Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata

Hajas Barnabás, Huszárné Oláh Éva, Kalas Tibor, Kárpáti Magdolna, Kurucz Krisztina, Lapsánszky András, Mudráné Láng Erzsébet, Petrik Ferenc, Rothermel Erika, Sugár Tamás

Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata A közigazgatási eljárás szabályai I.

Hajas Barnabás, Huszárné Oláh Éva, Kalas Tibor, Kárpáti Magdolna, Kurucz Krisztina, Lapsánszky András, Mudráné Láng Erzsébet, Petrik Ferenc, Rothermel Erika, Sugár Tamás

Az általános közigazgatási rendtartás magyarázata A közigazgatási eljárás szabályai I. Szerkesztő: Petrik Ferenc Lektor: Orbán Szabolcs

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© Hajas Barnabás, 2017 © Huszárné Oláh Éva, 2017 © Kalas Tibor, 2017 © Kárpáti Magdolna, 2017 © Kurucz Krisztina, 2017 © Lapsánszky András, 2017 © Mudráné Láng Erzsébet, 2017 © Petrik Ferenc, 2017 © Rothermel Erika, 2017 © Sugár Tamás, 2017 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2017 A kézirat lezárva: 2017. szeptember 1.

Hajas Barnabás: Az általános közigazgatási rendtartás elé; I. Fejezet; II. Fejezet 4–12. alcím; XII. Fejezet Huszárné Oláh Éva: II. Fejezet 15–17. alcím; III. Fejezet 27–29. és 37–41. alcím; XI. Fejezet Kalas Tibor: II. Fejezet 13–14. alcím; V. Fejezet; VI. Fejezet Kárpáti Magdolna: IX. Fejezet 62–66. alcím Kurucz Krisztina: II. Fejezet 18–26. alcím, X. Fejezet Lapsánszky András: VII. Fejezet Mudráné Láng Erzsébet: III. Fejezet 30–36. alcím Petrik Ferenc: IX. Fejezet 111–113. §, 60–61. alcím Rothermel Erika: IV. Fejezet Sugár Tamás: VIII. Fejezet A kiadó számára minden jog fenntartva.

Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 339 6 Budapest, 2017 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Tartalom

5

Tartalom Rövidítések jegyzéke....................................................................................... 17 Az általános közigazgatási rendtartás elé.................................................... 21

2016. évi CL. törvény az általános közigazgatási rendtartásról I. FEJEZET ALAPELVEK ÉS A TÖRVÉNY HATÁLYA (Hajas Barnabás).................. 27 1. Alapelvek.................................................................................................. 27 1. § [Az alapelvek szerepe]..................................................................... 27 2. § [A jogszerűség elve]......................................................................... 30 3. § [A hivatalbóliság elve]..................................................................... 31 4. § [A hatékonyság elve]........................................................................ 33 5. § [Az ügyfélre vonatkozó alapelvek].................................................. 34 6. § [A jóhiszeműség elve és a bizalmi elv]............................................ 35 2. A törvény hatálya...................................................................................... 36 7. § [A hatósági ügy]............................................................................... 36 8. § [Általános és különös eljárási szabályok viszonya]......................... 39 9. § [A hatóság]....................................................................................... 44 10. § [Az ügyfél]....................................................................................... 46 11. § [Az ügyféli jogutódlás szabályai]..................................................... 49 3. Eljárási képesség és képviselet................................................................. 50 12. § [Az eljárási képesség]...................................................................... 50 13. § [A képviselet általános szabályai].................................................... 51 14. § [A meghatalmazásra vonatkozó szabályok]..................................... 55 II. FEJEZET ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK............................................................... 57 4. Az eljárási kötelezettség (Hajas Barnabás)............................................... 57 15. § [Az eljárási kötelezettség]................................................................ 57 5. Illetékesség (Hajas Barnabás)................................................................... 59 16. § [Az illetékesség]............................................................................... 59 6. A hatáskör és az illetékesség vizsgálata (Hajas Barnabás)....................... 62 17. § [A hatáskör és az illetékesség vizsgálata]........................................ 62 7. Hatásköri és illetékességi vita (Hajas Barnabás)...................................... 64 18. § [A hatásköri és az illetékességi vita]................................................ 64 8. Eljárás az illetékességi területen kívül (Hajas Barnabás)......................... 65 19. § [Eljárás az illetékességi területen kívül].......................................... 65

6

Tartalom

9. Nyelvhasználat (Hajas Barnabás)............................................................. 67 20. § [Az eljárás hivatalos nyelve]............................................................ 67 21. § [Külföldiek nyelvhasználati joga].................................................... 70 10. Kizárás (Hajas Barnabás)....................................................................... 71 22. § [A kizárás általános szabálya]......................................................... 71 23. § [A kizárási okok].............................................................................. 72 24. § [Döntés a kizárásról és az eljáró ügyintéző vagy hatóság kijelölése]........................................................................................ 75 11. Megkeresés (Hajas Barnabás)................................................................. 78 25. § [A megkeresés szabályai]................................................................. 78 12. A kapcsolattartás általános szabályai (Hajas Barnabás)......................... 80 26. § [A kapcsolattartás általános szabályai]............................................ 80 13. Adatkezelés (Kalas Tibor)....................................................................... 83 27. § [Az adatkezelés szabályai]............................................................... 83 Az adatok kezelésének általános szabályai a hatósági eljárásban ..... 83 Az adatvédelem és a hatósági eljárások összefüggései ............................ 83 Az adatkezelés elvei................................................................................... 84

14. Adatok zárt kezelése (Kalas Tibor)......................................................... 86 28. § [Az adatok zárt kezelése]................................................................. 86 Az adatok zárt kezelésének módja........................................................ 87 15. A kiskorú, a cselekvőképtelen és a cselekvőképességében részlegesen korlátozott nagykorú, valamint a fogyatékossággal élő személy eljárási védelme (Huszárné Oláh Éva)................................................................. 88 29. § [Általános szabályok]....................................................................... 88 A cselekvőképesség kérdése................................................................. 89 Cselekvőképesség és eljárási képesség................................................ 91 Fogyatékossággal élő személy.............................................................. 91 30. § [Az adatok zárt kezelésére és az iratbetekintési jog korlátozására vonatkozó különös szabályok]................................. 93 31. § [Az idézésre vonatkozó különös szabályok]..................................... 93 16. A támogató (Huszárné Oláh Éva)........................................................... 94 32. § [A támogató].................................................................................... 94 17. Betekintés az eljárás irataiba (Huszárné Oláh Éva)................................ 95 33. § [Az iratbetekintési jog].................................................................... 95 Az iratbetekintés tartalma. Az ügyfél iratbetekintése.......................... 95 Az eljárás egyéb résztvevőjének iratbetekintése.................................. 96 Harmadik személy iratbetekintésének általános szabályai.

