภัยทางธรรมชาติซึ่งมีแนวโน้มสูงขึ้นจากปัญหาโลกร้อนและมลพิษ แต่ วิเคราะห์ตามสภาพเป็นจริง - ข้อเสนอดังกล่าวมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใด? จ) การเพิ่มมิติพื้นที่ให้กับหน่วยงานภูมิภาคและท้องถิ่น แทนที่จะบริหารจัดการ แบบรวมศูนย์โดยราชการส่วนกลางเช่นในอดีต เพื่อให้หน่วยงานระดับพื้นที่แก้ไข ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนโดยไม่ล่าช้า ทันกาล เพื่อเป็นข้อมูลประกอบในการวิพากษ์นโยบาย ขอทบทวนสถานการณ์การ เงินการคลังของรัฐไทย ซึ่งเกี่ยวกับโครงสร้างภาษีอากร และการจัดสรรงบประมาณ แผ่นดิน พร้อมกับข้อเสนอแนวทางปรับปรุงนโยบายการเงินการคลังที่สนับสนุนการ เจริญเติบโตแต่ไม่ลืมเป้าหมายคนจน (Pro-Poor Growth) มีเรื่องราวให้วิเคราะห์ 92 / นโยบายการคลังสาธารณะ

มากมาย รวมถึงการออกแบบนโยบายสาธารณะและมาตรการ “การคลังเพื่อ สังคม” ดังจะอภิปรายต่อไป

3. ภาพรวมของภาครั ฐไทย ข้อมูลเชิงประจักษ์

ตารางที่ 1 แสดงข้อมูลเศรษฐกิจมหภาคสำคัญ กล่าวคือ GDP, รายได้ ประชาชาติ รายรับและรายจ่ายของภาครัฐ ในช่วงปี ค.ศ.1993-2006 ข้อสังเกต สำคัญจากตัวเลขสถิติคือ บทบาทของรายจ่ายและรายได้ของรัฐบาลไทยแปรผัน ระหว่าง 19-20% ของมูลค่า GDP (สดมภ์ที่ 6) โดยไม่พบว่ามีแนวโน้มการเพิ่มขึ้น ของสัดส่วนดังกล่าว นอกจากนี้พบว่าในช่วงวิกฤติเศรษฐกิจ (ค.ศ.1999-2002)

รายได้รายจ่ายของรัฐค่อนข้างคงที่ (และเมื่อคำนวณเป็นค่า Real Term มีแนวโน้ม ลดลง) เปรียบเทียบกับประเทศพัฒนาแล้ว สัดส่วนของ G/GDP ในประเทศพัฒนา แล้วสูงกว่าของไทยมาก กล่าวคือร้อยละ 35-40 ของ GDP แม้แต่การเปรียบเทียบ กับประเทศกำลังพัฒนาด้วยกัน--สัดส่วน G/GDP ของประเทศไทยก็อาจจะต่ำกว่า ค่าเฉลี่ยภายในกลุ่มเล็กน้อย (ร้อยละ 25-28 ของ GDP) ปรากฎการณ์ของรายได้/รายจ่ายภาครัฐไทย จึงไม่สอดคล้องกับปรากฎ การณ์ ที่ เ กิ ด ขึ้ น ทั่ ว โลกที่ ต ำราเศรษฐศาสตร์ ก ารคลั ง บั ญ ญั ติ ศั พ ท์ ว่ า กฎของ ว๊ากเนอร์ (Wagner’s Law) หมายถึงเมื่อเวลาผ่านไปรายจ่ายของภาครัฐมีแนว โน้มเพิ่มขึ้น และเพิ่มขึ้นเร็วกว่า GDP การที่รายจ่ายของภาครัฐมีสัดส่วนสูงขึ้น-เนื่องจากความต้องการของประชาชนให้รัฐกระทำบทบาท “การปิดช่องว่างที่หาย ไป” (Missing Markets) หรือแก้ไขข้อบกพร่องของระบบตลาด ตัวอย่างเช่น ทำ บทบาทด้านการประกันสุขภาพ สนับสนุนการศึกษาและพัฒนาทุนมนุษย์ การ กำกับดูแลสิ่งแวดล้อมและลดความขัดแย้งของการใช้ทรัพยากร การจัดสวัสดิการ สังคมเพื่อช่วยเหลือรองรับคนจนและด้อยโอกาส รองรับคนว่างงาน กำหนดเป้าหมาย กระจายรายได้โดยเก็บภาษีจากคนรวยหรือสาขาที่ร่ำรวยนำมาช่วยเหลือคนจน/ ด้อยโอกาส การที่ภาครัฐจะเข้าไปทำบทบาทเพิ่มขึ้นจำเป็นต้องมีรายได้และภาษี อากร -- ในบางสังคมที่โครงสร้างภาษีอิงกับภาษีทางตรงในสัดส่วนที่สูง - เมื่อ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 93

94 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ที่มาของข้อมูล สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ บัญชีประชาชาติ หน่วย ล้านบาท ยกเว้นกรณีที่ระบุเป็นพิเศษ

(1) (2) (3) (4) ปี ค.ศ. GDP รายได้ประชาชาติ รายได้รัฐบาล รายได้ต่อหัว 1993 3,165,222 2,402,775 603,589 41,420 1994 3,629,341 2,740,555 716,331 46,677 1995 4,186,212 3,149,869 830,459 53,027 1996 4,611,041 3,393,983 945,188 56,564 1997 4,732,610 3,437,720 935,439 56,726 1998 4,626,447 3,311,048 794,498 54,101 1999 4,637,079 3,334,840 738,777 53,957 2000 4,922,731 3,635,237 775,662 58,411 2001 5,133,502 3,727,690 821,514 59,483 2002 5,450,643 3,883,729 920,068 61,507 2003 5,917,369 4,174,939 1,079,068 65,587 2004 6,489,476 4,630,413 1,219,689 72,128 2005 7,095,619 5,056,301 1,417,686 78,074 2006 7,830,329 5,630,954 1,561,884 86,321

ตารางที่ 6.1 ข้อมูล GDP รายได้ประชาชาติ และรายได้ของรัฐบาลไทย (5) ประชากร (พันคน) 58,010 58,713 59,401 60,003 60,602 61,201 61,806 62,236 62,668 63,143 63,655 64,197 64,763 65,233

(6) สัดส่วน (3)/(1) 19.1% 19.7% 19.8% 20.5% 19.8% 17.2% 15.9% 15.8% 16.0% 16.9% 18.2% 18.8% 20.0% 19.9%

เศรษฐกิจเติบโตรายรับของรัฐจะเพิ่มขึ้นโดยอัตโนมัติ และรัฐบาลในประเทศนั้นนำ รายได้ที่เพิ่มขึ้นมาดูแล ในขณะเดียวกันรัฐบาลก็อาจจะเก็บภาษีใหม่ (เช่นภาษี ประกันสังคม) เพื่อสร้างหลักประกันทางสังคมร่วมกัน เป็นการจัดการระดับชาติ และครอบคลุมประชากรส่วนใหญ่ของประเทศได้ แต่ในสังคมไทยนั้นต่างกัน กล่าว คือ สัดส่วนของภาษี/GDP ค่อนข้างคงที่ ซึ่งเป็นประเด็นที่น่าจะตรวจสอบหรือนำ มาเป็นประเด็นอภิปรายกันต่อไป ข้อมูลในตารางที่ 4.1-4.2

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 95

96 / นโยบายการคลังสาธารณะ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 97

(1) รายจ่าย การบริโภค

(2) รายจ่าย สวัสดิการ

(3) การ อุดหนุน 590 703 431 811 697 656 1,170 1,075 786 727 762 1,429 1,382 954

255,246 329,338 378,648 431,404 410,823 229,721 139,793 140,300 154,157 220,053 314,154 327,452 374,170 472,229

(4) (5) (6) เงินโอนให้ เงินโอน การออม ภาคประชาชน นอกประเทศ

รายจ่ายทั่วไปของภาครัฐ

ปี ค.ศ. การบริหาร ป้องกันประเทศ ยุติธรรม/ตำรวจ การศึกษา สาธารณสุข สวัสดิการสังคม การขนส่ง บริการอื่นๆ 1993 65,507 78,556 26,537 101,293 28,607 1,933 5,845 7,704 1994 74,922 90,388 29,220 108,427 32,197 2,250 7,821 9,162 1995 78,714 101,161 39,526 131,843 40,149 3,605 7,515 11,890 1996 100,385 110,295 43,655 144,385 44,343 3,556 9,374 13,523 1997 96,307 103,684 45,249 153,694 53,280 3,767 9,312 11,412 1998 102,799 95,866 47,749 180,444 59,666 3,647 10,045 11,475 1999 137,606 80,494 48,576 177,793 60,752 4,584 11,652 11,584 2000 140,021 81,276 53,336 193,365 63,646 4,394 9,617 12,152 2001 140,000 90,525 59,949 195,108 69,963 4,246 10,169 11,157 2002 141,257 90,082 62,390 206,321 68,581 5,120 16,220 13,920 2003 153,292 98,043 67,762 224,936 63,404 5,940 9,387 13,238 2004 184,607 103,118 78,297 249,521 69,763 6,919 13,186 15,184 2005 208,360 95,769 100,253 278,833 93,492 6,995 37,589 19,550 2006 224,401 101,974 109,966 314,329 101,120 9,858 41,835 21,126

ตารางที่ 6.3 จำแนกรายจ่ายของภาครัฐ (โดยไม่รวมรายจ่ายการลงทุน)

1993 315,982 3,400 18,491 9,880 1994 354,387 5,007 18,015 8,881 1995 414,403 6,225 16,301 14,451 1996 469,516 9,908 12,252 21,297 1997 476,705 14,763 10,407 22,044 1998 511,691 12,464 13,473 26,493 1999 533,041 12,991 17,678 34,104 2000 557,807 16,299 23,466 36,715 2001 581,117 15,975 25,176 44,303 2002 603,891 16,628 27,057 51,712 2003 636,002 19,095 38,906 70,149 2004 720,595 20,356 77,428 72,429 2005 840,841 24,791 89,898 86,604 2006 924,609 31,766 39,636 92,690 ที่มาของข้อมูล สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ บัญชีประชาชาติ หน่วย ล้านบาท สดมภ์ที่ (6) สะท้อนถึงรายจ่ายการลงทุน

ปี ค.ศ.

ตารางที่ 6.2 แจกแจงรายจ่ายของภาครัฐไทย

รวม 315,982 354,387 414,403 469,516 476,705 511,691 533,041 557,807 581,117 603,891 636,002 720,595 840,841 924,609

603,589 716,331 830,459 945,188 935,439 794,498 738,777 775,662 821,514 920,068 1,079,068 1,219,689 1,417,686 1,561,884

(7) รวมราย จ่ายภาครัฐ

ข้อจำกัดของเครื่องมือทางการคลังไทย ตามข้อสังเกตของผู้เขียนคือ เครื่อง มือทางการคลังยังมิได้ถูกนำมาใช้อย่างเต็มที่ และมีประสิทธิภาพต่ำ หนึ่ง การจัด เก็บภาษีอากรของรัฐไทยยังทำได้ต่ำกว่าศักยภาพ ซึ่งสะท้อนในสัดส่วนของภาษีต่อ ผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ (T/GDP, T = tax ; GDP = Gross Domestic Products) ตัวเลขสถิติของไทยเท่ากับร้อยละ 18-19 ความจริงสัดส่วนนี้มีโอกาสจะ ปรับเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 24-25 หากรัฐบาลเร่งรัดการจัดเก็บภาษีประเภทใหม่ๆ ตัวอย่างเช่น ภาษีสิ่งแวดล้อม ภาษีทรัพย์สิน ภาษีกำไรจากทุน ภาษีมรดก เป็นต้น หมายเหตุ การวิเคราะห์ในตอนต่อไป จะแสดงการคำนวณรายได้ของรัฐที่เพิ่มขึ้น (ในอนาคต) พร้อมกับแสดงผลการคำนวณการจัดสรรรายได้ของรัฐตามหลักการ Pro-poor Growth เพื่อทำภารกิจใหม่ด้านสวัสดิการและ Social Safety Net การ กระจายกองทุนด้านสิ่งแวดล้อมให้หน่วยงานพื้นที่ ซึ่งลดความเหลื่อมล้ำระหว่าง คนรวยคนจน สอง การจัดสรรทางด้านรายจ่ายของรัฐไทยมีจุดอ่อนเนื่องจากกลไกการ จัดสรรรายจ่ายงบประมาณแผ่นดินของไทยยังเป็นแบบดั้งเดิม กล่าวคือการจัดสรร แนว Supply-sided โดยงบประมาณฐานกรม หมายถึงการให้ส่วนราชการเป็น หน่วยงานที่รับงบประมาณ และดำเนินกิจกรรมต่างๆ รวมทั้งการใช้จ่ายเงิน ทาง เลื อ กใหม่ ที่ จ ะขอเสนอคื อ การจั ด สรรรายจ่ า ยงบประมาณแผ่ น ดิ น ในรู ป แบบ Demand-sided โดยเน้นตัวประชาชน ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดการเพิ่มพลังภาค ประชาชน และ จะช่วยลดขนาดการจ้างงานของระบบราชการไปโดยปริยาย หลักการ สำคัญคือการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายตรงให้กับประชาชน และประชาชนกลุ่ม เป้าหมาย หรือจัดสรรผ่านองค์กรสาธารณะที่ไม่ใช่ส่วนราชการซึ่งทำงานภายใต้ ระบบการแข่งขัน ตัวอย่างเช่น งบพัฒนาชุมชน--รัฐบาลสามารถจะส่งงบประมาณตรง กับกลุ่มประชาชน (โครงการ SML) แทนที่จะผ่านหน่วยงานระดับกรมหรือหน่วยงาน ภูมิภาคดำเนินการ ทำนองเดียวกัน รายจ่ายทางด้านการศึกษาสามารถจะปรับรูปแบบ ให้เป็นเงินทุนสำหรับผู้เรียน สามารถจะเลือกซื้อบริการการศึกษา (ทั้งของรัฐและ เอกชน) ในด้านรายจ่ายสุขภาพก็เช่นเดียวกัน การจัดระบบประกันสุขภาพให้ประชาชน หมายถึงภาครัฐใช้วิธีการซื้อบริการ (โดยผู้ผลิตบริการอาจจะเป็นภาคเอกชนหรือ ภาครัฐ) ที่สอดคล้องกับตามความต้องการและได้รับประสิทธิภาพสูงกว่า 98 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ข้อเสนอการปฏิรูปภาครัฐให้มีขนาดจิ๋วแต่แจ๋ว มีตัวอย่างในหลายประเทศ ซึ่ ง ไม่ ใ ช่ เ รื่ อ งยากที่ จ ะเข้ า ใจ อย่ า งไรก็ ต ามในสั ง คมไทยการปฏิ รู ป ภาครั ฐ นั้ น

เป็นเรื่องยาก เนื่องจากหน่วยราชการไทยยังมีบทบาทในการชี้นำสูงมาก และไม่ ต้องการการเปลี่ยนแปลงขนานใหญ่ในทางลดทอนอำนาจ (อาจจะยอมรับการ เปลี่ยนแปลงเล็กน้อยแบบค่อยเป็นค่อยไป) และพยายามจะรักษาฐานกิจกรรม (และงบประมาณ) ให้เท่าเดิมหรือเพิ่มขึ้นทั้งๆ ที่ความจริงอาจจะหมดความจำเป็น ประกอบกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งอ่อนแอหรือขาดเสถียรภาพ ช่วงเวลาที่จะ ปฏิรูปราชการไทยจึงขาดความต่อเนื่อง ภายใต้กรอบคิดเช่นนี้การจะปฏิรูปภาค ราชการให้มีขนาดเล็ก “จิ๋วแต่แจ๋ว” จึงต้องอาศัยพลังสูงจากภายนอก รวมทั้งพลัง การเมืองภาคประชาชน ข้อสังเกตเกี่ยวกับการปฏิรูปงบประมาณและลดขนาดภาครัฐ นี้ไม่ใช่เรื่องใหม่ นักวิชาการสาขารัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ชั้นนำหลาย ท่าน รวมทั้งสถาบันต่างๆ เช่น สถาบันพระปกเกล้า คณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ ต่างตระหนักถึงความจริงและข้อจำกัด รวมทั้งได้ออกมาตรการที่จะขับ เคลื่อนระบบราชการมาเป็นเวลาอย่างน้อย 7-8 ปีที่ผ่านมา อย่างไรก็ตามต้อง ยอมรับว่าการเคลื่อนกลไกราชการอันประกอบด้วย 200 กรม (โดยประมาณ ภายใต้ 20 กระทรวง) มิใช่เรื่องง่าย สถิติดังแสดงในตารางที่ 6.4 40 สะท้อนถึงการกระจายรายได้และทรัพย์สิน ได้จากผลการคำนวณโดยใช้ข้อมูลสำรวจครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติ (พ.ศ.2549)

ตารางที่ 6.4 และ 6.5 เป็นส่วนหนึ่งของบทความวิชาการของดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2551) ที่นำ เสนอในการประชุ ม ทางวิ ช าการของนั ก เศรษฐศาสตร์ ในปี 2551 จั ด โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 99

ชั้นรายได้ ความถี่ ทรัพย์สิน รายได้ การออม ขนาดครัวเรือน 1 3,487 374.26 3737.16 -2905.86 4.19 2 3,819 385.35 6028.46 -1498.30 3.83 3 4,002 424.12 7736.18 -1005.95 3.65 4 4,144 506.72 9464.07 -403.76 3.53 5 4,261 558.10 11432.29 293.69 3.43 6 4,344 698.00 13974.94 939.85 3.37 7 4,659 810.16 16519.78 1849.23 3.14 8 4,979 979.54 20404.45 3335.67 2.94 9 5,211 1432.41 27689.76 5855.37 2.81 10 6,012 3068.28 58019.20 23640.84 2.43 ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 การคำนวณโดยผู้เขียน หมายเหตุ หน่วย ทรัพย์สิน หมายถึง หนึ่งพันบาท หน่วย รายได้ และ การออม บาทต่อเดือน หน่วย ขนาดครัวเรือน ผู้มีรายได้ คน

100 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ชั้นทรัพย์สิน ความถี่ ทรัพย์สิน บ้านและที่ดิน ที่ดินการเกษตร ยานพาหนะ ตราสารการเงิน รวมทรัพย์สิน ร้อยละ (ครัวเรือน) (บาท) (บาท) (บาท) (บาท) (บาท) ตามชั้น (ล้านบาท) ของยอดรวม 1 4,624 21906.9 5066.0 449.7 8504.1 8504.1 101.3 0.0022 2 4,447 74887.1 34302.4 4110.5 20696.2 20696.2 333.0 0.0072 3 4,304 153349.7 85648.0 19077.0 30277.9 30277.9 660.0 0.0142 4 3,991 270505.2 146277.8 49431.5 48937.8 48937.8 1079.6 0.0232 5 4,107 387342.9 200043.9 79593.9 71071.3 71071.3 1590.8 0.0342 6 4,086 549129.4 278020.5 117004.8 103724.8 103724.8 2243.7 0.0482 7 4,320 724962.4 356349.0 157410.1 146770.5 146770.5 3131.8 0.0673 8 4,574 988706.8 484878.1 203685.3 198672.0 198672.0 4522.3 0.0972 9 4,951 1469399.0 727766.7 300467.5 276373.6 276373.6 7275.0 0.1563 10 5,514 4644329.0 2186809.0 982471.2 536284.2 536284.2 25608.8 0.5502 รวม 44,918 46546.5 1.0000 ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49

ตารางที่ 6.5 การกระจายของทรัพย์และแหล่งที่มาของทรัพย์สิน

ตารางที่ 6.4 การกระจายรายได้ ทรัพย์สิน และความสามารถการออม ของครัวเรือน จำแนกตามชั้นรายได้ (คำนวณจากฐานข้อมูลปี พ.ศ. 2549)

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 101

ตารางที่ 6.5 แสดงการกระจายของทรั พ ย์ สิ น ของครั ว เรื อ น พร้ อ มกั บ แจกแจงแหล่งที่มา (บ้านและที่ดิน ที่ดินการเกษตร ยานพาหนะ และตราสาร ทางการเงิน) จะสังเกตเห็นว่า มีความเหลื่อมล้ำของทรัพย์สินสูงมาก กลุ่มรวยที่สุด (ชั้ น รายได้ ที่ สิ บ ) ครอบครองทรั พ ย์ สิ น เกิ น กว่ า ครึ่ ง ของทั้ ง หมด คำนวณค่ า สัมประสิทธิ์จินี (Gini Coefficient) กรณีทรัพย์สินต่อหัวเท่ากับ 0.696 เปรียบ เทียบกับค่าสัมประสิทธิ์จินีกรณีรายได้ต่อหัวเท่ากับ 0.516

4. นโยบายสาธารณะเพื ่อขับเคลื่อนการคลังใหม่

ข้อเสนอที่หนึ่ง การมีส่วนร่วมของประชาชนในงบประมาณแผ่นดิน งบประมาณแผ่นดินในทุกประเทศมีขั้นตอนพิจารณาหลายขั้นก่อนจะอนุมัติ (เรียกว่า “วงจรงบประมาณ”) กล่าวคือหน่วยงานมหภาค (ในกรณีประเทศไทย หมายถึง สำนักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ธนาคารกลาง และสำนักงานคณะ กรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) วิเคราะห์สถานการณ์และเตรียมการ งบประมาณ นำเสนอต่อรัฐบาลเพื่อขอความเห็นชอบ ต่อจากนั้นรัฐบาลนำเสนอ ร่างพระราชบัญญัติต่อสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาตามลำดับ ทั้งหมดนี้เป็นไป ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502 แนวความคิดงบประมาณทางเลือก (Alternative Budget) เสนอว่า ควร จะเปิดโอกาสให้ประชาชนร่วมแสดงความคิดเห็น หรือเสนอแนะการจัดสรรงบ ประมาณแผ่นดิน โดยมีกระบวนการปรึกษาหารือโดยให้ตัวแทนประชาชนกลุ่ม ต่างๆ รวมทั้งฝ่ายวิชาการบทบาทพี่เลี้ยงในการวิเคราะห์สถานการณ์ (เช่น เป้าหมาย การพัฒนาที่ยังไม่ประสบผลสำเร็จ) พร้อมกับเสนอแนะวิธีการจัดสรรงบประมาณ ใหม่ (ซึ่งอาจจะเหมือนหรือแตกต่างจากการเตรียมการของสำนักงบประมาณ) เท่าที่ สังเกตจัดสรรของประชาชนให้ความสำคัญเกี่ยวกับสาขาการบริการด้านคุณภาพ ชี วิ ต ของประชาชน ตั ว อย่ า งเช่ น สาขาการศึ ก ษาและพั ฒ นาทุ น มนุ ษ ย์ สาขา สาธารณสุข สาขาสวัสดิการ ต่อจากนั้นรวบรวมข้อเสนอให้ฝ่ายการเมืองเพื่อนำไป พิจารณาหรืออภิปรายในสภานิติบัญญัติ 102 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตัวอย่างงบประมาณทางเลือกในประเทศฟิลิปปินส์ (จากสมุดปกขาวของ ชาวฟิ ลิ ป ปิ น ส์ ชื่ อ ว่ า Towards an Alternative Budget เผยแพร่ ใ นเดื อ น พฤษภาคม 2550 ความยาวเพียง 32 หน้า) ผู้นำชนกลุ่มน้อยท่านหนึ่ง (อลัน ปีเตอร์ คาเยตาโน) เป็นคนแรกที่ลุกขึ้นมาเรียกร้องว่า ขอให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมใน การเสนอร่ า งงบประมาณฯก่ อ นจะส่ ง ถึ ง มื อ ท่ า นประธานาธิ บ ดี ข องฟิ ลิ ป ปิ น ส์

ต่อจากนั้นจึงนำเสนอสภานิติบัญญัติให้พิจารณาและตราเป็นกฎหมาย การลุกขึ้นมา เรียกร้องในครั้งนี้จุดประกายให้เกิดการรวมตัวของคนหลายกลุ่ม รวมทั้งองค์กร ภาคประชาชน เอ็นจีโอ ประชาคมวิชาการ รวมตัวกันทำกิจกรรมเรียกร้องให้ ประชาชนมี ส่ ว นร่ ว มในการเสนอ “งบประมาณของประชาชน” (People’s Budget) และได้รับความสนใจจากสื่อมวลชน จนกระทั่งประสบความสำเร็จ สามารถปรับตัวเลขงบประมาณเพิ่มขึ้นในหลายสาขาด้วยกัน (การศึกษา สุขภาพ การเกษตร และสิ่งแวดล้อม) และลดลงในบางสาขา ในกลุ่มเรียกร้องงบประมาณ ทางเลือก ยังได้อิงวิชาการเป็นกรอบคิด กล่าวคือ พิจารณาเป้าหมายการพัฒนา แห่งสหัสวรรษ (Millennium Development Goals MGDs) เป็นกรอบ ต่อจากนั้น วิเคราะห์ว่ารัฐบาลฟิลิปปินส์ทำงาน “พลาดเป้าหมาย” (Missing Targets) ในหัว เรื่องใด? มากน้อยเพียงใด เช่น รัฐบาลประกาศว่าจะลดความยากจนกี่เปอร์เซนต์ ต้องการขยายโอกาสการศึกษาให้นักเรียนกลุ่มยากจนจำนวนเท่าใด หรือเป้าหมาย การลดอัตราการเสียชีวิตจากอุบัติภัย จากโรคระบาด รวมทั้งการขยายบริการด้าน สุขภาพ (แพทย์พยาบาล) ให้ทั่วถึงพื้นที่ชนบทห่างไกล ในส่วนใดที่พลาดเป้าไป มาก - สะท้อนถึงข้อบกพร่องการทำงานภาครัฐ ดังนั้นควรจะให้ความสำคัญเพิ่มขึ้น นอกจากนี้เสนอแนวทางการจัดสรรงบประมาณในแนวทางเพิ่มพลังประชาชน (Peoples’ Empowerment) พร้อมกับให้จัดสรรงบประมาณอุดหนุนแก่องค์กร

ภาคประชาชนเป็นผู้ขับเคลื่อนบริการสาธารณะ เนื่องจากทำงานใกล้ชิดกับชาวบ้าน ประชาชนตรวจสอบได้ง่าย คุ้มค่าเงินกล่าวคือทำงานได้ผลลัพธ์เท่ากัน และลดงบ ประมาณในภาคราชการ ในบริบทของสังคมไทย - มีทางเลือกที่จะให้ตัวแทนภาคประชาชนในงบ ประมาณแผ่นดินได้หลายทางด้วยกัน ตัวอย่างเช่น ก) การจัดตั้งคณะกรรมการ บริหารงบประมาณ (Budgetary Board) โดยให้มีตัวแทนภาคประชาชน นักวิชาการ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 103

สื่อมวลชนมีส่วนร่วม ไม่ใช่การผูกขาดโดยภาคราชการเท่านั้น เพื่อเป็นช่องทางที่ รับฟัง “เสียง” ของประชาชนจากกลุ่มคนที่สนใจงบประมาณคล้ายคลึงกับที่ดำเนิน การในประเทศฟิลิปปินส์ ข) การจัดงบประมาณจังหวัด (ซึ่งแก้ไขมาตรา 4 ใน พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502 ให้จังหวัดเป็นส่วนราชการที่ขอรับงบ ประมาณได้ เริ่มในปีงบประมาณ พ.ศ.2552) ควรจะเปิดโอกาสให้ภาคประชาชน และฝ่ายวิชาการเป็นกรรมการบริหารงบประมาณจังหวัด เช่น กำหนดให้มีสัดส่วน ในกรรมการไม่ น้ อ ยกว่ า ร้ อ ยละ 40 - เท่ า ที่ ผู้ เ ขี ย นสั ง เกตและได้ มี ส่ ว นร่ ว มใน กรรมการบริ ห ารของจั ง หวั ด ในยุ ค การทดลอง “ผู้ ว่ า ซี อี โ อ” ระยะหนึ่ ง พบว่ า กรรมการเกือบทั้งหมดมาจากส่วนราชการ ตัวแทนภาคประชาชนมีน้อยมากเป็นเพียง “ไม้ประดับ” ซึ่งเป็นจุดที่ควรจะแก้ไข ค) ในกระบวนการงบประมาณขององค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น ควรจะเพิ่มตัวแทนของประชาชนในคณะกรรมการพิจารณา งบประมาณของ อปท. นอกจากนี้ในขั้นตรวจสอบงบประมาณภายใน (Internal Budget Audit) ควรให้ภาคประชาชนและวิชาการมีบทบาทสำคัญในการตรวจ สอบรายจ่ายของ อปท. ข้อเสนอที่สอง มาตรการภาษีเพื่อการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม การที่ภาครัฐจะทำงานพัฒนาคุณภาพชีวิต เพื่อช่วยเหลือคนจน และส่งเสริม การเจริญเติบโตได้อย่างเข้มแข็ง จำเป็นต้องพัฒนาด้านรายได้ควบคู่กัน ซึ่งใน ประเด็นนี้สถาบันวิชาการหลายแห่งได้ค้นคว้าวิจัยมาตรการหารายได้แบบใหม่ พร้อมกับจัดทำข้อเสนอแนะที่น่าสนใจ ขอนำข้อเสนอบางประเด็นมาอภิปราย ณ โอกาสนี้ ก) ภาษีทรัพย์สิน ข) ภาษีสิ่งแวดล้อม ค) ภาษีการเพิ่มทุน และ ง) ภาษี มรดก ภาษีโรงเรือนและที่ดิน ซึ่งจัดเก็บโดยเทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล ฟังดูคล้ายเป็นภาษีทรัพย์สินแต่เมื่อพิจารณาโดยละเอียดจะเห็นชัดว่า ไม่ใช่ภาษี ทรัพย์สิน เนื่องจากวิธีการจัดเก็บในปัจจุบันใช้สูตร 12.5 (อัตราภาษี) คูณด้วย ค่า รายปีหรือรายได้อันเกิดจากโรงเรือนและที่ดิน โดยนัยนี้การจัดเก็บจึงอิงกับรายได้ จากค่าเช่า (Rental Income) ไม่ใช่การเก็บจากมูลค่าของทรัพย์สิน (Property Value) โดยนัยนี้ที่ดินและโรงเรือนส่วนใหญ่ (ประมาณร้อยละ 70) ได้รับการ 104 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ยกเว้นเนื่องจากเจ้าของอยู่อาศัยเอง คงมีเพียงส่วนน้อยคือ ร้านค้า สถานประกอบ การ โรงแรม หอพัก และโรงงานที่เสียภาษีที่เสียภาษีให้เทศบาลและ อบต. ด้วย เหตุผลเช่นนี้ไม่ควรจะเรียกว่าภาษีโรงเรือนและที่ดินเป็นภาษีทรัพย์สิน การปรับฐานภาษีให้เป็นภาษีทรัพย์สิน ต้องคำนวณภาษีจากมูลค่าของ ทรัพย์สิน หลักการนี้สอดคล้องกับทฤษฎีผลประโยชน์ (Benefit Principle) กล่าว คือเจ้าของทรัพย์สินได้รับประโยชน์จากบริการของภาครัฐ/และ อปท. กล่าวคือ การให้ ค วามปลอดภั ย และบริ ก ารสาธารณะ ให้ ไ ฟฟ้ า แสงสว่ า ง อำนวยความ สะดวกในรูปถนนหนทางสะพาน ฯลฯ จึงเป็นการสมควรที่เจ้าของทรัพย์สินเสีย ภาษีให้รัฐ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเจ้าของที่ดินและบ้านที่มีมูลค่าสูง การเก็บบนฐาน ภาษีทรัพย์สินสอดคล้องกับทฤษฎีความสามารถของผู้เสียภาษี (Ability to Pay Principle) หมายถึงเจ้าของทรัพย์สินมีความสามารถในการเสียภาษีให้รัฐ มากกว่าคนที่ ปราศจากทรัพย์สิน หมายเหตุในประเทศตะวันตก เช่น สหรัฐอัตราภาษีบ้านและ ที่ดินประมาณร้อยละ 2 ของมูลค่าทรัพย์สินเป็นรายได้เข้ารัฐบาลมลรัฐและเทศบาล การที่ประเทศไทยไม่ได้จัดเก็บภาษีตามหลักภาษีทรัพย์สิน เป็นต้นเหตุหนึ่ง ของการกระจายรายได้ที่ไม่เท่าเทียม และขาดโอกาสที่ภาครัฐจะนำรายได้ดังกล่าว ไปทำกิจกรรมที่เป็นประโยชน์ต่อคนจนและด้อยโอกาส (มาตรการ Redistribution of Income) การวิเคราะห์สถานการณ์สมมติ โดยอิงกับหลักฐานข้อมูลเชิงประจักษ์ (ใช้ ผลสำรวจครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติในปี พ.ศ.2549 โดยมี 44,918 ครัว เรือนเป็นตัวแทน) เสนอผลการศึกษาที่แสดงให้เห็นว่า ก) หากมีการจัดเก็บภาษี ทรัพย์สินในลักษณะ Nonlinear Tax, โดยมีเงื่อนไขอัตราภาษี 0.1% 0.5% และ 1% ของมู ล ค่ า ทรั พ ย์ สิ น ตามลำดั บ จะช่ ว ยเพิ่ ม รายได้ ใ ห้ ภ าครั ฐ เป็ น มู ล ค่ า ถึ ง 81,000 ถึง 125,000 ล้านบาท ซึ่งจะเก็บอย่างมีเงื่อนไขจากมูลค่าทรัพย์สินเกินกว่า ระดับหนึ่ง (3 ระดับ ห้าล้านบาท สามล้านบาท และหนึ่งล้านบาทตามลำดับ) โดย นัยนี้จะเป็นการจัดเก็บจากครัวเรือนที่มีรายได้สูง (ชั้นรายได้ที่ 8-9-10 ตามลำดับ) ตัวอย่างเช่น บ้านและที่ดินที่มีมูลค่าเกินกว่า 5 ล้านบาท เสียภาษีให้รัฐอัตรา 1% รายได้เข้ารัฐที่เพิ่มขึ้น สามารถนำมาใช้จ่ายเพื่อเพิ่มพลังประชาชนโดยผ่านการ ขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะและความริเริ่มใหม่ๆ อันเป็นหัวข้อที่จะอภิปรายต่อไป ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 105

ข้อเสนอที่สาม การขยายหลักประกันสังคมและส่งเสริมการออมระยะยาว ในส่วนนี้ผู้เขียนขอนำเสนอผลการวิเคราะห์นโยบายสมมติ โดยตั้งโจทย์ว่า ถ้าหากภาครัฐไทย (นับรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) มีนโยบายที่จะส่งเสริม การออมของภาคประชาชน โดยสนับสนุนให้จัดตั้งกองทุนสัจจะออมทรัพย์และ สวัสดิการภาคประชาชน ที่มุ่งส่งเสริมให้ประชาชนเก็บออมแบบสัจจะ (Contractual Saving) เข้ากองทุน ซึ่งจะนำมาจัดสรรเป็นบำนาญ เมื่อสมาชิกถึงวัยเกณียณจาก การทำงาน เช่นเดียวกับแรงงานในประกันสังคม ทั้งนี้มีข้อแตกต่าง กล่าวคือ จะ เป็นระบบที่บริหารจัดการโดยภาคประชาชน โดยอาศัยจุดแข็งของชุมชนหรือกลุ่ม อาชีพที่มีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกัน มีความไว้เนื้อเชื่อใจกัน อีกนัยหนึ่ง ทุนทาง สังคมสูง และต้นทุนค่าบริหารจัดการต่ำเพราะอิงหลักอาสาสมัคร งานวิจัยของดิเรก ปัทมสิริวัฒน์และคณะภายใต้โครงการ “การคลังเพื่อ สังคม” สนับสนุนโดยมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ และบทความเสนอในการประชุม นักเศรษฐศาสตร์ในปี พ.ศ.2550 เสนอการวิเคราะห์โดยใช้ผลสำรวจครัวเรือนของ สำนักงานสถิติแห่งชาติ โดยอิงแบบจำลองวงจรชีวิต ผู้ใช้แรงงานจะเก็บออมราย ได้ส่วนหนึ่ง (ร้อยละ 3) เพื่อเตรียมการสำหรับวัยสูงอายุ เงินออมที่สะสมตลอด ช่วงชีวิตในกลุ่มแรงงานนอกระบบ (ซึ่งรายได้ต่ำกว่าแรงงานในระบบ) โดยได้รับ อัตราดอกเบี้ยสะสม (ร้อยละ 3 ต่อปี) เท่ากับ 170,000 โดยประมาณ (ค่าเฉลี่ย ของแรงงานชายเท่ากับ 190,000 เปรียบเทียบกับแรงงานหญิงเท่ากับ 150,000 โดย ประมาณ) 41 การวิเคราะห์ขั้นต่อไปคือการทดสอบว่ากองทุนเช่นนี้จะยั่งยืนทางการเงิน หรือไม่โดยให้บำนาญเมื่อสมาชิกถึงวัยสูงอายุ (60 ปี) โดยให้เงินบำนาญเท่ากับ 1,300 บาทต่อเดือน (ซึ่งอิงกับเส้นความยากจน) ผลการศึกษาพบว่า หนึ่ง กองทุน สามารถจะจ่ายเงินบำนาญให้ราว 14 ปี (อายุ 74 ปี) ซึ่งแปลว่าไม่ยั่งยืนทางการเงิน 41

ท่านผู้สนใจโปรดศึกษารายละเอียดในบทความชื่อ “วิเคราะห์นโยบายขยายความคุ้มครองทาง สั ง คมในประเทศไทยที่ ก ำลั ง เคลื่ อ นสู่ สั ง คมผู้ สู ง อายุ ” ในการประชุ ม ทางวิ ช าการของนั ก เศรษฐศาสตร์ไทยครั้งที่สาม จัดโดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ วันที่ 26 ตุลาคม 2550 106 / นโยบายการคลังสาธารณะ

สอง แต่กองทุนนี้สามารถจะยั่งยืนได้ กล่าวคือจ่ายบำนาญให้ผู้สูงอายุถึง 80 ปี (สมมติว่าเป็นอายุขัยเฉลี่ยของคนไทย) ทั้งนี้จะต้อง “เติมเงิน” โดยภาครัฐ กล่าวคือ การออมพันธมิตร (Partnership Saving) จำนวนเงินที่รัฐเติมเข้าไป 120 บาทต่อ เดือน ซึ่งจะทำให้ขนาดของเงินทุน (เฉลี่ยต่อคน) เท่ากับ 320,000 บาทโดย ประมาณ ซึ่งจะพอเพียงที่จะจ่ายบำนาญให้ผู้สูงอายุถึง 80 ปี ข้อเสนอของมาตรการนี้หมายถึงต้นทุนทางการคลังของภาครัฐประมาณ 32,000 ล้านบาท (สำหรับภาคประชาชนคือผู้ใช้แรงงานในภาคไม่เป็นทางการ) ต่อปี ซึ่งน้อยกว่าร้อยละ 2 ของรายจ่ายภาครัฐ มาตรการนี้เพิ่มแรงจูงใจให้แรงงานใน ความหมายที่ว่า การออมหนึ่งบาท จะได้รับการอุดหนุนเพิ่มขึ้น 0.80 บาท ซึ่ง มาตรการจูงใจให้ภาคประชาชนเก็บออมในระยะยาว อนึ่ง ภายใต้กรอบความคิด เช่นนี้ ผู้สูงอายุที่เป็นสมาชิกกลุ่มสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชน หรือสมาชิกระบบบำนาญตามกลุ่มอาชีพ (เช่น ผู้รับจ้างทำของ แรงงานรับจ้าง ฯลฯ) จะได้รับบำนาญและไม่จำเป็นต้องพึ่งพาเงินสงเคราะห์ (เบี้ยยังชีพคนชรา 500 บาทต่อเดือน) ซึ่งจะช่วยประหยัดรายจ่ายของรัฐในส่วนนี้

ข้อเสนอที่สี่ การช่วยเหลือคนยากจนอย่างมีเป้าหมาย การสงเคราะห์คนยากจนและยากไร้ เป็นหน้าที่ของภาครัฐ แต่การจะรู้ได้ ว่าครัวเรือนใดยากจนหรือไม่ยากจนจำเป็นต้องมีการบันทึกข้อมูล การจดทะเบียน คนจนและการวิจัย ต่อจากนั้นออกแบบระบบการใช้จ่ายของภาครัฐที่เอื้อประโยชน์ คนจน ผู้ เ ขี ย นมี ค วามเห็ น ว่ า กระบวนการคั ด กรองผู้ ที่ ส มควรจะได้ รั บ การ สงเคราะห์ (Mean-Test) น่าจะมอบให้ อปท. กับสถาบันวิชาการในท้องถิ่น ร่วม กันรับผิดชอบ การจัดสรรรายจ่าย (เป็นตัวเงินหรือไม่เป็นตัวเงิน) ช่วยเหลือครัว เรือนคนจนนั้น เสนอให้แบ่งความรับผิดชอบ (เทศบาล/อบต. รับภาระค่าใช้จ่าย ร้อยละ 60) ส่วนที่เหลือภาครัฐให้การอุดหนุน ร้อยละ 40 โครงการ Workfare เป็นอีกกรณีหนึ่งที่ควรจะออกแบบเพื่อรองรับการว่างงานชั่วคราว โดยเทศบาลและ อบต. จ้างให้ทำงานสาธารณะโดยได้รับค่าจ้างรายวันใกล้เคียงหรือสูงกว่าค่าจ้าง ขั้นต่ำ เช่น 300 บาทต่อวัน ส่วนวิธีการไฟแนนซ์นั้นร่วมรับภาระระหว่าง อปท. กับ รัฐบาลในอัตรา 60:40 ดังอภิปรายไปแล้ว ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 107

ข้อเสนอที่ห้า การสนับสนุน Microfinance และสถาบันการเงิน ของผู้ใช้แรงงาน การสนับสนุนให้ผู้ใช้แรงงาน (ทั้งในเมืองและชนบท ทั้งภาคนอกการเกษตร และภาคการเกษตร) สามารถรวมตัวกันจัดตั้งเป็นกองทุนเพื่อให้สินเชื่อและจัดตั้ง เป็นสมาพันธ์ในกลุ่มผู้ใช้แรงงาน เป็นอีกแนวคิดหนึ่งซึ่งมีเป้าประสงค์ “เพิ่มพลัง” กลุ่มผู้ใช้แรงงาน เนื่องจากผู้ใช้แรงงานจำนวนมากต้องพึ่งพิงเงินกู้นอกระบบ ซึ่ง กลายเป็นปัญหาหนักของแรงงานเพราะว่าอัตราดอกเบี้ยในตลาดเงินนอกระบบสูง มาก แนวคิดไมโครไฟแนนซ์นี้ได้รับการพิสูจน์อย่างกว้างขวางในหลายประเทศ ที่ เพิ่มโอกาสให้คนจนได้กู้ยืมเพื่อพัฒนาตนเอง โดยไม่ถูกเอาเปรียบจากตลาดเงิน นอกระบบมากเกินไป และองค์การสหประชาชาติได้ประกาศยกย่องว่า ระบบ ไมโครไฟแนนซ์ช่วยแก้ปัญหาความเดือนร้อนทางการเงินของคนจน ขณะเดียวกัน ช่วยเพิ่มทุนทางสังคม และชักจูงให้แรงงานหรือผู้มีเงินทุนน้อยเพิ่มรายได้ลดราย จ่าย โดยกระบวนการทางสังคม (Social Norm) ลดพฤติกรรมการเสพบุหรี่สุราซึ่ง เป็นผลดีต่อส่วนรวม ระบบไมโครไฟแนนซ์ยังมีส่วนสำคัญให้ “สตรี” มาทำบทบาท การพัฒนาเนื่องจากสตรีจะทำหน้าที่บริหารจัดการเงินของกองทุน นักวิชาการหลายสาขาได้นำเรื่องราวความสำเร็จของไมโครไฟแนนซ์มา วิเคราะห์อย่างเอาจริงจัง และสรุปเป็นตำราหรือเอกสารอ้างอิง ในที่นี้ขออ้างอิง หนังสือ 3 เล่ม เล่มแรก The Economics of Microfinance, ตีพิมพ์โดยสำนัก MIT Press, ปี ค.ศ. 2005, เล่มที่สอง Microfinance: Perils and Prospects, ตี พิมพ์โดยสำนัก Routledge ในปี 2006 เล่มที่สาม Microfinance Investment Funds ตีพิมพ์โดยสำนัก Springer ปี 2006 พบว่าเบื้องหลังความสำเร็จของ ไมโครไฟแนนซ์เกิดจากหลายปัจจัย หนึ่ง บทบาทของสตรี--เป็นสมาชิกส่วนใหญ่ของไมโครไฟแนนซ์สามารถ บริหารจัดการเงินได้เป็นอย่างดี ละเอียดด้านการบัญชี และรักษาวินัย รวมทั้ง กำกับติดตามเงินกู้ได้เป็นอย่างดี สอง ต้นทุนค่าโสหุ้ยของไมโครไฟแนนซ์ต่ำกว่า ของธนาคารหลายเท่าตัว เพราะการทำงานที่ใกล้ชิดกันหรือเป็นญาติพี่น้อง พำนัก อยู่ในละแวกเดียวกัน สาม พฤติกรรมการเบี้ยว (ของผู้กู้) น้อยกว่า - เนื่องจากผู้ บริหารกองทุน (ซึ่งจำนวนหนึ่งเป็นผู้สูงอายุที่ชุมชนให้ความนับถือ “เกรงใจ”) ในขณะ 108 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ที่ผู้กู้ย่อมรู้แก่ใจว่ามีสายตาของกองทุนและประชาชนเฝ้าดู การนำเงินไปใช้ลงทุน ตามที่ตั้งใจหรือระบุไว้ โอกาสที่จะใช้จ่ายเงินสุรุ่ยสุร่ายเพื่อการบริโภคทำได้ยาก สี่ ผู้บริหารกองทุนซึ่งมักจะเป็นผู้นำชุมชนและเป็นผู้ใหญ่ที่นับถือเป็นตัวอย่างที่ดีและ ใครๆก็เกรงใจ มีความรู้ดี เคยเป็นครูบาอาจารย์หรือเป็นอดีตข้าราชการ กว้าง ขวางในหมู่บ้านรู้จักหน่วยงานภายนอก ผู้นำกองทุนมีความสามารถระดมเงินทุน จากภายนอกมาสนับสนุน ซึ่งเป็นทุนเสริมจากแหล่งภายนอก ห้า การปลูกฝังค่า นิยมของการทำความดี ความซื่อสัตย์ต่อตนเองและผู้อื่น สัมมาอาชีวะ การไม่ทำ ตามกระแส การทำตามเศรษฐกิจพอเพียง เช่น การปลูกพืชเชิงเดี่ยว การลดการ พึ่งพิงสารเคมี และการทำการเกษตรเชิงพาณิชย์ที่เสี่ยงต่อการขาดทุน เป็นต้น ซึ่ง สถาบันการเงินโดยทั่วไปไม่ได้ทำและคงจะไม่สนใจที่จะทำเช่นนั้น หก การกู้เป็น กลุ่ม (Group Lending) และทำงานร่วมกัน ส่งเสริมให้เกิดทุนทางสังคมใน หมู่บ้านและชุมชน เจ็ด เกิดวิสาหกิจชุมชน กล่าวคือการผลิตร่วมกันโดยอาศัย หลักการประหยัดจากขนาด (Economies-of-Scale) ช่วยให้ต้นทุนต่อหน่วยลดลง และเปิด “ตลาด” กับภายนอก “รับใบสั่งสินค้า” จากลูกค้าในเมืองหรือจากต่าง ประเทศและกระจายการผลิตให้สมาชิกวิสาหกิจชุมชน การออกแบบผลิตภัณฑ์ใหม่ หรือติดฉลากเผยแพร่ แปด ไมโครไฟแนนซ์ช่วยส่งเสริม “ความเป็นผู้ประกอบ การ” (Entrepreneurship) ซึ่งความจริงอาจจะมีอยู่ในตัวของผู้นำอยู่แล้ว แต่เมื่อ ทำงานเป็นกลุ่ม ในสเกลที่ใหญ่ขึ้น โอกาสการพัฒนายิ่งเพิ่มขึ้น ในแต่ละกลุ่ม กองทุนย่อมจะมีคนเก่ง ขยันขันแข็ง เฉลียวฉลาด ทันคน รู้จักกับเครือข่ายกับโลก ภายนอก เมื่อมีโอกาสคนเหล่านี้ก็จะพัฒนาตนเองและกลายเป็นผู้นำรุ่นต่อไป เก้า เกิดการเรียนรู้จากทักษะระหว่างการทำงาน (Learning by Doing) ระหว่างผู้นำผู้นำระดับกลาง-และสมาชิก สิบ การเสริมด้วยทุนภายนอก เช่น โครงการพัฒนา ของภาครัฐ นำเงินทุน-เครื่องจักร-อุปกรณ์ ให้กับกลุ่มฯโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย ค่า นิยมของสังคมในปัจจุบันยังเรียกร้องให้หน่วยธุรกิจ “มีความรับผิดชอบต่อสังคม” (Corporate Social Responsibility) ริเริ่มทำโครงการพี่เลี้ยงให้กับชุมชน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 109

กองทุนคนจนในหลายประเทศ เกิดจากการสนับสนุนขององค์กรการกุศล (Donor Agency) ซึ่งทำงานด้านการส่งเสริมสิทธิสตรี ในหนังสือ Economics of Microfinance42 เปรียบเทียบตัวชี้วัดการทำงานของกองทุนฯในประเทศต่างๆ ตัวอย่างเช่น ก) ความเป็นเจ้าของ รายงานว่ากองทุนไมโครไฟแนนซ์นั้นมีการ จัดการหลายรูปแบบ บ้างจัดตั้งขึ้นโดยภาครัฐ บ้างเป็นกองทุนของเอ็นจีโอ บ้าง มูลนิธิเป็นเจ้าของ บ้างจัดตั้งเป็นเครดิตยูเนียน บ้างจัดเป็นกองทุน Trust Fund ข) แหล่งเงินทุนของกองทุน รายงานว่าหลายกองทุนได้รับแหล่งเงินทุนจากเงินอุทิศ (Donation) ในสัดส่วนที่สูง อีกส่วนหนึ่งเป็นเงินทุนที่สมทบหรือออมจากสมาชิกใน ลักษณะ “ออมบุญวันละบาท” อีกส่วนหนึ่งเป็นเงินออมที่สะสมจากกำไรในปีที่ผ่าน มา การเติบโตของกองทุนออมทรัพย์และกองทุนของคนจนในประเทศไทยนั้น ส่วนใหญ่เกิดจากความคิดริเริ่มของผู้นำชุมชน พระ และปราชญ์ชาวบ้าน การ ขยายผลของกลุ่มไมโครไฟแนนซ์โดยภาครัฐจะช่วยให้กองทุนฯ เติบโตอย่างเข้ม แข็ง กว้างขวางและทั่วถึง ซึ่งอาจจะดำเนินการได้หลายทาง ตัวอย่างเช่น การออก พันธบัตรรัฐบาลเพื่อช่วยให้เพิ่มช่องทางการลงทุนของกองทุนฯ (เช่น พันธบัตรรุ่น ชุมชนท้องถิ่นพัฒนาที่ให้อัตราดอกเบี้ยสูง เช่น ร้อยละ 6-7 ซึ่งสูงกว่าอัตราดอก เบี้ ย เงิ น ฝากประจำ เพื่ อ ให้ ก องทุ น มี แ หล่ ง การลงทุ น ที่ ป ลอดภั ย แต่ ว่ า ได้ รั บ ผล ตอบแทนสูง ในแง่นี้อาจจะมีต้นทุนทางการคลังเพิ่มขึ้นบ้างแต่มูลค่าไม่มาก แต่จะ ช่วยเป็น Learning by Doing ให้กับกองทุนไมโครไฟแนนซ์) นอกจากนี้มีข้อเสนอ (รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ) ให้จัดสรรเงินทุนส่วนหนึ่ง (เช่น ร้อยละ 10 จาก กองทุนประกันสังคม มาลงทุนหรือเป็นหุ้นส่วนในธนาคารของผู้ใช้แรงงาน) ซึ่งเป็น แนวคิดการพัฒนาสถาบันการเงินระดับชาติที่เน้นสมาชิกกลุ่มผู้ใช้แรงงาน (รวม แรงงานนอกภาคการเกษตรและในภาคการเกษตร)

5. ข้อ สังเกตส่งท้าย

บทความนี้เสนอแนวคิดการขับเคลื่อนการคลังแนวใหม่ เพื่อส่งเสริมความ เจริญเติบโตควบคู่กับมาตรการช่วยเหลือคนจน (Pro-poor Growth) บทความนี้ เน้นการทบทวนองค์ความรู้ วิเคราะห์ข้อมูลจากสถานการณ์ที่เป็นจริงและหลักฐาน เชิ ง ประจั ก ษ์ พร้ อ มกั บ วิ เ คราะห์ ส ถานการณ์ ส มมติ ใ นอนาคต (Simulation Analysis) ประเด็นสำคัญต้องการชี้ว่า หนึ่ง นโยบายการเงินการคลังรูปแบบใหม่ที่ เปิดโอกาสรับฟังเสียงของประชาชน จะช่วยให้การออกแบบนโยบายเศรษฐกิจ และ การจัดสรรงบประมาณแผ่นดิน - สอดคล้องกับความต้องการของภาคประชาชน

มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงขึ้น การเมืองใหม่จึงควรจะเปิดเวทีสำหรับ “งบ ประมาณทางเลือก” ที่ตัวแทนภาคประชาชนและฝ่ายวิชาการมีส่วนร่วมในคณะ กรรมการบริหารงบประมาณระดับชาติ ระดับจังหวัด และระดับท้องถิ่น รวมทั้ง จัดสรรงบประมาณตรงกับภาคประชาชนแทนที่จะผ่านระบบราชการแบบดั้งเดิม สอง การสร้างจินตนาการใหม่ว่าด้วยนโยบายการคลัง คือ ภาษีรูปแบบใหม่เช่น ภาษีทรัพย์สินและภาษีสิ่งแวดล้อม สามารถเพิ่มรายได้เข้ารัฐ และนำรายได้ดัง กล่ า วมาจั ด บริ ก ารสาธารณะเพื่ อ ประโยชน์ ต่ อ คนจนและด้ อ ยโอกาสในสั ง คม มาตรการถ่ายโอนรายได้ ที่จะเกิดขึ้นไม่ใช่มาตรการที่รุนแรง รายได้ส่วนที่เพิ่มขึ้น เข้ารัฐคาดว่าประมาณหนึ่งแสนล้านบาท ซึ่งมากเพียงพอที่จะนำไปสนับสนุนกิจกรรม ใหม่ๆ หรือเพิ่มพลังประชาชน เช่น มาตรการการออมพันธมิตร เพื่อจูงใจให้ผู้ใช้ แรงงานที่ไม่เป็นทางการ อดออมระยะยาวและมีหลักประกันสังคมเมื่อสูงอายุ สาม มาตรการส่งเสริมให้ผู้ใช้แรงงาน-ผู้ประกอบการรายย่อยและทุนน้อย รวมตัวเป็น สถาบันไมโครไฟแนนซ์ เพื่อลดการถูกเอาเปรียบจากตลาดเงินนอกระบบ และช่วย ส่ ง เสริ ม ให้ ค นเก่ ง ในกลุ่ ม นี้ เ ติ บ โตในฐานะผู้ ป ระกอบการใหม่ ซึ่ ง เมื่ อ ผ่ า น วิวัฒนาการระดับหนึ่งสามารถจัดตั้งสถาบันการเงินภาคประชาชนหรือการรวมตัวเป็น สมาพันธ์ของกองทุนผู้ใช้แรงงาน

ดูตัวเลขเปรียบเทียบในหนังสือ Economics of Microfinance, หน้า 265-266 ซึ่งรายงานว่า กองทุนหลายแห่ง (ในต่างประเทศ) พึ่งพิงเงินทุนจากภายนอกในสัดส่วนที่สูงมาก

110 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 111

7 นโยบายสาธารณะ เพื่อความเข้มแข็งของ องค์กรการเงินชุมชน* 1. บทนำ

องค์กรการเงินชุมชน เป็นพัฒนาการทางเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้นใน หลายประเทศ ภายใต้ชื่อต่างๆ กันอาทิเช่น เครดิตยูเนียน กองทุนออมทรัพย์ กองทุนสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชน สหกรณ์ออมทรัพย์ หรือ กองทุนหมู่บ้าน 43 ฯลฯ หลักการสำคัญคือการรวมตัวกันของประชาชนที่มีรายได้น้อย ระดมเงินออมที่มีจำนวนไม่มากนักให้เป็นกองทุนขนาดใหญ่พอสมควร เพื่อช่วยเหลือ ซึ่งกันและกัน ให้ยืมในยามเดือดร้อนเงิน (กู้ยืมกันเองในระหว่างสมาชิก) นำไป สนั บ สนุ น วิ ส าหกิ จ ชุ ม ชน เงิ น ทุ น ส่ ว นที่ เ หลื อ ผู้ บ ริ ห ารกองทุ น นำไปลงทุ น

หาผลตอบแทนหลายรูปแบบ เช่น เงินฝากธนาคาร พันธบัตรรัฐบาล เพื่อกระจาย ความเสี่ยง การทำงานของกองทุนชุมชนถึงแม้ว่ามิได้เน้นแสวงหากำไร แต่ถ้ามี

ปรับปรุงจากรายงานวิจัย สนับสนุนโดยคณะทำงานกระจายรายได้ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติ 2552 43 คำว่า กองทุนหมู่บ้านในที่นี้ น่าจะหมายถึงกองทุนที่เกิดจากการรวมตัวของประชาชน โดย ลงเงิน หรือ “ลงขัน” กันเพื่อให้มีเงินทุนจำนวนหนึ่งเพื่อสนับสนุนกิจกรรมร่วมกัน (collective actions) ภายในหมู่บ้าน มากกว่าจะหมายความถึง กองทุนหมู่บ้านที่เกิดจากการจัดตั้งของรัฐบาล (พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร) โดยจัดงบประมาณลงทุนทันทีหมู่บ้านละหนึ่งล้านบาทในปี 2544 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 113

กำไรได้ก็ดีช่วยเพิ่มขนาดทุนให้เข้มแข็งหรือขยายกิจการต่อไป รายได้ของกองทุนฯ อีกส่วนหนึ่งจัดสรรเป็นสวัสดิการให้แก่สมาชิกหรือครอบครัวที่เกี่ยวข้องกับ “เกิดแก่-เจ็บ-ตาย” สนับสนุนกิจกรรมสาธารณะอาทิเช่น ปลูกป่า สร้างศาลาประชาคม ทำนุบำรุงศิลปวัฒนธรรมประจำถิ่น การเติบโตขององค์กรการเงินชุมชน เป็นปรากฏการณ์ทางสังคมที่น่าสนใจยิ่ง องค์การระหว่างประเทศและนักวิชาการเห็นว่าเป็นเครื่องมือของการพัฒนาแนวใหม่ นักวิชาการและนักพัฒนาจำนวนหนึ่งลงทุนลงแรงเข้าไปคลุกคลีกับองค์กรการเงิน ชุมชน บันทึกข้อมูลและวิเคราะห์วิธีการดำเนินงาน ศึกษาเบื้องหลังของความ สำเร็จ (หรือความล้มเหลว) วิเคราะห์เปรียบเทียบข้ามกองทุนหรือข้ามประเทศ 44 องค์การสหประชาชาติตระหนักถึงพัฒนาการขององค์กรการเงินชุมชน พร้อมกับ ได้ประกาศยกย่อง Microcredit ว่า “เป็นเครื่องมือที่ช่วยปลดปล่อยให้ผู้คนจำนวน มากพ้นจากความยากจน ควบคู่กับการส่งเสริมให้มีบทบาทและการมีส่วนร่วมของ ประชาชนในการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม” 45 ทั้งกำหนดให้ปี ค.ศ.2005 เป็น “ปี แห่งไมโครเครดิต” The International Year of Microcredit ทำนองเดียวกับ ธนาคารโลกได้ ใ ห้ ค วามสนใจพั ฒ นาการของชุ ม ชนโดยริ เ ริ่ ม จั ด การประชุ ม นานาชาติ World Microcredit Summit ที่กรุงวอชิงตัน สหรัฐฯตั้งแต่ปี ค.ศ.1997 เป็นต้นมาโดยเชิญผู้บริหารกองทุนจากหลายชาติมาแลกเปลี่ยนประสบการณ์ ต่อจาก นั้นมาได้มีการจัดประชุมนานาชาติในทวีปต่างๆ ทั่วโลกเป็นประจำ จากผลสำรวจ เอกสารวิชาการ รายงานว่า กองทุนไมโครไฟแนนซ์ที่กระจายอยู่ทั่วโลกได้ปล่อยสินเชื่อ

ดูตัวอย่างหนังสือชื่อ The Economics of Microfinance, โดยผู้เขียนสองท่านชื่อ Beatriz de Aghion และ Jonathan Morduch, MIT Press, 2005 และ Joanna Ledgerwood, Microfinance Handbook: An Institutional and Financial Perspective, Washington,D.C.: World Bank, 2001. 45 ถอดความจากคำประกาศขององค์การสหประชาชาติ “…microcredit programmes have proved to be an effective tool in freeing people from the bondage of poverty, and have led to their increasing participation in the mainstream economic and political process of society” 114 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ให้คนจน (ซึ่งถือเป็นกลุ่มลูกค้าคนสำคัญของกองทุน) มีจำนวนมากกว่า 67 ล้านคน (ข้อมูล ณ ปลายปี พ.ศ.2545) 46 ผู้เขียนได้รับเกียรติจากสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติเป็นคณะ ทำงานการกระจายรายได้ 47 ได้ร่วมมือกับเพื่อนๆ ศึกษาเปรียบเทียบองค์กรการ เงินของชุมชนในหลายประเทศ ได้แก่ บังคลาเทศ เยอรมัน ไทย ฟิลิปปินส์ และ แทนซาเนีย เพื่อเข้าใจพัฒนาการขององค์กรการเงินชุมชนในบริบทที่แตกต่างกัน โดยคาดหวังว่าอาจจะได้รับข้อคิดเห็นที่ประโยชน์ต่อการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ เพื่อสนับสนุนองค์กรการเงินของชุมชน การศึกษาครั้งนี้มีจุดประสงค์ 4 ประการ ประการแรก ทบทวนบทบาท ของกองทุ น ภาคประชาชนที่ ท ำบทบาทระดมทุ น การให้ สิ น เชื่ อ การออมและ สวัสดิการภาคประชาชน เพื่อลดการพึ่งพิงการกู้ยืมจากภายนอก นอกจากทำ หน้าที่ดังกล่าวองค์กรการเงินชุมชนอาจจะทำบทบาทสร้างทุนทางสังคม สนับสนุน ค่านิยมความขยันหมั่นเพียร อดออม ไม่ประมาท หาทางเพิ่มรายได้และลดรายจ่าย ลดความเสี่ยงสุขภาพจากการเสพสุราและยาสูบ เป็นต้น อนึ่งการมีองค์กรชุมชน

ยังเป็นเวทีเรียนรู้ควบคู่การปฏิบัติ คือปั้นผู้นำชุมชนและพัฒนาทักษะการจัดการเงิน รวมถึงถ่ายทอดประสบการณ์ให้ผู้นำรุ่นใหม่ ประการที่สอง ทบทวนวิวัฒนาการของกองทุนไมโครไฟแนนซ์ที่ขยายตัว เป็นอย่างมากตั้งแต่ ค.ศ.1970 เป็นต้นมา องค์กรระหว่างประเทศสำคัญๆ เช่น องค์การสหประชาชาติ ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาแห่งเอเซียตระหนักถึงบทบาท ขององค์กรการเงินภาคประชาชนและไมโครไฟแนนซ์ในฐานะเครื่องมือการพัฒนาที่

ดูหนังสือ Microfinance: Perils and Prospects, eds. By Jude L. Fernando, 2006 สำนัก พิมพ์ Routledge หน้า 1 47 คณะทำงานการกระจายรายได้ (ประธานคณะทำงานคือ รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ) สภา ที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดการประชุมสัมมนาทางวิชาการไปแล้วหลายครั้ง จัดทำ ยุทธศาสตร์การกระจายรายได้ ควบคู่กับการผลิตตเอกสารเพื่อเผยแพร่ความรู้ให้ประชาชน ดู ตัวอย่าง เอกสารประกอบการสัมมนาวันที่ 26 กรกฎาคม 2551 ที่โรงแรมปรินซ์พาเลซ มหานาค กรุงเทพฯ นอกจากนี้ได้จัดประชุมที่ระดับภูมิภาคอีกหลายแห่ง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 115

ช่วยให้คนจนหลายล้านคนหลุดพ้นจากความยากจน มีทุนรอนที่จะประกอบสัมมา อาชีพและก้าวหน้าได้ สมดังที่คำประกาศยกย่องขององค์การสหประชาชาติ ให้ปี ค.ศ.2005 “ปีแห่งไมโครเครดิต” The International Year of Microcredit ประการที่สาม สำรวจปัจจัยที่อยู่เบื้องหลังความสำเร็จของกองทุนของ คนจน ตามที่มีผลงานวิจัยหลายชิ้นบันทึกเอาไว้ อาทิเช่น (ก) บทบาทของสมาชิก สตรีในการบริหารองค์กรการเงินชุมชน (ข) วิเคราะห์ต้นทุนค่าบริหารจัดการของ องค์กรการเงินชุมชน ซึ่งต่ำกว่าการจัดการของฝ่ายธนาคารพาณิชย์หรือองค์กรของ รัฐ เนื่องจากการทำงานโดยสมัครใจหรือรับค่าจ้างเงินเดือนแบบพอเพียง เนื่องจาก ความใกล้ชิดผู้บริหารเงินกองทุนรับรู้ข้อมูลสารสนเทศเกี่ยวกับสมาชิกอย่างครบถ้วน ช่วยให้อัตราการชำระคืนเงินกองทุนสูง และขัดแย้งกับข้อสันนิษฐานแบบดั้งเดิมว่า การให้สินเชื่อให้กับคนจนนั้น“มีความเสี่ยงสูง” (ค) การเติม “ค่านิยมที่ดี” ต่อ สังคมลงไปด้วย อาทิเช่น ค่านิยมความขยันหมั่นเพียร หนักเอาเบาสู้ ลดรายจ่ายที่ ไม่จำเป็น การออม การพัฒนาทักษะและฝีมือ ค่านิยมการเสียสละและทำดีเพื่อ ของสังคม รวมทั้งสามารถชักชวนให้สมาชิก “ลงแรง” ทำงานร่วมกัน เช่น ปลูกป่า ขุดลองคูคลอง การลงเงิน “ทำบุญ” เพื่อส่วนรวมและสาธารณประโยชน์ (ง) การ ได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐและหน่วยงานภายนอก ผ่านมาตรการเพิ่มพลัง ประชาชน การสนับสนุนของหน่วยงานธุรกิจที่แสดงความรับผิดชอบต่อสังคม หรือ การสนับสนุนให้เงินทุนประเดิม สนับสนุนวัสดุอุปกรณ์ อบรมความรู้บรรจุภัณฑ์ หรือหาแหล่งตลาดให้เพื่อให้ผลิตภัณฑ์ของชุมชนมีพื้นที่จำหน่ายในระดับชาติหรือ ออกไปจำหน่ายต่างประเทศ (จ) การรวมตัวกันเป็นกลุ่มสนับสนุน “ทุนทางสังคม” คือความไว้เนื้อเชื่อใจกัน การทำงานร่วมกันในรูปวิสาหกิจชุมชนช่วยลดต้นทุน

ต่อหน่วย การนำผลิตภัณฑ์ชุมชนออกไปจำหน่ายนอกพื้นที่หมู่บ้าน การรับใบสั่งซื้อ จากภายนอก (รวมทั้งต่างประเทศ) ซึ่งจำเป็นต้องใช้ความรู้การจัดการ การพัฒนา ผลิตภัณฑ์ ฯลฯ (ฉ) การเรียนรู้ควบคู่การทำงาน กล่าวคือ การทำงานเป็นทีม ประกอบด้วยผู้นำชุมชนและปราชญ์ชาวบ้านหรือการสนับสนุนจากผู้ทรงคุณวุฒิ ภายนอก ร่วมกับผู้จัดการและสมาชิกรุ่นเยาว์ ซึ่งจะเติบโตเป็นผู้บริหารในอนาคต ประการที่สี่ ศึกษาแนวทางขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะในระดับประเทศ และนานาชาติ เพื่อให้องค์กรการเงินของชุมชน พัฒนาและก้าวหน้าต่อไป ในอนาคต 116 / นโยบายการคลังสาธารณะ

หวังว่าจะพัฒนาถึงขั้น “การออกกฎหมาย” เพื่อยกสถานะขององค์กรการเงิน ชุ ม ชนเป็ น สถาบั น ระดั บ ชาติ เป็ น “สมาพั น ธ์ ข องกองทุ น สั จ จะออมทรั พ ย์ ” 48 หรือ“ธนาคารของผู้ใช้แรงงาน” 49

2. วิวัฒนาการขององค์กรการเงินชุมชน ทบทวนประสบการณ์ ในหลายประเทศ ประสบการณ์จากบังคลาเทศ

ความจริงไม่ว่าประชาชนจะรวยหรือจน ต่างมีเป้าหมายและความปรารถนา ที่จะพัฒนาศักยภาพของตนเองด้วยกันทั้งสิ้น ขั้นต่ำสุดต้องการจะหลุดพ้นจากความ ยากจน โดยพยายามขวนขวายทุกวิถีทาง เช่น ประกอบอาชีพเสริม รับจ้างออกไป ทำงานนอกพื้นที่ในฤดูแล้ง คนจนไม่ได้นิ่งเฉยเพียงว่าโอกาสของคนจนนั้นน้อยยิ่งนัก โดยเฉพาะอย่างยิ่งโอกาสกู้ยืมเพื่อลงทุนนี้น้อยมาก เป็นเพราะว่าคนจนถูกมองว่า “มีความเสี่ยงสูง” สถาบันการเงินมักจะไม่ให้โอกาสการกู้ยืมกับคนจนหรือคนที่มี ทุนน้อย หรือกำหนดเงื่อนไขหลักทรัพย์ค้ำประกันเป็นที่ดินหรืออสังหาริมทรัพย์ ซึ่ง เป็นอุปสรรคสำหรับคนที่มีทุนน้อย ความจริงสถาบันการเงินระดมเงินออมจาก

มีข้อเสนอและอภิปรายในกลุ่มคณะทำงานกระจายรายได้ ว่ากองทุนสัจจะออมทรัพย์และ สวัสดิการภาคประชาชนมีเงินเหลือ (สภาพคล่อง) จำนวนมากสมมติว่า แต่ละแห่งกันเงินเพียงร้อยละ 5-10 จัดตั้งเป็นกองทุนรวมใหม่ คล้ายคลึงกับ “บริษัทลูก” เพื่อทำกิจกรรมทางเศรษฐกิจร่วมกัน โดยมีเป้าหมายเป็นกิจกรรมขนาดใหญ่ระดับชาติ ว่าจ้างมืออาชีพมาเป็นที่ปรึกษาและบริหารจัดการ ก็มีความเป็นไปได้ และมีตัวอย่างในต่างประเทศ เช่น เยอรมันนีมีกองทุน 3 ระดับ กล่าวคือ ระดับ ล่างกองทุนชุมชนของผู้ใช้แรงงาน (เกษตรกรในชนบท และแรงงานในเมือง) ระดับกลาง (ภูมิภาค) และระดับชาติ ดูเอกสารประกอบการบรรยายของ Dr.Paul Amsbruster ซึ่งประกอบการบรรยายวัน ที่ 26 กรกฎาคม 2551 และ 28 กุมภาพันธ์ 2552 ทั้งสองกิจกรรมจัดโดยสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ และสังคมแห่งชาติ 49 รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐเป็นผู้ริเริ่มแนวคิดนี้ โดยเสนอให้จัดสรรงบประมาณส่วนหนึ่ง (เช่น 40,000) ล้านบาท นำมาเป็นกองทุนเพื่อให้ผู้ใช้แรงงานกู้ และในขณะเดียวกันให้ “ถือหุ้น” ทำนอง เดียวกับสมาชิกสหกรณ์ ข้อดีคือแรงงานจะได้รับสินเชื่อในดอกเบี้ยไม่แพง (ต่างกับการกู้ยืมจากนอก ระบบ) และ“กำไร”จากกิจกรรมนี้ ส่วนหนึ่งยังคืนให้ผู้กู้ ในรูปของเงินปันผล ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 117

ประชาชนทุกชั้น ทุกสาขาอาชีพ ทั้งร่ำรวยฐานะปานกลางและยากจน แต่เงินทุนที่ ระดมไปแล้ว (Mobilized Savings) สถาบันการเงินจัดสรรเงินส่วนใหญ่เป็นสินเชื่อ สำหรับกิจการขนาดใหญ่ในสาขาอุตสาหกรรม สาขาการพาณิชย์ และสาขาการ บริการ โดยมองว่าความเสี่ยงต่ำกว่า ต้นทุนการบริหารและติดตามต่ำกว่า จำนวน ผู้กู้ยืมน้อยราย เป็นการลงทุนในภาคทันสมัย (อุตสาหกรรมและการบริการ) อย่ า งไรก็ ต ามกลุ่ ม คนจนส่ ว นหนึ่ ง ไม่ ย อมจำนนต่ อ สถานการณ์ เริ่ ม มี “ความคิดนอกกรอบ” ที่ว่าคนยากจนหรือมีทุนทรัพย์น้อยแต่ว่าขยันขันแข็ง มี ความสามารถและฝีมือ ก็มีอยู่เป็นจำนวนมาก บุคคลเหล่านี้สมควรจะได้รับโอกาส การกู้ยืม เพื่อพัฒนาอาชีพและคุณภาพชีวิตของตนเองและครอบครัว ไม่รับความ เชื่อแบบดั้งเดิมที่ว่า การปล่อยสินเชื่อให้คนจนนั้นเป็นความเสี่ยงและการสูญเปล่า ศาสตราจารย์ชาวบังคลาเทศ มูฮัมมัด ยูนุส จบการศึกษาปริญญาเอกจากมหา วิทยาลัยแวนเดอร์บิลท์ สหรัฐอเมริกา ได้ทดสอบความคิดของตนโดยกู้ยืมเงินจาก ธนาคาร (ใช้เครดิตของครอบครัวซึ่งมีฐานะดี) นำเงินกู้นั้นมาปล่อยต่อให้คนจน

กู้ยืม โดยคัดเลือกกลุ่มคนที่มีทุนน้อยแต่ว่าขยันขันแข็ง อดทน ทำงานหนัก เริ่มในปี ค.ศ.1976 ยูนุสพบว่า คนจนสามารถจะชำระคืนเงินกู้และพัฒนาอาชีพของตนเอง ได้ จึงได้ขยายสินเชื่อเรื่อยมา ต่อมากลายเป็นธนาคารของคนจนที่เรียกกันว่า Grameen Bank 50 ในปี ค.ศ.1983 เป็นสถาบันการเงินอิสระหลักการสำคัญของ กรามีนแบงค์ คือการไม่ยึดติดกับเงื่อนไขหลักทรัพย์ค้ำประกัน (Collateral) ซึ่งเป็น วิสัยตามปกติของสถาบันการเงินทั่วไป ยูนุส เป็นนักเศรษฐศาสตร์ที่ไม่เลื่อมใสในระบบทุนนิยม ในหลายโอกาสเขา แสดงความเห็นวิพากษ์ค่อนข้างรุนแรงต่อระบบทุนนิยม 51 ความคิดนอกกรอบของ

