ALAPJOGOK MÉRLEGEN by ORAC Kiadó

POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN

ALAPJOGOK MÉRLEGEN AZ ÁLTALÁNOS ALAPJOGI TESZTEK DOGMATIKÁJA

POZSÁR-SZENTMIKLÓSY ZOLTÁN

ALAPJOGOK MÉRLEGEN AZ ÁLTALÁNOS ALAPJOGI TESZTEK DOGMATIKÁJA

Lap- és Könyvkiadó Kft.

Kézirat lezárva: 2015. december 15.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978-963-258-294-8 Budapest, 2016 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. és az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont kiadása Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

TARTALOM ELŐSZÓ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 BEVEZETÉS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 I. ÉRTELMEZÉSI KERET . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1. Fogalmi keretek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1.1. Az alapjogok korlátozása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1.2. Alapjog-korlátozási klauzulák . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1.3. Az alapjog-korlátozás megengedhetőségére vonatkozó vizsgálat jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.2. Az alapjog-korlátozás megengedhetőségére vonatkozó vizsgálat módszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 1.2.1. Arányossági típusú tesztek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 1.2.1. Kategorizáló megközelítés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 1.2.3. Általános észszerűségi vizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.2.4. A vizsgálati módszerek közötti kölcsönhatások . . . . . . 34 1.3. Az alkotmányos kultúra szerepe az alapjogi tesztek kialakításában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 II. JOGALKOTÓI CÉLKITŰZÉSEK VIZSGÁLATA . . . . . . . . . 39 2.1. Lehetséges célkitűzések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2.1.1. Normatív kiindulópontok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 2.1.2. Eltérő megközelítések a jogirodalomban és a joggyakorlatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.1.3. Kizárt célkitűzések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 2.2. A célkitűzés azonosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.2.1. A bírói fórumok értelmezési pozíciói . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2.2.2. A célfogalom hangsúlyváltozásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.2.3. Szűkebb és tágabb összefüggésben azonosított célfogalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 2.2.4. A jogalkotói célkitűzés azonosításának elmaradása . . . 59

TARTALOM

2.3. A jogalkotói célkitűzés minősítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.3.1. Formális vizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 2.3.2. Eltérő intenzitású vizsgálatok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.3.3. Rögzített célfogalomhoz igazodó vizsgálatok . . . . . . . . 68 2.4. A jogalkotói célkitűzés vizsgálatának jellemzői és funkciója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 III. ÖSSZEFÜGGÉSEK VIZSGÁLATA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 3.1. A vizsgálat helye a tesztben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 3.2. A vizsgálat jellege . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83 3.2.1. Az igazolás módszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 3.2.2. Időbeli meghatározottság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.2.3. A célfogalom változásai a vizsgálatban . . . . . . . . . . . . . 89 3.3. A jogalkotói cél és a jogkorlátozási eszköz közötti összefüggés vizsgálatának jellemzői és funkciója . . . . . . . . . 91 IV. JOGKORLÁTOZÁSI ESZKÖZÖK VIZSGÁLATA . . . . . . . . . 93 4.1. A jogkorlátozás eszközének azonosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.2. A jogkorlátozás eszközének minősítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4.2.1. Az eszköz alkotmányosságának vizsgálata . . . . . . . . . . 99 4.2.2. Az eszközök minősítésének további lehetséges szempontjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 4.2.3. Alternatív eszközök összehasonlítása . . . . . . . . . . . . . . . 104 4.2.4. A jogkorlátozási céllal szorosabb kapcsolatban álló eszköz kiválasztása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 4.2.5. A jogkorlátozás eszközének vizsgálata a kategorizáló megközelítésben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4.3. A jogkorlátozási eszköz vizsgálatának jellemzői és funkciója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 V. AZ ARÁNYOSSÁG VIZSGÁLATA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 5.1. Arányossági vizsgálat és az alapjogi tesztek . . . . . . . . . . . . . . 137 5.1.1. Az arányossági vizsgálat tárgya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 5.1.2. Az arányossági vizsgálat helye az alapjogi tesztben . . . 138 5.1.3. Módszertani jellemzők . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