Személyes adat...................................................................................... 96 Harmadik személy és a védett adat...................................................... 98 Harmadik személy iratbetekintése és a közérdekű adatok nyilvánossága....................................................................................... 99 Másolat, kivonat................................................................................... 99 A döntések nyilvánossága..................................................................... 100 34. § [Az iratbetekintési jog korlátai]....................................................... 100 Az iratbetekintés jogszabálysértő korlátozásának következményei..... 100

Tartalom

7

Iratbetekintés korlátozása védett és zártan kezelt adatok esetén......... 102 Védett és zárt adatból levonható következtetés.................................... 102 Döntéstervezet...................................................................................... 103 Döntés az iratbetekintés korlátozásáról............................................... 103 Az adatok zárt kezelésére és az iratbetekintési jog korlátozására vonatkozó különös szabályok............................................................... 103 III. FEJEZET A KÉRELEMRE INDULÓ HATÓSÁGI ELJÁRÁS................................. 104 18. A kérelem (Kurucz Krisztina)................................................................ 104 35. § [A kérelem]....................................................................................... 104 A kérelem meghatározása.................................................................... 105 A kérelem előterjesztésének helye........................................................ 105 A kérelem előterjesztésének módja....................................................... 105 Rendelkezés a kérelemről..................................................................... 106 Egyéb kérelmek.................................................................................... 106 36. § [A kérelem tartalma]........................................................................ 106 Mellékletek ........................................................................................... 107 A kérelem hiányainak pótlása.............................................................. 107 37. § [A kérelem előterjesztése]................................................................ 107 Illetékes hatóság................................................................................... 107 Kormányablak...................................................................................... 108 Az eljárás megindulásának időpontja.................................................. 108 38. § [A kérelem elbírálása]...................................................................... 108 19. Sommás eljárás és teljes eljárás (Kurucz Krisztina)............................... 108 39. § [Az eljárás fajtái].............................................................................. 108 Előzmények .......................................................................................... 109 40. § [Automatikus döntéshozatal]........................................................... 109 Az automatikus döntéshozatal szabályozása........................................ 110 Áttérés teljes eljárásra ......................................................................... 110 41. § [A sommás eljárás]........................................................................... 110 Alkalmazásának feltételei..................................................................... 111 Eljárás a sommás eljárás feltételeinek hiányában............................... 111 42. § [Kérelem teljes eljárásban való elbírálása]...................................... 111 43. § [Függő hatályú döntés].................................................................... 112 A függő hatályú döntés tartalma.......................................................... 114 Nincs helye függő hatályú döntéshozatalnak ...................................... 114 A függő hatályú döntéshez kapcsolódó joghatások.............................. 114 A függő hatályú döntés véglegessé válása........................................... 115 20. Hiánypótlás (Kurucz Krisztina)............................................................. 115 44. § [A hiánypótlás]................................................................................ 115 A hiánypótlás tartalma......................................................................... 115 A hiánypótlás időtartama..................................................................... 116 A hiánypótlás száma............................................................................. 116 A hiánypótlás elmulasztásának jogkövetkezménye.............................. 116

8

Tartalom

A hiánypótlás jogkövetkezménye.......................................................... 116 21. A kapcsolódó eljárás (Kurucz Krisztina)................................................ 116 45. § [A kapcsolódó eljárás]...................................................................... 116 A kapcsolódó eljárásról való tájékoztatás .......................................... 117 A kapcsolódó eljárás megindításának előfeltételei.............................. 118 Megelőző eljárás................................................................................... 118 Határidők számítása ............................................................................ 118 22. A kérelem visszautasítása (Kurucz Krisztina)....................................... 118 46. § [A kérelem visszautasítása].............................................................. 118 A kötelező visszautasítás esetei............................................................ 119 A mérlegelésen alapuló visszautasítás esete........................................ 120 23. Az eljárás megszüntetése (Kurucz Krisztina) ....................................... 120 47. [Az eljárás megszüntetése].................................................................. 120 Az eljárás megszüntetésének okai........................................................ 121 Eltérő szabályozás................................................................................ 122 Az eljárás megszüntetésének formája................................................... 123 24. Az eljárás felfüggesztése és szünetelése (Kurucz Krisztina)................. 123 48. § [Az eljárás felfüggesztése]............................................................... 123 A felfüggesztés esetei............................................................................ 123 Az eljárás folytatása............................................................................. 124 A felfüggesztésről való döntés.............................................................. 124 49. § [Az eljárás szünetelése].................................................................... 124 Szünetelés kérelemre............................................................................ 125 Határidők.............................................................................................. 125 Az eljárás folytatása............................................................................. 125 Az eljárás megszűnése.......................................................................... 125 Döntés szünetelés kérdésében.............................................................. 125 25. Az ügyintézési határidő és a határidő számítása (Kurucz Krisztina).... 126 50. § [Az ügyintézési határidő]................................................................. 126 Az ügyintézési határidő kezdő időpontja............................................. 127 Az ügyintézési határidő időtartama..................................................... 127 Ügyintézési határidőbe be nem számító időtartam.............................. 128 Általános teljesítési határidő ............................................................... 128 Soron kívüli elintézés............................................................................ 128 51. § [A határidő túllépése]....................................................................... 128 Határidő túllépése a hatóság részéről................................................. 129 A határidő túllépésének jogkövetkezménye.......................................... 129 52. § [A határidő számítása]..................................................................... 129 Határidők.............................................................................................. 130 A határidő kezdőnapja és a lejárat napja............................................ 130 A lejárat napja munkaszüneti nap ....................................................... 131 Jogszerzés, valamint a mulasztás jogkövetkezményének a napja ....... 131 26. Igazolási kérelem (Kurucz Krisztina)..................................................... 131 53. § [Az igazolási kérelem előterjesztése]............................................... 131 A mulasztás........................................................................................... 132

Tartalom

9

Az igazolási kérelem............................................................................. 132 A kérelem elbírálása............................................................................. 133 Az igazolási kérelem előterjesztésének ideje........................................ 133 Az igazolás kizártsága.......................................................................... 134 54. § [Az igazolási kérelem elfogadásának joghatása]............................. 134 Az igazolás joghatása .......................................................................... 134 Szükséges rendelkezések igazolási kérelem elfogadása esetén ........... 134 27. A szakhatóság közreműködése (Huszárné Oláh Éva)............................ 134 55. § [A szakhatósági eljárás]................................................................... 134 Egyablakos ügyintézés és/vagy szakhatósági eljárás.......................... 135 Közérdeken alapuló kényszerítő indok. A szakhatóság megkeresésének mellőzése.................................................................... 135 Szakhatóság. Ügyintézési határidő...................................................... 136 A hatóság és a szakhatóság viszonya................................................... 137 56. § [A szakhatósági állásfoglalás].......................................................... 137 57. § [Az előzetes szakhatósági állásfoglalás].......................................... 138 28. Idézés (Huszárné Oláh Éva).................................................................... 139 58. § [Az idézés általános szabályai]........................................................ 139 Idézés vagy értesítés. Az idézés címzettje............................................. 139 Az idézés közlése, tartalma................................................................... 140 59. § [Az idézés helye].............................................................................. 140 60. § [Az idézett személy megjelenési kötelezettsége]............................. 141 Eljárási bírság és többletköltség megfizetésére kötelezés.................... 142 Elővezetés............................................................................................. 142 Kimentés............................................................................................... 143 29. Értesítés eljárási cselekményről (Huszárné Oláh Éva)........................... 143 61. § [Értesítés eljárási cselekményről].................................................... 143 Az értesítés jogi természete.................................................................. 143 Az ügyfél értesítése............................................................................... 143 A szakhatóság értesítése....................................................................... 144 Az értesítés közlése............................................................................... 144 30. A tényállás tisztázása (Mudráné Láng Erzsébet)................................... 144 62. § [A tényállás tisztázása].................................................................... 144 A tényállástisztázási kötelezettség........................................................ 145 A szabad bizonyítás rendszere............................................................. 147 A bizonyítási kötelezettség és a bizonyítási teher................................. 148 A vélelem .................................................................................................... 149 Ideiglenes igazság ...................................................................................... 150 A fikció ....................................................................................................... 150