ดู เ อกสารประกอบการสั ม มนา “เรี ย นรู้ ป ระสบการณ์ Grameen Bank” โดย Dr. Atiur Rahman, ศาสตราจารย์ประจำมหาวิทยาลัยดักกา บังคลาเทศ ในการประชุมสัมมนาวันที่ 26 กรกฎาคม 2551 ที่โรงแรมปรินซ์พาเลซ มหานาค จัดโดยคณะทำงานการกระจายรายได้ สภาที่ ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 51 ศาสตราจารย์ยูนุส เคยไปบรรยายที่ประเทศไต้หวัน และได้กล่าวข้อความว่า “….Capitalism is 118 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เขาคือ เขาเชื่อว่าคนจนมีความรับผิดชอบต่อเงินกู้ เงินกู้สามารถชำระคืนได้ และ ความเสี่ยงไม่สูง พร้อมกับเอาตัวเองเข้าเสี่ยง การทดลองนี้เรียกว่า “จอบรา” (Jobra) โดยการปล่อยสินเชื่อให้กลุ่มที่มีการสอดส่องดูแลโดยสมาชิกด้วยกันเอง ในทศวรรษ 1980 สถาบันกรามีนแบงค์ปล่อยเงินกู้รายย่อยเพิ่มขึ้น พร้อมกับ ทดลองวิธีการส่งเงินกู้ให้คนจนในรูปแบบต่างๆ ในทศวรรษ 1990 แนวคิดการ ปล่อยเงินกู้แบบกรามีนแบงค์ขยายวงกว้างขึ้นกลายเป็น “สถาบัน” ที่รู้จักแพร่หลาย และทั่วโลก เปลี่ยนจากสถานะชายขอบมาเป็นระบบการให้กู้ยืมในกระแสความ นิยมและทำกิจกรรมที่หลากหลายกว่าเดิม ในปัจจุบันกรามีนแบงค์มีสาขากว่าหนึ่ง พันแห่งทั่วบังคลาเทศ มีจำนวนผู้กู้ยืมเกือบสี่ล้านคน มีเงินออมจากสมาชิกมูลค่า มากกว่า 212 ล้านเหรียญสหรัฐ และมีสินทรัพย์มากกว่า 803 ล้านเหรียญสหรัฐ การดำเนินของธนาคารกรามีน ประกอบด้วย - การกู้ยืมหลัก - เงินกู้กิจการขนาดย่อม - โทรศัพท์ประจำหมู่บ้าน - สินเชื่อการเคหะ - สินเชื่อเพื่อการศึกษาสำหรับบุตรธิดาของสมาชิก - สินเชื่อธุรกิจสำหรับบัณฑิต

about making rich richer. The essence of capitalism is expressed in two of its basic features: a) profit maximization and b) market competition. In their abstract formulations none of them was supposed to have anything conspiratorial against the poor. But in real life they turn out to be the “killers” of the poor by making rich the richer and poor the poorer [In this] capitalist world we have installed a greedy (almost blood thirsty) person to pay the role of profit maximizer. Not only we have deprived him of all human qualities, we have empowered him by giving him all the institutional support he can use depriving the same support to everybody else…” จาก หนังสือของ Jude L Fernando, 2006, p.206 ยูนุสได้รับการทาบทามจากธนาคารโลกให้เข้าร่วม โครงการของธนาคารโลก แต่ว่าเขาปฏิเสธข้อเสนอของธนาคารโลกหลายครั้ง อย่างไรก็ตามในท้าย ที่สุด ยูนุสยอมรับการเข้าร่วมเป็นสมาชิก CGAP Consultative Group to Assist the Poorest ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 119

- โครงการทุนการศึกษาแก่บุตรธิดาของสมาชิก - โครงการสำหรับขอทาน การกู้ยืมเป็นกลุ่ม (Group Borrowing) โดยการรวมตัวของสมาชิก (ชาย หรื อ หญิ ง ) ตั้ ง แต่ ห้ า คนขึ้ น ไป โดยที่ ส มาชิ ก มี พื้ น ฐานทางเศรษฐกิ จ และสั ง คม คล้ายคลึงกัน โดยแต่ละกลุ่มเลือกประธานและเลขานุการกันเอง กลุ่ม 6-8 กลุ่มใน หมู่บ้านรวมกันเป็นศูนย์ พร้อมกับเลือกประธานศูนย์และรองประธานประจำศูนย์ ยึดหลักการให้สมาชิกมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและการจัดการ เงื่อนไขการกู้ของธนาคารกรามีน โดยทั่วไปกำหนดระยะเวลาชำระคืนอยู่ ระหว่าง 58-116 สัปดาห์ วิธีการใช้เงินคืนโดยการหักจากเงินในบัญชี สำหรับเงื่อนไข การกู้ยืมเพื่อการเคหะกำหนดระยะเวลาชำระคืน 9 ปี อัตราค่าบริการร้อยละ 5 ศาสตราจารย์ Artiur Rahman 52 ประเมินประสบการณ์ของความสำเร็จ

ของกรามีนแบงค์ว่า ในขั้นแรกควรจัดในลักษณะ “การทดลอง” ควบคู่กับเงิน สนับสนุนจำนวนหนึ่งในลักษณะช่วยเหลือหรือให้เปล่า พร้อมกับการวิเคราะห์ ทิศทางในอนาคตของกรามีนแบงค์ในหัวเรื่องต่างๆ อาทิการจัดการโดยมุ่งเป้าหมาย ความเป็นมืออาชีพสูงขึ้น การจัดการด้านสภาพคล่อง และจัดทำระบบรายงานข้อมูล ทางการเงิน การตรวจสอบบัญชีและการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์ การบริหารเงินทุน หมุนเวียน การบริการเงินสะพัดและธุรกรรมทางการเงิน พัฒนาเทคโนโลยีสาร สนเทศ พัฒนาผลิตภัณฑ์ พัฒนาการตลาด พร้อมกับแผนการฝึกอบรมบุคลากร และการขยายพื้นที่ออกไปยังชุมชนยากจนและห่างไกล เช่น กลุ่มชาวเขา ความจริงสถาบันการเงินของคนจนในบังคลาเทศมิได้มีเพียงกรามีนแบงค์ เท่านั้น จากเอกสารการบรรยายของศาสตราจารย์ Atiur Rahman ระบุว่ามี สถาบันการเงินของคนจน 5 แห่งในบังคลาเทศ ประกอบด้วย BRAC, Grameen Bank, ASA, Proshika และPalli Dridra Bimonchon Foundation ซึ่งมีจุดเน้น ของการทำงานที่ต่างกัน 52

เป็นศาสตราจารย์ทางเศรษฐศาสตร์ประจำมหาวิทยาลัยดักกา บังคลาเทศ และมีตำแหน่ง ประธานของกลุ่มไมโครไฟแนนซ์ และเป็นหนึ่งในวิทยากรที่ได้รับเชิญให้มาบรรยายในวันที่ 26 กรกฎาคม 2551 ที่สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจัด 120 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตารางที่ 7.1 สถิติสถาบันการเงินรายย่อยในบังคลาเทศ จำนวนผู้กู้ประจำล้านคน หลักทรัพย์ การออมของสมาชิก Grameen Bank 3.95 803.63 212.87 BRAC 4.03 237.62 118.87 ASA 2.77 196.37 46.2 Proshika 1.54 11.55 24.75 Big Four Subtotal 12.29 1249.18 402.64 PKSFs other partners 1.25 46.36 39.24 Other NGO MFIs 0.8 54.64 22.19 Subtotal 2.05 104.99 61.42 Total 14.34 1350.17 466.66 อ้างอิง : Atiur Rahman เอกสารชื่อ “เรียนรู้ประสบการณ์ Grameen Bank” เอกสาร ประกอบการประชุ ม วั น ที่ 26 กรกฎาคม 2551 จั ด โดยคณะทำงานกระจายรายได้

สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ประสบการณ์จากประเทศเยอรมัน 53 เยอรมันเป็นอีกประเทศหนึ่งซึ่งได้มีการจัดตั้งองค์กรทางการเงินของชุมชน และมีประวัติอันยาวนาน (มากกว่า 140 ปี) ริเริ่มโดยบุคคลสำคัญสองคน คือ ฟรีดริช วิลเฮล์ม ไรฟ์ไฟเซน 54 (Friedrich-Wilhelm Raiffeisen 1818-1888) และ แฮร์มันน์ ชุลทเซอ เดลิทซซ์ (Hermann Schultze-Delitsch 1808-1883) ไรฟไฟเซน ทำงานในพื้นที่ชนบท โดยพยายามแก้ปัญหาความยากจนด้วยการจัดตั้งองค์กรการ กุศล โดยใช้แนวความคิดการช่วยเหลือตนเอง ต่อมาในปี ค.ศ.1864 จัดตั้งสหกรณ์ ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิต เพื่อให้สมาชิกระดมเงินออม และสามารถเข้าถึงสินเชื่อ

เอกสารประกอบการบรรยายโดย Dr. Paul Armbruster เรื่อง สมาคมสหกรณ์เยอรมันและสมา พันธ์ไรฟไฟเซน จัดโดยคณะทำงานการกระจายรายได้ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ วันที่ 26 กรกฎาคม 2551 ที่โรงแรมปรินซ์พาเลซ มหานาค กรุงเทพ 54 นักเรียนนักศึกษาที่เรียนวิชาสหกรณ์ จะได้การสั่งสอนว่าบิดาของสหกรณ์มีสองคน กล่าวคือ Robert Owen ชาวอังกฤษ และ ไรฟ์ไฟเซน ซึ่งเป็นชาวเยอรมัน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 121

ได้ ยึดหลักการช่วยเหลือตนเอง รับผิดชอบตนเอง และการปกครองตนเอง บุคคล สำคัญอีกท่านหนึ่งคือ เดลิทซซ์เริ่มทำงานในพื้นที่เขตเมือง โดยจัดตั้งองค์กรเพื่อ ช่วยเหลือตนเองสำหรับกลุ่มช่างฝีมือและพ่อค้าในเขตเมือง โดยจัดเป็นรูปแบบ สหกรณ์ออมทรัพย์และสินเชื่อ เริ่มในปี ค.ศ.1850 พร้อมกับสนับสนุนกิจกรรมของ สมาชิก เช่น การรวมกันซื้อสินค้า (บริโภคหรือสินค้าจำเป็นต้องใช้) จำนวนมาก เพื่อลดต้นทุน และส่งเสริมให้สมาชิกเข้าถึงบริการทางการเงิน Dr.Armbruster อธิบายว่า การรวมตัวเป็นสหกรณ์การเงินในเยอรมัน เป็นปฏิกิริยาของผู้ใช้แรงงาน (ชาวไร่ชาวนาและพ่อค้ารายเล็ก) ที่ต้องการแสวงหาอิสรภาพและเสรีภาพในสภาพ เศรษฐกิ จ ซึ่ ง ในขณะนั้ น เป็ น ยุ ค แห่ ง การเปลี่ ย นแปลงเข้ า สู่ ร ะบบการผลิ ต อุตสาหกรรม สหกรณ์ในประเทศเยอรมันได้ผ่านประสบการณ์และวิวัฒนาการอันยาวนาน กล่าวคือมีช่วงเวลาที่ขยายตัวอย่างรวดเร็วในปลายศตวรรษที่ 19 และในบางช่วง เวลาที่สหกรณ์ประสบปัญหาวิกฤติด้านการบริหารและการตรวจสอบบัญชี รวมทั้ง ได้ผ่านช่วงภาวะเศรษฐกิจตกต่ำและสงครามโลก ดังประจักษ์ได้จากข้อมูลสถิติ

ต่อไปนี้ ในปีค.ศ.1870 มีจำนวนสหกรณ์ 80 แห่ง ต่อมาเพิ่มขึ้นกลายเป็น 1,600 แห่ง ในปี ค .ศ.1889 ในปี เ ดี ย วกั น นี้ เ ริ่ ม จั ด ระเบี ย บสหกรณ์ แ ห่ ง ชาติ เพื่ อ ให้ มี ก รอบ กฎหมายและกำหนดให้สหกรณ์มีสถานะเป็นวิสาหกิจที่จะต้องถูกตรวจสอบทาง บัญชีอย่างสม่ำเสมอ ในช่วงปีค.ศ.1890-1920 เป็นช่วงเวลาที่องค์กรสหกรณ์เจริญ เติ บ โตอย่ า งรวดเร็ ว และต่ อ เนื่ อ ง จนกระทั่ ง ถึ ง ช่ ว งหลั ง สงครามโลกครั้ ง ที่ ห นึ่ ง ทำให้เกิดภาวะเศรษฐกิจตกต่ำตามมา สหกรณ์จำนวนมากประสบปัญหารุนแรง

แต่ก็ยังสามารถผ่านพ้นความยุ่งยากไปได้ พร้อมกับการปรับปรุงกฎหมายสหกรณ์ ข้อบังคับการตรวจสอบบัญชีสหกรณ์อย่างเป็นระบบ (โดยสหพันธ์การตรวจสอบ บัญชีสหกรณ์) ภาพรวมของสหกรณ์ในเยอรมันในปีปัจจุบัน (ค.ศ. 2007) - ธนาคารสหกรณ์ จำนวน 1,232 แห่ง มีสาขา 13,625 แห่ง มีสมาชิก 16.1 ล้านราย และลูกค้าจำนวน 30.5 ล้านราย ในระบบธนาคารสหกรณ์ยังจัดมี ธนาคารสหกรณ์กลาง 2 แห่ง 122 / นโยบายการคลังสาธารณะ

- สหกรณ์ชนบทไรฟไฟเซน ประกอบด้วยสหกรณ์ 3,079 แห่ง และ วิสาหกิจสหกรณ์กลางจำนวน 7 แห่ง ผลประกอบการในปัจจุบันมีมูลค่าประมาณ 39.1 พันล้านยูโร - สหกรณ์ สิ น ค้ า และบริ ก ารอุ ต สาหกรรมขนาดเล็ ก ประกอบด้ ว ย สหกรณ์ 1,019 แห่ง มีสมาชิก 2 แสนราย และสหกรณ์กลางจำนวน 7 แห่ง ผล ประกอบการในปัจจุบันมีมูลค่าประมาณ 98.2 พันล้านยูโร - สหกรณ์ผู้บริโภค ประกอบด้วยสหกรณ์ 139 แห่ง สมาชิก 6 แสนราย ผลประกอบการมูลค่าประมาณ 2 พันล้านยูโร - สหกรณ์การเคหะ ประกอบด้วยสหกรณ์ 1961 แห่ง สมาชิก 2.9 ล้านราย ให้สินเชื่อการเคหะเป็นบ้านและอาคารชุด 2.15 ล้านหน่วย Dr.Armbruster อธิบายโครงสร้างของระบบสหกรณ์ในเยอรมันว่าประกอบด้วย 3 ส่วน กล่าวคือ ก) ระดับชาติ เรียกย่อว่า DGRV ข) ระดับภูมิภาค และ ค) ระดับท้องถิ่น สถิติโครงสร้างของสมาชิกธนาคาร Volksbank และ Raiffeisenbanken จำนวนสมาชิกรวม 1.4 ล้านราย (ข้อมูลปีค.ศ.2007) - สมาชิกที่ทำงานในสาขาการบริการ ร้อยละ 23.8 - สาขาเกษตรกรรมและป่าไม้ ร้อยละ 20.0 - สาขาค้าส่งและค้าปลีก ร้อยละ 17.5 - สาขาอุตสาหกรรมแปรรูป ร้อยละ 13.8 - ประกอบอาชีพอิสระ ร้อยละ 11.3 - สาข่าก่อสร้าง ร้อยละ 9.9 การกระจายของสินเชื่อให้วิสาหกิจและอาชีพอิสระธนาคาร Volksbank และ Raiffeisenbanken เป็นดังนี้ จำนวนเงินรวม 174.8 พันล้านยูโร (ข้อมูลปีค.ศ.2007) - สาขาการบริการ ร้อยละ 44.0 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 123

- ธุรกิจการค้า ร้อยละ 18.0 - อุตสาหกรรมแปรรูป ร้อยละ 16.0 - ก่อสร้าง ร้อยละ 10.0 - เกษตรกรรมและป่าไม้ ร้อยละ 7.0 Dr.Armbruster ได้แสดงการวิเคราะห์ว่า มีหลายปัจจัยซึ่งช่วยสนับสนุน ความสำเร็จขององค์การสหกรณ์ในประเทศเยอรมัน กล่าวคือ ก) หลักปรัชญาของ การช่ ว ยเหลื อ ตนเองและการกระจายอำนาจมี อ ยู่ แ ล้ ว ในสั ง คมเยอรมั น นี โดย สนับสนุนให้จัดระบบบริหารจัดการหลายระดับ กล่าวคือ ระดับท้องถิ่น ระดับ ภูมิภาค และระดับชาติ ข) การจัดระบบกฎหมายและการกำกับดูแลสถาบันการ เงินที่เข้มแข็งและรัดกุม ค) การตรวจสอบบัญชีภาคบังคับดำเนินการโดยสหพันธ์ สหกรณ์ ง) การเตรียมแผนป้องกันความเสี่ยงและสร้างระบบค้ำประกันเงินออม ของสมาชิก จ) การพัฒนาความรู้และฝึกอบรมให้แก่ผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้อง จากบทเรียนของประเทศเยอรมัน มีข้อสังเกตว่าเป็นการจัดการอย่างเป็น ระบบและเข้มแข็ง ภายใต้สันนิบาตสหกรณ์แห่งชาติ (DGRV) ซึ่งรวมสหกรณ์ การเกษตร สหกรณ์ออมทรัพย์ สหกรณ์สินเชื่อ สหกรณ์สินค้า และบริการอุตสาหกรรม ขนาดเล็กเข้าด้วยกัน โดยที่ DGRV ทำภารกิจเป็น ก) สหภาพตรวจสอบบัญชีแห่งชาติของภาคสหกรณ์ ข) เป็นองค์กรชั้นบนสุด ซึ่งมีหน้าที่รับผิดชอบดูแลสถานการณ์ที่เกี่ยวข้อง กับองค์กรทั้งหมด ติดตามปัญหาด้านนโยบายเศรษฐกิจส่วนรวม ออกระเบียบ กฎหมายและการเงิน ค) มี ห น้ า ที่ แ นะนำและช่ ว ยเหลื อ องค์ ก รสหกรณ์ ด้ า นตรวจสอบบั ญ ชี

ด้านกฎหมายและระเบียบ ด้านพัฒนาบุคลากรและองค์กรธุรกิจ รวมทั้งประสาน ความร่วมมือกับสถาบันในต่างประเทศ จ) มีพันธกิจเกี่ยวกับการพัฒนาระบบสหกรณ์กระจายในประเทศต่างๆ ทั่วโลก เพื่อเสริมสร้างความเข้มแข็งขององค์กรสหกรณ์พันธมิตรและแลกเปลี่ยนความรู้

ทั้งทางทฤษฎีและภาคปฎิบัติเกี่ยวกับสหกรณ์ ปัจจุบัน DGRV ยังได้ขยายกิจกรรมในต่างประเทศ เพื่อสนับสนุนวิสาหกิจ สหกรณ์เยอรมันที่ดำเนินการในต่างประเทศ และการประสานร่วมมือเป็นเครือข่าย 124 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ในทวีปเอเชีย ละตินอเมริกา ยุโรปกลางและยุโรปตะวันออก อัฟริกา ผ่านกระทรวง ความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศฯ (BMZ) และสำนักงานความร่วมมือ ทางวิชาการเยอรมัน (GTZ) และร่วมกับธนาคารโลก

กองทุนและสินเชื่อเพื่อคนจนในฟิลิปปินส์ กองทุนและสินเชื่อสำหรับคนจนในประเทศฟิลิปปินส์จำแนกออกเป็น 3 กลุ่ม ทั้งส่วนที่เป็นทางการและไม่เป็นทางการ กลุ่มที่ไม่เป็นทางการหรือกึ่งทางการ (Semiinformal Institutions) ได้แก่ ก) สหกรณ์ออมทรัพย์และให้สินเชื่อ (Savings and Credit Cooperatives) ซึ่งเริ่มดำเนินการตั้งแต่ ค.ศ.1906 หลังจากมีกฎหมาย Corporation Law ต่ อ มารั ฐ บาลได้ ต รากฎหมาย Agricultural Credit Association (1915) และCooperative Marketing Act (1927) 55 ซึ่งมีส่วน สำคัญในการก่อตั้ง ไมโครไฟแนนซ์ โดยมีกลุ่มเป้าหมายคือสมาชิกสหกรณ์ และ ข) กองทุนไฟแนนซ์โดยองค์กรเอกชน (NGO Microfinance) ซึ่งเริ่มดำเนินการ ด้ า นปล่ อ ยสิ น เชื่ อ รายย่ อ ยในทศวรรษ 1980 เป็ น ต้ น มา โดยมี ก ลุ่ ม เป้ า หมาย ประชาชนทั่วไป ในกลุ่มสถาบันการเงินที่ให้สินเชื่อรายย่อยจำแนกออกเป็น 4 สถาบัน ได้แก่ - ธนาคารประหยัด (Thift Banks) ซึ่งเป็นสถาบันการเงินภาคเอกชน ที่มีกฎหมายรองรับคือ Thift Bank Act โดยมีกลุ่มเป้าหมายประชาชน ทั่วไป และได้รับอนุญาตให้รับเงินฝากและปล่อยสินเชื่อ และอยู่ภายใต้ การกำกั บ ดู แ ลของธนาคารกลางและสถาบั น ประกั น เงิ น ฝากของ ฟิลิปปินส์ - ธนาคารชนบท (Rural Banks) เป็นสถาบันการเงินภาคเอกชน ที่มี กฎหมายรองรับเช่นกัน คือ Rural Banks Act (1952) โดยมีกลุ่มเป้า หมายประชาชนทั่วไป และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของธนาคารกลาง และสถาบันประกันเงินฝากเช่นเดียวกัน หมายเหตุ ธนาคารชนบทยัง 55

Stephanie Charitonenko 2003 Commercialization of Microfinance: Philippines, Asian Development Bank, p.15 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 125

จำแนกย่อยออกเป็นสองระบบย่อย กล่าวคือ บุคคลเป็นเจ้าของ และ สหกรณ์ออมทรัพย์หรือกลุ่มเกษตรกรเป็นเจ้าของกิจการ 56 - โรงรับจำนำ (Pawnshops) เป็นสถาบันการเงินภาคเอกชนที่อยู่ภาย ใต้กฎหมาย General Banking Law ได้รับอนุญาตให้ประกอบกิจการ รับจำนำ และบริการประชาชนทั่วไป - Lending Investors เป็นสถาบันการเงินภาคเอกชนแต่อยู่ภายใต้คณะ กรรมการตลาดหลักทรัพย์ (Securities and Exchange Commission) ได้รับอนุญาตให้ปล่อยสินเชื่อ (Loan) โดยมีกลุ่มเป้าหมายประชาชน ทั่วไป อยู่ภายใต้กฎหมาย General Banking Law การขยายตัวของสหกรณ์ฯ ในฟิลิปปินส์ในทศวรรษ 1960-1970 ได้รับแรง สนับสนุนสองประการ กล่าวคือ ก) อิทธิพลของศาสนา กล่าวคือ Catholic Church และ Second Vatican Council ได้ออกประกาศ (ในปีค.ศ.1967) สนับสนุนให้ สหกรณ์เป็นหนทางของการแก้ไขปัญหาความยากจน และเพื่อลดความไม่เป็นธรรม ทางสังคม ยังผลให้สหกรณ์นับพันแห่งได้ขยายตัว สนับสนุนให้คนจนมีโอกาส ทางการศึกษา สามารถพึ่งตนเอง และการทำกิจกรรมเพื่อช่วยเหลือคนจน ข) นโยบายปฏิรูปการเกษตร โดยเฉพาะอย่างยิ่งการแก้ไขกฎหมายสหกรณ์ (ค.ศ. 1973 และ 1997) ทำให้ก่อตั้งเป็น สหพันธ์สหกรณ์แห่งชาติฟิลิปปินส์ (National Confederation of Cooperatives, NATCCO) ประกอบด้วยสมาชิก 1,200 สหกรณ์ (ร้อยละ 75 เป็นสหกรณ์ในเขตชนบท ร้อยละ 25 เป็นสหกรณ์ในเขตเมือง) ประชากรที่เป็นสมาชิกของสหกรณ์ (ภายใต้สหพันธ์นี้) รวมกันมากกว่าหนึ่งล้านคน ส่วนใหญ่เป็นชาวนาและชาวประมง (ร้อยละ 24) เป็นผู้ใช้แรงงาน (ร้อยละ 29) เป็นผู้ใช้แรงงานอาชีพอิสระ (ร้อยละ 21) ได้มีความพยายามที่พัฒนาขีดความสามารถ (การปล่อยสินเชื่อ) ของสหกรณ์ โดยผ่านโครงการชื่อ Socio-Economic Development of Cooperatives of the Philippines (SEDCOP) โดยมีเป้าประสงค์ พัฒนาให้ เกิดการปล่อยสินเชื่อมืออาชีพแก่สหกรณ์ พร้อมกับความช่วยเหลือในโครงการนำร่อง 56

Charitonenko 2003 อ้างแล้ว หน้า 12

126 / นโยบายการคลังสาธารณะ

กับสหกรณ์ 29 แห่ง กระจายในหลายพื้นที่ (Northern Luzon, Mindanao, Visayas) พร้อมกับสนับสนุนให้ใช้คอมพิวเตอร์และซอฟแวร์ในการบริหารเงินทุน และสินเชื่อ ซึ่งประเมินผลภายหลังว่าเป็นผลดีหลายประการ ก) อัตราการไม่ชำระ เงินกู้ตามกำหนด (Delinquency Ratio) ลดลง จากเดิมร้อยละ 40 เหลือเพียง ร้อยละ 20 ข) สินทรัพย์ของสหกรณ์เพิ่มขึ้น ค) ความเป็นมืออาชีพของเจ้าหน้าที่ ของสหกรณ์สูงขึ้น

ไมโครไฟแนนซ์ในประเทศแทนซาเนีย กองทุนให้กู้ยืมคนจนในประเทศแทนซาเนียเริ่มดำเนินการโดยองค์กรเอกชนที่ ไม่แสวงหากำไร และสหกรณ์ออมทรัพย์และให้สินเชื่อ ในปี ค.ศ.1995 ซึ่งนับว่ามี ประวัติความเป็นมาน้อยกว่ายี่สิบปี แต่ประสบความสำเร็จและก้าวหน้าเป็นอย่างดี และได้จัดทำเว็บไซด์เผยแพร่ กองทุนฯในระยะแรกเน้นกลุ่มสตรีและเป้าหมายการ ลดความยากจน ในขณะเดี ย วกั น ภาครั ฐ ได้ ส นั บ สนุ น ให้ ธ นาคารพาณิ ช ย์ เ ร่ ง สนับสนุนการปล่อยสินเชื่อให้ธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อม จากการสำรวจ สถาบันการเงินที่เกี่ยวกับการให้สินเชื่อแก่คนจน พบว่ามีองค์กรสำคัญๆที่เกี่ยวข้อง ดังนี้ - ธนาคารไมโครไฟแนนซ์แห่งชาติ (National Microfinance Bank, NMB) - AKIBA Bank - ธนาคารสหกรณ์การเกษตรและการพัฒนา (Cooperative Rural and Development Bank) - ธนาคารไปรษณีย์แห่งแทนซาเนีย (Tanzania Postal Bank) - องค์กรเอกชน 3 องค์กร ซึ่งมีชื่อย่อว่า MEDA, PRIDE, PTF - หน่วยงานภาครัฐ 3 องค์กรที่ให้การสนับสนุน National Microfinance Bank เป็นธนาคารที่จัดตั้งโดยอาศัยกฎหมาย เพื่อลดและป้องกันการผูกขาดของธนาคารพาณิชย์ในแทนซาเนีย โดยจัดตั้งในรูป บริษัทจำกัดและอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของธนาคารกลางของแทนซาเนีย แหล่ง เงินทุนได้จากการระดมเงินฝากและการหาแหล่งทุนขนาดใหญ่อื่นๆ ธนาคารมี สำนักงาน 104 สาขาทั่วประเทศ ในจำนวนนี้มี 12 สาขาที่ให้การปล่อยกู้สินเชื่อ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 127

ขนาดย่อมเพื่อคนจนโดยเฉพาะและมีแผนที่จะขยายอีก 4 สาขา การปล่อยสินเชื่อ ขนาดย่อมมีมูลค่า 907.5 ล้านหน่วย (Tsh ซึ่งเทียบเท่ากับ 693,000 เหรียญสหรัฐ ตามสถิติปีค.ศ.2001) ธนาคารสหกรณ์การเกษตรและการพัฒนา (Cooperative Rural and Development Bank) แม้ว่ามีคำว่าสหกรณ์แต่มิได้มีสถานะเป็นสหกรณ์ แต่ว่า เป็นธนาคารที่จัดตั้งโดยเอกชน (และถือว่าเป็นหนึ่งในสามของสถาบันการเงินเก่า แก่ของแทนซาเนีย) ประกอบด้วย 22 สาขา เป็นที่น่าสนใจว่าแหล่งเงินทุนสำคัญ ของธนาคารแห่งนี้มาจากองค์กรการพัฒนาของเดนมาร์ค (DANIDA, Danish International Development Agency) ซึ่งมีสถานะเป็นหนึ่งในผู้ถือหุ้นรายใหญ่ เน้นการให้กู้ยืมเป็นกลุ่ม (เพื่อลดความเสี่ยงและใช้พฤติกรรมกลุ่มในการกำกับสินเชื่อ) ขนาดสินทรัพย์ของธนาคารเท่ากับ 370 ล้านเหรียญสหรัฐ (ค.ศ.2003)

องค์กรการเงินชุมชนในประเทศไทย ในประเทศไทยได้มคี วามพยายามจัดตัง้ องค์กรการเงินของชุมชนหลายรูปแบบ ในหลายสิบปีที่ผ่านมา เริ่มจากสหกรณ์การเกษตรและสหกรณ์ออมทรัพย์ครั้งแรก

ที่สหกรณ์วัดจันทน์ อ.เมือง จ.พิษณุโลก ในรัชกาลที่ 6 (กรมหมื่นพิทยาลงกรณ์

ผู้ซึ่งได้รับการยกย่องว่าเป็น “บิดาของการสหกรณ์ในประเทศไทย” ในต่อมาภาย หลังเมื่อก่อตั้งมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ในปี พ.ศ.2486 ก็ได้จัดตั้งคณะสหกรณ์ เพื่ออบรมความรู้วิชาการด้านการสหกรณ์ และผลิตบุคลากรที่มีความรู้ออกไป ทำงานส่งเสริมการสหกรณ์ และให้การอบรมความรู้ระยะสั้นแก่คนทั่วไป) ในเวลา ต่อมากิจการสหกรณ์ได้ขยายตัวออกไปหลายรูปแบบ เช่น สหกรณ์ออมทรัพย์ สหกรณ์ร้านค้า สหกรณ์แท็กซี่ ฯลฯ หน่วยงานสหกรณ์ของไทยจดทะเบียนเป็น สมาคมสหกรณ์ ภายใต้ ก ารกำกั บ ดู แ ลของหน่ ว ยงานภาครั ฐ ได้ มี ก ารจั ด ตั้ ง

สมาพันธ์สหกรณ์หรือสมาคมของสหกรณ์ โดยรวมอาจจะกล่าวสรุปได้ว่า กิจการ สหกรณ์ประสบผลสำเร็จระดับหนึ่งในการระดมเงินออม การให้สินเชื่อกับสมาชิก หรือจัดตั้งเป็นสหกรณ์ร้านค้า โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหกรณ์ที่จัดตั้งในสถาบันการ ศึกษาหรือหน่วยงาน (ซึ่งส่วนใหญ่ตั้งอยู่ในเขตเมือง และให้การบริการกับสมาชิกซึ่ง เป็นพนักงานของหน่วยงาน - ซึ่งโดยส่วนใหญ่มีรายได้และอาชีพที่มั่นคง) ให้สินเชื่อ 128 / นโยบายการคลังสาธารณะ

แก่สมาชิกเป็นทางเลือกหนึ่งแทนการพึ่งพิงธนาคารพาณิชย์อย่างเดียว อย่างไร ก็ตามเมื่อประเมินว่า สหกรณ์ประสบผลสำเร็จเพียงใดในแง่การทำบทบาทเป็นองค์กร การเงินของคนจนนั้น? - อาจจะประเมินว่า ไม่ประสบผลสำเร็จมากนัก ภาพลักษณ์ ของสหกรณ์ในสายตาประชาชนทั่วไปเป็นองค์กรที่จัดตั้ง กำกับดูแลและได้รับการ ช่วยเหลือโดยหน่วยงานราชการ ความจริงต้องยอมรับว่าเรามีสหกรณ์ที่เข้มแข็ง ทางการเงินและการจัดการจำนวนมาก เช่น สหกรณ์ออมทรัพย์ในสถาบันอุดมศึกษา สมาชิกส่วนใหญ่เป็นข้าราชการและมีรายได้สูง อย่างไรก็ตามสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ เข้มแข็งทางการเงินเหล่านี้ไม่ใช่กลุ่มคนจน อันเป็นขอบเขตของหัวข้อการวิจัยนี้ ในเวลาต่อมารัฐบาลจัดตั้งธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธกส.) มีสถานะเป็นธนาคารเฉพาะกิจและเป็นรัฐวิสาหกิจ โดยการระดมเงินทุน จากหลายแหล่งที่ได้รับการสนับสนุนจากนโยบายรัฐบาล เช่น เงินกู้ขนาดใหญ่ที่ กระทรวงการคลังให้การค้ำประกัน รวมทั้งการให้เงินอุดหนุนจากรัฐบาลเป็นครั้ง คราวเพื่อนำเงินทุนมาปล่อยต่อให้แก่เกษตรกรในรูปสินเชื่อการผลิตและหลาย

รูปแบบ โดยยึดหลักการค้ำประกันเป็นกลุ่ม พร้อมกับส่งเสริมให้เกษตรกรทำงาน ร่วมกันเป็นกลุ่ม ภารกิจหนึ่งของธกส.และนับว่าประสบผลสำเร็จค่อนข้างดี กล่าวคือ ก) การช่วยเหลือให้เกษตรกรไทยสามารถเข้าถึงแหล่งสินเชื่อที่เป็นทางการ และลด อัตราการพึ่งพิงเงินกู้นอกระบบของเกษตรกร ที่มีเงื่อนไขไม่เป็นธรรมและเป็น สาเหตุให้เกษตรกรสูญเสียที่ดิน (จากผลสำรวจโดย ดร.ไชยยงค์ ชูชาติ และ ดร.อุทิศ นาคสวัสดิ์ในราวปี พ.ศ.2500 พบว่าเกษตรกรไทยส่วนใหญ่เป็นหนี้และ ต้องพึ่งพาเงินกู้นอกระบบ ได้รับความไม่เป็นธรรมจากอัตราดอกเบี้ยเงินกู้เกินกว่า กรอบกฎหมาย และ/หรือเงื่อนไขการกู้ยืมแบบเอารัดเอาเปรียบ ทำให้เกษตรกร จำนวนมากต้องขายที่นาที่ไร่กลายสถานะเป็นลูกจ้าง) การจัดตั้ง ธกส. ประสบผล สำเร็จในการเพิ่มสัดส่วนของสินเชื่อที่เป็นทางการ ให้กับเกษตรกรและการลดภาระ ดอกเบี้ย ธกส. เป็นตัวอย่างของธนาคารเพื่อการเกษตรที่ประสบผลสำเร็จและได้ รับการยกย่องในระดับนานาชาติ ในระยะหลังๆ ธกส. ได้พยายามปรับเปลี่ยนสถานะ บทบาท สามารถไฟแนนซ์กิจกรรมที่อยู่นอกภาคการเกษตรได้ เพื่อสอดคล้องกับ สภาพเศรษฐกิจไทยเนื่องจากมูลค่าเพิ่มจากสาขาการเกษตรลดน้อยลงตามลำดับ อนึ่ง ในครัวเรือนเกษตรเองนั้นเมื่อคำนวณแหล่งรายได้และการจ้างงาน พบว่า ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 129

สั ด ส่ ว นครั ว เรื อ นเกษตรจำนวนมากมี แ หล่ ง รายได้ จ ากนอกฟาร์ ม (Off-Farm Employment/Income) สหกรณ์ และธกส. เป็นความก้าวหน้าที่เกิดขึ้น โดยมีสถานะเป็นสถาบัน การเงิน ที่ริเริ่มและได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐ เพื่อทำบทบาทช่วยเหลือเกษตรกร ผู้ใช้แรงงานและคนจน โดยที่ภาครัฐให้การสนับสนุนบางส่วน อย่างไรก็ตามเมื่อ ประเมินว่า สหกรณ์ หรือ ธกส. เป็น “องค์กรการเงินของชุมชน” หรือไม่? เข้าใจ ว่าในประเด็นนี้นักวิชาการแต่ละคนอาจจะตีความแตกต่างกัน แต่ถ้าหากกำหนด นิยามว่า องค์กรการเงินของชุมชน หมายถึงความริเริ่มและการบริหารจัดการโดย ภาคประชาชนทั้งการระดมเงินออม-เงินทุน การให้สินเชื่อและการบริหารเงินทุน เพื่อการพัฒนา ในแง่นี้เครดิตยูเนียนอาจจะตรงความหมายมากที่สุด เครดิตยูเนียน เป็นการรวมตัวของกลุ่มที่มีความต้องการเงินทุนและสินเชื่อ ทั้งนี้โดยการระดมเงิน ทุ น จากหลายวิ ธี เริ่ ม ง่ า ยๆ จากการตั้ ง วงแชร์ คื อ ลงเงิ น จำนวนหนึ่ ง x บาท ระหว่างสมาชิกในกลุ่มซึ่งไม่เป็นทางการ (ทั้งนี้ สมาชิกย่อมจะรู้จักกันเป็นอย่างดี ซึ่งหมายถึงมีจำนวนไม่มากนัก เช่น n=10) เงินที่นำมารวมกันกลายเป็นก้อนใหญ่ กว่าเดิม (10x) เพื่อให้สมาชิกกลุ่มที่มีความจำเป็นกู้ไปใช้ และส่งคืนเมื่อครบ กำหนด (โดยทั่วไปหนึ่งเดือน) การตั้งวงแชร์เป็นระบบที่ไม่เป็นทางการที่ตั้งบนพื้น ฐานความไว้วางใจกัน เครดิตยูเนียนนั้นได้ผ่านวิวัฒนาการมาหลายทศวรรษ มีตัวอย่างความ สำเร็จของเครดิตยูเนียนหลายแห่งที่ทำงานมายาวนาน (มากกว่ายี่สิบปี) สร้าง ความเชื่อถือในกลุ่มสมาชิก และระดมเงินทุนนับพันล้าน เงินจำนวนนี้นอกจากการ ให้สมาชิกกู้ยืมแล้ว เครดิตยูเนียนยังได้ขยายกิจการธุรกิจ ประกอบกิจการร้านค้าหรือ ธุรกิจการผลิตและจำหน่ายสินค้า ฯลฯ อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จของเครดิตยูเนียน ส่วนใหญ่ตั้งอยู่ในเขตเมืองใหญ่ ที่มีประชากรหนาแน่น ในสมาชิกเครดิตยูเนียน ส่วนใหญ่เป็นผู้ใช้แรงงาน เป็นผู้ประกอบการขนาดย่อมหรือขนาดกลางในเมือง กองทุนออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชน เป็นพัฒนาการที่เกิดขึ้น ในช่วงเวลาไม่นานนัก (ส่วนใหญ่น้อยกว่าสิบปี) ซึ่งขยายตัวอย่างกว้างขวางทั่ว ประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งในเขตชนบท โดยเริ่มจากการระดมเงินออมตามกติกาที่ ชุมชนกำหนด เช่น “สัจจะวันละหนึ่งบาท” เพื่อสนับสนุนให้ลดรายจ่ายเพิ่มรายได้ 130 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ให้มีเงินออม เงินออมนี้ส่วนหนึ่งนำมาให้สินเชื่อสำหรับสมาชิก (แต่วงเงินกู้ค่อน ข้างจำกัด) นอกจากนี้ได้ขยายตัวโดยเริ่มจัดสวัสดิการให้สมาชิก ในหลายรูปแบบ เช่น สวัสดิการยามเจ็บป่วยต้องเข้าโรงพยาบาล หรือให้ความช่วยเหลือเมื่อเดือดร้อน ทางการเงิน เช่น เมื่อมีการเสียชีวิตจำเป็นต้องจัดพิธีฌาปนกิจซึ่งจำเป็นต้องใช้เงิน ทอง ในปัจจุบันกองทุนออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชนในหลายพื้นที่ได้ ขยายสวัสดิการให้กับผู้สูงอายุ ซึ่งสอดคล้องกับความต้องการของสังคมไทย (กลุ่ม ผู้สูงอายุเริ่มมีจำนวนมากขึ้น ในโครงสร้างปัจจุบันมีคนไทยที่อายุเกินกว่า 60 ปี ประมาณร้อยละ 12-13 ต่อจำนวนประชากรทั้งหมด คิดเป็นจำนวนคนเกือบ 8 ล้านคน) กองทุนออมทรัพย์ภาคประชาชนเป็นระบบจัดการที่ยังไม่เป็นทางการ ไม่ใช่นิติบุคคล และยังไม่มีกฎหมายรองรับและไม่ได้จดทะเบียนเป็นสมาคมหรือ บริษัท แต่ว่าเป็นปรากฏการณ์ทางสังคมที่น่าสนใจยิ่ง ในแง่หนึ่งกองทุนออมทรัพย์ เป็นการสร้างทุนทางสังคม โดยอาศัยความเชื่อถือ ความไว้วางใจ การทำงาน

ร่ ว มกั น โดยที่ “ผู้ น ำชุ ม ชน” มี บ ทบาทสำคั ญ ในการระดมทุ น เงิ น -ทุ น ทาง

สังคม-ทำให้เกิดกิจกรรมที่เป็นประโยชน์หลายด้าน เช่น พัฒนาทุนสิ่งแวดล้อม-

ส่งเสริมทุนทางวัฒนธรรม อย่างไรก็ตาม กองทุนออมทรัพย์และสวัสดิการภาค ประชาชน - ก็มีจุดอ่อนหรือข้อจำกัดที่น่าจะต้องบันทึกและค้นคว้าเชิงลึกกันต่อไป หนึ่ง การอิงบุคคล (ตัวผู้นำ) ค่อนข้างมาก ซึ่งเป็นการเสี่ยงและอาจจะไม่ยั่งยืนใน ระยะยาว สอง การบันทึกข้อมูลที่ไม่เป็นทางการและไม่เป็นระบบซึ่งอาจจะมี ปัญหาในระยะยาว สาม กองทุนออมทรัพย์ยังมีข้อจำกัดในการลงทุนจากเงินทุนที่ ระดมมาได้ (Investment of Mobilized Fund) กล่าวคือมีสภาพคล่องจำนวนมาก เงินทุนส่วนหนึ่งออมในรูปเงินฝากธนาคารซึ่งได้รับผลตอบแทนต่ำ ความจริงหาก

ผู้ บ ริ ห ารกองทุ น ออมทรั พ ย์ มี ค วามรู้ ค วามเข้ า ใจพั น ธบั ต รรั ฐ บาล อาจจะเพิ่ ม ประสิทธิภาพการบริหารเงินทุนได้ และเป็นข้อเสนอว่ากระทรวงการคลังควรจะนำ มาเป็นประเด็น เช่น การออกพันธบัตรรุ่นพิเศษที่ให้อัตราดอกเบี้ยสูงโดยเน้นให้ กองทุนออมทรัพย์ได้ซื้อพันธบัตรในลำดับต้นๆ สี่ กองทุนออมทรัพย์หลายแห่งได้ ขยายกิจการทำธุรกิจขนาดย่อม (ผลิตอิฐบล็อกจำหน่ายหรือสินค้าอื่นๆตามความ ถนัดของสมาชิก) ห้า ได้มีการอบรมความรู้ให้สมาชิกกองทุน เพื่อลดรายจ่าย เพิ่ม รายได้ ทำกิจกรรมกลุ่มร่วมกันเพื่อประโยชน์ของส่วนรวม เช่น ปลูกป่าชุมชน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 131

พัฒนาวัด ดูแลคูคลองและสาธารณสมบัติ ซึ่งเป็นทุนทางสิ่งแวดล้อม หก การรวมกลุ่ม กันทำให้ได้รับการสนับสนุนจากทุนภายนอก คืองบประมาณอุดหนุนจากหน่วยงาน ภาครัฐและองค์กรปกครองท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ เช่น ลานตากผลผลิตการเกษตร สิ่งก่อสร้างในรูปศาลาประชาคม อาคารและที่ทำการของกองทุน เป็นต้น การเติบโตของกองทุนออมทรัพย์และกองทุนของคนจนในประเทศไทยนั้น ส่วนใหญ่เกิดจากความคิดริเริ่มของผู้นำชุมชน พระ และปราชญ์ชาวบ้าน เห็น ความทุกข์ยากของคนจนเนื่องจากเป็นหนี้สินนอกระบบ หรือพฤติกรรมการใช้จ่าย ที่เป็นปัญหาของเพื่อนบ้าน....เมื่อทำงานกองทุนมาเป็นเวลานานก็เป็นรู้จักอย่าง กว้างขวาง ทำให้หน่วยงานภายนอก นักวิชาการ นักเรียน นักศึกษา เห็นว่าเป็น กรณีศึกษาที่น่าสนใจ ขอไปเยี่ยมชมและศึกษาดูงาน สถาบันพัฒนาองค์กรเอกชน (พอช.) เป็นสถาบันหนึ่งซึ่งตระหนักถึงความ สำคัญของการพัฒนาชุมชน และได้ให้การสนับสนุน (เป็นเงินประเดิมจำนวนหนึ่ง ประมาณหนึ่งแสนบาทต่อกองทุน) แก่กองทุนสัจจะออมทรัพย์ โดยมีหลักเกณฑ์ และเงื่อนไขการพัฒนาบางประการ เช่นเดียวกับหน่วยงานราชการหลายหน่วยที่ ต้องการผลักดัน “โครงการนำร่องการพัฒนา” ได้ให้การสนับสนุน (อาจจะไม่เป็น ตัวเงินแต่เป็นข้าวของ เช่น อุดหนุนเป็นลานตากข้าว อุดหนุนค่าก่อสร้างอาคาร สถานที่ มอบอุ ป กรณ์ เ ครื่ อ งจั ก รและเครื่ อ งมื อ ให้ กั บ กลุ่ ม ) หมายเหตุ ในการ วิเคราะห์การพัฒนาชนบท--ต้องตระหนักว่ามีความทับซ้อนของภารกิจ (Overlapping in Functions) ของกลุ่มและกองทุนค่อนข้างมาก หมายถึงกองทุนสัจจะออมทรัพย์ อาจจะทับซ้อนกับ กลุ่มพัฒนา A กลุ่มอนุรักษ์สิ่งแวดล้อม B กลุ่มกองทุนสุขภาพ ตำบล C …. ฯลฯ การช่ ว ยเหลื อ ของหน่ ว ยงานอาจจะไม่ ไ ด้้ ต รงกั บ กองทุ น

ไมโครไฟแนนซ์โดยตรง แต่ว่าในความเป็นจริงเป็นทุนที่ใช้ร่วมกันได้ ที่สำคัญคือ ประชาชนที่อาศัยในชุมชนหรือละแวกใกล้เคียงได้รับอานิสงส์ตามไปด้วย ตัวอย่างของผู้บริหารองค์กรการเงินชุมชนในประเทศไทยที่ประสบผลสำเร็จ ในการจัดตั้งและพัฒนากองทุนชุมชน มีมากมาย อาทิเช่น ครูชบ ยอดแก้ว ซึ่งทำ หน้าที่ผู้จัดการกองทุนบ้านน้ำขาว อ.จะนะ จ.สงขลา (หมายเหตุ ครูชบ ยอดแก้ว ได้รับแต่งตั้งให้เป็นสมาชิกสภานิติบัญญัติในปี พ.ศ.2550 ในรัฐบาลพลเอกสุรยุทธ) ผู้ใหญ่โชคชัยจากจังหวัดประจวบคีรีขันฑ์ได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ 132 / นโยบายการคลังสาธารณะ

สสส. คุณสามารถ พุทธา กลุ่มนาก่วมใต้ อ.เมือง จังหวัดลำปาง กองทุนสัจจะ ออมทรัพย์เมืองตราดและจันทบุรี ได้กลายเป็นแหล่งศึกษาดูงานและเป็นกรณี ศึกษาให้นักศึกษาปริญญาโท/เอกหลายต่อหลายคนเขียนเป็นวิทยานิพนธ์ ฯลฯ จากการรวบรวมข้อมูลภาคสนามได้มีการบันทึกลักษณะกองทุนเช่น 1. กองทุนสวัสดิการชุมชน 2. กองทุนทดแทน 3. กองทุนคนทำงาน 4. กองทุนสวัสดิการครบวงจรชีวิต ร้อยละ 50 จัดสรรจากเงินออมวันละ 1 บาท 5. กองทุนวิสาหกิจชุมชน ร้อยละ 30 จัดสรรจากเงินออมวันละ 1 บาท 6. กองทุนกลางหรือกองทุนสำรอง ร้อยละ 10 จัดสรรจากเงินออมวันละ 1 บาท 7. กองทุนชราภาพ ร้อยละ 5 จัดสรรจากเงินออมวันละ 1 บาท 8. กองทุนเพื่อการศึกษา ร้อยละ 5 จัดสรรจากเงินออมวันละ 1 บาท 9. กองทุนเพื่อสังคม ร้อยละ 1 จัดสรรจากเงินออมวันละ 1 บาท

3. ปั จจัยที่สนับสนุนความสำเร็จขององค์กรการเงินชุมชน

ความสำเร็จของการรวมทุนย่อย รูปแบบหนึ่งเกิดจากการรวมตัวของคนที่มี ทุนน้อย ที่รู้จักกันหรือใกล้ชิดกัน โดยลักษณะ “การลงขัน” หรือการตั้งวงแชร์ เพื่อ ให้กู้ยืมกันเองโดยอาศัยหลักการว่า สมาชิกแต่ละคนมีความจำเป็นที่จะต้องใช้เงิน (สภาพคล่อง) ไม่เหมือนกันหรือต่างเวลากัน เช่น พ่อค้าบางคนต้องการเงินจำนวน มากในเดือนที่หก (สำหรับซื้อผลไม้มาจำหน่าย) ในขณะที่เพื่อนพ่อค้าอีกรายหนึ่ง ต้องการใช้เงินมากในปลายปี (เดือนสิบเอ็ดเดือนสิบสอง) การรวมตัวของเงินทุนใน ลักษณะเช่นนีม้ ีคำเรียกในภาษาอังกฤษว่า ROSCA (Rotating Saving and Credit Associations หนังสือ Economics of Microfinance 57) คำว่า “สมาคม” ในที่นี้ 57

ขออ้างอิงข้อความบางตอนจากหนังสือ ROSCAs tend to have simple structures. The basic element is a group of individuals who are to regularly contribute money to a ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 133

มิได้หมายถึงสมาคมที่จดทะเบียนอย่างเป็นทางการ แต่เป็นสมาคมโดยพฤตินัย เป็นองค์กรที่จัดตั้งโดยบุคคลที่รู้จักคุ้นเคยกันและมีปัญหา (ขาดแคลนเงินทุน) คล้ายคลึงกัน แต่ทว่าความจำเป็นที่จะต้องใช้เงินทุน--ไม่พร้อมกัน หรือความ รุนแรงของความต้องการเงินทุนไม่เท่ากัน เมื่อนำเงินมารวมกันเป็นกองทุนที่ใหญ่ขึ้น ก็สามารถจะให้กู้ยืมกับสมาชิกทุกคนได้ (ในเวลาที่แตกต่างกัน เช่น พ่อค้าผลไม้ ต้ อ งการเงิ น ในฤดู ร้ อ นระหว่ า งผลไม้ อ อกสู่ ต ลาด เกษตรกรต้ อ งการเงิ น ทุ น ใน ระหว่างฤดูกาลเพาะปลูก ฯลฯ) และเป็นผลประโยชน์กับทุกฝ่ายคือ อัตราดอกเบี้ย ไม่แพง กู้ยืมเงินได้คล่องโดยไม่ต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน เกิดการช่วยเหลือกัน โดยปริยาย กล่าวคือช่วยให้กำลังใจหรือสนับสนุนซึ่งกันและกัน ให้ “ลงทุนแล้ว ประสบผลสำเร็จ” ไม่ขาดทุน เพราะว่าต่างเป็นทีมเดียวกันหรืออยู่บนเรือลำเดียวกัน เกิดการกู้เป็นกลุ่ม (Group Lending) ทำให้เกิดการทำงานร่วมกัน การประหยัด จากขนาด และ “ทุนทางสังคม” นักวิชาการหลายท่านได้วิเคราะห์การทำงานของไมโครไฟแนนซ์โดยละเอียด และนำผลการศึกษามาเรียบเรียงเป็นตำรา ในที่นี้ขออ้างอิงหนังสือ 3 เล่ม เล่มแรก The Economics of Microfinance, ตีพิมพ์โดยสำนัก MIT Press, ปี ค.ศ.2005, เล่มที่สอง Microfinance: Perils and Prospects, ตีพิมพ์โดยสำนัก Routledge ในปี ค.ศ.2006 เล่มที่สาม Microfinance Investment Funds ตีพิมพ์โดยสำนัก Springer ปี ค.ศ.2006 เอกสารวิชาการเหล่านี้มีเนื้อหาน่าสนใจและสามารถเป็นบท common “pot” that is allocated to one member of the group each period. Twenty people, say, may agree to contribute $15 each for twenty months, generating a monthly pot of $300. At monthly intervals the group meets to collects dues and allocate the proceeds, with past recipients excluded from getting the pot again, until every member has had a turn with the $300 pot… ROSCAs thus successfully take the bits of surplus funds that come into households and translate those bits into a large chunk that can be used to fund a major project… ROSCA memberships ranged from five members to over one hundred and the pots ranged from about $25 to $400. The larger ROSCAs in Bangladesh provided enough capital for members to make investment like the purchase of a rick-shaw, freeing drivers from having to pay high rental rates (pp.59-60) 134 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เรียนการพัฒนาก้าวต่อไปได้เป็นอย่างดี พร้อมกับตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับปัจจัยที่

อยู่เบื้องหลังความสำเร็จดังกล่าวที่น่าสนใจ ดังนี้ หนึ่ง บทบาทของสตรีในองค์กรการเงินชุมชน สมาชิกส่วนใหญ่ขององค์กร การเงินชุมชนเป็นสตรี ซึ่งมีความสามารถบริหารจัดการเงินได้เป็นอย่างดี ละเอียด ด้านการบัญชี และรักษาวินัย รวมทั้งกำกับติดตามเงินกู้ได้เป็นอย่างดี การเปิด โอกาสให้สมาชิกสตรีเข้ามาบริหารเงินกองทุนฯ และการให้ผู้กู้กับสตรีเป็นอีกปัจจัย เชิงคุณภาพที่มีความสำคัญยิ่ง เนื่องจากในครัวเรือนส่วนใหญ่---สตรีเป็นผู้ถือเงิน ของครอบครัว มีความรับผิดชอบและการไตร่ตรองอย่างรอบคอบในเรื่องการใช้เงิน สอง ต้นทุนค่าโสหุ้ยขององค์กรการเงินชุมชนต่ำกว่าของสถาบันการเงินที่ เป็นทางการหลายเท่าตัว เพราะบุคลากรจำนวนหนึ่งทำงานอาสาสมัคร กรรมการ กองทุนสามารถติดตามหรือกำกับว่าสมาชิกที่กู้ยืมไปนั้น - ได้นำเงินไปใช้จ่าย อย่างไร หรือในกรณีที่กองทุนให้การช่วยเหลือ (สวัสดิการเจ็บป่วย) กรรมการ กองทุนก็มีข้อมูลที่ถูกต้อง ดังนั้นโอกาสการรั่วไหลของการบริหารเงินต่ำ สาม การมีระบบกำกับติดตามที่ดี สมาชิกกองทุนที่กู้ยืมเงินจากองค์การ การเงินชุมชนมีความรู้สึกเกรงใจ เพราะทราบดีว่ากรรมการกองทุนและเพื่อนบ้าน เฝ้าสังเกตพฤติกรรมการทำงานและใช้จ่ายเงิน นอกจากนี้กรรมการกองทุนส่วน ใหญ่ก็เป็นผู้ใหญ่ที่นับถือกันมานานหรือเป็นญาติพี่น้อง สี่ ผู้บริหารองค์กรการเงินชุมชนเป็นบุคคลที่ได้รับการคัดสรรมาอย่างดี ใน แง่ความสามารถ ความเฉลียวฉลาด ผ่านประสบการณ์ยาวนาน บางคนเคยรับ ราชการเป็นครูบาอาจารย์ ทหาร ตำรวจ ซึ่งช่วยให้กองทุนชุมชนสามารถประสาน ความร่วมมือกับข้าราชการหรือหน่วยงานภายนอก รวมทั้งสามารถระดมเงินทุน และความช่วยเหลือจากภายนอก เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โครงการ พัฒนาของสำนักงานสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) เป็นต้น ห้า องค์กรการเงินชุมชนมีส่วนปลูกฝังค่านิยมของการทำความดี ความ ซื่ อ สั ต ย์ ต่ อ ตนเองและผู้ อื่ น สั ม มาอาชี ว ะ การไม่ ท ำตามกระแส การทำตาม เศรษฐกิจพอเพียง เช่น การปลูกพืชเชิงเดี่ยว การลดการพึ่งพิงสารเคมี และการ ทำการเกษตรเชิงพาณิชย์ที่เสี่ยงต่อการขาดทุน เป็นต้น ซึ่งสถาบันการเงินโดย ทั่วไปไม่ได้ทำและคงจะไม่สนใจที่จะทำเช่นนั้น ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 135

หก การกู้ยืมเป็นกลุ่ม และการทำงานร่วมกันขององค์กรการเงินชุมชน สนับสนุนให้เกิดทุนทางสังคมภายในหมู่บ้านและชุมชนและในบางกรณีเชื่อมโยง ข้ามกลุ่ม มีการเรียนรู้ผ่านเครือข่ายต่างภูมิภาค เจ็ด องค์กรการเงินชุมชนบางแห่งสามารถจัดตั้งหรือส่งเสริมวิสาหกิจชุมชน กล่าวคือการผลิตร่วมกันโดยอาศัยหลักการประหยัดจากขนาด ช่วยให้ต้นทุนต่อ หน่วยลดลง ช่วยเปิด “ตลาด” กับหน่วยงานภายนอกในการ “รับใบสั่งสินค้า” จากลู ก ค้ า ในประเทศ หรื อ จากต่ า งประเทศ โดยใช้ ห ลั ก กระจายการผลิ ต /ผล ประโยชน์ให้กับสมาชิกของกลุ่มวิสาหกิจชุมชน การนำความรู้ด้านการจัดการ เช่น การออกแบบผลิตภัณฑ์ใหม่ การติดฉลากสินค้าเพื่อให้น่าซื้อ รวมทั้งการรวมกันซื้อ ผลิตภัณฑ์ที่ชุมชนต้องการ (ปุ๋ย อุปกรณ์การเกษตร สินค้าที่ใช้ในชีวิตประจำวัน ฯลฯ) แปด องค์กรการเงินชุมชนช่วยส่งเสริมให้ “ความเป็นผู้ประกอบการ” เด่น ชัดยิ่งขึ้น - ความจริงคุณลักษณะเช่นนี้อาจจะฝังอยู่ในตัวผู้นำชุมชนอยู่แล้ว แต่เมื่อ ทำงานเป็ น กลุ่ ม ยิ่ ง ทำให้ เ ห็ น ผลงานได้ ชั ด เจนยิ่ ง ขึ้ น ในแต่ ล ะกลุ่ ม มั ก มี ผู้ น ำ

ตามธรรมชาติอย่างน้อยจำนวนหนึ่ง (2-3 คน) ที่มีความเข้าใจโลก ฉลาด ขยันขันแข็ง ทันคน รู้จักกับเครือข่ายกับโลกภายนอก รู้จักกับหน่วยงานของภาครัฐที่อาจจะช่วย ให้การสนับสนุน เก้า เกิดการเรียนรู้จากทักษะในระหว่างการทำงานร่วมกันระหว่างผู้นำผู้นำระดับกลาง-และสมาชิก สิบ มาตรการเพิ่มพลังหรือการได้รับการสนับสนุนจากหน่วยงานภายนอก เช่น หน่วยงานจังหวัด/ภูมิภาคที่มีภารกิจผลักดันโครงการพัฒนาให้ลงไปปฏิบัติใน พื้นที่ หน่วยงานภาครัฐและองค์กรปกครองท้องถิ่นสามารถให้การสนับสนุนด้านงบ ประมาณ ข้าวของ (ออกแบบบรรจุภัณฑ์ให้โดยไม่เสียค่าใช้จ่ายและอื่นๆ) จัดหา อุปกรณ์-เครื่องจักรสำหรับใช้ในการผลิตให้กับกลุ่มฯโดยไม่คิดค่าใช้จ่าย นอกเหนือ จากหน่วยงานภาครัฐ - ปัจจุบัน หน่วยธุรกิจเอกชนชั้นนำได้จัดทำโครงการร่วมกับ องค์กรการเงินชุมชน เพื่อเป็นส่วนหนึ่งของมาตรการประชาสัมพันธ์ของบริษัทและ แสดงบทบาทความรับผิดชอบต่อสังคม ให้คำแนะนำแหล่งตลาดหรือในบางกรณี รับผลิตภัณฑ์ชุมชนมาช่วยจำหน่าย 136 / นโยบายการคลังสาธารณะ

อย่ างไรก็ ต ามการจั ด ตั้ งองค์ กรการเงิ น ชุม ชนมิไ ด้ ห มายความว่า จะต้ อ ง ประสบผลสำเร็จทุกราย มีผู้บันทึกว่ากองทุนฯหรือองค์กรที่จัดตั้งแล้วที่ไม่ประสบ ผลสำเร็จเนื่องจากปัญหาและอุปสรรคต่างๆ เช่น ส่วนหนึ่งอาจจะเป็นปัญหาระดับ บุคคล (ไม่สามารถร่วมงานกันได้) การตัดสินใจลงทุนที่คลาดเคลื่อน การเน้นการ ขยายตัวของกองทุนเร็วเกินไป 58 หรือการปล่อยสินเชื่อในกิจกรรมที่เสี่ยงและการ กระจุกตัวในบางกิจกรรม

4. ความเชื ่อถือและการสนับสนุนจากหน่วยงานภายนอก

ความสำเร็ จ ของกลุ่ ม ไมโครไฟแนนซ์ ส่ ว นหนึ่ ง มาจากการสนั บ สนุ น ของ หน่วยงานภายนอก ในหนังสือ Microfinance: Perils and Prospects ได้บันทึก การต่อสู้และการปรับตัวขององค์กรการเงินชุมชนและกองทุนคนจน โดยบันทึกว่า ในระยะแรกๆคนทั่วไปคาดหมายว่า องค์กรการเงินชุมชนคงจะทำงานไประยะ หนึ่ง--แล้วก็เลิกราไปเอง (ทำนองเดียวกับโครงการพัฒนาที่รัฐให้การสนับสนุน) อย่างไรก็ตาม เมื่อองค์กรการเงินชุมชนซึ่งเติบโตจาก “ปัจจัยภายใน” โดยความคิด ริเริ่มของประชาชนในหมู่บ้านที่มีผู้นำเข้มแข็ง กิจกรรมสามารถดำเนินการอย่างต่อ เนื่องหลายปี รวมทั้งขยายกิจกรรมใหม่ๆ ก็สามารถสร้างความศรัทธาจากประชาชน ทั่วไปและหน่วยงานภายนอก ในหนังสือ Economics of Microfinance 59 ซึ่งรวบรวมข้อมูลการดำเนิน การขององค์กรการเงินชุมชนนำมาสร้างเป็นตัวชี้วัดการทำงาน แสดงการวิเคราะห์ เปรียบเทียบ พร้อมกับให้มีข้อสังเกตดังนี้ 58

ในหนังสือ Economics of Microfinance ระบุว่า กองทุนคนจนในเมืองโบโกต้า ประเทศ โบลิเวีย ชื่อว่า Corposal จัดตั้งในปี ค.ศ. 1988 และขยายตัวอย่างรวดเร็ว มีสมาชิกเพิ่มขึ้นเป็น ห้าหมื่นรายและระดมเงินทุนได้มากกว่า 38 ล้านเหรียญสหรัฐ สัดส่วนของเจ้าหน้าที่ปล่อยสินเชื่อต่อ สมาชิก 258 คนต่อเจ้าหน้าที่หนึ่งคน แต่เนื่องจากการปล่อยสินเชื่อในลักษณะด้อยคุณภาพ ใน ท้ายที่สุดกองทุนนี้ต้องล้มเลิกไปในปี ค.ศ. 1996 59 ดูตัวเลขเปรียบเทียบในหนังสือ Economics of Microfinance, หน้า 265-266 ซึ่งรายงานว่า กองทุนหลายแห่ง (ในต่างประเทศ) พึ่งพิงเงินทุนจากภายนอกในสัดส่วนที่สูงมาก ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 137

ก) ความเป็นเจ้าของ พบว่าองค์กรการเงินของชุมชนมีระบบการจัดการ หลายรูปแบบ จำนวนหนึ่งเป็นการจัดตั้งขึ้นโดยหน่วยงานภาครัฐ หรือเป็นกองทุนที่ ริเริ่มโดยองค์กรเอกชน บางองค์กรจัดตั้งภายใต้การสนับสนุนของมูลนิธิ (รวมทั้ง มูลนิธิการกุศลของต่างประเทศ) เป็นรูปแบบเครดิตยูเนียนหรือเป็นกองทุน Trust Fund ภายใต้การกำกับของคณะกรรมการกองทุน ข) แหล่งเงินทุนของกองทุน ผลงานวิจัยหลายชิ้นบันทึกว่ากองทุนจำนวนไม่ น้อยได้รับแหล่งเงินทุนจากเงินอุทิศ เงินทุนอีกส่วนหนึ่งระดมจากภายในชุมชนจาก การลงขันหรือเรี่ยไรเป็นครั้งคราว (ตามความจำเป็นของชุมชน - ซึ่งผ่านการ ประชุมปรึกษาหารือ) หรือเงินสมทบของสมาชิกเป็นการออมแบบสัจจะ (เช่น “ออมบุญวันละบาท”) อีกส่วนหนึ่งเป็นเงินออมที่สะสมจากผลกำไรของกองทุนใน รอบปีที่ผ่านมา ค) อัตราการพึ่งตนเอง (Operational Self-Sufficiency Ratio) หมายถึง สัดส่วนระหว่างรายได้จากกำไรของกองทุน เปรียบเทียบกับต้นทุนค่าบริหารจัดการ กองทุน พร้อมกับเสนอให้ติดตาม ตามหลักการ--รายได้ต่อต้นทุนค่าบริหารจัดการ ควรจะเกินกว่า 100% นอกจากนี้เสนอให้คำนวณค่า Financial Self-Sufficiency Ratio หมายถึงสัดส่วนของรายได้ของกองทุน - โดยที่สมมติว่าหากไม่มีเงินอุทิศ เพื่อสะท้อนว่ากองทุนสามารถจะดำรงได้ด้วยตนเอง--ถึงแม้ว่าไม่มีเงินอุทิศหรือการ สนับสนุนจากภายนอกในระยะยาวก็ตาม ง) ต้นทุนของการบริหารและแรงจูงใจของกองทุน โดยเสนอให้คำนวณรายจ่าย (ซึ่งนับรวมโบนัสที่จ่ายให้กับผู้บริหารและเจ้าหน้าที่สินเชื่อของกองทุน) ซึ่งโดยทั่วไป มักจะกำหนดให้แปรผันตามจำนวนของสมาชิกหรือตามอัตราส่วนการชำระคืนหนี้ ตัวชี้วัดเหล่านี้ช่วยให้วิเคราะห์ได้ว่ากองทุนฯมีความเข้มแข็งหรือเปราะบาง

สถาบันที่เป็นทางการและได้รับการยอมรับอย่างกว้างขวาง รวมทั้งมาตรการพัฒนา ขีดความสามารถขององค์กรการเงิน ข้อพิจารณาสำคัญได้แก่ หนึ่ง ข้อเสนอให้ยอมรับสถานะทางกฎหมายและความเป็นสถาบันของ องค์กรการเงินของชุมชน ซึ่งจะช่วยเพิ่มศักยภาพให้กลายเป็นองค์กรการเงินใน ระดับชาติ ระดับภูมิภาค และในขณะเดียวกันยังเป็นกองทุนภายในท้องถิ่น (เช่น เดียวกับระบบ DGRV ในประเทศเยอรมัน) การขยายขอบเขตของการทำงานของ องค์กรการเงินชุมชนมีผลเพิ่มประสิทธิภาพ ซึ่งเป็นไปตามหลักเศรษฐศาสตร์ว่า ด้วยการประหยัดจากขนาด (Economies-of-Scale) และการทำภารกิจที่หลากหลาย (Economies-of-Scope) 60 สอง พบว่ า มี ก ารจั ด ตั้ ง องค์ ก รกลางและสถาบั น วิ ช าการเพื่ อ สนั บ สนุ น องค์กรการเงินของชุมชน ตัวอย่างเช่น Association for Social Advancement ในบังคลาเทศ ในระดับนานาชาติธนาคารโลกริเริ่มและให้การสนับสนุนการจัด ประชุมสัมมนา และกลุ่มนักวิชาการเพื่อช่วยเหลือคนจน CGAP (Consultative Group to Assist The Poorest) พร้อมกับได้จัดประชุมสัมมนาหัวข้อ World Micro Credit Summit, เริ่มในปี ค.ศ.1997 ที่กรุงวอชิงตัน สหรัฐอเมริกา ซึ่ง

ต่อจากนั้นได้มีการจัดประชุมสัมมนาวิชาการระดับนานาชาติเป็นประจำทุกปี โดยมี ประเทศเจ้าภาพหมุนเวียนกันไป สาม การขยายการออมแบบสั จ จะออมทรั พ ย์ โดยจั ด ให้ มี ส วั ส ดิ ก าร ประชาชนที่ครอบคลุม “เกิด แก่ เจ็บ ตาย” ที่สำคัญคือบำนาญให้ผู้สูงอายุ พร้อม กับส่งเสริม “การออมแบบสัจจะ” ซึ่งเป็นการออมที่เป็นสัญญาระยะยาว ซึ่งทำ หน้าที่คล้ายเป็นการออมภาคบังคับ เพื่อให้ประชาชนมีหลักประกันและรองรับ ความเสี่ยง และข้อเสนอทางวิชาการให้รัฐบาล/หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สนับสนุนคนจนในลักษณะการสมทบร่วม (Matching Grant) โดยวิธีการเพิ่มพลัง

จากประสบการณ์หลายประเทศ พบว่า ใช้ความพยายามที่จะขับเคลื่อน นโยบายสาธารณะสนับสนุนองค์การการเงินชุมชน ทำให้องค์กรการเงินชุมชนเป็น

5. นโยบายสาธารณะเพื ่อสนับสนุนองค์กรการเงินชุมชน

138 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ในหนังสือ Microfinance Investment Fund ระบุว่าในปี ค.ศ.2005 กองทุนไมโครไฟแนนซ์ ชั้นนำจำนวน 43 แห่งซึ่งกระจายอยู่หลายประเทศ มีทรัพย์สินรวมกันมากกว่า 700 ล้านยูโร หาก สามารถยกระดับให้กลายกองทุนของคนจน แต่ว่าทำกิจกรรมที่หลากหลายและกว้างขวาง ไม่จำกัด เฉพาะในสาขาการเกษตรเท่านั้น เชื่อว่าจะเป็นการยกระดับองค์กรการเงินชุมชนให้ก้าวต่อไปอีกมาก ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 139

หมายถึง ยังคงรักษาอัตลักษณ์ขององค์กรการเงินชุมชน กองทุนย่อยๆ ยังอยู่ ภายในหมู่บ้านตำบล แต่เกิดสมาพันธ์ระดับชาติหรือ ในเขตเมืองยังคงมีกองทุน ของคนขับแท็กซี่/มอเตอร์ไซด์รับจ้าง กองทุนของกลุ่มแรงงานที่รับงานไปทำใน บ้านในลักษณะ Subcontract ในเขตชนบทเป็นกองทุนที่สมาชิกส่วนใหญ่เป็น เกษตรกร สี่ การกันเอาเงินกำไรและเงินทุนส่วนหนึ่งไปจัดสวัสดิการรูปแบบอื่นๆ เช่น เจ็บป่วย คลอดบุตร ทุนการศึกษา ฌาปนกิจ หมายเหตุ ในส่วนของสวัสดิการอาจ จะได้รับการสนับสนุนจากภาครัฐหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพราะว่าเป็น หน้าที่ของภาครัฐอยู่แล้ว ห้า ธนาคารพาณิชย์เริ่มเห็นความสำคัญและปรับเอาไมโครไฟแนนซ์ไปใช้ ในการทำกิจกรรม ตัวอย่างเช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร ใน ประเทศไทย ธนาคาร Bank Rakyat Indonesia (BRI) ในอินโดนีเซีย หก การจัดตั้งบริษัท Microfinance Investment Fund (MIF) หรืออีกนัยหนึ่ง “ธนาคารขององค์กรการเงินชุมชน” หมายถึง การสร้างสมาพันธ์ในกลุ่มองค์กรชุมชน ลองจินตนาการว่าถ้าหากกองทุนสัจจะออมทรัพย์ 100 แห่ง หรือ 1,000 แห่งนำเอา เงินทุนเพียงส่วนหนึ่ง (เช่น 10 ล้านบาท หรือร้อยละ 10 ของเงินทุนที่มีอยู่) มา ลงทุนร่วมกัน ก็จะกลายเป็นกองทุนขนาดใหญ่นับหมื่นล้านบาท กองทุนขนาด ใหญ่คือ Micro Investment Fund ก็สามารถขยายการลงทุน โดยถือตราสาร ทางการเงิน พันธบัตรรัฐบาล หรือการปล่อยสินเชื่อให้เป็นระดับประเทศ/นานา ประเทศได้ สามารถจะว่าจ้าง“มืออาชีพ” มาบริหารจัดการได้ แต่ในขณะที่ยังคง ให้บริการแบบดั้งเดิมคือให้สินเชื่อขนาดย่อมกับสมาชิกกองทุนได้ตามปกติ เจ็ด การขยายตัวของกองทุนและจำนวนสมาชิก..จากเดิมกองทุนสัจจะ ออมทรัพย์เป็นที่รู้จักกันในชุมชนชนบทเป็นส่วนใหญ่ เมื่อกองทุนประสบผลสำเร็จ มีชื่อเสียง เป็นที่รู้จักอย่างกว้างขวาง ก็สามารถเป็นแบบอย่างให้กับ “คนในเมือง” เช่ น กลุ่ ม คนขั บ แท็ ก ซี่ กลุ่ ม ผู้ ป ระกอบอาชี พ อิ ส ระ และประกอบการรายย่ อ ย หาบเร่แผงรอย ก็รวมตัวเป็นกองทุนเพื่อจัดสวัสดิการเหมือนกัน “กองทุนเมือง” ก็ สามารถถือหุ้นใน MIF ได้ 140 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ก้าวต่อไปขององค์กรการเงินชุมชนและการขยายหลักประกันทาง สังคม ระบบประกันสังคม (Social Security System) ในประเทศไทย ในขณะนี้ ครอบคลุมประชาชนส่วนน้อย คือ 1 ใน 3 ได้แก่ พนักงานของภาครัฐ-ระบบ ราชการ-รัฐวิสาหกิจ-ราชการท้องถิ่น จำนวน 3 ล้านคนโดยประมาณ และผู้ใช้ แรงงานในระบบประกันสังคม จำนวน 9 ล้านคนโดยประมาณ แต่ผู้ใช้แรงงาน

ส่วนใหญ่ (2 ใน 3) ได้แก่ผู้ประกอบอาชีพอิสระ เป็นเกษตรกร แรงงานรับจ้าง

ผู้ประกอบการรายย่อย รับจ้างทำของ อาชีพอิสระ การผลักดันนโยบายสาธารณะที่ขยายหลักประกันทางสังคมให้ครอบคลุม ประชากร (ผู้ใหญ่) ทุกคน เป็นโจทย์ท้าทาย หากทำได้จะช่วยลดความไม่เท่า เที ย มและไม่ เ ป็ น ธรรมในสั ง คมไทยได้ ม ากที เ ดี ย ว ข้ อ เสนอที่ น่ า สนใจหนึ่ ง คื อ มาตรการ “เพิ่มพลังประชาชน” โดยผ่านกองทุนสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการ ภาคประชาชน กองทุ น สั จ จะออมทรั พ ย์ ฯ สามารถทำหน้ า ที่ ดั ง ต่ อ ไปนี้ หนึ่ง บทบาทการระดมเงินออมระยะยาว กล่าวคือให้สมาชิกทุกคนออมเงินแบบมีสัจจะ เพื่อนำมาเป็นกองทุนสำหรับจัดสวัสดิการและการเฉลี่ยความเสี่ยงให้สมาชิก อีกนัย หนึ่งทำหน้าที่เป็นสถาบันประกันสังคมที่บริหารจัดการโดยชุมชน สอง บทบาทการ บริหารเงินทุนอย่างรอบคอบระมัดระวัง จัดทำโครงการลงทุนเพื่อเพิ่มรายได้ โดย คำนึงถึงความเสี่ยงระดับที่เหมาะสม สาม การพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชากร ในชุ ม ชน ผ่ า นกิ จ กรรมร่ ว มกั น ของกลุ่ ม และการสร้ า งทุ น ทางสั ง คม สี่ การ สนับสนุนค่านิยมที่เหมาะสมกับวิถีชีวิตของคนไทย เช่น การประหยัด การลดราย จ่ายและเพิ่มรายได้ ความพอเพียง ความสามัคคีและการทำงานร่วมกัน เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิดการออม - มีข้อเสนอให้รัฐบาลให้การสมทบ ร่วม กับการออมโดยภาคประชาชน อีกนัยหนึ่งเป็นการออมแบบพันธมิตร (Partnership Saving) ซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกับระบบการสมทบร่วมในประกันสังคม (ลูกจ้างนายจ้าง-ภาครัฐ) หรือกองทุนบำนาญข้าราชการ (กบข. ซึ่งเป็นการสมทบสองฝ่าย ระหว่างพนักงานของรัฐที่เป็นสมาชิกและรัฐบาล) เนื่องจากตระหนักดีว่า ผู้ใช้ แรงงานนอกระบบมีเงินออมไม่มากนัก ข้อเสนอที่เจาะจงคือให้รัฐบาลจัดสรรเงิน อุดหนุนสมทบร่วม (Matching Fund) ยกเป็นตัวอย่างประกอบคือ องค์กรการเงิน ชุมชน A มีสมาชิก 1,000 คน ซึ่งมีข้อตกลงร่วมกันที่จะออมเงินแบบสัจจะ ใน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 141