7 5.2. A vizsgálati módszer lehetséges megalapozását kínáló elméleti megközelítések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 5.2.1. Az alapjogok mint optimalizációs követelmények . . . . . 143 5.2.2. Az alapjogok, mint feltétlen érvényesülést követelő szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 5.2.3. Az elméleti modellek további változatai . . . . . . . . . . . . 152 5.3. Eltérő megközelítések a bírói gyakorlatban . . . . . . . . . . . . . . 155 5.3.1. Önálló arányossági vizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 5.3.2. Más vizsgálati szakaszok alá rendelt arányossági vizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 5.3.3. Implicit arányossági vizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170 5.4. Az arányossági vizsgálat módszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.4.1. A mérlegelés módszertani nehézségei . . . . . . . . . . . . . . . 173 5.4.2. Az arányossági vizsgálat módszertani nehézségei . . . . 180 5.4.3. Alternatív megközelítések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 5.4.4. Az arányossági vizsgálat lehetséges módszere . . . . . . . 193 5.5. Az arányossági vizsgálat jellemzői és funkciója . . . . . . . . . . 202 VI. TOVÁBBI VIZSGÁLATI SZEMPONTOK . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 6.1. Az alapjogok lényeges tartalmának vizsgálata . . . . . . . . . . . 208 6.1.1. A lényeges tartalom lehetséges megközelítései . . . . . . . . 209 6.1.2. Jogirodalmi megközelítések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 6.1.3. Jogalkalmazói útkeresések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 6.1.4. A lényeges tartalom funkciója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 6.1.5. A lényeges tartalom lehetséges megközelítései és az alapjogi teszt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 6.2. Az állami mérlegelési jogkör vizsgálata . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 6.2.1. Definíciós mehézségek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 6.2.2. Az állami mérlegelési jogkör átfogó megközelítése . . . . 227 6.2.3. Strukturális és szubsztantív megközelítés . . . . . . . . . . . 228 6.2.4. Módszertani megközelítések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 6.3. A további vizsgálati szempontok szerepe az alapjogi tesztek alkalmazása során . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233

TARTALOM

VII. AZ ALAPJOGI TESZTEK RENDELTETÉSE . . . . . . . . . . . . . . 235 7.1. Formális funkció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 7.1.1. Az igazolhatóság erősítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 7.1.2. Keret a jogértelmezés számára . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239 7.1.3. Az átláthatóság biztosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240 7.2. Tartalmi funkció . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 7.2.1. Az alapjogvédelem meghatározott szintjének biztosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 7.2.2. A jogállamiság értékeinek kiteljesítése . . . . . . . . . . . . . . 245 7.2.3. A demokratikus döntéshozatal támogatása . . . . . . . . . 246 ZÁRSZÓ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 FELHASZNÁLT FORRÁSOK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

9 Zsuzsinak, Annának, Eszternek és Katának

ELŐSZÓ Az Alapjogok mérlegen című kötet közreadását hosszú töprengés előzte meg. A doktori dolgozatok és a dolgozatokat követő kötetek esetében ez szükségszerű. Egy olyan kutatási téma esetében azonban, ami a jellemzően sok vitára okot adó döntések (az alapjogi tárgyú ítéletek ilyenek) érvelésének lehetséges megalapozásáról szól, talán még inkább indokolt a körültekintés. Az alapjogi konfliktusokat hordozó jogviták életbevágóan fontos kérdésekről szólnak, feloldásuk azonban a legritkább esetben magától értetődő. Nagy a helyes döntés tétje: ha az alkotmánybíróság vagy más bírói fórum nem a megfelelő következtetésre jut, mindenképpen valamilyen alapjog elfogadhatatlan mértékű korlátozását kockáztatja. A döntés azért sem könnyű, mert sok esetben nem egyértelmű, hogy milyen módszerrel tárható fel egy alapjog védett és még korlátozható jogi tartalma. A kötet a bírói gyakorlatban leginkább elterjedt, de sok esetben következetlenül alkalmazott módszert, a jogkorlátozás vizsgálatára alkalmas szempontok egymáshoz kapcsolódó rendszerét, az általános (szükségességi-arányossági) alapjogi tesztet vizsgálja. Célkitűzése, hogy az elméleti viták és a gyakorlati tapasztalatok tükrében átfogóan bemutassa és tisztázza az általános alapjogi teszt alkalmazásának módszerét, ilyen módon a gyakorlatban is hasznosítható ismereteket kínáljon. Köszönettel tartozom témavezetőmnek, Kukorelli István egyetemi tanárnak, az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszéke vezetőjének, aki elsőéves egyetemista korom óta kíséri töprengéseimet és útkereséseimet az alkotmányjog világában. Hálás vagyok a Bibó István Szakkollégium közösségének, hogy körükben sajátíthattam el a kritikai gondolkodást és a demok ratikus magatartásmintákat. Megtisztelő, hogy az ELTE ÁJK Alkotmányjogi Tanszékének műhelyében kiváló kollégáktól – Bodnár Eszter,