31. Az ügyfél nyilatkozata (Mudráné Láng Erzsébet).................................. 150 63. § [Az ügyfél nyilatkozata]................................................................... 150 64. § [Az ügyfél nyilatkozatának kiemelt szerepe].................................. 151 32. Irat (Mudráné Láng Erzsébet)................................................................. 152 65. § [Az iratra vonatkozó szabályok]...................................................... 152 Okiratok az új Pp. rendszerében.......................................................... 153

10

Tartalom

Közokirat (új Pp. 323. §)............................................................................. 153 Elektronikus közokirat [új Pp. 323. § (4) bekezdés].................................. 153 A közokirat másolatának bizonyító ereje (új Pp. 324. §)........................... 154 Teljes bizonyító magánokirat (új Pp. 325. §).............................................. 154 Egyszerű magánokirat (új Pp. 326. §)........................................................ 154

33. Tanú (Mudráné Láng Erzsébet).............................................................. 155 66. § [A tanúra vonatkozó általános szabályok]....................................... 155 Abszolút kizáró okok............................................................................. 156 Relatív kizáró okok............................................................................... 156 67. § [A tanúmeghallgatás]....................................................................... 158 34. Szemle (Mudráné Láng Erzsébet).......................................................... 160 68. § [A szemlére vonatkozó általános szabályok]................................... 160 69. § [A szemle lefolytatása]..................................................................... 161 70. § [Az azonnali eljárási cselekmény érdekében lefolytatott szemle].... 162 35. Szakértő (Mudráné Láng Erzsébet)........................................................ 164 71. § [A szakértő kirendelésére vonatkozó szabályok]............................. 164 72. § [A szakértői vizsgálatra vonatkozó általános szabályok]................ 166 36. Tolmács (Mudráné Láng Erzsébet)......................................................... 167 73. § [A tolmács]....................................................................................... 167 37. Tárgyalás (Huszárné Oláh Éva).............................................................. 169 74. § [A tárgyalás]..................................................................................... 169 Tárgyalás tartásának indokoltsága...................................................... 169 Jogvitás eljárások és az ellenérdekű ügyfelek részvételével zajló eljárások. Az ügyféli jogok gyakorlása................................................ 169 Bizonyítás felvétele a tárgyalás során.................................................. 170 A tárgyalás helyszíne. Szemle.............................................................. 170 Idézés vagy értesítés............................................................................. 171 A tárgyalás nyilvánossága................................................................... 171 38. Egyezségi kísérlet (Huszárné Oláh Éva)................................................. 171 75. § [Az egyezségi kísérlet]..................................................................... 171 39. A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel (Huszárné Oláh Éva).............. 172 76. § [A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel]....................................... 172 A bizonyítékok ismertetése................................................................... 172 Bizonyítékok ismertetése vagy betekintés az iratokba......................... 173 Határidők.............................................................................................. 173 40. Az eljárás akadályozásának következményei (Huszárné Oláh Éva)...... 174 77. § [Az eljárás akadályozásának következményei]................................ 174 Az eljárás akadályozásának természete............................................... 174 Figyelmeztetés az eljárás akadályozásának következményeire........... 175 Okozott többletköltség.......................................................................... 175 Eljárási bírság...................................................................................... 175 Az eljárási bírság összege. Eltérés az Ákr. szabályától....................... 176 A mérlegelés szempontjai.................................................................... 176 A következményekről való döntés formája. Jogorvoslati lehetőségek.... 177 41. Az eljárási cselekmények rögzítése (Huszárné Oláh Éva)...................... 177

Tartalom

11

78. § [Az eljárási cselekmények rögzítése]............................................... 177 Az eljárási cselekmény rögzítésének célja............................................ 178 Jegyzőkönyv vagy feljegyzés................................................................ 178 Alaki kellékek........................................................................................ 178 Kép- és hangfelvétel készítése.............................................................. 179 79. § [A hatósági tanú].............................................................................. 179 IV. FEJEZET A HATÓSÁG DÖNTÉSEI (Rothermel Erika)............................................... 181 42. Határozat és végzés................................................................................. 181 80. § [A döntés formái]............................................................................. 181 81. § [A döntés tartalma és formája]......................................................... 186 43. A hatóság döntésének véglegessége........................................................ 192 82. § [A döntés véglegessége]................................................................... 192 44. Az egyezség jóváhagyása....................................................................... 196 83. § [Az egyezség jóváhagyása].............................................................. 196 45. Azonnali végrehajthatóság...................................................................... 198 84. § [Azonnali végrehajthatóság]............................................................ 198 46. A döntés közlése..................................................................................... 199 85. § [A döntés közlésének általános szabályai]....................................... 199 86. § [A kézbesítésre vonatkozó szabályok]............................................. 201 87. § [A kézbesítési meghatalmazottra vonatkozó szabályok]................. 204 88. § [A hirdetményi közlés].................................................................... 206 89. § [Közhírré tétel]................................................................................. 208 47. A döntés kijavítása és kiegészítése......................................................... 209 90. § [A döntés kijavítása]........................................................................ 209 91. § [A döntés kiegészítése]..................................................................... 210 48. Hatósági szerződés................................................................................. 211 92. § [A hatósági szerződés megkötése]................................................... 212 93. § [A hatósági szerződés módosítása és teljesítése]............................. 214 V. FEJEZET HATÓSÁGI BIZONYÍTVÁNY, IGAZOLVÁNY ÉS NYILVÁNTARTÁS (Kalas Tibor)............................................................ 217 49. Közös szabályok...................................................................................... 217 94. § [A hatósági bizonyítványra, igazolványra és nyilvántartásra vonatkozó általános szabályok]...................................................... 217 A hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás helye a közigazgatás tevékenységében.......................................................... 217

A hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás közös szabályainak alkalmazása.......................................................................... 219

50. Hatósági bizonyítvány............................................................................ 222 95. § [A hatósági bizonyítványra vonatkozó szabályok].......................... 222 A hatósági bizonyítvány fogalma és jellemzői...................................... 222