สัดส่วนร้อยละ 3 ของรายได้ (ต่อเดือนหรือต่องวดหรือต่อปี) ซึ่งนับว่าเป็นอัตราส่วน ที่ต่ำ หมายถึงกองทุนฯ จะเก็บออมเงินจากสมาชิกที่อัตราเฉลี่ยเท่ากับ 200-300 บาท ต่อเดือน (สมมติว่ารายได้เฉลี่ยต่อเดือนเท่ากับ 6,000 - 9,000 บาท) เงินออมนี้จะถูก นำไปบริหารจัดการอย่างเหมาะสม เพื่อให้เกิดผลตอบแทนเพิ่มขึ้นและไม่เสี่ยง

จนเกินไป เงินออมจากสมาชิกและเป็นรายได้ของกองทุนฯ จะเติบโตจากปัจจัยสำคัญ 2 ตัวแปร กล่าวคือ หนึ่ง อัตราผลตอบแทน (อัตราดอกเบี้ย ย่อว่า r) ซึ่งแปรผัน ตามผลิตภาพการผลิตและอัตราการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ โดยนัยนี้นโยบาย อัตราดอกเบี้ยนับว่ามีความสำคัญต่อการเติบโตขององค์กรการเงินชุมชน เนื่องจาก รายได้ส่วนสำคัญมาจากดอกเบี้ย สอง จำนวนสมาชิกกองทุนในวัยทำงาน n หมายถึง ขนาดกองทุนจะเพิ่มขึ้นตามจำนวนสมาชิก ซึ่งคาดหมายว่า จะต้องเพิ่ม ขึ้นอย่างน้อยในระยะแรก หากองค์กรการเงินชุมชนได้รับการสนับสนุนจากสังคม แต่ในระยะยาวอัตราการเติบโตก็จะลดน้อยถอยลง และถึงจุด Stationary ในท้าย ที่สุด ในขณะเดียวกันกองทุนฯจะมีค่าใช้จ่าย รายการใช้จ่ายส่วนสำคัญคือ i) ราย จ่ายในรูปเงินบำนาญให้แก่สมาชิกผู้สูงอายุ ซึ่งในที่นี้สมมติว่าได้สมทบเข้ากองทุน ตามเงื่อนไขที่กำหนด เช่น ไม่น้อยกว่า 10 ปี ซึ่งเป็นไปตามเงื่อนไขเงินบำนาญที่ผู้ สูงอายุจะได้รับ เช่น เดือนละ 1,300 บาท ซึ่งเป็นระดับรายได้ขั้นต่ำที่คนไทยจะ ดำรงชีพได้ เท่ากับ “เส้นยากจน” 61 ii) ค่าใช้จ่ายการบริหารจัดการของกองทุน ทั้งนี้ในการบริหารการเงินของกองทุนฯมีความจำเป็นต้องวิเคราะห์ความยั่งยืน ทางการเงิน

การสนับสนุนให้มีองค์กรการเงินชุมชนและพัฒนาเป็นระบบจัดการระดับ ชาติ/ภูมิภาค/และขณะเดียวกันยังคงรักษากองทุนท้องถิ่นแบบดั้งเดิม จะเกิดผลดี หลายประการ กล่าวคือ หนึ่ง ประชาชนที่ทำงานนอกระบบ ทั้งในชนบท (กลุ่ม สัจจะออมทรัพย์) และในเมือง (กลุ่มบำนาญตามอาชีพ เช่น ผู้รับจ้างทำของ คน ขับแท้กซี่ ฯลฯ) จะออมเงิน และมีแรงจูงใจที่จะออมจากการสมทบของภาครัฐ ใน ระหว่างวัยทำงาน ซึ่งสอดคล้องกับหลักความไม่ประมาทและการสร้างภูมิคุ้มกันให้ ตนเอง สอง การสร้างระบบประกันสังคมภาคประชาชน น่าจะเป็นผลดีในระยะ ยาวมากกว่า “การสงเคราะห์” (เบี้ยยังชีพคนชรา 500 บาทต่อเดือน) สาม การ สนับสนุนที่ไม่เป็นตัวเงินของภาครัฐ โดยให้ความรู้สนับสนุนให้สถาบันวิชาการไป ช่ ว ยเหลื อ กองทุ น ฯ เช่ น การจั ด บั ญ ชี ก องทุ น สั จ จะออมทรั พ ย์ อ ย่ า งเป็ น ระบบ การนำคอมพิวเตอร์ไปใช้ในการทำงานบันทึกรายรับรายจ่ายประจำเดือน การให้ คำแนะนำด้านการบริหารเงินทุน (สภาพคล่อง) หรือทำให้เกิดพันธบัตรรูปแบบใหม่ (พันธบัตรรุ่น “ชุมชนท้องถิ่นพัฒนา”) เพื่อเป็นทางเลือกของการลงทุน 6. สรุ ป กองทุนไมโครไฟแนนซ์ได้เริ่มต้นและประสบผลสำเร็จในการระดมเงินออม การให้สินเชื่อคนจน รวมถึงการเริ่มจัดสวัสดิการภาคประชาชนในหลายประเทศ รวมทั้งในประเทศไทย องค์การระหว่างประเทศ เช่น ธนาคารโลกและองค์การ สหประชาชาติได้ประกาศให้เป็น “International Year of Microcredit” และเป็น หนทางการพัฒนาสำหรับคนจน ศาสตราจาย์ยูนุส ก็ได้รับรางวัลโนเบลไปแล้วจาก ความสำเร็จของ Grameen Bank และ Microfinance

มีงานวิจัยเชิงวิชาการที่ใช้ข้อมูลสถิติของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ปี พ.ศ. 2547 และแบบจำลอง เศรษฐมิติ คำนวณตัวเลขสมมติ (simulated situations) โดยสันนิษฐานให้มีกองทุนสัจจะออม ทรัพย์ในเขตชนบท และกองทุนบำนาญตามกลุ่มอาชีพในเขตเมือง สมาชิกมีเงื่อนไขสมทบเงินออม 3% ของรายได้ ซึ่งจะนำไปบริหารจัดการโดยองค์กรการเงินชุนชน ตามกติกาที่กำหนด มีคณะ กรรมการกองทุนและระบบบัญชีกำกับ เงินออมนี้เรียกว่าบัญชีที่หนึ่ง และสนับสนุนให้รัฐบาล/องค์กร ปกครองท้องถิ่นให้การอุดหนุนเสริม เช่น 120 บาทต่อเดือนต่อสมาชิกหนึ่งคน เงินจำนวนนี้อยู่ภายใต้ การกำกับดูแลของกระทรวงการคลัง เรียกว่าบัญชีที่สอง การวิเคราะห์นี้ให้ทฤษฎีวงจรชีวิตเป็น

กรอบคิดงานวิจัยนี้ได้วิเคราะห์ความยั่งยืนทางการเงิน (financial sustainability) ของกองทุนให้ 142 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ผลลัพธ์ว่า ลำพังเงินออมในส่วนประชาชนไม่พอเพียงและไม่ยั่งยืน แต่ถ้าหากได้รับการช่วยเหลือ และ “เพิ่มพลัง” จากภาครัฐ/องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ก็สามารถยั่งยืนและเติบโตได้ ดูเอกสาร วิจัยการคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ โดยศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2550 สนับสนุนโดยมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ และบทความของดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ นำเสนอต่อที่ประชุมวิชาการประจำปีของนักเศรษฐศาสตร์ไทย จัดโดยมหาวิทยาลัย เกษตรศาสตร์ วันที่ 26 ตุลาคม 2550 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 143

ในเมืองไทยของเรา ก็ได้มีกองทุนจากความริเริ่มของคนจนจำนวนนับร้อย นับพันกองทุน มีความสำเร็จเกิดขึ้นในหลายพื้นที่ (แต่ก็อาจจะมีปัญหาอุปสรรคใน หลายพื้นที่เช่นกัน) จึงเป็นโอกาสที่ดีที่จะแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระบบการจัดการองค์กร การเงินชุมชน โดยระดมความรู้และประสบการณ์ของคนหลากหลายอาชีพ อันได้แก่ ผู้บริหารกองทุนออมทรัพย์ ผู้นำชุมชน องค์กรเอกชน สถาบันการเงินเฉพาะกิจเช่น ธกส. และธนาคารอาคารสงเคราะห์เป็นต้น หน่วยราชการทั้งส่วนกลางและท้องถิ่น มาร่วมคิดเพื่อค้นหานโยบายสาธารณะแนวใหม่ เพื่อสนับสนุนให้เกิดกองทุนที่เข้มแข็ง เกิดธนาคารประชาชน เกิดระบบสวัสดิการภาคประชาชน คณะทำงานการกระจายรายได้ ของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม แห่งชาติ (รศ.ดร.ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐเป็นประธานคณะทำงาน) ได้พยายามผลัก ดันให้เกิดกิจกรรมทางวิชาการอย่างต่อเนื่องเพื่อขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ใน แนวทางเพิ่มพลังประชาชน และการจัดให้มีองค์กรการเงินภาคประชาชนไปแล้ว หลายครั้ง รวมทั้งข้อเสนอที่เป็นรูปธรรมต่อรัฐบาล ตัวอย่างกิจกรรมสำคัญๆได้แก่ ก) สัมมนาวิชาการว่าด้วย สินเชื่อคนจนและการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ เพื่อสนับสนุน Microfinance ในวันที่ 26 กรกฎาคม 2551 ที่โรงแรมปรินซ์ พาเลซ คลองมหานาค โดยเชิญชวนคนหลากหลายอาชีพจำนวน 500 คน พร้อมกับ

นักวิชาการจากต่างประเทศ 2 ท่าน (จากประเทศเยอรมัน และบังคลาเทศ ซึ่งทั้ง สองประเทศมีประสบการณ์การจัดตั้งธนาคารของประชาชน-Grameen Bank และไมโครไฟแนนซ์) มาร่วมให้ความคิดเห็นด้วย ข) การประชุมเรื่ององค์กรการเงิน ชุมชนที่โรงแรมเอเชีย ในวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2552 นอกจากนี้ได้จัดทำเอกสาร เผยแพร่และข้อเสนอเชิงนโยบายเสนอต่อฝ่ายการเมือง กระทรวงการคลัง องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น และหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง

144 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เอกสารอ้างอิง

ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ 2548 รายงานวิจัยระบบสวัสดิการสังคม สนับสนุนโดยสำนักงาน กองทุนสนับสนุนการวิจัย ประภาส ปิ่นตกแต่งและคณะ 2551 ระบบสวัสดิการสังคมและ social safety net รายงาน วิจัยโดยการสนับสนุนของสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2550 รายงานวิจัยการคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ สนับสนุนโดยมูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ Aghion, Beatriz Armendariz de and Jonathan Morduch 2005 The Economics of Microfinance, Cambridge, MA: MIT Press. Banerjee, Abhijit, Timothy Besley and Timothy Guinnane 1994 “The neighbor’s keeper: the design of a credit cooperative with theory and a test,” Quarterly Journal of Economics, 109(May), 491-515. Bouman, Fritz 1995 “Rotating and accumulating savings and credit associations: a development perspective,” World Development 23(3): 371384. Coleman, Brett 2002 “Microfinance in northeast Thailand: who benefits and how much?” Economic and Research Department Working Paper No.9, Asian Development Bank. Daley-Harris, Sam 2003 State of the Microcredit Summit Campaign Report 2003, Washington, D.C., www.microcreditsummit.org Fernando, Jude L. ed. 2006 Microfinance: Perils and Prospects, London: Routledge. Matthaus-Maier, Ingrid and J.D. von Pischke eds. 2006 Microfinance Investment Funds: Leveraging Private Capital for Economic Growth and Poverty Reduction, Berlin: Springer. Morduch, Jonathan 1999 “The microfinance promise,” Journal of Economic Literature, 37(December), 1569-1614. ………… 2002 “Microinsurance: the next revolution?” in Banerjee Abhijit, Roland Benulou and Dilip Mookherjee eds. What Have We Learned about Poverty? Oxford: Oxford University Press.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 145

ภาคผนวก

การประชุมระดับนานาชาติของกลุ่มไมโครไฟแนนซ์ นับเป็นเวลากว่าสิบปีแล้ว ที่องค์กรการเงินชุมชนได้รับความสนใจจากองค์การระหว่าง ประเทศ เช่น ธนาคารโลก องค์การสหประชาชาติ ธนาคารพัฒนาแห่งเอเชีย ฯลฯ ได้ สนั บ สนุ น ให้ มี ก ารประชุ ม สั ม มนาเพื่ อ แลกเปลี่ ย นประสบการณ์ กั น และรวมกั น ประกาศ เจตนารมณ์ขับเคลื่อน Microfinance ในประเทศต่างๆ ตามโอกาสอำนวย สถาบันเหล่านี้ ได้ร่วมกันจัดประชุมที่เรียกว่า Microcredit Summit หลายครั้ง มีการนำเสนอบทความ

วิชาการและสรุปข้อเสนอเชิงนโยบาย รวมทั้งเผยแพร่ในเว็บไซด์ ดังนี้ 1997 Microcredit Summit, กรุงวอชิงตัน สหรัฐ วันที่ 2-4 กุมภาพันธ์ 1998 Global Microcredit Summit, นครนิวยอร์ค สหรัฐ วันที่ 24-27 มิถุนายน 1999 Global Microcredit Summit, Abidjan, Cote d’Ivoire, วันที่ 24-27 มิถุนายน 2000 Middle East/Africa Region Microcredit Summit, ซิมบาบเว วันที่ 8-13 ตุลาคม 2001 Asia/Pacific Region Microcredit Summit, นิวเดลี อินเดีย วันที่ 2-5 กุมภาพันธ์ 2002 1st Latin America/Caribean Region Microcredit Summit, เม็กซิโก วันที่ 9-12 ตุลาคม 2004 Asia/Pacific Region Microcredit Summit, ดักกา บังคลาเทศ วันที่ 16-19 กุมภาพันธ์ 2004 Middle East/Africa Regiona Microcredit Summit, อัมมาน จอร์แดน วันที่ 10-13 ตุลาคม 2005 Latin America/Caribbean Region Microcredit Summit, ซานติเอโก ชิลี วันที่ 19-22 เมษายน 2006 Global Microcredit Summit, ฮาลิแฟกซ์ คานาดา วันที่ 12-15 พฤศจิกายน 2008 Asia/Pacific Region Microcredit Summit, บาหลี อินโดนีเซีย วันที่ 28-29 กรกฎาคม

8 การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสร้างความเป็นธรรม : นวัตกรรมของการบริการสาธารณะ 62 และการทำงานเป็นเครือข่าย

1. คำนำ

การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น (อปท.) ได้รับการสนับสนุน และผลั ก ดั น มาเป็ น เวลากว่ า หนึ่ ง ทศวรรษแล้ ว ภายหลั ง รั ฐ ธรรมนู ญ พ.ศ.2540 เป็นต้นมา ได้ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนไทยอย่าง มาก ด้วยการจัดบริการสาธารณะในท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านโครงสร้าง พื้นฐาน ซึ่งถือเป็นความต้องการขั้นต้นของประชาชน (คิดตามกรอบของ Maslow) อย่างไรก็ตามความต้องการของประชาชนนั้นมีหลายระดับ งานบริการสาธารณะที่ ประชาชนมีความต้องการในขั้นต่อไปมักจะเกี่ยวกับการบริการด้านคุณภาพชีวิต ซึ่งครอบคลุม ก) งานบริการด้านการศึกษาทุกระดับ ข) งานบริการด้านสุขภาพ การรักษา การสร้างเสริมสุขภาพ การป้องกันโรคและปรับเปลี่ยนพฤติกรรมเพื่อลด ความเสี่ยงด้านสุขภาพ ค) การจัดสวัสดิการสังคม ง) งานบริการประชาชนด้าน

สิ่งแวดล้อม ป้องกันการถูกละเมิดทางด้านสิทธิ ด้านสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นปัญหา

บทความนำเสนอในการประชุมวิชาการของสถาบันพระปกเกล้า ครั้งที่ ๑๑ ประจำปี ๒๕๕๒ เรื่อง “ความขัดแย้ง ความชอบธรรมและการปฏิรูประบบรัฐ การจัดสรรผลประโยชน์ที่เป็นธรรมใน สังคมไทย” วันที่ ๕-๗ พฤศจิกายน ๒๕๕๒ ณ ศูนย์ประชุมสหประชาชาติ กรุงเทพฯ 146 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 147

ปัจจุบันและเป็นข่าวในสื่อมวลชนบ่อยครั้ง งานบริการเหล่านี้ อปท. ยังมีบทบาท

ไม่มาก ไม่ได้ดำเนินการหรือยังอยู่ในระดับเริ่มต้นเท่านั้น นับเป็นภารกิจที่ท้าทาย ความสามารถของ อปท. ในอนาคต บทความนี้ตั้งข้อสันนิษฐานว่า หนึ่ง มีความเป็นไปได้ที่จะเกิดพัฒนาการ ใหม่ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยเกี่ยวกับการสร้างความเป็นธรรมใน สังคม ทั้งนี้จะต้องกำหนดนิยามให้ชัดเจนว่าความไม่เป็นธรรมคืออะไร ประชาชน ขาดแคลนในเรื่องใด โดยคำนึงถึงความพร้อมด้านการเงินการคลังของ อปท. ทั้งนี้ คาดว่าพัฒนาการใหม่เป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป คือเกิด ”นวัตกรรม”ของการให้ บริการด้านคุณภาพชีวิตประชาชนในหน่วยงานท้องถิ่นชั้นนำ เมื่อบริการนั้นได้รับ การพิสูจน์ว่าประชาชนนิยมเป็นความสำเร็จ ก็จะถูกนำไปขยายผลใน อปท.อื่นๆ อย่างไรก็ตาม การ “เปลี่ยนแปลงขนานใหญ่” อาจจะเกิดขึ้นได้ เช่น รัฐบาล ให้การสนับสนุน สอง การปฏิรูปบริการสาธารณะท้องถิ่นเพื่อลดความไม่เป็นธรรม ไม่จำเป็นที่ฝ่าย อปท. จะต้องดำเนินการฝ่ายเดียว การสนับสนุนจากรัฐบาลหรือ การร่ ว มมื อ กั บ ภาคส่ ว นอื่ น เช่ น ภาคธุ ร กิ จ ที่ ป ระสงค์ แ สดงความรั บ ผิ ด ชอบ

ต่อสังคม (CSR=Corporate Social Responsibility) เป็นการทำงานเชิงสหการ

จะช่วยให้โครงการประสบผลสำเร็จได้ดีกว่าทำคนเดียว สาม เงื่อนไขของความ สำเร็จของบริการสาธารณะแบบใหม่ด้านการศึกษา-สุขภาพ-สวัสดิการ ฯลฯ อาศัย ความรู้แบบใหม่ซึ่งจำเป็นที่ฝ่ายเจ้าหน้าที่ อปท. ต้องปรับตัว เนื่องจากคุณภาพ ชีวิตของประชาชนเป็นหัวข้อละเอียดอ่อน เป็นปัญหา“รายบุคคล” ดังนั้นแนวทาง แก้ไขต้องเหมาะกับแต่ละบุคคลด้วย ไม่ใช่การแก้ปัญหาแบบ One Size Fits All เนื้อหาของบทความนี้ประกอบด้วย 5 ส่วน ส่วนที่หนึ่ง เป็นการเกริ่นนำ ส่วนที่สอง อภิปรายหลักการและทฤษฎีเกี่ยวกับความเป็นธรรมและการประยุกต์ เข้ากับบริบทของท้องถิ่นไทย โดยเริ่มจากการพิจารณาตัวอย่างของ “ความไม่เป็น ธรรม” ซึ่งมีอยู่มากมาย ตัวอย่างเช่น ก) เด็ก/เยาวชนในครอบครัวคนจนขาดโอกาส การศึกษาระดับสูง (อาชีวศึกษาหรืออุดมศึกษา) ต้องออกมาทำงานหาเงินตั้งแต่เล็ก ทำงานหนักแต่ว่าได้รับค่าจ้างต่ำ ข) การบริการด้านสุขภาพ - ถึงแม้ว่ามีสถานี อนามัยกระจายอยู่ทั่วประเทศมากกว่า 9 พันแห่งทั่วประเทศ แต่คุณภาพของการ ให้บริการแตกต่างกัน นอกจากนี้ ต้องยอมรับว่าวิธีการจัดสรรงบประมาณของ 148 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ราชการไทยให้กับหน่วยงานปฏิบัติหลายกรณีความเคยชิน จึงอาจจะไม่สอดคล้อง กับหลักความเป็นธรรม 63 ค) ประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศขาดสวัสดิการ มี เพียง 1 ใน 3 ของประเทศคือกลุ่มข้าราชการและแรงงานในระบบประกันสังคมได้ รับสิทธิและสวัสดิการ ฯลฯ ในขณะที่ 2 ใน 3 ของคนไทย คือ เกษตรกรแรงงาน รับจ้างผู้ประกอบการรายย่อยขาดสวัสดิการหลายด้าน ปัญหาเหล่านี้ อปท. อยู่ใน ฐานะที่จะช่วยยกระดับคุณภาพบริการและ “ปิดช่องว่าง” ดังกล่าวได้ ส่วนที่ สาม ศึกษาการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะด้านสุขภาพ คือกองทุนสุขภาพตำบล ในฐานะเป็นเครื่องมือใหม่การในเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมด้านสุขภาพของประชาชน ซึ่งสอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจและให้ประชาชนมีส่วนร่วม โดยทบทวน ผลงานวิจัยเชิงประเมินที่ดำเนินการโดยศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ พร้อม กับบันทึกความริเริ่มใหม่ในแต่ละท้องถิ่น (หมายเหตุ : กองทุนสุขภาพตำบลเริ่ม ดำเนินการในปี พ.ศ.2549 ในระยะแรกมีจำนวน 888 กองทุน หลังจากดำเนินการ มาเพียง 2-3 ปีจำนวนกองทุนฯเพิ่มขึ้นมากกว่า 3 พันแห่ง) ซึ่งเป็นปรากฏการณ์ที่ สะท้อนพลวัตของ อปท. ในส่วนที่เกี่ยวกับบริการสุขภาพ ส่วนที่สี่ เสนอการ วิเคราะห์นโยบายอนาคต โดยสร้างสถานการณ์สมมติว่าจะมีการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน (เพื่อลดความไม่เท่าเทียมกันด้านรายได้) และนำรายได้ดังกล่าวไปสนับสนุนคนจน และแรงงานนอกระบบในรูปของเงินโอน และเงินสมทบเข้ากองทุนสัจจะออมทรัพย์ เพื่อจูงใจให้เกิดกองทุนประกันสังคมสำหรับแรงงานนอกระบบ พร้อมกันนี้แสดงการ วิเคราะห์เชิงปริมาณเพื่อยืนยันว่ามีความเป็นไปได้ที่จะเกิดขึ้นจริง ส่วนที่หา้ สรุป

2. ทบทวนทฤษฎี ความไม่เป็นธรรม ความด้ อยโอกาส และระบบคุ้มครองทางสังคม

หัวข้อของบทความนี้อ้างคำว่า“ความเป็นธรรม” ซึ่งเป็นความหมายแบบ

ตัวอย่างเช่น การอุดหนุนรายหัวของเทศบาลและอบต.ของไทยเราที่ผ่านมานั้น อิงกับความ เคยชินหรือที่เคยปฏิบัติมาในอดีต โดยมิได้ตั้งข้อสงสัยว่าวิธีการเช่นนี้สอดคล้องกับหลักความเป็น ธรรมตามแนวนอน หรือตามแนวตั้งหรือไม่ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 149

นามธรรมแต่ก็อาจจะมีข้อสงสัยว่าหมายความว่าอย่างไร? ต่างคนต่างคิดหรือเปล่า เพื่อให้เกิดความเข้าใจตรงกัน ผู้เขียนขอเริ่มวิเคราะห์จากปัญหาตามสภาพเป็นจริง (มากกว่าความคิดแบบอุดมคติ) กล่าวคือเริ่มจากการวิเคราะห์ตัวอย่างของความ ไม่เป็นธรรม (Inequity) ที่เป็นรูปธรรมดังต่อไปนี้ ตัวอย่างที่ 1: การจัดบริการสาธารณะขั้นต่ำอย่างไม่ทั่วถึง กล่าวคือ อปท. กลุ่มแรกสามารถจัดบริการสาธารณะในระดับขั้นต่ำ และประชาชนเข้าถึงบริการดัง กล่าวได้ แต่อปท. กลุ่มที่สองไม่สามารถจัดบริการสาธารณะแม้แต่ขั้นต่ำ หรือจัด ได้แต่ไม่ทั่วถึง ดังนั้น พลเมืองในกลุ่มที่สองจะขาดแคลนหรือความด้อยโอกาส (Deprivation) ตามไปด้วย ตัวอย่างเช่น ความไม่สามารถที่จะจัดให้มีบริการน้ำ ประปาอย่างทั่วถึงทุกพื้นที่ ผลลัพธ์คือพลเมืองในพื้นที่ที่สองดำรงชีพอย่างยาก ลำบาก เพื่ อ จะได้ น้ ำ ดื่ ม น้ ำ ใช้ ที่ ไ ด้ คุ ณ ภาพมาตรฐานและในราคาที่ พ อสมควร (หมายเหตุ การซื้อน้ำเอกชนไม่ใช่คำตอบ เพราะนอกจากราคาสูงแล้ว คุณภาพของ น้ำที่ซื้อเอกชนอาจจะไม่ได้มาตรฐาน เสี่ยงต่อการเป็นโรคนิ่วในระยะยาวเพราะว่า ไม่ผ่านขั้นตอนขาดการกรองหรือฆ่าเชื้อโรค มีตะกอนหรือสารโลหะหนักเจือปน) ตัวอย่างที่ 2: ประชาชนในประเทศเดียวกันแต่ว่าการมีสิทธิและการเข้าถึง สวัสดิการแตกต่างกัน ซึ่งมิได้เป็นเพราะว่าเจตนา--เพียงแต่ว่าการจัดสวัสดิการของ รั ฐ ไทยนั้ น ทำได้ ต ามข้ อ จำกั ด (กำลั ง เงิ น หรื อ ตามความเคยชิ น ) ผลลั พ ธ์ คื อ มี ประชาชนสองกลุ่ม กลุ่มแรก ข้าราชการและแรงงานประกันสังคม ที่ได้รับสิทธิ คุ้มครองเมื่อเจ็บป่วยและอุบัติภัย ได้รับบำเหน็จบำนาญเมื่อถึงวัยชราภาพ กลุ่มที่ สอง ขาดหลักประกันทางสังคมแทบทุกด้าน - ที่กล่าวเช่นนี้ผู้เขียนไม่มีเจตนาที่จะ ฟื้นหาอดีต แต่ต้องการจะมองไปในอนาคตว่า พร้อมกับเสนอว่านโยบายสาธารณะ ใหม่ควรแสดงความตั้งใจแน่วแน่ว่าจะลดความไม่เป็นธรรม ด้วยความศรัทธาว่า ความไม่เป็นธรรมที่ดำรงอยู่ในขณะนี้เป็นสิ่งที่แก้ไขได้ ตัวอย่างที่ 3: ความเหลื่อมล้ำด้านการคลังระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง เนื่องจากการจัดสรรเงินอุดหนุนต่อหัวของรัฐบาลมิได้อิงหลักความเสมอภาค แต่ดำเนิน การตามความเคยชินและข้ออ้างที่ชินหูว่า “เงินไม่มี” ตัวอย่างของเงินอุดหนุนที่ให้ กับอบต.ต่ำกว่าอปท.รูปแบบอื่นๆ สะท้อนการทำงานตามความเคยชินหรือบนฐาน 150 / นโยบายการคลังสาธารณะ

คติที่ว่า “ภารกิจของ อบต. น้อยกว่าเทศบาล”-เป็นความจริงหรือไม่จริง? แต่แน่ๆ คือไม่ใช่หลักอุดมคติ เงินอุดหนุนที่รัฐบาลให้ อปท. นั้นมีหลักการสำคัญข้อหนึ่งว่า อปท. ทุกพื้นที่ควรจะสามารถให้บริการสาธารณะขั้นต่ำได้เสมอหน้ากัน (Shah 2006, Minimum Public Services) หมายความว่า วิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนเช่นนี้ละเมิดต่อหลักความเป็น ธรรมตามแนวนอน (Horizontal Equity) ขอขยายความโดยใช้วิธีการเทียบเคียงกับ การจัดเก็บภาษี หลักความเป็นธรรมตามแนวนอน อธิบายว่า ประชากรสองคน A และ B ตามลำดับ สมมติว่าบุคคลทั้งสองมีรายได้และสถานะทางเศรษฐกิจเหมือน กั น ทุ ก ประการ ดั ง นั้ น ภาษี ที่ รั ฐ พึ ง ประเมิ น ภาษี กั บ บุ ค คลทั้ ง สองควรจะเท่ า กั น tax(A) = tax(B) ถ้าหากว่า tax(A) > tax(B) หรือ tax(A) < tax(B) แสดงว่าวิธี การประเมินภาษีของรัฐ ละเมิดต่อความเป็นธรรมตามแนวนอน หรือถ้าใช้ภาษา ชาวบ้านว่า ลำเอียง เลือกที่รักมักที่ชัง ส่วน หลักความเป็นธรรมตามแนวตั้ง อธิบายว่ามีบุคคลสองคน C และ D ตามลำดับ โดยที่สถานะทางเศรษฐกิจของ C สูงกว่า D ดังนั้น การประเมินภาษี tax(C) > tax(D) จึงจะสอดคล้องกับหลัก ความเป็นธรรม ถ้าหาก tax(C) = tax(D) หรือ tax(C) < tax(D) แสดงว่า การ จัดเก็บภาษีของรัฐละเมิดต่อความเป็นธรรมตามแนวตั้ง อย่างไรก็ตาม หลักการนี้ มิได้บอกว่า คนรวยควรจะจ่ายภาษีให้รัฐมากกว่าคนจน - เท่าใด ความด้อยโอกาส (Deprivation) ในบริบทนี้หมายถึงการที่ประชาชนได้ รับบริการสาธารณะจากรัฐที่แตกต่างกัน คือมีกลุ่มที่ได้รับและไม่ได้รับ บริการ สาธารณะนั้นครอบคลุมด้านการศึกษา-สาธารณสุข-และสวัสดิการ แต่ในที่นี้ขอนำ เรื่องของ ระบบคุ้มครองสังคม (Social Protection) เป็นกรณีศึกษารวม ระบบคุ้มครองทางสังคม หมายถึงอะไร ขออ้างอิงหนังสือขององค์การ แรงงานโลก (Cichon et.al (2004) อธิบายว่าการจัดระบบสังคมนั้นที่เกี่ยวข้องกับ หนึ่ง การจัดระบบประกันสังคมให้เป็นไปตามกฎหมาย สอง โครงการของภาครัฐ ที่ให้ผลประโยชน์กับประชาชนเป็นการทั่วไป (Universal Provision of Public Services) ตัวอย่างเช่น โครงการประกันสุขภาพถ้วนหน้า สาม การจัดสวัสดิการ สังคม เช่น การจัดสรรเบี้ยคนพิการ เบี้ยสงเคราะห์ผู้สูงอายุ เป็นต้น สี่ การจัด ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 151

สิทธิประโยชน์อื่นๆ ในลักษณะเสริม 64 ขยายความเพิ่มเติมคือ การคุ้มครองทาง สังคมเป็นกติกาของสังคมที่ประกาศไว้อย่างชัดเจนและมีเป็นระบบจัดการ - มักจะ ตราเป็นกฎหมายหรือกติกา (เพื่อให้เกิดความต่อเนื่อง ไม่ใช่ผันผวนตามรัฐบาล หรื อ ตามนโยบายพรรคการเมื อ งที่ เ ข้ า มาบริ ห ารบ้ า นเมื อ ง) เช่ น การตราเป็ น กฎหมายประกันสังคม การจัดตั้งสำนักงานหลักประกันสังคม พร้อมกับระบุว่า หน่วยงานใดรับผิดชอบ ให้มีกองทุนภายใต้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งหรือร่วมมือ กัน กำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วม และในภาคปฏิบัติมักจะมอบอำนาจการจัดการ ลงไปถึงสถาบันการเงิน 65 การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) เกี่ยวข้องกับระบบโอนรายได้ จากคนกลุ่มหนึ่งให้อีกกลุ่มหนึ่งเพื่อ ก) เป็นการให้หลักประกันว่าคนจนหรือด้อย โอกาสได้รับการบริโภคขั้นต่ำ ข) เพื่อทดแทนรายได้ที่หายไปเมื่อเหตุการณ์ไม่ แน่นอนหรือคาดไม่ถึง (Contingency) ค) เพื่อปรับการกระจายรายได้ให้เกิด ความเท่าเทียมกันยิ่งขึ้น 66

ระบบคุ้มครองทางสังคม โดยทั่วไปทำกิจกรรมที่เกี่ยวกับ 67 • การเจ็บป่วย • การช่วยเหลือหรือบรรเทาทุกข์ของผู้มีสุขภาพไม่แข็งแรง • การพิการ • ผู้สูงอายุ • การช่วยเหลือครอบครัวที่ประสบอุบัติเหตุอุบัติภัย (ซึ่งมีผลทำให้ผู้มีราย ได้เลี้ยงครอบครัวเสียชีวิต) • การช่วยเหลือดูแลครอบครัว • การว่างงาน • การเคหะ • สวัสดิการให้คนจนและด้อยโอกาส • การให้ทุนการศึกษาสำหรับประชากรบางกลุ่ม ความคุ้มครองถูกจำแนกออกเป็น 9 ประเภท • ความเจ็บป่วยและสุขภาพ • ชราภาพ • ทุพพลภาพ • การสูญเสียหัวหน้าครอบครัว ทำให้สมาชิกประสบความลำบากในการ ดำรงชีวิต • การว่างงาน • การบาดเจ็บจากการทำงาน • การช่วยเหลือครอบครัวและเด็กที่ด้อยโอกาส • การเคหะ • การประชาสงเคราะห์

อ้างอิง Chichon et.al. 2004, p.20 “… In most countries social protection systems are composed of four elements : • Social security schemes: e.g. employment-related pensions • Universal social benefits schemes: e.g. health care benefits • Social assistance scheme: e.g. poverty alleviation system • Supplementary benefit schemes: 65 เอกสารเล่มเดียวกัน หน้า 20 66 Michael Cichon et.al. 2004 “social protection .. in any given society is essentially a transfer system that reallocate income both within households and among the households..” “.. income transfers are a means rather than an end in themselves. Their purpose – which is the other essential element in the definition of social protection as social transfers is to: a) guarantee a minimum level of consumption for people living in poverty or on the threshold of it, or b) replace wholly or in part income lost as a result of certain contingency, or c) achieve a higher level of income equality. 152 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เอกสารเล่มเดียวกัน หน้า 21 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 153

ทางเลือกของการจัดรูปแบบเชิงสถาบัน (Category of Institutions) เพื่อจะ ทำบทบาทหน้าที่การคุ้มครองทางสังคมมีลักษณะใดลักษณะหนึ่งดังต่อไปนี้ 68 o การประกันสังคม แบบบังคับหรือโดยสมัครใจ o การช่วยเหลือแบบไม่จำเป็นต้องจ่ายเงินสมทบ o รูปแบบกองทุนสำรองเลี้ยงชีพ (Provident Funds) o รูปแบบการให้ความช่วยเหลือลูกจ้างภาครัฐ o รูปแบบการให้ความช่วยเหลือตามกลุ่มอาชีพหรือประเภทอุตสาหกรรม o การประชาสงเคราะห์ต่อกลุ่มเป้าหมายพิเศษ o การบริการด้านสุขภาพแบบถ้วนหน้า มาตรการคุ้มครองทางสังคมนั้นแน่นอนว่ามีนัยการคลังของประเทศ กล่าว คื อ มี ก ารถ่ า ยโอนเงิ น (Income Transfer) และการจั ด การความเสี่ ย ง (Risk Management) ในลักษณะใดลักษณะหนึ่ง ระบบที่พึงปรารถนาต้องการเห็นการ ถ่ายโอนรายได้จากคนรวยช่วยคนจน แต่ในภาคปฏิบัติอาจจะเป็นตรงกันข้ามก็ได้ เหมือนกัน จากตัวอย่างของประเทศในแถบยุโรปซึ่งมีประสบการณ์ด้านจัดระบบ คุ้ ม ครองทางสั ง คมมานานนั บ ศตวรรษ พบว่ า มี ก ารจั ด การแบบการประกั น ภั ย (Insurance Mode) เช่น รูปแบบของประเทศเยอรมันนี หรือที่เรียกว่า Bismasck Model 69 สมาชิกต้องจ่ายค่าประกันหรือเงินสมทบจึงจะได้รับผลประโยชน์ตอบแทน ตามเงื่อนไข อีกรูปแบบหนึ่งการจัดการแบบรัฐสวัสดิการ (Social Welfare Type หรือบางทีเรียกว่า Beveridge model 70) หมายถึงระบบที่ใช้ภาษีอากรเป็นแหล่ง ไฟแนนซ์เป็นสำคัญ ส่วนวิธีการบริหารนั้นเป็นกองทุนเดียวหรือหลายกองทุน 68

Michael Cichon et al., (2004) Financing Social Protection, Geneva: International Labour Organization 69 ดู Frank A.G. den Butter and Udo Kock 2002 “Social security, economic growth and poverty” in Katherine Marshall and Olivier Butzbach eds. New Social Policy Agendas for Europe and Asia: Challenges, Experience, and Lessons, World Bank. 70 ลอร์ดเบ็บเวอร์ริดจ์ ชาวอังกฤษ เป็นนักเศรษฐศาสตร์ นักคิด นักหนังสือพิมพ์ และนักการเมือง มีบทบาทสำคัญในการผลักดันระบบสวัสดิการ ช่วง ค.ศ. 1920-1950 ข้อเสนอของท่านนำไปสู่การ จัดตั้งระบบประกันสังคมในสหราชอาณาจักรและประกาศกฎหมาย Full Employment Act 1946 154 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตารางที่ 8.1 ระบบคุ้มครองทางสังคมจำแนกตามกลุ่มเป้าหมายประชาชน เด็ก คนในวัยทำงาน และผู้สูงอายุ เด็ก คนในวัยทำงาน ผู้สูงอายุ การช่วยเหลือครอบครัว เงินทดแทนเมื่อว่างงาน บำนาญให้ผู้สูงอายุ การดูแลสุขภาพ การประกันสุขภาพ การสงเคราะห์ การให้ทุนการศึกษา เงินทดแทนคนงานที่ประสบภัย การเคหะสำหรับผู้สูงอายุ การช่วยเหลือเด็กพิการ การช่วยเหลือครอบครัวของ- การดูแลบริบาลผู้สูงอายุ ผู้เสียชีวิต การเคหะสำหรับคนทำงาน บำนาญสำหรับการพิการ การช่วยเหลือและฟื้นฟูร่างกาย ที่มา : ปรับปรุงจากหนังสือ Cichon, et.al. 2004, p.19

3. ข้อสันนิษฐาน การปรับตัวเพื่อพัฒนาคุณภาพชีวิต ของประชาชนและสร้ างความเป็นธรรม

ผู้เขียนขอเปิดประเด็นด้วยการอภิปรายสนับสนุนว่า อปท. ของไทยในขณะนี้ ได้ก้าวล่วงผ่านการทำงานแบบดั้งเดิม (งานพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน) ในขั้นต่อไป อปท. จะพัฒนางานบริการสาธารณะด้านคุณภาพชีวิตของประชาชนเพิ่มขึ้นตาม ลำดับ ทั้งนี้ ภารกิจใหม่จะมีลักษณะซับซ้อนและลึกซึ้งกว่าเดิม ขออ้างอิงทฤษฎี ของมาสโลว์เป็นกรอบ ความจำเป็น (Needs) ของประชาชนนั้นมีหลายระดับ ความต้องการระดับพื้นฐานเกี่ยวกับปัจจัยสี่ ระดับต่อมาคือการศึกษา สุขภาพ สวัสดิการ การมีสิทธิ์และการเป็นที่ยอมรับในสังคม เสรีภาพ ฯลฯ เมื่อนำมา ประยุกต์กับบริบทของท้องถิ่น ก็น่าจะหมายความว่า งานพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน เป็นการให้บริการสาธารณะขั้นต้น ความต้องการของประชาชนยกระดับขึ้นมา-เนื่องจาก Needs เดิมนั้นได้รับการตอบสนองแล้ว -- ความต้องการใหม่จึงเกี่ยวกับ การศึกษา สุขภาพ สวัสดิการ การดูแลสภาพสิ่งแวดล้อมที่เหมาะสมไม่ถูกละเมิด จากมลพิษของโรงงานหรือสถานประกอบการ การจัดการด้านวัฒนธรรม ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 155

ประชาชนเป็ น ฝ่ า ยต้ อ งการ (อุ ป สงค์ ) ส่ ว น อปท. นั้ น เป็ น ฝ่ า ยสนอง (อุปทาน) โดยเหตุนี้จึงสันนิษฐานว่า อปท. จะเพิ่มน้ำหนักความสำคัญของการ บริการสาธารณะคุณภาพชีวิตมากขึ้นตามลำดับ นอกจากนี้งบประมาณรายจ่าย ด้านสังคม (ต่อรายจ่ายทั้งหมด) จะมีสัดส่วนที่สูงขึ้น เป็นพัฒนาการเชิงโครงสร้าง และต่อเนื่อง ทั้งนี้ผู้บริหารท้องถิ่นและบุคลากรท้องถิ่นจะต้องปรับตัว เพราะการ ทำงานรูปแบบใหม่อิง “คนเป็นศูนย์กลาง” ดังนั้น อปท. จึงต้องเข้าใจความต้องการ ของประชาชน ไม่ใช่เพียงรู้ว่าจำนวนประชากรมีกี่คน? อยู่บ้านเลขที่อะไร? มีสิทธิ เลือกตั้งกี่คน แต่ระบบฐานข้อมูลของ อปท. ที่พึงปรารถนาควรก้าวไปถึงขั้นที่ว่า ประชากรวัยเด็กต้องการบริการสาธารณะประเภทใด กิจกรรมที่จะสนองความ ต้องการของประชากรในวัยทำงานคืออะไร และกิจกรรมที่มีคุณค่าต่อประชากร

ผู้สูงอายุคืออะไร ทำแล้วคุ้มค่าเงิน งานบริการรูปแบบใหม่ไม่ใช่การทำงานแบบ

ปูพรม การสั่งการ (แบบในอดีต) ของหน่วยงานมหภาค-อาจจะไม่จำเป็นและไม่ สอดคล้องกับสภาพสังคมแบบใหม่

ข้อสันนิษฐานบางประการ H1: สัดส่วนของรายจ่ายด้านสังคมของ อปท. (และของรัฐบาล) มี แนวโน้มเพิ่มขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับหลัก Normative Analysis และหลัก Positive Analysis หมายถึง อปท. และนักการเมืองท้องถิ่นที่ใส่ใจงานบริการด้านสังคม มี โอกาสจะได้รับคะแนนนิยมจากประชาชน เพราะว่าผลงานบริการสังคมตรงกับ ความต้องการของประชาชน ผลงานเป็นสิ่งที่ประจักษ์ได้อย่างชัดเจน อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนต้องยอมรับในความหลากหลายของ อปท. การพยากรณ์หรือคาดการณ์จึง ไม่ได้หมายถึง 100% จะต้องเป็นตามนี้ เป็นสิ่งที่เข้าได้ว่า ในบางพื้นที่ยังมีความ ขาดแคลนด้านโครงสร้างพื้นฐาน ดังนั้น หน่วยงานท้องถิ่นนั้นยังคงทำภารกิจแบบ ดั้งเดิมไปก่อนอย่างน้อยระยะหนึ่ง H2: อปท. ชั้นนำที่พยายามผลักดันนวัตกรรม ค้นหาบริการสาธารณะ รูปแบบใหม่เป็นจุดขาย ซึ่งหมายถึงงานบริการด้านคุณภาพชีวิต เช่น กลุ่มเด็ก กลุ่มคนในวัยทำงาน กลุ่มผู้สูงอายุ ปัจจุบันคำว่านวัตกรรมท้องถิ่น ได้รับความ 156 / นโยบายการคลังสาธารณะ

นิยมแพร่หลาย เป็นส่วนหนึ่งของตัวชี้วัดในการให้รางวัล อปท. ที่มีการบริหาร จัดการตามหลักธรรมาภิบาล H3: การเพิ่มความสามารถขององค์กรและเจ้าพนักงานท้องถิ่นเป็น เงื่อนไขสำคัญ และท้ายที่สุดความสามารถของประชาชนเป็นเป้าประสงค์ คำว่า ความสามารถ (Capabilities) และเสรีภาพ (Freedom) มีความหมายลึกซึ้งอมาตยา เซ็น นักเศรษฐศาสตร์ชาวอินเดียที่ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ ได้เสนอหลักคิดสำคัญที่ว่า “ความสามารถ” เป็นคุณสมบัติที่สำคัญและยิ่งใหญ่ กว่าเงิน/รายได้ อนึ่ง เมื่อบุคคลมีความสามารถ--ก็สามารถมีเงิน/รายได้และการ ทำงานที่มีเกียรติ ไม่ถึงกับร่ำรวยก็พอเพียงเลี้ยงชีพและมีความภาคภูมิใจในตัวเอง ทำนองเดียวกันเสรีภาพเป็นความต้องการขั้นสูงของประชาชน การขาดเสรีภาพ ทำให้ไม่มีความสุข-แม้ว่ามีเงินก็ช่วยอะไรไม่ได้ ตัวอย่างเช่น ร่ำรวยเป็นมหาเศรษฐี แต่ว่าเป็นอัมพาต-ขาดเสรีภาพที่จะเดินทางไปไหนมาไหน ต้องมีผู้ช่วยเหลือตลอด เวลา การขาดเสรีภาพเป็นความอึดอัดและความทุกข์ มีตัวอย่างเชิงประจักษ์ใน ประเทศเยอรมัน “ยุคกำแพงเบอร์ลิน” ผู้คนนับพันนับหมื่นคนเสี่ยงตายที่จะหนี ออกจากเยอรมันตะวันออกไปหาเสรีภาพในซีกตะวันตก ยอมเสี่ยงตายจากปืนกล และกระสุน เพื่อจะได้รับอิสรภาพ นักคิดนักวิชาการศิลปินหนีออกจากประเทศ ของตน เพราะการปกครองแบบเผด็จการ ต้องจากบ้านจากเมืองจากญาติพี่น้อง เพื่อไปอยู่ในดินแดนแห่งใหม่โดยไม่รู้อนาคตของตนจะดีร้ายอย่างไร เมืองไทยของ เราโชคดี ก ว่ า ที่ ไ ม่ เ คยเผชิ ญ ปั ญ หารุ น แรงเช่ น นั้ น และไม่ เ คยตกเป็ น เมื อ งขึ้ น ใน ประวัติศาสตร์-แต่นั่นมิได้หมายความว่าประชาชนมีความสุขถ้วนหน้ากัน H4: ความขัดแย้งของสังคมเนื่องจากความไม่เป็นธรรมหรือความ ขัดแย้งเกี่ยวกับการจัดการสภาพสิ่งแวดล้อมมีแนวโน้มสูงขึ้น ความเดือดเนื้อ ร้อนใจประชาชนยุคใหม่เกี่ยวกับสภาพสิ่งแวดล้อมนับวันยิ่งสูงขึ้น การละเมิดต่อ คุณภาพชีวิตจากโรงงานและสถานประกอบการธุรกิจมีตัวอย่างเชิงประจักษ์ให้เห็น มากมาย เช่น ในเขตมาบตาพุด จังหวัดระยอง โรงเรียน/นักเรียนต้องย้ายออกจาก ที่ตั้งเดิม เนื่องจากมลพิษทางอากาศ กลิ่น เสียง ควัน ฯลฯ ประชาชนรวมกันฟ้องร้อง ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 157

ต่อศาลกล่าวโทษคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (ในฐานะจำเลย) เนื่องจาก ละเลยไม่ประกาศเป็นเขตพื้นที่ควบคุมมลพิษ ซึ่งศาลปกครองกลางมีคำสั่งให้ สถานประกอบการระงับการก่อสร้างในเขตมาบตาพุด เป็นข่าวใหญ่ในสื่อมวลชน (เดือนตุลาคม 2552) อปท. เป็นหน่วยงานภาครัฐที่สัมผัสประชาชนโดยตรงและเป็นที่พึ่งที่ชาว บ้านเข้าถึง แต่น่าเสียดายที่ในปัจจุบัน-งานกำกับดูแลสภาพสิ่งแวดล้อมยังกระจุก ตัวในราชการส่วนกลาง--ซึ่งอยู่ไกลเกินไป ทำงานไม่ทัน ไม่ไวต่อสถานการณ์คือ การรับรู้ความเดือดเนื้อร้อนใจของประชาชน หรือแม้แต่เอียงข้างฝ่ายธุรกิจ ข้อ สังเกตนี้มีนัยต่อการถ่ายโอนการกำกับดูแลสิ่งแวดล้อมจากราชการส่วนกลางให้แก่ อปท. พร้อมกับให้มีการจัดเก็บภาษีสิ่งแวดล้อมและกำหนดให้รายได้ส่วนใหญ่ (ร้อยละ 60) เป็นของอปท. เพื่อเพิ่มพลังการเงินการคลังให้ อปท.แก้ไข/บรรเทาปัญหา สิ่งแวดล้อม 71 การให้ อปท. มีอำนาจที่จะเรียกข่าวสารข้อมูลจากสถานประกอบ การในฐานหน่ ว ยผลิ ต -ทำให้ เ กิ ด ของเสี ย -และวิ ธี ก ารกำจั ด ของเสี ย 72 รวมทั้ ง อำนาจ อปท. ตรวจวั ด มาตรฐานการปล่ อ ยมลพิ ษ จากแหล่ ง (Point-Source Pollution) หรือมีบทบาทเป็นอนุญาโตตุลาการในกรณีข้อพิพาทระหว่างโรงงานกับ ประชาชน เป็นที่น่าเสียดายที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องละเลยมิได้ทำประกาศกฎกระทรวง และวิธีการรายงานข้อมูลของสถานประกอบการให้ อปท. (ในฐานะเจ้าพนักงาน

สิ่งแวดล้อมท้องถิ่น) H6: การลงทุนด้านสังคมของรัฐบาลและ อปท. มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเป็นส่วน หนึ่งของกระบวนการพัฒนาประเทศ และสอดคล้องกับแบบแผนการพัฒนาของ นานาประเทศ 73 เป้าหมายของการพัฒนาประเทศท้ายที่สุด คือคุณภาพชีวิตของ ประชาชน จากแบบแผนการใช้จ่ายในประเทศที่พัฒนา เช่น แถบยุโรป ยืนยันว่า การลงทุนด้านสังคมเป็นสิ่งจำเป็น และคุ้มค่า เช่นอัตราผลตอบแทนของการศึกษานั้น สูงถึงร้อยละ18-1974 แต่คนจนกลับไม่มีโอกาสเพราะว่าไม่มีทุน รอคอยไม่ได้-บุตร

ดูคำอธิบายเกี่ยวกับภาษีสิ่งแวดล้อม เครื่องมือเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อม ข้อเสนอมาตรการการ คลังเพื่อดูแลสิ่งแวดล้อมในหนังสือ “การคลังท้องถิ่น รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังท้องถิ่น“ โดย 158 / นโยบายการคลังสาธารณะ

หลานคนจนจึงต้องออกจากสถานศึกษาในวัยเยาว์ ทำงานหนักแต่ว่าได้รับเงินน้อย ทำงานรับจ้างนอกระบบจึงขาดสิทธิและสวัสดิการ จริงอยู่ ปัจจุบันมีกองทุนให้กู้ยืม เพื่อการศึกษา (กยศ.) แต่ว่าคนจนจริงไม่ได้เข้าเรียนในสถาบันอุดมศึกษา เพราะ ว่าถูก “คัดกรอง” ออกไปก่อนหน้า คือหลังจากจบการศึกษาภาคบังคับก็ต้องออก ไปทำงานหาเงินให้ครอบครัว

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ พิมพ์ครั้งที่สาม พ.ศ. 2551 โรงพิมพ์พีเอลิฟวิง 72 พรบ.สิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 ที่ตราในสมัยรัฐบาลอานันท์ ปันยารชุน ได้บรรจุหลักการที่ดีเกี่ยว กับการรายงานข้อมูลให้ อปท. ในมาตรา 80 และมาตรา 81 ขออ้างข้อกฎหมายดังนี้ มาตรา 80 เจ้าของหรือผู้ครอบครองแหล่งกำเนิดมลพิษ ซึ่งมีระบบบำบัดอากาศเสีย อุปกรณ์หรือเครื่อมือ สำหรับควบคุมการปล่อยทิ้งอากาศเสียหรือมลพิษอื่น ระบบบำบัดน้ำเสียหรือระบบกำจัดของเสีย ตามมาตรา 68 หรือมาตรา 70 เป็นของตนเอง มีหน้าที่ต้องเก็บสถิติและข้อมูลซึ่งแสดงผลการ ทำงานของระบบหรืออุปกรณ์และเครื่องมือดังกล่าวในแต่ละวัน และจัดทำบันทึกรายละเอียดเป็น หลักฐานไว้ ณ สถานที่ตั้งแหล่งกำเนิดมลพิษนั้น และจะต้องจัดทำรายงานสรุปผลการทำงานของ ระบบหรืออุปกรณ์และเครื่องมือดังกล่าว เสนอต่อเจ้าพนักงานแห่งท้องถิ่นที่แหล่งกำเนิดมลพิษนั้น ตั้งอยู่อย่างน้อยเดือนละหนึ่งครั้ง การเก็บสถิติ ข้อมูล การจัดทำบันทึกรายละเอียดและรายงานให้ทำตามหลักเกณฑ์ วิธีการและ แบบที่กำหนดในกฎกระทรวง ในกรณีที่ระบบบำบัดอากาศเสีย ระบบบำบัดน้ำเสีย หรือระบบกำจัด ของเสีย หรืออุปกรณ์และเครื่องมือดังกล่าวในวรรคหนึ่ง จะต้องมีผู้ควบคุมตามที่เจ้าหน้าที่ควบคุม มลพิษกำหนด ให้ผู้ควบคุมมีหน้าที่ดำเนินการตามที่กำหนดไว้ในวรรคหนึ่งแทนเจ้าของหรือผู้ครอบครอง มาตรา 81 ให้เจ้าพนักงานท้องถิ่นรวบรวมรายงานที่ได้รับตามมาตรา 80 ส่งไปให้เจ้าพนักงาน ควบคุมมลพิษ ซึ่งมีอำนาจในเขตท้องถิ่นนั้น เป็นประจำอย่างน้อยเดือนละหนึ่งครั้ง และจะทำความ เห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของเจ้าพนักงานควบคุมมลพิษเสนอไปพร้อมกับรายงานที่รวบรวมส่ง ไปนั้นด้วยก็ได้ 73 เป็นที่น่ายินดีที่หน่วยงานวิชาการ เช่น สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย เล็งเห็นความ สำคัญของการลงทุนด้านสังคม กำลังค้นคว้าวิจัยตามโครงการศึกษาวิจัยการลงทุนด้านสังคมภาย ใต้การเปลี่ยนแปลงทางสังคม และการปรับตัวสู่สังคม-เศรษฐกิจฐานความรู้ (รายงานความก้าวหน้า ครั้งที่สอง กันยายน 2552 ดร.สมชัย จิตสุชน เป็นหัวหน้าโครงการ) เพื่อเสนอต่อสำนักงานคณะ กรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ได้รวบรวมข้อมูลด้านคุณภาพชีวิตเป็นอย่างดียิ่ง พร้อมกับเสนอทางเลือกของนโยบายในอนาคต เกี่ยวกับรายจ่ายการลงทุนด้านสังคม 74 ดูผลงานวิจัยของดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2552) เสนอการคำนวณอัตราผลตอบแทนของการศึกษา ระดับอุดมศึกษา โดยนัยนี้ การลงทุนนับว่าคุ้มค่าแต่ว่ามีอุปสรรคด้านเงินทุน บทความนี้เสนอการวิพากษ์ การทำงานของกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ซึ่งไม่ได้ลงทุนที่จะให้ทุนแก่คนจน-มหาวิทยาลัยอยู่ใน สถานะตั้งรับ (passive) คือรอให้นักศึกษามาขอกู้ยืม แต่ว่าคนจนถูกคัดกรองออกไปก่อนหน้าแล้ว ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 159

4. เศรษฐศาสตร์ สถาบันและการบันทึกนวัตกรรมท้องถิ่น คำว่าเศรษฐศาสตร์สถาบัน หมายถึงสำนักความคิดที่เน้นความสำคัญของ สถาบันในการผลิตบริการสาธารณะ สถาบัน-มีบทบาทการแปลงหลักการ/หรือข้อ คิดเห็นดีๆ (จากการพิจารณาร่วมกัน)ไปสู่การปฏิบัติหรือการผลักดันนโยบาย สาธารณะต่างๆ นวัตกรรมนั้นหมายถึงการทำกิจกรรมรูปแบบใหม่หรือแนวใหม่ อย่างมีเป้าประสงค์ โดยเป็นความริเริ่มของตนเอง (ไม่ใช่การสั่งการจากเบื้องบน) และเป็นงานที่มีความต่อเนื่องอย่างน้อยเป็นปี (เป็นแผนงาน ไม่ใช่โครงการหรือ กิจกรรมชั่วคราว) ทั้งนี้ต้องยอมรับว่านวัตกรรมเป็นสิ่งที่ไม่จีรัง “ใหม่ในวันนี้ นานไป ก็เก่า” เมื่อดำเนินการไปจนกระทั่งเกิดความเคยชินแล้ว-คงพ้นจากความเป็น นวัตกรรม อย่างไรก็ตาม อปท. จะทำงานค้นหานวัตกรรมตลอดเวลา เป็นส่วนหนึ่ง ของการทำงานตามปกติ ทำนองเดียวกับหน่วยธุรกิจที่ต้องแข่งขันกันสร้าง “ผลิตภัณฑ์ ใหม่” หรือ “Option ใหม่” เพื่อเป็นจุดขายในระบบตลาดที่มีการแข่งขันเสรี เพื่อความเข้าใจการทำงานของ อปท.ในยุคใหม่ผู้เขียนขอทบทวนวิธีวิทยา (Methodology) ว่าด้วยเศรษฐศาสตร์สถาบันและเศรษฐศาสตร์วิวัฒนาการ หนึ่ง การให้ความสำคัญของสถาบัน (Institution, Agency) หมายถึง การเข้าใจ องค์กรและตัวละคร (บุคคล) ที่เกี่ยวข้อง ในบริบทนี้คือ ฝ่ายบริหาร อปท. สภาท้องถิ่น สำนักงานและพนักงานของ อปท. ซึ่งเป็นคนทำงานทำหน้าที่ตัดสินใจเกี่ยวกับการ ใช้ทรัพยากร การผลักดันการให้บริการสาธารณะใหม่ๆ การยอมรับเทคโนโลยี ฯลฯ ทั้ ง นี้ สั น นิ ษ ฐานว่ า พฤติ ก รรมการตั ด สิ น ใจ (ยอมรั บ หรื อ ไม่ ย อมรั บ ความ เปลี่ยนแปลง) เกี่ยวกับทัศนคติกล้าเสี่ยงหรือกลัวความเสี่ยง ระดับความรู้และ ประสบการณ์ของผู้บริหาร ฯลฯ ภายใต้กรอบความคิดนี้--นวัตกรรม (ของการให้ บริการสาธารณะ) จึงเกิดขึ้นอย่างมากกับตัวบุคคล/ตัวละคร สอง การให้ความสำคัญ ของกติกา กติกาหรือกฎระเบียบขององค์กร เป็นสิ่งที่ควบคุมการทำงานของ อปท. ระเบียบหรือกติกานั้นบางเรื่องกำหนดข้อห้ามหรือข้อปฏิบัติอย่างชัดเจน แต่ ในบางเรื่องเปิดโอกาสให้ “ตีความ” หรือ “การใช้วิจารณญาณ” (เช่น ภารกิจที่ ท้องถิ่นที่พึงกระทำ) อนึ่ง กฎระเบียบที่สังคมสร้างขึ้นมานั้นไม่จำเป็นว่าจะถูกต้องหรือ “เหมาะสม” เสมอไป กฎระเบียบเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงได้ การวิพากษ์กฎระเบียบ 160 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ซึ่งล้าสมัยและเสนอแนะให้สร้างกฎระเบียบแบบใหม่เป็นภารกิจของนักวิชาการ สังคมศาสตร์ในแง่การชี้นำสังคม สาม การให้ความสำคัญกับระบบแรงจูงใจ แรงจูงใจที่ที่นี้ไม่จำเป็นต้องเป็นเป็นตัวเงินเสมอไป อาจหมายถึงชื่อเสียง การได้ รางวัล/ยกย่องเชิดชู คะแนนนิยม ฯลฯ ทั้งนี้การตอบสนองต่อแรงจูงใจของตัวละคร อาจจะต่างกัน เช่น พฤติกรรมของบุคคลที่ตอบสนองต่อค่าจ้างเงินเดือนและโบนัสเป็น อย่างมาก แต่พฤติกรรมของตัวละครที่สองตอบสนองต่อชื่อเสียงและเกียรติยศ ไม่ใช่ตัวเงิน ฯลฯ สี่ การคำนึงถึงต้นทุนการเปลี่ยนแปลง (Adjustment Costs) 75 หมายความว่าการเปลี่ยนแปลงใดๆ นั้นมีต้นทุนทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน ใน บริบทของ อปท. การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะใหม่ย่อมจะมีต้นทุนหรือความเหนื่อย ยาก ความเสี่ยงที่ว่าประชาชนอาจจะไม่ยอมรับของใหม่หรือการเปลี่ยนแปลง แม้ว่า โดยภาพรวมเป็นผลดีต่อส่วนรวม โดยที่ประชาชนส่วนใหญ่ชอบแต่ว่าส่วนน้อยไม่ เห็นด้วย นอกจากนี้ผู้บริหารท้องถิ่นคำนึงถึงต้นทุน (ทั้งที่เป็นตัวเงินและไม่เป็นตัวเงิน) ห้า การให้ความสำคัญกับด้านข่าวสารข้อมูลและยอมรับสภาพความไม่สมบูรณ์ ของข้อมูลสนเทศหรือข้อมูลที่ไม่สมมาตร (Asymmetric Information) 76 การ ขับเคลื่อนมาตรการบางอย่างจำเป็นอย่างยิ่งต้องมีข้อมูลสนเทศที่ดี เช่น มาตรการ กำจั ด ความยากจน-ภาครั ฐ ควรจะมี ข้ อ มู ล สนเทศของครั ว เรื อ นคนจนเพื่ อ จะ ออกแบบมาตรการตามหลัก Pro-poor แต่ในสภาพเป็นจริง อปท. มิได้มีข้อมูล สนเทศอย่ า งสมบู ร ณ์ ค รบถ้ ว น ดั ง นั้ น การจั ด สรรความช่ ว ยเหลื อ อาจจะด้ อ ย ประสิทธิภาพและไม่ตรงกับกลุ่มเป้าหมายคนจน หก มิติเวลาและการเรียนรู้ (Learning Process) ขององค์กร ในบริบทนี้หมายถึง แนวคิดที่ว่า อปท. มีความ

ตื่นตัวที่จะเรียนรู้ ทดลองทำสิ่งใหม่ ทั้งจากการริเริ่มของตนเอง หรือการเลียนแบบ 75

แฝงในกรอบคิดนี้คือ transaction costs ของแต่ละคนไม่เท่ากัน ดังนั้น แรงจูงใจที่จะทำให้คน สนใจการเมื อ งท้ อ งถิ่ น หรื อ เข้ า มาเป็ น ผู้ บ ริ ห ารท้ อ งถิ่ น ไม่ เ ท่ า กั น ดั ง ตั้ ง ข้ อ สั ง เกตข้ า งต้ น ว่ า ทนายความ ผู้เคยผ่านงานราชการ จะมีแนวโน้มเข้ามาเล่นการเมืองท้องถิ่นมากกว่ากลุ่มอาชีพอื่นๆ เนื่องจากมีความคุ้ยเคยกับระบบบริหาร มี transaction costs ต่ำกว่า 76 การมีข้อมูลที่ไม่เท่าเทียมกัน เช่น ประชาชนรู้ว่ากิจกรรมที่เทศบาล/อบต. กระทำนั้น มีคุณค่า เพียงใดในทัศนะของผู้ใช้บริการ-แต่ไม่รู้หรือไม่สนใจว่าวิธีการจัดทำโครงการ ไม่รู้ว่าใช้จ่ายงบ ประมาณอย่างไร เบิกจ่ายอย่างไรทางฝ่ายผู้บริหาร อปท. เข้าใจกระบวนการเบิกเงินและการทำงาน แต่ไม่รู้ value function ของสินค้าได้ดีเท่ากับฝ่ายผู้ใช้บริการ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 161

ตัวอย่างที่ดีเลิศหรือประสบความสำเร็จไปก่อนหน้า อนึ่งสภาพแวดล้อมของ อปท. นั้นเป็นการทำงานบนตลาดที่แข่งขัน-เชิงประกวด และการเปรียบเทียบข้ามหน่วยงาน จากประสบการณ์ของผู้เขียนที่มีโอกาสเยี่ยมชม อปท.และทำงานวิจัยท้องถิ่น ได้เสวนากับผู้บริหาร/พนักงานท้องถิ่น ผู้เขียนพบข้อสังเกตว่า อปท. จำนวนมากมี ความกระตือรือล้นที่จะสร้างบริการสาธารณะใหม่ๆ เป็นจุดขายตลอดเวลา แต่ สังเกตว่า อปท. จำนวนน้อยให้ความสำคัญกับการบันทึกข้อมูล การวิเคราะห์หรือ ประเมินผล ซึ่งเป็นเรื่องน่าเสียดาย อย่างไรก็ตาม อปท. ชั้นนำที่ตระหนักคุณค่า ของวิชาการและตั้งใจที่จะพัฒนาข้อมูลสารสนเทศก็มี กล่าวคือบันทึกข้อมูลควบคู่ กับการทำงานเชิงรุกและเมื่อดำเนินการไปแล้วระยะหนึ่ง เปิดให้มีการวิพากษ์ วิจารณ์หรือประเมินคุณค่า อปท. ในกลุ่มหลังนี้มีโอกาสสูงที่จะได้รับรางวัลธรรมาภิบาล ท้องถิ่น (Good Governance Award) 77 ข้อสังเกตเช่นนี้ยืนยันด้วยหลักฐานที่ว่า อปท.ได้รับรางวัลการบริหารจัดการที่มีธรรมาภิบาลของท้องถิ่นมักจะได้รับรางวัล ซ้ ำ หลายปี (Repeated Winners) เนื่ อ งจากความตื่ น ตั ว และสามารถบริ ก าร สาธารณะที่โดดเด่นกว่า อปท. อื่น ในโอกาสนี้ผู้เขียนขอแสดงความเห็นว่า นักวิชาการสาขาสังคมศาสตร์และ สถาบันวิชาการที่กระจายในภูมิภาคต่างๆ มีศักยภาพที่ช่วยเพิ่มเติมทักษะทางวิชา การและด้านจัดการข้อมูลให้แก่เจ้าพนักงานท้องถิ่นได้ และเป็นผลดีร่วมกัน เช่น ร่ ว มมื อ กั บ อปท.ในการทำงานวิ จั ย ท้ อ งถิ่ น พั ฒ นาฐานข้ อ มู ล ท้ อ งถิ่ น พั ฒ นา

การให้รางวัลธรรมาภิบาลแก่ อปท. เริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี 2546 เป็นต้นมา โดยคณะกรรมการ กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น ร่วมกับสำนักงานกระจายอำนาจฯ และกรมส่งเสริม การปกครองท้องถิ่น จัดสรรงบประมาณส่วนหนึ่ง (500 ล้านบาทโดยประมาณ) เพื่อเป็นรางวัล ประจำปี จำแนกเป็นกลุ่ม อบจ. เทศบาล และ อบต. สำหรับ อบจ. นั้นเป็นการประกวดทั่ว ประเทศ รางวัลในกลุ่มเทศบาลแบ่งออกเป็นภาค รางวัล อบต. เป็นการประกวดภายในจังหวัด โดยที่ อปท. ที่ได้รับรางวัลนอกจากได้เกียรติบัตรที่นายกรัฐมนตรี/หรือรองนายกรัฐมนตรีมามอบให้ เป็นประจำ ยังได้รับเงินรางวัล (กรณีเทศบาล 2 ล้านบาท) การให้รางวัลอิงตัวชี้วัดด้านบริการ สาธารณะที่ดีตามหลักเกณฑ์ การตรวจยืนยันข้อมูลเบื้องต้นในระดับจังหวัด และคณะกรรมการ ตรวจเยี่ยม เพื่อนำข้อเสนอมาให้คณะคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่นลง ความเห็น 162 / นโยบายการคลังสาธารณะ

โปรแกรมคอมพิวเตอร์หรือบัญชีเพื่อการวัดประสิทธิภาพและประสิทธิผลของการ

ใช้จ่าย-การจัดเก็บภาษี 78 ความริเริ่มและนวัตกรรมควรจะบันทึกออกมาเป็นข้อมูล และหลักฐานเชิงประจักษ์ที่ระบุกิจกรรม วิเคราะห์ว่าผลผลิต/ผลลัพธ์ของแผนงาน/ โครงการต่อคุณภาพชีวิตของประชาชนเป็นอย่างไร หากดำเนินการอย่างต่อเนื่อง เชื่อว่าเจ้าพนักงานท้องถิ่นก็สามารถทำงานวิจัยด้วยตนเอง โดยเลือกหัวข้อการวิจัย ให้เหมาะสมและอาจจะเริ่มจากหัวข้อง่ายไปยากตามลำดับ 79

กรณีศึกษานวัตกรรมของกองทุนสุขภาพตำบล 80 กองทุนสุขภาพตำบล เป็นคำเรียกอย่างไม่เป็นทางการของกองทุนหลัก ประกันสุขภาพระดับพื้นที่ ซึ่งสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช.) ริเริ่มในปี พ.ศ.2549 ร่วมกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และองค์กรปกครอง ท้องถิ่น (เทศบาล/องค์การบริหารส่วนตำบล) โดยสมทบเงินจากทั้งสองฝ่าย พร้อม กับจัดตั้งกองทุนในระดับตำบล (หรือในเขตเทศบาล) ใช้หลักการกระจายอำนาจ

ตั ว อย่ า งเช่ น การใช้ แ บบจำลอง DEA (data envelopment analysis) เพื่ อ วิ เ คราะห์ ประสิทธิภาพการจัดเก็บรายได้ของเทศบาล ดูหนังสือ การคลังท้องถิ่น รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่ม พลังท้องถิ่น พิมพ์ครั้งที่ 3 กรุงเทพ โรงพิมพ์พีเอลิฟวิงจำกัด 2551 79 คำว่า หัวข้อการวิจัยที่เหมาะสม มีความหมายกว้าง และเป็น subjective ขึ้นอยู่กับว่าใครเป็น ผู้ประเมิน? หลักการกว้างๆคือ การวิจัยนี้ควรจะทำให้ได้ความรู้ใหม่ เข้าใจกระบวนการ เข้าใจเหตุ และผล เข้าใจ marginal effects มากกว่าการทำวิจัยท้องถิ่นพื้นๆ อาทิเช่น การวัด“ความพึง พอใจของประชาชน” เพียงเพื่อรับรู้คะแนนเฉลี่ย หรือการสุ่มตัวอย่างที่ไม่ถูกหลักสถิติ เพียงเพื่อให้ ได้ผลงาน 80 เนื้อหาในส่วนนี้ได้จากรายงานการวิจัย ซึ่งผู้เขียนและเพื่อนนักวิจัย 8 สถาบันอุดมศึกษามีส่วน เกี่ยวข้องด้วย คืองานวิจัยเชิงประเมิน กองทุนหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้า โดยการสนับสนุนของ โครงการร่วมระหว่างสำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช) และ สำนักงานสร้างเสริมสุข ภาพ (สสส) ดำเนินการภายใต้ศูนย์บริการวิชาการ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ สองครั้ง การวิจัยดำเนินการในปี 2549 (กองทุนรุ่นที่หนึ่ง) และปี 2551 (เปรียบเทียบกองทุนรุ่นที่ หนึ่ง กับ กองทุนรุ่นที่สอง) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 163

และการให้ประชาชนมีส่วนร่วมเป็นกรรมการกองทุน 81 สปสช. จัดสรรงบอุดหนุนเป็น รายหัว (37.50 บาทต่อคน 82 ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งจากงบประมาณที่ สปสช. ได้รับการ อุดหนุนจากรัฐบาล) พร้อมกับกำหนดเทศบาล/อบต. อุดหนุนตามฐานะรายได้ (อบต.ที่มีรายได้น้อยให้สมทบไม่น้อยกว่าร้อยละ 10) เป้าประสงค์คือการสนับสนุน ให้ชุมชนมีบทบาทการสร้างเสริมสุขภาพดูแลตนเองและการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม ที่ ล ดความเสี่ ย งด้ า นสุ ข ภาพ โดยได้ รั บ การเพิ่ ม พลั ง จาก สปสช. และอปท. เป้าประสงค์ระดับรองลงมาคือการเพิ่มความเป็นธรรมด้านสุขภาพ โดยเน้นพื้นที่ที่ ขาดแคลนและระบบบริการสุขภาพไม่แข็งแรง การขับเคลื่อนกองทุนสุขภาพตำบลในครั้งนี้เชื่อว่า ผู้บริหารของ สปสช. ได้ แรงบันดาลใจจากองค์การอนามัยโลก ที่ย้ำให้ผู้บริหารการสาธารณสุขตระหนักถึง มิติทางสังคมเกี่ยวกับสุขภาพ (Social Determinants of Health) และเห็นว่า ชุมชนสามารถเป็นแกนกลางในกิจกรรมการสร้างเสริมสุขภาพ ในการเปลี่ยนแปลง พฤติกรรมของประชาชน (ลดความเสี่ยงด้านสุขภาพ) พร้อมกับกำหนดเป้าหมาย กลุ่มประชาชน ได้แก่ กลุ่มแม่และเด็ก นักเรียน คนในวัยทำงาน ผู้สูงอายุ เป็นต้น การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ ในปี พ.ศ.2548 สปสช. เจ้าของโครงการ ได้เริ่มระดมความคิดกับกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น และตัวแทนของ อปท. เกี่ยวกับกองทุนสุขภาพตำบล พร้อมกับให้จัดสรรงบประมาณเป็นรายหัว (37.50 81

สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ (สปสช) มีภารกิจตามกฎหมาย ที่จะสนับสนุนให้เกิด หลักประกันสุขภาพในระดับพื้นที่ โดยให้ร่วมมือกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และองค์กรชุมชน มาตรา 47 ระบุหลักการว่า “เพื่อสร้างหลักประกันสุขภาพแห่งชาติให้แก่บุคคลในพื้นที่ โดยส่งเสริม กระบวนการมีส่วนร่วมตามความพร้อม ความเหมาะสม และความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น ให้คณะกรรมการสนับสนุนและประสานงานกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนดหลักเกณฑ์เพื่อให้ องค์กรดังกล่าว เป็นผู้ดำเนินงานและบริหารจัดการระบบหลักประกันสุขภาพในระดับท้องถิ่นหรือ พื้นที่ โดยให้ได้รับค่าใช้จ่ายจากกองทุน” ....... มาตรา 18 ระบุข้อความ “สนับสนุนและประสานกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดำเนินงานและบริหารจัดการระบบหลักประกันสุขภาพในระดับ ท้องถิ่นหรือพื้นที่ได้ตามความพร้อม” .... “สนับสนุนและกำหนดหลักเกณฑ์ให้องค์กรชุมชน องค์กร เอกชนและภาคเอกชนที่ไม่มีวัตถุประสงค์เพื่อดำเนินการเพื่อแสวงหาผลกำไรดำเนินการและบริหาร จัดการเงินทุนในระดับท้องถิ่นหรือพื้นที่ได้ตามความพร้อม” 82 เงินสมทบจะปรับเพิ่มเป็น 40 บาทต่อหัวในปีงบประมาณ 2553 164 / นโยบายการคลังสาธารณะ