ELŐSZÓ

Chronowski Nóra, Dezső Márta, Dojcsák Dalma, Kukorelli István, Lápossy Attila, Papp Imre, Sári János, Somody Bernadette és Vissy Beatrix – tanulhatom folyamatosan mindazt, amit az alkotmányosságról és az alapvető jogok tiszteletben tartásáról tudni érdemes. Köszönöm feleségemnek és három kislányunknak, hogy megértő türelemmel támogatták a töprengések időszakát. A fokozatszerzési eljárásban való közreműködéséért, értékes észrevételeiért köszönettel tartozom Balogh Zsoltnak, Csink Lórántnak, Gárdos-Orosz Fruzsinának, Harmathy Attilának, Paczolay Péternek, Somody Bernadette-nek, Tilk Péternek és Tóth Gábor Attilának. A tudomány szeretetére Kardos György fizikus inspirált. A kutatási eredmények publikálását tanszéki kollégáim és a dolgozat bírálói mellett Frank Ádám tartotta fontosnak. Nélkülük a kötet nem készült volna el.

BEVEZETÉS Képzeljünk el egy hétköznap délutáni, otthoni esetet: a család egyik tagjának csendre lenne szüksége, egy másik családtag pedig a zongorán szeretne játszani – mindenképpen el kell tehát dönteni a kérdést, hogy kinek kell engednie a másik igényeivel szemben. A megfelelő – és mindenki számára elfogadható – döntés meghozatalához minden bizonnyal érdemes megvizsgálni a pontos körülményeket: Miért van szüksége csendre az egyik családtagnak? Esetleg beteg? Miért szeretne a másik családtag éppen most zongorázni? Esetleg vizsgára kell készülnie? Ha a csendre vágyó családtag beteg, akkor az állapotának megfelelően pihenésre van szüksége, vagy esetleg jót tenne neki egy séta a friss levegőn? Van lehetősége pihenni egy olyan szobában, amelyik nem a sajátja, azonban esetleg csendesebb? A zongorázni vágyó családtag gyakorolhat esetleg egy barátjánál is? Ha mindkét családtagnak a saját szobájában kell maradnia, mennyire komoly a csendre vágyó családtag betegsége, mennyire kellemetlen, vagy megterhelő számára a zongorajáték? Ha a zongorázni vágyó családtag vizsgára készül, az megismételhető máskor is, vagy csak egyszeri vizsgalehetőségről van szó? Bár látszólag egy hétköznapi kérdés körültekintő eldöntéséről van szó, Bernhard Schlink fenti példája1 szemléletesen mutat rá a mérlegelés nehézségére azon helyzetek megítélésével kapcsolatban, amelyek az alapjogok korlátozásával járnak. A jog világában az alapjogok korlátozásának megengedhetőségéről rendszerint alkotmánybíróságok, nemzeti bírói fórumok és felsőbíróságok, valamint nemzetközi egyezmények alapján létrehozott bírói testületek hoznak döntést – e döntések közös jellemzője, hogy azokat rendszerint a jogviták eldöntésének hagyományos megközelítésétől eltérő vizsgálati módszer előzi meg. E vizsgálati módszerek az egyes bírói fórumok gyakorlatában nagyfokú hasonlóságot mutatnak: hasonló fogalmak és hasonló összefüggések értékelésére alapítják érvelésüket. A vizsgálati 1

Bernhard Schlink: Proportionality (1) In: Michel Rosenfeld – András Sajó: The Oxford Handbook of Comparative Constitutional Law Oxford University Press, Oxford, 2012. 728. Érdemes hozzátenni, hogy Bernhard Schlink egyébként kritikusan közelít a mérlegeléshez.