A hatósági bizonyítvány bizonyító ereje és felhasználásának módja........ 224

12

Tartalom

51. Hatósági igazolvány................................................................................ 226 96. § [A hatósági igazolványra vonatkozó szabályok].............................. 226 A hatósági igazolvány fogalma és felhasználása................................. 226 52. Hatósági nyilvántartás............................................................................ 228 97. § [A hatósági nyilvántartásra vonatkozó szabályok].......................... 228 A hatósági nyilvántartásra vonatkozó alapvető szabályok.................. 229 VI. FEJEZET HATÓSÁGI ELLENŐRZÉS (Kalas Tibor)................................................... 234 53. Általános szabályok................................................................................ 234 98. § [A hatósági eljárásra vonatkozó szabályok alkalmazása]................ 234 99. § [A hatósági ellenőrzés tárgya]......................................................... 234 A hatósági ellenőrzés fogalma.............................................................. 234 A hatósági ellenőrzés tárgya és módszere................................................. 235

54. A hatósági ellenőrzés lefolytatása.......................................................... 237 100. § [A hatósági ellenőrzés megindítására vonatkozó általános szabályok]..................................................................................... 237 A hatósági ellenőrzés mint sajátos közigazgatási tevékenység............ 237 55. A hatósági ellenőrzés lezárása................................................................ 239 101. § [A hatósági ellenőrzés lezárására vonatkozó általános szabályok]...................................................................................... 239 102. § [Folyamatos ellenőrzési feladat ellátására vonatkozó különös szabályok]..................................................................................... 239 A hatósági ellenőrzés lezárása és a folyamatos ellenőrzésre vonatkozószabályok.............................................................................. 239 VII. fejezet A hivatalbóli eljárás (Lapsánszky András).................................... 241 Elméleti alapok, az „önálló fejezet” indokai, okai.............................. 241 Garanciális szempontok............................................................................. 241 Jogérvényesülés – hivatalbóli eljárások.................................................... 241 A hivatalbóli eljárások alaptípusa: a hatósági felügyelet......................... 244

103. § [A hivatalbóli eljárás]..................................................................... 246 A hivatalbóliság elve és a hivatalbóli eljárások................................... 246 A hivatalbóli eljárásra vonatkozó alapvető rendelkezések, keretszabályok az Ákr.-ben................................................................... 247 Az ügyfél alanyi jogait garantáló alapvető rendelkezések........................ 248 A hatósági jogérvényesítést elősegítő, annak hatékonyságát, eredményességét és gyorsaságát biztosító alapvető rendelkezések.......... 249

104. § [Az eljárás megindítása]................................................................. 250 A hivatalbóli eljárások hatásköri alapja és megindítása..................... 251

Az eljárás hivatalbóli megindításának keretjellegű, „generális” rendelkezései az Ákr.-ben........................................................................... 252 Az eljárás hivatalbóli megindításának egyedi, konkrét okai az Ákr.-ben.................................................................................................. 252 Az eljárásindítás alapvető kérdései............................................................ 253

Tartalom

13

Értesítés az eljárás megindításáról...................................................... 256 A hatósági ellenőrzés és a hivatalbóli eljárások összefüggése, kapcsolódása az Ákr.-ben..................................................................... 256 Automatikus döntéshozatali eljárás és feltételei a hivatalbóli eljárásban............................................................................................. 258 56. Az ügyfél adatszolgáltatási kötelezettsége............................................. 258 105. § [Az ügyfél adatszolgáltatási kötelezettsége a hivatalbóli eljárásban]...................................................................................... 258 VIII. Fejezet Az egyes hatósági intézkedések különös szabályai (Sugár Tamás)...................................................... 259 57. Az ideiglenes intézkedés......................................................................... 260 106. § [Az ideiglenes intézkedés]............................................................. 260 58. Biztosítási intézkedések.......................................................................... 261 107. § [A biztosítási intézkedések]............................................................ 261 59. Zár alá vétel és lefoglalás........................................................................ 264 108. § [A zár alá vétel és lefoglalás általános szabályai].......................... 264 109. § [A zár alá vétel megszüntetése és a dolog kiadása]....................... 265 110. § [A zár alá vett dolog értékesítése, megsemmisítése]...................... 265 IX. Fejezet Jogorvoslat............................................................................................ 270 111. § [A jogorvoslat szabályainak alkalmazása] (Petrik Ferenc)............ 270 112. § [A jogorvoslathoz való jog] (Petrik Ferenc)................................... 270 113. § [Jogorvoslati eljárások] (Petrik Ferenc).......................................... 272 60. Közigazgatási per (Petrik Ferenc)........................................................... 273 114. § [A közigazgatási per lehetősége].................................................... 273 A közigazgatási bíráskodás reformja................................................... 274 A közigazgatási per indításának feltételei............................................ 276 Felek a közigazgatási perben............................................................... 276 Polgári jogi jogképesség............................................................................ 277 Közigazgatási jogképesség......................................................................... 277 A perbeli legitimáció, a kereshetőségi jog................................................. 278 Perbeli cselekvőképesség [Kp. 16. § (3) bek.]............................................ 281 Eljárási képesség........................................................................................ 282

Felperes a közigazgatási perben.......................................................... 283

Ügyfél.......................................................................................................... 283 Ügyészség, felügyeletet vagy ellenőrzést gyakorló szerv.......................... 283 Közigazgatási szerv.................................................................................... 284 Közigazgatási szerződés............................................................................. 284 Civil szervezet............................................................................................. 285 Köztestület, érdekképviseleti szervezet...................................................... 286

Alperes a közigazgatási perben............................................................ 286 A közigazgatási per indításának további feltételei az Ákr.-ben........... 287 Az ügyész keresetindítási joga.............................................................. 289