บาทต่อคน 83) ให้เทศบาล/อบต. สมทบเงินตามเงื่อนไข หลังจากขั้นตอนฝึกอบรม ตามความสมัครใจของท้องถิ่น ในปี พ.ศ.2549 หลังจากนั้นจัดตั้งกองทุนนำร่อง 880 แห่งกระจายอยู่ทั่วทุกภูมิภาค (ข้อมูล ณ กลางปี พ.ศ.2550) โดยกำหนดหลักเกณฑ์ สำหรับการทำงานของกองทุนฯ คือการออกระเบียบของแต่ละกองทุนกรรมการบริหาร กองทุนตามโครงสร้าง แบบฟอร์มขอรับการสนับสนุนจากกองทุน จำแนกงาน/ภารกิจที่ จะดำเนินการ ระเบียบการใช้เงินและรักษาเงิน ฯลฯ ควบคู่กับการสนับสนุนให้มีระบบ ประเมินผลและบันทึกความรู้ทางวิชาการ โดยร่วมมือกับสถาบันวิชาการหลายแห่ง (ศูนย์บริการวิชาการเศรษฐศาสตร์ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นแกนกลาง) 84 ผู้เขียนประเมินว่าเป็นการจัดตั้งกองทุนสุขภาพตำบล เป็นการขับเคลื่อน นโยบายสาธารณะที่มีความสำคัญยิ่งและประสบผลสำเร็จเป็นอย่างดีหลายประการ ก) การสร้างเจ้าภาพใหม่ในระดับพื้นที่ (ตำบล) เพื่อรณรงค์การเปลี่ยนแปลง พฤติกรรมด้านสุขภาพของประชาชน ข) การประชาสัมพันธ์และสร้าง Social Dialogue ว่า “ชุมชน” สามารถจะร่วมมือกับเทศบาลและ อบต. อย่างแข็งขัน เพื่อผลักดันนโยบายสุขภาพอย่างเป็นรูปธรรม จัดกิจกรรมอย่างต่อเนื่อง ค) การ พัฒนาความสามารถให้กับเจ้าหน้าที่ขององค์กรปกครองท้องถิ่นในการติดตาม ประเมินผล โดยให้บันทึกข้อมูล กำหนดตัวชี้วัด แสดงการวิเคราะห์และสังเคราะห์ผล (หมายเหตุ : คณะวิ จั ย ได้ อ าศั ย กรอบการประเมิ น ขององค์ ก ารอนามั ย โลกมา

ปรับใช้ ให้สอดคล้องกับสภาพสังคมไทย 85) ง) การประสานความร่วมมือระหว่างฝ่าย วิชาการ กับองค์กรปกครองท้องถิ่นและชุมชน

83 84

ในปีปัจจุบัน (2552) เงินสมทบจาก สปสช. ได้ปรับเพิ่มขึ้นเป็น 40 บาทต่อหัว รายงานผลการวิจัยประเมินผล “การวิจัยนโยบายสาธารณะ: ประเมินกองทุนหลักประกัน สุ ข ภาพท้ อ งถิ่ น ในระดั บ พื้ น ที่ ” โดยศู น ย์ บ ริ ก ารวิ ช าการ คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิ ท ยาลั ย ธรรมศาสตร์ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ บรรณาธิการ กรุงเทพ โรงพิมพ์พีเอลิฟวิง 2550. 85 องค์ ก ารอนามั ย โลก ได้ ตั้ ง คำถามซึ่ ง ให้ แ ง่ คิ ด ที่ ดี กล่ า วคื อ ให้ พิ จ ารณาอย่ า งรอบคอบว่ า นโยบายสาธารณะเพื่อสร้างเสริมสุขภาพนั้น--จะมีวิธีการให้ “ชุมชน” เข้ามาทำบทบาทหน้าที่ เปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของประชาชนด้านสุขภาพได้อย่างไร? พร้อมกับให้คำนึงถึงมิติของความเป็นธรรม ใช้หลักการเพิ่มพลังสนับสนุนให้เกิดความคิดริเริ่ม (นวัตกรรม) ไม่ใช่วิธีการแบบดั้งเดิม (สั่งการ) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 165

คณะวิจัยได้รายงานผลการวิจัยว่า กองทุนหลักประกันสุขภาพท้องถิ่นได้ ดำเนินการจัดตั้งตามหลักเกณฑ์และตามโครงสร้างที่ สปสช. กำหนด กล่าวคือ การมี ตั ว แทนจากภาคส่ ว นต่ า งๆ การประชุ ม กรรมการตามวาระและโอกาสที่ สมควร การสนับสนุนงบประมาณให้โครงการที่เสนอโดยหน่วยงานราชการและ ภาคประชาชนในท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงการร่วมทำงานข้ามหน่วยงาน หน่วยงานที่ได้ ร่วมงานและได้รับการสนับสนุนงบประมาณจากกองทุนฯที่สำคัญคือ สถานีอนามัย ประชาคม ทำให้เกิดกิจกรรมเชิงรุกในการสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค การ สมทบเงินเข้ากองทุนโดย อปท. ซึ่งเป็นไปตามหลักเกณฑ์ (บางแห่งสมทบมากกว่า เกณฑ์ที่กำหนด) ค่าเฉลี่ยการสมทบของ อปท. เท่ากับร้อยละ 21 ของวงเงิน สนับสนุนของ สปสช. กองทุนสุขภาพท้องถิ่นได้ดำเนินการเบิกจ่ายงบประมาณ

จากกองทุนฯเพื่อทำกิจกรรมด้านสุขภาพในอัตราร้อยละ 60-80 (ค่าเฉลี่ย ณ เดือน กรกฎาคม/สิงหาคมประมาณร้อยละ 68) และคาดว่าเมื่อสิ้นปีงบประมาณ (เดือน กันยายน 2550) อัตราการเบิกจ่ายงบประมาณกองทุนน่าจะอยู่ในอัตราร้อยละ 90-100 คณะวิจัยรับข้อเสนอแนะจากกองทุนสุขภาพท้องถิ่นว่า ควรจะปรับปรุงระเบียบการ เบิกจ่ายในลักษณะที่คล่องตัว ให้สามารถจัดซื้อจัดจ้างอุปกรณ์และครุภัณฑ์ที่มี ความจำเป็น--โดยอาจจะกำหนดเพดานวงเงิน (เช่นภายในวงเงินไม่เกิน 20,000 บาท) เกี่ยวกับกิจกรรมสร้างเสริมสุขภาพที่ดำเนินการพบว่าจำแนกเป็นกลุ่มใหญ่ กล่าวคือ ก) แนวทางส่งเสริมสุขภาพ ข) แนวป้องกันโรค ค) แนวทางจัดการ ความรู้ แ ละให้ ค วามรู้ ด้ า นสุ ข ภาพแก่ ป ระชาชน และ ง) แนวทางแบบจั ด การ

นอกจากนี้ให้คำนึงถึงความยั่งยืน และบทบาทของมืออาชีพที่จะเข้าไปร่วมทำงานกับชุมชนและ ประชาชนในท้องถิ่น ขออ้างอิง “โจทย์” หรือคำถามซึ่งนักวิจัยประเมินผลได้ยึดถือปฏิบัติดังต่อไปนี้ o How does this intervention seek to alter the social determinants of health? o How does this intervention seek to achieve health equity? o How have empowerment approaches been facilitated? o How have innovative alliances been developed and how have they functioned? o How is sustainability conceptualized and approached? o What is the role of professionals? 166 / นโยบายการคลังสาธารณะ

สุ ข ภาพแบบผสมผสาน คณะวิ จั ย ฯพบว่ า มี ค วามริ เ ริ่ ม และนวั ต กรรมในหลาย กองทุนทำให้เกิดกิจกรรมใหม่ๆ และการทำงานเชิงรุก อปท. หลายแห่งแสดง เจตนาว่าต้องการขยายแผนงานใหม่ เช่น ต้องการสนับสนุนสวัสดิการให้ประชาชน เมื่อเจ็บป่วย พัฒนางานป้องกันอุบัติภัยและบริการฉุกเฉิน การปรับปรุงสถานี อนามัยโดยให้มีแพทย์/ทันตแพทย์มาประจำในบางวัน/เวลา การกำหนดข้อตกลง ความร่วมมือเป็นเครือข่าย (Networking) กับโรงพยาบาล เป็นต้น คณะวิจัยพบว่า ในบางพื้นที่ที่มีการรวมตัวของประชาคมเข้มแข็ง ได้เปิดโอกาสให้ประชาคมเสนอ โครงการเพื่อรับการสนับสนุนจากกองทุนฯ ผู้บริหาร อปท. หลายคนได้แสดงความ เห็นว่ากองทุนสุขภาพท้องถิ่นเป็นความริเริ่มที่ดี ควรให้การสนับสนุน และยังให้

ผู้บริหารท้องถิ่นมีมุมมองใหม่ในด้านสร้างเสริมสุขภาพเพิ่มขึ้นกว่าในอดีต และ

ท้องถิ่นเองมีความประสงค์จะปรับปรุงวิธีการทำงานของท้องถิ่นโดยเน้น “คุณภาพ ชีวิต” และ “สุขภาวะ” ของประชาชน ผู้บริหารท้องถิ่นมีความภาคภูมิใจที่ได้เข้า ร่ ว มในโครงการนำร่องนี้ และร่วมมือกับ สปสช. พร้อมกับแสดงความเห็นว่า โครงการนี้ควรได้รับการขยายผลเพราะเป็นประโยชน์โดยตรงต่อประชาชน กล่าวโดยรวมกองทุนสุขภาพเป็นสถาบันที่เกิดขึ้นใหม่ในท้องถิ่นไทย ที่อิงหลักการบริหารที่มีธรรมาภิบาลกล่าวคือ กำหนดให้มีคณะกรรมการกำกับดูแล ระบบรายงานข้อมูลสารสนเทศ ตัวบ่งชี้ ระเบียบว่าด้วยการใช้จ่ายเงินของกองทุนฯ การประชาสัมพันธ์และสร้างการยอมรับจากประชาชน กองทุนฯมีเป้าประสงค์เป็น เครื่องมือสร้างเสริมสุขภาพและป้องกันโรค โดยจัดทำกิจกรรมที่เป็นประโยชน์และ การให้ความรู้ประชาชน เช่น ความรู้การดูแลสุขภาพของตนเอง ความรู้การใช้ยา การออกกำลังกาย และการทำกิจกรรมอื่นๆ ซึ่งช่วยให้ประชาชน (รวมทั้งผู้สูง อายุ) ได้ “ทำงาน” หรือ “ใช้ความสามารถ” ที่มีอยู่ตามกำลังและอัตภาพ การ บริหารกองทุนสุขภาพท้องถิ่นเปิดโอกาสการระดมความคิด การจัดการ และการ ค้นคิดนวัตกรรมต่างๆ ทั้งนี้โดยคาดหวังว่าผลลัพธ์หรือผลกระทบที่เกิดจากการทำ โครงการนี้คือการมีสุขภาวะของประชาชน ลดอัตราการเจ็บป่วย ลดอัตราการเกิด อุบัติเหตุ การที่มีกองทุนสุขภาพท้องถิ่นที่เป็นสถาบันชุมชน โดยมีกิจกรรมและการ ประชาสัมพันธ์อย่างต่อเนื่อง หมายถึง การสร้างการยอมรับของประชาชน ทำให้ สมาชิกในชุมชนประจักษ์ถึงการทำงานและเข้าใจการทำงานของกองทุนฯ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 167

5. ข้อเสนอลดความไม่เป็นธรรมด้วยมาตรการ ภาษีท รัพย์สินและรายจ่ายเพิ่มพลังคนจน86

ข้อเสนอเชิงนโยบายที่จะกล่าวต่อไปนี้ เกี่ยวกับมาตรการการคลังเพื่อลด ความไม่เป็นธรรมด้านการกระจายรายได้ โดยใช้เครื่องมือการคลังและงบประมาณ 2 เครื่องมือ กล่าวคือ ก) การจัดภาษีทรัพย์สิน และ ข) การจัดสรรงบประมาณ ช่วยประชาชนสองกลุ่ม ได้แก่ กลุ่มคนจนและกลุ่มแรงงานนอกระบบ ภาษีทรัพย์สินเป็นข้อเสนอที่กำลังได้รับความสนใจจากสาธารณชนและได้มี การยกร่างกฎหมายไปแล้ว เกี่ยวกับการปรับปรุง พ.ร.บ. สองฉบับคือ พ.ร.บ. ภาษี โรงเรือนและที่ดิน กับ พ.ร.บ. ภาษีบำรุงท้องถิ่น ซึ่งปัจจุบันจัดเก็บโดยท้องถิ่นและ เป็นรายได้ให้กับเทศบาลและ อบต. ภาษีทั้งสองประเภทมีจุดอ่อนหลายประการ ก) การยกเว้นไม่เก็บทรัพย์สินที่อยู่อาศัยเองหรือไม่มีผลตอบแทนเชิงพาณิชย์ โดย นัยนี้จึงมิใช่เป็นภาษีทรัพย์สินที่แท้จริง ซึ่งอิงกับ “มูลค่าทรัพย์สิน” โดยนัยนี้ผู้ ครอบครองทรัพย์สินมากควรจะเสียภาษีให้รัฐสูง ถือว่าได้รับผลประโยชน์ 87 และมี ความสามารถการเสียภาษี 88 ผลลัพธ์คือทำให้ฐานภาษีแคบ รัฐขาดรายได้ที่ควร จะจัดเก็บ ข) การที่ไม่จัดเก็บภาษีทรัพย์สินทำให้มาตรการถ่ายโอนรายได้จาก คนรวยช่วยคนจน (Redistributive Measure) ไม่ทำงาน และเกิดความเหลื่อมล้ำ ของรายได้ ในทางตรงกันข้ามหากจัดเก็บภาษีทรัพย์สินบวกกับการปรับวิธีการ จัดสรรด้านรายจ่าย เพื่อให้ตรงกลุ่ม “เป้าหมายคนจน” (Targeting for The Poor) จะเป็นผลดีสองประการ คือ รายได้เข้ารัฐที่เพิ่มขึ้น และการลดความ

เหลื่อมล้ำ อัตราภาษีทรัพย์สินจำแนกเป็น 3 อัตรา สำหรับ ก) ที่ดินที่ไม่มีอาคาร หรือโรงเรือน 0.0005 ข) บ้านและโรงเรือนที่อยู่อาศัย อัตรา 0.001 และ ค) ที่ดิน

เนื้อหาส่วนนี้จากบทความของผู้เขียน “Welfare analysis of the fiscal policy package in Thailand,” นำเสนอในการประชุมระดับชาติของนักเศรษฐศาสตร์ ครั้งที่ 5 วันที่ 16 ตุลาคม 2552 จัดโดยคณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ 87 ทฤษฎีภาษีใช้คำศัพท์ว่า benefit principle 88 สอดคล้องกับหลักการ ability to pay principle 168 / นโยบายการคลังสาธารณะ

และอาคารโรงเรื อ นเชิ ง พาณิ ช ย์ ไ ด้ แ ก่ โ รงงานร้ า นค้ า สถานประกอบการ อั ต รา 0.003 การจั ด สรรรายจ่ า ยเพื่ อ เป้ า หมายคนจน สามารถดำเนิ น การได้ ห ลาย แนวทาง การวิเคราะห์ (นโยบายสมมติ) ที่จะอธิบายต่อไปนี้ ประกอบด้วยสอง มาตรการ หนึ่ง การจัดสรรรายจ่ายเป็นเงินโอน (เป็นตัวเงินหรือข้าวของ) ช่วย เหลือครัวเรือนคนจนในอัตรา 900, 700, และ 500 บาทต่อเดือน (สำหรับครัวเรือน ที่ยากจนร้อยละ 30 โดยประมาณ - Income Decile 1,2, และ 3 ตามลำดับ) สอง รายจ่ายสมทบเป็นการออมแบบสัจจะ แก่แรงงานนอกระบบที่สมัครเข้าเป็นสมาชิก กองทุนประกันสังคม (แบบใหม่) ซึ่งอาจมีชื่อเรียกต่างกัน เช่น กองทุนสัจจะ

ออมทรัพย์ซึ่งคาดว่าจะทำงานได้ดีในเขตชนบท และกองทุนบำนาญตามกลุ่ม อาชีพซึ่งสันนิษฐานว่าจะเกิดขึ้นในเขตเมืองหรือกึ่งเมือง อาทิเช่น กลุ่มแท็กซี่ กลุ่ม ผู้รับจ้างทำของ เงื่อนไขให้แรงงานนอกระบบออมเงินในอัตราร้อยละ 3 ของรายได้ เป็นพื้นฐาน โดยที่รัฐบาลและองค์กรปกครองท้องถิ่นสมทบเพิ่มในอัตราประมาณ ร้อยละ 80 ของเงินสมทบ ตัวเลขสมมติ บุคคลหนึ่งสมทบ 300 บาทต่อเดือนจาก รายได้เข้ากองทุนที่ตนเองเลือกสังกัด รัฐและองค์กรปกครองท้องถิ่นสมทบเพิ่มขึ้น (240 = 120+120) เพื่อสร้างแรงจูงใจให้เกิด “การออมภาคบังคับ” ในระหว่างวัย ทำงาน และได้รับบำนาญในวัยสูงอายุ งานวิจัยของดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ (2552) ใช้ฐานข้อมูลการสำรวจครัวเรือน ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ สำรวจในปี พ.ศ.2546 ประกอบด้วยตัวอย่างครัวเรือน 44,918 หน่วยกระจายทั่วประเทศ ทั้งในเขตเมืองและชนบท ฐานข้อมูลนี้ให้ข้อมูล รายได้-อาชีพ-การมีบ้านและที่ดิน และสถานะทางสังคม นับเป็นแหล่งข้อมูลที่มี ประโยชน์ ช่วยการวิเคราะห์ (โดยใช้สถานการณ์สมมติ) ตารางที่ 8.2 แสดงการ กระจายของการมีบ้านและที่ดิน ตารางที่ 8.3 แสดงการกระจายของค่าเช่าและค่า เช่าพึงประเมิน - ซึ่งสามารถอนุมานเป็นมูลค่าของทรัพย์สิน ตารางที่ 8.4 แจกแจก ค่าเช่าและค่าเช่าพึงประเมินตามชั้นรายได้

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 169

ตารางที่ 8.2 : การกระจายของตัวอย่างครัวเรือน และลักษณะการครอบครองบ้านและที่ดิน ร้อยละ หมายเหตุ 69.11 Own land and house 3.20 Own house on rented land 2.10 Own house on public land 1.46 Hired purchase 14.60 Rented 1.10 Rented by others 8.42 Freely use of house 100.00

เมือง ชนบท รวม

ค่าเช่า จากทรัพย์สิน 6810 1463.1 200 800 1300 2000 3000 1018 1242.8 83 500 1100 1500 2500 7828 1434.5 167 800 1200 2000 2800

หน่วย : บาทต่อเดือน

ประเมินมูลค่าของ ค่าเช่าจากทรัพย์สิน 22204 N 2256.1 Mean 600 P10 1000 P25 1800 P50 3000 P75 4000 p90 16186 N 1310.8 Mean 500 p10 600 p25 1000 p50 1500 p75 2500 p90 38390 N 1857.5 Mean 500 p10 800 p25 1500 p50 2000 p75 3500 p90

รหัส ความถี่ 1 31,045 2 1,439 3 945 4 658 5 6,558 6 492 7 3,781 รวม 44,918

ตารางที่ 8.3 ค่ า เช่ า จากทรั พ ย์ สิ น เมื อ ง และ ชนบท และลั ก ษณะการ กระจายตามเปอร์เซนไทล์

n = จำนวนตัวอย่าง {p10,p25,p50,p75,p90} หมายถึงค่าเปอร์เซนไทล์ที่ 10, 25, 50, 75, 90 ตามลำดับ

170 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 171

ตารางที่ 8.4 ค่าเช่าหรือค่าเช่าพึงประเมินตามชั้นรายได้ ชั้นรายได้ ค่าเช่า (บาท/เดือน) 1 840.9 2 1005.1 3 1203.4 4 1387.7 5 1599.4 6 1833.6 7 2048.3 8 2351.0 9 2867.9 10 4098.3

ตารางที่ 8.5 แสดงผลการวิเคราะห์ด้านรายรับจากการเก็บภาษีทรัพย์สิน ซึ่งคาดว่าจะมีรายได้เข้าท้องถิ่นประมาณ 91,318 ล้านบาท ซึ่งมาจากภาษีที่ดิน ภาษีบ้านและที่ดินที่อยู่อาศัย ภาษีบ้านและที่ดินซึ่งใช้อยู่อาศัยและเป็นเชิงพาณิชย์ และภาษีที่จัดเก็บจากสถานประกอบการเชิงพาณิชย์ ดังแสดงในตาราง (หมายเหตุ : รายได้นี้จะถูกนำไปจัดสรรเพื่อเป็นรายจ่ายช่วยคนจนหรือแรงงานนอกระบบดังที่ อธิบายก่อนหน้า) (หมายเหตุ : กำหนดให้รายได้ > รายจ่าย เนื่องจากคำนึงว่ามี ต้นทุนของการจัดเก็บภาษี และต้นทุนในการบริหารด้านรายจ่ายเพื่อให้ตรงกลุ่ม เป้าหมายคนจน) ตารางที่ 8.5 แสดงประมาณรายได้ภาษีจากทรัพย์สิน ประเภทภาษี ความถี่ ภาษีเฉลี่ย ร้อยละของ (บาท/ปี) (18 ล้าน ครัวเรือน) o Tax1_agrland 16983 310.3 37.8% o Tax2_resid 35275 892.3 78.5% o Tax3_com 9643 12134.2 21.5% o Tax4_busi 6109 12134.2 13.6% 172 / นโยบายการคลังสาธารณะ

รายได้ จากภาษี (ล้านบาท๗ 2,111.8 12,613.3 46,888.7 29,704.0 91,317.9

ตารางที่ 8.6 แสดงผลการกระจายของภาระภาษี และการกระจายของผล ประโยชน์จากรายจ่ายช่วยคนจน รวมกันเป็น Net Benefit ซึ่งจากผลคำนวณ แสดงว่า ครัวเรือนคนจนได้รับผลประโยชน์ ในขณะที่ครัวเรือนคนรวยมี Net Benefit ติดลบ หมายถึง มาตรการนี้มีผลถ่ายโอนรายได้จากคนรวยให้คนจน สิ่งที่ น่าสังเกตและขอนำมาอภิปรายคือ ภาระภาษีไม่ได้สูงอย่างที่คิด ชั้นรายได้ที่สิบ มี รายได้ต่อปี 696,230 บาท เสียภาษีสุทธิ 10,601 บาทต่อปี การแสดงตัวเลขเช่นนี้ เป็นเรื่องสำคัญคือช่วยให้เกิดความเข้าใจว่าภาระภาษีของคนรวยไม่ได้สูงอย่างน่า กลัว การกระจายข้อมูลให้เข้าใจทั่วกันจะช่วยให้เกิดการยอมรับนโยบายสาธารณะ นอกจากนี้ทำให้ประชาชนเข้าใจว่า การจัดเก็บภาษีนั้น - ไม่ได้เสียเปล่า แต่นำไป ใช้จ่ายอย่างมีคุณค่าคือการช่วยเหลือครัวเรือนยากจน และกลุ่มแรงงานนอกระบบ ซึ่งปัจจุบันยังด้อยโอกาสในเรื่องหลักประกัน ข้อเสนอมาตรการใหม่ที่ส่วนหนึ่งของ เครื่องมือทางการคลังเพื่อลดความไม่เป็นธรรม ตารางที่ 8.6 ผลประมาณการภาระภาษี และการกระจายผลประโยชน์ ตาม ชั้นรายได้ ชั้นรายได้ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

รายได้ต่อปี 44,846.0 72,341.5 92,834.1 113,568.9 137,187.5 167,699.3 198,241.2 244,859.2 332,277.1 696,230.4

ภาระภาษี 1,617.1 2,271.7 3,137.4 4,320.5 5,109.4 6,122.9 7,109.3 8,064.1 9,355.9 11,408.6

ผลประโยชน์ ผลประโยชน์สทุ ธิ 12,388.9 10,771.8 9,853.6 7,581.9 7,374.5 4,237.2 1,291.4 - 3,029.2 1,257.2 - 3,852.2 1,231.9 - 4,891.0 1,156.5 - 5,952.8 1,026.9 - 7,037.2 984.5 - 8,371.4 807.8 - 10,600.8

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 173

ต้องยอมรับโดยดุษณีว่า ข้อเสนอการจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน และการปรับปรุง ด้านรายจ่ายเพื่อช่วยคนจน-ไม่ใช่สิ่งที่เกิดขึ้นได้ง่ายต้องอาศัยแรงสนับสนุนหลายฝ่าย ต้องใช้ความรู้-ต้องใช้การตัดสินใจทางการเมืองและจะออกเป็นกฎหมายอย่างไร ก็ตาม การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะจำเป็นต้องมีจุดเริ่มต้น โดยการสร้างมโนทัศน์การวิเคราะห์กลไกเพื่อแสดงว่า “ทำงานได้” และการอธิบายให้ประชาชนเข้าใจว่า “เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม” จริงอยู่มีฝ่ายเสีย-ในขณะที่มีฝ่ายได้ แต่การที่เสียสละ นั้นไม่เสียเปล่า คือนำไปช่วยเหลือคนจน นอกจากนี้ภาระภาษี (สำหรับครัวเรือน รวยและระดับปานกลาง) ไม่ได้สูงเกินไป ในประเทศตะวันตกซึ่งมีระบบคุ้มครอง ทางสังคมสูง--ล้วนต้องมีมาตรการการคลังเพื่อถ่ายโอนรายได้และเพื่อสร้างความ เป็นธรรม การสร้างความเข้าใจพร้อมกับแสดงการวิเคราะห์เป็นตัวเลขเชิงประจักษ์ เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของทฤษฎี “สามเหลี่ ย มเขยื้ อ นภู เ ขา” เริ่ ม จากสร้ า งความรู้ แ ละ กระจายความรู้ต่อสาธารณชน

สรุป

ในบทความนี้ผู้เขียนเสนอบทวิเคราะห์การผลักดันนโยบายสาธารณะใหม่ เพื่อสร้างความเป็นธรรม (หรือพูดให้ตรงกว่าคือ การลดความไม่เป็นธรรม) และ บทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ร่วมกับรัฐบาลและภาคส่วนอื่นๆ โดยเริ่ม จากตัวอย่างความไม่เป็นธรรม ปรากฏในหลายรูปแบบ เช่น ความเหลื่อมล้ำของ รายได้ การขาดสิทธิ์และความด้อยโอกาสของคนจน ฯลฯ กฎเกณฑ์และกติกาการ จัดสรรทรัพยากรของภาครัฐเองก็อาจจะเป็นส่วนหนึ่งของความไม่เป็นธรรม การคุ้มครองทางสังคม (Social Protection) เป็นมาตรการหนึ่งที่จะช่วย ลดช่องว่างและลดความไม่เป็นธรรมลงได้ น่าจะเป็นเส้นทางใหม่ของการพัฒนา สัง คมไทย ซึ่ งเกี่ยวกับ การขั บเคลื่ อนนโยบายสาธารณะของรั ฐบาลและองค์ กร ปกครองส่ ว นท้ อ งถิ่ น ทั้ ง นี้ วิ ธี ก ารทำงานของ “คนท้ อ งถิ่ น ” ในอนาคตจะ เปลี่ยนแปลงจากอดีต (จากงานพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานมาเป็นการทำงานด้าน คุณภาพชีวิตของประชาชน) อปท. ในอนาคตจะทำงานที่ละเอียดยิ่งกว่าปัจจุบัน คืองานที่เกี่ยวกับคุณภาพชีวิตของประชาชน การบริการสาธารณะที่มี “คนเป็น 174 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ศูนย์กลาง” โดยนัยนี้ เจ้าหน้าที่ของ อปท. จะต้องมีข้อมูลคน และมีเข้าใจความ หลากหลายของความต้องการกลุ่มเด็ก-คนในวัยทำงาน-ผู้สูงอายุ ฯลฯ บทความนี้ อ้างถึงหลักการคุ้มครองทางสังคมตามแนวทางขององค์การแรงงานโลก พร้อมกับ สนับสนุนให้พัฒนาระบบคุ้มครองทางสังคม (ปัจจุบันคนไทย 1 ใน 3 ได้รับความ คุ้มครองในขณะที่ 2 ใน 3 ขาดสิทธิประโยชน์) บทความนี้ทบทวนนวัตกรรมในท้องถิ่น โดยใช้กรณีศึกษากองทุนสุขภาพ ตำบล ซึ่งนับเป็นความก้าวหน้าอย่างหนึ่ง จากการทำงานร่วมกัน (การลงขันของ หลายฝ่าย) ซึ่งสอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจ และการสร้าง “เจ้าภาพ” ใน ท้องถิ่นโดยที่ชุมชนเป็นหน่วยประสานงาน สนับสนุนกิจกรรมในชุมชนเพื่อลดความ เสี่ยงด้านสุขภาพ ทำให้เกิดนวัตกรรมของการบริการสาธารณะมากมาย ทั้งนี้เสนอ ว่าจำเป็นต้องบันทึกนวัตกรรมเป็นลายลักษณ์ด้วย ความรู้จะได้งอกงาม ข้อมูลที่ ประมวลได้ เ มื่ อ ได้ น ำมาเจี ย ระไนกล่ า วคื อ การวิ เ คราะห์ แ ละสั ง เคราะห์ อ ย่ า ง รอบคอบ เราอาจจะค้นพบความรู้ใหม่จากบริบทของสังคมไทย (ขออนุญาตใช้คำ ศัพท์ที่ฟังแล้วกินใจของศาสตราจารย์เจตนา นาควัชระว่า ทฤษฎีจากแผ่นดินแม่ Home-Based Theory) ทั้งนี้ผู้เขียนเสนอว่าควรจะเป็นการทำงานร่วมกันระหว่าง ฝ่ายวิชาการและคนท้องถิ่น สุดท้ายของบทความนี้เสนอการวิเคราะห์มาตรการการคลังใหม่ (สถานการณ์ สมมติ) โดยเสนอการเก็บภาษีทรัพย์สิน ควบคู่กับการนำรายได้ไปใช้จ่ายช่วยเหลือ คนจนและแรงงานนอกระบบ พร้อมกับวิเคราะห์เป็นตัวเลขโดยใช้ฐานข้อมูลของ สำนักงานสถิติแห่งชาติ ผลลัพธ์ยืนยันว่า รายได้อันเนื่องมาจากภาษีทรัพย์สิน

น่าจะสูงกว่า 90,000 ล้านบาท (การประเมินขั้นต่ำ) รายได้ส่วนหนึ่งเป็นเงินโอน

ให้ครัวเรือนคนจน อีกส่วนหนึ่งจัดสรรเป็น “การออมพันธมิตร” ให้กับแรงงาน

นอกระบบที่เป็นสมาชิกกองทุนออมทรัพย์หรือกองทุนบำนาญตามอาชีพ (กองทุน ใหม่ในจินตนาการ) เพื่อจะได้รับบำนาญเมื่อสูงอายุ โดยที่ฝ่ายรัฐบาล/อปท. “สมทบ เพิ่ม” เป็นแรงจูงใจ ภายใต้ระบบนี้จะเกิดการถ่ายโอนรายได้จากคนรวยช่วยคนจน อันเป็นนโยบายสาธารณะที่พึงปรารถนา การวิจัยและค้นคว้าตัวเลขเป็นส่วนหนึ่ง ของการสร้าง “องค์ความรู้” ใหม่เพื่อประกอบการผลักดันนโยบายสาธารณะ ทั้งนี้ จำเป็นต้องกระจายความรู้ให้ทุกๆ ฝ่ายเข้าใจ วิพากษ์และเกิดการยอมรับร่วมกัน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 175

อนึ่ง การวิเคราะห์นี้ชี้ว่า การเสียสละหรือร่วมมือกับรัฐ/รัฐบาลท้องถิ่นในการเสียภาษี นั้น ไม่ได้สูญหายไปไหน ครัวเรือนคนจนและแรงงานนอกระบบได้รับผลประโยชน์ การค้ น หาความรู้ ใ หม่ เ ป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของการทำงานของนั ก วิ ช าการตามทฤษฎี

สามเหลื่อมเขยื้อนภูเขา ถ้าหากทุกฝ่ายเข้าใจหรือประชาชนส่วนใหญ่เข้าใจ-การ ปฏิรูปสังคมหรือขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะที่ดูเหมือนว่ายากเย็นนั้น--เป็นไปได้

176 / นโยบายการคลังสาธารณะ

บรรณานุกรม

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ บรรณาธิการ 2550 การวิจัยนโยบายสาธารณะ กองทุนหลักประกัน สุขภาพท้องถิ่น กรุงเทพ โรงพิมพ์พีเอลิฟวิงจำกัด ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ 2551 การคลังท้องถิ่น รวมบทความวิจัยเพื่อเพิ่มพลังท้องถิ่น พิมพ์ครั้งที่ 3 กรุงเทพ โรงพิมพ์พีเอลิฟวิงจำกัด ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ 2552 “การคลังเพื่อการศึกษา อัตราผลตอบแทนของอุดมศึกษาและวิ พากษ์กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา” วารสารเศรษฐศาสตร์ศรีนครินทรวิโรฒ ปีที่ เล่มที่ Coase, Ronald H. 1984 “The new institutional economics,” Journal of Institutional and Theoretical Economics, 140: 229-232. Direk Patmasiriwat 2009 “Welfare analysis of the fiscal package policy” A paper presented at the 5th National Conference of Economists, 16 October 2009, organized by the School of Development Economics, National Institute for Development Administration. Klein, P.G. 2000 “New institutional economics,” in B. Bouckaert and G. de Geest eds. Encyclopedia of Law and Economics, Aldershot, U.K.: Edward Elgar, pp.456-89. Maki, U., Bo Gustafsson and C. Knudsen eds. 1997 Evolutionary Economics and Economic Methodology, New York: Routledge and Kegan Paul. North, Douglas C.1990 Institutions, Institutional Change and Economic Performance, Cambridge: Cambridge University Press. Schotter, A. 1981 The Economic Theory of Institutions, Cambridge: Cambridge University Press. Williamson, Oliver E. 2000 “The new institutional economics: taking stock, looking ahead,” Journal of Economic Literature, 38: 595-613.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 177

The Analysis of the Broadening of the Social Protection Policy of Aging Thai Society*

บทคัดย่อ

วิเคราะห์นโยบายขยายความคุ้มครองทางสังคม ในประเทศไทยที่กำลังเคลื่อนสู่ “สังคมผู้สูงอายุ บทความนี้เสนอการวิเคราะห์นโยบายการคลัง โดยตั้งโจทย์เกี่ยวกับการ ขยายความคุ้มครองทางสังคมให้ครอบคลุมผู้ใช้แรงงานนอกระบบ ซึ่งมีสถานะด้อย โอกาสเมื่อเปรียบเทียบกับกลุ่มพนักงานของภาครัฐ และกลุ่มพนักงานของธุรกิจ เอกชนที่เป็นสมาชิกระบบประกันสังคม ผู้เขียนได้ทบทวนทฤษฎีวงจรชีวิต (LifeCycle Theory) และแบบจำลอง OLG (Overlapping Generations Model) ซึ่ง ช่วยให้เข้าใจความสัมพันธ์ของคนวัยเด็ก-วัยทำงาน-และวัยสูงอายุ และบทบาท ของการอดออมเพื่อการดำรงอยู่ตลอดช่วงชีวิต แบบจำลอง OLG สะท้อนว่าอัตรา การพึ่งพิงมีนัยสำคัญต่อระบบประกันสังคม และชี้ว่าอัตราการพึ่งพิงของผู้สูงวัยซึ่ง

บทความนำเสนอในการประชุมนักเศรษฐศาสตร์ระดับชาติ ครั้งที่ 3 โดยคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเกษตรศาตร์ ตุลาคม 2550 89 Professor, Faculty of Economics, Thammasart University, Bangkok, Thailand 10200. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 179 Comments and communication is most welcome: direk@econ.tu.ac.th

มี แ นวโน้ ม สู ง ขึ้ น ตามสภาพสั ง คมผู้ สู ง อายุ จะมี ผ ลเพิ่ ม ภาระทางการคลั ง ต่ อ ระบบ ประกันสังคม ผู้เขียนเสนอการวิเคราะห์เชิงประจักษ์ประกอบโดยใช้แบบจำลอง เศรษฐมิติ (Quantile Regressions) วิเคราะห์ความสามารถการหารายได้ของผู้ใช้ แรงงานนอกระบบ โดยใช้ผลการสำรวจข้อมูลครัวเรือน ปี พ.ศ.2547 เป็นฐาน ข้อมูล โดยตั้งข้อสมมติว่า ก) มีการตั้งระบบประกันสังคมภาคประชาชนในรูปแบบ กลุ่มสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชนในเขตชนบท และระบบบำนาญ ตามอาชีพในเขตเมือง ข) ผู้เขียนคำนวณรายได้ตลอดช่วงชีวิตและการสมทบเงิน ออมเข้ากองทุนฯ ในอัตราร้อยละ 3 ของรายได้ พร้อมกับเสนอการวิเคราะห์ว่าเงิน สะสมนี้พอเพียงสำหรับการดำรงอยู่ครบ 80 ปีหรือไม่ อีกนัยหนึ่งการทดสอบความ ยั่งยืนทางการเงินของระบบประกันสังคมของภาคประชาชน ผลการศึกษาชี้ว่า หนึ่ง การสะสมเงินออมเข้ากองทุนฯมีแนวโน้มพอเพียงสำหรับการดำรงอยู่ถึงอายุ 74 ปีโดยประมาณ ซึ่งส่อปัญหาความไม่ยั่งยืนของกองทุนประกันสังคมของภาค ประชาชน สอง แต่ถ้าหากกองทุนภาคประชาชนได้รับการสนับสนุนจากรัฐ จำนวน หนึ่ง (120 บาทต่อคนต่อเดือน) ระหว่างวัยทำงาน ก็สามารถทำให้กองทุนฯ

ดังกล่าวดำรงได้และให้บำนาญสมาชิกจนถึง 80 ปี ผู้เขียนเสนอความเห็นและการ อภิปรายว่าการใช้มาตรการการคลังของภาครัฐในลักษณะ “เพิ่มพลังประชาชน” มี เหตุ ผ ลสนั บ สนุ น ตามแนวคิ ด ทฤษฎี สั ญ ญาประชาคมและการทำบทบาทด้ า น กระจายรายได้และสร้างความเป็นธรรม ในแนวคิดการมีกองทุนหลักประกันสังคม โดยภาคประชาชนนี้ไม่ใช่การสงเคราะห์จากรัฐ เนื่องจากประชาชนได้ช่วยตนเอง แล้ว แต่ไม่พอเพียง การเติมในส่วนที่ขาด (จากผลการคำนวณ หมายถึง การ สมทบร่วมในอัตรา 1 ต่อ 0.8 โดยที่ประชาชนออมเงินหนึ่งบาท รัฐให้การสมทบ ร่ ว ม 80 สตางค์ ) พร้ อ มกั บ คำนวณภาระทางการคลั ง ซึ่ ง ตกเป็ น งบประมาณ ประมาณสามหมื่นล้านเศษต่อปี ก็สามารถสนับสนุนการขยายระบบคุ้มครองทาง สังคม ผู้เขียนอภิปรายเสริมว่าการรวมกลุ่มของภาคประชาชนยังจะเกิดผลดีต่อ สังคมในมิติคุณภาพ นอกเหนือไปจากการระดมเงินออม ที่เรียกว่าผลล้นออก (Spillover Effects) ต่อผลดีต่อสภาพสิ่งแวดล้อมจากการปลูกป่าของชาวบ้าน การ ช่วยเหลือเกื้อกูลซึ่งกันและกันอย่างเป็นระบบ และการชักชวนให้ผู้สูงอายุมาร่วม กิจกรรมสังคม/วัฒนธรรมร่วมกับเด็กและคนในวัยทำงาน 180 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Abstract

This paper tries to analyze a simulated public policy that aims at broadening the social protection to cover the underprivileged groups of people in Thailand – that is, the informal workers. Millions of farmers, landless laborers, and self-employed peoples are deprived of social protection. There exists a sense of social inequality when one compares the informal workers with government employees and formal workers who are member of the social security system. The new public policy to be considered here refers to a “mini-social security” which is assumed to be organized by the informal workers, mainly, in two forms: in the rural area, a community-operated saving and welfare group, and, in urban area, an occupational pension group. The root of social problem is that our people save too little and the accumulated amount of saving when our informal workers retire is inadequate for decent livings at old ages. It is important to promote the scheme for “contractual saving”. The author employs the household survey data that was conducted by the National Statistical Office for 2004 to estimate a life-time earning among informal workers and to calculate a simulated fund based on certain assumptions (for instance, a saving rate of 3 percent of income. Specifically, an econometric model (quantile regression) was employed to infer about the income over life time by the 50th percentile groups and this was adopted as income base which are classified by male- and femaleworkers, by urban- and rural peoples). The results indicate that: A. the accumulated fund to be organized by informal workers will last approximately 14 years after retirement (i.e., at 74 years of age) which implies that the fund is financially unsustainable. B. However if these community-operated funds or the occupational pensions will receive a financial support from the government, in the form of partnership saving, at the rate of 120 baht/month/person, then the funds are likely to pass the test of being financial sustainable. The author discusses the policy implication in terms of fiscal burden and ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 181

the contribution in this partnership saving which is likely to be 1 : 0.8 (this implies that one-baht contribution by informal workers can be matched with 0.8 baht of government contribution) would be suffice to empower the underprivileged people. The author then discusses

the policy implication qualitatively in the form of ‘spillover effects’ from collective actions by community that tend to have positive impacts on our environment, collective action, cultural exchange between the elderly, the children and those in the working age.

1. Introduction

This article explores alternative schemes to broaden the social safety net to cover the whole population in Thailand: It is a well known fact that the social security system-as presently existing covers mainly two broad groups, namely, the public employees and the formallyemployed workers; together their protection coverage accounts for only about one-third of the adult population. To broaden the social safety net to the rest of adult population which include farmers, landless workers, and own-account workers who are, at present, deprived of social protection is a big challenge - yet an interesting topic to investigate from different aspects, such as policy feasibility, social desirability, policy implementation design, and the social impacts on saving behavior, working motivation, collective actions by community, and others. Two strands of development has taken shaped in numbers of communities in Thailand over the past few years that has attempted to fill the gap within social protection : One development is the oftencalled the contractual saving and welfare groups initiated by some leading communities, largely taken placed in rural areas. Initially it was formed as the micro-credit groups in which the community members pool their member household savings and the fund then lent to members who have immediate financial needs on an easy and flexible terms – after years of experience, some community leaders 182 / นโยบายการคลังสาธารณะ

began to persuade their member to pool a new type of saving that sets for social assistance and welfare objective; i.e., to relieve financial difficulties in cases of sickness, death, and old-age pension. In brief these community-arranged saving groups has imitated the social security system -- although done in small scale and informal ways: some rules have been set about the monthly contribution rate, the expected benefits from this arrangement for members that include sickness payment, old-age pension, and eligibility conditions.90 Another development, although in rudimentary form, is the occupational pension schemes among informal workers that include millions of merchant, small-scale entrepreneur, and subcontracted workers largely reside in the urban- or peri-urban area. These workers are exposed to risks from work hazard, financial risk due to economic fluctuation, and, due to low earning ability, they could save little and without pension benefits when retire from works. This social arrangement for mutual help and risk-pooling is meritorious. The merits are, in deed, greater than the amount of pooled-fund: There are merits from ‘social capital” and joint activities that help bonding community members the collective actions that yield positive externalities to local environment, to cultural- and institutional-development. There might, however, be inherent weaknesses in the community-arranged saving and welfare groups.91 Of noted are: First, the contribution rate is, in general, too low and, hence, the accumulated fund over the working period (15-30 years) may be too small and inadequate to match the obligatory of the 90

The author benefits greatly from a very good study of the community-operated saving and welfare program in Southern Thailand which conducted by Dr.Worawes Suwanrada, of the Faculty of Economics, Chulalongkorn University in early 2007; and has exchanged idea with him over the issues and the concerns over the likelihood of financial unsustainability of the funds. 91 Based on the author’s observation from few case studies in the North, Eastern and Southern regions over the past few years. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 183

fund when a portion of members reach the retirement period; secondly, there may be imbalanced structure of group membership in the sense that the young members (20-40 year of age) tends to be underrepresented and the older members (in mid-fifties) overrepresented. These may pose the problem of financial unsustainability for the community-arranged social security. In this connection there may be appropriate and necessary to set a guidelines for smooth operation of the community-arranged fund and how the government may efficiently. Two theses of this paper are: a) the mini-social security arrangement by community has merits and may be instrumental to induce long-term saving which are socially desirable - yet it runs the risk of financial

collapse in the future; b) with the assistance from government in the form of matching grant and through the empowerment budgeting, the community saving groups may be able to pass the test of financial sustainability and the sense of social inequality is somewhat lessened. In this paper, the author reviews ideas from economic models that cover the analytical foundation of social security, the life-cycle theory of earning and saving, and the overlapping generations transfer; and later uses household data and quantile regressions to estimate

income earning for the informal workers. The author performs the simulated scenarios in which group members will save and contribute to the fund over the working years and estimate how long the accumulated fund (a mini-social security) will last after members are living in retirement period. Later the author analyzes new scenarios in which a matching grant from government will be supplemented to the community-operated fund and test whether the fund could operate sustainably. This paper is organized into 4 parts: The first part reviews economic models related to life-cycle savings and the overlappinggenerations transfer which are the basis for social security. The notion that social security may be beneficial for the economy is discussed.92 92

Based on Jean Hindriks and Gareth D. Myles 2006 Intermediate Public Economics.

184 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Sustainability of social security is reminded and may be useful

for the management of the ‘saving groups’ and the ‘occupation pension groups’. The second part draws upon the experiences of the social protection in other countries with special reference to the old age-pension scheme, their fiscal problems, and policy reform over the past decades. The third part takes an empirical study of household earnings and their ability to save based on two surveys (one is a large-scale survey conducted by the National Statistical Office’s survey of household, another the medium-sized scale survey that focused on saving behavior of household in which the author involved). The fourth part discusses the pros and cons of the extending social safety net to cover the whole population and the political drive to

Lessons from Economic Theories : Saving and Transfer in Overlapping Generations Model

Many eminent economists have thought over the aging issue and they have contributed numerous analytical models as tools for policy considerations. The life-cycle model of saving, introduced by Modigliani and Brumberg (1954), illustrated that a rational economic agent should be able to anticipate earnings and savings over his/her life-time and that amount of accumulated savings at retirement age should be adequate for consumption in retirement. The life-cycle model provides a tool that analyzes wealth accumulation and bequest motives. The notion that people should save enough money for retirement motive is simple-yet, the application of this notion can be highly complex due to uncertainties and imperfect foresight. One never know how long one will live, nor their future earning, and whether or not one shall live a healthy life, poor health or be disable, etc. Later researches relaxed the assumptions of perfect foresight and introduced the bounded rationality concept. George Akerlof analyzed procrastination as a behavior commonly observed by any person and suggested that this concept might be particularly relevant for studying saving behavior. For instance, a representative person determines to ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 185

save an x% of his/her earning for future - yet by tomorrow he/she may break his/her own rule for various reasons, such as: “I need to spend this money now for special reasons,” or “I can double the saving amount by the day after tomorrow”. This illustrates time-inconsistency in human behavior and these errors (the failure to save) which is seemingly small or trivial, could, in fact, be very large when accumulated over life-time. A contractual saving scheme is a term used for an arrangement that one commit to save on daily or monthly basis a fixed amount of saving or in a fixed percentage of his/her income and accumulate for their own use in the future, in cases of uncertain events and in their retirement. This saving can serve a function of precautionary or an insurance to cover against bad outcomes, such as unemployment or ill health which are highly probabilistic. The core function of contractual saving is mainly for the purpose of old-age pension. Hindricks and Myles (2006) illustrated that pensions are the potential transfers of resources between generations and this should be analyzed in an intertemporal framework. In a pay-as-you go social security program, the current contributions through taxation of those in employment and the benefits given to those who retired. The system must satisfy the following equality: Benefits received by retired = Contributions of workers In a fully funded system, each worker must contribute into the social security group in which he/she belong to; these funds are to be invested by the social security management team that earn fair rate of returns. Such a program must satisfy the following equality: Pensions = Social security tax plus interest (or the annual earning of the fund from contractual saving) An overlapping generation model (OLG) seems to be an appropriate tool for the analysis of how the social security system works as it allows for intertemporal and intergenerational analysis. According to this model, the population may be classified into 3 groups, the young (Y), the working population (V) and the old (O). One may imagine that, for simplicity, every member of the society is to live 3 periods -186 / นโยบายการคลังสาธารณะ

being young in the first period; actively working in the second period; and during the last period he/she becomes an elderly member of the society before leaving this world. The elderly members would live on either pension (an accumulated saving) or from transfer from the working population or the mixture of both. In this connection, the working group (V), in aggregate term, would bear the responsibility to support for the young (Y) and at the same time to save some portion of their for themselves to be used in retirement period (O). This setting is a “fair” game in the sense that there is no exploitation and everyone is expected to behave in accordance to the rules of the game. Two notions of dependency are discussed in this model, i.e., the young dependency ratio (Y/V) and the old age dependency ratio (O/V). The model will be sophisticated and complex when we consider the facts that: A) the relative sizes of Y-V-O can change over time. An increase in the old-age dependency ratio, which is project to rise in most countries and already posed the fiscal crisis in European countries that has undergone the social welfare for many decades. B) “the working life time” and “the retirement period” are not static and not constant over time--we have seen that life-expectancy has increased in many countries and Thai people will follow similar patterns. C. the ability to save which is influenced by many institutional factors. D) “productivity” dimension - i.e., the labor productivity, in general, has a tendency to increase over time due to technological progress - yet the productivity is volatile and it could be disrupted by economic fluctuations. E) the cost of living and the inflation rate that may fluctuate over time. Here we employ a simple model that represents the flow of income - saving - and consumption and their relationships through transfer as follows:

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 187

The young: consumption = income transfer (support) from the working age The working group: income = (own) consumption + saving + pensions + support The elderly: consumption = saving withdraw + pension benefit Two kinds of dependency ratio plays an important role in this model, namely, DP1 = Y/V and DP2 = O/V. According to one interpretation, dependency ratios are the “shadow prices” of a social insurance scheme. In our model, there are 6 endogenous variables of policy relevant: (1)----- Cy = D2 Young v v (2)----- L2w2 = C 2 + (1-r) A 2 + pb1 B2 + pd3 D3 Working age o v (3)----- C 2 = A 2 + B2 Old-age subscript y, v, o refers to young, working age, and old-age respectively; subscript 1,2,3 refer to time. Notations: A = asset C = consumption B = pension benefits D = income transfer L = labor w = wage rate r = interest rates

Review of Social Security and Old Age Pension : Lessons from Developed Countries

A number of analytical and empirical researches about aging society has been written and very well documented. The western countries that have undergone the long-experience in the social welfare system; there are many lessons that Thai scholars and policy 188 / นโยบายการคลังสาธารณะ

makers can learn from those researches. Here we shall take a brief review of previous literature on a selective basis that the author feels pertinent and useful for our purpose. According to a study by Halter and Hemming (1987) which is based on four industrial countries (namely, the Federal Republic of Germany, Japan, the United Kingdom, and the United States), the share of elderly population will rise from the average of 12.5 to 20.5 percent during 1980 and 2025, this will raise the financial burden for working population in the pay-as-you-go financing system. Many analysts raised worry that workers might walk away from the obligation and that the pay-as-you-go security system will run the risk of collapse. And there has bee suggestion that the pension benefits should be automatically adjusted over time along the population structural change. Cutler, Poterba, Sheiner and Summers (1990) have expressed different view an aging society may offer an opportunity in the sense that a slowing population growth would permit a smaller share of national output to be devoted to investment and that the working population ratio might rise due to the fall of children population And there might be positive effects from demographic change and when take into consideration technical change in response to an increasing scarcity of labor; this can be interpreted as “population dividends”. In short, they considered that the demographic change provides the opportunities as well as the challenges. A quote from Attanasio and Violante (2001) “…The issue of pension reform has recently received a considerable amount of attention both in developed countries and in developing ones. In most developed countries, the debate was stimulated by the fact that the current demographic trends, which project a dramatic increase in dependency ratios in the next 20-30 years, make the unfunded pay-as-you-go (PAYG) systems, that are in place in most of these countries, simply unsustainable…. Some countries in Latin America, on the other hand, have pioneered the move towards pension systems that are funded and privately operated. In the USA, the Social Security Fund, which will ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 189

soon run a current deficit and will be exhausted, according to the most recent projections, before 2030, has stimulated a vigorous debate among US academic and policy makers alike. In European countries, such as Germany, France, and Italy, the problem is even more serious…”

2. Broadening the Social Safety Net to Cover the Underprivileged Thais

In this section we analyze the public policy that attempts to broaden the social safety net to cover underprivileged population in Thailand. Over the past few years we have witnessed an emergence of the micro-credit groups arranged by communities in Thailand in every regions, mostly taken placed in rural area; and the formation of the groups of informal workers in urban- or peri-urban area, such as the subcontracted workers that raise their concerns about a lack of social safety net and the risk associated with production and work. The micro credit groups could collect saving from members to form a sizeable amount of fund and provide credit for the needy members with reasonable interest rates on easy terms. The funds function as ‘credit union’ as the saving members and the borrowing members can settle financial transaction which are Pareto optimal for both side-although the borrowed amount is generally small. Later, some community leaders began to invent a new scheme called the “contractual saving” in the sense the members are obliged to save a fixed amount money on a monthly basis; this fund is expected to grow over time and part of this fund is to be spent for welfare provisions that include sickness payment, accidents, pensions and others. Such schemes are commonly found in rural communities with the specific rules on how the fund will be managed. We shall refer this as the community-operated saving and welfare group. Three hypotheses are proposed and to be discussed and illustrated (with policy simulation exercises): 190 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Hypothesis A: The contractual saving and welfare groups operated in communities (a mini-social security scheme), as existing now, are socially desirable but they may run the risk of financial collapse in the future. Either these saving groups must adjust the contribution rate, in higher direction, or they must revise the rule over the pension benefit, in lower direction, or they need an income transfer from public sector (government- or local governments). Explanation : This will be illustrated later by numerical exercise that are based on an empirical study (SES2004) and the simulated situation in which informal workers are assumed to be members of the mini-social security operated by community. A life-time earning of informal workers group are estimated that based on the quantile regression (evaluated at the median income level) and these members are assumed to contribute a fixed percent of his/her eanings over life-time. The accumulated fund shall be provided for elderly members after retirement; the fund amount will be gradually depleted over time. Different assumptions regarding the working span, life-expectancy, interest rate, and the capability to save shall be employed in our simulation exercise. Hypothesis B : Following from hypothesis A that indicates a high chance of being financially unsustainable, it may be necessary for the government to intervene; specifically, to provide a matching grant that supplements savings compiled by the community-arranged social security or the occupational pension groups. With the financial assistance from government, the mini-social security program operated by community or the occupational pension funds may be able to pass the test of financial sustainability. Explanation: The matching fund from government is assumed and to be illustrated by the simulation exercise; this will enable the fund management and convert the situation from unsustainable- to sustainable fund operation. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 191

Hypothesis C: There are many normative reasons for the government to provide grant to broaden the social safety net to include all Thais. Yet it is important to weigh the benefit and the fiscal cost of government intervention and to take the positive analysis in which institutional- and political-factors included. If the fiscal cost of the government fulfilling the gap of social safety net is not prohibitively high, there is a good chance that the policy to broaden the social safety net will be adopted by political parties as this policy is consistent with the Constitution B.E. 2550 and by including the “peoples’ empowerment budgeting” in their political campaign, the chance for winning parliamentary seat is higher.

Empirical Analysis : Ability to Earn and to Contribute to the Mini-Social Security over Life Time

The author makes use of the household socio-economic survey (to be shortly referred as SES) to project income earning for the informal workers by age-cohorts. The simulation analysis that will be discussed at length later makes use of these projected income earning and the assumed contribution rates to the mini-social security fund. Specifically the author took SES2004 (record#2) to estimate income earning by household members. The dataset provides useful information of the household members such as work status, industry in which he/she belongs to, and socio-economic characteristics of each household members. Income is reported by sources, namely, 1) wage and salaries; 2) farm income; 3) nonfarm income; 4) property income; 5) transfer income; and 6) the total income. A quantile regression is employed as tool to estimate earning ability by the percentile groups (specifically 10% 25% 50% 75% and 90%). Angus Deaton (1994) earlier suggests that the quantile regression technique can be very useful to analyze crosssectional data which tends to be heteroscedastic in error terms. A brief description of SES2004: The dataset contains information of 34,843 households and 116,444 household members. Since our objective is to analyze earning capability, we exclude the samples of 192 / นโยบายการคลังสาธารณะ

children under 15 year of age and those who are in school or colleges, so reduced version of the dataset contain information of 81,066 individuals. Within this group, 61,962 individuals reported that they earned positive income. Table 9.2 shows statistics of average income by age-cohorts. Figure 9.1 shows a hump-shaped patterns of earning capacity for an average Thai worker that increases over age and reaches a peak level at 50/54 years of age before a decline. Table 9.1: Distribution of the sampled household members by regions and by community types, SES2004 Region Urban Rural 1 Bangkok & vicinities 4,948 0 100 0 9.98 0 2 Central 13,915 10,570 56.83 43.17 28.06 33.58 3 North 10,630 7,615 58.26 41.74 21.44 24.19 4 Northeast 13,507 7,550 64.14 35.86 27.24 23.99 5 South 6,590 5,741 53.44 46.56 13.29 18.24 Total 49,590 31,476 61.17 38.83 100 100 Source: National Statistical Office, SES2004 Note: Children under 15 years of age and those in n = number of observation

Total 4,948 100 6.1 24,485 100 30.2 18,245 100 22.51 21,057 100 25.98 12,331 100 15.21 81,066 100 100

n %, row %, column n %, row %, column n %, row %, column n %, row %, column n %, row %, column n %, row %, column

school are excluded. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 193

Table 9.2 : Average income by age-groups (income>0) Unit: baht / month Age groups Mean Income 1 15-19 2,953.1 2 20-24 4,687.6 3 25-29 6,527.9 4 30-34 7,940.5 5 35-39 8,661.8 6 40-44 9,640.2 7 45-49 10,122.3 8 50-54 10,536.1 9 55-59 9,533.7 10 60-64 6,917.0 11 65-69 5,733.8 12 70-79 3,974.3 13 80-89 2,882.4 14 90-99 1,497.6 Total 8,017.3 Source: SES2004 Note: Exclude those who did not work

194 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Std. Dev. Freq. 2,317.3 1,217 4,267.8 3,590 7,226.1 5,968 11,730.0 6,971 12,859.7 8,043 14,954.7 8,068 15,961.3 7,570 20,129.6 5,984 18,687.6 4,223 13,240.8 3,437 14,007.6 2,675 8,297.4 3,232 5,943.5 884 2,704.3 100 13,901.3 61,962

Percentage 2.0% 5.8% 9.6% 11.3% 13.0% 13.0% 12.2% 9.7% 6.8% 5.5% 4.3% 5.2% 1.4% 0.2% 100.0%

Figure 9.1 : Average monthly income by age-cohorts 12,000.0 10,000.0

Series1

8,000.0 6,000.0 4,000.0 2,000.0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Source: SES2004 Note: The vertical axis refers to the average monthly income, baht/month. The horizontal axis refers to the age groups. The codes for age groups

are indicated in the first column of Table 2.

and accordingly earn no income.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 195

Table 9.3 : The Distribution of informal workers by their work status and by the productive sector they belong to.

196 / นโยบายการคลังสาธารณะ

persons Total

17,417 473 7 2,121 7 290 7,925 3,814 975 25 318 7 25 60 1,010 66 1,013 35,553

Table 3A: distribution of sampled individuals by work status, formal and informal works Work status Freq. Percent Cum. Meaning 0 997 1.23 1.23 Looking for job 1 5,947 7.34 8.57 Employer 2 15,791 19.48 28.05 Own-account worker 3 12,818 15.81 43.86 Family workers 4 7,052 8.7 52.56 Government employed 5 576 0.71 53.27 State enterprise 6 21,394 26.39 79.66 Private employment 7 19 0.02 79.68 Cooperatives 8 15,701 19.37 99.05 Inactive 9 771 0.95 100.00 No occupation Total 81,066 100.00 Source: SES2004 94 SES2004 refers to the total income as the sum of income from different sources.

In fact a significant portion of people earns more the two sources

Unit: number of Productive Looking Employer Own- Family sector for job account worker worker 1 agriculture 0 3,916 5,579 7,922 2 fishery 0 97 195 181 3 mining 0 2 3 2 4 manufacturing 0 316 1,226 579 5 public utilities 0 2 3 2 6 construction 0 186 56 48 7 commerce 0 816 4,550 2,559 8 hotel&restaurant 0 369 2,189 1,256 9 transport 0 47 892 36 10 finance 0 3 14 8 11 real estate 0 65 188 65 12 public admin 0 1 4 2 13 teachers 0 4 16 5 14 medical works 0 6 44 10 15 social services 0 115 772 123 16 unidentified 0 1 54 11 99 not working 997 1 6 9 Total 997 5,947 15,791 12,818

Table 9.3 shows the distribution of individual samples by work status and by productive sector. Of note, informal works are accounted for a significant portion of total work in Thailand. For comparison purpose Table 3A is added here to show the whole distribution of adult individuals by work status.93 Next, we run the quantile regressions for different percentile groups, viz., the 10th, 25th, 50th, 75th, and 90th respectively to infer about earning ability. The dependent variable refers to total individual income94 which is assumed to be explained by variables such as sex, age, community type (urban / rural), work status, and productive sector in which the person is working. Table 4 shows the estimated coefficients of the quantile regressions, which will be used later in our simulation exercise (Note: The full report of estimates are in the Appendix).

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 197

Table 9.4 : The quantile regression estimates for income earned by informal workers Explanatory Variable Age Agesq Female Rural Productive sector : 2 fishery 3 mining 4 manufacturing 5 public utilities 6 construction 7 commerce 8 hotel & restaurant 9 transport 10 finance 11 real estate 12 public admin 13 teachers 14 medical works 15 social services 16 unidentified 17 working abroad 99 no occupation Work status : Employer own-account worker family workers govt employed State enterprise

198 / นโยบายการคลังสาธารณะ

q10 0.07448 -0.00083 -0.40172 -0.16478

q25 0.06621 -0.00076 -0.28604 -0.17625

q50 0.06122 -0.00069 -0.23216 -0.18284

q75 0.06236 -0.00067 -0.22029 -0.19654

q90 0.07532 -0.00077 -0.23517 -0.21712

0.50779 1.10486 0.91966 0.74944 0.57525 1.05540 1.18839 0.98351 1.68313 1.26605 0.90047 1.47915 1.35583 0.65149 0.60849 1.54920 0.03115

0.52162 0.97198 0.90078 0.62653 0.47226 0.95600 1.01391 0.79704 1.40011 1.11786 0.73620 1.36136 1.16905 0.57444 0.52843 1.15651 0.98654

0.49926 1.06344 0.84140 0.99717 0.40139 0.85883 0.87336 0.71762 1.49904 1.00581 0.77563 1.28774 1.07208 0.52773 0.56232 1.75463 1.05251

0.37394 1.15599 0.79412 0.88616 0.29744 0.81884 0.73175 0.66443 1.64129 1.04464 0.68979 1.08357 0.97992 0.45118 0.58046 2.00852 0.88051

0.36477 1.49067 0.79985 0.71990 0.19719 0.80222 0.62878 0.71146 1.66341 1.18124 0.64821 0.90009 0.92801 0.40155 0.49573 1.94803 0.67286

1.54986 1.02675 -1.44764 1.62288 1.87966

1.84101 1.34100 -0.45492 1.86901 2.18902

1.45949 0.94590 -0.42328 1.40649 1.67172

1.22592 0.61281 -0.47920 0.98535 1.37913

0.93914 0.23098 -0.73600 0.44896 0.87953

Table 9.4 : The quantile regression estimates for income earned by informal workers (continue) Explanatory Variable Private employment Cooperatives Inactive no occupation constant term

q10 q25 q50 q75 q90 1.08987 1.30180 0.78149 0.35345 -0.05938 0.43115 0.70103 0.26297 -0.22518 -0.72600 0.04516 -0.14261 -0.16286 -0.11116 0.02280 0.55406 0.28912 -0.05572 -0.19140 -0.27927 4.29504 4.83827 5.92380 6.74761 7.31918

Source : SES2004, the estimation and calculation by the author. Note : only the estimated coefficients are reported here, see more details in

tables in Appendix. Q10, q25, q50, q75 and q90 refer to the percentile groups.

Policy Simulation Exercises:

We shall assume that all informal workers will be interested to join either the ‘contractual saving groups’ or the ‘occupational pension scheme’ for the reasons that these people want to have social protection after retirement just like others. From the fully-funded security concept, all individual members are obligated to contribute to the fund while he/she are in the working period (15-60 years of age); the monthly contribution will be accumulated and invested in financial assets or in some venture. After the retirement, the members will receive the pension benefit from the fund according to the agreed terms. For simplicity, we shall assume that the fund earns an interest rate of 3% per annum. We assume that all informal workers start working and earn income from 15 year of age until 60 year old when he/she will retire; the contribution rate is 3 percent of the monthly income. Under the fully-funded system there will be no need for government transfer nor from intergenerational transfer. The accumulated savings while working must be sufficient to cover for pension payment in the retirement period. Our simulation exercise tries ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 199

to analyze whether the fully-funded security, based on different conditions, will be financially sustainable? Assumptions: A1 : All informal workers are assumed to join the membership of a ‘mini-social security scheme’ of the type ‘contractual saving groups’ or the ‘occupational pension scheme’. A2 : The informal workers start working at 15 years old until 60 years old and all will live 20 years in retirement. A3 : The ability to earn income is different from individual to another and that depends on many social factors such as age (or experience), sex, work status and their productive sectors in which he/she belong to. Specifically we shall employ the median income group as a basis to project the life-time earning for male- and femaleworkers. We assume, for simplicity, that the percentage of working people by sex are 50:50 but this is not crucial assumption and can be easily revised in later stage. A4 : We assume that the monthly contribution rate is 3% of the member income-this again can be revised upward or downward in later stage. A5: The accumulated social security fund will be invested in the financial assets that yield a 3% per annum rate of return. A6: We assume the will be no inflation, in other words, all variables in this model are in real terms including the contribution rate and the pension benefits.

Table 5). We shall take, for simplicity, an average amount of 172,129 baht which is equivalent to assuming 50:50 percentage share of maleand female-worker as the basis for our simulation Table 6 illustrates the use of fund in the retirement period. We assume that the pension benefit in this scheme is 1,300 baht/month which is approximately 23% of the monthly income of male worker at 60th year of age (an exact figure is 1,305 baht). This figure represents an initial nonhuman wealth when retire. This sum will be invested in a form of financial wealth that earn an interest of 3% per annum; however, there will be money withdrawal from the fund to pay for the pension benefit at 1,300 baht/month/person. Figures in column A refer to the stock of wealth at the beginning of the year. In column B represents the stock of saving plus an earned interest income. Column C shows the stock of wealth at end of the year after the withdrawal of pension benefits. It is quite interesting to note that the stock of wealth will run into deficit at 74 year of age. This indicates that the scheme (the fully-funded type) is likely to be financially unsustainable when the fund members turn to be 74 year old.

Findings:

Simulation A: The accumulated savings from monthly contribution over working years (a 45 years span, from 15-59 year of age) will amount to 192,021 baht for male-worker and 152,238 baht for female-worker at 60 year of age (as indicated in the last row of 200 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 201

Table 9.5 : The projected contribution amount to the fund over the working life-time by an informal worker, evaluated at 60 year of age

Unit : baht/month Q50 Male Female (A)Year of Age (B) earning (C) 3%y^(60-i) (D) Earning (E) 3%y^(60-i) 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

3,689.7 3,839.8 3,990.5 4,141.4 4,292.0 4,442.1 4,591.0 4,738.5 4,883.9 5,026.8 5,166.9 5,303.5 5,436.2 5,564.6 5,688.1 5,806.4 5,919.0 6,025.5 6,125.5 6,218.5 6,304.3 6,382.4 6,452.6 6,514.6 6,568.2 6,613.1 6,649.1 6,676.1 6,694.0 6,702.7 6,702.2 6,692.4

202 / นโยบายการคลังสาธารณะ

5,023.0 5,075.1 5,120.7 5,159.5 5,191.5 5,216.5 5,234.4 5,245.1 5,248.6 5,244.9 5,234.0 5,215.9 5,190.7 5,158.5 5,119.5 5,073.7 5,021.5 4,962.9 4,898.3 4,827.9 4,751.9 4,670.7 4,584.5 4,493.8 4,398.8 4,299.8 4,197.3 4,091.6 3,983.1 3,872.1 3,759.0 3,644.2

2,925.3 3,044.2 3,163.7 3,283.3 3,402.8 3,521.8 3,639.9 3,756.7 3,872.0 3,985.4 4,096.4 4,204.7 4,309.9 4,411.7 4,509.7 4,603.4 4,692.7 4,777.1 4,856.4 4,930.2 4,998.1 5,060.1 5,115.8 5,164.9 5,207.4 5,243.0 5,271.5 5,292.9 5,307.1 5,314.0 5,313.6 5,305.9

3,982.4 4,023.6 4,059.8 4,090.6 4,115.9 4,135.7 4,149.9 4,158.4 4,161.2 4,158.3 4,149.6 4,135.2 4,115.3 4,089.8 4,058.8 4,022.6 3,981.1 3,934.7 3,883.5 3,827.6 3,767.4 3,703.0 3,634.7 3,562.8 3,487.4 3,409.0 3,327.7 3,243.9 3,157.9 3,069.9 2,980.2 2,889.2

Table 9.5 : The projected contribution amount to the fund over the working life-time by an informal worker, evaluated at 60 year of age Unit : baht/month (continue)

Q50 Male Female (A)Year of Age (B)earning (C)3%y^(60-i) (D) Earning (E)3%y^(60-i) 47 6,673.5 48 6,645.4 49 6,608.4 50 6,562.5 51 6,508.0 52 6,445.0 53 6,373.9 54 6,294.8 55 6,208.2 56 6,114.4 57 6,013.6 58 5,906.4 59 5,793.2 60 5,674.2

3,528.1 5,290.9 3,410.9 5,268.6 3,293.1 5,239.2 3,175.0 5,202.9 3,056.9 5,159.6 2,939.2 5,109.7 2,822.1 5,053.3 2,705.9 4,990.7 2,590.9 4,922.0 2,477.4 4,847.6 2,365.7 4,767.7 2,255.8 4,682.7 2,148.1 4,592.9 2,042.7 4,498.6 192,020.9

2,797.1 2,704.2 2,610.8 2,517.2 2,423.6 2,330.2 2,237.4 2,145.3 2,054.1 1,964.2 1,875.5 1,788.4 1,703.1 1,619.5 152,237.8

Source : The calculation is based on the 50th quantile regression estimate. Note : i) A representative person here is an own-account operator; he/she is working on farm in rural area. ii) Columns B and D refer to the monthly earning of a representative male- and female- worker respectively. It is noted that the peaked income is observed at 45 year of age, at 6,702 baht/month. This tantamounts to saying that the contribution will range from 110 baht/month at 15 year of age, and will rise to its peak at 201 baht/month at 45 year of age and, later, will gradually decline until 60 year of age. iii) Columns C and E refer to the yearly contribution amount, evaluated at 60th year of age. The saving amount earns a 3% compound interest rate. The sum values reflect, in bold figure in the last row, are the accumulated amount of conntribution by male- and female-worker respectively over the working period.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 203

Without government supplementary saving With government supplementary saving Age A B C Age D E F 61 172,129.3 177,293.2 161,693.2 61 311,091.4 320,424.2 304,824.2 62 161,693.2 166,544.0 150,944.0 62 304,824.2 313,968.9 289,224.2 63 150,944.0 155,472.3 139,872.3 63 289,224.2 297,900.9 273,624.2 64 139,872.3 144,068.5 128,468.5 64 273,624.2 281,832.9 258,024.2 65 128,468.5 132,322.6 116,722.6 65 258,024.2 265,764.9 242,424.2 66 116,722.6 120,224.2 104,624.2 66 242,424.2 249,696.9 226,824.2 67 104,624.2 107,763.0 92,163.0 67 226,824.2 233,628.9 211,224.2 68 92,163.0 94,927.9 79,327.9 68 211,224.2 217,560.9 195,624.2 69 79,327.9 81,707.7 66,107.7 69 195,624.2 201,492.9 180,024.2 70 66,107.7 68,090.9 52,490.9 70 180,024.2 185,424.9 164,424.2 71 52,490.9 54,065.7 38,465.7 71 164,424.2 169,356.9 148,824.2 72 38,465.7 39,619.6 24,019.6 72 148,824.2 153,288.9 133,224.2 73 24,019.6 24,740.2 9,140.2 73 133,224.2 137,220.9 117,624.2 74 9,140.2 9,414.4 (6,185.6) 74 117,624.2 121,152.9 102,024.2 75 (6,185.6) (6,371.1) (21,971.1) 75 102,024.2 105,084.9 86,424.2 76 (21,971.1) (22,630.3) (38,230.3) 76 86,424.2 89,016.9 70,824.2 77 (38,230.3) (39,377.2) (54,977.2) 77 70,824.2 72,948.9 55,224.2 78 (54,977.2) (56,626.5) (72,226.5) 78 55,224.2 56,880.9 39,624.2 79 (72,226.5) (74,393.3) (89,993.3) 79 39,624.2 40,812.9 24,024.2 80 (89,993.3) (92,693.1) (108,293.1) 80 24,024.2 24,744.9 8,424.2 Source: The calculation by the author based on Table 5 and the assumptions regarding the pension benefits (a monthly stipend of 1,300 baht, approximately 23% of the earn income before retirement).

Unit : baht Table 9.6 : Stock of fund after retirement and pension benefits are paid.

204 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Simulation B : Here we illustrate a different setting from A, it is now assumed that there shall be a government transfer in the form of matching fund at the 120 baht per month for each member of the saving group or occupational pension group. With the government support, the initial wealth of each member when he/she turn to be 60 year old will amount to 311,091 baht (the first row at Column D in Table 6). This means that the government transfer will account for approximately 81% of the saving amount accumulated by members of the mini-social security. Column E is the stock of wealth with an interest earned from fund investment. Column F is the stock of wealth after pension benefit payment for the member. From this analysis, the stock of saving will gradually depleted over the retirement years, at 80 year old the fund amount is still positive-in other words, the scheme is financially sustainable under these conditions. Simulation C: Here we present another simulated scenario. A 45 years member’s contribution is a long time and one may cast doubt that this may be unrealistic, as many peoples start working later, that is, at 25 or 30 year old. So in this case we assume that there will be a 30 years contribution for the fund, in other words, a representative person starts working at 30 year old. The contribution rate is upwardly adjusted to 5% of the monthly earned income. The results, as presented in Table 7, indicate that the initial nonhuman wealth at 60 year of age will start at 170,830.3 without the government transfer. This sum amount will generate interest but at the same time there will be a withdrawal to pay for pension benefit. It is interesting to note the fund will run into deficit at about 74 years of age (column C) which implies unsustainable situation. However with supplementary saving by the government at 120 baht per month (as shown in columns D, E, and F) the fund can be financially sustainable. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 205

Without government supplementary saving A B C 170,830.3 175,955.2 160,355.2 160,355.2 165,165.9 149,565.9 149,565.9 154,052.9 138,452.9 138,452.9 142,606.5 127,006.5 127,006.5 130,816.7 115,216.7 115,216.7 118,673.2 103,073.2 103,073.2 106,165.3 90,565.3 90,565.3 93,282.3 77,682.3 77,682.3 80,012.8 64,412.8 64,412.8 66,345.2 50,745.2 50,745.2 52,267.5 36,667.5 36,667.5 37,767.5 22,167.5 22,167.5 22,832.6 7,232.6 7,232.6 7,449.5 (8,150.5) (8,150.5) (8,395.0) (23,995.0) (23,995.0) (24,714.8) (40,314.8) (40,314.8) (41,524.3) (57,124.3) (57,124.3) (58,838.0) (74,438.0) (74,438.0) (76,671.1) (92,271.1) (92,271.1) (95,039.3) (110,639.3)

This paper applies ideas from economic theories to investigate new public policy that aims at broadening social safety net to cover the underprivileged groups of people-i.e., the informal workers. It is important that everyone should save a portion of earned income

Table 9.7 : Simulated scenario in case of 30 years contribution at 5 percent of earned income

The simulation exercises as illustrated above indicate that if the government shall adopt empowerment principle by providing a matching grant to supplement the saving of the informal workers who joined the membership of either community-operated saving groups or the occupational pension groups, the mini-social security arrangement will be able to pass the test of financial sustainability. There shall be costs for the government, at 1,440 baht per capita per year, which sum

to an annual cost of 31,392 million baht to help 21.8 million informal workers having a social safety net in their retirement years. The budget amount of 31,392 million baht is not trivial but in terms of the percentage of government annual budget, it accounts for only 1.96 percent. This represents the fiscal cost of the public policy to broaden social safety net to cover the whole population. It may be too earlier to forecast when and how this idea shall be adopted and be instituted by Thai bureaucratic system. The proposed scheme however seems to be in agreement with the ‘basic principle of state’ of the Constitution BE2550. By comparison to the previous government policies such as the universal health coverage and the ‘village fund’, this scheme is less costly. The village fund has been severely criticized as populism and induced people at grassroot to spend more and incur higher debt. The presented scheme here is different in the sense that it induces people at the grassroots to save. In practical term, the community operated saving groups and the occupational pension groups will hold their fund amount in their saving accounts I; yet, there will be the saving account II by the government.