14

Tartalom

61. A döntés módosítása vagy visszavonása a keresetlevél alapján (Petrik Ferenc)...................................................... 290 115. § [A döntés módosítása vagy visszavonása a keresetlevél alapján]..... 290 62. Fellebbezés (Kárpáti Magdolna)............................................................. 292 116. § [A fellebbezés általános szabályai]................................................. 292 117. § [A fellebbezés halasztó hatálya]..................................................... 295 118. § [A fellebbezés előterjesztése]......................................................... 295 119. § [A fellebbezés különös szabályai].................................................. 297 63. A döntés módosítása vagy visszavonása (Kárpáti Magdolna)............... 299 120. § [A döntés módosítása vagy visszavonása]..................................... 299 64. Felügyeleti eljárás (Kárpáti Magdolna).................................................. 299 121. § [A felügyeleti eljárás általános szabályai]...................................... 299 65. Ügyészi felhívás és fellépés (Kárpáti Magdolna)................................... 301 122. § [Az ügyészi felhívás és fellépés].................................................... 301 66. Semmisség (Kárpáti Magdolna)............................................................. 303 123. § [A semmisség általános szabályai]................................................ 303 X. FEJEZET ELJÁRÁSI KÖLTSÉG, AZ ELJÁRÁSI KÖLTSÉG ELŐLEGEZÉSE ÉS VISELÉSE (Kurucz Krisztina)................................................................. 307 67. Az eljárási költségre vonatkozó általános szabályok.............................. 307 124. § [Az eljárási költség]........................................................................ 307 Felmerülhető költségek......................................................................... 307 68. Az eljárási költség viselése..................................................................... 308 125. § [Az eljárási költség viselésének általános szabálya]...................... 308 A költségtakarékosság elvének érvényesítése...................................... 309 A hatékonyság elvének érvényesülése.................................................. 309 126. § [Az eljárási költség ügyfél általi viselése]...................................... 309 Költségviselés az érdemi döntés függvényében .................................. 310 127. § [Az eljárási költség hatóság és az eljárásban részt vevő egyéb személy általi viselése]........................................................ 310 Megkeresett hatóság költségviselése.................................................... 310 Nyelvhasználat során felmerülő költségviselés.................................... 311 69. Az eljárási költség előlegezése................................................................ 311 128. § [Az eljárási költség előlegezésére vonatkozó általános szabályok]..................................................................................... 311 Az eljárási költségek előlegezése kérelemre indult eljárásban ........... 312 Az eljárási költségek előlegezése hivatalból indult eljárásban ........... 312 A költségelőlegezés általános szabályai............................................... 312 Döntés a költségek előlegezéséről........................................................ 312 70. Döntés az eljárási költség viseléséről...................................................... 313 129. § [Döntés az eljárási költség viseléséről].......................................... 313 A hatóság döntési kötelezettsége.......................................................... 313 71. Költségmentesség.................................................................................... 314 130. § [A költségmentességre vonatkozó általános szabályok]................ 314

Tartalom

15

Az ügyintézési jogosultság ................................................................... 314 A költségmentesség meghatározása .................................................... 314 A költségmentesség fajtái .................................................................... 315 Ki részesülhet költségmentességben? .................................................. 315 A költségmentesség tartama................................................................. 315 Az engedélyezési eljárás....................................................................... 315 XI. fejezet Végrehajtás (Huszárné Oláh Éva).......................................................... 317 131. § [A végrehajtás általános szabályai]................................................ 317 Az Ákr., a Vht. és az Art. viszonya........................................................ 317 A közigazgatási végrehajtás terminológiája........................................ 318 Végrehajtási kifogás............................................................................. 318 Elektronikus árverés............................................................................ 319 72. Végrehajtható döntések........................................................................... 319 132. § [A végrehajtható döntések]............................................................ 319 Határozat vagy végzés. Hatósági szerződés........................................ 319 A döntés véglegessége, a végrehajthatóság és az azonnali végrehajthatóság.................................................................................. 320 Kötelezett és kötelezés.......................................................................... 320 73. A végrehajtás elrendelése........................................................................ 321 133. § [A végrehajtás elrendelésének általános szabályai]....................... 321 A végrehajtás elrendelésének általános szabályai............................... 321 74. A végrehajtás foganatosítása................................................................... 322 134. § [A végrehajtás foganatosításának általános szabályai].................. 322 A végrehajtás foganatosítására jogosult szervek................................. 322 Fizetési kedvezmények a végrehajtás foganatosítása során................ 322 75. Késedelmi pótlék..................................................................................... 323 135. § [A késedelmi pótlékra vonatkozó szabályok]................................. 323 76. A végrehajtás felfüggesztése.................................................................. 323 136. § [A végrehajtás felfüggesztésének általános szabályai].................. 323 A végrehajtást elrendelő és foganatosító szerv szerepe....................... 324 A felfüggesztés oka. Hivatalból és kérelemre hozandó döntés............ 325 A felfüggesztés és az azonnali jogvédelem. Az Ákr. és a Kp. viszonya...... 325 77. A végrehajtás megszüntetése.................................................................. 326 137. § [A végrehajtás megszüntetésére vonatkozó általános szabályok]..... 326 A végrehajtást elrendelő és foganatosító szerv szerepe....................... 326 A végrehajtás megszüntetésének különös esetei................................... 326 78. A végrehajtási jog elévülése................................................................... 327 138. § [A végrehajtási jog elévülése]........................................................ 327 Az elévülés. A végrehajtási jog elévülése............................................. 327 Az elévülési idő tartama, számítása..................................................... 327 Az elévülés nyugvása, megszakadása.................................................. 328 Folyamatban lévő végrehajtási eljárások és az Ákr. átmeneti rendelkezései......................................................................... 328

16

Tartalom

XII. FEJEZET ZÁRÓ RENDELKEZÉSEK (Hajas Barnabás)............................................. 329 79. Felhatalmazó rendelkezések................................................................... 329 139. § [A Kormány számára adott felhatalmazások]................................ 329 140. § [A miniszterek számára adott felhatalmazások]............................ 329 80. Hatálybalépés.......................................................................................... 329 141. § [A törvény hatálybalépése]............................................................. 329 142. § [Hatályon kívül helyező rendelkezések]........................................ 330 81. Átmeneti rendelkezések.......................................................................... 330 143. § [Átmeneti rendelkezések]............................................................... 330 82. A törvény hivatalos rövid megjelölése................................................... 331 144. § [A törvény hivatalos rövid megjelölése]........................................ 331

Rövidítések jegyzéke

17

Rövidítések jegyzéke Alapjogi Charta az Európai Unió Alapjogi Chartája Alaptörvény

Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)

Abtv.

az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

Áe.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény

áf.

állásfoglalás

Áht.

az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény

Ákr.

az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény

Art.

az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény

BDT

Bírósági Döntések Tára

BH

Bírósági Határozatok konkrétan: BH 2002.329. (BH – szóköz – kiadás éve – pont – BH száma)

Bjt.

a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény

Bszi.

a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Civil tv.

az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló 2011. évi CLXXV. törvény

Ctv.

a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény

Csjt.

a házasságról, a családról és a gyámságról szóló – már nem hatályos – 1952. évi IV. törvény

Cstv.

a csődeljárásról és a felszámolási eljárásról szóló 1991. évi XLIX. törvény

Ebtv.

a kötelező egészségbiztosítás ellátásáról szóló 1997. évi LXXXIII. törvény

EBH

a Kúria elvi határozata konkrétan: EBH G.4. (EBH – kiadás éve – szakág jele (B, G, K, M, P) – pont – a határozat száma – pont)

Et.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény

18

Rövidítések jegyzéke

EBD

a Kúria által közzétett elvi döntés konkrétan: EBD G.4. (EBD – kiadás éve – szakág jele (B, G, K, M, P) – pont – a határozat száma – pont)

Étv.

az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény

EUSz.

az Európai Unióról szóló szerződés

EUMSz.

az Európai Unió működéséről szóló szerződés

Eüsztv.

az elektronikus ügyintézés és a bizalmi szolgáltatások általános szabályairól szóló 2015. évi CCXXII. törvény

Fgytv.

a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény

Fot.

a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény

Földforgalmi tv. a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény Gytv.

a gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény

Harm.tv.

a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló 2007. évi II. törvény

Hetv.

a hagyatéki eljárásról szóló 2010. évi XXXVIII. törvény

ÍH

Ítélőtáblai Határozatok

Infotv.

az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény

Inytv.

az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény

Jat.

a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Kbt.

a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény

Ket.

a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló – 2018. január 1-től nem hatályos – 2004. évi CXL. törvény

KGD

Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytár

Khtv.

a fővárosi és megyei kormányhivatalokról, valamint a fővárosi és megyei kormányhivatalok kialakításával és a területi integrációval összefüggő törvénymódosításokról szóló 2010. évi CXXVI. törvény

Kkt.

a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény

Knpt.

a Pp. módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény

Rövidítések jegyzéke

19

Közvetítői tv.

a közvetítői tevékenységről szóló 2002. évi LV. törvény

Kp.

a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény

LB

Legfelsőbb Bíróság

Ltv.

a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény

LÜ

Legfőbb Ügyészség

Mavtv.

a minősített adat védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény

Mötv.

a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

Mjtv.

a magyar jelnyelvről és a magyar jelnyelv használatáról szóló 2009. évi CXXV. törvény

MNBtv.

a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2013. évi CXXXIX. törvény

Mt.

a munka törvénykönyvéről szóló 2012. évi I. törvény

régi Mt.

a munka törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény

Nektv.

a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény

Nmjtv.

a nemzetközi magánjogról szóló 2017. évi XXVIII. törvény

Panasztv.

a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény

PED

polgári elvi döntés

Postatv.

a postai szolgáltatásokról szóló 2012. évi CLIX. törvény

Pp.

a Polgári perrendtartásról szóló – 2018. január 1-től nem hatályos – 1952. évi III. törvény

új Pp.

a Polgári perrendtartásról szóló 2016. évi CXXX. törvény

Ptk.

a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény

régi Ptk.

a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló – már nem hatályos – 1959. évi IV. törvény

Rtv.

a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény

Szaktv.

az igazságügyi szakértőkről szóló 2016. évi XXIX. törvény

Szjt.

a szerzői jogról szóló 1999. évi LXXVI. törvény

Tbj.

a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény

Ütv.

az ügyészségről szóló 2011. évi CLXIII. törvény

Vht.

a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény

Az általános közigazgatási rendtartás elé

21

Az általános közigazgatási rendtartás elé Concha Győzőtől tudjuk: „Minden állam alkotmánya csak annyit ér, amennyit abból a közigazgatás megvalósítani bír” [Concha Győző: Politika: Közigazgatástan, Grill, Budapest, 1905, III.]. Az Alaptörvény XXIV. cikke mindenkinek garantálja, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék. Emellett az ügyfeleknek és a végrehajtó hatalomnak egyaránt az az alapvető elvárása a közigazgatási hatósági eljárásokkal szemben, hogy azokban a lehető leggyorsabban végleges döntés születhessen.

A hatóságok évente több tízmilliós nagyságrendű közigazgatási ügyben járnak el, így az állampolgárok mindennapos találkozása az államhatalommal a közigazgatási ügyeken keresztül történik (pl. igazolványkiállítás, adóügyek stb.). Elengedhetetlen, hogy az ügyek elintézése során a közigazgatás az Alaptörvénynek megfelelő, az ügyfelek jogait és jogos érdekeit garantáló, magas színvonalú, korszerű, az eljárások gyors lezárását és az időszerűséget biztosító, hatékony, átlátható és kiszámítható működéséhez szükséges hatósági eljárásjogi keretek között járjon el. A „Közigazgatás- és Közszolgáltatás-fejlesztési Stratégia 2014–2020” a hatósági eljárásokra vonatkozó szabályozás irányát hasonlóan szabja meg: korszerű és ügyfélbarát eljárásrendet, egyszerűbb eljárásokat, rövidebb bruttó eljárási időtartamokat, az eljárások túlszabályozottságának csökkentését (dereguláció) tűzte célul.

Az államigazgatás egészére kiterjedő, azaz valamennyi hatósági eljárás általános szabályait tartalmazó első kódex elfogadására 1957-ben (az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény: Et.) került sor, melynek jelentősége a nem jogállami körülmények között is kiemelkedő volt. Az Et. átfogó módosítására – elsősorban a jelentős számban „elszaporodott” különös eljárási szabályok miatt – az 1957. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről szóló 1981. évi I. törvény (Áe.) megalkotásával került sor. Egyebek mellett ekkor kerültek a kódexbe a hatósági igazolvány, hatósági bizonyítvány, nyilvántartás-vezetés részletes szabályai és a hatósági ellenőrzés általános rendelkezései. Az Áe. is csak a hatósági eljárás általános szabályainak kódexe, vagyis ehhez is különös eljárási szabályok tömege csatlakozott kiegészítő vagy éppen helyettesítő jelleggel. Az 1990-es évek elején egyre jobban bővült azoknak az eljárásfajtáknak a száma, ahol az Áe. szabályai másodlagosak voltak, vagyis csak akkor érvényesültek, ha más jogszabály eltérően nem rendelkezett.

A Ket. megalkotását az Áe. „eredendő fogyatékosságai” (pl. ügyféli jogok garanciáinak hiánya), a nem átgondolt módosításokból fakadó hiányosságok orvoslása, a rendszerváltás államszervezeti, tulajdoni és gazdasági változásaiból fakadó új helyzetnek megfelelő szabályok kialakítása, a külföldi ügyfelek számának megnövekedése, a közigazgatási végrehajtással kapcsolatos kérdések, az eljárási bírságok és az eljárási költségek újraszabályozásának igényei tették szükségessé [Patyi András: A közigazgatási hatósági eljárás mai rendjének kialakulása Magyarországon.

In: Patyi András (szerk.): Hatósági eljárásjog a közigazgatásban, Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2012, 50–54.].

22

Az általános közigazgatási rendtartás elé

2008-ban – három évvel hatálybalépése után – a Ket.-et az Országgyűlés átfogó jelleggel módosította. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény (Mtv.) a Ket. alig pár rendelkezését hagyta változatlanul. Az Mtv. megalkotásának hivatalos indokai között elsőként szerepel, hogy „egyszerűbbé, gyorsabbá tegye a közigazgatási eljárást” [Patyi i. m. 54.]. A gyorsaság és hatékonyság követelménye lényegében majd minden magyarországi közigazgatási reform egyik fő indoka volt.