61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80

With government supplementary saving D E F 242,834.2 250,119.2 234,519.2 234,519.2 241,554.8 225,954.8 225,954.8 232,733.4 217,133.4 217,133.4 223,647.4 208,047.4 208,047.4 214,288.9 198,688.9 198,688.9 204,649.5 189,049.5 189,049.5 194,721.0 179,121.0 179,121.0 184,494.6 168,894.6 168,894.6 173,961.5 158,361.5 158,361.5 163,112.3 147,512.3 147,512.3 151,937.7 136,337.7 136,337.7 140,427.8 124,827.8 124,827.8 128,572.7 112,972.7 112,972.7 116,361.8 100,761.8 100,761.8 103,784.7 88,184.7 88,184.7 90,830.2 75,230.2 75,230.2 77,487.1 61,887.1 61,887.1 63,743.8 48,143.8 48,143.8 49,588.1 33,988.1 33,988.1 35,007.7 19,407.7

Unit : baht

3. Policy Implication and Discussion

206 / นโยบายการคลังสาธารณะ

4. Conclusion

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 207

during the working period and the saving amount is carefully managed in the fund that yields reasonable rate of return; and the fund shall then be paid, in pension benefit, to members in the retirement period. The author took household survey data (SES2004) and quantile regression technique to estimate the income earning for informal workers. The median income is used in our simulation and a 3% monthly contribution is assumed over the working period (45 year span, i.e., between 15-60 year of age). First we test whether the minisocial security fund pass the test of financial sustainability; our result indicates that the accumulated saving will be depleted in the year 14 after retirement and hence casts doubt to financial unsustainability. However with the government transfer, at 120 baht per month as matching grant, the fund will be able to pay the pension benefit

that will cover the 20-years in retirement. This study also performs another simulation in which the working life starts late, at 30 year old, in this case -- a higher contribution rate, 5%, is required and similarly the government matching grant is needed. To broaden the social safety net by encouraging the informal workers to form the community-operated contractual saving and welfare groups or the occupational pension groups, there will be the fiscal cost of approximately 31,392 million baht which accounts for less than 2 percent of the government budget expenditure. This paper analyzes the scheme to broaden the social protection to cover the informal workers and how the fiscal instruments can help strengthening and motivating Thai people to save more and to prepare in advance for the ‘aging society’. The author floats this idea as a topic for social discussion with respect to social desirable of the community-operated saving and welfare groups and the occupational pensions. This author does not claim to offer the estimates for benefit and cost of this program, yet, this idea (as public policy issue) seems to be consistent with the Constitution BE2550 and political parties may be interested and translated this idea into action program. 208 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Reference

In Thai

Ananymous 2006 “Summary of the conference on the social protection of the informal workers,” at Prince Palace Hotel, Bangkok, 20 August 2006, mimeograph. Charnduaywit, Worawan 2004 TDRI Quarterly Journal Chayowan, Napaporn 2001 “Old age population in Thailand,” in the book edited by Suthichai Jitapankul, Napaporn Chayowan and Sasipat Yodpetch, Old Age Population in Thailand: Review of Literature and Current Situation and Policy Alternatives, (in Thai). National Statistical Office 2006 “Summary of the Findings of the Informal Workers Survey 2006”, a mimeograph. Pattananiramai, Mattana 2003 “The safety net for old age Thais: some lessons from Asian countries,” Thammasart Economic Journal, Vol.21, No.1 (March, in Thai).

In English

Aaron, Henry 1966 “The social insurance paradox,” Canadian Journal of Economics and Political Sciences, 32(3): 371-74. Arnold, R.D., Graetz, M.J. and Munnell, A.H. eds. 1998 Framing the Social Security Debate: Values, Politics and Economics, Washington, D.C.: Brookings Institution. Attanasio, Orazio P. and Giovanni L. Violante 2001 “Pension reform and demographic trends: is funding the solution?” in Joseph E. Stiglitz and Pierre-Alain Muet eds. Governance, Equity, and Global Markets, The Annual Bank Conference on Development Economics-Europe, Oxford University Press. Banks, James and Carl Emmerson 2003 “Public and private pension spending: principles, practice and the need for reform,” in The Economics of Government Spending, eds. By David Miles, Gareth Myles, and Ian Preston, Oxford University Press, pp.31-88. Blake, David 2003 Pension Schemes and Pension Funds in the United Kingdom, 2nd ed., Oxford University Press. Borsch-Supan, A.R. Schnabel 1999 “Social security and retirement in Germany,” ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 209

in J. Gruber ed. Social Security and Retirement Around the World, Chicago, pp.135-180. Bodie, Z. 1990 “Pensions as retirement income insurance,” Journal of Economic Literature, 28: 28-49. Borsch-Supan, Axel and Meinhard Miegel 2001 Pensions Reform in Six Countries: What Can We Learn from Each Others? Springer. Boskin, Michael 1977 “Social security and retirement decisions,” Economic Inquiry, 15 (January). Reprinted in The Economics of Ageing, ed. By John Creedy, An Elgar Reference Collection. Cowell, F.A. 1975 “Income tax incidence in an ageing population,” European Economic Review, 6(4): 343-67. Creedy, John 1992 “Financing pensions in an ageing population,” Income, Inequality and the Life Cycle, Edward Elgar. Creedy, John and Disney R. 1986 “The Australian state pension scheme: some basic analysis,” Economic Record, 65: 357-68. Creedy, John and Disney R. 1992 “Financing state pensions in alternative payas-you-go schemes,” Bulletin of Economic Research, 44(1): 39-53. Reprinted in John Creedy, ed. 1995 The Economics of Ageing. Creedy, John 1995 ed. The Economics of Ageing, An Elgar Reference Collection, Aldershot: Cutler, David M. et al. 1990 “An aging society: opportunity or challenge?” Brookings Papers on Economic Activity, 1: 1-56, 71-73. Deacon, Stefan 2001 “Safety net, savings, and informatl social security systems in crisis-prone economies,” in Josehp E. Stiglitz and Pierre-Alain Muet eds. Governance, Equity, and Global Markets, Oxford University Press. Diamond, Peter A. 1977 “A framework for social security analysis,” Journal of Public Economics, 8: 275-98. Dixon, John and Mark Hyde eds. 2001 The Marketization of Social Security, Westport, Conn: Quorum Books. Feldstein, Martin 1974 “Social security, induced retirement, and aggregate capital accumulation,” Journal of Political Economy, 82(5). Feldstein, Martin ed. 1998 Privatizing Social Security, National Bureau of Economic Research: Chicago: University of Chicago Press.

210 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Feldstein, Martin and Andrew Samwick 2002 “Potential paths of social security reform,” in James M. Poterba, ed. Tax Policy and the Economy 16, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA: MIT Press. Feldstein, M. ed. 1998 Privatizing Social Security, Chicago: University of Chicago Press. Helfand, G.E.1991 “Standards versus standards: the effects of different pollution restriction,” American Economic Review, 81: 622-34. Heller, P.S., Hemming, R. and Kohnert, P.W.1986 Ageing and Social Expenditure in the Major Industrial Countries, 1980-2025, Occasional Papers No.47, Washington, D.C.: International Monetary Fund. Hindricks, Jean and Gareth D. Myles 2006 Intermediate Public Economics, MIT Press. Hurd, M.1990 “Research on elderly: economic status, retirement and consumption and saving,” Journal of Economic Literature, 28: 565-637. Klevmarken, A. and Quidley, J.M.1976 “Age, experience, earnings and investment in human capital,” Journal of Political Economy, 84: 47-72. Kotlikoff, L. 1987 “Justifying public provision of social security,” Journal of Policy Analysis and Management, 6(4): 674-89. Miles, D. 1998 “The implications of swiching from unfunded to funded pension systems,” National Institute Economic Review, 165: 71-86. Modigliani, Franco and Arun Maralidhar 2005 Rethinking Pension Reform, Cambridge University Press. Modigliani, F. and Ando, A. 1957 “Tests of the life cycle hypothesis of savings: comments and suggestions,” Oxford Bulletin of Economics and Statistics, 19: 99-124. Modigliani, F.1986 “Life cycle, individual thrift and the wealth of nations,” American Economic Review, 76: 297-313. Mulligan, C.B., R. Gil, and X. Sala-i-Martin 2002 “Social security and democracy,” NBER Working Paper 8958. Nyee, S.A. and S.J. Schieber 2005 The Economic Implications of Aging Societies, Cambridge University Press. Obinger, H., S. Leibfried, and F.G. Castles, eds. 2005 Federalism and the Welfare State, Cambridge University Press. OECD 1988 Ageing Populations: The Social Policy Implications, Paris: OECD. Rosner, Peter G. 2003 The Economics of Social Policy, Cheltenham: Edward Elgar. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 211

Samuelson, Paul A. 1975 “Optimum social security in a life-cycle growth model,” International Economic Review, 16(3): 539-44. Sass, S.A. and Triest, R.K. eds. Social Security Reform: Conference Proceedings, Boston: Federal Reserve Bank of Boston. Sinn, H.-W. 2000 “Pension reform and demographic crisis: why a funded system is needed and why it is not needed,” International Tax and Public Finance, 7: 389-410. Turner, John A. 1984 “Population age structure and the size of social security,” Southern Economic Journal, 50(4): 1131-46. Reprinted in John Creedy ed. 1995 The Economics of Ageing. Weizsacker, Robert K.1990 “Population aging and social security: a politicoeconomic model of state pension financing,” Public Finance, 45(3):491-509. Reprinted in John Creedy, ed. 1995 The Economics of Ageing. Wiener, Mitchell 2001 “Analysis of pension reform options for Thailand,” in Pension and Provident Funds Reform, Manila: Asian Development Bank. Wise, David A. ed. 2005 Analysis in Economic of Aging, Chicago: University of Chicago Press.

212 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Appendix

Table A1: Estimates of income earned by informal workers, based on SES2004 Simultaneous quantile regression bootstrap(30) SEs Number of obs = 61962 .10 Pseudo R2 = 0.3032 .25 Pseudo R2 = 0.2665 .50 Pseudo R2 = 0.2308 .75 Pseudo R2 = 0.2213 .90 Pseudo R2 = 0.1935 q10 Age 0.0745 0.0044 16.79 0 *** 0.0658 0.0832 Agesq -0.0008 0.0000 -17.45 0 *** -0.0009 -0.0007 Female -0.4017 0.0169 -23.73 0 *** -0.4349 -0.3685 Rural -0.1648 0.0165 -10.02 0 *** -0.1970 -0.1325 _Iindus_2 0.5078 0.0839 6.05 0 *** 0.3433 0.6723 _Iindus_3 1.1049 0.1579 7 0 *** 0.7953 1.4144 _Iindus_4 0.9197 0.0322 28.55 0 *** 0.8565 0.9828 _Iindus_5 0.7494 0.0743 10.09 0 *** 0.6038 0.8951 _Iindus_6 0.5753 0.0385 14.92 0 *** 0.4997 0.6508 _Iindus_7 1.0554 0.0364 28.99 0 *** 0.9840 1.1268 _Iindus_8 1.1884 0.0379 31.38 0 *** 1.1142 1.2626 _Iindus_9 0.9835 0.0368 26.75 0 *** 0.9114 1.0556 _Iindus_10 1.6831 0.0666 25.29 0 *** 1.5527 1.8136 _Iindus_11 1.2661 0.0590 21.45 0 *** 1.1504 1.3817 _Iindus_12 0.9005 0.0653 13.78 0 *** 0.7724 1.0285 _Iindus_13 1.4791 0.0689 21.48 0 *** 1.3442 1.6141 _Iindus_14 1.3558 0.0785 17.26 0 *** 1.2019 1.5098 _Iindus_15 0.6515 0.0502 12.98 0 *** 0.5531 0.7498 _Iindus_16 0.6085 0.1053 5.78 0 *** 0.4021 0.8149 _Iindus_17 1.5492 0.4530 3.42 0.001 *** 0.6612 2.4372 _Iindus_99 0.0312 0.7326 0.04 0.966 -1.4047 1.4670 _Iworkstat_1 1.5499 1.1206 1.38 0.167 -0.6465 3.7462 _Iworkstat_2 1.0268 1.1164 0.92 0.358 -1.1615 3.2150 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 213

_Iworkstat_3 _Iworkstat_4 _Iworkstat_5 _Iworkstat_6 _Iworkstat_7 _Iworkstat_8 _Iworkstat_9 _cons q25 Age Agesq Female Rural _Iindus_2 _Iindus_3 _Iindus_4 _Iindus_5 _Iindus_6 _Iindus_7 _Iindus_8 _Iindus_9 _Iindus_10 _Iindus_11 _Iindus_12 _Iindus_13 _Iindus_14 _Iindus_15 _Iindus_16 _Iindus_17 _Iindus_99 _Iworkstat_1 _Iworkstat_2 _Iworkstat_3 _Iworkstat_4 _Iworkstat_5 _Iworkstat_6

-1.4476 1.6229 1.8797 1.0899 0.4312 0.0452 0.5541 4.2950

1.1301 1.1034 1.1082 1.1228 1.1197 0.7216 0.7308 1.1422

-1.28 1.47 1.7 0.97 0.39 0.06 0.76 3.76

0.2 0.141 0.09 * 0.332 0.7 0.95 0.448 0 ***

-3.6626 -0.5397 -0.2925 -1.1108 -1.7635 -1.3692 -0.8783 2.0562

0.7673 3.7855 4.0518 3.2906 2.6258 1.4595 1.9864 6.5338

0.0662 -0.0008 -0.2860 -0.1762 0.5216 0.9720 0.9008 0.6265 0.4723 0.9560 1.0139 0.7970 1.4001 1.1179 0.7362 1.3614 1.1691 0.5744 0.5284 1.1565 0.9865 1.8410 1.3410 -0.4549 1.8690 2.1890 1.3018

0.0023 0.0000 0.0091 0.0133 0.0565 0.0585 0.0154 0.1334 0.0187 0.0233 0.0216 0.0301 0.0510 0.0375 0.0381 0.0325 0.0467 0.0342 0.0529 0.5674 0.6456 0.7064 0.7022 0.7087 0.7092 0.7095 0.7054

29.39 -31.04 -31.36 -13.25 9.24 16.62 58.36 4.7 25.31 41.09 46.92 26.47 27.45 29.85 19.33 41.9 25.05 16.8 9.98 2.04 1.53 2.61 1.91 -0.64 2.64 3.09 1.85

0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0.042 ** 0.126 0.009 *** 0.056 * 0.521 0.008 *** 0.002 *** 0.065 *

0.0618 -0.0008 -0.3039 -0.2023 0.4110 0.8573 0.8705 0.3651 0.4357 0.9104 0.9716 0.7380 1.3001 1.0444 0.6616 1.2977 1.0776 0.5074 0.4247 0.0444 -0.2788 0.4565 -0.0352 -1.8441 0.4789 0.7984 -0.0807

0.0706 -0.0007 -0.2682 -0.1502 0.6323 1.0866 0.9310 0.8880 0.5088 1.0016 1.0563 0.8561 1.5001 1.1913 0.8108 1.4250 1.2605 0.6415 0.6322 2.2686 2.2519 3.2255 2.7172 0.9342 3.2591 3.5796 2.6843

214 / นโยบายการคลังสาธารณะ

_Iworkstat_7 0.7010 _Iworkstat_8 -0.1426 _Iworkstat_9 0.2891 _cons 4.8383 q50 Age 0.0612 Agesq -0.0007 Female -0.2322 Rural -0.1828 _Iindus_2 0.4993 _Iindus_3 1.0634 _Iindus_4 0.8414 _Iindus_5 0.9972 _Iindus_6 0.4014 _Iindus_7 0.8588 _Iindus_8 0.8734 _Iindus_9 0.7176 _Iindus_10 1.4990 _Iindus_11 1.0058 _Iindus_12 0.7756 _Iindus_13 1.2877 _Iindus_14 1.0721 _Iindus_15 0.5277 _Iindus_16 0.5623 _Iindus_17 1.7546 _Iindus_99 1.0525 _Iworkstat_1 1.4595 _Iworkstat_2 0.9459 _Iworkstat_3 -0.4233 _Iworkstat_4 1.4065 _Iworkstat_5 1.6717 _Iworkstat_6 0.7815 _Iworkstat_7 0.2630 _Iworkstat_8 -0.1629 _Iworkstat_9 -0.0557 _cons 5.9238

0.7536 0.1547 0.1909 0.7215 0.0016 0.0000 0.0077 0.0121 0.0263 0.1863 0.0142 0.0888 0.0152 0.0163 0.0208 0.0237 0.0588 0.0443 0.0343 0.0309 0.0388 0.0237 0.0421 0.5278 0.1778 0.2072 0.2013 0.2021 0.1913 0.2114 0.1989 0.2984 0.0820 0.1171 0.2060

0.93 0.352 -0.92 0.357 1.51 0.13 6.71 0 *** 37.84 -36.15 -30.2 -15.16 18.96 5.71 59.32 11.24 26.33 52.75 41.94 30.25 25.48 22.69 22.6 41.67 27.6 22.3 13.35 3.32 5.92 7.04 4.7 -2.09 7.35 7.91 3.93 0.88 -1.99 -0.48 28.75

0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0.001 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0.036 ** 0 *** 0 *** 0 *** 0.378 0.047 ** 0.634 0 ***

-0.7759 -0.4458 -0.0851 3.4242

2.1780 0.1606 0.6633 6.2523

0.0581 -0.0007 -0.2472 -0.2065 0.4477 0.6983 0.8136 0.8232 0.3715 0.8269 0.8325 0.6711 1.3837 0.9189 0.7084 1.2272 0.9959 0.4813 0.4797 0.7202 0.7041 1.0533 0.5514 -0.8193 1.0316 1.2574 0.3916 -0.3219 -0.3235 -0.2852 5.5200

0.0644 -0.0007 -0.2171 -0.1592 0.5509 1.4286 0.8692 1.1711 0.4313 0.8907 0.9142 0.7641 1.6143 1.0927 0.8429 1.3483 1.1482 0.5741 0.6449 2.7890 1.4009 1.8656 1.3404 -0.0272 1.7814 2.0860 1.1714 0.8478 -0.0022 0.1738 6.3276

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 215

q75 Age Agesq Female Rural _Iindus_2 _Iindus_3 _Iindus_4 _Iindus_5 _Iindus_6 _Iindus_7 _Iindus_8 _Iindus_9 _Iindus_10 _Iindus_11 _Iindus_12 _Iindus_13 _Iindus_14 _Iindus_15 _Iindus_16 _Iindus_17 _Iindus_99 _Iworkstat_1 _Iworkstat_2 _Iworkstat_3 _Iworkstat_4 _Iworkstat_5 _Iworkstat_6 _Iworkstat_7 _Iworkstat_8 _Iworkstat_9 _cons q90 Age Agesq Female

0.0624 -0.0007 -0.2203 -0.1965 0.3739 1.1560 0.7941 0.8862 0.2974 0.8188 0.7318 0.6644 1.6413 1.0446 0.6898 1.0836 0.9799 0.4512 0.5805 2.0085 0.8805 1.2259 0.6128 -0.4792 0.9853 1.3791 0.3534 -0.2252 -0.1112 -0.1914 6.7476

0.0018 0.0000 0.0088 0.0112 0.0386 0.1636 0.0115 0.0625 0.0161 0.0157 0.0207 0.0335 0.0439 0.0399 0.0284 0.0233 0.0324 0.0153 0.0338 0.2848 0.1534 0.2280 0.2210 0.2095 0.2163 0.2118 0.2178 0.2482 0.1612 0.1352 0.2068

34.38 -32.55 -24.94 -17.59 9.69 7.07 69.1 14.17 18.46 52.31 35.39 19.82 37.35 26.19 24.3 46.52 30.28 29.48 17.16 7.05 5.74 5.38 2.77 -2.29 4.56 6.51 1.62 -0.91 -0.69 -1.42 32.63

0.0753 -0.0008 -0.2352

0.0025 0.0000 0.0101

29.87 -27.65 -23.24

216 / นโยบายการคลังสาธารณะ

0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0.006 *** 0.022 ** 0 *** 0 *** 0.105 0.364 0.49 0.157 0 *** 0 0 0

*** *** ***

0.0588 -0.0007 -0.2376 -0.2184 0.2983 0.8353 0.7716 0.7636 0.2659 0.7882 0.6912 0.5987 1.5552 0.9664 0.6342 1.0379 0.9165 0.4212 0.5141 1.4502 0.5798 0.7791 0.1796 -0.8898 0.5614 0.9639 -0.0735 -0.7117 -0.4271 -0.4563 6.3422

0.0659 -0.0006 -0.2030 -0.1746 0.4496 1.4766 0.8166 1.0087 0.3290 0.8495 0.7723 0.7301 1.7274 1.1228 0.7454 1.1292 1.0434 0.4812 0.6468 2.5668 1.1812 1.6728 1.0460 -0.0687 1.4093 1.7943 0.7804 0.2614 0.2048 0.0735 7.1530

Rural _Iindus_2 _Iindus_3 _Iindus_4 _Iindus_5 _Iindus_6 _Iindus_7 _Iindus_8 _Iindus_9 _Iindus_10 _Iindus_11 _Iindus_12 _Iindus_13 _Iindus_14 _Iindus_15 _Iindus_16 _Iindus_17 _Iindus_99 _Iworkstat_1 _Iworkstat_2 _Iworkstat_3 _Iworkstat_4 _Iworkstat_5 _Iworkstat_6 _Iworkstat_7 _Iworkstat_8 _Iworkstat_9 _cons

-0.2171 0.3648 1.4907 0.7999 0.7199 0.1972 0.8022 0.6288 0.7115 1.6634 1.1812 0.6482 0.9001 0.9280 0.4016 0.4957 1.9480 0.6729 0.9391 0.2310 -0.7360 0.4490 0.8795 -0.0594 -0.7260 0.0228 -0.2793 7.3192

0.0135 0.0593 0.2722 0.0227 0.0946 0.0312 0.0212 0.0295 0.0444 0.0614 0.0437 0.0399 0.0358 0.0474 0.0272 0.0470 0.1255 0.1272 0.2444 0.2423 0.2420 0.2242 0.2540 0.2375 0.7215 0.2083 0.2211 0.2308

-16.07 6.15 5.48 35.29 7.61 6.33 37.87 21.31 16.01 27.08 27.03 16.25 25.15 19.6 14.78 10.56 15.52 5.29 3.84 0.95 -3.04 2 3.46 -0.25 -1.01 0.11 -1.26 31.71

0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0 *** 0.34 0.002 *** 0.045 0.001 *** 0.803 0.314 0.913 0.206 0 ***

-0.2436 0.2486 0.9572 0.7554 0.5345 0.1361 0.7607 0.5710 0.6244 1.5430 1.0956 0.5700 0.8299 0.8352 0.3483 0.4037 1.7020 0.4235 0.4601 -0.2439 -1.2103 0.0096 0.3817 -0.5249 -2.1401 -0.3855 -0.7126 6.8668

-0.1906 0.4809 2.0241 0.8443 0.9053 0.2583 0.8437 0.6866 0.7985 1.7838 1.2669 0.7264 0.9702 1.0208 0.4548 0.5878 2.1941 0.9222 1.4182 0.7059 -0.2617 0.8883 1.3773 0.4062 0.6881 0.4311 0.1540 7.7715

0.0704 0.0803 -0.0008 -0.0007 -0.2550 -0.2153 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 217

The Welfare Analysis of the Fiscal Policy Package in Thailand95 บทคัด ย่อ วิเคราะห์สวัสดิการสังคมเกี่ยวกับชุดนโยบายการคลังของไทย บทความนี้เสนอการวิเคราะห์สวัสดิการสังคม ซึ่งเกี่ยวข้องกับนโยบายการ คลังในอนาคต (เชิงสมมติ) อันประกอบด้วย ก) การจัดเก็บภาษีทรัพย์สินจากที่ดิน บ้านเรือน และอาคารที่มีการใช้เชิงพาณิชย์ ข) การใช้จ่ายเงินของรัฐเพื่อเพิ่มพลัง คนจน กล่าวคือ การถ่ายโอนรายได้ให้กับประชากรกลุ่มเป้าหมาย สองกลุ่ม คือ ช่วยสมทบเงินออมให้แรงงานนอกระบบอย่างหนึ่ง และการอุดหนุนเป็นเงินหรือข้าว ของให้แก่ครัวเรือนยากจน ส่วนแรกอธิบายแบบจำลองและกรอบความคิดที่ใช้ ได้แก่ ฐานภาษี อัตราภาษี และการใช้จ่ายของภาครัฐตามหลัก “เพิ่มพลังคนจน และกลุ่มเป้าหมาย” ส่วนที่สองวิเคราะห์ภาษีเพื่อตอบโจทย์ว่าภาระภาษีกระจายไป ยั ง ครัวเรือนกลุ่มใด โดยอิงข้อมูลเชิงประจักษ์คือการสำรวจของครัวเรือนของ สำนั ก งานสถิ ติ แ ห่ ง ชาติ ใ นปี พ.ศ.2549 ต่ อ มาการวิ เ คราะห์ ก ารกระจายผล ประโยชน์ (จากรายจ่ายรัฐบาล) การถ่ายโอนรายได้อีกส่วนหนึ่งเพื่อส่งตรงให้ครัว 95

This paper is a revised version of the paper presented at the Fifth National Conference of Economists, organized by the School of Development Economics, The National Institute of Development Administration, on 16 October 2009. The author expresses sincere thanks for comments and suggestions from the audience. 96 Professor, Faculty of Economics, Thammasat University ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 219

เรือนที่ยากจน ในอัตรา 500-900 บาทต่อเดือน ซึ่งให้กับประชากรสองกลุ่ม การ ถ่ายโอนที่สองอาจจะเรียกว่าการออมพันธมิตร - กล่าวคือเงินสมทบเป็นรายเดือน ในฐานะเป็นส่วนเสริมในนามของสมาชิกกองทุนออมทรัพย์ หรือกองทุนบำนาญ ตามอาชีพ ซึ่งคาดว่าแรงงานนอกระบบหลายล้านคนจะเข้าไปเป็นสมาชิก เพื่อ จูงใจให้มีการออมภาคบังคับเพื่อจ่ายเป็นบำเหน็จบำนาญเมื่อสมาชิกเข้าสู่วัยสูงอายุ ส่วนสุดท้ายเป็นการวิเคราะห์สวัสดิการ ที่ระบุฟังก์ชันอรรถประโยชน์ และค่าพารา มีเตอร์ที่สะท้อน aversion to inequality ผลการศึกษายืนยันว่า ก) รายรับที่จะ เข้าภาครัฐจากภาษีทรัพย์สินที่จะจัดเก็บ (เป็นรายได้ของเทศบาลและองค์การ บริหารส่วนตำบล) คิดเป็นมูลค่า 90 พันล้านบาท ข) การถ่ายโอนรายได้จาก รัฐบาลให้ประชาชนสองกลุ่มเป็นมูลค่า 87 พันล้านบาท ซึ่งอยู่ภายใต้เงื่อนไขราย จ่ายไม่สูงกว่ารายได้ ทั้งนี้การวิจัยตระหนักถึงต้นทุนค่าจัดเก็บภาษีและค่าโสหุ้ย ค) จะมี ก ารเปลี่ ย นแปลงสวั ส ดิ ก ารสั ง คมในทางบวก ทั้ ง นี้ เ ป็ น ไปตามเงื่ อ นไข อรรถประโยชน์และ aversion to inequality (ค่าพารามีเตอร์แกมมา 0.3, 0.5 และ 0.8 ตามลำดับ) ทั้งสามกรณีให้ผลตรงกันคือระดับสวัสดิการสังคมที่สูงขึ้น คำสำคัญ ภาษีทรัพย์สิน ภาระภาษี การกระจายผลประโยชน์จากรายจ่าย ของรัฐบาล มาตรการช่วยเหลือคนยากจน ฟังก์ชั่นสวัสดิการสังคม

Abstract

This paper presents a welfare analysis for the simulated fiscal reform package that includes a) property tax to be levied on agricultural land, residential land and building, and commercial-used properties, and b) government spending in form of income

transfer to assist poor households and informal workers. The first part describes the model that includes property tax with assumed tax structure and the government spending schemes targeted for the poor and informal workers. The second part performs tax analysis using the household survey (SES2549) to estimate tax liability and who will 220 / นโยบายการคลังสาธารณะ

bear tax burden. Next, the benefit analysis which will appear in two forms: a) an income transfer for poor households at different rates that range form 500 to 900 baht per month depending on intensity of poverty; another program is basically a government subsidy in the form of supplementary saving for informal workers who are membership of the contractual saving groups which is a mimic of the social security arrangement. The last part performs social welfare analysis with explicitly state utility function and assumed parameters that reflect different degree of aversion to inequality. The major findings are summarized: a) the estimated tax liability, in total, is estimated to be around 90 billion baht; b) and income transferred from government to empower the two groups would amounted 87 billion baht and net benefit identified by income classes estimated; and c) there will be a welfare gain with assumed parameters of an aversion to inequality (0.3, 0.5 and 0.8 respectively). Key terms : property tax, tax burden, benefit incidence from government income transfer, pro-poor policies, social welfare function

1. Introduction

There is an increasing pressure for Thai government to launch new fiscal reform for several reasons: first, the need to allocate higher budget amounted for entitlement and welfare programs to be consistent with the will of the Constitution; secondly, the demand for decentralization and the need to adjust revenue assignment for local government, specifically, the local revenue will be raised from 25 percent at present to 35 percent in the near future. 96 It is expected that

In the Decentralization 1999 stipulated that the revenue assignment to local governments be raised to 20 percent by 2001 and 35 percent by 2006. The targeted figure of 35 percent has, since then, been taken as benchmark and expectation at least among those who support decentralization. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 221

the our government will propose new law enactment (the property tax and environment tax) in the near future to enhance revenue for both central- and local-governments in order to finance public service programs in the areas of education, health, and social welfare. This paper performs a simulation analysis for the fiscal package that will comprise: a) property tax and b) income transfer program to help poor households, informal workers, and own-account operators in the form of entitlement. Property tax has caught intense public attention in 2009 when the Apisit Government announced the plan to propose a new law entitled “the land and construction tax act”. In essence, the new act would drastically change the ways of taxing on land and building as it is presently adopted. Local governments at present levy two types of taxation on land and building are not based on property value;

the tax structure are commonly criticized as regressive and contain loopholes as roughly 75 percent of land and building are exempted. Land and house that are used for residential dwelling, regardless of being rich or poor, are practically exempted. Similarly million plots of agricultural land that are not actively utilized are, de facto, exempted as they do not earn income for the owners. Social scientists and economists earlier recommended property tax for two supportive reasons, one, the tax revenue can be increased substantially (an order of 3-4 times), and, two, the income redistributive effects from the rich to the poor. In this connection this paper investigates the effects the simulated fiscal reform package using household survey data of 2006 as basis calculation; the topics of study include who will bear the tax burden, who are among the beneficiary of government spending, and the welfare analysis. The paper is organized as follows: The first section explains a model in which the household sector is the unit of analysis and they will be liable to pay tax based on property value. The properties will be classified under 3 broad groupings, viz., agricultural land, residential dwelling, and commercially-utilized property. The government sector 222 / นโยบายการคลังสาธารณะ

levies property tax and earmark such revenue to finance new entitlement programs that are targeted for poor household, informal workers, and own-account operators. Cost of tax collection and the cost of administering an income transfer and targeting for the poor are recognized in our model, and, hence, the spending amount cannot exceed the net revenue. The second section explains the database and highlight household characteristics regarding distribution of home ownership and the estimated property value by different types of asset. Later, the author performs tax burden and the benefit incidence analyses. Distribution of tax liability and benefit incidence by income decile groups are reported. The last section discusses policy implications, the shortcomings of this research, a suggestion for further study, and conclusion. 2. The Model The present model is conceived as a tool to analyze welfare effects from the fiscal policy package that is deemed pertinent and relevant for Thailand. Let’s begin with basic description of the model: First, the fiscal policy package will comprise: a) the property tax to be levied on agricultural lands, land and buildings that are differentiated by residential use and commercial use, b) the government spending in the forms of transfer income targeted for poor households and a matching grant to motive informal workers to save and to create new form of social safety net. Households as taxpayers include those who own agricultural lands, residential dwellings, and commercially used buildings. The property tax which is still in drafted form (formally will be referred as the land and construction act) will specify how tax will be levied on property value, the tax rates (expected to be 3 different rates), the condition that the vacant land be taxed at higher rate for purpose of discouraging land speculation, and the involved agencies that include municipalities, Tambon Administrative Organizations, and the Central Estate Valuation Authority, etc. In this paper we use the term “household sector” in a broad sense that includes ordinary ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 223

households and legal entities (including corporations) that possess farm land, residential dwelling, shophouse, hotel and restaurant, factory and others. Remind also that ordinary households may own more than one type of property. Government spending, according to this model, will be exclusively in the form of transfer income with two primary objectives: First, the transfer income is to assist the informal workers, who are at present deprived of social safety net and considered underprivileged. To promote social equity, a new scheme of social security program will be initiated and informal workers are invited to join the membership; two possible forms of organization are the contractual saving groups (expected to be largely taken in rural area) and the occupational pension groups (expected to be largely taken in urban area). Members are obliged to pay the defined contribution (DC) on monthly or quarterly, or yearly basis and they are entitled to receive the defined benefits (DB) that include old-age pensions and others according to the rules. And the government will contribute into the fund on an agreed terms on behalf of every members - this may be interpreted as a “partnership saving” a demogrant grant to encourage forced saving while working for the benefit of entitlement to receive old-age pension. Second, the transfer income from government to a fund that is targeted to assist poor households with mean-tests similarly to the practices of many countries. The transfer can be either in cash or in-kind depending on the discretion of the poverty-reduction management fund which is not yet decided at this stage. And the program can be operated by government agencies, by communities, or by the non-profit organizations Under this scheme there shall be redistribution of income from taxpayers and recipients of income transfer. It is interesting to investigate the distribution of tax burden and the benefit from government spending and to perform social welfare analysis. The author follows a suggestion by Louis Kaplow (2008) who stresses the importance of being comprehensive in the sense that public policy analysis should 224 / นโยบายการคลังสาธารณะ

take into consideration the tax effects, the expenditure effects, and behavioral responses given the revenue constraint of government and explicitly stated social welfare function (SWF). Households as taxpayers and beneficiaries from government spending : The property tax is a levy on assets (A) according to the assessed property value and the tax rates, which will be differentiated for 3 categories, i.e., t1 for agricultural land, t2 for residential dwelling, and t3 for commercially utilized land and building. A = {A1, A2, A3}; where A1, A2, A3 denotes for agricultural land, residential dwelling, and commercially utilized properties respectively. Households will be the beneficiaries from the government income transfer according to rules that will be shortly described. Government’s role and revenue constraint: The tax revenue (T) as earlier described will be channeled into two funds under the government’s supervision and the fiscal resources will be allocated for: a) the social security system which will be a newly created institution; b) the poverty reduction fund that will mainly assist poor families according to some targeting rules. For simplicity we shall assume a monetary transfer that varies according to degree of poverty and assume we can rank households by income deciles, from poorest to riches. The low-income deciles (1, 2 and 3) are considered poor and deserved to get financial assistance from government; specifically, we shall assume 900 baht per month for all households identified in the 1st decile class, 700 baht per month for those ranked in the 2nd decile, and 500 baht per month for those in 3rd decile. Government spending is classified into G1 and G2, i.e., G = transfer income = G1 + G2 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 225

It is important to keep in mind that there will be the cost of tax collection and cost of administration in transferring income to the targeted groups. For simplicity we assume there shall be the cost of 5% for tax collection and 5% cost of transfer administration. And the net revenue shall be allocated for G1 and G2, in other word (1-q) T = G. where T = {t1 A1, t2 A1, t3 A1} and is the costs incurred in tax collection and transfer administration which is approximately 0.1 or 10% of the tax liability - this parameter can be adjusted later when more information can be available. G1 stands for government income transfer to household members who are working informally and join the membership of the newly created social security scheme (SSS2). SSS2 members are obliged to contribute according to the rule, for instance, 3% of monthly or quarterly or yearly income to the fund. As supplement, the government (central or local governments) contribute on top a “partnership saving on behalf of members at Bat rate as long as the members are actively working. The second scheme, G2, an income transfer from the central government for poverty-reduction and targeted for those households that ranked in the frst 3 deciles (i.e., deciles 1, 2, and 3). Social welfare analysis This paper adopts the social welfare function (SWF) of the isoelastic reduced form pioneered by Atkinson (1970), Kolm (1969) and Sen (1973). In symbol, SW(x) = 1 y f(y)dy for 1

3. Database and Tax Simulation Analysis

This section first describes the database and sources of information that are crucial for our simulation exercises. The National Statistical Office’s household survey for the year 2006 (SES2006) contains 44,918 sampled households and 146,513 household members. The dataset provides valuable information in many dimensions, e.g., occupation and earning, possession of land, building, vehicles, financial assets, and detail information about housing characteristics, such as construction materials of house, number of rooms in the house, and tenureship. Remind that the major focus of this study is how the fiscal policy package would affect social welfare of household: In this connection we need to investigate how properties are distributed. Household’s ownership of properties are broadly grouped into 3 categories; namely, agricultural land, land and house for residential purpose, and the land and building that is commercially utilized. The three items will be subject to taxation based on their property values. In fact, there may be other items of property that might be subject to taxation as well such as the high-value objects like gold, diamond, antiques, jewelry collections, etc. However, we do not have these information and they are not included in our study at this stage. Table 1 presents the distribution of property by tenureship which may be summarized as follows: 69% of households live on their own land and house, 14.6% on the rented house, and nearly 10% of households reside without pay and do not possess the property.

where y, in our case, is the household income, and indicates the degree of aversion to inequality. Three policy instruments will comprise of T, G1 and G2. These instruments would basically affect every households--the magnitude of effects is the subject of interest that need serious empirical study and the major focus of next section. 226 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 227

Table 10.1 : Distribution of home-ownership by tenureship Code 1 2 3 4 5 6 7 Total

Frequency 31,045 1,439 945 658 6,558 492 3,781 44,918

Unit : number of households and % Percent Remark 69.11 Own land and house 3.2 Own house on rented land 2.1 Own house on public land 1.46 Hired purchase 14.6 Rented 1.1 Rented by others 8.42 Freely use of house 100.00

Table 2 indicates the distribution of dwelling by types of which 75.1% are single house, follows by row house (16.2%), town house (5.2%), and others. And Table 3 reports statistical distribution of dwelling by types of construction of which 46.4% are made of cement or brick, 28.1% wood, and 23.5% a mixture of brick, cement and wood materials. NSO’s survey also contains information about the number of rooms as well which provides indicator (although imperfectly) of the size of dwelling but does not report an exact figure of space (i.e., how many square meters of dwelling space). Table 10.2 : Distribution of home property Code 1 2 3 4 5 6 7 Total

Frequency 33,732 7,280 2,328 1,042 319 159 58 44,918

228 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Unit: Percent 75.1 16.21 5.18 2.32 0.71 0.35 0.13 100.00

Table 10.3 : Distribution of dwelling by types of construction material Code 1 2 3 4 5 6 Total

Frequency 20,854 12,642 10,570 561 105 186 44,918

Unit: number of households and % Percent Remark 46.43 Cement / brick 28.14 Wood 23.53 Wood and brick 1.25 Local materials 0.23 Used materials 0.41 Others 100.00

Another aspect of interest is a possession of property by agecohorts. According the life-cycle model, one may anticipate the hump-shaped pattern of income that peaked at about 50-55 year of household head. Statistics in Table 4 confirm that home ownership tends to increase over age in both urban and rural areas, but does not follow the hump-shaped pattern. That the home ownership in urban area is significantly lower than rural counterpart is expectable as land and house prices in the cities are much higher than the rural area. Accordingly it took more years to save enough money to purchase or hire-purchase land and house in the cities.

number of households and % Remark Single house Row house Town house Flat / apartment Room Slum Others

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 229

Table 10.4 : distribution of homeownership by age of HH head and urban / rural Age of HH head units (year old) <=25 1272 26-30 1769 31-35 2338 36-40 3174 41-45 3564 46-50 3744 51-55 3200 56-60 2624 61-70 3672 71-80 2045 81-99 537 Total 27939

% ownership, Units urban 0.131 449 0.224 722 0.387 1269 0.514 1973 0.616 2148 0.694 2259 0.745 1976 0.792 1694 0.865 2487 0.904 1590 0.909 412 0.640 16979

% ownership, rural 0.412 0.540 0.733 0.814 0.859 0.895 0.914 0.933 0.944 0.950 0.944 0.861

Another piece of information that is needed to calculate tax liability is the valuation of properties. The NSO’s survey does not directly report data on the property values, anyhow, the property value may be inferred from the rental value of dwellings. The dataset contains information on the paid rent and an imputed value of dwelling as reproduced in Table 5. On the national average, dwelling rent payment was found to be 1,435 baht per month and the assessed rental value 1,858 baht per month. Table 5 presents statistics of rental value of dwelling in different percentiles (10,25,50,75, and 90 respectively). Table 6 indicates the rental values of dwelling by income classes (10 classes). 230 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Table 10.5 : The rental values of dwellings, urban and rural compared Urban Rural Total

House rent 6810 1463.1 200 800 1300 2000 3000 1018 1242.8 83 500 1100 1500 2500 7828 1434.5 167 800 1200 2000 2800

Unit: baht per month Assessed value of house rent 22204 N 2256.1 Mean 600 P10 1000 P25 1800 P50 3000 P75 4000 p90 16186 N 1310.8 Mean 500 p10 600 p25 1000 p50 1500 p75 2500 p90 38390 N 1857.5 Mean 500 p10 800 p25 1500 p50 2000 p75 3500 p90

Note: n = number of sampled dwellings {p10,p25,p50,p75,p90} refer to the percentile values 10, 25, 50, 75, 90

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 231

Table 10.6 : Average rental values of dwelling by income deciles Income decile 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Rental value of dwelling (baht/month) 840.9 1005.1 1203.4 1387.7 1599.4 1833.6 2048.3 2351.0 2867.9 4098.3

It is important to distinguish those dwellings that are utilized for commercial from residential because the tax rate to be applied for commercially utilized properties is higher than the residential dwelling. The NSO’s dataset contains also information whether property is used for both dwellings and commercial purposes or not. Statistics as reported in Table 7 indicates that 24.7% of dwelling in urban area were used for commercial purpose, and 16.2% in the rural area. Table 10.7 : Percentages of properties that are commercially utilized, urban and rural o Urban o Rural Total Note : figures refer to

Residential dwelling 21,045 14,230 35,275 unit.

232 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Commercial & residential utilized 6,894 2,749 9,643

Another piece of information that our analysis is based on is the household’s possession of lands with no building on (basically an agricultural land) which will be subject to taxation also at, however, very low tax rate. In fact the SES2006 reports valuation of household assets that are grouped under 4 broad categories: viz., agricultural lands, dwellings, motor vehicles, and financial assets. From this data we can infer about the household wealth possession and wealth distribution4. A particular item of interest for this study is an agricultural land which would be subject to taxation at the rate 0.0005 (for simple illustration, a plot of land with an assessed value of 1 million baht would be liable to 500 baht per year taxation for municipalities or TAO that the properties are situated). Statistics in Table 8 report the statistical distribution of agricultural land value whose mean value stood at roughly half a million (566,528 baht to be more precise) and the median value of 210,000 baht per household. The author warns that these statistics should be viewed with caution: it is plausible that these figures can be grossly underestimated, especially when looking at the low-end values. We realize that households might not, by intention, to understate the market value of properties and they might take the property values that were transacted in the past (decades ago) and thus the property values do not reflect today’s market values.

Percent 24.7% 16.2%

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 233

Table10.8 : Statistics indicate the distribution of agricultural land value

Unit: baht

Agricultural land value Percentiles Value Smallest 1% 2000 200 5% 10000 200 10% 30000 200 Obs (unit) 25% 90000 300 Sum of Weight 50% 210000 Mean Largest Std. Dev. 75% 500000 4.00E+07 90% 1000000 4.50E+07 Variance 95% 2000000 5.00E+07 Skewness 99% 6000000 1.00E+08 Kurtosis

16983 16983 566528.3 1706270 2.91E+12 20.18 826.40

Possession of land and buildings that are utilized for commercially utilized such as shophouse, restaurant, hotel, apartment, factory, etc. is important in this study as their assessed values and tax rates will be different from residential dwellings. The SES2006 does not provide direct information which households own those commercially utilized properties, but an indirect inference can be drawn: The SES dataset reports household income by sources of income that are broadly grouped under: a) wage income, b) farm income, c) business and non-farm income; d) property income; and e) transfer income. It may be reasonable to assume that those households that earned income from business and non-farm activities are likely to own or rent properties in order to operate their businesses. From this dataset, 42.4% of the households earned income from non-farm and business activities. In this connection, the author assumes that those households who posseses such properties are subject to taxation at the ‘commercial’ tax rate. 234 / นโยบายการคลังสาธารณะ

To infer the tax effects on the national-scale, we need to rely on the sampling weights in order to blow the figures into the national scale, i.e., to derive the expected national sum of revenue. The sampling weights are provided in the SES2006, specifically the sampling weights as used in this study is 401.8 based on the sample size of 44,918 units in SES2006 that are assumed to represent 18.05 million units of household. Tax Simulation Exercise: I. Agricultural Land Tax. We are now ready to undertake the tax simulation exercises. First, an agricultural land tax. The tax rate (t1) is assumed to be 0.0005 (or .05%) which is very low by any standards. This rate is multiplied to the agricultural land value is then amounted to tax liable to households who possessed agricultural land (37.8%). The author notes that lower ends of the tax liability are unbelievably very low (less than 100 baht per household); for practical reasons we shall assume there would be minimum charge of 100 baht instead if the values of tax liability are less than 100 baht per year-in other words, the tax payment, according to our simulation, would be: The minimum of {assessed tax value, 100} The mean value of tax liability is found to be 310 baht per household with the median value of 105 baht-and these values deserve some attention and at least briefly discussion. Our findings suggest that the tax burden on ordinary farm households are by and large not high and need not be seriously worried. On the high ends of the tax liability, for instance, at the 95th percentile 1,000 baht per year and the 99th 3,000 baht per year tax payment. Taxes levied on agricultural land as illustrated in this exercise are rather low (by any judgement and especially if ones dare to compare to the practices in other countries) and, for this reason, should be socially acceptable to the majority of people. There might some exceptional cases of those households who possess many plots of land (according to newspapers ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 235

236 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Table 10.9 : Statistical distribution of agricultural land tax Unit : baht per household per year

Distribution of an agricultural land tax (tax1_agrland)

Percentiles Value Smallest 1% 100 100 5% 100 100 10% 100 100 25% 100 100 50% 105 Largest 75% 250 20000 90% 500 22500 95% 1000 25000 99% 3000 50000

there are some few rich families who possess 1,000-10,000 rai of agricultural land and currently not paying tax). Other groups of people comment that the riches should pay and that the new rule of taxation will be consistent with an ability to pay principle and the benefit principle. Estimates of tax liability from agricultural land: This study estimates that the revenue would be in the vicinity of 2,115 million of baht according to the 2006 assessed values: It should be noted that these figures have to adjusted upwardly in the future as the market value of agricultural land tend to increase over time. Of note: according to a television interview in which Minister of Finance, Korn Jatikavanich the key informant in May 2006. Our government intends to impose high tax rates (say, a doubling of the rate of .001% on condition that those plots of land were not utilized and be interpreted by tax collectors as a category of ‘speculatively purposes of ownership’ within the past 3 years). In this study, we do not perform such calculation due to complexity and the author casts doubt to practicability of such conditions. Even if the tax rates for ‘vacant or idly-used land’ be imposed, they remind that peoples would be endogenously adjust behaviors to avoid paying high tax rates by pretending to plant crops or to dig fish pond to vindicate tax collectors. Finally, we cast doubt that no one, or very fews, would be liable to pay for land at the high tax rates as designated for the vacant and idly-utilized land. Tax Simulation Exercise: II. Taxes on Dwellings, Residential- and Commercial The major sources of property taxation would be generated from dwellings. First, regardless of whether they are residentially or commercially utilized. Inference from the SES2006 survey suggested

Obs Sum of Wgt. Mean Std. Dev.

16983 16983 310.3 845.7

that there were 18.05 million units of household as of 2006 which would be used as tax base. In addition to dwellings for residential, there might be 7.3 million units of land and building, which is equivalent to 42.8 percent of 18.05 million units, that were used to perform nonfarm businesses in many forms, such as, shophouses, restaurants, food stalls, hotels and factories, etc. Next on agenda is the calculation of tax revenue: Tax revenue will be by definition is a multiplication of appropriate tax rate and the property values (which inferred from the annuity calculation from monthly rental values by assuming the life of property in the range of 30-50 years). The tax levies to be imposed will be distinguished into 3 groups, namely, a) residential dwellings; b) dwellings this are used for residential and commercial purposes, and c) those properties (land and buildings) that are primarily used for commercial purposes. The two tax rates to be applied are: 2 = 0.001 (or 0.1%), and 3 = 0.005 (or 0.5%). ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 237

238 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Table 10.10 : Estimated revenues to be generated from property taxation

Tax liability in an ordinary household who owns land and dwelling: On average the tax payment would amounted to 892 baht per household. And the tax collection (summed up from thousands of local administrative organizations to the national figures) would amount to 12,613 million based on 14.2 million units of household that would pay tax under this category. Tax liability to be levied on dwellings for residential and commercial at the same time at 0.003 tax rate (or 0.3%). This household group accounts for 21.5 percent of the total households, or equivalent to 3.9 million units of household at national scale. The average tax liability was 12,314 baht per year according to the 2006 assessed valuations. The last category of taxation is the levy on land and property that were primarily used for commercial and these accounted for 13.6 percent of the total households (in other words 2.5 million units of household are assumed to pay this taxation (also to local administrative organizations they belong to). On national average the tax liability for each household was 12,314 baht per year. And the tax proceeds from this type of taxation would amounted to 91,318 million baht by the year 2006 as reported in Table 11. In total, the revenue proceeds from 4 types of taxation would amounted to 91,318 million baht as of the year 2006; the major share (46,889 million of baht went to taxation of residentially and commercially used properties due to largely the high tax burden (12,134 baht per year); the next category of major revenue generation was found to be the commercially used properties whose tax due on national average was 12,134 baht per year and to be applied to 13.6 percent of household (2.46 million units) and the sum value of 29,704 million baht; and the majority of household (78.5 percent or equivalent to 14.2 million units of household) would pay 892 baht per year and the national sum value of 12,613 million of baht.

Type of Frequency Avg tax due Percent of Tax revenue Unit (baht/year) 18 million (million baht) taxation units of HH o Tax1_agrland 16983 310.3 37.8% 2,111.8 o Tax2_resid 35275 892.3 78.5% 12,613.3 o Tax3_com 9643 12134.2 21.5% 46,888.7 o Tax4_busi 6109 12134.2 13.6% 29,704.0 91,317.9

Beneficiaries for two schemes of income transfer According to our model the proceeds from property tax collection will be channeled into two schemes of income transfer and the money will be targeted to two groups of beneficiaries, the informal workers and the poor households. There shall be costs of tax collection and the income transfer administration which combines to approximately 10 percent; according we keep in mind that the government spending should be limited to approximately 90% of tax liability. Benefit 1 refers to an income transfer from government to the supplement the defined contribution which is targeted for 20.2 millions of household at 150 baht per month. This would amount to 36,360 million baht (150 x 12 x 20.2). Benefit 2 refers to an income transfer from government to the targeted poor households (deciles 1-2-and 3 respectively at 900, 700, and 500 baht per month as supplementary income). This would amount to 45,360 million baht; here we assume that there will be 1.8 million units of household for each decile class. Total government spending that will be transferred to two beneficiary groups will then amount to 81,720 million baht which will be 89.5 percent of the tax liability (91,318 million baht) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 239

Figures in Table 12 report the distribution of tax liability and benefit and the net benefit by decile classes. The net benefits are positive in the poor households and negative in the medium- and hig-income households. The middle income households will be subject to pay 4-6 thousand baht per year and the net benfit in the range of 3-4 thousand baht. Among the top deciles would be liable to property tax in the range of 8-11 thousand baht. Table 10.11 : Distribution of Tax Liability and Benefit from Government Income Transfer Unit: Baht Decile groups 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Yearly income Tax payment 44,846.0 1,617.1 72,341.5 2,271.7 92,834.1 3,137.4 113,568.9 4,320.5 137,187.5 5,109.4 167,699.3 6,122.9 198,241.2 7,109.3 244,859.2 8,064.1 332,277.1 9,355.9 696,230.4 11,408.6

Benefit 12,388.9 9,853.6 7,374.5 1,291.4 1,257.2 1,231.9 1,156.5 1,026.9 984.5 807.8

Net benefit 10,771.8 7,581.9 4,237.2 - 3,029.2 - 3,852.2 - 4,891.0 - 5,952.8 - 7,037.2 - 8,371.4 - 10,600.8

Assessment of change in social welfare and policy discussion It should be obvious from Table 12 that there will be redistributive effects for the fiscal policy package as proposed here with an objective to benefit the lower-income groups while taking from the richer househols. Next on an agenda is an assessment in term of social welfare change. In this exercise we shall follow Louis Kaplow (2008) by adopting the social welfare formula SW(x) f(y) dy SW(x) = = 11 y y f(y)dy

for 1 with a set of parameters for an aversion to inequality, of 0.3, 0.5, and 0.8 respectively. 240 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Table 10.12 : Assessment of change in social welfare with alternative Parameters of an aversion to inequality welfare_without policy gamma = 0.3 welfare_with policy package welfare_without policy gamma = 0.5 welfare_with policy package welfare_without policy gamma = 0.8 welfare_with policy package

53.1 53.4 865.6 869.3 92,127.1 92,233.0

The results as indicated in Table 13 confirm there will be an improvement in the social welfare assessment (although not satisfy Pareto betterment condition) provided that the exists an aversion to inequality (gamma > 0). The interpretation is an income transfer of 1 baht from the rich household to poor household will be a marginal gain in welfare term, provided that the parameter gamma is greater than zero. The higher the parameter gamma () reflects the high intensity of an aversion to inequality. Policy implication. The fiscal package as proposed here is not novel, in fact, many economists before the author, namely Medhi Kronkaew, Kraiyuth Thiratayakinant, and Kirkkiat Pipatseritham, and others have studied the issues and advocated for tax reform and budgetary reform that aim at empowering low-income people and, simultaneously, perform redistributive function. It’s now timely to float an idea for public attention. Obviously there will be proponents and opponents to the proposed scheme. As earlier mentioned, the author assesses that the probability that the government will push for tax reform and to redesign the ways of government spending to empower low-income people is high. There is strong need for centraland local-governments to find new sources of revenue and the demand for social services is on the rise and in accordance with our constitutions (both 1997 and 2007 versions). The social safety net issue is particularly relevant as Thai society is advancing toward aging, ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 241

similarly to other countries around the world. It is natural to expect a rising demand for social safety net from informal workers and ownaccount operators who are at present not entitled to old-age pension. In this regards, economists can play analytical role together with intellectuals in other disciplines and policy advocacy groups to explain the public at large who social protection can work, and most of all how the system can be sustained in the long-run (an overlapping generations model very well fit the task). This simulation exercise is only a crude and modest contribution to better understanding over the issues. There are obviously weaknesses in this analysis as the author is forced to make assumptions about parameters that might be inaccurate due to limited information. The author is of opinion that the estimated revenue rather err on the lowside. The property value as reported in SES2549 tends to be underestimated to a certain extent, but that is natural and understandable. Another source of bias which is commonly known is that it is much difficult to interview rich households than the lower income groups whose houses are normally open for visitors and government officials. An inclination to underreport income and wealth for fear of taxation, and other reasons.

4. Summary and Concluding Note

This paper is an attempt to perform an analysis in support of public policy by taking the case of the simulated fiscal policy package that is deem relevant and timely. The fiscal package as referred in this study includes property taxation (which is assigned to be local government revenue) and income transfer from government spending to entitle and empower informal workers and poor households. The paper follows the integrative approach suggested by Kaplow (2008) who emphasizes the desirability to include both revenue and spending effects and an explicit social welfare function. The author makes use of SES2006 as database to infer household’s possession of properties that include agricultural land, residential 242 / นโยบายการคลังสาธารณะ

dwelling, and commercially utilized properties. Tax liability then is assigned to the sampled households based on the property values and tax rates that are differentiated by 3 categories. The tax liability, in total, is calculated for each sampled households that altogether amount to 91 billion baht. We assume that there may be a collection cost and administration cost of about 10 percent, accordingly 90 percent of this amount will be earmarked for government spendings in the form of income transfer be assist the informal workers and the poor households. Our findings can be briefly stated as follows: a) the poor households (the lowest 3 decile classes) will benefit from this package at the cost of the middle- and high-income households; b) there will a social welfare gain given the assumption of gamma>0 which implies an aversion to inequality; in our exercises gamma takes the values of 0.3, 0.5 and 0.8 respectively. The welfare gains are all confirmed in all 3 gamma values. Similarly to other researches, we realize the limitation and weaknesses due to limited information and the need to use assumptions which may be inaccurate. One of the caveats is that we implicitly assume, for the time-being, that there no behavioral response in terms of property ownership when the property taxation and income transfer were actually imposed, i.e., no change in the demand for property ownership and the incentive to work remain the same. An incentive to work is, perhaps, more crucial. How the lowincome households behave if they receive an income transfer or get matching grant for saving from government? Should the labor supply or the private savings will be significantly reduced? These subjects need an in-depth study. The author admits that he does not possess any clear idea how workers would respond to income transfer scheme. In many western countries there are reports that indicate labor supply may respond negatively to state-provided entitlement scheme. However the benefit package, as set in this exercise, is quite small in value (500-900 baht per month) and not sufficient for household survival, it may be presumed for the time-being that the labor supply response may be small or insignificant. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 243

Reference

Bourguignon, Francois and Amedeo Spadaro 2006 “Microsimulation as a tool for evaluating redistribution policies,” Journal of Economic Inequality, 4: 77106. Direk Patmasiriwat 2009 “Wealth distribution in Thailand” Thammasat Economic Journal, September. This paper is a revised version of that presented for the 4th National Economists Conference, organized by the Faculty of Economics, Chiangmai University (in Thai) in November 2008. Kaplow, Louis 2008 The Theory of Taxation and Public Economics, Princton University Press. Leach, John 2004 A Course in Public Economics, Cambridge University Press. Moffitt, Robert 2003 “The negative income tax and the evolution of US welfare policy,” National Bureau of Economic Research, WP9751. Stern, Nicholas H. 1976 “On the specification of models of optimum income taxation,” Journal of Public Economics, 6: 133-162.

Appendix Table A1: The estimated rental value of dwelling No of room in dwelling 1 2 3 4 5 6 7 8 9 Total

Mean value Baht/month 1,276.1 1,622.6 2,143.9 2,647.1 3,431.3 4,869.6 6,130.9 10,532.8 12,974.0 2,069.3

Std_dev Baht/month 1,062.6 1,369.2 1,989.8 2,400.7 3,324.5 5,259.6 7,810.2 13,614.9 14,081.4 2,353.6

Unit: baht per month Frequency Household 8634 13327 12441 6756 2541 848 247 90 34 44918

Table A2: The estimated household wealth based on SES2006

Type of asset Frequency Mean value N Baht Land and house 35,361 636,420 Agricultural land 16,983 566,528 Vehicle value 36,840 191,120 Financial assets 44,918 164,295 Total value of asset 44918 1,036,255 Source : Based on Direk Patmasiriwat (2008)

244 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Unit as stated Standard dev Baht 1,595,860 1,706,270 506,464 977,166 2,667,017

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 245

11 แนวโน้มเศรษฐกิจไทย 2553 การวิเคราะห์สถานะการคลัง ของรัฐบาลและวิพากษ์นโยบาย*

1. คำนำ

สถานการณ์เศรษฐกิจไทยและภาคการคลังของรัฐบาลในปี พ.ศ.2553 นับเป็น หั ว ข้ อ ที่ ส าธารณชน สื่ อ มวลชนและฝ่ า ยวิ ช าการจั บ ตาพิ เ ศษ เนื่ อ งจากไม่ ใ ช่ สถานการณ์ตามปกติ ลักษณะพิเศษของเศรษฐกิจการคลังในปี พ.ศ.2553 นั้นมี หลายประการด้วยกัน ประการแรก ภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกสืบเนื่องจาก วิกฤตการณ์การเงินของสหรัฐ (เดือนกันยายน 2550) ทำให้การส่งออกของไทยลดลง การปิดตัวของโรงงาน การปลดคนงานและอัตราว่างงานเพิ่มขึ้น และอัตราการ เติบโตของ GDP ติดลบตั้งแต่ปลายปี พ.ศ.2551 ย่อมจะส่งผลให้การจัดเก็บรายได้ ของรัฐบาลและกำไรของรัฐวิสาหกิจในปี พ.ศ.2552 ติดลบ ทั้งอาจจะส่งผลกระทบ ต่อเนื่องไปถึงการจัดเก็บรายได้ในปี พ.ศ.2553 ด้วย เพียงแต่ว่าความรุนแรงจะ มากหรือน้อยเพียงใด-ยังไม่ชัดเจนและหลายสถาบัน/บุคคลอาจจะตีความเรื่องนี้ แตกต่างกัน ประเมินสถานการณ์ ณ ไตรมาสสุดท้ายของปี พ.ศ.2552 มีสัญญาณ ของการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจในหลายประเทศ หลายฝ่ายจึงเชื่อว่าการจัดเก็บรายได้ *

บทความประกอบการประชุมทางวิชาการสมาคมเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ พฤศจิกายน 2552 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 247

ของรัฐคงจะไม่ต่ำกว่าไปเป้าหมายที่กำหนดมากนัก จากเอกสารงบประมาณโดย สังเขป ของสำนักงบประมาณตั้งข้อสันนิษฐานว่า “…เศรษฐกิจในปี พ.ศ.2553 คาดว่าจะขยายตัวประมาณร้อยละ 2-3 อัตราเงินเฟ้อร้อยละ 0-1 โดยแรงกระตุ้น เศรษฐกิจที่สำคัญมาจากการฟื้นตัวของอุปสงค์ในประเทศและนอกประเทศ” 99 ประการที่สอง การจัดทำงบประมาณของรัฐบาลในปีงบประมาณ พ.ศ.2553 มี ลักษณะพิเศษกว่าทุกปีที่ผ่านมา กล่าวคือ (ก) การจัดทำงบประมาณแผ่นดินประจำ ปี พ.ศ.2553 ตามปกติ กับ (ข) การออกพระราชกำหนดการกู้ยืมเพื่อกระตุ้น เศรษฐกิจ ซึ่งสภานิติบัญญัติได้ให้ความเห็นชอบไปแล้ว หมายถึงการเพิ่มรายจ่ายใน ส่ ว นนอกงบประมาณ อั น เป็ น ส่ ว นหนึ่ ง ของแผนปฏิ บั ติ ก ารไทยเข้ ม แข็ ง ของรั ฐ บาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ประการที่สาม แผนการลงทุนของรัฐบาลตามโครงการไทย เข้มแข็ง โดยการกู้ยืมและการเบิกจ่ายจะดำเนิการในช่วงปีงบประมาณ พ.ศ.25532555 เมื่อบวกกับการขาดดุลในงบประมาณ จะทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นค่อนข้าง แน่นอน โดยที่คาดการณ์กันว่าหนี้สาธารณะต่อ GDP น่าจะเพิ่มขึ้นจากต่ำกว่าร้อย ละ 40 ในปี พ.ศ.2551 เป็นร้อยละ 60 ในปี พ.ศ.2555 ซึ่งกลายเป็นข้อวิพากษ์ และความห่วงใยว่า จะนำไปสู่สถานการณ์หนี้สินล้นพ้นตัวหรือไม่? และในอนาคต รัฐบาล (ซึ่งยังไม่รู้ว่าพรรคการเมืองใดจะเป็นแกนนำ) อาจจะถูกสถานการณ์บังคับ ให้เพิ่มรายได้โดยออกกฎหมายจัดเก็บภาษีประเภทใหม่หรือการเพิ่มอัตราภาษี ซึ่งมี ข้อวิพากษ์ได้ว่ามาตรการในอนาคตจะขัดแย้งมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจในปีนี้ และสะท้อนถึงปัญหาความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย (Time-Inconsistency) 100

สำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี งบประมาณโดยสังเปขประจำปีงบประมาณ 2553, หน้า 1 100 ภาษาวิชาการเรียกว่า ความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย (time-inconsistency of policy) ซึ่งมี ตัวอย่างเกิดขึ้นหลายกรณี ตัวอย่างเช่น รัฐบาลประกาศยืนยันเป็นมั่นเหมาะว่าจะปกป้องค่าเงินบาท ให้มั่นคง จะไม่ลดค่าเงิน โดยหวังว่านักเก็งกำไรจะเลิกโจมตีค่าเงินบาท (การเก็งกำไรในอัตราแลก เปลี่ยน) แต่การประกาศนโยบายนั้นอาจจะไม่สมจริง--ฝ่ายนักเก็บกำไรวิเคราะห์ว่าถึงอย่างไรค่าเงิน ที่กำหนดไม่สามารถรักษาไว้ได้อย่างแน่นอน เมื่อสถานการณ์หนักเข้ารัฐบาลก็เลือกที่จะลดค่าเงินใน ท้ายที่สุด หากมีปรากฎการณ์ของความไม่คงเส้นคงวาบ่อยครั้ง--ความเชื่อถือต่อนโยบายย่อมจะ เสื่อมลงเป็นธรรมดา 248 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตัวอย่างของภาษีที่อยู่ในขั้นการยกร่างได้แก่ ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก และภาษีสิ่ง แวดล้ อ ม ทั้ ง มี ข้ อ วิ พ ากษ์ ว่ า อาจจะนำไปสู่ ค วามขั ด แย้ ง และความเสี่ ย งต่ อ เสถียรภาพของรัฐบาล ประการที่สี่ การบริหารรายจ่ายของภาครัฐในปี พ.ศ.2553 ได้ รับการวิพากษ์ว่าแหกคอกจากจารีตประเพณีการคลัง กล่าวคือ รายรับและรายจ่าย ของรัฐบาลตามปกติดำเนินการผ่านคลังแผ่นดิน ภายใต้ระบบบัญชีภาครัฐและผ่าน การตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติ (คณะกรรมาธิการงบประมาณ) แต่การกู้ยืมที่จะ นำมา สนั บ สนุ น แผนปฏิ บั ติ ก ารไทยเข้ ม แข็ ง นั้ น จะดำเนิ น การด้ ว ยวิ ธี น อกงบ ประมาณ การจัดสรรและการกำกับดูแลโดยคณะกรรมการชุดพิเศษที่รัฐบาลตั้งขึ้น ซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติมองว่า เลี่ยงและเสี่ยงที่จะถูกครหาว่าลำเอียงตามการเมืองโดย จัดสรรงบให้พื้นที่ฐานเสียงของพรรคร่วมรัฐบาล หรือกำหนดวงใช้จ่ายแบบเวอร์ หรือ “แพงกว่าราคากลาง” ส่อเค้าทุจริตคอรัปชัน 101 2. ทบทวนหลั กการบริหารการคลังรัฐบาล รายได้ของรัฐบาลและการใช้จ่ายของภาครัฐถือว่าเป็น “เงินสาธารณะ” (Public Money) หมายความถึงไม่ใช่เป็นของปัจเจก แต่เป็นทรัพยากรทางการ เงินการคลังของประเทศอันระดมจากภาษีอากรที่จัดเก็บจากประชาชนเป็นหลัก และจากกำไรของรัฐวิสาหกิจ ตามหลักอุดมคติ การจัดสรรรายจ่ายของภาครัฐนั้น มีเป้าประสงค์เพื่อก็อรรถประโยชน์ต่อประชาชนโดยส่วนรวมเป็นสำคัญ จึงได้ตรา กฎหมายระเบียบและกติกาว่าด้วยวิธีการงบประมาณแผ่นดิน การรักษาเงินคงคลัง การควบคุมหนี้สาธารณะให้อยู่ภายในกรอบวินัยทางการคลัง ระเบียบว่าด้วยการ บริหารและเบิกจ่ายของส่วนราชการตั้งแต่ระดับบนจนถึงระดับปฏิบัติการ สร้างกฎ

101

ต้นเดือนตุลาคม 2552 มีข่าวในหน้าหนังสือพิมพ์ทุกฉบับ เรื่องข้อสงสัยการส่อทุจริตการจัดงบ ประมาณซื้อครุภัณฑ์ในกระทรวงสาธารณสุขที่มีราคาแพงเกินไป ฝ่ายชมรมแพทย์ชนบทออกมา คัดค้าน จนเป็นเหตุให้ที่ปรึกษาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงสาธารณสุข (นายวิทยา แก้วภราดัย) ลาออกทั้งคณะ และในเวลาต่อมารัฐบาลได้ตั้งคณะกรรมการตรวจสอบข้อเท็จจริง (นพ.บรรลุ ศิริพานิช) เป็นประธานกรรมการตรวจสอบ ซึ่งจะต้องติดตามกันต่อไป ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 249

กติกาที่รัดกุม โดยคำนึงถึงความรอบคอบ ประหยัด ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล โปร่ ง ใสตรวจสอบได้ ฯลฯ โดยมี พ ระราชบั ญ ญั ติ ห ลายฉบั บ กำหนดกรอบและ

หลั ก เกณฑ์ ที่ ส ำคั ญ คื อ พ.ร.บ.วิ ธี ก ารงบประมาณแผ่ น ดิ น พ.ศ.2502 พ.ร.บ.