Kétségtelen, hogy a Ket. számos szövegezési (kodifikációs) hibát tartalmazott, melyek nagyobbrészt a közigazgatási egyeztetés és az országgyűlési tárgyalás során kerültek be a szövegbe. Ezek kijavítása valószínűleg nem igényelte volna az egész törvény teljes átdolgozását, sőt egy teljesen új eljárási szabályrendszer hatálybaléptetését. Kevésbé látványos ugyanis, de az Mtv. hatálybalépését is kísérte egy salátatörvény (2009. évi LVI. törvény: Mtv. salátatörvény), mely csak cím szerint 168 további törvényt módosított, a módosult rendelkezések száma több ezerre tehető [Patyi i. m. 54–55.]. A salátatörvény egyik fő célkitűzése volt, hogy a Ket. tárgyi elsődlegességét védje, vagy, ha úgy tetszik, helyreállítsa. A salátatörvény tette világossá, hogy a Ket. a közigazgatási hatósági eljárások kódexe, hatályát maga határozza meg, és hatósági eljárás során csak akkor és annyiban nem alkalmazható, amikor és amennyiben maga így rendelkezik. A Ket. 2008–2009. évi módosítása sem adott azonban gyógyírt a magyar közigazgatási eljárásjog betegségei­ re, így a Ket. megújítása 2010–2014 között végig napirenden volt, amelyre a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium több – eredményét tekintve sikertelen – megoldási javaslatot is kidolgozott.

Ilyen előzmények után aligha férhet hozzá kétség, hogy a közigazgatási hatósági eljárásjog megújítása csaknem elkerülhetetlen volt. Ugyanakkor volt több olyan körülmény, amely ezt segítette. Ezek közül kettőt mindenképp meg kell említeni: az első magyar közigazgatási perrendtartás (Kp.) kidolgozása, valamint a közigazgatási bürokráciacsökkentésről szóló törvények elfogadása.

A közigazgatási bürokráciacsökkentéssel összefüggő törvénymódosításokról szóló 2015. évi CLXXXVI. törvénnyel egyfelől mód nyílt egyfajta „pilotként” a koncepcióban is megjelenő új eljárásjogi jogintézmények kipróbálására (pl. sommás eljárás), másfelől pedig az általa bevezetett új jogintézmények (pl. függő hatályú döntés) is megjelentek a kódexben.

A Kp. és az Ákr. viszonyrendszerét a kodifikáció során nem az ügyek „életútjának” sorrendje (hatósági eljárás után közigazgatási per), hanem az a célkitűzés határozta meg, hogy eljárás kezdetétől a bíróság anyagi jogerős döntéséig a lehető legrövidebb idő teljen el. Ennek megfelelően a Kp. szabályai determináltak hatósági eljárásjogi szabályokat, nem pedig fordítva.

A közigazgatási perjog önálló szabályozásáról az új Pp. koncepciójának elfogadásakor döntött a Kormány, de ez távolról sem egyfajta maradékelvi vagy kényszermegoldás volt, hanem az Igazságügyi Minisztérium tudatosan terjesztett elő a Kp. kodifikációjának megindítására vonatkozó javaslatot. De már közel fél évvel korábban felállt egy a tudomány képviselőiből, bírákból és szakértőkből álló munkacsoport, amely a közigazgatási bíráskodás fejlesztésével foglalkozott. Fontos

Az általános közigazgatási rendtartás elé

23

megjegyezni, hogy sem a 2014 nyarán felállított munkacsoport, sem pedig a később felállított kodifikációs bizottság nem foglalkozott szervezeti kérdésekkel, hanem kizárólag eljárásjog megreformálása állt működésük középpontjában. Míg a Kp. koncepciójának kidolgozásáról szóló kormányhatározat felállította a Közigazgatási Perjogi Kodifikációs Bizottságot, a Közigazgatási Hatósági Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság felállítása „szorgalmi feladat” volt. A koncepciót kidolgozó Közigazgatási Hatósági Eljárásjogi Kodifikációs Bizottság tagjai között egyetemi oktatók, bírák, ügyész, közigazgatási jogalkalmazók voltak. Bércesi Ferenc (korábbi főigazgató, Baranya Megyei Kormányhivatal, c. egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem ÁJK) volt a Bizottság elnöke, felkért tagjai pedig Balázs István (tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem ÁJK), Fazekas Marianna (tanszékvezető egyetemi docens, ELTE ÁJK), Szalai Éva (ny. alkotmánybírósági főtanácsadó, c. egyetemi docens, Széchenyi István Egyetem, Deák Ferenc ÁJK), Ivancsics Imre (decan emeritus, Pécsi Tudományegyetem ÁJK), Bencsik András (adjunktus, Pécsi Tudományegyetem ÁJK), Sugár Tamás (kúriai bíró), Kopinja Mária (elnök, Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság), Vágvölgyi Péter (Legfőbb Ügyészség Közigazgatási Jogi Osztályának megbízott osztályvezető ügyésze), Pintér Beatrix (hivatalvezető, Budapest Főváros Kormányhivatala XI. Kerületi Hivatala), Szabó Zsófia Zsuzsanna (hivatalvezető, Budapest Főváros Kormányhivatala XII. Kerületi Hivatala), továbbá Dr. Belányi Márta hatósági ügyekért felelős helyettes államtitkár (Miniszterelnökség), Dr. Szalay László (hatósági elnökhelyettes, Közigazgatási és Elektronikus Közszolgáltatások Központi Hivatala, Belügyminisztérium), Pankucsi Zoltán (Nemzetgazdasági Minisztérium adózásért és számvitelért felelős helyettes államtitkár) voltak. A rendelkezésre álló rövid határidők miatt a Bizottság elsődlegesen véleményező szerepet töltött be, és a koncepcióalkotási feladatok súlypontja egy szűk, minisztériumi munkacsoporton volt. Ennek volt köszönhető az is, hogy a Kormány által elfogadott Koncepció több helyen döntési pontokat alternatív megoldásokkal fogadott el. (A Koncepcióból látható, hogy a Bizottság mely döntési pontnál milyen pozíciót foglalt el. A törvénytervezet kidolgozása során ezek a döntési pontok azonban apránként „feloldódtak”.)

Az új hatósági eljárásjogi kódex koncepciójának elfogadásával a Kormány felhívta az igazságügyi minisztert, hogy a Miniszterelnökséget vezető̋ miniszterrel együttműködve készítsen előterjesztést az általános közigazgatási rendtartásról szóló́ törvénytervezetről, a tudomány, az igazságszolgáltatás, a központi és a területi közigazgatás képviselőiből álló́ kodifikációs bizottság részvételével. Ezt követően Szalay László elnökletével működött a kismértékben megváltozott összetételű Bizottság (a két kerületi hivatalvezető helyett Vasas Lászlóné, a Hajdú-Bihar Megyei Kormányhivatal főigazgatója, valamint J. Nagy Éva, a Tatai Járási Hivatal hivatalvezetője kapcsolódott be a munkába).

Az általános közigazgatási rendtartásról szóló törvény (Ákr.) megalkotása során több elvárásnak is meg kellett felelni. Csak a magyar közjogi hagyományokra és alkotmányos identitásra, valamint a nemzetközi tapasztalatokra, külföldi jó gyakorlatokra alapozva lehetett Magyarországon – az ügyfelek és hatóságok megítélése szerint is – jól alkalmazható közigazgatási eljárásjogi törvényt alkotni.

24

Az általános közigazgatási rendtartás elé

Az Ákr.-rel szemben alapvető követelmény volt, hogy a szabályozás olyan megoldásokat tartalmazzon, amelyek a hatósági ügyintézéshez kapcsolódóan az ügyfelek számára ténylegesen érzékelhető, pozitív változásokat eredményeznek.

Mindenekelőtt hangsúlyozni szükséges az Ákr. kapcsolatát az Alaptörvény XXIV. cikkében foglalt tisztességes ügyintézéshez való joggal, továbbá a bírói kontroll lehetőségét is biztosító, valamint a jogorvoslathoz való jogot garantáló XXVIII. cikkével. A közigazgatási eljárás egyik, talán legfontosabb funkciója a jogvédelem, az ügyfelek érdekeinek és jogainak biztosítása, az állami szervek „önkényétől” való megóvása, valamint ezzel egyidejűleg a közérdek érvényre juttatása. Ezért átfogó célkitűzés volt, hogy önmagában az eljárások racionalizálása, gyorsítása nem lehet mindenekfelett érvényesítendő szempont a szabályozás kialakításakor.

Míg a közigazgatási eljárásjogi és anyagi jogi szabályok hagyományosan igen differenciált eszközrendszerrel szorítják rá az ügyfeleket a jogkövető magatartásra, és ha ezt mégis elmulasztanák, vagy akár csak vonakodnának kötelezettségeiknek eleget tenni, a hatóságok azt eszközeik teljes tárházát segítségül híva kikényszerítik, önmaguk mulasztásával szemben azonban igencsak elnézőek. 2015-re nyilvánvalóvá vált, hogy a hatóság mulasztásának a Ket.-ben megállapított szankciói alkalmatlanok rendeltetésük betöltésére. A jogállammal szemben támasztott alapvető elvárás, hogy a jogrendszer önmagára vonatkozó szabályai feltétlenül érvényesüljenek [11/1992. (III. 5.) AB határozat III. 3.], vagyis alkotmányos követelmény az is, hogy az eljárási szabályokat a hatóságok is betartsák.

Az új hatósági eljárási kódexszel kapcsolatban koncepcionális célként fogalmazódott meg az a követelményt, hogy radikálisan rövidebb legyen, mint a Ket. Ennek egyik eszköze volt, hogy sem a közigazgatás belső eljárásaira, sem pedig a hatóság ügyvitelére, működésére vonatkozó szabályokat, sem pedig anyagi jogi jellegű rendelkezéseket az új közigazgatási eljárási törvény nem tartalmaz. Olyan szabályokra van szükség, amelyeket számon is lehet kérni, azaz amelyek megsértése egy közigazgatási perben a döntés megsemmisítéshez vezetne. Ennek megfelelően azok a rendelkezések, amelyekhez ilyen jogkövetkezmény bizonyosan nem fűződhet, nem igényelnek általános szintű eljárásjogi szabályozást (lásd a Ket. ellenőrzési terv előírására vonatkozó rendelkezését). Érvényesítendő szempont volt továbbá, hogy az Ákr. rendelkezései ténylegesen egyszerűbbek, lehetőség szerint az ügyfelek számára is (köz)érthetőek legyenek.

Ennek kodifikációs nehézsége éppen az volt, hogy ezt a kódexektől elvárható jogi pontosság, szabatosság sérelme nélkül érje el. Az Ákr. ezért csakis ott és olyan terjedelemben tartalmaz szabályokat, ahol arra a hatósági ügy elintézéséhez valóban szükség van, e szabályok egyben „zsinórmértéket” is jelentenek, azaz azoktól a lehető legszűkebb terjedelemben lehet eltérni, és azok a lehető legtöbb hatósági eljárásban alkalmazandóak. Ez természetesen szükségessé tette a kódex hatályára vonatkozó rendelkezések alapvető átstrukturálását is.

Az Ákr. a Ket. bevált, jól működő jogintézményeit nem kívánta öncélúan „megjavítani”, azokat az elmúlt évek államszervezeti és közigazgatási szervezeti változásai miatt szükségessé váló mértékben pontosítva illesztette be a kódex rendszerébe.

Az általános közigazgatási rendtartás elé

25

A közigazgatási eljárásjog szabályozási szerkezete tehát egy, a szabályozás törzsét tartalmazó kódexből, valamint az ágazati joganyagból áll, amelybe minden az Ákr.-ből kikerülő, de ágazati szabályok között szükség szerint fennmaradó részletszabály kifejtésre kerül.

Viszonylag sokat foglalkozott a tudomány azzal, hogy milyen új jogintézmények jelentek meg, régi jogintézmények változtak meg, vagy éppen szűntek meg a közigazgatási hatósági eljárásjogi szabályozásban, azonban elkerülte a figyelmet az, hogy az Ákr. (és természetesen a Kp.) a Ket.-hez és az Áe.-hez képest mennyire más hatósági és ügyféli attitűdöt vár el. Azt mondhatjuk, hogy a jogalkotó ezzel kezdte az eljárás valamennyi szereplőjét valóban nagykorúként kezelni. A kifejezetten proaktív hatósági magatartást nemcsak lehetővé teszi, hanem – a hatóságra vonatkozó szabályokból ez egyenesen következik – azt el is várja. Ugyanez érhető tetten a kérelemre induló eljárásokban az ügyfelek esetén.

A másik jelentős változás a kodifikációs technikával, elsősorban a normaszöveg szerkezetével és absztrakciós fokával, illetve a szöveg használatával függ össze.

Nagyon „kompakt” lett a szöveg, egyúttal nem tartalmaz a belső eljárásokra vonatkozó, az ügyviteli és más technikai szabályt, már felvállaltan sem akar ügyintézői kézikönyv lenni. A kodifikátorok arra törekedtek, hogy csak a valóban szükséges (jó eséllyel garanciális) szabályokat tételezzék. Azt mondhatjuk, hogy a szöveggondozás során az „ami nem tesz hozzá, az elvesz belőle” mottó vezette őket. Így ott sem magyaráz a szöveg, ahol korábban esetleg megszoktuk. Ezzel függ össze, hogy sokszor elsőre akár furcsának ható módon is tömörít: mivel pl. az illetékesség az azonos hatáskörű szervek között értelmezhető, a megszokott „hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóság” helyett tudatosan az „illetékes hatóság” fordulatot használja. Ugyancsak jellemző, hogy értelmező rendelkezések helyett – főszabályként – az első említéskor bevezet egy fogalmat, amelyet konzekvensen használ [ez alól egyetlen kivétel a jogszerű hallgatás, amelyet ugyan a 15. § (2) bekezdésben használ először, azonban csak a 80. § (2) bekezdésében határozza meg a fogalmát.]

E két kodifikációs megoldás sokkal erősebb koherenciájú szöveget eredményez, amely megkívánja, hogy az azt alkalmazók a kódexet egészében és összefüggéseikben is átlássák, az egyes rendelkezéseket, fogalmakat egymásra is tekintettel alkalmazzák. Önmagában ebből is következik, hogy a korábbi – Ket.-es és Áe.-s – gyakorlat csak korlátozottan, és kritikus attitűddel lesz alkalmazható.