เงินคงคลัง พ.ศ.2491 พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548 แต่ในสภาพความเป็นจริง - การบริหารการคลังอาจจะไม่เป็นไปตามหลัก อุดมคติเสมอไป สำนักทางเลือกสาธารณะ (School of Public Choices) เป็นกลุ่ม

นักคิดหนึ่งที่เสนอว่า เราจำเป็นต้องเข้าใจระบบสถาบันและปัจจัยทางการเมือง ซึ่ง เป็นผู้ตัดสินนโยบายการเงินการคลังของประเทศ เข้าใจความคิดและอคติของ พรรคการเมืองและกลุ่มผลประโยชน์ ตระหนักพลังต่อรองของฝ่ายธุรกิจที่มักจะใช้ พลังล้อบบี้เพื่อให้รัฐบาลตัดสินใจทำโครงการพัฒนาซึ่งเป็นประโยชน์ต่อฝ่ายธุรกิจ แต่ว่าเกิดต้นทุนของประชาชนส่วนใหญ่ ทั้งนี้ต้องยอมรับว่าการทำงานของส่วน ราชการของไทยตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันมีลักษณะรวบอำนาจและไม่ได้เปิดโอกาสให้ ประชาชนมี ส่ ว นร่ ว มมากนั ก ข้ อ มู ล สารสนเทศไม่ ไ ด้ เ ปิ ด เผยอย่ า งครบถ้ ว นสมบู ร ณ์

ส่วนใหญ่เป็นการ “ประกาศให้ทราบ” หรือแย่ไปกว่านั้นคือ “โปรดฟังคำประกาศ อีกครั้ง” ถึงแม้ว่าในระยะหลังมีข้อเรียกร้องการมีส่วนร่วมของประชาชนและการ กระจายอำนาจให้หน่วยงานพื้นที่ดำเนินการ แต่ประเมินโดยภาพรวมส่วนราชการ ไทยยังคงมีอำนาจผูกขาดและการเปิดโอกาสให้ภาคประชาชนตรวจสอบยังทำได้ ภายใต้ข้อจำกัด เพื่อให้มีความเข้าใจตรงกัน ขอเริ่มด้วยนิยามและขอบเขตของ การคลัง ภาครัฐ ซึ่งนับรวมถึงการคลังของรัฐบาล การคลังของรัฐวิสาหกิจ การคลังของ องค์กรปกครองท้องถิ่น และองค์กรมหาชนของรัฐที่ไม่สังกัดส่วนราชการ ในการ วิเคราะห์เรื่องราวต่างๆ นั้น นักเรียนเศรษฐศาสตร์ได้รับการสั่งสอนให้แยกแยะ ระหว่าง การวิเคราะห์สภาพที่ควรจะเป็น (Normative Analysis) กับการวิเคราะห์ สภาพเป็นจริง (Positive Analysis) ซึ่งผู้เขียนจะใช้เป็นกรอบการศึกษาในครั้งนี้ การบริหารการคลังตามสภาพที่ควรจะเป็น มาตรการภาษีและการใช้จ่าย ของภาครั ฐ ถื อ เป็ น เครื่ อ งมื อ การบริ ห ารที่ มี พ ลั ง และมี ค วามสำคั ญ ที่ จ ะ “ชี้ น ำ” ระบบเศรษฐกิจและสังคม ตำราเศรษฐศาสตร์การคลังระบุว่า หน้าที่ทางเศรษฐกิจ

ของรัฐบาลนั้นครอบคลุมสามหัวเรื่องสำคัญ 102 คือ การรักษาเสถียรภาพของระบบ เศรษฐกิจ การจัดสรรทรัพยากรให้เหมาะสมหรือตรงกับหลักอุตมภาพ และการ สร้างความเป็นธรรมและกำกับดูแลการกระจายรายได้ (ไม่เหลื่อมล้ำมากจนเกิน ไป) แต่ ต ำราไม่ ไ ด้ ร ะบุ ว่ า จะต้ อ งให้ น้ ำ หนั ก เรื่ อ งใดมากกว่ า กั น ขึ้ น อยู่ กั บ สถานการณ์และบริบทที่จะศึกษา อย่างไรก็ตามการจำแนกเช่นนี้ให้แนวคิดว่าทั้ง สามเรื่องมีความสำคัญ ซึ่งการอภิปรายในส่วนหลังของบทความนี้จะเสนอข้อ

วิพากษ์เกี่ยวกับการกำหนดนโยบายของไทยว่าได้คำนึงถึงหลักการเช่นนี้หรือไม่ การบริหารการคลังที่ดี จำเป็นต้องพัฒนาเครื่องมือและระบบสถาบันเพื่อ การตรวจสอบ เพื่อให้เกิดความมั่นใจว่า “มีประสิทธิภาพ” ในระดับที่ยอมรับได้ วิธีการตัดสินใจและใช้จ่ายเงินอย่างโปร่งใส ปลอดทุจริตคอร์รัปชัน ทั้งนี้ระบบการ เงินการคลังของประเทศจำเป็นมีข้อมูลสารสนเทศเป็นเครื่องมือ ระบบบัญชีรายจ่าย รวมของภาครัฐ (Consolidated Public Expenditures Account) และระบบสาร สนเทศการคลั ง รั ฐ บาล (GFMIS, Government Finance Management Information System) เป็นเครื่องมือที่ช่วยให้เราวิเคราะห์รายได้-รายจ่าย-ไฟแนนซ์ ของทั้งระบบ เพื่อการติดตามว่าการเบิกจ่ายหรือหรือกระแสรายรับเข้าในระบบการ คลังตามกรอบเวลาหรือล่าช้าหรือไม่ มีเงินค้างท่อมากน้อยเพียงใด นอกจากนี้ให้ ภาพใหญ่แล้วต้องสามารถวิเคราะห์หน่วยงานย่อยได้ เพื่อทราบอัตราการเบิกจ่าย ของแต่ละส่วนราชการ เพื่อติดตามตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณว่าคุ้มค่าหรือไม่ ในระยะหลังสำนักงบประมาณและสำนักงาน กพร. ได้ผลักดันการใช้งบประมาณ แบบอิงผลลัพธ์ (Result-Based Budgeting) โดยให้หน่วยงานระบุเป้าประสงค์และ เครื่องชี้วัดผลงานสำคัญ (KPIs, Key Performance Indicators) ให้มีการประเมิน ทั้งภายในและภายนอก แสดงเป็นคะแนน และเป็นส่วนหนึ่งของการให้โบนัสแก่ หน่วยงาน อย่างไรก็ตาม ระบบ GFMIS และ Consolidated Public Expenditures ยั ง ขาดความสมบู ร ณ์ กล่ า วคื อ ไม่ ค รอบคลุ ม องคาพยพของราชการทั้ ง หมด ตัวอย่างชัดเจนคือ การบริหารกองทุนนอกงบประมาณซึ่งขึ้นอยู่กับหน่วยงานระดับ 102 การจำแนกหน้าที่เป็นสามประการนี้

(1959)

250 / นโยบายการคลังสาธารณะ

วงการเศรษฐศาสตร์ให้เครดิตแก่ Richard Musgrave ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 251

กรม-กระทรวงจำนวนนับร้อยกองทุน ทำให้การติดตามประเมินผลการคลังและงบ ประมาณของภาครัฐทำได้ภายใต้ข้อจำกัดและจะต้องเป็นประเด็นที่พัฒนาระบบ ข้อมูลสารสนเทศกันต่อไป ระบบสถาบันเพื่อกำกับตรวจสอบการคลังรัฐบาลมีความสำคัญเช่น เดียวกัน ด้วยเหตุนี้กติกาของการงบประมาณแผ่นดินจึงกำหนดการคานอำนาจ ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายสภานิติบัญญัติ กล่าวคือ งบประมาณรายจ่ายประจำปี นั้นต้องผ่านเป็นพระราชบัญญัติ รัฐบาลมีหน้าที่เสนอร่างกฎหมายขออนุมัติสภา นิติบัญญัติเพื่อกลั่นกรองและตรวจสอบ เพื่อความรอบคอบ พร้อมกับกำหนดกรอบ วินัยทางการคลัง (ตามนัยของ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502 ระบุใน เงื่อนไขสองประการ ประการแรก เงื่อนไขของการขาดดุลงบประมาณของรัฐบาล สามารถกระทำได้ แต่ให้อยู่ภายในวงเงิน ไม่เกินร้อยละ 20 ของงบประมาณราย จ่าย บวกกับร้อยละ 80 ของรายจ่ายชำระหนี้ ประการที่สอง เงื่อนไขของภาระหนี้ สาธารณะไม่เกินระดับหนึ่งภายใต้สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ ในกระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นไปตาม พ.ร.บ. บริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548) นอกจากนี้มียังกฎหมาย อื่นๆ ที่สะท้อนวินัยทางการคลัง ใน พ.ร.บ.เงินคงคลัง พ.ศ.2491 ว่าด้วยการรักษา เงินคงคลัง ตั้งแต่หน่วยงานระดับบนสุดจนถึงการคลังในหน่วยงานระดับปฏิบัติการ พร้อมกับบทลงโทษหน่วยงาน/บุคคลที่ละเมิดต่อวินัยทางการคลัง

3. วิเ คราะห์สถานการณ์การคลังในปี 2553

โจทย์ ที่ ก ำหนดในบทความนี้ คื อ การวิ เ คราะห์ ส ถานการณ์ ก ารคลั ง ของ ประเทศในปี พ.ศ.2553 แต่เราคงต้องเริ่มด้วยการวิเคราะห์สถานการณ์การคลัง ของภาครั ฐ เพราะว่ า เป็ น กลไกสำคั ญ และมี ผ ลชี้ น ำต่ อ ภาคส่ ว นอื่ น ๆ ขอให้ พิจารณาจากสัดส่วนของรายจ่ายภาครัฐต่อ GDP ประมาณร้อยละ 18 และ สัดส่วน ของภาษีต่อ GDP ประมาณร้อยละ 17 การอนุมัติงบประมาณรายจ่ายเกือบสอง ล้านล้านบาทนั้นเป็นองค์ประกอบสำคัญในอุปสงค์ส่วนรวม นอกจากนี้การใช้จ่าย ของภาครัฐมีผลจูงใจและแรงสะเทือนต่อประชาชนต่อภาคธุรกิจเอกชน ต่อการลงทุน ภายในประเทศ รวมทั้งผลกระทบทางอ้อมต่ออัตราดอกเบี้ยหรือภาวะเงินเฟ้อ 252 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ข้อพิจารณาที่จะนำเสนอตามลำดับแบ่งออกเป็น 3 ด้าน ด้านแรก รายรับ ของภาครัฐในปี พ.ศ.2553 ทั้งนี้เราจำต้องตระหนักถึงความผันผวนและไม่แน่นอน เช่น อัตราการฟื้นตัวของเศรษฐกิจโลก ความต้องการสินค้าขาออกของไทย รวมถึง ปัจจัยภายใน เช่น การเมืองภายในประเทศมีเสถียรภาพเพียงใด จะมีการเลือกตั้งใน ปีหน้าหลังแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือไม่? ฯลฯ ด้านที่สอง เกี่ยวกับการใช้จ่ายของภาค รัฐและวิธีการจัดสรรงบประมาณ ถึงแม้ว่ารัฐบาลสามารถควบคุมด้านรายจ่ายได้ มากกว่ารายได้ แต่ว่าความล่าช้าและความผันผวนก็อาจจะเกิดขึ้นได้ รวมทั้งวิธี การเบิกจ่ายระดับปฏิบัติการ--หากมีปัญหาส่อทุจริตคอรัปชัน รายจ่ายนั้นๆ ก็อาจ จะถูกระงับหรือชะลอ ด้านที่สาม วิธีการไฟแนนซ์ซึ่งหมายรวมถึงการขาดดุลใน งบประมาณนอกงบประมาณ การบริหารเงินคงคลัง การก่อหนี้สาธารณะ ภาระ การชำระคืนหนี้ในอนาคต รวมถึงการประเมินความเสี่ยงต่อสถานการณ์คลังใน อนาคตเมื่อภาระชำระคืนหนี้สูงขึ้น ดังกล่าวข้างต้นว่า การคลังในปี พ.ศ.2553 มีลักษณะพิเศษกว่าทุกๆ ปี กล่าว คือการกู้ยืมขนาดใหญ่ในรัฐบาลอภิสิทธิ์เพื่อผลักดันแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง (SP1 และ SP2) วงเงิ น 1.4 ล้ า นล้ า นบาทและต่ อ เนื่ อ งไปอี ก สามปี ข้ า งหน้ า เป้าประสงค์ของมาตรการมีทั้งด้านอุปสงค์ (Demand Management) ดังกล่าว ไปแล้ ว และด้ า นอุ ป ทาน (Supply-Management) โดยมี เ ป้ า ประสงค์ อ ย่ า ง ทะเยอทะยาน เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพของระบบเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง โครงสร้างพื้นฐาน ได้แก่ การคมนาคมขนส่งและโลจิสติกส์เพื่อลดต้นทุนและค่า โสหุ้ย เพื่อให้สามารถแข่งขันกับนานาประเทศ (หมายเหตุ : ก่อนหน้านี้มีรายงาน วิเคราะห์ที่ระบุว่า ต้นทุนค่าขนส่งและคมนาคมของประเทศไทยนั้นสูงกว่าประเทศอื่น เป็นอุปสรรคต่อการแข่งขัน) อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าเจตนารมณ์ของนโยบายจะดีเลิศ ปานใด แต่ประชาชนก็ควรจะพิจารณาเรื่องนี้อย่างระมัดระวัง หาไม่อาจจะตกเป็น เหยื่อของคำโฆษณาชวนเชื่อจากฝ่ายการเมืองร่วมกับฝ่ายธุรกิจการก่อสร้าง ซึ่งจะ ได้รับผลประโยชน์ส่วนใหญ่ ใช้หลักสถิติประกอบ คือ ต้องพิจารณาเรื่องนี้ด้วย

มุมมอง “ความน่าจะเป็น” กล่าวคือผลลัพธ์ในอนาคตอาจจะถึงขั้นดีเลิศ ดีปานกลาง พอใช้ หรือแย่ และใช้หลักสถิติแบบเบส์ (Bayesian Revised Probability) ต้อง ประเมินสถานการณ์อย่างต่อเนื่องและพร้อมปรับค่าประมาณการตามข้อมูลที่ได้รับใหม่ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 253

จากเอกสารงบประมาณฯรายรับของสำนักงบประมาณ ระบุว่ารายรับของ รัฐบาลในปีงบประมาณเท่ากับ 1.4 ล้านล้านบาท (ดูรายละเอียดในตารางที่ 11.1) เปรียบเทียบกับงบประมาณรายจ่าย 1.7 ล้านล้านบาท ดังนั้นในปี พ.ศ.2553 จะ เป็นการจัดทำงบประมาณแบบขาดดุลอีกครั้งหนึ่ง (ยอดการขาดดุลตามงบประมาณ 0.3 ล้านล้านบาทนั้น ไม่น่าเป็นห่วง ไม่เกินกว่าเพดานที่กำหนดคือ ร้อยละ 20 ของ ยอดรายจ่าย) นี้คือตัวเลขประมาณการ แต่สถานการณ์จริงนั้นการขาดดุลอาจจะน้อย กว่าหรือมากกว่าก็ได้ ขึ้นอยู่กับการจัดเก็บรายได้ในปี พ.ศ.2553 ดังจะอภิปรายต่อไป การวิเคราะห์ด้านรายจ่ายที่มาจากเงินกู้นั้น ประกอบด้วยสองยอด ยอดแรก เงินกู้สี่แสนล้านบาทซึ่งคาดว่าจะเบิกจ่ายระหว่างตุลาคม 2552 ถึง กันยายน 2553 เกือบทั้งหมด ในจำนวนนี้ไม่ได้เป็นรายจ่ายถึงมือประชาชนทั้งหมด เนื่องจาก รัฐบาลได้กันเงินกู้ส่วนหนึ่งเพื่อเสริมเงินคงคลัง (เนื่องจากเงินคงคลังลดลงไปก่อน หน้าแล้ว หากไม่เพิ่มวงเงินเข้าไปจะเกิดความกังวลและขาดความมั่นใจ) แต่เงินกู้ อีกส่วนหนึ่งจะถูกจัดสรรเป็นรายจ่ายถึงมือธุรกิจและประชาชน ผ่านกระบวนการ จัดซื้อจัดจ้าง การลงทุนที่มีเป้าหมายกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่อีกส่วนหนึ่งในยอดนี้เป็น รายจ่ายการบริโภค (Government Consumption Expenditures) ซึ่งน่ากังวลว่า ไม่มีอัตราผลตอบแทนและไม่สามารถชำระคืนหนี้ (เปรียบเทียบกับ อบต. กู้ยืมเงิน มาลงทุนพัฒนาระบบประปา กับสร้างอาคารใหม่ ส่วนแรกเป็นการลงทุนและให้ผล ตอบแทน ส่วนหลังเป็นรายจ่ายการบริโภคหรือไม่มีผลตอบแทน) ในการประเมิ น สถานการณ์ ก ารคลั ง ผู้ เ ขี ย นตระหนั ก ว่ า เราจำเป็ น ต้ อ ง วิเคราะห์ด้านเศรษฐกิจด้านการเมืองรวมไป รวมถึงปัจจัยเชิงจิตวิทยา เช่น ความ มั่นใจของประชาชนและภาคธุรกิจด้วย การประกาศนโยบายการเงินการคลังของ ภาครัฐนั้นมีผลสะเทือนล่วงหน้า กล่าวคือ “ผลกระทบจากการประกาศนโยบาย” (Announcement Effects) ขยายความดังนี้ สมมติว่าภาคธุรกิจคาดว่ารัฐบาลจะ ลงทุนการก่อสร้างถนนหนทางหรือระบบโลจิสติกส์ซึ่งเป็นผลประโยชน์ของธุรกิจ หน่วยธุรกิจที่เกี่ยวข้องอาจจะตัดสินใจ “ลงทุนคอยท่า” โดยนัยนี้จะเกิดผลลัพธ์

ที่เรียกว่า Crowding-In Effects อย่างไรก็ตาม เรื่องนี้มีความซับซ้อนเพราะถ้า หากภาคธุรกิจประเมินว่า การลงทุนของภาครัฐ (การขนส่งทางรางหรือทางน้ำ) หมายถึงการแข่งขันกับธุรกิจภาคเอกชน (การขนส่งทางถนน) ธุรกิจเอกชนอาจจะ 254 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เตรียม “ถอย” เพราะว่าไม่สามารถแข่งขันกับรัฐวิสาหกิจหรือโครงการที่รัฐสร้าง ในกรณี เ ช่ น นี้ เ กิ ด ผลตรงกั น ข้ า ม ที่ มี ค ำศั พ ท์ เ ฉพาะเรี ย กว่ า Crowding-Out Effects

4. ข้อ พิจารณาด้านรายรับ

ขอเริ่มด้วยการตั้งโจทย์ 2 ข้อ ข้อแรก การกำหนดวงเงินรายรับ-รายจ่ายและการขาดดุลว่าเหมาะสมรอบคอบหรือไม่ ข้อที่สอง การจัดเก็บรายได้ในปี พ.ศ.2553 จะบรรลุ เ ป้ า ประสงค์ ที่ ตั้ ง หรื อ ไม่ ? ทั้ ง สองเรื่ อ งล้ ว นมี ค วามสำคั ญ ก่ อ นอื่ น ขอ ทบทวนให้ผู้อ่านที่ไม่สันทัดกระบวนการงบประมาณทราบว่า การกำหนดวงเงิน รายรับ-รายจ่าย-และการขาดดุลของงบประมาณแผ่นดินนั้น มีประเพณีปฏิบัติที่ดี และรอบคอบ (ตาม พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502) กล่าวคือผ่าน การพิจารณาโดย 4 หน่วยงานหลัก ซึ่งมีบทบาทกำกับเศรษฐกิจมหภาคของไทย คือ กระทรวงการคลัง สำนักงบประมาณ ธนาคารแห่งประเทศไทย และสำนักงาน คณะกรรมการพั ฒ นาเศรษฐกิ จ และสั ง คมแห่ ง ชาติ 103 อาศั ย กระบวนการที่ รอบคอบเช่นนี้ผู้เขียนขอสันนิษฐานยืนไว้ก่อนว่า วงเงินรายรับ-รายจ่าย-และการ ขาดดุลที่กำหนดน่าจะเหมาะสมกับสถานการณ์เศรษฐกิจในปีหน้า บวกกับการ พิจารณาจากข้อมูลว่า การขาดดุลไม่เกินร้อยละ 20 ตามเอกสารงบประมาณแผ่นดิน งบประมาณรายจ่ายเท่ากับ 1.700 ล้านล้านบาท ขณะที่งบประมาณรายรับสุทธิ เท่ากับ 1.395 ล้านล้านบาท หมายถึง การขาดดุลงบประมาณสามแสนล้านบาทเศษ (ดูข้อมูลในตารางที่ 11.1 ประกอบ) 103

ในแง่หนึ่งเป็นการถ่วงดุลและคานอำนาจกันในที กล่าวคือ กระทรวงการคลังระมัดระวังด้าน รายรับและให้ความเห็นต่อการจัดเก็บรายได้ในปีต่อไป ฝ่ายสำนักงบประมาณเป็นฝ่ายพิจารณาด้าน รายจ่ายจากคำขอของหน่วยงานที่ใช้เงิน ซึ่งมักจะสูงกว่ารายรับ ธนาคารแห่งประเทศไทยมีภารกิจ การกำกับดูแลภาวะเงินเฟ้อ ดุลการค้าและการชำระเงิน และค่าเงิน ส่วนสำนักงานคณะกรรมการ พัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติมีพันธกิจด้านการวางแผนยุทธศาสตร์ ย่อมจะสนใจว่าการลงทุน ของประเทศอยู่ในระดับเหมาะสม พอเพียงหรือไม่ รวมทั้งให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับข้อเสนอ โครงการลงทุนว่าคุ้มค่าหรือเป็นการสมควรหรือไม่ คำนวณอัตราผลตอบแทนของการลงทุนนั้นๆ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 255

ตารางที่ 11.1 แสดงสถิติรายรับของรัฐบาลในปี พ.ศ.2551-2553 เปรียบเทียบ ตัวเลขประมาณการและตัวเลขจริง พร้อมกับแจกแจงรายรับรวม (Gross Revenue) ออกเป็นภาษีทางตรงและทางอ้อม รายได้จากรัฐวิสาหกิจ การคืนภาษีมูลค่าเพิ่ม ของสินค้าส่งออก และหักภาษีมูลค่าเพิ่มในส่วนขององค์กรปกครองท้องถิ่น ตัวเลข ในบรรทัดสุดท้ายแสดงรายได้สุทธิ (Net Revenue) ตารางที่ 11.1 สถิติรายได้รัฐบาล ปีงบประมาณ พ.ศ.2551-2553 และที่มาของรายได้ หน่วย ล้านบาท ปีงปม. 2551 ตัวเลขจริง งบภาษีอากร 1,698,545 ภาษีทางตรง 739,670 ภาษีทางอ้อม 958,875 งบขายสิ่งของ/บริการ 20,213 งบรัฐพาณิชย์ 101,430 งบรายได้อื่น 19,168 รายได้รวม 1,839,655 หักลด การคืนภาษี 202,716 ของกรมสรรพากร ภาษีมูลค่าเพิ่ม 11,625 จัดสรรให้ อปท กันเงินเพื่อชดเชย 12,044 ภาษี รายได้สุทธิ 1,613,270 ภาษีมูลค่าเพิ่มให้ 65,420 อปต.ตาม พรบ. กระจายอำนาจ คงเหลือรายได้สุทธิ 1,547,850 เงินกู้ 165,000 รวมรายรับ 1,712,850 256 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ปีงปม. 2552 ปีงปม. 2552 ปีงปม. 2553 ประมาณการ ปรับปรุง ประมาณการ 1,768,497 1,630,868 1,497,311 751,000 731,800 670,000 1,037,497 899,068 827,311 14,607 14,603 16,081 93,000 85,000 83,300 23,896 17,419 28,908 1,900,000 1,749,890 1,625,600 218,000

192,400

210,000

11,700

10,300

9,200

12,900

11,700

11,000

1,657,400 1,533,490 71,900

1,395,400 45,400

1,585,500 249,500 1,835,000

1,350,000 350,000 1,700,000

1,472,590 441,061 1,913,651

รายได้ของรัฐบาลส่วนใหญ่ (ร้อยละ 90) มาจากการจัดเก็บภาษี ส่วนที่ เหลือจากรายได้นำส่งของรัฐวิสาหกิจหรือการขายทรัพย์สินของภาครัฐ ภาษีจัดเก็บ โดยหลายหน่วยงานตามประเภทภาษีต่างๆ หน่วยงานสำคัญได้แก่ กรมสรรพากร กรมสรรพสามติ และกรมศุลกากร ที่รับผิดชอบการจัดเก็บรายได้ นอกจากนั้น กำไรของรัฐวิสาหกิจ และจากกรมอื่นๆ (อาจจะมิได้ใช้คำว่าภาษี เช่น ค่าภาคหลวง ปิโตรเลียม ค่าธรรมเนียม ค่าเช่า การขายหุ้นของรัฐบาล ฯลฯ) ตารางที่ 11.2 แสดงตั ว เลขการจั ด เก็ บ รายได้ ข องภาครั ฐ บาลตั้ ง แต่ ปีงบประมาณ พ.ศ.2547 เป็นต้นมา พร้อมกับเปรียบเทียบตัวเลขประมาณการกับ ตัวเลขจัดเก็บจริง โดยแบบแผนตามปรกติ--ผู้เขียนสังเกตว่ารายจ่ายจัดเก็บจริงสูง กว่าตัวเลขประมาณการ ซึ่งสะท้อนถึงการประมาณการแบบอนุรักษ์นิยม ขยาย ความ ตั้งตัวเลขรายรับชนิดต่ำไว้ก่อน - อาจมีเหตุผลลึกๆ ซึ่งสอดคล้องกับผล ประโยชน์ของหน่วยงาน เพราะการตั้งเป้าต่ำมีโอกาสที่จะจัดเก็บ “เกินเป้า” ทำให้ กรมที่จัดเก็บรายได้รับเครดิตและการยกย่อง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในการบริหารภาค รัฐปัจจุบันได้ใช้ตัวชี้วัดตามข้อเสนอแนะของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบ ราชการ การได้รับโบนัสประจำทุกครึ่งปี ยิ่งมีแรงจูงใจที่จะทำให้ตัวชี้วัดเอนเอียง ไปตามผลประโยชน์ของหน่วยงานและคนทำงาน ผู้เขียนสังเกตว่าตัวเลขประมาณ การในปี พ.ศ.2553 นั้นต่ำกว่าปี พ.ศ.2552 (1,497.3 พันล้านบาทเปรียบเทียบกับ 1,585.5 พันล้านบาท ในตารางที่ 11.2) คำนวณเป็นอัตราการเพิ่มติดลบร้อยละ 5.7 เมื่อพิจารณาว่าการพยากรณ์ว่า GDP ในปีหน้าน่าจะเพิ่มจากปี พ.ศ.2552 เป็น ค่าบวกร้อยละ 1-2 ดังนั้น น่าจะคิดว่ารัฐบาลน่าจะจัดเก็บภาษีได้สูงกว่าเป้าที่กำหนด 1,497.3 ล้านบาท) ข้อทักท้วงเชิงเทคนิคคือข้อสมติกับการพยากรณ์ไม่สมจริง ขัด แย้งในตัวเอง เพราะหากคำนวณว่า GDP จะขยายตัวทางบวก รายรับของภาค รัฐบาลควรจะเปลี่ยนแปลงเพิ่มขึ้น ไม่ใช่ลดลง

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 257

ตารางที่ 11.2 สถิติการจัดเก็บรายได้ของภาครัฐ ปี พ.ศ.2547-2553

หน่วย : พันล้านบาท

รายได้ ปีงบประมาณ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ 2547 1,209.2 1,295.7 2548 1,439.4 1,465.1 2549 1,581.5 1,581.5 2550 1,649.1 1,703.7 2551 1,765.6 1,839.7 2552 1,585.5 2553 1,497.3 ที่มา : สำนักงบประมาณ เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ 2 ประมาณการรายรับ

ตารางที่ 11.3 แสดงสถิติการจัดเก็บรายได้จำแนกตามกรมจัดเก็บ และ ประเภทภาษี ตั้งแต่ปี พ.ศ.2547 เป็นต้นมา เพื่อให้เห็นแนวโน้มและนำไปประเมิน อนาคต (ทั้งนี้ผู้เขียนยอมรับว่าการประเมินอนาคตเป็นเรื่องยากและทุกๆ ฝ่ายมี โอกาสผิ ด ได้ ด้ ว ยกั น ทั้ ง สิ้ น จึ ง ขอเตื อ นให้ ผู้ อ่ า นพิ จ ารณาเรื่ อ งนี้ ด้ ว ยความ ระมัดระวัง) กรมสรรพากรเป็นหน่วยจัดเก็บรายได้ที่สำคัญที่สุด รายการภาษี สำคัญได้แก่ ภาษีมูลค่าเพิ่ม (หลักห้าแสนล้านบาท) ภาษีเงินได้นิติบุคคล (หลักสี่ แสนล้านบาท) ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา (หลักสองแสนล้านบาท) รายได้ส่วนที่มี โอกาสเสี่ยงต่อการลดลงมากที่สุดสำหรับปี พ.ศ.2553 น่าจะได้แก่ภาษีเงินได้ นิติบุคคล ซึ่งโดยธรรมชาติมีลักษณะอ่อนไหวได้ง่าย (ตามกำไรของหน่วยธุรกิจ และตัวแปรอื่นๆ เช่น การหยุดประกอบกิจการหรือการแจ้งเลิกประกอบการ) ภาษี เงินได้บุคคลธรรมดา ซึ่งจัดเก็บจากผู้มีรายได้ประมาณ 6-7 ล้านราย (ส่วนใหญ่ เป็นมนุษย์เงินเดือนและผู้ใช้แรงงาน) ส่วนนี้เชื่อว่าไม่ลดลงหรือหากลดคงไม่มากนัก 258 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เพราะผู้เสียภาษีส่วนใหญ่มีรายได้ประจำ จริงอยู่อาจจะมีแรงงานในภาคอุตสาหกรรม ส่วนหนึ่งที่ถูกให้ออกจากงานหรือให้ทำงานครึ่งเวลา แต่ว่าจำนวนไม่มาก เงินเดือน ค่าจ้างต่ำ บางคนไม่อยู่ในฐานภาษี ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาส่วนหนึ่งจัดเก็บจาก ธุรกิจที่ไม่ได้จดทะเบียน เช่น คลินิกแพทย์ ทนายความ สำนักงานการตรวจบัญชี ฯลฯ ซึ่งชำระภาษีเป็นรายบุคคล เมื่อพิจารณาควบคู่กับการพยากรณ์ว่า GDP ใน

ปีหน้าจะขยายตัวเพิ่มขึ้น ดังนั้น ยอดรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาน่าจะ

สูงกว่าปี พ.ศ.2551 และ พ.ศ.2552 กรมสรรพสามิต จัดเก็บภาษีหลายประเภท ซึ่งเป็นใหญ่เป็นภาษีการบริโภค ตัวอย่างเช่น ภาษีน้ำมัน ภาษีสุราและเบียร์ ภาษียาสูบ ภาษีเครื่องดื่มที่ไม่มีอัลกอฮอล์ ฯลฯ รายจ่ายการบริโภคมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นตาม GDP (Pro-cyclical Pattern)

ภายใต้ข้อสันนิษฐานว่า GDP ในปี 2553 จะขยายตัวระหว่างร้อยละ 1-2 ดังนั้น รายได้จากกรมสรรพสามิตน่าจะเพิ่มจากปี พ.ศ.2551 และพ.ศ.2552 กรมศุลกากร จัดเก็บอากรขาเข้าเป็นสำคัญ (อากรขาออกมีการจัดเก็บจาก การส่งออกยางพาราเพียงอย่างเดียวซึ่งมีลักษณะเฉพาะ กล่าวคือ เงินรายนั้นถูกนำ ไปใช้จ่ายเพื่อสนับสนุนการปลูกยางพาราทดแทน) รายได้จากอากรขาเข้าที่ผ่านมา มีแนวโน้มตามลำดับ จากหลักแสนล้านบาท (ปีพ.ศ.2547) ลดลงเหลือประมาณ เก้าหมื่นล้านบาท (ปีพ.ศ.2551-2552) การลดลงของภาษีศุลกากรเป็นสิ่งที่คาด คะเนได้ ตามข้อตกลงทางการค้าทวิภาคี (ข้อตกลง FTA ซึ่งดำเนินการไปแล้ว หลายประเทศ) และข้อตกลงพหุภาคีตามเจตนาขององค์กรการค้าโลก ที่จะลด กำแพงภาษีซึ่งกันและกัน ดังนั้น รายรับจากภาษีศุลกากรจะลดลงในปี พ.ศ.2553 และต่อไปในอนาคต

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 259

260 / นโยบายการคลังสาธารณะ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 261

กรมสรรพากร ภาษีรายได้บุคคล ภาษีนิติบุคคล ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ 694.0 772.3 122.0 136.2 238.0 261.9 890.0 937.1 170.1 147.4 302.0 329.5 1,057.3 1,057.3 194.0 170.1 274.8 374.8 1,103.2 1,119.2 207.0 192.8 366.0 384.6 1,207.0 1,276.2 218.0 204.9 416.5 460.7 1,318.5 458.0 1,215.9

กรมสรรพากร ภาษีน้ำมัน ภาษียาสูบ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ 270.0 275.8 74.8 75.1 26.8 27.6 313.0 279.4 82.4 73.1 30.6 28.6 274.1 274.1 68.9 69.0 26.1 26.1 280.6 287.2 74.8 75.9 30.5 31.5 287.3 278.3 76.9 64.4 32.8 34.9 307.3 80.0 34.1 กรมสรรพากร ภาษีสุรา ภาษีเบียร์ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ - - 17.2 18.3 40.9 42.7 - - 22.1 20.0 52.2 45.1 - - 21.0 21.0 44.1 44.1 - - 24.0 26.2 52.9 52.0 - - 27.9 32.7 56.3 53.4 - - 26.4 61.4

ปีงบประมาณ 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553 ปีงบประมาณ 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553

ตารางที่ 11.3 การจัดเก็บรายได้ของกรมจัดเก็บและประเภทภาษี (ต่อ)

ที่มา สำนักงบประมาณ เอกสารงบประมาณ ฉบับที่ ๒ ประมาณการรายรับ

ปีงบประมาณ กรมสรรพากร ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิจเฉพาะ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ 2547 - - 289.4 316.1 16.0 20.0 2548 - - 375.4 385.7 23.5 26.3 2549 - - 417.8 417.8 36.6 30.6 2550 - - 436.0 434.3 35.0 34.4 2551 - - 481.6 503.5 24.0 25.1 2552 - - 540.0 2553

ปีงบประมาณ 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553

ตารางที่ 11.3 การจัดเก็บรายได้ของกรมจัดเก็บและประเภทภาษี

หมายเหตุ ตัวเลขผลรวมกับจำนวนที่แจกแจงรายการเมื่อนำมารวมกันไม่ตรงกับยอดรวม จึงควรจะพิจารณาตัวเลขด้วยความระมัดระวังอย่างไรก็ตามผู้เขียน ประเมินว่าตัวเลขที่คลาดเคลื่อนนั้นมีขนาดเล็กและไม่มีนัยสำคัญมากนักต่อการวิเคราะห์ระดับมหภาค

กรมสรรพากร อากรขาเข้า อากรขาออก ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ ประมาณการ รายได้จัดเก็บ 102.5 106.1 100.3 103.6 0.25 0.27 107.7 117.0 106.0 112.7 0.20 0.28 96.2 96.2 93.7 93.6 0.31 0.31 87.0 88.5 85.2 88.2 0.30 0.34 87.8 99.6 90.4 97.0 0.30 0.50 99.6 97.3 0.30 ปีงบประมาณ 2547 2548 2549 2550 2551 2552 2553

ตารางที่ 11.3 การจัดเก็บรายได้ของกรมจัดเก็บและประเภทภาษี (ต่อ)

262 / นโยบายการคลังสาธารณะ

สถานะเงินคงคลัง เป็นตัวแปรอีกตัวหนึ่งที่จำเป็นต้องให้ความสนใจโดยมี ข้อพิจารณาว่าพอเพียงหรือไม่ ตามปกติเงินคงคลังจะแปรผันในละเดือน บางช่วง เวลามีรายรับเข้ามามากบางช่วงเวลารายรับเข้ามาน้อย ทำนองเดียวกันด้านราย จ่ายก็แปรผันตามช่วงเวลา (ต้นปีปลายปี) เงินคงคลังเป็นการบริหารเงินสดเพื่อ สะท้อนสภาพคล่องและให้เกิดความมั่นใจว่ารัฐบาลมีเงินสดพอเพียงที่จะใช้จ่าย เป็นเงินเดือน ค่าลงทุน หรือเงินอุดหนุนตามสิทธิ์เช่นบำเหน็จบำนาญ ความล่าช้า ของรายรับหรือการเบิกจ่ายเป็นภาวะตามปกติของการบริหารเงินคงคลัง รายรับของรัฐบาลที่คิดตามกระแสเงินสด นั้น นับรวมรายได้ซึ่งมาจาก การกู้ยืมของรัฐบาล (Borrowing) แต่ไม่ใช่เป็นรายได้ในความหมายทางการคลัง (Government Revenue) แต่ในมุมมองการบริหารเงิน รายรับจากเงินกู้สามารถ นำมาใช้จ่ายได้ เพิ่มสภาพคล่องและเงินคงคลัง ด้วยลักษณะพิเศษของการจัดทำ งบประมาณปีพ.ศ.2553 เราจำเป็นต้องให้ความสำคัญกับรายรับที่มาจากเงินกู้ด้วยซึ่งจำแนกออกเป็นสองส่วน ส่วนแรกการนำไปใช้จ่าย (กระตุ้นเศรษฐกิจ) ส่วนที่ สองการเสริมเงินคงคลัง (สภาพคล่องและความมั่นใจ) มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจไม่ได้มีเฉพาะด้านรายจ่ายเท่านั้น-การประกาศ ลดภาษีแบบชั่วคราวก็เป็นส่วนหนึ่งของมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งเราควรจะให้ ความสำคัญเช่นเดียวกัน มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจด้านรายรับในขณะนี้ ประกอบ ด้วย หนึ่ง มาตรการลดอัตราภาษีค่าธรรมเนียมจดทะเบียนนิติกรรม (อัตราค่า ธรรมเนียมตามกฎหมายร้อยละ 2 ของมูลค่าการซื้อขายบ้านและที่ดิน ซึ่งเป็นรายได้ ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล) ส่วนนี้ทำให้รายได้ของ เทศบาล และ อบต. ลดลง โดยที่ผู้ซื้อขายอสังหาริมทรัพย์ได้รับการยกเว้น ซึ่งมีข้อวิพากษ์อย่าง น้อยสองประการด้วยกัน ก) นักเชี่ยวชาญด้านอสังหาริมทรัพย์วิเคราะห์ว่า 104 การ ประกาศลดอัตราค่าธรรมเนียมไม่ได้มีผลกระทบใดๆ ต่อปริมาณการซื้อขายที่ดิน ใดๆ เพราะถึงอย่างไรคนที่จะซื้อจะขายก็ทำธุรกรรมเช่นเดิม เพียงแต่ว่าไม่ต้อง

104 ดร.โสภณ

พรโชคชั ย ได้ ท ำจดหมายถึ ง นายกรั ฐ มนตรี ห ลายท่ า นแสดงความเห็ น คั ด ค้ า น มาตรการยกอัตราค่าธรรมเนียมจดทะเบียนนิติกรรม และรวบรวมไว้เขียนหนังสือ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 263

จ่ า ยภาษี ใ ห้ รั ฐ ข) ผู้ บ ริ ห ารเทศบาล และอบต. ได้ แ สดงความไม่ เ ห็ น ด้ ว ยกั บ มาตรการเช่นนี้เนื่องจากทำให้ อปท. ขาดรายได้ที่ควรจะได้รับ และทำให้แผนงาน คลังและงบประมาณของท้องถิ่นเพี้ยนไปจากวางแผนเอาไว้ หมายเหตุ : เทศบาล ขนาดใหญ่ เช่น เทศบาลนครปากเกร็ด ตามปรกติดมีรายได้จากการค่าธรรมเนียม นี้เป็นหลักร้อยล้านบาท เมื่อลดอัตราทำให้รายรับส่วนนี้หายไปเกือบทั้งหมด พร้อม กับเรียกร้องว่า หากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังควรจะรับผิดชอบโดยชดเชย รายได้ส่วนที่หายไปของเทศบาล และอบต. เนื่องจากการประกาศของกระทรวง การคลัง ไม่ได้ปรึกษากับฝ่ายท้องถิ่นแต่อย่างใด ขัดกับหลักความเป็นอิสระของ ท้องถิ่น (local autonomy) สอง มาตรการลดภาษีเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ซึ่งประกาศโดยรัฐบาลสมัคร สุนทรเวชและต่อเนื่องถึงรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้แก่ การลดภาษีสรรพสามิต น้ำมันและเครื่องปรับอากาศ ซึ่งสามารถคำนวณเป็นตัวเลขได้ ตรงกับคำศัพท์ เศรษฐศาสตร์การคลังว่า Tax Expenditure เพื่อให้เห็นถึงกิจกรรมและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจที่ดำเนินการในช่วง 6 เดือนของรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ขออ้างอิงข้อมูลการแถลงผลงานของรัฐบาลฯ ประกอบ

264 / นโยบายการคลังสาธารณะ

แถลงผลงาน 6 เดือนของรัฐบาลอภิสิทธิ์

o กู้ยืมจากรัฐบาลญี่ปุ่น 60.61 ล้านดอลลาร์สหรัฐ อัตราดอกเบี้ย 0.8% ต่อปี ระยะเวลา ชำระคืนเงินกู้ 15 ปี รวมระยะปลอดหนี้ 5 ปี คิดค่าธรรมเนียมผูกพันเงินกู้ 0.1% ต่อปี ของวงเงินที่ยังไม่ได้เบิกจ่าย เพื่อปรับปรุงระบบประปา o กู้ภายในประเทศ 30,000 ล้านบาทเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ o โครงการไทยเข้มแข็งรอบแรก ได้รับงบประมาณ 200,000 ล้านบาท ประกอบด้วย 400 โครงการ จำแนกเป็น 4 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มเกษตร กลุ่มสาธารณูปโภค กลุ่มการ ศึกษา และกลุ่มสาธารณสุข จากมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 18 สิงหาคม 2552 o อนุ มั ติ ก รอบวงเงิ น ค่ า ก่ อ สร้ า งโครงการรถไฟฟ้ า สายสี ม่ ว งช่ ว งบางใหญ่ - บางซื่ อ สัญญา 1, 2 และ 3 โครงการยกระดับส่วนตะวันออกระยะทาง 12 กิโลเมตร สถานี รถไฟฟ้ารวม 8 สถานี งานก่อสร้างทางวิ่งช่วงบางซื่อ-เตาปูน โดยกลุ่ม CKTC Joint Venture นำโดยบริษัทมหาชนจำกัด ช.การช่วง เป็นผู้รับงานในราคา 14,292 ล้านบาท อนุมัติโดยคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 11 สิงหาคม 2552 o จัดสรรงบประมาณ 33,067 ล้านบาทเพื่อช่วยผู้ประสบภัยธรรมชาติ ในช่วงเวลา 3 ปี (พ.ศ.2553-2555) ภายใต้แผนแม่บทการป้องกันและให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัย จากอุทกภัย วาตภัย และโคลนถล่ม o ขยายสิทธิของ พ.ร.บ.ประกันสังคม โดยขยายสิทธิครอบคลุมคู่สมรส และบุตรของ ผู้ประกันตน เพื่อให้ประชาชนมีสวัสดิการทั่วถึงมากขึ้น o มาตรการยกเว้นภาษีสรรพสามิตเครื่องปรับอากาศ จากเดิมเก็บร้อยละ 15 เหลือร้อยละ 0 ตามมติคณะรัฐมนตรี วันที่ 25 สิงหาคม 2552 คาดว่าจะทำให้รายได้รัฐหายไป 1,600 ล้านบาทต่อปี

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 265

การวิเคราะห์ด้านรายจ่ายของภาครัฐ การวิเคราะห์ด้านรายจ่ายของภาครัฐในปี พ.ศ.2553 ต้องพิจารณาประกอบกัน ทั้งสองส่วน กล่าวคือ ส่วนแรก งบประมาณรายจ่าย 1.7 ล้านล้านบาท และรายจ่าย จากเงินกู้ 400,000 ล้านบาท (แต่ส่วนหนึ่งเป็นเงินคงคลัง) ต้องยอมรับว่าข้อ พิจารณานี้ซับซ้อน ไม่ธรรมดาหรือการบวกเลขตรงไปตรงมา ความซับซ้อนของ เรื่องเกี่ยวกับปัจจัยเชิงสถาบัน ซึ่งไม่แน่นอน รัฐมนตรีฯอาจจะเห็นว่าเงินคงคลังใน กลางปี พ.ศ.2553 ไม่น่าวิตก ดังนั้นอาจนำส่วนที่จะกันเป็นเงินคงคลังไปใช้จ่ายใน การซื้อสินค้าและบริการ (เพิ่มอุปสงค์ส่วนรวม) ก็เป็นได้ โดยนัยนี้ผู้เขียนลงความ เห็นว่า รายจ่ายของภาครัฐในปี 2553 น่าจะอยู่ในราว 2 ล้านล้านบาท ไม่ใช่ 1.7 ล้านล้านบาทอย่างแน่นอน ตารางที่ 11.6 แสดงตัวเลขการจัดสรรรายจ่ายงบประมาณแผ่นดินประจำปี 2553 เป็นรายกระทรวง ซึ่งมียอดรวมกันเท่ากับ 1.7 ล้านล้านบาท โดยทั่วไป การ จัดสรรรายจ่ายเป็นรายกระทรวงไม่เปลี่ยนแปลงมากนักในแต่ละปี เนื่องจากวิธี ปฏิบัติของการจัดสรรรายจ่ายเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป (Incremental Budgeting ซึ่งแสดงด้วยการเพิ่มขึ้น เช่น Xt1 = (1+g)*Xt0 โดยที่ Xt1= รายจ่ายในปีที่หนึ่ง Xt0= รายจ่ายในปีฐาน และ g = อัตราการเพิ่มขึ้น) ถ้าหากเป็นการจัดสรรเช่นนี้ ทั้งหมด โครงสร้างหรือสัดส่วนรายจ่ายคงเท่าเดิม อนึ่ง การพิจารณาตัวเลขสัดส่วน (ร้อยละ) แม้ว่าตัวเลขเพียงเล็กน้อย เช่น ร้อยละ 0.5 ดูเหมือนว่าน้อย ความจริง ร้อยละ 1 ของรายจ่ายฯ หมายถึงงบประมาณรายจ่าย 1.7 หมื่นล้านบาท ความจริงการจัดสรรงบประมาณโดยรายละเอียดมีความเปลี่ยนแปลงเชิง โครงสร้างหรือจากนโยบายเกิดขึ้นได้เสมอ เพียงแต่ว่าไม่ได้แสดงออกในปีใดปีหนึ่ง ตัวอย่างเช่น นโยบายการศึกษาฟรี 15 ปี หรือการจัดสรรเบี้ยยังชีพคนชราที่ เป็นการให้ทั่วไป (จากเดิมแบบคัดกรองเฉพาะคนชราที่ฐานะยากจน) จะมีผล กระทบในระยะยาวต่อการคลังรัฐบาลอย่างแน่นอน เพราะว่ามีผลผูกพันในระยะ ยาว เพียงแต่ตัวเลขไม่ได้ปรากฏในปีแรก (หรือมีแต่ว่าน้อยมาก) การวิเคราะห์ โครงสร้างของรายจ่ายภาครัฐจึงต้องเข้าใจปัจจัยเชิงสถาบันและเชิงลึก ข้อและข้อวิพากษ์เกี่ยวกับการจัดสรรรายจ่ายในงบประมาณ ซึ่งแสดงใน ตารางที่ 11.4 สรุปเป็นข้อๆ ได้ดังนี้ ก) รายจ่ายงบกลาง 215 พันล้านบาท

266 / นโยบายการคลังสาธารณะ

คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 12.7 ซึ่งส่วนหนึ่งกันไว้เป็นสภาพคล่องสำหรับฝ่ายบริหาร เผื่อความจำเป็นที่คาดไม่ถึง เช่น ภัยพิบัติต่างๆ อีกส่วนหนึ่งเป็นรายจ่ายที่จะไม่ จำแนกเป็นรายกระทรวง ในอดีตสัดส่วนของงบกลางต่อรายจ่ายรวมประมาณ

ร้อยละ 10 แต่ในสมัยรัฐบาล พ.ต.ท.ทักษิณ งบกลางได้เพิ่มสูงมากและได้รับข้อ

วิพากษ์ว่าสูงเกินไป ให้อิสระฝ่ายบริหารโดยไม่ต้องแจกแจงรายการ ข) รายจ่าย ของกระทรวงการคลัง 215.8 ล้านล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 12.7 รายการ ใช้จ่ายที่สำคัญคือ งบชำระหนี้ซึ่งมีทั้งดอกเบี้ยและการชำระคืนเงินต้น เป็นงบที่ ผู ก พั น ไว้ แ ล้ ว 105 ค) รายการใช้ จ่ า ยใหญ่ ที่ สุ ด คื อ งบประมาณของกระทรวง ศึกษาธิการวงเงิน 345.7 พันล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 20.3 และจะต้องคาด การณ์ว่ารายจ่ายส่วนนี้จะเพิ่มขึ้นต่อไป เหตุผลเป็นไปตามนโยบายของรัฐบาลคือ การประกาศให้จัดการศึกษาฟรี 15 ปี มากกว่าตามรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้รัฐ มีหน้าที่สนับสนุนการจัดการศึกษาฟรี 12 ปี ง) รายจ่ายกระทรวงมหาดไทย เป็น กระทรวงที่รับงบประมาณขนาดใหญ่ ส่วนหนึ่งของงบประมาณเป็นเงินอุดหนุนของ รัฐบาลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เนื่องจาก อปท. ไม่ได้เป็นหน่วยรับงบ ประมาณตรง จึงจัดสรรผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

105 กฎหมายรัฐธรรมนูญ

ระบุไม่ให้สภาผู้แทนราษฎรแปรญัตติในส่วนนี้ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 267

ตารางที่ 11.6 รายจ่ายตามงบประมาณประจำปี พ.ศ.2553 จำแนกรายกระทรวง รายจ่ายจำแนกตามกระทรวง งบกลาง สำนักนายกรัฐมนตรี ก.กลาโหม ก.การคลัง ก.การต่างประเทศ ก.การท่องเที่ยวและกีฬา ก.การพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ก.เกษตรและสหกรณ์ ก.คมนาคม ก.ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ก.เทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร ก.พลังงาน ก.พาณิชย์ ก.มหาดไทย ก.ยุติธรรม ก.แรงงาน ก.วัฒนธรรม ก.วิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี ก.ศึกษาธิการ ก.สาธารณสุข ก.อุตสาหกรรม ส่วนราชการไม่สังกัดราชการ หน่วยงานของรัฐสภา หน่วยงานของศาล หน่วยงานขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จังหวัดและกลุ่มจังหวัด รัฐวิสาหกิจ สภากาชาดไทย กองทุนและเงินทุนหมุนเวียน

268 / นโยบายการคลังสาธารณะ

พันล้านบาท 1,700.0 215.0 23.5 154.7 215.8 7.3 4.0 8.7 55.8 51.2 18.9 4.0 2.1 6.3 185.9 15.3 22.8 4.8 7.6 345.7 72.3 5.4 74.5 3.8 12.3 10.2 3.3 49.8 2.8 115.8

ร้อยละ 100.0 12.7 1.4 9.1 12.7 0.4 0.2 0.5 3.3 3.0 1.1 0.2 0.1 0.4 10.9 0.9 1.4 0.3 0.5 20.3 4.3 0.3 4.4 0.2 0.7 0.6 0.2 2.9 0.2 6.8

รายจ่ า ย 2 ล้ า นล้ า นบาทของภาครั ฐ ที่ จ ะลงไปในระบบเศรษฐกิ จ ในปี พ.ศ.2553 กว่าร้อยละ 70 เป็นรายจ่ายดำเนินการตามปกติของส่วนราชการ รวมถึง การจัดซื้อวัสดุใช้สอย ส่วนที่เหลือวิเคราะห์ได้ว่าเป็นการผลักดันมาตรการกระตุ้น เศรษฐกิจหรือที่คำศัพท์เรียกว่า Discretionary Fiscal Policy ข้อวิพากษ์เกี่ยวกับมาตรการรายจ่ายของภาครัฐในปี พ.ศ.2553 สรุปได้ว่ามี สามหัวข้อ หัวข้อแรก รายจ่ายของภาครัฐในปี พ.ศ.2553 น่าจะมีผลกระตุ้นเศรษฐกิจ พอสมควรและมีผลกระทบเชิงประกาศ (Announcement Effects) ต่อภาคเอกชน106 น่าจะมีผลต่อการผลิตและการขยายตัวของ GDP เป็นบวก (จากเดิมเป็นลบในปี พ.ศ.2552) แต่ผู้เขียนมีความเห็นการคาดคะเนของกระทรวงการคลังว่า GDP จะ ขยายตัวในอัตราร้อยละ 3 นั้น อาจจะสูงเกินจริง โอกาสที่ GDP จะขยายตัวระหว่าง ร้อยละ 1-2 ในปี พ.ศ.2553 น่าจะเป็นไปได้มากกว่า ข้อวิพากษ์ที่สอง เกี่ยวกับการ วิเคราะห์เชิงการเมืองของส่วนราชการ การบริหารงบประมาณรายจ่ายในรัฐบาลอภิสิทธิ์ จะขาดบูรณาการ เพราะการมี “สองหน้าต่าง” หน้าต่างแรกคือการอนุมัติตามงบ ประมาณที่ผ่านสภาผู้แทนราษฎร ขณะที่มีหน้าต่างที่สอง ซึ่งบริหารโดยคณะกรรมการ โดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเป็นประธาน มองในแง่ดี-อ้างว่าต้องการความ คล่องตัว รวดเร็ว และปรับตัวเลขได้ตลอดเวลา (ประเด็นนี้มีข้อโต้แย้งได้ว่าไม่เป็น ความจริง การอนุมัติตามวิธีการงบประมาณตามปกตินั้นชัดเจน ระบุตัวเลขล่วงหน้า จึ ง ไม่ ล่ า ช้ า ไปกว่ า หน้ า ต่ า งที่ ส อง) และอาจจะเป็ น การจั ด สรรอย่ า งมี อ คติ ต าม

106 จากข้อมูล

นสพ.กรุงเทพธุรกิจ วันที่ 28 กันยายน 2552 แสดงว่ามีสัญญาณของการฟื้นตัวทาง เศรษฐกิจ จึงขอนำมาอ้างอิงประกอบดังต่อไปนี้ o กระทรวงการคลัง ได้ปรับประมาณการอัตราการเจริญเติบโตในปี 2552 ระหว่าง -2.5% ถึง -3% ซึ่งนับว่าดีกว่าประมาณการก่อนหน้า (สศช) ซึ่งพยากรณ์ก่อนหน้าว่าอัตราการเติบโต จะอยู่ระหว่าง -3% ถึง -3.5% o กรุงเทพธุรกิจสำรวจความเคลื่อนไหวในกลุ่มผู้รับเหมาก่อสร้าง ต่างเตรียมพร้อมรับงาน ก่อสร้างต่างๆ ซึ่งมีทั้งรายใหญ่รายเล็ก พุ่งเป้างานแหล่งน้ำและคมนาคม โครงการรถไฟฟ้า o โครงการขนาดเล็ก มูลค่างานระหว่าง 10-20 ล้านบาทต่อสัญญา กำหนดเวลา 6-8 เดือน o ธนาคารเพื่อการพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม (ธพว) เตรียมให้กู้ผู้รับเหมา ก่อสร้างให้กู้ 500 ล้านบาทต่อราย คิดดอกเบี้ย 5% ต่อปีและมีแผนปล่อยกู้ในวงเงิน 20,000 ล้านบาท ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 269

เส้นสายหรือเอื้อพรรคการเมืองร่วมรัฐบาล รวมถึงการใช้จ่ายสุรุ่ยสุร่ายและเสี่ยงต่อ ทุ จ ริ ต คอรั ป ชั น ข้อวิพากษ์ที่สาม ตามจารี ต ทางการคลั ง รายจ่ า ยก้ อ นใหญ่ (หลายพันล้านบาท) นั้นรัฐบาลจะให้สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและ สังคมแห่งชาติ ประเมินความคุ้มค่า (คำนวณ EIRR และ FIRR, EIRR=Economic Internal Rate of Returns, FIRR=Financial Internal Rate of Returns) แต่การกู้ยืม ครั้งนี้ทำให้โครงการขนาดใหญ่หลุดรอดจากการประเมินความคุ้มค่า และข้อกังวล ว่ารัฐบาลจะไม่สามารถหารายได้ในอนาคตไปชำระหนี้ อนึ่งรายจ่ายจากเงินกู้นั้น ตามธรรมเนียมเน้นการลงทุนเพื่อมั่นใจว่ามีผลตอบแทน แต่รายการใช้จ่ายตาม แผนไทยเข้มแข็ง (ซึ่งมีจำนวนมากกว่า 5 พันโครงการ) นั้น จำนวนมากเป็นรายจ่าย การบริโภค - ดังนั้นไม่ให้ผลตอบแทนกลับคืน ตารางที่ 11.7 แสดงตัวเลขการจัดสรรกู้ยืมตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง (SP2) เพื่อพิจารณาประกอบด้วย เพื่อให้เห็นแนวโน้มของสถานการณ์การคลังใน อนาคต การเบิกจ่ายเงินกู้ SP2 และนำไปสู่การปฏิบัติในระหว่างปี พ.ศ.2553-2555 โดยมีโครงการย่อยๆ มากกว่า 5 พันโครงการ รายจ่ายส่วนหนึ่งเป็นการลงทุน พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับถนนหนทางและการคมนาคม เพื่อลดต้นทุนการขนส่งสินค้าและบริการ การปรับปรุงความรวดเร็ว หน่วยงานที่จะ รับดำเนินการสำคัญๆ ได้แก่ ก) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ข) กระทรวง คมนาคม ค) กระทรวงศึกษาธิการ และ ง) รัฐวิสาหกิจ นอกจากนี้จะมีการลงทุน โดยการกู้ยืมของรัฐวิสาหกิจอีกส่วนหนึ่ง โดยที่กระทรวงการคลังให้การค้ำประกัน

270 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ตารางที่ 11.7 การจัดสรรงบเงินกู้ยืมเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ตามแผนไทยเข้มแข็ง SP2 o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o

กระทรวง วงเงินจากSP 2 (ล้านบาท) กระทรวงมหาดไทย 7,409.53 กระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร 25,010.80 กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ 203,231.37 กระทรวงแรงงาน 260.76 กระทรวงกลาโหม 10,194.99 กระทรวงคมนาคม 152,325.63 กระทรวงการคลัง(โครงการเพิ่มทุนของสถาบัน ) 14,500.00 กระทรวงทรัพยากรฯ 29,407.85 กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา 1,640.96 กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ 6,199.47 กระทรวงพาณิชย์ 112.86 กระทรวงวัฒนธรรม 1,028.12 กระทรวงวิทยาศาสตร์ฯ 11,557.00 กระทรวงศึกษาฯ 137,702.22 สภากาชาดไทยและสำนักงานตำรวจ 5,663.62 กระทรวงสาธารณสุข 86,009.78 รัฐวิสาหกิจ 339,700.24 สำนักนายกรัฐมนตรี 21,348.40 กระทรวงอุตสาหกรรม 2,273.20 รวมทุกกระทรวง 1,055,576.79

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 271

งบประมาณรายจ่ายตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง (SP1 และ SP2) ได้รับ ความสนใจจากสาธารณชน สถาบันวิชาการและนักวิชาการหลายท่าน 107 ได้ แสดงข้อวิพากษ์และความห่วงใยค่อนข้างมาก ในที่นี้ขอนำประเด็นความห่วงใยมา สรุปสั้นๆ ดังนี้ หนึ่ง เจตนารมย์ของแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งนั้นเพื่อเป้าหมาย ด้านอุปสงค์การกระตุ้นเศรษฐกิจ ควบคู่กับเป้าหมายด้านอุปทานกล่าวคือปรับปรุง โครงสร้างของระบบเศรษฐกิจไทยให้เข้มแข็งสามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง คือการมุ่งลดต้นทุนค่าขนส่ง การคมนาคมและการสื่อสาร เพิ่ม ความรวดเร็วด้านการขนส่งสินค้าและบริการ ปัจจัยเหล่านี้จะช่วยดึงดูดการลงทุน และการเป็นศูนย์รวมของสาขาการผลิตยุทธศาสตร์ ซึ่งฝ่ายนักธุรกิจเรียกร้องและ พยายามผลักดันมาเป็นเวลานาน ส่วนเหตุผลของการสร้างงานเพิ่มประสิทธิภาพ และรายได้ ใ ห้ แ รงงานดู เ หมื อ นเป็ น เรื่ อ งรอง สอง ข้ อ วิ จ ารณ์ ว่ า การจั ด สรรงบ ประมาณไทยเข้มแข็งอาจจะ “เวอร์” หรือมากเกินกว่าความจำเป็น พิจารณาจาก จำนวนโครงการมากกว่า 5 พันโครงการ สะท้อนว่าความคิดที่แม้ว่าเริ่มต้นดี - แต่ นานไปก็อาจจะเพี้ยนไปได้ จากหลายสาเหตุที่สำคัญคือปัจจัยทางการเมือง (รวม การเมืองของส่วนราชการด้วย) โดยปรับวงเงินให้สูงขึ้นเพื่อเปิดโอกาสให้กลุ่มผล ประโยชน์มารับงานประมูลและโครงการ ได้รับกำไรสูงกว่าปกติซึ่งตรงกับคำศัพท์ วิชาการเรียกว่า การแสวงหาค่าเช่าทางเศรษฐกิจ (Rent-Seeking Behavior) และ แบ่งปันผลประโยชน์ (Rent Dissipaton Hypothesis) การผลักดันนโยบายเช่นนี้ไม่ สามารถทำได้โดยฝ่ายเดียว แต่มักเป็นการการร่วมมือกันระหว่างผู้มีอำนาจรัฐและ พลังล้อบบี้จากฝ่ายธุรกิจ 108 สาม โครงการใช้จ่าย SP1 และ SP2 นั้นประกอบ ด้วยรายจ่ายการลงทุนและ รายจ่ายที่ไม่มีผลต่อการลงทุน (อีกนัยหนึ่งเป็นรายจ่าย 107 ตัวอย่างเช่น

คณาจารย์ของคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้รวมกลุ่มเรียกว่า มองนโยบายสาธารณะ (policy watch) ได้จัดประชุมไปแล้วหลายครั้ง พร้อมกับเปิดให้สื่อมวลชนเข้า มาบันทึกภาพและเสียงข้อสรุปของกลุ่มได้รับการอ้างอิงและเผยแพร่ในหน้าหนังสือพิมพ์เป็นประจำ 108 ตัวอย่างข้อวิจารณ์โครงการไทยเข้มแข็ง จากน.ส.พ.มติชนจั่วหัวว่า “ซ้ำรอยชุมชนพอเพียงไทย เข้มแข็งหางโผล่ เสียงเตือนรัฐบาลมาร์ค “... ดูเหมือนแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งจะมีชะตากรรมที่ ไม่แตกต่างจากโครงการชุมชนพอเพียงเท่าไหร่นักที่ไม่แตกต่างกันเพราะทั้งสองโครงการมีจุดประสงค์ และเป้าหมายที่ต้องการให้เกิดการหมุนเวียน สร้างงาน สร้างรายได้ กระตุ้นเศรษฐกิจแบบยั่งยืนเหมือนๆ กัน และทั้งสองโครงการก็มีกลิ่นและคราบไคลแห่งการทุจริตโผล่ออกมาให้เห็นเหมือนกัน ...” 272 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การบริโภค) ตามหลักที่ควรจะเป็นเนื่องจากเป็นเงินที่ได้จากการกู้ยืม ควรจะนำไป ใช้จ่ายลงทุนเพราะว่ามีผลตอบแทนกลับคืน แต่ถ้ากู้ยืมมาเพื่อการบริโภคก็ไม่แตก ต่างกับข้อวิจารณ์ของชาวบ้านที่ว่า อบต.กู้ยืมเงินมาเพื่อสร้างอาคารสำนักงาน หรูหรา เท่ห์ น่าอยู่ แต่ว่าเป็นประโยชน์กับเจ้าพนักงานมากกว่าประโยชน์กับ ประชาชน สิ่งที่น่าเป็นห่วงและเราเคยมีธรรมเนียมปฏิบัติที่ดีคือกระบวนการกลั่น กรองการลงทุน การวิเคราะห์อัตราผลตอบแทนของการลงทุน แต่ พ.ร.ก.การกู้ยืม เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในครั้งนี้ทำให้แนวปฏิบัติดังกล่าวไม่มีผลบังคับใช้ สี่ การที่ รัฐบาลอภิสิทธิ์หรือพรรคใดๆ ก็ตามที่ขึ้นมาเป็นรัฐบาลออกแบบนโยบายนั้น ไม่ได้ คำนวณผลลัพธ์ในมิติเศรษฐกิจเท่านั้น แต่คำนึงถึงเป้าประสงค์ทางการเมืองด้วย การอนุมัติรายจ่ายแบบประชานิยมนอกจากคาดหวังคะแนนเสียงจากประชาชน กับกลุ่มผู้ได้รับผลประโยชน์ เพื่อชัยชนะในการเลือกตั้งครั้งต่อไป ยังเป็นเครื่องล่อ ให้พรรคร่วมรัฐบาลไม่แตกแถว เปรียบเช่นการได้รับโบนัสหรือการจ่ายค่าจ้างแบบ พรีเมียม (Wage Efficiency Model) ซึ่งนายจ้างบางกลุ่มนำมาใช้กับลูกจ้างเพื่อ ความจงรักภักดีกับองค์กร หากพนักงานย่อหย่อนหรือแหกกฎกติกาของหน่วยงาน จะได้รับบทลงโทษคืออดได้รับโบนัสหรือค่าจ้างแบบพรีเมียม ห้า โครงการไทยเข้ม แข็งให้ผลลัพธ์ทางบวกในระยะสั้น แต่จะส่งผลทางลบในระยะยาวเมื่อถึงเวลาต้อง ชำระหนี้ซึ่งจะเพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็วเมื่อวิเคราะห์ตามกรอบคิดสันนิษฐานว่า อาจจะเกิด ปัญหาความไม่คงเส้นคงวาเชิงนโยบาย (Policy-Inconsistency) ในอนาคตอันใกล้ กล่าวคือ เมื่อสถานการณ์คลังในอนาคตบีบรัดให้รัฐบาลต้องเพิ่มรายได้ ซึ่งอาจ

ตัดสินใจเพิ่มอัตราภาษี (ภาษีมูลค่าเพิ่มมีโอกาสโดนมากที่สุด ในขณะนี้จัดเก็บใน อัตราร้อยละ 7 แต่กฎหมายเปิดโอกาสให้เก็บสูงสุดร้อยละ 10) หรือการเพิ่มภาษี

ประเภทใหม่ๆ ได้แก่ ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดกและภาษีสิ่งแวดล้อม เป็นต้น

4. วิพากษ์ความเสี่ยงด้านการคลัง ในอนาคต ปีพ.ศ.2553-2555

ในส่วนนี้ขอวิเคราะห์ความเสี่ยงด้านการคลังและเงื่อนไขของความยั่งยืน ทางการคลัง เนื่องจากสถานการณ์ขณะนี้ส่อเค้าของปัญหาความไม่ยั่งยืนทางการ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 273

คลัง 109 อันเนื่องจากการทำงบประมาณแบบขาดดุลและการกู้ยืมขนาดใหญ่อย่าง ต่อเนื่องถึงปี 2553 เพื่อสนับสนุนแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง องค์กรการเงินระหว่างประเทศ (IMF) อธิบายความหมายของความยั่งยืน ทางการคลัง (Fiscal Sustainability) ดังต่อไปนี้ A policy stance is sustainable if a borrower is expected to be able to continue servicing its debts without an unrealistically large future correction to the balance of income and expenditure 110 ขยายความคือ ถ้าหากผู้กู้สามารถชำระเงินกู้ในอนาคตได้อย่าง เป็นธรรมชาติ (จากอัตราผลตอบแทนหรืออัตราการเจริญเติบโตของ GDP ซึ่งจะ หมายถึงการเพิ่มรายได้ภาษีของภาครัฐ) โดยไม่ต้องไปปรับลดด้านรายได้หรือราย 109

ข้ออ้างอิงผลงานวิเคราะห์จากนักวิชาการของธนาคารแห่งประเทศไทย กฤษฏิ์ เดชารักษ์ และ คณะ 2552 “นโยบายเศรษฐกิจมหภาคของไทยในระยะปานกลาง ความท้าทายหลังวิกฤตและ แนวทางที่เหมาะสม” สัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทย ประจำปี 2552 โรงแรม Centara Grand at Central World, 15-16 กันยายน จำนวน 58 หน้า “…ความท้าทายสำคัญของการฟื้น ตัวของเศรษฐกิจจะขึ้นอยู่กับศักยภาพการผลิตของประเทศที่อาจลดต่ำลงต่อเนื่อง จากการลงทุน และความเชื่อมั่นที่ยังซบเซา รวมทั้งการบริหารจัดการนโยบายการคลังที่อาจเผชิญกับข้อจำกัดภาย ใต้กรอบความยั่งยืน ตลอดจนสภาพคล่องส่วนเกินในตลาดเงินโลกที่อาจก่อให้เกิดภาวะเงินทุนไหล เข้าเฉียบพลัน และเพิ่มความเสี่ยงต่อราคาสินทรัพย์และเงินเฟ้อให้กับระบบเศรษฐกิจในระยะต่อ ไป” และข้อความอีกตอนหนึ่ง “การดำเนินนโยบายการคลังจะต้องรักษาความสมดุลระหว่างการมุ่ง กระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น และการเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตของเศรษฐกิจ” “ขณะเดียวกัน รัฐบาลจำเป็นต้องคำนึงถึงกลยุทธ์ในการปรับตัวทางการคลัง ที่เหมาะสม เพื่อเตรียมพร้อมสำหรับ ระยะต่อไปที่เศรษฐกิจจะเริ่มฟื้นตัว เช่น การตัดรายจ่ายที่ไม่จำเป็น และการปรับโครงสร้างภาษี เพื่อให้มีรายได้เหลือ (fiscal space) เพียงพอในการลงทุนเพื่อเพิ่มศักยภาพของเศรษฐกิจ และลด ระดับหนี้สาธารณะเพื่อรักษาความยั่งยืนทางการคลัง (fiscal sustainability) รวมทั้งเพื่อสร้างความ เชื่อมั่นด้านวินัยทางการคลังต่อสาธารณชน…. “In summary, there is currently not much room for the Thai government to create further fiscal space in the medium term provided that there is no material change in the current policy. With extra expenditure commitments in the future, the risk of creating negative fiscal space could be real’ 110 อ้างจากหนังสือ Living with Debts :How to Limitt the Risks of Sovereign Finance, 2007 Report เผยแพร่โดย Inter-American Development Bank เอกสารชิ้นนี้อ้างคำกล่าวของ IMF 2002 Assessing Sustainable Policy Paper, Policy Development and Review Department, Washington D.C. 274 / นโยบายการคลังสาธารณะ

จ่าย..หากผู้กู้ (ในบริบทนี้หมายถึงภาครัฐไทย) จะต้องดำเนินการปรับลดรายจ่ายหรือ ต้ อ งปรั บ ปรุ ง โครงสร้ า งภาษี ข นาดใหญ่ ก็ ไ ม่ น่ า จะสรุ ป ได้ ว่ า ยั่ ง ยื น ทางการคลั ง ตัวอย่างในอดีตของในสมัยรัชกาลที่ 7 อันเป็นช่วงเวลาที่เศรษฐกิจตกต่ำ การส่งออก ถูกกระทบกระเทือน รายได้การคลังลดลง รัฐบาลในขณะนั้นต้องปรับลดค่าใช้จ่ายเป็น อย่างมาก รวมทั้งการใช้ยาแรงกล่าวคือ “ดุน” ข้าราชการออกเพื่อทำให้สถานการณ์ คลัง “สมดุล” ตัวอย่างเช่นนี้สะท้อนถึงความไม่ยั่งยืนทางการคลังตามนิยามข้างต้น เพื่อวิเคราะห์ความยั่งยืนทางการคลังในอนาคต111- และสัมพันธ์กับการ ลงทุนไทยเข้มแข็ง ผู้เขียนขอแสดงการวิเคราะห์โดยใช้กรอบคิด Tax Smoothing ความหมายคือ เมื่อรัฐบาลกู้ยืมและการขาดดุลงบประมาณ หมายถึง หนี้สาธารณะที่ เพิ่มขึ้น - สิ่งที่จะตามมาคือ ก) ภาระดอกเบี้ยสูงขึ้น ข) เงินต้นที่ครบกำหนดชำระ คืน ค) ทั้งสองส่วนรวมกันคือภาระหนี้ (Debt Service) ทั้งนี้ต้องคำนวณตัวเลข เปรียบเทียบกับรายได้ของรัฐบาลในอนาคต คำนึงถึงสัดส่วนของ Tax/GDP และ GDP ในอนาคต ทั้งนี้การวิเคราะห์มีรายละเอียดที่จะต้องคำนึงถึง เช่น เงื่อนไข ของการชำระคืนหนี้ว่าจะครบกำหนดเมื่อใด ชำระคืนเป็นเงินบาทหรือเงินตราสกุล ต่างประเทศในสัดส่วนเท่าใด บทความนี้ตั้งโจทย์ว่า ในปี พ.ศ.2555 อัตราส่วนหนี้ต่อ GDP เท่ากับ 60% และยอดหนี้สาธารณะคงค้างเท่ากับ 6.226 ล้านล้านบาท (ยอดหนี้เพิ่มจาก 4.085 ล้านล้านบาทในปี พ.ศ.2552) ในระหว่างปี พ.ศ.2553-2555 รัฐบาลจะดำเนินนโยบาย งบประมาณแบบขาดดุล โดยรายจ่ายเท่ากับ 2.1 ล้านล้านบาท ด้านรายรับสุทธิของ 111 นักวิชาการต่างประเทศได้แสดงความห่วงใยการใช้มาตรการการคลังเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ

ขอ อ้างอิงคำกล่าวบางตอนจากหนังสือของ Aresis and Sawyer 2007 ความว่า “… we have examined two objections to the use of budget deficits as a means of promoting economic activity. One that arises from the idea that the government faces an intertemporal budget constraint such that, in effect, the net wealth position of the government is constrained to be zero, and hence that the sum of initial outstanding debt plus discounted future budget positions sum to zero…. The other objection .. relates to the idea that a continuing budget deficit would be unsustainable. The borrowing adds to the government debt with debt and interest payments arising over time without limit.. “ p.110 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 275

รัฐบาลเท่ากับ 1.4 ล้านล้านบาทและค่อยเพิ่มขึ้นเป็น 1.8 ล้านล้านบาท ในสามปีนี้จึงมี การขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง พร้อมกันนี้ตั้งข้อสมมติอัตราการเจริญเติบโตของ GDP ระหว่างร้อยละ 1 ต่อปี ถึงร้อยละ 4 ต่อปี บทความนี้ตั้งข้อสมมติว่าการบริหารหนี้ สาธารณะเพื่อให้กลับคืนสู่สภาวะปกติ สัดส่วนของหนี้สาธารณะต่อ GDP ควรจะ ลดลงจากร้อยละ 60 ให้เหลือร้อยละ 40 ซึ่งเป็นสถานการณ์ตามปกติ นอกจากนี้ทำให้ การปรับสถานการณ์ขาดดุลทางการคลังให้กลายเป็นสมดุล ทั้งนี้ให้ดำเนินการภายใน กรอบเวลา 8 ปีหลังสิ้นสุดการกู้ยืมไทยเข้มแข็ง หมายถึงปีงบประมาณ พ.ศ.2556-2563 การวิเคราะห์อนาคตโดยกำหนดข้อสมมติต่างๆ (ที่สะท้อนสภาพจริง-แต่ว่า สภาพเป็ น จริ ง ในอนาคตนั้ น ไม่ แ น่ น อนและผู้ ใ ดสามารถอ้ า งได้ ว่ า รู้ อ นาคต จึ ง เป็นการคิดแบบลองผิดลองถูก--จึงขอเตือนให้ผู้อ่านพิจารณาเรื่องราวอย่างระวัง) สามารถสะท้อนเงื่อนไขการจัดเก็บภาษีและการใช้จ่ายภาครัฐในอนาคต ดังแสดง ในตารางที่ 11.6 ข้อสันนิษฐานสำคัญที่นำมาใช้ได้แก่ หนึ่ง อัตราการเจริญเติบโตของ GDP ของไทยอยู่ระหว่างร้อยละ 1-4 ต่อปี คำนวณเป็นค่าเฉลี่ยร้อยละ 3.2 ต่อปีระหว่าง ปีพ.ศ.2553-2563 สอง อัตราการชำระคืนเงินต้นเท่ากับร้อยละ 5 หมายถึงในยอดหนี้ 100 บาท กระทรวงการคลังต้องคืนเงินต้น 5 บาท สาม เงินต้นและอัตราดอกเบี้ย เป็นส่วนหนึ่งของรายจ่ายภาครัฐ-ถ้ารายการนี้สูงหมายถึงรายจ่ายภาครัฐสุทธิน้อยลง จากการวิเคราะห์นี้สะท้อนเงื่อนไขในอนาคตว่า ก) รายจ่ายของรัฐบาลใน อนาคตจะต้องกำหนดเงื่อนไขรัดตัวให้เติบโตอย่างช้าๆ คือเพิ่มขึ้นจาก 2.1 ล้านล้าน บาท เป็น 2.8 ล้านล้านบาทในปี พ.ศ.2563 คิดเป็นอัตราการเพิ่มเฉลี่ยร้อยละ 2.9 ต่อปี - ซึ่งก็น่าสงสัยว่าจะทำเช่นนั้นได้หรือไม่-เพราะว่าทุกรัฐบาลมีความประสงค์ จะใช้จ่ายด้วยกันทั้งสิ้น ข) รายได้ของรัฐจะต้องเพิ่มขึ้นในอนาคตและต้องเพิ่มขึ้น เร็วกว่าการเพิ่มด้านรายจ่าย กล่าวคือ รายรับสุทธิเพิ่มจาก 1.4 ล้านล้านบาท และ เป็น 2.8 ล้านล้านบาทในปี พ.ศ.2563 คำนวณเป็นอัตราการเพิ่มขึ้นร้อยละ 7.18 ต่อปี ค) จากที่กล่าวข้างต้น สัดส่วนรายรับของรัฐบาลต่อ GDP จะต้องสูงขึ้น ซึ่งน่าจะ หมายถึงการปรับอัตราภาษีหรือการเพิ่มภาษีประเภทใหม่ๆ สัดส่วนของ Tax/GDP ค่าเฉลี่ยจะเท่ากับร้อยละ 24.9 เปรียบเทียบกับปัจจุบันร้อยละ 17 การวิเคราะห์กรอบคิดดังกล่าวข้างต้น-เป็นการคำนวณอย่างมีเงื่อนไข ซึ่ง ข้อสรุปอาจจะไม่ถูกใจและไม่เป็นความจริง - ถ่ายทอดเป็นความหมายได้ว่า รัฐบาล 276 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ในอนาคตที่จะทำงานต่อจากรัฐบาลอภิสิทธิ์ถูกจำกัดมิให้เพิ่มรายจ่ายหรือเพิ่มขึ้น ได้น้อย อนึ่ง รายจ่ายสุทธิ (หลังหักงบชำระหนี้) อาจจะเพิ่มขึ้นน้อยมากหรือแม้แต่ ติดลบ แต่เมื่อเราใช้กรอบการวิเคราะห์แบบเศรษฐศาสตร์การเมืองประกอบก็จะ เข้าใจได้ว่า ฝ่ายการเมืองคงจะปฏิเสธการทำนโยบายเช่นนี้อย่างแน่นอน-อีกนัยหนึ่ง สถานการณ์เช่นนี้คงเป็นไปได้ยากในสภาพเป็นจริง การวิเคราะห์ครั้งนี้ต้องการให้เห็น ความขัดแย้งของนโยบาย (Policy Contradiction) และโอกาสที่จะเกิดสถานการณ์ “ความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย” ข้อที่น่าเป็นห่วงอีกประการหนึ่ง เกี่ยวกับเงื่อนไขด้านรายจ่ายรัฐบาลในอนาคต ซึ่งผูกมัดกับคำประกาศนโยบายในปัจจุบัน ตรงกับมโนทัศน์ที่เรียกกันว่า Policy Commitment และเป็น Contingent Liabilities ทางการคลัง ตัวอย่างที่ชัดเจนและ สอดคล้องกับบริบทของไทย คือ ก) การประกาศสนับสนุนการศึกษาฟรี 15 ปี โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย ความจริงคำว่าฟรี กับ ไม่เสียค่าใช้จ่าย ความจริงเป็นคำซ้ำ แต่หลายๆ คนใช้เพื่อป้องกันข้ออ้างว่า “เรียนฟรี-แต่ผู้เรียนจะต้องจ่ายค่าธรรมเนียม พิเศษให้สถานศึกษา” จึงซ้ำคำว่า(ผู้เรียน) ไม่เสียค่าใช้จ่ายและรัฐบาลเป็นผู้จ่าย แทน ข) มาตรการแจกเบี้ยยังชีพคนชราเดือนละ 500 บาทโดยให้เป็นสิทธิสำหรับ ผู้สูงอายุทุกคน ยกเว้นข้าราชการบำนาญ คำนวณเป็นต้นทุนของภาครัฐเท่ากับ 42,000 ล้านบาทโดยประมาณ จากค่าเฉลี่ย 6,000 บาท x 7 ล้านคน โดยไม่นับ รวมรายจ่ายบำนาญของราชการ ค) สิทธประโยชน์ด้านภาษีแก่ผู้ประกอบการ ลงทุนที่ได้รับบัตรส่งเสริมการลงทุน หรือการให้เครดิตภาษี (Tax Credit) กับรายจ่าย ด้านการวิจัยให้สามารถหักได้ร้อยละ 200 เป็นต้น มีคำศัพท์เรียกว่า Tax Expenditures คำว่า Tax Smoothing เป็นการวิเคราะห์ตามแบบจำลองวงจรชีวิตและทฤษฎี Richardian Equivalence (Barro 1972) ขยายความคือ ในทฤษฎีวงจรชีวิต บุคคลเตรียมเงินออมไว้สำหรับใช้จ่ายในยามชรา (โดยไม่มีรายได้เข้ามา) การออมนี้ ทำหน้าที่ Consumption Smoothing ส่วนทฤษฎีของเดวิด ริคาร์โด (Robert Barro ได้นำมาปรุงแต่งใหม่) อธิบายว่า ผลลัพธ์ของหนี้สาธารณะกับภาษีต่อระบบเศรษฐกิจ นั้นเป็นอันเดียวกัน เมื่อรัฐบาลก่อหนี้ท้ายที่สุดจะต้องชำระคืน ซึ่งรัฐบาลจะเก็บภาษี หากรายรับภาษีเดิมไม่พอเพียง-ก็ต้องเพิ่มภาษีเพราะว่ารัฐมีอำนาจการจัดเก็บภาษี เพียงแต่แบบแผนเชิงพลวัตของตัวแปรทั้งสองไม่จำเป็นต้องเกิดขึ้นพร้อมๆ กัน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 277

Tax trillion 1.400 1.600 1.800 2.000 2.200 2.300 2.400 2.500 2.600 2.700 2.800 0.0718 Spending trillion % 2.1000 0.160 2.1000 0.160 2.1000 0.160 2.5000 0.190 2.5000 0.190 2.5000 0.190 2.5000 0.190 2.8000 0.200 2.8000 0.200 2.8000 0.200 2.8000 0.200 0.0292 GDP Growth Debt D/GDP 9.500 4.085 % 9.595 0.010 4.826 0.503 0.219 9.739 0.015 5.526 0.567 0.216 9.836 0.020 6.226 0.633 0.213 10.033 0.030 6.020 0.600 0.249 10.334 0.040 6.200 0.600 0.242 10.747 0.040 5.911 0.550 0.233 11.177 0.040 6.148 0.550 0.224 11.624 0.040 5.812 0.500 0.241 12.089 0.040 6.045 0.500 0.232 12.573 0.040 5.658 0.450 0.223 13.076 0.040 5.230 0.400 0.214 1.029 0.032 Year T 2552 2553 1 2554 2 2555 3 2556 4 2557 5 2558 6 2559 7 2560 8 2561 9 2562 10 2563 11 Growth

วิเคราะห์สถานการณ์หนี้และภาษีในอนาคต 8 ภายหลังโครงการลงทุนไทยเข้มแข็ง

ตารางที่ 11.8 การวิเคราะห์หนี้สาธารณะและนโยบายภาษีตามกรอบ Tax Smoothing

278 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ภาษีประเภทใหม่ในอนาคต สถานการณ์การคลังในอนาคตบ่งชี้ว่า รัฐบาลจะต้องหาหนทางเพิ่มรายได้ ซึ่งคาดว่าน่าจะมาจากมาตรการใดมาตรการหนึ่งดังต่อไปนี้ - หนึ่ง การเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม จากร้อยละ 7 เป็นร้อยละ 10 ซึ่งเป็น อัตราสูงสุดตามกฎหมาย ทั้งนี้อาจจะอ้างว่า อัตราภาษีมูลค่าเพิ่มใน ประเทศแถบยุโรปสูงกว่าร้อยละ 15 และประชาชนได้รับบริการสาธารณะ ใหม่ๆ ที่ดีขึ้น เช่น การได้รับสวัสดิการผู้สูงอายุ หลักประกันสุขภาพ - สอง การเพิ่มอัตราภาษีสรรพสามิต เช่น ภาษีสุราและเบียร์ ภาษียาสูบ ภาษีน้ำมัน และภาษีสินค้าฟุ่มเฟือย - สาม ภาษีทรัพย์สิน ขณะนี้สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง ได้ยกร่าง กฎหมาย พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งจะนำมาทดแทน พ.ร.บ.ภาษี โรงเรือนและที่ดิน และพ.ร.บ.ภาษีบำรุงท้องถิ่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวง การคลัง (นายกรณ์ จาติกวณิช) ได้ให้สัมภาษณ์สื่อมวลชนว่ารัฐบาลจะ ผลักดันกฎหมายนี้เพื่อเพิ่มรายได้ให้เทศบาลและ อบต. นอกจากนี้เป็น ส่วนหนึ่งของมาตรการการกระจายรายได้จากคนรวยนำมาช่วยคนจน - สี่ ภาษีสิ่งแวดล้อม ร่างพ.ร.บ. นี้อยู่ในระหว่างการศึกษาของสำนักงาน เศรษฐกิ จ การคลั ง หลั ก การทั่ ว ๆ ไปคื อ ผู้ ส ร้ า งมลพิ ษ หรื อ มี ส่ ว น เกี่ยวข้องต้องจ่าย การเก็บภาษีคาดว่าจะอยู่ในรูปค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ - จากสินค้าอุตสาหกรรมที่มีซากหรือกากของเสีย อันเป็นอันตรายหรือ เป็นภาระการรวบรวมซากไปกำจัด เพื่อสนับสนุนกระบวนการรีไซเคิล ค่า ธรรมเนียมบรรจุภัณฑ์ (จากขวด แก้ว กล่อง กระป๋อง ภาชนะพลาสติก ฯลฯ) เพื่อให้มีระบบจัดการซากบรรจุภัณฑ์ไปรีไซเคิลหรือกำจัดอย่างถูกวิธี จัดเก็บในลักษณะภาษีสรรพสามิตจากโรงงานหรือผู้นำเข้า - ห้า ภาษีมรดกและของขวัญซึ่งเป็นการจัดเก็บจากกองมรดกหรือผู้รับ มรดกจะต้ อ งจ่ า ยภาษี ใ ห้ รั ฐ รวมทั้ ง การให้ ข องขวั ญ ก่ อ นเสี ย ชี วิ ต (ป้องกันการเลี่ยงภาษี) - หก ภาษีนักท่องเที่ยวหรือค่าธรรมเนียมการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ โดย อาจจะกำหนดให้เป็นรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น ภาษี ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 279

นักท่องเที่ยวที่เดินทางไปเกาะสมุยหรือเกาะภูเก็ต เพื่อให้ อปท. มีราย ได้นำไปพัฒนาบริการสาธารณะ

ข้อเสนอแนะ แผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็ง โดยเพิ่มรายจ่ายจากเงินกู้ (ทั้งในประเทศและ ต่างประเทศ) สามารถปรับปรุงให้สอดคล้องกับสถานการณ์ได้ หมายถึงแม้ว่า

สภานิติบัญญัติเห็นชอบกับ พ.ร.ก.กู้ยืมเงินพร้อมกับอนุมัติวงเงินกู้ไปแล้ว ประมาณ 1.4 ล้ า นล้ า นบาทนั้ น ในขั้ น ดำเนิ น การจริ ง ไม่ จ ำเป็ น ต้ อ งจ่ า ยทั้ ง หมด-ควรจะ ประเมินสถานการณ์อย่างต่อเนื่อง หากพบว่าภาวะเศรษฐกิจกระเตื้องขึ้นแล้ว มาตรการกระตุ้นด้านรายจ่ายของภาครัฐควรจะถูกปรับลดลงได้ เช่น อาจจะปรับ ทอนให้เหลือเพียง 8 แสนล้านบาทก็จะช่วยลดภาระการชำระหนี้ได้ นอกจากนี้ ควรมีดำเนินการทบทวนโครงการซึ่งมีจำนวนกว่า 5 พันโครงการนั้น ในจำนวนนี้มี ส่วนของการลงทุนที่จำเป็นต้องรักษาไว้ ถึงกระนั้นควรจะศึกษาวิเคราะห์อัตราผล ตอบแทนของโครงการ นอกจากนี้รัฐบาลควรกำหนดให้ภาคเอกชนร่วมลงทุน เพราะแผนการลงทุนครั้งนี้หากสำเร็จตามคาดหมาย ฝ่ายธุรกิจอุตสาหกรรมและ การบริการจะได้รับผลประโยชน์มากที่สุด ส่วนโครงการอีกจำนวนมากมีลักษณะ เป็นรายจ่ายการบริโภค ควรจะหาทางปรับลดหรือให้ไปใช้ในงบประมาณตามปกติ นอกจากนี้คณะกรรมการชุดพิเศษที่ตั้งมากำกับดูแลโครงการไทยเข้มแข็งก็เช่น เดียวกัน ควรปรับปรุงโครงสร้าง โดยให้เพิ่มการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน-ให้มี ตัวแทนของผู้ทรงคุณวุฒิ-และตัวแทนจากฝ่ายนิติบัญญัติร่วมด้วย น่าจะช่วยให้เกิด การยอมรับและความเชื่อถือจากประชาชน

5. สรุ ป

บทความนี้เสนอการวิเคราะห์เศรษฐกิจไทยในปี พ.ศ.2553 โดยเน้นภาคการ คลัง อันประกอบด้วยงบประมาณแผ่นดิน ซึ่งครอบคลุมด้านรายรับ-ด้านรายจ่ายวิธีการขาดดุล หนี้สาธารณะ และนโยบายภาษี สถานการณ์การคลังในปีพ.ศ.2553 ถือว่าไม่ปกติ กล่าวคือ มีลักษณะพิเศษหลายประการ ประการแรก ความเสี่ยง 280 / นโยบายการคลังสาธารณะ

และผันผวนของภาวะเศรษฐกิจโลก ทำให้การพยากรณ์ด้านรายรับ-รายจ่าย-และ การขาดดุลงบประมาณมีโอกาสผิดพลาดได้ง่าย ประการที่สอง การบริหารด้าน รายจ่ายแบบขาดดุลในงบประมาณ และการกู้ยืมเงินจำนวนมาก (สี่แสนล้านบาท) ซึ่งเป็นการเพิ่มรายจ่ายนอกงบประมาณ และการขออนุมัติกู้เงินเพื่อนำมาใช้จ่าย ตามแผนปฏิบัติการไทยเข้มแข็งในช่วงต่อๆ ไป ได้รับการวิพากษ์ว่าเป็นเครื่องมือ ทางการเมืองเพื่อหลีกเลี่ยงการตรวจสอบโดยฝ่ายนิติบัญญัติ เสี่ยงต่อข้อครหาว่า ลำเอียงและเปิดโอกาสทุจริตคอรัปชันตั้งแต่ระดับบนถึงระดับล่าง ประการที่สาม แผนการใช้จ่ายไทยเข้มแข็งซึ่งมีจำนวนมากกว่า 5 พันโครงการนั้นถึงแม้ว่ามีเจตนา ดีเพื่อปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานให้เศรษฐกิจเข้มแข็ง ลดต้นทุนค่าขนส่งการคมนาคม ซึ่งมีผู้เปรียบเทียบว่าต้นทุนของประเทศไทยสูงกว่ามาตรฐานในประเทศอื่น แต่เมื่อ พิจารณาเป็นรายละเอียดพบว่าโครงการใช้จ่ายจำนวนมากไม่ใช่เป็นรายจ่ายการลงทุน เป็นรายจ่ายการบริโภคซึ่งจ่ายแล้วจ่ายเลย ไม่มีผลตอบแทนกลับคืนในอนาคต ข้อวิตกประการสำคัญ คือ โครงการไทยเข้มแข็งจะมีผลทำให้สถานะการ คลังอ่อนแอ จากการที่หนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นอย่างมากและรวดเร็ว อันเป็นผลจาก การทำงบประมาณแบบขาดดุลทั้งในงบประมาณและนอกงบประมาณ หนี้สาธารณะต่อ GDP ซึ่งคาดว่าจะเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ 60 ของ GDP นั้น หมายถึง การยกเลิกกรอบ วินัยการคลัง ซึ่งเป็นจารีตทางการคลังที่ยึดถือมาตลอด 50 ปี ตั้งแต่ตั้งสำนักงบ ประมาณในปี พ.ศ.2502 โดยกำหนดกรอบควบคุมยอดหนี้คงค้างให้อยู่ภายในร้อยละ 40 ของ GDP และภาระหนี้ต่อรายจ่ายประจำปีไม่เกินร้อยละ 15 ประการที่สี่ อาจจะเกิดปัญหาความไม่คงเส้นคงวาของนโยบาย คือขณะนี้ดำเนินนโยบายขยาย ตัวเต็มที่ แต่ภายในเวลาไม่นานอาจจะต้องพลิกผันมาเป็นการหดตัว เช่นมาตรการ เพิ่มภาษีเพราะสถานการณ์คลังแบบถังแตกและภาระหนี้ที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว ข้อเสนอแนะ ควรทบทวนโครงการใช้จ่ายตามแผนไทยเข้มแข็ง โดยคัดกรอง โครงการลงทุนที่บ่งชี้ว่ามีอัตราผลตอบแทนทางเศรษฐกิจ ส่วนรายจ่ายประเภทการ บริโภคนั้นปรับลดหรือให้ไปใช้งบประมาณแผ่นดินในปี พ.ศ.2554, 2555 ต่อไป และปรับปรุงโครงสร้างคณะกรรมการชุดพิเศษที่จัดสรรและกำกับติดตามโครงการ ไทยเข้มแข็ง เพื่อความรอบคอบและการยอมรับของประชาชน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 281

เอกสารอ้างอิง

กฤษฏิ์ เดชารักษ์ และคณะ 2552 “นโยบายเศรษฐกิจมหภาคของไทยในระยะปานกลาง ความท้าทายหลังวิกฤตและแนวทางที่เหมาะสม” สัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศ ไทย ประจำปี 2552 โรงแรม Centara Grand at Central World, 15-16 กันยายน จำนวน 58 หน้า กลุ่มสารนิเทศการคลัง สำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง 2552 ข่าวกระทรวงการคลัง วันที่ 28 กันยายน 2552 ชัยพัฒน์ พูนพัฒน์พิบูลย์ และ คณะ 2552 “แรงขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย การส่งออกและ ทางเลือก” สัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทย ประจำปี 2552 โรงแรม Centara Grand at Central World, 15-16 กันยายน จำนวน 84 หน้า สำนั ก งบประมาณ 2552 เอกสารงบประมาณฉบั บ ที่ 2 ประมาณการรายรั บ ประจำ ปีงบประมาณ พ.ศ.2553 กรุงเทพฯ บริษัทพีเอลิฟวิงจำกัด สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง สำนักนโยบายเศรษฐกิจมหภาค 2552 บทวิเคราะห์เรื่อง Global Macroeconomic Report: ทิศทางเศรษฐกิจโลกและความเสี่ยงในระยะต่อไป” เว็บไซด์ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง วันที่ 16 ตุลาคม 2552 สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ สำนักบัญชีประชาชาติ หลาย ฉบับ บัญชีประชาชาติรายไตรมาส Arestis, Philip and Malcolm Sawyer 2007 “The intertemporal budget constraint and the sustainability of budget deficits,” in Jerome Creel and Malcolm Sawyer eds. Current Thinking on Fiscal Policy, Palgrave Macmillan, pp.95-111. Boskin, Michael 2008 “Economic perspectives on federal deficits and debt,” in Elizabeth Garrett, Elizabeth A. Graddy and Howell E. Jackson eds. Fiscal Challenges: An Interdisciplinary Approach to Budget Policy, Cambridge University Press. Inter-American Bank 2007 Living with Debt How to Limit the Risks of Sovereign Finance, 2007 Report

282 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ภาคผนวก ตาราง ผ-1 การคาดการณ์การจัดเก็บรายได้ภาษีประเภทต่างๆ ในปี พ.ศ.2553 งบภาษีอากร ภาษีทางตรง ภ.เงินได้บุคคลธรรมดา ภ.เงินได้นิติบุคคล ภ.เงินได้ปิโตรเลียม ภาษีทางอ้อม ภ.การขายทั่วไป - ภาษีมูลค่าเพิ่ม - ภาษีธุรกิจเฉพาะ - อากรแสตมป์ ภาษีการขายเฉพาะ ภาษีทรัพยากร ภาษีศุลกากร - อากรขาเข้า ภาษีในลักษณะอนุญาต งบรัฐพาณิชย์

FY2551 FY2552 1,698,545 1,768,497 1,630,868 739,670 751,000 731,800 204,922 218,000 205,300 460,715 458,000 443,600 74,033 75,000 82,900 958,875 1,017,497 899,068 536,334 567,250 483,900 503,484 540,000 459,200 25,107 19,000 17,300 7,732 8,250 7,400 323,045 350,758 320,958 44,734 43,728 97,488 97,600 92,300 96,987 97,300 92,000 2,007 1,889 1,909 101,430 93,000 85,000

FY2553 1,497,311 670,000 185,000 397,000 88,000 827,311 427,650 403,300 17,000 7,350 325,868 34,856 71,800 71,500 1,993 83,300

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 283

ตาราง ผ-2 อัตราการขยายตัวที่แท้จริง (Real Term) ของ GDP ด้านการผลิตรายไตรมาส ภาคการเกษตร - เกษตร - การประมง ภาคนอกการเกษตร - เหมืองแร่ - การอุตสาหกรรม - การไฟฟ้าประปา - การก่อสร้าง - การค้าส่ง-ปลีก - โรงแรมและภัตตาคาร - การขนส่งคมนาคม - การเงินการธนาคาร - อสังหาริมทรัพย์ - การบริหารราชการ - การศึกษา - สุขภาพ/สังคมสงเคราะห์ - การบริการชุมชน - บริการคนรับใช้ ผลิตภัณฑ์มวลรวม

2551p 5 6.3 -0.9 2.4 2.3 3.9 4.3 -4.7 1.9 1.6 -0.4 8.1 0.2 -1.1 -1.1 -1 0.8 1.8 2.6

q1 3.1 3.2 2.8 6.2 0.8 9.5 5.9 1.1 4.1 9.2 5.4 10.2 3 -5.6 -1.4 -3.8 2.4 2.1 6

q2 q3 q4 2552 q1 8.6 9.6 1.6 3.4 11.3 12 2.3 3.8 -3.9 -1.4 -2 1.9 5 3.5 -4.9 -8.1 5.5 4.3 -1.6 -1.9 7.7 6.1 -6.7 -14.4 5.8 2.9 2.5 -2.7 -3.4 -4.5 -12.8 -7.9 3.4 3.1 -3.2 -4 5.9 0.3 -7.7 -6 3.6 1.5 -10.6 -6.5 8.8 8 5.5 4 -0.4 0.7 -2.3 -3.7 1 -2.9 3.8 3.2 -2 -3.3 2.6 4.1 -2.5 -2.6 5.1 4.5 0.1 0.7 0.1 -2.3 1.2 1.9 1.9 2.1 5.3 3.9 -4.2 -7.1

ที่มา : สศช. ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ ไตรมาสที่ 2/2552

284 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Q2 -2.7 -3.8 2.8 -5 -6.1 -8.4 -0.8 2.5 -3.3 -5.6 -7.6 5.6 0.4 0.6 2.1 2 -1.5 2.2 -4.9

ตาราง ผ-3 มูลค่าการผลิต GDP Real Term และองค์ประกอบ ข้อมูลรายไตรมาส การบริโภคเอกชน การบริโภคของรัฐ การสะสมทุน การเปลี่ยนแปลงของ การส่งออกสุทธิ - สินค้า - การบริการ การส่งออก - สินค้า - การบริการ การนำเข้า - สินค้า - การบริการ รายจ่ายใน GDP ความคลาดเคลื่อน GDP

2551p q1 q2 q3 q4 2552 q1 Q2 2,263.1 560.5 571.0 556.7 574.9 546.7 557.7 386.6 90.7 92.4 111.6 93.0 94.0 97.9 960.1 241.5 245.4 242.3 231.0 203.4 220.6 61.2 17.5 - 7.7 11.2 40.1 - 67.9 - 9.8 672.4 193.1 182.9 177.1 119.2 250.0 164.1 568.7 144.3 162.1 158.8 103.4 206.6 155.4 103.8 48.8 20.9 18.3 15.8 43.5 8.7 3,147.8 795.6 793.6 833.2 725.4 662.4 620.4 2,559.5 628.0 659.1 693.4 579.1 515.6 508.8 588.3 167.6 134.5 139.9 146.3 146.8 111.6 2,475.4 602.4 610.6 656.1 606.2 412.4 456.3 1,990.8 483.6 497.0 534.6 475.7 309.0 353.4 484.5 118.8 113.6 121.6 130.5 103.4 102.9 4,344.4 1,103.2 1,084.1 1,098.9 1,058.3 1,026.2 1,030.4 25.6 26.2 - 9.6 - 18.2 27.2 22.8 - 8.2 4,370.1 1,129.5 1,074.4 1,080.7 1,085.5 1,049.0 1,022.2

Arestis, Philip and Malcolm Sawyer 200 “The intertemporal budget constraint and the sustainability of budget deficits,” in Jerome Creel and Malcolm Sawyer eds. Current Thinking on Fiscal Policy, Palgrave Macmillan, pp.95111. “… we have examined two objections to the use of budget deficits as a means of promoting economic activity. One that arises from the idea that the government faces an intertemporal budget constraint such that, in effect, the net wealth position of the government is constrained to be zero, and hence that the sum of initial outstanding debt plus discounted future budget positions sum to zero…. The other objection .. relates to the idea that a continuing budget deficit would be unsustainable. The borrowing adds to the government debt with debt and interest payments arising over time without limit.. “ p.110

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 285

12 การกระจายความมั่งคั่งในประเทศไทย การวิจัยเชิงประจักษ์และ นโยบายการคลังเพื่อเพิ่มพลังคนจน112 บทคัด ย่อ

บทความเสนอการศึกษาการกระจายความมั่งคั่งของครัวเรือน โดยใช้ฐานข้อมูล การสำรวจของสำนักงานสถิติแห่งชาติ (SES2549) ซึ่งรายงานข้อมูลการถือครองบ้าน และที่ดิน ยานพาหนะ และสินทรัพย์ทางการเงิน ในส่วนแรกผู้เขียนใช้ข้อมูลและ สถิติเชิงพรรณนาเพื่อศึกษาแบบแผนของการกระจายความมั่งคั่ง จำแนกตามกลุ่ม อายุ และสภาพเมือง/ชนบท หัวข้อการศึกษาต่อไปคือการวัดความเหลื่อมล้ำของ ทรัพย์สิน โดยคำนวณค่าสัมประสิทธิ์จินี ซึ่งยืนยันว่า มีความเหลื่อมล้ำของความมั่งคั่ง สูงกว่าความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ ผลการศึกษานี้สอดคล้องกับการพยากรณ์ตาม ทฤษฎี แ ละหลั ก ฐานเชิ ง ประจั ก ษ์ ใ นประเทศอื่ น ๆ หั ว ข้ อ สุ ด ท้ า ยเป็ น การศึ ก ษา นโยบายสาธารณะโดยใช้สถานการณ์สมมติ กล่าวคือ การขับเคลื่อนนโยบายการคลัง เพื่อลดความยากจนและการสร้างหลักประกันทางสังคมให้คนจน/ผู้สูงอายุ กล่าว จำเพาะเจาะจงคือวิเคราะห์ต้นทุนทางด้านการคลังที่เกี่ยวกับ 3 มาตรการ กล่าวคือ ก) มาตรการถ่ายโอนรายได้เพื่อช่วยให้ครัวเรือนยากจนพ้นจากเส้นความยากจน ข) มาตรการสงเคราะห์ผู้สูงอายุโดยการจ่ายเป็นบำนาญให้ผู้สูงอายุที่ฐานะยากจน ค) มาตรการการเงินเพื่อกระตุ้นให้เกิดระบบประกันสังคมในกลุ่มแรงงานนอกระบบ 112 บทความนี้ได้รับการเผยแพร่ในวารสารเศรษฐศาสตร์ธรรมศาสตร์

ในฉบับเดือนกันยายน 2552 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 287

โดยสนั บ สนุ น ให้ แ รงงานนอกระบบเป็ น กองทุ น ออมทรั พ ย์ แ ละสวั ส ดิ ก ารภาค ประชาชนเพื่อให้เกิดการออมระยะยาว โดยที่ภาครัฐให้เงินอุดหนุนในลักษณะการ ออมพันธมิตร ผู้วิจัยได้คำนวณต้นทุนทางการคลัง ซึ่งพบว่าค่าใช้จ่ายในมาตรการ ที่กล่าวถึงนั้นอยู่ในช่วงร้อยละ 3-5 ของรายได้ครัวเรือนคนรวย พร้อมกับเสนอให้ เก็บภาษีจากทรัพย์สินจากครัวเรือนร่ำรวย (ชั้นรายได้ที่ 8-9-10 ตามลำดับ) คำศัพท์สำคัญ ความมั่งคั่ง ความเหลื่อมล้ำของความมั่งคั่ง ช่องว่างความ ยากจน ต้นทุนทางการคลัง บำนาญผู้สูงอายุ

Abstract

Wealth Distribution in Thailand: Empirical Evidences and Fiscal Cost of Redistributive Policy to Empower the Poors

This paper constructs an estimate for household wealth from a survey data conducted by the National Statistical Office (SES2006) that contains rich sources of information about household income, saving, debt and property ownership. Household ownerships that include land and dwelling, vehicles, and financial assets provide a good proxy for household wealth, although imperfectly. Next, the author investigates the formation of household wealth using life-cycle theory as a conceptual framework and calculates inequality measures. Our findings confirm a theoretical conjecture that wealth distribution is far more unequal than income inequality, similarly to evidences in many other countries; specifically, the Gini coefficient for wealth inequality was about 0.70 compared with 0.52 for income inequality. The last part analyzes redistributive policies that are related to poverty reduction and social safety net. The three redistributive programs are: a) an income transfer to lift the targeted poor families out of poverty line; b) an income transfer to assist the elderly and poor group; and c) a financial assistance to the community-saving groups in the form of ‘partnership saving’ to motivate long-term saving among informal workers. The author estimates the fiscal cost associated with the three policy measures which found to range from 3-5 percent of income of the rich households. 288 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Key words : wealth, wealth inequality, poverty gap, fiscal cost, old-age pension scheme.

1. บทนำ

ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ระหว่างคนรวยคนจน เป็นปัญหา โครงสร้างที่น่าเป็นห่วงทั้งยังมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ทำให้เกิดข้อกังขาว่า อัตราการ เจริ ญ เติ บ โตของเศรษฐกิ จ ไทยและพั ฒ นาการในสาขาการผลิ ต ต่ า งๆ ทั้ ง อุตสาหกรรม การบริการ การลงทุนจากต่างประเทศอาจจะไม่ช่วยให้ประชาชนทุก ภาคส่วนได้รับอานิสงส์ทางบวกเสมอไป? และอาจจะเป็นไปได้ว่าคนบางกลุ่ม เช่น แรงงานนอกระบบ คนที่ด้อยการศึกษา ไร้ที่ดินทำกิน หรือปราศจากอาชีพที่มั่นคง ผู้ประกอบการขนาดย่อม ฯลฯ ได้รับผลกระทบในทางลบจากกระแสโลกาภิวัตน์ จากแรงงานต่างชาติ จากความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีที่นำมาทดแทนการจ้างงาน ถึงแม้ว่าเศรษฐกิจส่วนรวมของไทยเติบโตในอัตราที่น่าพอใจและเป็นความภาค ภูมิใจของผู้บริหาร นักวิชาการกลุ่มหนึ่งเสนอแนะให้ภาครัฐผลักดันนโยบายการ เจริญเศรษฐกิจเติบโตเพื่อคนจน (Pro-poor Growth) 113 ควบคู่กับการปรับ โครงสร้างภาษีให้ก้าวหน้า จัดสรรงบประมาณรายจ่ายของภาครัฐให้ตรงกลุ่มเป้าหมาย คนจน สินเชื่อการศึกษา การสร้างหลักประกันสุขภาพ การจัดสวัสดิการและการ คุ้มครองทางสังคม 114 ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมามีความก้าวหน้าระดับหนึ่งเกี่ยวกับการวิจัย

113 ดูหนังสือรวมบทความโดย

Giovanni Andrea Cornia ed. Pro-Poor Macroeconomics: Potentials and Limitations, United Nations Research Institute for Social Development, New York: Palgrave Macmillan. Cornia และบทความนำของ Giovanni Andrea “Potential and limitations of pro-poor macroeconomics: an overview,” 114 ตำราเศรษฐศาสตร์แทบทุกเล่มอ้างอิง Richard Musgrave ซึ่งเขียนไว้ตั้งแต่ปี ค.ศ.1959 โดย จำแนก หน้าที่ (ทางเศรษฐกิจ) ของภาครัฐ ออกเป็น 3 ภารกิจ คือบทบาทการรักษาเสถียรภาพ เศรษฐกิจ บทบาทการจัดสรรทรัพยากรให้มีประสิทธิภาพ และบทบาทการสร้างความเป็นธรรมทาง สังคมและการกระจายรายได้ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 289

หัวข้อการกระจายรายได้ในประเทศไทย มีผลงานวิจัยที่วัดอัตราความยากจน วัด ความเหลื่อมล้ำของรายได้ พร้อมกับเสนอมาตรการลดช่องว่างของรายได้ระหว่าง คนรวยคนจน ผลงานวิจัยส่วนใหญ่ยังจำกัดภายใต้หัวข้อการกระจายรายได้ ใน บทความนี้ผู้เขียนต้องการขยายพรมแดนความรู้เศรษฐกิจ โดยที่พยายามจะก้าว ล่วงไปถึงหัวข้อการกระจายความมั่งคั่ง พร้อมกับวิเคราะห์นโยบายถ่ายโอนรายได้ (Redistributive Policy Measures) ผ่านมาตรการการคลังของรัฐ เป็นที่ทราบดีว่า การวัดขนาดของทรัพย์สินที่ครัวเรือนถือครองนั้นมีความ ซับซ้อนกว่ารายได้ ทรัพย์สินเป็นตัวแปรสต็อกที่สะสมมาตลอดชีวิตหรือในบาง กรณีจากมรดกตกทอดหลายชั่วคน ในขณะทีร่ ายได้เป็นตัวแปรกระแส หมายถึง รายได้ที่เกิดขึ้นในรอบหนึ่งปี ตัวแปรรายได้-การออม-และความมั่งคั่งนั้นมีความ สัมพันธ์ซึ่งกันและกันที่ซับซ้อนและเกี่ยวข้องกับมิติเวลา โดยทั่วไปทรัพย์สินมีขนาด ใหญ่กว่ารายได้หลายเท่าตัว 115 รายได้ของครัวเรือนเกิดจากหลายแหล่ง สำนัก งานสถิติแห่งชาติจำแนกรายได้ของครัวเรือนออกเป็น ก) เงินเดือนค่าจ้าง ข) กำไรจากการประกอบการเกษตร ค) รายได้นอกภาคการเกษตร ง) ค่าเช่า-ดอกเบี้ยและเงินปันผล จ) รายได้เงินโอน และ ฉ) รายได้ที่ไม่เป็นตัวเงิน ส่วนต่างระหว่าง รายได้กับรายจ่าย คือการออมซึ่งจะถูกสะสมเป็นความมั่งคั่ง ตามหลักการที่ควร จะเป็น (และสอดคล้องกับแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียง) ทุกครัวเรือนควรจะอดออม เป็นภูมิคุ้มกันและความไม่ประมาท แต่ในสภาพเป็นจริงครัวเรือนไม่สามารถออม หรือการออมติดลบ สะท้อนถึงความสามารถของแต่ละครัวเรือนไม่เท่าเทียมกัน งานวิจัยนี้มีเป้าหมายพัฒนาฐานข้อมูลและองค์ความรู้ที่เกี่ยวกับรายได้-การ ออม-และความมั่งคั่งของครัวเรือนในประเทศไทย พร้อมกับวัดความเหลื่อมล้ำของ ความมั่งคั่งเปรียบเทียบกับความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ ผู้เขียนพบว่าฐานข้อมูลการ สำรวจครัวเรือนในปี พ.ศ.2549 ของสำนักงานสถิติแห่งชาติมีข้อมูลสารสนเทศที่

น่าสนใจ เกี่ยวกับรายได้ รายจ่าย การออม และการถือครองทรัพย์สินซึ่งพอเพียงที่จะ 115 จากการวิเคราะห์โดยใช้แบบจำลองวงจรชีวิต

(การเป็นเด็ก ผู้ใหญ่ในวัยทำงาน และเป็นผู้สูง อายุ) ที่อิงข้อสมมติบางประการ พบว่า ทรัพย์สินมีแนวโน้มใหญ่กว่ารายได้ประมาณ 6 เท่าตัว ดู หนังสือ Angus Deaton, consumption 290 / นโยบายการคลังสาธารณะ

นำมาศึกษาความมั่งคั่งของครัวเรือน ต่อจากนั้นศึกษาแบบแผนของการกระจาย ความมั่งคั่งและความเหลื่อมล้ำ ต่อจากนั้นต้องการวิเคราะห์นโยบายสาธารณะเชิง สมมติโดยตั้งคำถามว่า หนึ่ง หากรัฐบาลประสงค์จะถ่ายโอนรายได้จากคนจนช่วย เหลือคนจนให้พ้นจากเส้นความยากจน จะเป็นต้นทุนทางการคลังเพียงใด สอง วิเคราะห์ว่าการปรับระบบเงินสงเคราะห์ผู้สูงอายุที่ฐานะยากจน ให้ได้รับเบี้ยยังชีพ ในอัตรา 1,000 และ 1,500 บาทต่อเดือน (แทนที่จะเป็น 500 บาทต่อเดือนเช่น ปัจจุบัน) จะมีต้นทุนทางการคลังมากน้อยเพียงใด สาม รัฐบาลต้องการสนับสนุน ระบบประกันทางสังคมภาคประชาชน โดยร่วมจ่ายเงินสมทบ อีกนัยหนึ่งเป็นการ ออมพันธมิตร (Partnership Saving) เพื่อส่งเสริมกองทุนออมทรัพย์และสวัสดิการ ภาคประชาชน จะเป็นภาระทางการคลังมากน้อยเพียงใด เนื้อหาของบทความนี้ประกอบด้วย 5 ตอน ตอนที่หนึ่ง เป็นบทนำ ตอนที่สอง ทบทวนทฤษฎีเศรษฐศาสตร์และแบบจำลองรายได้ การออม และการสะสมทรัพย์ สินตามแบบจำลองวงจรชีวิต และแบบจำลองคนเหลื่อมรุ่น พร้อมกับเสนอข้อ สันนิษฐานเกี่ยวกับการสะสมทรัพย์สินของครัวเรือนตามทฤษฎีวงจรชีวิต ตอนที่สาม แสดงข้อมูลเชิงประจักษ์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือประมาณการความมั่งคั่ง พร้อมกับ เปรียบเทียบกับตัวแปรอื่นๆ สิ่งสำคัญคือต้องการสื่อสารมายังเพื่อนนักวิจัยรุ่นใหม่ และรุ่นกลางว่า การกระจายทรัพย์สินเป็นอีกหัวข้อหนึ่งที่น่าค้นคว้า และน่าจะเป็น พรมแดนความรู้ใหม่ที่นักวิจัยไทยมีหนทางจะร่วมมือค้นคว้ากันจริงจัง ตอนที่สี่ การ อภิปรายผลเชิงนโยบายการคลังเพื่อสังคมโดยสร้างสถานการณ์สมมติเชิงนโยบาย ตามที่ตั้งโจทย์ไว้ข้างต้น ตอนที่ห้า สรุปผล ในภาคผนวกแสดงผลประมาณการ 3 สมการคือรายได้ การออม และความมั่งคั่งของครัวเรือนโดยใช้แบบจำลองเศรษฐมิติ

2. ทบทวนทฤษฎีการกระจายรายได้ และการสะสมความมั ่งคั่งตลอดช่วงชีวิต

ความมั่งคั่งเป็นตัวแปรทางเศรษฐกิจที่มีความสำคัญและอยู่ในความสนใจ ของนั ก เศรษฐศาสตร์ ต ลอดมา เป็ น ที่ ท ราบดี ว่ า ตั ว แปรความมั่ ง คั่ ง นั้ น มี ค วาม สัมพันธ์อย่างใกล้ชิดกับตัวแปรรายได้ การออม การโอนมรดกข้ามรุ่น ปรมาจารย์ ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 291

นักเศรษฐศาสตร์ทั้งในอดีตจนถึงปัจจุบันได้ครุ่นคิดทฤษฎีและแบบจำลองเพื่อ

อธิบายปรากฎการณ์ความมั่งคั่ง ที่ได้รับการอ้างอิงมากได้แก่ทฤษฎีวงจรชีวิตและ แบบจำลองคนเหลื่อมรุ่น 116 Baranzini (1991) ประเมินว่าทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ใน ยุคแรกที่อธิบายลักษณะการกระจายรายได้และทรัพย์สินได้รับอิทธิพลจากเคนส์ (John Maynard Keynes) และ คาเล็คกิ (Michael Kalecki) โดยจำแนกสมาชิก ในสังคมออกเป็นสองกลุ่ม คือ กลุ่มผู้ใช้แรงงาน (Workers, Wage Earners) คือ พวกที่มีรายได้ส่วนใหญ่จากเงินเดือนและค่าจ้างเป็นสำคัญ อีกกลุ่มหนึ่งคือนายทุน (Capitalists) หมายถึงพวกที่มีรายได้ส่วนใหญ่จากทุน ค่าเช่าดอกเบี้ยและกำไร 117 รายได้เกิดจากการผลิต ทั้งนี้ต้องอาศัยปัจจัยการผลิตคือบุคคลสองกลุ่ม ผู้ ใช้แรงงานและเจ้าของทุน ทฤษฎีและแบบจำลองการกระจายรายได้ในยุคแรกๆให้ ความสำคัญกับผลตอบแทนของปัจจัยการผลิต โดยกำหนดข้อสันนิษฐานว่า เงินเดือน และค่าจ้างแปรผันตามผลิตภาพของแรงงานแต่ละบุคคล (Labor Productivity) อย่างไรก็ตาม ผลิตภาพของแรงงานอาจมิใช่ปัจจัยสำคัญเพียงอย่างเดียวที่มีผลต่อ เงิ น เดื อ นและค่ า จ้ า ง - ในสภาพเป็ น จริ ง มี ปั จ จั ย อื่ น ๆ ซึ่ ง ไม่ ใ ช่ ด้ า นเศรษฐกิ จ (Noneconomic Factors) ที่มีผลต่อการกำหนดของเงินเดือนและค่าจ้าง เช่น สถานภาพทางสังคมของครอบครัวช่วยให้บุคคลได้รับตำแหน่งหน้าที่สูงทั้งๆ ที่อายุ หรือประสบการณ์น้อย การมีเครือข่ายและสายสัมพันธ์กับผู้มีอำนาจหรือเจ้าของ ทุนขนาดใหญ่ ในบางสังคมมีอคติด้านชนชั้นวรรณะ หรือมีอคติต่อสตรี อคติต่อ คนผิวดำหรือผิวสี อคติต่อกลุ่มชาติพันธุ์ ฯลฯ ปัจจัยที่กล่าวถึงเหล่านี้ล้วนมีผล กระทบต่อโอกาสการมีงานทำและรายได้ของกลุ่มแรงงาน 116 หนังสือของ

Baranzini (1991) ได้ทบทวนทฤษฎีและแบบจำลองเศรษฐศาสตร์ที่อธิบายปรากฎ การณ์การสะสมความมั่งคั่ง และความเหลื่อมล้ำของความมั่งคั่ง 117 การศึกษาหัวข้อการกระจายรายได้ระหว่างผู้ใช้แรงงานและเจ้าของทุนเรียกว่า Functional distribution theory ขออ้างอิงคำกล่าวบางตอนในหนังสือของ Baranzini (1991, p.xx) ‘… it seeks primarily to explain (a) the reward that the factors of production receive and (b) the way in which it is assigned to them. Secondly, it seeks to explain the role that different socio-economic classes (as distinct from individuals) have in the process of accumulation of wealth, both life-cycle and inter-generational, and hence on the distribution of income among factors of production and classes…” 292 / นโยบายการคลังสาธารณะ

สำหรับกลุ่มผู้ประกอบการและนายทุน รายได้ส่วนใหญ่เกิดจากกำไร ดอกเบี้ย ค่ า เช่ า เงิ น ปั น ผล ค่ า ลิ ข สิ ท ธิ์ ซึ่ ง ถื อ ว่ า เป็ น ผลตอบแทนของทุ น (Returns to Capital) จึงสันนิษฐานว่า รายได้แปรผันตามขนาดของทุนหรือทรัพย์สิน อัตรา ดอกเบี้ย ค่าเช่า ค่าลิขสิทธิ์ อัตรากำไร ฯลฯ ซึ่งเป็น “ตัวแปรด้านราคา” ซึ่งแปร เปลี่ยน ไปตามสถานการณ์เศรษฐกิจตามอุปสงค์และอุปทาน การจำแนกระหว่างผู้ใช้แรงงานกับนายทุน เป็นวิธีวิเคราะห์อย่างง่าย แต่ใน สภาพความเป็นจริงต้องยอมรับว่า ไม่มีความชัดเจนเหมือนภาพขาว/ดำ เนื่องจาก ในครัวเรือนหนึ่งๆ นั้นประกอบด้วยสมาชิกหลายคน (3-5 คน) บางคนเป็นพนักงาน ลูกจ้าง บางคนประกอบอาชีพเป็นผู้ประกอบการและเป็นเจ้าของทุน ดังนั้น ในตัว คนๆ เดียวกันมีรายได้จากหลายแหล่งจากอาชีพที่แตกต่างกัน ในการสำรวจภาวะ เศรษฐกิจและสังคมของครัวเรือน (SES) ของสำนักงานสถิติแห่งชาติ สอบถามว่า ครัวเรือนมีรายได้จากแหล่งใดบ้าง โดยจำแนกออกเป็น ก) เงินเดือนและค่าจ้าง ข) กำไรจากการประกอบการเกษตร ค) กำไรจากธุรกิจที่ไม่ใช่การเกษตร ง) ราย ได้จากทรัพย์สิน จ) รายได้จากเงินโอน ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ไม่อาจจะละเลย การค้น พบและนวัตกรรมทำให้เกิดผลิตภัณฑ์ใหม่ (New Products) หรือการผลิตสินค้า ตัวเดิมแต่ว่ารูปแบบใหม่ (New Options) ผู้ประกอบการที่ประสบความสำเร็จใน การสร้างนวัตกรรม มีโอกาสแสวงหากำไรได้มากเพราะมีอำนาจผูกขาด (อย่าง น้อยในระยะหนึ่ง) ความก้าวหน้าของเทคโนโลยีเป็นผลบวกต่อเศรษฐกิจส่วนรวม กล่ า วคื อ ช่ ว ยเพิ่ ม ผลิ ต ภาพการผลิ ต และมู ล ค่ า GDP ซึ่ ง ป็ น ผลดี ต่ อ ผู้ บ ริ โ ภค เนื่องจากผู้บริโภคจะมีหนทางเลือกในการซื้อสินค้าหรือบริการที่หลากหลาย และ ราคาสินค้าที่ลดลง ตัวอย่างเชิงประจักษ์เช่น ราคาคอมพิวเตอร์และการสื่อสารที่ ลดลงอย่างมากทั้งๆ ที่คุณภาพสูงขึ้น อย่างไรก็ตามความก้าวหน้าของเทคโนโลยี อาจจะเกิดผลทางลบต่อธุรกิจดั้งเดิมดังข้อสังเกตของโจเซฟ ชุมปีเตอร์เกี่ยวกับ “การสร้างสรรค์ที่มีผลทำลาย” (Destructive Creation) หมายถึง ผลิตภัณฑ์แบบ ใหม่ทำให้เกิดผลทดแทนต่อผลิตภัณฑ์เดิม เช่น กล้องถ่ายรูปดิจิตอลทำให้กล้อง ถ่ายภาพที่ใช้ฟิล์มล้าสมัย ไม่เป็นที่ต้องการและท้ายที่สุดสูญหายจากตลาด การนำ คอมพิวเตอร์และตู้เอทีเอ็มมาใช้ในกิจการธนาคารมีผลลดจำนวนพนักงาน การขยาย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 293

ตัวของห้างสรรพสินค้าขนาดใหญ่ทำให้ร้านค้าย่อยและร้านโชห่วยได้รับผลกระทบ เป็นต้น ความก้าวหน้าทางเทคโนโลยีจึงไม่ได้มีผลทางบวกเพียงอย่างเดียว แต่เกิด ผลทางลบทางสังคมและอาจจะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำของรายได้/ความมั่งคั่ง (ซึ่ง แต่เดิมก็มีอยู่แล้ว) ผู้เขียนเห็นว่าเป็นประเด็นที่สมควรวิจัยกันอย่างเอาจริงเอาจัง เนื่องจากความเหลื่อมล้ำที่มากเกินไปนั้น - มิใช่สิ่งที่พึงปรารถนา และอาจเป็น สาเหตุ ใ ห้ เ กิ ด การแบ่ ง ขั้ ว ในสั ง คมระหว่ า งคนจนคนรวย การประท้ ว ง ปั ญ หา อาชญากรรม หรือแม้แต่การก่อการร้าย ฯลฯ ซึ่งเป็นต้นทุนทางเศรษฐกิจและ การเมืองอย่างใหญ่หลวง ในส่วนนี้ทุกคนฝากความหวังไว้กับภาครัฐว่าควรจะทำ บทบาทแทรกแซงในทางใดทางหนึ่งเพื่อลดช่องว่างทางสังคม โดยใช้มาตรการเพิ่ม พลังให้คนจนและด้อยโอกาสให้มีโอกาสไต่เต้าทางสังคม ถึงแม้ว่ามาตรการภาครัฐ ไม่สามารถทำให้ทุกคนรวยเสมอหน้ากัน แต่อย่างน้อยที่สุดช่วยให้คนจนดำรงอยู่ ได้ มีกำลังใจและความคาดหวังในชีวิต ผลตอบแทนของทุน (Return to Capital) หมายถึงอัตราผลตอบแทนของ เงินทุน ตัวอย่างเช่น อัตราดอกเบี้ย ค่าเช่า กำไร ราคาหุ้น เงินปันผล ค่าลิขสิทธิ์ ฯลฯ เป็นสิ่งที่มีพลวัตหรือแปรผันตามเวลาและสถานการณ์ ตามสภาพเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง ภายใต้ระบบแข่งขันเสรี-- ผู้ประกอบการหรือนายทุนจะได้รับ กำไรตามปกติ แต่ภายใต้ระบบที่แข่งขันไม่สมบูรณ์ กำไรและผลตอบแทนของทุน จะสูงกว่ากำไรตามปกติ ตำราเศรษฐศาสตร์เสนอการวิเคราะห์เชิงเปรียบเทียบว่า สวัสดิการของสังคมภายใต้ระบบแข่งขันเสรีจะสูงที่สุด ผู้บริโภคสามารถเลือกซื้อ สินค้าที่มีหลากหลายและราคาไม่แพง แต่ว่าภายใต้ระบบผูกขาดผู้บริโภคมีโอกาส เลือกน้อย ต้องซื้อสินค้าในราคาแพง ในสภาพความเป็นจริง - ภาวะการผูกขาดอาจ จะเกิดขึ้นด้วยสาเหตุหลายประการ หนึ่ง สภาวะการผูกขาดเนื่องจากเทคโนโลยี ผ่านระบบสิทธิบัตรหรือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินทางปัญญา ทำให้เจ้าของทุนหรือกิจ การนั้นๆยึดกุมเทคโนโลยีได้อย่างน้อยในระยะหนึ่ง ดังนั้น ผู้ผูกขาดสามารถทำ กำไรได้มากกว่ากิจการธุรกิจโดยทั่วไป สอง ภาวะตลาดผูกขาดที่ได้รับคุ้มครอง จากรัฐบาล หรือการผูกขาดโดยสัมปทาน สาม กิจการบางอย่างมีลักษณะผูกขาด ตามธรรมชาติ ตัวอย่างเช่น กิจการขนาดใหญ่ ใช้ทุนและเทคโนโลยีสูง หรือต้อง 294 / นโยบายการคลังสาธารณะ

อาศัยเครือข่าย (กิจการสื่อสารสนเทศ) จึงเป็นอุปสรรคสำหรับทุนขนาดเล็กที่จะ เข้าไปแข่งขันได้ สี่ การควบรวมของธุรกิจ เพื่อได้อำนาจการผูกขาด แต่เป็นผลเสีย ต่อผู้บริโภคและผู้ประกอบการขนาดย่อมไม่สามารถแข่งขันได้ ในหลายประเทศจึง ได้ตรากฎหมายควบคุมและป้องกันการผูกขาด การที่จะระบุว่า ผูกขาดหรือไม่ ผูกขาด? นั้น ถึงแม้ว่ามีเครื่องชี้วัดแต่มิใช่ทำได้ง่ายดาย การผูกขาดอาจจะซ่อนตัว คื อทำให้ดูเสมือนว่ามีแข่งขัน เช่น การตั้งบริษัทลูกเพื่อให้ดูเหมือนว่ามีบริษัท จำนวนมากภายใต้ระบบการแข่งขัน การประมูลดูเหมือนว่ามีคู่แข่งขันแต่ว่าความจริง มี ก ารฮั้ ว กั น ตั้ ง แต่ ต้ น ในสหรั ฐ อเมริ ก าและประเทศแถบยุ โ รปจึ ง ได้ แ ต่ ง ตั้ ง คณะ กรรมการ/ระบบองค์กร อันประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิและระบบติดตามวัด/ประเมิน การผูกขาด จากอัตราการกระจุกตัว การตั้งราคา หรืออัตรากำไร การฟ้องร้องต่อ ศาลรวมทั้งกำหนดมาตรการลงโทษปรับเป็นครั้งคราว 118 ตำราเศรษฐศาสตร์เบื้องต้นอธิบายว่า เงินเดือนและค่าจ้างนั้นแปรผันตาม ผลิตภาพของแรงงาน นายจ้างเลือกว่าจ้างแรงงาน ณ จุดที่ ค่าจ้าง = ผลิตภาพ ของแรงงาน แต่ในสภาพความจริง--ค่าจ้างเงินเดือนมิได้อิงกับผลิตภาพของแรงงาน ทั้งร้อยละ 100 มีปัจจัยอื่นที่มิใช่เศรษฐศาสตร์เกี่ยวข้องด้วย ทฤษฎี/แบบจำลอง เศรษฐศาสตร์ชั้นสูงมิได้เชื่อถือกับคำอธิบายข้างต้น ตัวอย่างเช่น แบบจำลอง Efficiency Wage Model อธิบายว่านายจ้างกำหนดนโยบายจ่ายเงินเดือนและค่า จ้างที่สูงกว่าผลิตภาพของแรงงาน การจ่ายค่าแรงพรีเมียมเป็นวิธีการหนึ่งที่จูงใจให้ แรงงานมีความจงรักภักดีกับองค์กร ขยันขันแข็ง หรือป้องกันการอู้งานหรือการถูก ซื้อตัวจากบริษัทคู่แข่งขัน ซึ่งจะเกิดความสูญเสียต่อองค์กรยิ่งกว่า การจ่ายค่าจ้าง ระดั บ พรี เ มี ย มจึ ง เป็ น เสมื อ นเกม เนื่องจากการกำกับและติดตามลูกน้องสำหรับ องค์กรนายจ้างเป็นเรื่องยาก อนึ่งคำว่าผลิตภาพก็ไม่ใช่วัดได้ง่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่ง การทำงานเป็นทีม 119 ทฤษฎี Insider Model ที่อธิบายพฤติกรรมของการกำหนดค่า

118 เมื่อสองสามปีก่อนหน้า

บริษัทไมโครซอฟท์ของสหรัฐ ถูกลงโทษปรับในฐานขาดคุณลักษณะ ตลาดแข่งขัน โดยคณะกรรมการอ้างอัตราการกระจุกตัวของผลิตภัณฑ์เกินกว่าระดับมาตรฐาน 119 ยกเว้นงานบางอย่างที่ทำคนเดียว เช่น งานช่างปั้น แกะสลัก จักสาน ฯลฯ เราอาจจะวัดได้ว่า แรงงานหนึ่งคนผลิตได้กี่ชิ้นต่อวัน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 295

จ้างเงินเดือนขององค์กรสมัยใหม่ ผู้บริหารมืออาชีพมักจะไม่ใช่เจ้าของกิจการ (ผู้ ถือหุ้น) ผู้บริหารมืออาชีพมีอคติที่จะเพิ่มค่าจ้างเงินเดือนให้ตนเองหรือลูกน้องใกล้ชิด ในรูปของโบนัส ประโยชน์ที่ไม่เป็นตัวเงิน หรือเพิ่มค่าใช้จ่ายเพื่อปรับปรุงสำนักงาน ชนิดหรูหรา เพื่อสร้างภาพลักษณ์ว่าเป็นองค์กรขนาดใหญ่มีชื่อเสียงและเป็นเครดิต ของผู้บริหาร แบบจำลองซูเปอร์สตาร์ อธิบายการจ่ายค่าตอบแทนให้กับผู้บริหาร ระดับสูงขององค์กรธุรกิจ ค่าตอบแทนของนักกีฬาและนักแสดง - ซึ่งก็มิได้อิงกับ ผลิตภาพเช่นเดียวกัน พร้อมกับแสดงหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าผลิตภาพของนักกีฬา นักแสดง และนักบริหารระดับสูงแตกต่างเพียงเล็กน้อย (ร้อยละ20-30) แต่ว่าผล ตอบแทนนั้นต่างกันหลายเท่าตัว (ร้อยละ100, ร้อยละ1000) ระหว่างคนที่เป็น แชมเปี้ยน นักกีฬาระดับแชมเปี้ยนยังมีรายได้หนทางอื่นจากค่าโฆษณาค่าปรากฏตัว ฯลฯ ยิ่งในสังคมปัจจุบันซึ่งเป็นโลกาภิวัตน์ ตลาดของนักกีฬาและนักแสดงขยายพรมแดน ออกไปทั่วโลกผ่านการถ่ายทอดสดทางจอโทรทัศน์ผ่านดาวเทียม อินเตอร์เน็ต เป็นต้น รายได้อันเกิดจากดอกเบี้ย-จากค่าเช่า-จากเงินปันผล-หรือจากค่าลิขสิทธิ์ ในภาษาบัญชีประชาชาติเรียกว่า รายได้จากทรัพย์สิน (Property Income) ขั้นต้น มีข้อสังเกตว่ารายได้จะงอกเงยตามขนาดของทุน การมีทุนขนาดใหญ่ (เงินฝาก ก้อนใหญ่) หมายถึงค่าดอกเบี้ยที่แปรผันตามวงเงิน ยิ่งกว่านั้นเงินฝากรายใหญ่ สามารถต่อรอง อัตราดอกเบี้ยได้สูงกว่าเงินฝากรายเล็กรายน้อย ระบบเศรษฐกิจ และสังคมยังมีอคติเอื้อหรือให้โอกาสกับทุนใหญ่ เช่น การเข้าถึงหรือครอบครอง ธุรกิจสื่อสารมวลชน (ซึ่งทำเป็นเครือข่ายระดับนานาชาติ) ธุรกิจที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูง นายทุนขนาดเล็กจึงมีโอกาสน้อยและทางเลือกในการลงทุนก็น้อยกว่านายทุนใหญ่ โดยภาพรวมทุนขนาดใหญ่มีความได้เปรียบเมื่อเทียบกับทุนขนาดเล็ก อย่างไรก็ตาม

มิได้เป็นกฎเหล็กอันตายตัวว่ากิจการขนาดใหญ่จะต้องได้กำไรสูงกว่ากิจการขนาด เล็กและทุนขนาดเล็กเสมอไป ความไม่แน่นอนเกิดขึ้นได้เสมอในธุรกิจ ทั้งนี้ขึ้นอยู่ กับความสำเร็จด้านพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมทางธุรกิจนั้นๆ ด้วย ว่ามีความ สามารถที่จะสร้างผลิตภัณฑ์ใหม่ที่ถูกใจตลาดและครองใจลูกค้ากลุ่มเป้าหมาย สำเร็จได้เพียงใด มีผลงานศึกษาวิจัยทางธุรกิจที่ชี้ว่า มีโอกาสที่ธุรกิจขนาดเล็กหรือ ขนาดกลางจะเติบโตและเบียดกับธุรกิจขนาดใหญ่ได้ด้วยการพัฒนาสินค้ารูปแบบใหม่ หรือผลิตภัณฑ์ใหม่ 296 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การลงทุนในกิจการธุรกิจ (โดยเฉพาะอย่างยิ่งกิจการขนาดใหญ่นั้น) มักจะ มีปัจจัยทางสังคมและการเมืองเจือปนอยู่ด้วย ตัวอย่างเช่นการเปิดกิจการขนาดใหญ่ (โรงงานบางประเภท) หน่วยธุรกิจต้องได้รับใบอนุญาตจากรัฐหรือบัตรส่งเสริมการ ลงทุ น ในขั้ น ตอนนี้ นั ก ธุ ร กิ จ ต้ อ งได้ รั บ การช่ ว ยเหลื อ จากนั ก การเมื อ งหรื อ จาก ข้าราชการผู้ใหญ่ การที่ธุรกิจเข้าไปยึดกุมกิจการก่อนคู่แข่งมีโอกาสจะได้รับกำไร มากกว่าปกติ ภายใต้กรอบการวิเคราะห์เช่นนี้ การวิ่งเต้นเพื่อได้รับใบอนุญาตและ/ หรืดกีดกันมิให้ธุรกิจอื่นๆ ไม่ให้เข้ามาแข่งขัน เป็นสิ่งที่คาดคิดได้ โดยฝ่ายธุรกิจ จะแบ่งปันกำไรให้กับผู้มีอำนาจหรือหน่วยงานที่กำกับดูแล แบบจำลองที่อธิบาย ปรากฎการณ์นี้เรียกว่า Renk-Seeking Theory และ Rent Dissipation Theory ผลตอบแทนของทุน (Return to Capital) หมายถึงอัตราผลตอบแทนของ เงินทุนในรูปกำไร ดอกเบี้ย ค่าเช่า เงินปันผล ค่าลิขสิทธ์และทรัพย์สินทางปัญหา ซึ่งมีความแตกต่างกันไปตามสภาพของแต่ละประเทศ/แต่ละสังคม ทฤษฎีนีโอ คลาสสิกสันนิษฐานว่า อัตราผลตอบแทนของทุนไม่ควรจะแตกต่างกันมากระหว่าง พื้นที่หนึ่งกับอีกพื้นที่หนึ่ง หรือระหว่างประเทศหนึ่งกับประเทศหนึ่ง ทั้งนี้เพราะ แบบจำลองนีโอคลาสสิกสันนิษฐานว่า ทุนสามารถเคลื่อนย้ายจากประเทศหนึ่งซึ่งมี อั ต ราดอกเบี้ ย ต่ ำ ไปยั ง อี ก ประเทศหนึ่ ง ที่ มี อั ต ราดอกเบี้ ย สู ง หรื อ เงิ น ปั น ผลสู ง อย่างไรก็ตามทฤษฎีนีโอคลาสสิกได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าห่างไกลจากความเป็น จริง ผู้แย้งเสนอการวิเคราะห์ว่าทุนไม่สามารถจะเคลื่อนย้ายโดยอย่างเสรีระหว่าง ประเทศ เพราะว่ามีต้นทุนและค่าบริหารจัดการในการย้ายทุนจากประเทศหนึ่งไป อีกประเทศหนึ่ง หรือแม้แต่ภายในประเทศเดียวกันการย้ายจากกิจการหนึ่งไป ประกอบกิจการอีกอย่างหนึ่งก็ไม่ใช่ง่าย สอดคล้องกับคำศัพท์ที่ว่าทุนจม (Sunk Cost) เมื่อการลงทุนตั้งโรงงานการผลิตชนิดหนึ่ง ไม่สามารถจะเปลี่ยนไปผลิต สินค้าอีกชนิดหนึ่งได้ ทฤษฎีทุนมนุษย์ เป็ น อี ก แนวคิ ด หนึ่ ง ที่ ถู ก อ้ า งอิ ง และใช้ เ ป็ น กรอบการ วิเคราะห์ความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ฯ Ljungqvist (1993) เหตุผล สนับสนุนคือ หนึ่ง การลงทุนในทรัพยากรมนุษย์ มีผลทำให้ ความสามารถหารายได้ (Earning Ability) ของบุคคลแตกต่างกัน ทั้งนี้เป็นที่ทราบดีว่าลูกคนรวยนั้นมี โอกาสศึกษาเล่าเรียนมากกว่าลูกคนจน ดังนั้น โอกาสไต่เต้าหน้าที่การงานสูงกว่า ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 297

สอง ความไม่สมบูรณ์ของตลาดเงินและสินเชื่อ ซ้ำเติมสถานการณ์ของคนจน เพราะว่ า คนจนไม่ อ ยู่ ใ นฐานะที่ จ ะกู้ ยื ม เงิ น ระยะยาวเพื่ อ ลงทุ น ด้ า นการศึ ก ษา ยกเว้นแต่จะมีระบบสินเชื่อการศึกษาของภาครัฐที่เอื้อให้กับคนจนหรือให้นักเรียน ทุกคนกู้ยืมเรียน--โดยไม่ต้องมีหลักทรัพย์ค้ำประกัน นำเงินมาชำระให้รัฐในภาย หลังจากมีงานทำและมีรายได้พอเพียง (หลักการของ Income Contingent Loan ซึ่งได้นำมาใช้ในรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ในปี พ.ศ.2549) Champernowne and Cowell อธิ บ ายสรุ ป ว่ า Theory of Factor Reward สามารถจะอธิบายปรากฎการณ์ของความเหลื่อมล้ำของการกระจายราย ได้และทรัพย์สินได้ระดับหนึ่ง แต่ว่าไม่สมบูรณ์ พร้อมกับแนะนำให้นักวิจัยสืบค้น ปัจจัยสถาบัน สังคม และการเมือง ตัวอย่างเช่น o อำนาจการผูกขาด o ความไม่เสมอภาคเนื่องจากปัจจัยและค่านิยมในสังคม ตัวอย่างเช่น โอกาสของการทำงานของหญิงด้อยกว่าชาย โอกาสการดำรงตำแหน่ง สำคัญๆ ที่ปิดกั้นผู้บริหารสตรี การเลือกปฏิบัติหรือให้โอกาสเฉพาะกลุ่ม ของตนหรือ “มีเส้นสาย” ดังหลักฐานเชิงประจักษ์ว่าค่าจ้างของหญิง

ต่ำกว่าชายทั้งๆ ที่ผลิตภาพการทำงานไม่ได้แตกต่างกันมากนัก o สังคมที่มีชนชั้น กล่าวคือ ในบางสังคมมีข้อกำหนดที่เข้มงวดเกี่ยวกับชนชั้น ซึ่ ง มี ผ ลต่ อ ตำแหน่ ง การงาน โอกาสการเลื่ อ นขั้ น หรื อ การขยั บ ฐานะ ทั้งๆ ที่มีความรู้และความสามารถไม่แตกต่างจากคนที่มีสถานะสังคมสูง o ภาครัฐบาล อาจจะอำนวยสิทธิประโยชน์ให้กับบางกลุ่มที่มีพลังการเมือง และพลังธุรกิจ ตามหลักที่ควรจะเป็น--รัฐควรจะใช้มาตรการภาษีเพื่อ เป้าหมายกระจายรายได้ โดยจัดเก็บภาษีก้าวหน้า แต่ว่าในสภาพเป็น จริงอาจจะดำเนินการตรงกันข้าม โดยนัยนี้ประชาชนกลุ่มคนยากจนจะ จ่ายภาษีในสัดส่วนที่สูงกว่าเปรียบเทียบกับรายได้ o ความไม่แน่นอนของระบบการผลิต เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่อาจจะพลิกผันได้ ตลอดเวลา อาจจะทำให้คนรวยกลายเป็นคนจน หรือคนจนกลายเป็น ร่ำรวย 298 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Baranzini (1991) ได้สำรวจผลงานวิจัยที่เกี่ยวข้องกับการอธิบายปรากฎการณ์ การกระจายรายได้และความมั่งคั่ง สรุปว่า ได้มีผู้ประยุกต์ใช้แบบจำลองมหภาค และจุลภาคมาใช้เป็นเครื่องมือในการอธิบายปรากฎการณ์ของความเหลื่อมล้ำ พร้อมกับแสดงข้อแตกต่างของแบบจำลองมหภาคและจุลภาค ดังต่อไปนี้

แบบจำลองมหภาค ให้ ค วามสำคั ญ กั บ ตั ว แปรอั ต ราดอกเบี้ ย และกำไรซึ่งจะมีผลกระทบต่อการกระจาย รายได้ขึ้นอยู่กับปัจจัยดังต่อไปนี้ - อัตราการออมของคนต่างกลุ่ม แรงงาน และเจ้าของทุน - อัตราการเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ - เทคโนโลยี ซึ่ ง ทำให้ เ กิ ด ผลกระทบต่ อ สัดส่วนของทุนและแรงงาน และทำให้เกิด วัฎจักรธุรกิจ

แบบจำลองจุลภาค ให้ความสำคัญกับแบบแผนการใช้จ่ายบริโภค ของบุคคล/ครัวเรือน ศึกษาความสามารถ การออม การสะสมทุนและทรัพย์สิน - อัตราดอกเบี้ยจากการออม - ค่าพารามีเตอร์ที่สะท้อนพฤติกรรมของ ครัวเรือน (เช่นการบริโภค การออม ฯลฯ) - ปัจจัยเชิงสถาบันอื่น เช่น ชนชั้น สิทธิ บทบาทของภาครัฐในการกระจายรายได้ - ปัจจัยด้านโครงสร้างประชากร - ปัจจัยทางด้านเทคโนโลยี นวัตกรรม

ดัดแปลงจาก Mauro Baranzini (1991) A Theory of Wealth Distribution and Accumulation, p.27

สรุปคือ แบบจำลองมหภาค ให้ความสนใจประเด็นใหญ่ๆ ที่เกี่ยวกับ ชนชั้น (อย่างง่ายๆ จำแนกออกเป็นสองกลุ่ม คือผู้ใช้แรงงานและเจ้าของทุน) ให้ ความสนใจว่าพฤติกรรมการออมของคนทั้งสองกลุ่มเป็นอย่างไร ศึกษาอัตราการ เจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและเทคโนโลยี ซึ่งมีผลกระทบต่อการกระจายรายได้ สำหรับแบบจำลองในแนวจุลภาคนั้นให้ความสำคัญหน่วยวิเคราะห์ย่อย คือ ปัจเจก และครัวเรือน โดยพยายามค้นคว้าพฤติกรรมของการหารายได้ การเก็บออม และ การสะสมความมั่งคั่งเป็นรายครัวเรือน มักจะอ้างอิงทฤษฎีวงจรชีวิต และแบบ จำลองคนเหลื่อมรุ่น

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 299

แบบจำลองรายได้-การออม-และการสะสมทรัพย์สินตามทฤษฎีวงจรชีวิต แบบจำลองวงจรชีวิต เสนอการวิเคราะห์พฤติกรรมการหารายได้ การบริโภค และการออม โดยคำนึงถึงวงจรชีวิต เริ่มจากเป็นเด็ก เข้าสู่วัยผู้ใหญ่และการทำงาน ท้ายที่สุดเป็นผู้สูงอายุ ทั้งนี้คนต้องเตรียมการออมตั้งแต่ในวัยทำงาน การออมเป็น เสมือน“ข้อต่อ”ที่เชื่อมโยงระหว่างปัจจุบันกับอนาคต ตามหลักเหตุผล ทุกครัว เรือนจำเป็นต้องออมเงินไว้อย่างน้อยจำนวนหนึ่ง เพื่อเหตุผลหลายประการ หนึ่ง เป็นเงินสำรองเพื่อความไม่ประมาท เนื่องจากความไม่แน่นอนอาจจะเกิดขึ้นได้ เสมอ รายได้อาจจะลดลงอย่างกะทันหันเพราะเหตุว่าตกงาน หรือเกิดความจำเป็น ด้านการใช้จ่ายอย่างที่คาดไม่ถึงเพราะสาเหตุการเจ็บป่วย อุบัติเหตุ อุบัติภัย และ ภัยธรรมชาติ มีผู้เปรียบว่าเงินออมทำหน้าที่เป็นเสมือน “กันชน” (Cushion, Buffer) ช่วยให้ครัวเรือนไม่ต้องลดการใช้จ่ายตามปกติ ถ้าหากว่าปราศจากเงินออม - การ ใช้จ่ายบริโภคของครัวเรือนก็จะถูกตัดทอนลงทันทีเมื่อรายได้ที่ลดลงอย่างกระทันหัน ในแง่นี้เงินออมจึงเป็นเครื่องมือช่วยทำให้การบริโภคสม่ำเสมอ (หน้าที่ Consumption Smoothing ดูคำอธิบายในหนังสือ Understanding Consumption, โดย Angus Deaton 1982) สอง บุคคลและครัวเรือนมีความจำเป็นต้องกันเงินออมไว้สำหรับ ใช้จ่ายเลี้ยงดูตนเองในยามชรา เนื่องจากไม่ได้ทำงาน ขาดรายได้ หรือรายได้ลด ลงอย่างมาก 120 สาม คนเราต้องการจะเก็บเงินออมไว้ให้เป็นมรดกสำหรับลูกหลาน สี่ การที่มีเงินออมเป็นผลดีต่อบุคคล/ครัวเรือน กล่าวคือให้โอกาสในการพัฒนา ตนเอง ผ่านการศึกษาเล่าเรียน (พัฒนาทุนมนุษย์) หรือเมื่อสบโอกาสที่จะลงทุน คนที่มีเงินออมก็มีทางเลือก แต่คนที่ขาดเงินออม - ขาดโอกาสและไม่มีหนทาง เลือก เงินออมถูกนำไปจัดสรรเป็นทรัพย์สิน ซึ่งอาจจะจำแนกเป็นสองรูปแบบ คือ Real Asset ได้แก่ บ้าน ที่ดิน สิ่งปลูกสร้าง โรงงาน ฯลฯ และทรัพย์สินทางการ เงินได้แก่ เงินฝากธนาคาร พันธบัตร หุ้น เป็นต้น

แบบจำลองวงจรชีวิต ตั้งข้อสันนิษฐานว่า บุคคลทุกคนมีความฉลาดและ ใช้หลักเหตุผลในการวางแผนชีวิตซึ่งเกี่ยวข้องกับรายได้-การบริโภค (อีกนัยหนึ่ง การออม)-และการสะสมทรัพย์สิน โดยคำนึงถึงอรรถประโยชน์ในระยะยาว ตลอด ช่วงชีวิต (เช่น อายุ 80-90 ปี) ตัวแปรที่สำคัญในแบบจำลองประกอบด้วยรายได้ (Yt) การบริโภค (Ct) การออม (St) และทรัพย์สินหรือความมั่งคั่ง (At) ทั้งสี่ตัวแปรนี้มี ความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน เงินออมและความมั่งคั่งเพิ่มขึ้นตามรายได้และตามอายุ (ในระหว่างวัยทำงาน) และสูงที่สุดเมื่อเกณียณจากการทำงาน ในช่วงปลายของชีวิต คนจะดึงเงินออมหรือขายทรัพย์สินมาใช้จ่ายดำรงชีวิต – ดังนั้นเงินออมและความ มั่งคั่งลดลงเมื่อหลังอายุ 60 ปีหรือเลิกจากการทำงาน เมื่อสิ้นชีวิตจากโลกนี้ไปอาจ จะมีทรัพย์สินเป็นมรดกให้ลูกหลาน - การสะสมของทรัพย์สิน (Assets) เกิดขึ้นใน หลายรูปแบบ เช่น บ้านและที่ดิน เงินฝาก ธนบัตร หุ้น และตราสารทางการเงิน ทั้งนี้มีตัวแปรหลายตัวซึ่งมีผลต่อการตัดสินใจของบุคคลหรือครัวเรือน อาทิเช่น อัตราดอกเบี้ย ซึ่งจูงใจให้ออมเพิ่มขึ้น (และลดการบริโภคในปัจจุบัน) อัตราเงินเฟ้อ เป็นอีกตัวแปรหนึ่งที่มีผลจูงใจให้คนตัดสินใจเพิ่มหรือลดการบริโภคในปัจจุบัน ภาษีดอกเบี้ย ราคาหุ้นหรือราคาทองคำซึ่งเป็นทางเลือกอื่นๆ ความรู้สึกเสี่ยงภัยใน สถานการณ์การเงินที่ผันผวน เป็นต้น แบบจำลองฯ ตั้งข้อสันนิษฐานเกี่ยวกับอัตรา การออมว่าแตกต่างกันตามกลุ่มอาชีพ เช่น บางอาชีพมีรายได้สูงแต่ช่วงเวลาการ ทำงานสั้น (เช่น นักกีฬาอาชีพ จำเป็นต้องอดออมในสัดส่วนที่สูง) แบบจำลองคนเหลื่อมรุ่น 121 ใช้กรอบคิดคล้ายคลึงกับทฤษฎีวงจรชีวิต เริ่มจากความตระหนักว่า ทุกคนจะต้องผ่านชีวิต 3 วัยคือ วัยเด็ก วัยทำงาน และวัย ชรา ดังนั้น ณ เวลาใดเวลาหนึ่งจะมีคน 3 รุ่นอยู่ด้วยกัน อาจจะมีส่วนน้อยที่อายุ ยืนยาว 90-100 ปี อาจจะทันเห็นเหลนโหลน คำว่าหนึ่งรุ่นหมายถึงช่วงเวลา 25 ปี 121

120 ทฤษฎี

life-cycle consumption and saving ได้รับการพัฒนามาตั้งแต่ทศวรรษ 1950 โดย ศาสตราจารย์ Franco Modigliani นักเศรษฐศาสตร์อเมริกันเชื้อสายอิตาเลียน ต่อมาได้รับรางวัล โนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์จากผลงานค้นคิดทฤษฎีการออม ผู้สนใจโปรดศึกษาค้นคว้าเพิ่มเติมได้จาก Modigliani (1957, 1986) และ Deaton (1982) และ Vaughan (1988) เป็นต้น 300 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ผลงานชิ้ น บุ ก เบิ ก ที่ ถื อ ว่ า เป็ น คลาสสิ ก ได้ แ ก่ Paul A. Samuelson 1958 “An exact consumption-loan model of interest with or without the social contrivance of money,” Journal of Political Economy, 467-82. Henry Aaron (1966) “The social insurance model,” Canadian Journal of Economics and Political Sciences, 371-74. Perter A. Diamond 1965 “National debt in a neoclassical growth model,” American Journal of Economics, 1126-50. ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 301

โดยประมาณ ในบทความนี้ขอตั้งข้อสันนิษฐานว่า คนสามรุ่นดำรงชีพคาบเกี่ยวกัน รุ่นที่หนึ่งเรียกว่ารุ่นสูงวัย (ปู่ย่าตายาย) รุ่นที่สอง คนในวัยทำงาน (พ่อแม่) รุ่นที่ สามเรียกว่ารุ่นลูก ใช้สัญลักษณ์ว่า O=old, V=working, Y=young แบบจำลองนี้ เน้นความสัมพันธ์ข้ามรุ่นผ่านการถ่ายโอนรายได้และการช่วยเหลือกัน ในขณะที่ เป็นเด็ก - ไม่มีรายได้ของตนเอง จึงต้องพึ่งพาเงินโอนและการช่วยเหลือจากพ่อแม่ (คนในวัยทำงาน) คนรุ่นสอง (วัยทำงาน) นับว่ามีความรับผิดชอบสูงนอกจากเลี้ยงดู บุตร ยังต้องช่วยเหลือดูแลผู้สูงอายุ ความจริงผู้สูงอายุบางส่วนสามารถพึ่งตนเอง ได้ มีความมั่งคั่งและทรัพย์สินที่สะสมมาในอดีต แต่ว่าผู้สูงอายุจำนวนมากไม่ได้ เก็บออมไว้อย่างพอเพียง ขาดรายได้หรืออาจมี--แต่ไม่พอเพียง นอกเหนือจากการ พึ่งพาด้านเงินทองยังต้องพึ่งพาการช่วยเหลือที่ไม่เป็นตัวเงิน เช่น การดูแลสุขภาพ เพื่อให้เห็นความสัมพันธ์ของตัวแปรต่างๆ ขอใช้สัญลักษณ์แทนตัวแปร สำคัญๆ พร้อมกับแสดงความเชื่อมโยงของตัวแปรด้วยสมการดังต่อไปนี้ รายได้ เกิดจากการทำงานเป็นพนักงานลูกจ้างรับเงินเดือน อีกส่วนหนึ่งคือ รายได้จากทุน (1)------- Yt = wt + rKt การออม เกิดจากรายได้หลังจากหักการบริโภคในปีปัจจุบัน (2)------- St = (1- ) Yt การสะสมทรัพย์สิน ทรัพย์สินในปีปัจจุบัน เกิดจาก ทรัพย์สินในปีที่ผ่านมา ที่เพิ่มขึ้นตามอัตราผลตอบแทน (ดอกเบี้ยหรือเงินปันผล) บวกกับ การออมที่เกิด ขึ้นใหม่ในรอบปี บวกกับ มรดกที่ได้รับถ่ายโอน และหักด้วยการถ่ายโอนรายได้ หรือมรดกให้ลูกหลาน (ถ้ามี) ถ้าหากพิจารณาในแง่รูปแบบ การสะสมทรัพย์สิน ปรากฏในสองรูปแบบ คือ บ้าน ที่ดินโรงงาน ยานพาหนะ สินค้าคงทนถาวร ซึ่ง เรียกว่า “ทรัพย์สินจริง” (Real Aasset) รูปแบบที่สองคือทรัพย์สินทางการเงิน (Financial Asset) เช่น เงินฝากธนาคาร พันธบัตร หุ้น (3)------- At = At-1 (1+ r) + St + It - Bt = RAt + FAt 302 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การตัดสินใจโดยคำนึงถึงอรรถประโยชน์ อรรถประโยชน์ประกอบด้วยสอง ส่วนคือ ความพึงพอใจจากการบริโภคและความพึงพอใจจากการถือครองทรัพย์สิน (4)-------- Maximize E e-rt U(Ct) dt + e-rt V(rKt) การตัดสินใจที่สำคัญของบุคคลตัวอย่างนี้คือ พฤติกรรมการบริโภค โดย เปรียบเทียบระหว่าง “การบริโภคในปัจจุบัน” กับ “การบริโภคในอนาคต” โดย คำนึงถึงค่าเสียโอกาส (อัตราดอกเบี้ย) การอดทนรอคอยอนาคต (สะท้อนใน ตัวแปร ) U(Ct) = Ct(1- )/(1- ) V(Ct) = B(w+rk)(1- )/(1- ) สัญลักษณ์ที่ใช้มีความหมายดังนี้ Y = รายได้ wt = รายได้อันเกิดจากการทำงาน ค่าจ้างและเงินเดือน rkt = รายได้จากทรัพย์สิน คือ ดอกเบี้ย ค่าเช่า เงินปันผล ค่าลิขสิทธ์ At-1 = ทรัพย์สิน ซึ่งจำแนกออกเป็นทรัพย์สินจริง (RA = Real Assets) กับ ทรัพย์สินทางการเงิน (FA = Financial Assets) St = การออม r = อัตราผลตอบแทนของทรัพย์สินหรือการลงทุน (อัตราดอกเบี้ย) It = ทรัพย์สินที่รับถ่ายโอนหรือจากมรดก จากพ่อแม่ญาติพี่น้องหรือแหล่ง อื่นๆ Bt = ทรัพย์สินที่โอนเป็นมรดกให้ลูกหลาน = ค่าสัมประสิทธิการบริโภค (Average Propensity to Consume : APC) = Intertemporal Elasticity of Substitution อัตราการทดแทนกัน ระหว่างการบริโภคปัจจุบันกับการบริโภคในอนาคต ( > 0)

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 303

สมการที่หนึ่ง สะท้อนรายได้ของครัวเรือนซึ่งอาจจะมาจากสองแหล่ง เงิน เดือนค่าจ้าง และผลกำไรจากการประกอบการ ตัวห้อย t สะท้อนมิติพลวัตร (เวลา) สมการที่สอง หมายถึงการออมซึ่งกำหนดนิยามคือ รายได้หลังหักการ บริโภค อัตราส่วนของการบริโภคซึ่งมีความสำคัญ สะท้อนในค่าสัมประสิทธิ์ สมการที่สาม แสดงความสัมพันธ์ของทรัพย์สิน ซึ่งจะเท่ากับทรัพย์สินในปี ที่ผ่านมาบวกด้วยอัตราผลตอบแทนในรอบปี บวกกับการออมที่เกิดใหม่ในรอบปี บวกกับมรดกที่ได้รับ ลบด้วยการถ่ายโอนรายได้ข้ามรุ่น (Intergenerational Transfer) คือมรดกให้ลูกหลาน 122 ในการวิเคราะห์นี้ สันนิษฐานว่าทรัพย์สินจำแนกออกเป็นสองรูปแบบ หนึ่ง บ้านและที่ดิน (รวมทั้งที่ดินที่ใช้อยู่อาศัยและที่ดินทำกิน) ซึ่งเรียกย่อว่า RA (Real Assets) สอง สินทรัพย์ทางการเงินที่เรียกย่อว่า FA (Financial Assets) บ้านและ ที่ดินเป็นสิ่งจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของทุกคน โดยทั่วไปทุกครัวเรือนต้องพยายาม มีบ้านและที่ดินเป็นของตนเอง แต่ถ้าเงินออมไม่พอ ก็อาจจะเช่าอยู่ เช่าซื้อ หรือ

อยู่กับพ่อแม่หรือญาติพี่น้องไปพลางก่อน การที่จะมีบ้านเป็นของตนเองนั้นไม่ง่ายนักเพราะว่ามูลค่าบ้านสูง (สูงกว่ารายได้หลายเท่าตัว) บุคคลโดยทั่วไปต้องออมเงินเป็น เวลานาน (หลายปี) กว่าจะมีเงินพอเพียงที่จะซื้อบ้าน สำหรับทรัพย์สินทางการ เงิ น นั้ น สามารถจะเก็ บ ออมได้ ต ามที่ ต้ อ งการ (กล่ า วคื อ ถ้ า หากมี เ งิ น น้ อ ย--

122 L.J.

Kotlikoff and J.H. Summers (1981) เสนอแนะว่า วงการเศรษฐศาสตร์พึงให้ความสนใจ การถ่ายโอนรายได้ข้ามรุ่น พร้อมกับสนับสนุนให้จัดทำฐานข้อมูลที่สะท้อนถึง การให้มรดก (bequest) และการรับมรดก (inheritance) อย่างเอาจริงเอาจัง ผลงานวิจัยของสองท่านนี้ซึ่งได้ศึกษาการ สะสมทรัพย์สินของครัวเรือนชาวอเมริกัน ให้ผลสรุปว่า ทรัพย์สินที่ถ่ายโอนจากรุ่นพ่อแม่นั้นคิดเป็น สัดส่วนสูงถึงร้อยละ 80 ถ้าปราศจากการถ่ายโอนคนอเมริกันจะจนลงไปถึง 80% ทรัพย์สินที่สะสม ด้วยตนเองตลอดช่วงเวลาการทำงานเท่ากับร้อยละ 20 เท่านั้น ผลการศึกษาของสองท่านทำให้เกิด “วิวาทะ”ในวงการเศรษฐศาสตร์โดยการจัดประชุมเสวนาโดยมีนักเศรษฐศาสตร์ชั้นนำของโลกมา ร่วมนำเสนอบทความ หลังจากนั้นงานเขียนได้รับการตีพิมพ์เผยแพร่เป็นหนังสือ โดยบรรณาธิกรสอง ท่าน Kessler and Masson (1988) หนึ่งในบทความโต้แย้งคือ Franco Modigliani ซึ่งเป็นผู้ค้นคิด ทฤษฎีวงจรชีวิต แย้งว่าผลงานวิจัยของ Kotlikoff & Summers นั้นคลาดเคลื่อน พร้อมกับเสนอการ คำนวณว่า ความมั่งคั่งที่เกิดจากการรับมรดกนั้น (wealth from bequest) น่าจะไม่เกินร้อยละ 20 อย่างมากที่สุดไม่เกินกว่าร้อยละ 50 304 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ก็ฝากเงินจำนวนน้อย เมื่อมีเงินมากขึ้นก็เพิ่มการออมได้ง่ายดายเท่าที่ต้องการ) การฝากถอนเงินหรือการซื้อขายพันธบัตรทำได้ง่ายกว่าการซื้อ/ขายบ้านและที่ดิน (จึงกล่าวกันว่ามีสภาพคล่องต่ำ) Baranzini (1991, pp.16-17) อธิบายว่าในการศึกษาความมั่งคั่ง พร้อมกับ เสนอแนะว่านักวิจัยควรจะให้ความสำคัญกับตัวแปรต่างๆดังนี้ กล่าวคือ - ทุนดั้งเดิมของบุคคลหรือครัวเรือน (Endowment) - รายได้ - พฤติกรรมการบริโภคและการออม - การสะสมทุนในช่วงชีวิตและข้ามรุ่น - การถ่ายโอนมรดกให้กับลูกหลาน (Propensities to Leave a Bequests) - พลังการต่อรองของคนกลุ่มต่างๆ

3. การศึ กษาเชิงประจักษ์และข้อสังเกตบางประการ

ฐานข้อมูลที่นำมาใช้วิเคราะห์ในบทความนี้ ได้จากการสำรวจภาวะเศรษฐกิจ และสังคมของครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติ ในปี พ.ศ.2549 ประกอบด้วย ตัวอย่าง 44,918 ครัวเรือน จำนวนสมาชิกของครัวเรือนรวมกันเท่ากับ 145,513 คน ตัวแปรสำคัญที่จะให้ความสำคัญในงานวิจัยครั้งนี้คือ รายได้ของครัวเรือน การออม ของครัวเรือน และการสะสมทรัพย์สินของครัวเรือนในรูปบ้านที่ดินและตราสาร ทางการเงิน ซึ่งจะนำคำนวณตัวแปรความมั่งคั่งต่อไป เพื่อให้มีกรอบการวิจัยเชิงประจักษ์ ผู้เขียนตั้งข้อสันนิษฐานบางประการดังนี ้ ข้อสันนิษฐานบางประการ H1: รายได้อันเกิดจากการทำงาน เป็นลูกจ้างและพนักงาน แปรผันตามอายุ (อีกนัยหนึ่งประสบการณ์ทำงาน และความผูกพันกับองค์กรนายจ้าง) โดยทั่วไปคนที่

มีประสบการณ์ทำงานยาวนานมักจะสัมพันธ์กับ ผลิตภาพที่เพิ่มขึ้น (แต่ก็ไม่เสมอไป) แต่เมื่อแรงงานมีอายุเกินกว่าระดับหนึ่งก็ต้องพ้นจากการทำงาน หรือบางอาชีพต้องการ พละกำลังวังชา ดังนั้น จึงไม่เหมาะสมกับแรงงานที่สูงวัย (อายุเกินกว่า 50 ปีเป็นต้น) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 305

ทฤษฎีวงจรชีวิตอธิบายว่ารายได้ของคนเราจะเพิ่มขึ้นในตอนแรก แต่การ เพิ่มขึ้นนั้นจะลดน้อยลงเมื่อเกินกว่าระดับหนึ่ง (เช่น อายุ 50 ปี หรืออายุ 55 ปี ซึ่งเกิดจากเหตุผลเช่น บางคนเลิกทำงาน สุขภาพไม่ดี) รวมถึงการลดลงของราย ได้ในช่วงท้ายของชีวิต พฤติกรรมเช่นนี้มีนัยต่อการสะสมทรัพย์สินตามกลุ่มอายุ (Asset Accumulation by Age-Cohort) คือการเพิ่มขึ้นในอัตราลดลงในช่วงหนึ่ง และการลดลงในช่วงท้าย ซึ่งสะท้อนพลวัตรตามปกติ (ภายใต้ Stationary State) (หมายเหตุ : อาจจะมีความผันผวนอื่นๆ เช่น ภาวะวิกฤติเศรษฐกิจซึ่งกระทบกับ ทุกๆ คนในเวลาช่วงใดช่วงหนึ่ง) H2: การประกอบอาชีพอิสระ จำเป็นต้องมีทุนระดับหนึ่ง โดยเฉพาะอย่าง ยิ่งกิจการค้านอกภาคการเกษตร การที่บุคคลจะตั้งตัวได้นั้นมักจะใช้เวลายาวนาน

สิ่งที่จะประจักษ์จากข้อมูลคือ ในระยะแรกครัวเรือน (หัวหน้าครัวเรือนที่มีอายุ น้อย) มักมีฐานะยากจน การออมอาจจะติดลบ จำเป็นต้องกู้ยืมเงินมาใช้จ่ายหรือ เพื่อการลงทุน) สำหรับผู้ประกอบอาชีพการเกษตร - การเข้าไปประกอบอาชีพใช้ ทุ น น้ อ ยกว่ า ปั จ จั ย การผลิ ต ที่ ส ำคั ญ คื อ ที่ ดิ น และแรงงาน อุ ป สรรคที่ จ ะเข้ า ไป ประกอบอาชี พ การเกษตรต่ ำ กว่ า ทั้ ง นี้ มิ ไ ด้ ห มายความว่ า การประกอบอาชี พ การเกษตรจะเป็นที่นิยม (Popular Occupation) เพราะจะต้องคำนึงถึงรายได้ ความเสี่ยงและวิถีชีวิต (แบบชนบท) ทางเลือกการประกอบอาชีพอื่นๆ ดังมีข้อ สังเกตว่า เยาวชนรุ่นใหม่ไม่ประสงค์จะสืบทอดอาชีพการเกษตรเพราะว่าดูเสมือน ว่ายากจน ทำงานหนักแต่ว่าได้รับผลตอบแทนไม่คุ้มค่า H3: การสะสมทุนมนุษย์ เป็นปัจจัยสำคัญที่ช่วยเพิ่มประสิทธิภาพให้บุคคล ทำให้มีโอกาสได้รับตำแหน่งหน้าที่การงานและความรับผิดชอบสูง ทั้งนี้การศึกษา เล่าเรียนในระดับสูง (อุดมศึกษา) มีต้นทุนได้แก่ค่าเสียโอกาส (เนื่องจากเข้าสู่ ตลาดแรงงานช้ากว่า) และต้นทุนการศึกษาเล่าเรียน (ค่าธรรมเนียมการศึกษา ค่า หนังสือ ค่าพาหนะ ฯลฯ) H4: สถานภาพการทำงานของบุคคลและครัวเรือนที่แตกต่างกัน (SocioEconomic Class) มีผลต่อความสัมพันธ์ต่อรายได้-การออม-และการสะสมความ มั่งคั่ง 306 / นโยบายการคลังสาธารณะ

H5 : ทุกครัวเรือนตระหนักถึงความจำเป็นต้องอดออมเผื่อเหตุฉุกเฉินและ ตระหนักว่าการออมมีคุณค่าและเป็น “ออพชั่น” ที่ดี กล่าวคือเมื่อสบโอกาสการ ลงทุน (ที่ดินหรือหุ้น) คนที่มีเงินออมสามารถจะลงทุนได้ทันที-แต่สำหรับคนที่ ปราศจากเงินออมนั้น--แม้ว่าได้รับข้อเสนอการลงทุนที่ดี ก็คงจะเป็นเรื่องยากที่จะ ดำเนินการ บุคคลและครัวเรือนเก็บออมไว้อีกส่วนหนึ่งเพื่ออนาคตระยะยาว กล่าว คือเพื่อใช้จ่ายดำรงชีวิตหลังเกณียณจากการทำงาน อย่างไรก็ตามต้องยอมรับ พฤติกรรมการออมนั้น--มีความซับซ้อน หลากหลาย เป็นไปได้ที่ บุคคลสองคนซึ่ง มี ฐ านะระดั บ เดี ย วกั น -แต่ ว่ า พฤติ ก รรมการออมแตกต่ า งกั น ซึ่ ง ในแบบจำลอง เศรษฐศาสตร์ สะท้อนในค่าพารามีเตอร์ = Intertemporal Elasticity of Substitution ถ้าหากกล่าวเป็นคำสามัญคือ การอดทนรอคอย นอกจากนี้อาจจะ เป็ น ไปได้ ว่ า คนจำนวนหนึ่ ง “ไม่ ค งเส้ น คงวาในพฤติ ก รรมการออม” (TimeInconsistency) กล่าวคือ ครัวเรือนจำนวนมากมีความตั้งใจที่จะอดออมและ สัญญากับตัวเอง แต่ในวันรุ่งนี้อาจจะไม่เคารพกติกาที่ตั้งเอาไว้ด้วยเหตุผลต่างๆ 123

นิยามศัพท์ รายได้ของครัวเรือน ตามสำนักงานสถิติแห่งชาติ เกิดจากการรวมของราย ได้ของสมาชิกครัวเรือน รายได้นี้ยังสามารถจำแนกตามแหล่ง กล่าวคือ เงินเดือน และค่าจ้าง รายได้จากการประกอบการเกษตร รายได้จากการประกอบการนอก ภาคเกษตร รายได้จากทรัพย์สิน (ค่าเช่าดอกเบี้ยเงินปันผล) รายได้จากเงินโอน การออม หมายถึง รายได้ หัก ด้วย รายจ่ายการบริโภค ทรัพย์สิน หมายถึง มูลค่าทรัพย์สินจากบ้านและที่ดิน ยานพาหนะ และ มูลค่าตราสารทางการเงิน ตารางที่ 12.1-12.8 แสดงค่าสถิติเชิงพรรณนาจากฐานข้อมูล SES2549 ซึ่ง สามารถสรุปเป็นประเด็นพร้อมกับข้อสังเกตและการอภิปรายผลดังนี้ ในตารางที่ 123 คำเรียกสามัญคือ

ผัดวันประกันพรุ่ง (procrastination) ซึ่ง George Akerlof วิเคราะห์ว่า สะท้อนถึงความไม่คงเส้นคงวาของพฤติกรรมมนุษย์ ซึ่งสามารถเกิดขึ้นได้กับทุกๆ คน พร้อมกับตั้ง ข้อสังเกตว่า การผัดวันประกันพรุ่งมีนัยสำคัญต่อพฤติกรรมการออมของครัวเรือนจำนวนมาก ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 307

12.2 แสดงลักษณะการกระจายของการสุ่มตัวอย่างของครัวเรือนเป็นที่น่าสังเกต ว่าการสุ่มตัวอย่างครัวเรือนในเขตเมือง สูงกว่าในเขตชนบท ทั้งนี้อาจจะเกี่ยวข้อง กับความสะดวกและต้นทุนการเก็บตัวอย่าง นอกจากนี้มีอาจมีเหตุผลอื่น 124 ตารางที่ 12.1 แสดงการกระจายของตัวอย่างครัวเรือน ตามภูมิภาค เมือง/ชนบท หน่วย : ครัวเรือน ตัวอย่างครัวเรือนในฐานข้อมูล SES2549 เขตเมือง ชนบท 1 กทม 2,762 0 2 ภาคกลาง 7,263 5,638 3 ภาคเหนือ 6,797 4,435 4 ภาคอีสาน 7,507 4,343 5 ภาคใต้ 3,610 2,563 รวม 27,939 16,979 ที่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49

รวม 2,762 12,901 11,232 11,850 6,173 44,918

ตารางที่ 12.3 แสดงค่าสถิติเชิงพรรณนาของตัวแปรรายได้ การออม และ ทรัพย์สินของครัวเรือน จำแนกตามภูมิภาค เมือง/ชนบท โดยทั่วไปครัวเรือนใน เขตเมืองมีสถานะเศรษฐกิจสูงกว่าในชนบท (ซึ่งไม่ใช่เรื่องแปลก) ทั้งนี้เป็นเพียงข้อ สังเกตเบื้องต้น (หมายเหตุ การวิเคราะห์เชิงลึกที่ควบคุมปัจจัยอื่นๆ ให้เหมือนกัน โดยใช้แบบจำลองเศรษฐมิติจะกล่าวถึงในตอนต่อไป)

ตารางที่ 12.2 สถิติพรรณนา ตัวแปรรายได้เฉลี่ย การออม ทรัพย์สินและขนาดครัวเรือน หน่วย บาทต่อเดือนและจำนวนคนยกเว้นที่ระบุพิเศษ รหัส ภูมิภาค 1 กทม 2 ภาคกลาง 3 ภาคเหนือ 4 ภาคอีสาน 5 ภาคใต้

เมือง 36855.28 10800.51 2319.82 3.16 1.79 23431.84 5060.61 1113.16 3.12 1.74 19153.93 3505.25 1081.42 2.97 1.70 20804.92 4668.36 1100.23 3.34 1.83 23314.48 5102.94 980.83 3.22 1.73

ชนบท

18778.27 3471.89 977.11 3.36 1.89 11314.71 1422.66 609.56 3.17 1.83 10123.56 746.24 592.58 3.60 2.02 17471.61 3371.85 826.26 3.62 1.93

รายได้ การออม ทรัพย์สิน (พันบาท) ขนาดครัวเรือน จำนวนผู้มีรายได้ รายได้ การออม ทรัพย์สิน (พันบาท) ขนาดครัวเรือน จำนวนผู้มีรายได้ รายได้ การออม ทรัพย์สิน (พันบาท) ขนาดครัวเรือน จำนวนผู้มีรายได้ รายได้ การออม ทรัพย์สิน (พันบาท) ขนาดครัวเรือน จำนวนผู้มีรายได้ รายได้ การออม ทรัพย์สิน (พันบาท) ขนาดครัวเรือน จำนวนผู้มีรายได้

ที่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 หน่วย รายได้ การออม หมายถึง บาทต่อเดือน ขนาดครัวเรือนและจำนวนมีรายได้ หมายถึง จำนวนสมาชิกในครัวเรือน

124 อีกนัยหนึ่ง

ค่าแวเรียนซ์ในเขตเมืองสูงกว่าในชนบท ดังนั้น การสุ่มตัวอย่างครัวเรือนในเขตเมือง จึงต้องมีจำนวนมากกว่า 308 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 309

ตารางที่ 12.3 รายได้และทรัพย์สินของครัวเรือนจำแนกตามอายุของหัวหน้าครัวเรือน กลุ่มอายุ ปี จำนวนครัวเรือน <25 1,721 26-30 2,491 31-35 3,607 36-40 5,147 41-45 5,712 46-50 6,003 51-55 5,176 56-60 4,318 61-65 3,333 66-70 2,826 71-75 2,186 71-80 1,449 81-99 949

รายได้ของครัวเรือน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน 12711.7 10397.0 16440.0 12948.0 19419.2 13215.0 19145.8 13286.0 20235.1 13604.0 22862.0 14464.0 24245.7 14419.5 22468.8 12539.5 19119.1 10845.0 17080.0 9604.0 15696.0 8485.0 14365.3 7862.0 14162.7 7500.0

ทรัพย์สินของครัวเรือน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน 181.485 40.0 447.911 95.0 698.989 288.0 802.782 375.0 966.675 455.0 1148.477 545.0 1320.918 600.0 1348.748 575.0 1363.591 575.0 1233.819 510.0 1185.222 475.0 1146.548 445.0 1163.805 435.0

มีรายได้จากทรัพย์สิน ดอกเบี้ย ค่าเช่า ค่าลิขสิทธิ์ ดังนั้น ถึงแม้ว่าออกจากการ ทำงานไปแล้วยังคงมีรายได้ทุกเดือนทุกปี ตารางที่ 12.5 แสดงผลเปรียบเทียบรายได้และสถานะทางเศรษฐกิจตาม ระดับการศึกษา พบว่าแบบแผนการกระจายสอดคล้องกับกรอบคิดทฤษฎีทุนมนุษย์ กล่าวคือ ผู้มีการศึกษาสูงสามารถทำงานที่มีผลิตภาพสูง ดังนั้น มีรายได้สูงกว่า หั ว หน้ า ครั ว เรื อ นมี ก ารศึ ก ษาต่ ำ (หมายเหตุ การเปรี ย บเที ย บเช่ น นี้ เ ป็ น การ วิเคราะห์อย่างง่ายโดยมิได้ควบคุมตัวแปรอื่นๆ ให้คงที่) ข้อน่าสังเกตอีกประการ หนึ่งคือ หัวหน้าครัวเรือนที่จบการศึกษาขั้นประถมศึกษามีอายุเฉลี่ยค่อนข้างสูง (53.22 ปี) หมายถึงคนรุ่นใหม่ (เกิดหลัง พ.ศ.2500) มีโอกาสการศึกษาเล่าเรียน มากกว่าคนรุ่นก่อน (ผู้ที่เกิดก่อน พ.ศ.2500)

ที่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 หมายเหตุ หน่วยรายได้ บาท/เดือน หน่วยทรัพย์สิน พันบาท

ตารางที่ 12.4 แสดงผลการคำนวณความสามารถการหารายได้และทรัพย์ สิ น ของครั ว เรื อ น--จำแนกตามอายุ ข องหั ว หน้ า ครั ว เรื อ น ซึ่ ง พบข้ อ สั ง เกตว่ า แบบแผนการมีรายได้และครอบครองทรัพย์สินสอดคล้องกับคำอธิบายตามทฤษฎี วงจรชี วิ ต กล่ า วคื อ รายได้ ข องครั ว เรื อ นเพิ่ ม ขึ้ น ตามอายุ (การทำงานและ ประสบการณ์ รวมทั้งแปรผันตามจำนวนสมาชิกครัวเรือน ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นผู้หารายได้ เข้าครัวเรือน) พบว่า รายได้ของครัวเรือนมีสูงสุดเมื่ออายุระหว่าง 51-55 ปี ต่อจาก นั้นค่าเฉลี่ยรายได้จะลดลงอย่างชัดเจนซึ่งอาจจะเกี่ยวกับก่อนกำหนด สำหรับตัวแปรทรัพย์สินนั้นมีลักษณะเพิ่มขึ้นและลดลง เพียงแต่ว่าแบบแผน ของตัวแปรทั้งสองต่างกันพอสมควร กล่าวคือ ค่าเฉลี่ยของทรัพย์สินสูงสุดเมื่ออายุ ระหว่าง 61-65 ปี หลังจากนั้นเริ่มมีแนวโน้มลดลงอย่างช้าๆ ซึ่งสอดคล้องกับ ความคาดหมายทางทฤษฎี คำอธิบายเสริม อาจจะเป็นเพราะว่าผู้สูงอายุส่วนหนึ่ง 310 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 311

ตารางที่ 12.4 เปรียบเทียบรายได้ การออมและทรัพย์สินของครัวเรือนจำแนกตามระดับการ ศึกษาสำเร็จการศึกษาระดับประถมศึกษา

ตารางที่ 12.4 เปรียบเทียบรายได้ การออมและทรัพย์สินของครัวเรือนจำแนกตามระดับการ ศึกษาสำเร็จการศึกษาระดับประถมศึกษา (ต่อ)

สำเร็จการศึกษาระดับประถมศึกษา รายได้ครัวเรือน การออมของ ทรัพย์สิน ขนาดครัวเรือน ครัวเรือน ค่าเฉลี่ย 14516.10 2313.27 770.01 3.42 ค่ามัธยฐาน 9962 480 375 3 ค่าต่ำ -92022 -311563 5 1 ค่าสูง 2111623 2052506 81500 18 จำนวนครัวเรือน 26250 26250 26250 26250 สำเร็จการศึกษาระดับมัธยมศึกษาปีที่ ๓ ค่าเฉลี่ย 20969.47 4093.12 1082.65 3.13 ค่ามัธยฐาน 14377 1082 470 3 ค่าต่ำ -8395 -123477 5 1 ค่าสูง 941350 854386 76120 14 จำนวนครัวเรือน 4583 4583 4583 4583 สำเร็จการศึกษาระดับมัธยมศึกษาปีที่ ๖ ค่าเฉลี่ย 24232.22 5016.84 1137.48 3.11 ค่ามัธยฐาน 17819.5 1618 535 3 ค่าต่ำ -3214 -104754 5 1 ค่าสูง 1000000 962249 45200 12 จำนวนครัวเรือน 4698 4698 4698 4698 สำเร็จการศึกษาระดับอาชีวศึกษา ค่าเฉลี่ย 29424.66 5958.82 1552.83 2.94 ค่ามัธยฐาน 21806 2360 700 3 ค่าต่ำ -38583 -151493 5 1 ค่าสูง 584428 546553 49000 11 จำนวนครัวเรือน 1599 1599 1599 1599 สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษา ปริญญาตรี ค่าเฉลี่ย 41978.75 12311.29 2213.73 2.73 ค่ามัธยฐาน 31928.5 5349.5 1121.5 3 ค่าต่ำ 200 -293594 5 1 ค่าสูง 3404711 3225567 153500 13 จำนวนครัวเรือน 4428 4428 4428 4428

312 / นโยบายการคลังสาธารณะ

อายุของ หัวหน้าฯ 53.22 52 11 99 26250 43.41 42 13 90 4583 40.66 40 16 93 4698 40.75 40 19 90 1599

สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษา ปริญญาโท รายได้ครัวเรือน การออมของ ทรัพย์สิน ขนาดครัวเรือน ครัวเรือน ค่าเฉลี่ย 59521.64 16739.50 3969.72 2.82 ค่ามัธยฐาน 50012.5 9970 1967.5 3 ค่าต่ำ 3380 -84827 5 1 ค่าสูง 530167 339824 85000 12 จำนวนครัวเรือน 514 514 514 514 สำเร็จการศึกษาระดับอุดมศึกษา ปริญญาเอก ค่าเฉลี่ย 74347.52 21175.56 5699.76 2.44 ค่ามัธยฐาน 51208 9118 2740 2 ค่าต่ำ 8000 -14670 10 1 ค่าสูง 323167 99823 30360 7 จำนวนครัวเรือน 25 25 25 25

อายุของ หัวหน้าฯ 45.71 46 24 72 514 51.20 51 28 79 25

ที่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 หน่วย รายได้ บาทต่อเดือน การออม บาทต่อเดือน ทรัพย์สิน พันบาท ขนาดครัวเรือน จำนวนคน อายุของหัวหน้าครัวเรือน ปี

ตารางที่ 12.6 และ 12.7 แสดงการกระจายของรายได้และทรัพย์สินจำแนก ตามสถานะการทำงานของหัวหน้าครัวเรือนและตามแหล่งรายได้ กล่าวคือกลุ่ม

ผู้ ใ ช้ แ รงงาน กลุ่ ม ผู้ ป ระกอบอาชี พ การเกษตร และกลุ่ ม ผู้ ป ระกอบอาชี พ

นอกการเกษตร ตามลำดับ

42.44 43 19 89 4428

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 313

ตารางที่ 12.5 เปรียบเทียบรายได้การออมและทรัพย์สินจำแนกตามสถานการณ์ทำงาน (Work Status)

ตารางที่ 12.5 เปรียบเทียบรายได้การออมและทรัพย์สินจำแนกตามสถานการณ์ทำงาน (Work Status) (ต่อ)

ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน

1 นายจ้าง รายได้ครัวเรือน การออมของ ทรัพย์สิน ขนาดครัวเรือน ครัวเรือน 35921.8 13568.52 3.514428 2190.665 18920 2179.5 3 950 -38583 -311563 1 5 3404711 3225567 14 76120 3604 3604 3604 3604 2 เจ้าของกิจการ 14322.37 2008.052 3.40088 804.7324 9890 394.5 3 433 -92022 -193455 1 5 1656629 1642727 16 42000 16142 16142 16142 16142 3 ช่วยงานครอบครัวไม่มีค่าจ้าง 19077.1 4022.433 3.956614 1141.632 12602 580 4 565 -706 -66932 1 5 553712 472020 17 54490 945 945 945 945 4 ลูกจ้างรัฐบาล 32196.84 6799.637 2.975724 1455.93 26311 4055 3 835 -230 -292083 1 5 455283 307525 12 79000 5108 5108 5108 5108 5 ลูกจ้างรัฐวิสาหกิจ 47734.89 14870.75 3.213303 2010.799 40401 8776.5 3 1202.5 2924 -151493 1 5 197642 137747 7 32300 436 436 436 436

314 / นโยบายการคลังสาธารณะ

อายุของ หัวหน้าฯ 48.15622 48 21 85 3604 49.78633 49 16 92 16142 55.00847 55 20 88 945 44.02819 45 19 77 5108 44.45413 45 18 69 436

6 ลูกจ้างเอกชน รายได้ครัวเรือน การออมของ ทรัพย์สิน ขนาดครัวเรือน ครัวเรือน 17397.73 2679.162 3.048721 567.6095 12027 890 3 130 -688 -293594 1 5 1641165 1556378 14 136000 9852 9852 9852 9852 7 สมาชิกกลุ่มสหกรณ์ 18168 -4341.167 4.166667 2780.833 10113.5 -1210 3.5 692.5 2569 -61832 2 105 53400 22850 8 10500 12 12 12 12 8 แม่บ้าน 18010.02 3373.524 3.339859 1022.709 11251 456 3 435 471 -57839 1 5 922958 898362 13 67000 1839 1839 1839 1839 9 นักศึกษา 10477.1 -1183.683 1.89521 164.4449 7928 -989 2 34 333 -22890 1 5 100433 73773 7 11000 334 334 334 334 10 ผู้สูงอายุ 14399.32 2358.456 3.27477 1130.787 8189 310 3 440 -1397 -136218 1 5 485900 423704 18 153500 4895 4895 4895 4895

อายุของ หัวหน้าฯ 40.38073 40 14 99 9852 48.91667 52.5 21 62 12 52.53725 54 16 81 1839 20.8024 20 15 84 334 73.30787 73 50 99 4895

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 315

ตารางที่ 12.5 เปรียบเทียบรายได้การออมและทรัพย์สินจำแนกตามสถานการณ์ทำงาน (Work Status) (ต่อ) ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน ค่าเฉลี่ย ค่ามัธยฐาน ค่าต่ำ ค่าสูง จำนวนคน

11 เจ็บป่วย พิการ รายได้ครัวเรือน การออมของ ทรัพย์สิน ขนาดครัวเรือน ครัวเรือน 13139.27 2559.185 3.247059 680.9847 7891 155 3 300 151 -48819 1 5 786282 748782 11 15515 595 595 595 595 12 ระหว่างการหางานทำ 13720.95 -431.2632 2.815789 656 10473 189 2 182.5 3030 -20586 1 5 56118 12887 7 3465 38 38 38 38 13 ว่างงาน 19727.25 2329.301 3.179916 1347.245 12463 405 3 610 1169 -83768 1 5 176667 94286 11 21000 239 239 239 239 14 อื่นๆ 37007.39 11237.36 3.042353 2842.612 29365.5 7313 3 1617.5 284 -92539 1 5 456833 234120 10 63800 850 850 850 850 รวมทั้งสิ้น 19764.1 4046.5 3.256455 1036.83 12369 820 3 435 -92022 -311563 1 5 3404711 3225567 18 153500 44889 44889 44889 44889

อายุของ หัวหน้าฯ 60.52605 60 25 99 595 35.52632 29.5 17 59 38 50.26778 54 15 74 239 65.50941 64 39 93 850 49.88641 49 14 99 44889

ตารางที่ 12.6 เปรียบเทียบรายได้ การออม และทรัพย์สินตามกลุ่มอาชีพ กลุ่มผู้ใช้แรงงาน กลุ่มอายุ ความถี่ อัตราการออม รายได้ <25 1,013 -0.05337 13149.6 26-30 1,608 0.02388 16285.3 31-35 1,888 0.01959 18827.5 36-40 2,237 0.00676 20475.2 41-45 2,351 0.03746 22345.6 46-50 2,421 0.09363 27579.3 51-55 1,852 0.12597 31455.8 56-60 1,236 0.13412 29806.5 61-65 682 0.03480 23983.7 66-70 566 0.07231 23676.6 71-75 433 0.09635 22697.3 76-80 264 0.09580 23612.5 81-99 179 -0.46631 25520.6 กลุ่มผู้ประกอบการ นอกภาคการเกษตร <25 116 -0.09651 23192.5 26-30 452 -0.14445 19443.9 31-35 818 0.02552 25561.7 36-40 1,254 -0.03058 23478.0 41-45 1,385 -0.04091 25405.1 46-50 1,336 -0.00937 27155.8 51-55 1,102 0.07393 28560.3 56-60 824 0.08074 27038.9 61-65 533 0.08639 25889.5 66-70 368 0.01107 21865.2 71-75 252 0.07900 27856.0 76-80 141 0.06953 20379.0 81-99 73 0.20712 25711.2

ทรัพย์สิน 111.21 302.21 517.82 697.60 857.37 1184.22 1487.94 1569.91 1370.24 1328.34 1231.22 1663.91 1536.59 606.94 768.41 1044.72 1041.42 1292.64 1349.86 1420.06 1612.18 1537.13 1574.64 1956.92 1296.05 1711.54

ที่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 หน่วย รายได้บาทต่อเดือน การออมบาทต่อเดือน ทรัพย์สินพันบาท ขนาดครัวเรือนจำนวนคน 316 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 317

ตารางที่ 12.7 เปรียบเทียบความสามารถการออมของครัวเรือนตามชั้นรายได้

ตารางที่ 12.6 เปรียบเทียบรายได้ การออม และทรัพย์สินตามกลุ่มอาชีพ (ต่อ) กลุ่มครัวเรือนเกษตรกร กลุ่มอายุ ความถี่ อัตราการออม <25 26 0.12707 26-30 95 0.08190 31-35 270 0.09487 36-40 516 0.38594 41-45 644 0.56407 46-50 630 0.52414 51-55 564 0.04275 56-60 418 0.15667 61-65 350 0.19664 66-70 260 0.34026 71-75 177 0.29871 76-80 95 0.07622 81-99 78 0.19791 ที่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 การคำนวณโดยผู้เขียน หน่วย อัตราการออม สัดส่วนของการออมต่อรายได้ รายได้ บาทต่อเดือน ทรัพย์สิน หนึ่งพันบาท ความถี่ จำนวนครัวเรือน

รายได้ 12644.2 11650.9 20249.4 15000.8 16779.9 18073.4 20552.3 26412.4 20356.8 23249.4 15642.4 25802.4 11647.6

ทรัพย์สิน 525.78 662.39 925.85 958.85 1094.87 1296.73 1555.87 1423.37 1509.45 1422.25 1524.10 1709.48 1861.05

ชั้นรายได้ 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

ความถี่ 3,487 3,819 4,002 4,144 4,261 4,344 4,659 4,979 5,211 6,012

ทรัพย์สิน 374.26 385.35 424.12 506.72 558.10 698.00 810.16 979.54 1432.41 3068.28

รายได้ 3737.16 6028.46 7736.18 9464.07 11432.29 13974.94 16519.78 20404.45 27689.76 58019.20

การออม ขนาดครัวเรือน -2905.86 4.19 -1498.30 3.83 -1005.95 3.65 -403.76 3.53 293.69 3.43 939.85 3.37 1849.23 3.14 3335.67 2.94 5855.37 2.81 23640.84 2.43

ชั้นรายได้ จำนวนผู้มีรายได้ อายุเฉลี่ยฯ เขตชนบท หัวหน้าครัวเรือน เพศหญิง 1 1.9659 52.72 0.6424 0.2813 2 1.8507 53.39 0.5627 0.3001 3 1.8138 52.58 0.5150 0.3256 4 1.8528 51.80 0.4660 0.3417 5 1.8688 51.07 0.4231 0.3426 6 1.8989 50.08 0.3713 0.3412 7 1.8635 48.73 0.3318 0.3254 8 1.8024 46.69 0.2717 0.3336 9 1.7674 46.66 0.2374 0.3381 10 1.6025 48.08 0.1740 0.3518 ที่มา: สำนักงานสถิติแห่งชาติ SES49 การคำนวณโดยผู้เขียน หมายเหตุ หน่วย ทรัพย์สิน หมายถึง หนึ่งพันบาท, หน่วย รายได้ และ การออม บาทต่อเดือน, หน่วย ขนาดครัวเรือน ผู้มีรายได้ คน, หน่วย อายุของหัวหน้าครัวเรือน ปี, ตัวแปรหุ่น เขตชนบท แสดงสัดส่วน, ตัวแปรหุ่นหัวหน้าครัวเรือนเพศหญิงแสดงสัดส่วน

ตารางที่ 12.8 แสดงการกระจายของทรัพย์สินพร้อมกับจำแนกวิธีการคำนวณ ซึ่งมีข้อสังเกตว่ามีความเหลื่อมล้ำของทรัพย์สินระหว่างครัวเรือนสูงมาก กล่าวคือ ชั้นรายได้ที่สิบ (รายได้สูงสุด) มีทรัพย์สินในครอบครองเกินกว่าครึ่งของความ มั่งคั่งทั้งหมด ผลการคำนวณค่าสัมประสิทธิ์จินี (Gini Coefficient) กรณีทรัพย์สิน เท่ากับ 0.696 เปรียบเทียบกับค่าสัมประสิทธิ์ของรายได้เท่ากับ 0.516 318 / นโยบายการคลังสาธารณะ

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 319

รวมทรัพย์สิน ร้อยละ ตามชั้นล้านบาท ของยอดรวม 101.3 0.0022 333.0 0.0072 660.0 0.0142 1079.6 0.0232 1590.8 0.0342 2243.7 0.0482 3131.8 0.0673 4522.3 0.0972 7275.0 0.1563 25608.8 0.5502 46546.5 1.0000 ชั้น ความถี่ ทรัพย์สิน บ้านและที่ดิน ที่ดินการ ยานพาหนะ ตราสาร ทรัพย์สิน ครัวเรือน บาท บาท บาท บาท บาท 1 4,624 21906.9 5066.0 449.7 8504.1 8504.1 2 4,447 74887.1 34302.4 4110.5 20696.2 20696.2 3 4,304 153349.7 85648.0 19077.0 30277.9 30277.9 4 3,991 270505.2 146277.8 49431.5 48937.8 48937.8 5 4,107 387342.9 200043.9 79593.9 71071.3 71071.3 6 4,086 549129.4 278020.5 117004.8 103724.8 103724.8 7 4,320 724962.4 356349.0 157410.1 146770.5 146770.5 8 4,574 988706.8 484878.1 203685.3 198672.0 198672.0 9 4,951 1469399.0 727766.7 300467.5 276373.6 276373.6 10 5,514 4644329.0 2186809.0 982471.2 536284.2 536284.2 รวม 44,918 ที ่มา : สำนักงานสถิติแห่งชาติ

ตารางที่ 12.8 เปรียบเทียบการกระจุกตัวของทรัพย์สิน กับการกระจุกตัวของรายได้

320 / นโยบายการคลังสาธารณะ

4. การวิเคราะห์สถานการณ์สมมติ 125 นโยบายการคลั ง เพื อ ่ สั ง คม

การวิเคราะห์ในส่วนต่อไป ผู้วิจัยต้องการศึกษาต้นทุนทางด้านการคลังที่ สัมพันธ์กับมาตรการกำจัดความยากจนและการสร้างหลักประกันทางสังคมให้ผู้สูง อายุที่ฐานะยากจน และแรงงานนอกระบบ มาตรการทั้งสามที่จะนำมาวิเคราะห์นี้ อาจจะใช้คำเรียกรวมๆว่า “มาตรการการคลังเพื่อสังคม” โดยอาศัยสถานการณ์ สมมติ ประกอบกับหลักฐานเชิงประจักษ์ตามที่ได้รายงานในตอนต้น

P1: นโยบายช่วยเหลือคนจนให้มีรายได้เหนือเส้นความยากจน ข้อสมมติ ในบทความนี้ผู้เขียนกำหนดให้เส้นความยากจนเท่ากับ 1,500 บาท ต่อเดือนต่อคน จากตัวเลขนี้สามารถคำนวณโดยคูณตัวแปรจำนวนสมาชิก จะได้ “รายได้ระดับวิกฤต” (Y*) คือรายได้ขั้นต่ำที่ควรจะเป็น นำตัวแปรนี้ไปเปรียบเทียบ กับรายได้ตามสภาพเป็นจริง (Y) ของแต่ละครัวเรือน และได้ตัวแปรหุ่น ที่สะท้อน ครัวเรือนที่ยากจน Dummy = 0 ถ้า y > y* Dummy = 1 ถ้า y <= y* จากตัวอย่างครัวเรือนใน SES49, พบว่า มีสัดส่วนครัวเรือนร้อยละ 21.67 ที่ ตกสภาวะใต้ เ ส้ น ความยากจน 126 (หมายเหตุ สั ด ส่ ว นนี้ สู ง กว่ า การคำนวณของ สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เนื่องจากการกำหนด นิยามที่ต่างกัน เส้นยากจนที่เป็นฐานการคำนวณครั้งนี้สูงกว่า ซึ่งอาจจะรวม Near Poor หากอิงคำนิยามของสภาพัฒน์ฯ) 125 มีผลงานวิชาการโดยเพื่อนนักวิชาไทยหลายท่านที่เสนอการวิเคราะห์นโยบายการคลังเพื่อสังคม

และช่วยเหลือคนจน อาทิเช่น มัทนา พนานิรามัย (2550) วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ (2550) เกียรติพงศ์ และคณะ (2550) ชัยสิทธิ์ อนุชิตวรวงศ์ (2550) และนฤมล นิราทร (2550) เป็นต้น 126 ตามฐานข้อมูล SES49 ครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นยากจนมีจำนวน 9,733 ครัวเรือน เปรียบเทียบ กับจำนวนทั้งสิ้น 44,918 ครัวเรือน ในกลุ่มยากจนนั้นมีรายได้เฉลี่ยเท่ากับ 3,059.14 บาทต่อเดือน ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 321

อมาตยา เซ็น (Amartya Sen) ได้เสนอตัวชี้วัดเพื่อปิดช่องว่างความยากจน (Poverty Gap Measure) เพื่อสะท้อนความรุนแรงของความยากจน (ซึ่งแตกต่างกัน ในแต่ละครัวเรือน) แทนที่จะใช้การวัดจำนวนครัวเรือนยากจน (Head-Count Poverty Measure) ข้อดีของตัวชี้วัดนี้คือ สามารถสะท้อนถึงต้นทุนทางการคลัง ของสังคมในการปิดช่องว่างความยากจน T1 : การถ่ายโอนรายได้จากครัวเรือนไม่ยากจน - เพื่อช่วยเหลือคนจนผล การคำนวณแสดงว่า การเก็บภาษีจากครัวเรือนกลุ่มไม่ยากจนร้อยละ 3.16 จะได้ ทรัพยากรทางการคลังมากพอเพียงที่จะนำไปช่วยเหลือคนจน กล่าวคือ ถ่ายโอน รายได้ให้ครัวเรือนยากจนพ้นเส้นความยากจน อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนไม่เห็นด้วย กับมาตรการเช่นนี้ เนื่องจากจะมีครัวเรือนจำนวนหนึ่งซึ่งใกล้เส้นยากจนจะมีราย ได้ลดลง -ตกลงไปใต้เส้นความยากจน ซึ่งจะขัดแย้งกับวัตถุประสงค์ของนโยบาย T2 : การถ่ายโอนรายได้จากครัวเรือนรวย เพื่อช่วยเหลือคนจน ผลการ คำนวณพบว่า การเก็บภาษีจากกลุ่มครัวเรือนที่รายได้เท่ากับ 20,000 บาท/เดือน ขึ้นไป (ซึ่งคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ 24.48 ของจำนวนครัวเรือนทั้งหมด) หมายถึง การจัดเก็บภาษี (จากสภาพเดิมที่มีอยู่แล้ว) ร้อยละ 4.77127 ก็พอเพียงที่จะช่วยให้ ครัวเรือนคนจนพ้นจากเส้นความยากจน เงินโอนต่อ (หมายเหตุ : การวิเคราะห์นี้หมายถึงการขับเคลื่อนมาตรการสองแบบ คือ การถ่ายโอนรายได้ผ่านภาษีและรายจ่ายภาครัฐ (Redistributive Taxation and Government Spending) โดยสันนิษฐานว่าไม่มีการรั่วไหลของภาษีหรือรายจ่าย นอกจากนี้สมมติว่าไม่มีค่าใช้จ่ายการจัดเก็บหรือการบริหารด้านรายจ่ายเท่ากับศูนย์)

P2: นโยบายสงเคราะห์ผู้สูงอายุที่มีฐานะยากจน ข้อสมมติ จากฐานข้อมูลนี้พบว่าร้อยละ 13.5 ของบุคคลในตัวอย่างทั้งสิ้น (146,513 คน ใน 44,918 ครัวเรือน) เป็นผู้สูงอายุ (กำหนดนิยามหมายถึงผู้มีอายุ 127 ฐานข้อมูล

SES49 ครัวเรือนที่มีรายได้ต่ำกว่าเส้นยากจนมีจำนวน 9,733 ครัวเรือน เปรียบเทียบ กับครัวเรือนที่มีรายได้เท่ากับหรือมากกว่า 20,000 บาท/เดือน มีจำนวนทั้งสิ้น 10,996 ครัวเรือน ซึ่ง มีรายได้เฉลี่ยเท่ากับ 43832.10 บาทต่อเดือน 322 / นโยบายการคลังสาธารณะ

เท่ากับหรือมากกว่า 60 ปี) พร้อมกับตั้งข้อสันนิษฐานว่า ร้อยละ 50 ของผู้สูงอายุ มีฐานะยากจน การช่วยเหลือในลักษณะเงินสงเคราะห์ (เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ) ทั้งนี้ โดยคำนวณสองแบบ คือ ก) เบี้ยยังชีพ 1,000 บาทต่อเดือนต่อคน และ ข) เบี้ย ยังชีพ 1,500 บาทต่อเดือนต่อคน การถ่ายโอนรายได้จากกลุ่มครัวเรือนที่มีรายได้ เท่ากับหรือสูงกว่า 20,000 บาท/เดือน ผลการคำนวณในกรณีแรกภาระภาษีเท่ากับร้อยละ 2.06 กรณีที่สองเท่ากับ ร้อยละ 3.09 (หมายเหตุ : การวิเคราะห์นี้หมายถึงการใช้มาตรการสองแบบ คือ การโอนราย ได้ผ่านกระบวนการภาษี (Redistributive Tax) และการจัดสรรรายจ่ายงบประมาณ ทีม่ ีเป้าหมายเพื่อผู้สูงอายุที่ยากจน (Targeting for The Poor & Elderly Population) โดยไม่มีการรั่วไหลและสมมติว่าค่าใช้จ่ายการจัดเก็บหรือการบริหารรายจ่ายเท่ากับศูนย์)

P3: นโยบายกระตุ้นการออมและเตรียมการบำนาญภาคประชาชน ข้อสมมติจากข้อมูลทุติยภูมิหลายแหล่งพอจะอนุมานว่าสองในสามของประชากร ในวัยทำงาน (อายุเท่ากับ 15 หรือสูงกว่าจนถึงอายุ 60 ปี) ในประเทศไทยขาดหลัก ประกันทางสังคม กลุ่มที่มีหลักประกันนั้นประกอบด้วยข้าราชการของพนักงานของ ภาครัฐ แรงงานในระบบประกันสังคม ส่วนที่เหลือ เช่น เกษตรกร แรงงานรับจ้าง ผู้ประกอบอาชีพอิสระ ผู้ประกอบการขนาดย่อย ฯลฯ ขาดหลักประกันทางสังคม มาตรการที่เสนอคือ การจัดระบบประกันสังคมในภาคประชาชน ทั้งนี้มีทาง เลือกหลายรูปแบบ อาทิเช่น กองทุนสัจจะออมทรัพย์และสวัสดิการภาคประชาชน (ซึ่งคาดว่าอาจจะสอดคล้องกับสภาพสังคมชนบท) หรือการจัดตั้งกลุ่มบำนาญตาม อาชีพ (Occupational Pension Groups ซึ่งคาดว่าสอดคล้องกับสภาพสังคมเมือง) โดยเสนอแนะให้สมาชิกของกองทุนฯออมเงินระยะยาวระหว่างวัยทำงาน คิดเป็น สัดส่วนของรายได้ เช่น ร้อยละ 3 ของรายได้ และมีมาตรการเสริมจากภาครัฐ กล่าวคือ รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสมทบเงินออม เพื่อสร้างแรงจูงใจ ดังนั้นมีบัญชีการออมสะสมสองบัญชี บัญชีแรกอยู่ในความดูแลของกองทุนภาค ประชาชน บัญชีที่สองเป็นบัญชีการออมที่ภาครัฐเติมให้ จึงเรียกการอุดหนุนเช่นนี้ ว่าเป็นการออมพันธมิตร (Partnership Saving) ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 323

จากการคำนวณรายได้ของแรงงานนอกระบบ (ไม่อยู่ในประกันสังคม) พบว่า ค่าเฉลี่ยการออมร้อยละ 3 ต่อคนทำงาน เท่ากับ 222 บาท สมมติว่า รัฐให้การ อุดหนุนโดยเติมเงินออม ค่าเฉลี่ยเท่ากับ 150 บาทต่อเดือนต่อคน) ซึ่งหมายถึง อัตราการสมทบจะเท่ากับ 60:40 โดยประมาณ [150/(150+222)] โดยนัยนี้ภาครัฐ จะต้องเร่งรัดการจัดเก็บภาษีเพิ่มขึ้น ผลการคำนวณ ตามสถานการณ์สมมตินี้ ภาระภาษีจากกลุ่มครัวเรือนราย ได้สูงจะเพิ่มขึ้นร้อยละ 2.5 โดยประมาณ 5. สรุ ป การสร้างองค์ความรู้ใหม่เกี่ยวกับการกระจายความมั่งคั่งในประเทศไทยเป็น ภารกิจที่ท้าทาย ซึ่งหากทุกฝ่ายร่วมมือกันทำงานวิจัยอย่างเอาจริงเอาจัง น่าจะ เป็ น พั ฒ นาการก้ า วสำคั ญ และเป็ น การสานต่ อ จากผลงานวิ จั ย บุ ก เบิ ก ของนั ก เศรษฐศาสตร์รุ่นก่อนหน้า 128 บทความนี้มิได้ตั้งเป้าหมายอย่างทะเยอทะยาน เพี ย งแต่ ต้ อ งการเรี ย บเรี ย งความรู้ จ ากทฤษฎี เ ศรษฐศาสตร์ แ ละแบบจำลองที่ เกี่ยวข้องความมั่งคั่ง ต่อจากนั้นได้รวบรวมข้อมูลสารสนเทศที่เกี่ยวข้อง แหล่งข้อมูล สำคั ญ ที่ น ำมาใช้ ใ นที่ นี้ คื อ ผลสำรวจภาวะเศรษฐกิ จ และสั ง คมครั ว เรื อ น โดย สำนักงานสถิติแห่งชาติ การสำรวจในปี พ.ศ.2549 นำมาสร้างเป็นตัวแปรความมั่งคั่ง พร้อมกับวิเคราะห์แบบแผนการสะสมความมั่งคั่งตามกลุ่มอายุ (ของหัวหน้าครัวเรือน) ตามกลุ่มอาชีพ และระดับการศึกษาของหัวหน้าครัวเรือน ผลการศึกษาพบว่าความ เหลื่อมล้ำของการกระจายทรัพย์สิน สูงกว่าการกระจายรายได้ – ซึ่งไม่ใช่เรื่องแปลก เนื่องจากผลลัพธ์สอดคล้องกับทฤษฎีและผลงานวิจัยที่ดำเนินการในประเทศพัฒนาแล้ว หลายแห่ง การค้นคว้าอีกส่วนหนึ่งโดยใช้แบบจำลองเศรษฐมิติเพื่อทดสอบความ สัมพันธ์กับ อายุของหัวหน้าครัวเรือน ระดับการศึกษา อาชีพและสถานะการทำงาน สภาพเมือง/ชนบท พร้อมกับแสดงผลประมาณการตัวแปร รายได้ของครัวเรือน 128 ผู้เขียนนึกถึงรุ่นพี่นักเศรษฐศาสตร์ที่มีผลงานค้นคว้าเกี่ยวกับการกระจายรายได้ในประเทศไทย

ตั้งแต่ทศวรรษ 1970 เป็นต้นมา อาทิเช่น เอี้อย มีศุข เมธี ครองแก้ว ไกรยุทธ์ ธีรตยา 324 / นโยบายการคลังสาธารณะ

การออม และความมั่งคั่ง พร้อมอภิปรายว่านักวิจัยสามารถนำมาวิเคราะห์สถาน การณ์สมมติโดยควบคุมตัวแปรอื่นๆ คงที่ การวิเคราะห์ในส่วนหลังเพื่อตอบคำถามเชิงนโยบาย (การคลังเพื่อสังคม) โดยกำหนดโจทย์ว่ารัฐบาลประสงค์จะขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะเพื่อ ก) ทำให้ ครัวเรือนยากจนมีรายได้เหนือเส้นความยากจน ข) การจัดสวัสดิการเพื่อช่วยเหลือ ผู้สูงอายุที่มีฐานะยากจน และ ค) การสนับสนุนให้เกิดระบบหลักประกันสังคมใน กลุ่มแรงงานนอกระบบ กล่าวคือ สนับสนุนให้มีกองทุนออมทรัพย์หรือกองทุน บำนาญตามกลุ่มอาชีพ โดยให้สมาชิกสมทบเงินเข้ากองทุนฯ และภาครัฐสมทบ เพิ่มเติม มาตรการการคลังเพื่อสังคมซึ่งเป็นสถานการณ์สมมตินี้จะทำให้เกิดต้นทุน ทางการคลังคิดเป็นมูลค่าเท่าใด พร้อมกับสมมติว่าภาครัฐจำเป็นต้องเก็บภาษีเพิ่ม ขึ้นจากครัวเรือนที่ร่ำรวย (ชั้นรายได้ที่ 8-9-10) พบว่า ภาระภาษีจะเพิ่มขึ้นเท่ากับ ร้อยละ 2.5-5 ของรายได้ของครัวเรือนคนรวย ต่อจากนั้นแสดงข้ออภิปรายว่า ภาระภาษีมีความเป็นไปได้และไม่สูงจนเกินไป (หมายเหตุ : การกล่าวเช่นนี้อิง วิจารณญาณส่วนตน และการประเมินคุณค่า จึงขอเตือนให้ผู้อ่านพิจารณาอย่าง ระมัดระวัง) การทำตัวเลขเหล่านี้ขึ้นมาเป็นการทำหน้าที่ของนักวิชาการเพื่อสื่อสาร ว่ า มาตรการถ่ า ยโอนรายได้ เ พื่ อ ช่ ว ยทำให้ เ กิ ด การช่ ว ยเหลื อ คนจนหรื อ ให้ มี

หลักประกันทางสังคมนั้น อยู่ในวิสัยที่เป็นไปได้และไม่ใช่มาตรการที่รุนแรง (หรือ หมายถึงทำให้คนรวย กลายเป็นคนจน) ท้ายที่สุดผู้เขียนอภิปรายว่า การผลักดันนโยบายสาธารณะมาตรการคลัง เพื่อสังคมเป็นเรื่องที่ยิ่งใหญ่เกินกว่าคนใดคนหนึ่ง ผู้เขียนยึดถือคติการทำงานว่า นั ก เศรษฐศาสตร์ ค วรจะถนั ด ที่ ต นถนั ด โดยเน้ น การทำงานวิ ช าการเพื่ อ ขยาย พรมแดนแห่งความรู้ พร้อมกับเสนอหนทางเลือกที่ดีกว่า นักวิชาการเป็นส่วนหนึ่งของ “ทฤษฎีสามเหลื่อมเขยื้อนภูเขา” เมื่อทำงานวิจัยและค้นพบความจริงบางประการ หรือพบประเด็นนโยบายสาธารณะที่น่าสนใจก็สมควรจะเผยแพร่ในวงกว้างให้ ประชาชนรับทราบและให้เกิดการวิพากษ์และตกผลึกทางความคิด ต่อจากนั้น ขยายความต่อให้สื่อมวลชนฝ่ายการเมืองและนิติบัญญัติ การปฏิรูปทางสังคม (ซึ่ง เปรียบเสมือนการเขยื้อนภูเขาที่ว่ายากเย็นและหนักหน่วง) สามารถเกิดขึ้นได้เมื่อ

มีความรู้และสังคมพร้อม ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 325

เอกสารอ้างอิง

เกียรติพงศ์ อริยปรัชญา วิลาสลักษณ์ สินสวัสดิ์ และนลิน ฉัตรโชติธรรม 2550 “ความมั่งคั่ง และหนี้ สิ น ครั ว เรื อ นไทย การบริ ห ารความเสี่ ย งและการเข้ า ถึ ง บริ ก ารทางการเงิ น ” สัมมนาวิชาการประจำปี ธนาคารแห่งประเทศไทย ชัยสิทธิ์ อนุชิตวรวงศ์ 2550 “โอกาสที่จะเข้าถึงแหล่งสินเชื่อกับการลดปัญหาความยากจน” บทความเสนอในการประชุมวิชาการประจำปี จัดโดยมูลนิธิชัยพัฒนา และ มูลนิธิ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย นฤมล นิราทร 2550 “แรงงานนอกระบบและนัยต่อรัฐสวัสดิการ” บทความเสนอในการ ประชุมวิชาการประจำปี จัดโดยมูลนิธิชัยพัฒนา และ มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนา ประเทศไทย มัทนา พนานิรามัย 2550 “การเปลี่ยนแปลงในวิธีการปิดงบขาดดุลรายได้ของคนไทย และ นัยต่อการเข้าสู่รัฐสวัสดิการ” บทความเสนอในการประชุมวิชาการประจำปี จัดโดย มูลนิธิชัยพัฒนา และ มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ 2550 “คนไทยพร้อมจะจ่ายค่ารัฐสวัสดิการหรือ?” บทความเสนอใน การประชุมวิชาการประจำปี จัดโดยมูลนิธิชัยพัฒนา และ มูลนิธิสถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาประเทศไทย Atkinson, A.B. 1971 “The distribution of wealth and the individual life cycle,” Oxford Economic Papers, pp.239-54. Atkinson, A.B. and A.J. Harrison 1978 Distribution of Personal Wealth in Britain, Cambridge: Cambridge University Press. Baranzini, Mauro 1991 A Theory of Wealth Distribution and Accumulation, Oxford: Clarendon Press. Bevan, D.L.1979 “Inheritance and the distribution of wealth,” Economica, pp.381-402. Blinder, A.S. 1973 “A model of inherited wealth,” Quarterly Journal of Economics, pp.608-26 Cornia, Giovanni Andrea ed. Pro-Poor Macroeconomics: Potentials and Limitations, United Nations Research Institute for Social Development, New York: Palgrave Macmillan. Gottschalk, Peter and Timothy M. Smeeding 1997 “Cross-national comparisons of earnings and income inequality,” Journal of Economic Literature, 35 (June), 633-87. Also in Nicolas Barr ed. 2001 Economic Theory and the Welfare State, Vol. 2, Edward Elgar, pp.527-58. 326 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Kalecki, J. 1971 Selected Essays on the Dynamics of the Capitalist Economy, Cambridge: Cambridge University Press. Kessler, Denis and Andre Masson 1988 “Wealth distributional consequences of life cycle models,” in Denis Kessler and Andre Masson eds. Modelling the Accumulation and Distribution of Wealth, Oxford: Clarendon Press, pp.287-318. Kotlikoff, L.J. and L.H. Summers 1981 “The role of intergenerational transfers in aggregate capital accumulation,” Journal of Political Economy, 706-32. Modigliani, F. and R.E. Brumberg 1954 “Utility analysis and the consumption function: an interpretation of cross-section data,” in K.K. Kurihara ed. APost Keynesian Economics, London: Allen and Unwin. Modigliani, Franco 1986 “Life cycle, individual thrift, and the wealth of nations,” American Economic Review, 76: 297-313. Modigliani, Franco 1988 “Measuring the contribution of intergenerational transfers to total wealth: conceptual issues and empirical findings,” in Denis Kessler and Andre Masson eds. Modelling the Accumulation and Distribution of Wealth, Oxford: Clarendon Press, pp.21-52. Stiglitz, J.E. 1969 “Distribution of income and wealth among individuals,” Econometrica, pp.382-97. Tomes, N. 1982 “On the intergenerational savings function,” Oxford Economic Papers, pp.108-34. Vaughan, Richard 1988 “Distributional aspects of the life cycle theory of saving,” in Denis Kessler and Andre Masson eds. Modelling the Accumulation and Distribution of Wealth, Oxford: Clarendon Press, pp.193-235. Wolff, Edward N. 1996 “International comparisons of wealth inequality,” Review of Income and Welath, 42(4): 433-450. Also in Nicolas Barr ed. 2001 Economic Theory and the Welfare State, Vol. 2, Edward Elgar, pp.582-600.

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 327

ภาคผนวก

ตารางที่ 1 ผลประมาณการแบบจำลองฯ ตัวแปรตาม รายได้ของครัวเรือน Number of obs = 44889 F( 35, 44853) = 206.43 Prob > F = 0 R-squared = 0.1387 Adj R-squared = 0.1381 Root MSE = 35615 Hinc Age Agesq Earn Female _Ireg_2 _Ireg_3 _Ireg_4 _Ireg_5 _Iarea_2 _IregXar~2_2 _IregXar~3_2 _IregXar~4_2 Edu_primary Edu_lowsecondary Edu_uppersec1 Edu_uppersec2 Edu_univ1 Edu_univ2 Edu_univ3 _Iworkstat_2 _Iworkstat_3 _Iworkstat_4 _Iworkstat_5 _Iworkstat_6 _Iworkstat_7 _Iworkstat_8 _Iworkstat_9 _Iworksta~10

Coef. 990.943 -7.378 6350.791 -314.962 -11054.150 -16215.150 -16204.860 -13226.960 -818.514 -1403.078 -1668.944 -2927.496 2215.826 9891.853 13570.890 18978.180 31035.510 46374.690 60480.030 -16886.710 -17340.840 -9255.685 6861.778 -11717.880 -12575.780 -5436.975 -9013.742 -8617.702

328 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Std. Err. 77.555 0.757 190.581 386.040 802.074 821.407 812.807 910.154 934.696 1119.284 1150.524 1149.177 733.911 911.905 927.224 1183.464 988.143 1797.397 7173.796 665.989 1313.952 940.411 1888.580 837.633 10302.580 1109.668 2210.199 994.788

T 12.78 -9.75 33.32 -0.82 -13.78 -19.74 -19.94 -14.53 -0.88 -1.25 -1.45 -2.55 3.02 10.85 14.64 16.04 31.41 25.80 8.43 -25.36 -13.20 -9.84 3.63 -13.99 -1.22 -4.90 -4.08 -8.66

P>t 0.00 0.00 0.00 0.42 0.00 0.00 0.00 0.00 0.38 0.21 0.15 0.01 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.22 0.00 0.00 0.00

[95% Conf. 838.933 -8.862 5977.250 -1071.607 -12626.230 -17825.130 -17797.970 -15010.880 -2650.534 -3596.894 -3923.990 -5179.903 777.349 8104.504 11753.510 16658.570 29098.740 42851.760 46419.270 -18192.060 -19916.210 -11098.910 3160.130 -13359.660 -32769.020 -7611.943 -13345.770 -10567.500

Interval] 1142.952 -5.895 6724.333 441.682 -9482.071 -14605.180 -14611.740 -11443.040 1013.507 790.738 586.102 -675.090 3654.304 11679.200 15388.260 21297.790 32972.290 49897.620 74540.790 -15581.360 -14765.470 -7412.463 10563.430 -10076.110 7617.460 -3262.007 -4681.714 -6667.901

Hinc Coef. Std. Err. _Iworksta~11 -10026.910 1621.102 _Iworksta~12 -12106.640 5830.313 _Iworksta~13 -5998.590 2411.241 _Iworksta~14 -942.104 1478.117 dum_w -868.593 538.995 dum_nf 7235.085 541.604 dum_f 5250.392 667.277 _cons -5024.311 2317.729 สัญลักษณ์ที่ใช้มีความหมายดังต่อไปนี้ ตัวแปรตาม hinc หมายถึง รายได้ของครัวเรือน

T -6.19 -2.08 -2.49 -0.64 -1.61 13.36 7.87 -2.17

P>t 0.00 0.04 0.01 0.52 0.11 0.00 0.00 0.03

[95% Conf. Interval] -13204.300 -6849.527 -23534.150 -679.131 -10724.660 -1272.517 -3839.239 1955.031 -1925.031 187.847 6173.532 8296.637 3942.518 6558.266 -9567.100 -481.522

ตัวแปรอิสระ - age และ agesq หมายถึง อายุ และ อายุยกกำลังสอง - earn จำนวนสมาชิกที่ทำงานและมีรายได้ - female หัวหน้าครัวเรือนที่เป็นเพศหญิง - reg ตัวแปรหุ่น รหัสภูมิภาค - area ตัวแปรหุ่น เมือง/ชนบท - dum_w ตัวแปรหุ่น ครัวเรือนที่มีรายได้ส่วนใหญ่จากค่าจ้างเงินเดือน - dum_nf ตัวแปรหุ่นครัวเรือนที่มีรายได้ส่วนใหญ่จากการประกอบการนอกภาคการเกษตร - dum_f ตัวแปรหุ่นครัวเรือนที่มีรายได้ส่วนใหญ่จากการประกอบการในภาคการเกษตร - ed* ตัวแปรหุ่นที่สะท้อนระดับการศึกษาของหัวหน้าครัวเรือน ระดับประถมศึกษา ระดับ มัธยมศึกษา และอุดมศึกษาตามลำดับ - workstat ตัวแปรหุ่นที่สะท้อนสถานภาพการทำงานของหัวหน้าครัวเรือน

ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 329

ตารางที่ 2 ผลประมาณการแบบจำลองฯ ตัวแปรตาม การออมของครัวเรือน Number of obs 44889 F( 37, 44851) 10298.49 Prob > F 0 R-squared 0.8947 Adj R-squared 0.8946 Root MSE 10709 Save Coef. Std. Err. T P>t [95% Conf. Interval] Hinc 0.6878 0.0023 299.76 0.00 0.6833 0.6923 Incsq 1.0800E-07 1.2000E-09 89.56 0.00 0.0000 0.0000 Age -288.0391 23.4813 -12.27 0.00 -334.0628 -242.0155 Agesq 2.4970 0.2291 10.90 0.00 2.0480 2.9460 Size -1376.6990 33.5608 -41.02 0.00 -1442.4790 -1310.9200 Female 432.1425 116.4209 3.71 0.00 203.9555 660.3295 _Ireg_2 2741.1920 242.5510 11.30 0.00 2265.7880 3216.5960 _Ireg_3 4461.3780 249.3700 17.89 0.00 3972.6080 4950.1470 _Ireg_4 5606.7360 247.0318 22.70 0.00 5122.5490 6090.9220 _Ireg_5 3910.8760 275.2192 14.21 0.00 3371.4420 4450.3110 _Iarea_2 333.8402 281.1710 1.19 0.24 -217.2597 884.9400 _IregXar~2_2 468.6687 336.5723 1.39 0.16 -191.0187 1128.3560 _IregXar~3_2 1004.7740 345.9944 2.90 0.00 326.6190 1682.9290 _IregXar~4_2 745.8998 345.5889 2.16 0.03 68.5397 1423.2600 Edu_primary -1434.8510 220.7794 -6.50 0.00 -1867.5820 -1002.1190 Edu_lowsecondary -4063.9130 275.1379 -14.77 0.00 -4603.1880 -3524.6380 Edu_uppersec1 -5147.6730 280.3783 -18.36 0.00 -5697.2190 -4598.1270 Edu_uppersec2 -8026.2740 358.4403 -22.39 0.00 -8728.8230 -7323.7250 Edu_univ1 -10433.8600 304.1113 -34.31 0.00 -11029.9200 -9837.7980 Edu_univ2 -17070.3200 549.6115 -31.06 0.00 -18147.5700 -15993.0700 Edu_univ3 -23994.3600 2160.9140 -11.10 0.00 -28229.7800 -19758.9300 _Iworkstat_2 2945.1100 202.4341 14.55 0.00 2548.3360 3341.8840 _Iworkstat_3 2666.3860 395.2250 6.75 0.00 1891.7380 3441.0330 _Iworkstat_4 741.6467 282.4058 2.63 0.01 188.1267 1295.1670 _Iworkstat_5 -1420.5330 566.9658 -2.51 0.01 -2531.7950 -309.2699 _Iworkstat_6 3128.1260 252.2895 12.40 0.00 2633.6340 3622.6180 _Iworkstat_7 -5026.0300 3097.8230 -1.62 0.11 -11097.8100 1045.7550 _Iworkstat_8 2311.6640 328.8679 7.03 0.00 1667.0770 2956.2510 _Iworkstat_9 3002.8860 662.0835 4.54 0.00 1705.1920 4300.5810 _Iworksta~10 2285.1480 292.8915 7.80 0.00 1711.0750 2859.2200 _Iworksta~11 3960.1500 484.2216 8.18 0.00 3011.0670 4909.2320 330 / นโยบายการคลังสาธารณะ

Save Coef. Std. Err. T P>t [95% Conf. Interval] _Iworksta~12 3378.3930 1752.0900 1.93 0.05 -55.7339 6812.5200 _Iworksta~13 1310.5850 721.6327 1.82 0.07 -103.8278 2724.9970 _Iworksta~14 1563.0060 438.7347 3.56 0.00 703.0788 2422.9340 dum_w -484.4638 158.8416 -3.05 0.00 -795.7960 -173.1316 dum_nf -811.4638 163.2947 -4.97 0.00 -1131.5240 -491.4035 dum_f 1823.2640 200.3500 9.10 0.00 1430.5740 2215.9530 _cons -920.8190 696.6527 -1.32 0.19 -2286.2700 444.6321 หมายเหตุ รหัสตัวแปรต่างๆ เช่นเดียวกับข้างต้น save หมายถึง การออมของครัวเรือน ตารางที่ 3 ผลประมาณการแบบจำลองฯ ตัวแปรตาม มูลค่าทรัพย์สินของครัวเรือน Number of obs = 44889 F( 37, 44851) = 464.73 Prob > F = 0 R-squared = 0.2771 Adj R-squared = 0.2765 Root MSE = 2269.1 asset1000 Coef. Std. Err. T P>t [95% Conf. Interval] Hinc 0.0445 0.0005 91.17 0.00 0.0435 0.0455 Incsq -1.2800E-08 2.5500E-10 -50.36 0.00 -1.3300E-08 -1.2300E-08 Age 39.0702 4.9642 7.87 0.00 29.3403 48.8002 Agesq -0.1996 0.0484 -4.13 0.00 -0.2944 -0.1048 Earn 1.6839 12.4677 0.14 0.89 -22.7529 26.1208 Female -90.0785 24.5958 -3.66 0.00 -138.2867 -41.8703 _Ireg_2 -616.1777 51.3898 -11.99 0.00 -716.9026 -515.4528 _Ireg_3 -638.7294 52.8404 -12.09 0.00 -742.2974 -535.1614 _Ireg_4 -689.1387 52.3003 -13.18 0.00 -791.6481 -586.6293 _Ireg_5 -834.4092 58.2963 -14.31 0.00 -948.6709 -720.1475 _Iarea_2 108.1252 59.5528 1.82 0.07 -8.5992 224.8497 _IregXar~2_2 -90.0007 71.3136 -1.26 0.21 -229.7765 49.7751 _IregXar~3_2 -243.6381 73.3067 -3.32 0.00 -387.3205 -99.9557 _IregXar~4_2 -168.6548 73.2307 -2.30 0.02 -312.1882 -25.1214 Edu_primary 162.2857 46.7760 3.47 0.00 70.6039 253.9675 Edu_lowsecondary 454.9770 58.2916 7.81 0.00 340.7244 569.2296 Edu_uppersec1 481.7168 59.4217 8.11 0.00 365.2492 598.1843 ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ / 331

asset1000 Coef. Std. Err. T P>t [95% Conf. Interval] Edu_uppersec2 713.7006 75.9293 9.40 0.00 564.8779 862.5234 Edu_univ1 946.9025 64.3900 14.71 0.00 820.6971 1073.1080 Edu_univ2 1870.3080 116.4592 16.06 0.00 1642.0460 2098.5710 Edu_univ3 2629.2920 457.8872 5.74 0.00 1731.8250 3526.7590 _Iworkstat_2 -482.2775 42.9215 -11.24 0.00 -566.4043 -398.1508 _Iworkstat_3 -416.4325 83.9737 -4.96 0.00 -581.0224 -251.8426 _Iworkstat_4 -800.0943 59.9884 -13.34 0.00 -917.6726 -682.5159 _Iworkstat_5 -933.4155 120.4315 -7.75 0.00 -1169.4630 -697.3676 _Iworkstat_6 -631.0449 53.5465 -11.78 0.00 -735.9970 -526.0927 _Iworkstat_7 1381.5650 656.4181 2.10 0.04 94.9741 2668.1550 _Iworkstat_8 -407.0887 70.7197 -5.76 0.00 -545.7005 -268.4769 _Iworkstat_9 -783.0565 140.8477 -5.56 0.00 -1059.1200 -506.9926 _Iworksta~10 -426.6206 63.4438 -6.72 0.00 -550.9716 -302.2697 _Iworksta~11 -646.2858 103.3485 -6.25 0.00 -848.8507 -443.7210 _Iworksta~12 -603.1777 371.4882 -1.62 0.10 -1331.3010 124.9453 _Iworksta~13 -311.4084 153.6370 -2.03 0.04 -612.5395 -10.2773 _Iworksta~14 -194.3737 94.1988 -2.06 0.04 -379.0049 -9.7425 dum_w -325.3042 34.3420 -9.47 0.00 -392.6151 -257.9934 dum_nf -184.9536 34.6574 -5.34 0.00 -252.8826 -117.0246 dum_f 217.7785 42.5528 5.12 0.00 134.3744 301.1827 _cons -249.2025 147.7221 -1.69 0.09 -538.7403 40.3354 หมายเหตุ : รหัสตัวแปรต่างๆ เช่นเดียวกับข้างต้น asset1000 หมายถึง มูลค่าทรัพย์สิน หน่วย พันบาท

332 / นโยบายการคลังสาธารณะ