BEVEZETÉS

szempontok minden esetben zárt logikai egységet képeznek 2 – ez adható meg az alapjogi teszt fogalmával. Fontos körülmény, hogy a vizsgálat minden esetben egy, az alapjogok védettségét rögzítő, elsőbbséget élvező jogi katalógus (alkotmány vagy más emberi jogi dokumentum) rendelkezéseinek és az alapjog korlátozását megvalósító norma összevetésén alapul – utóbbi jogszabályi előírás és egyedi ügyben alkalmazandó hatósági vagy bírósági döntés is lehet. Az alapjogi teszt alkalmazásának másik sajátossága, hogy az alapjog korlátozásának megengedhetőségéről szóló döntés mindig csak adott kontextusban értelmezhető: a vizsgálat kimenetelét egyrészt jelentős mértékben a körülmények határozzák meg, másrészt adott alapjog korlátozása többféle célkitűzésre tekintettel, számtalan módon megvalósulhat – az új körülmények tehát minden esetben új vizsgálatot igényelnek. A bírói fórumok által lefolytatott vizsgálat eseti jellege ugyanakkor távolról sem jelenti a jogvédelem kiszámíthatatlanságát: az érvelés keretében megadhatók az egyes jogok olyan – az alkotmányszövegből, vagy más, elsőbbséget élvező dokumentumból levezethető – tartalmi sajátosságai, amelyek a későbbi döntéseknek is irányt szabhatnak. Hasonlóképpen, a vizsgálati szempontrendszer is mutathat bizonyos állandóságot: bár a vizsgálat módszere alapvetően a bírói jogértelmezés során formálódik, és annak hangsúlyai akár azonos bírói fórum esetében is változhatnak, ebben a dinamikában a vizsgálat keretei és az annak sarokpontjait jelentő fogalmak jelentése rendszerint kiszámítható. A fentiek természetesen távolról sem jelentik azt, hogy az alapjogi tesztek alkalmazása minden esetben következetes és ellentmondásmentes lenne a gyakorlatban. Sok esetben a következetlenségek és az érvelés meggyőző jellegének elégtelensége vezetnek oda, hogy az egyes döntésekkel elégedetlen szerzők azt vitatják a jogirodalomban, hogy a vizsgálati módszer, vagy annak meghatározott elemei alkalmasak-e egyáltalán az alapjogi konfliktusok feloldására. A nemzetközi jogirodalomban éles vitákat kiváltó, az alapjogi tesztek vizsgálati módszeréhez kapcsolódó problematika3 2

A vizsgálati szempontok zártsága elsősorban az érvelés zártságára van hatással – utóbbit Szabó Miklós a jogi érvelés egyik meghatározó sajátosságának tekinti. Lásd: Szabó Miklós: A jogdogmatika hivatása In: Szabó Miklós (szerk.): Jogdogmatika és jogelmélet Bíbor Kiadó, Miskolc, 2007. 165–166. Az utóbbi évek nagyobb hatású vitái közül lásd: Stavros Tsakyrakis: Proportionality: An assault on human rights? In: International Journal of Constitutional Law (I·CON) 2009/7. (Tsakyrakis 2009); Madhav Khosla: Proportionality: An assault on human rights? A reply

BEVEZETÉS

természetesen a magyar jogéletben sem ismeretlen: Kukorelli István az Alkotmánybíróság működésének kezdeti éveiben az alapjogok alkotmányos helyzetével összefüggésben az egyik fő vitakérdésnek nevezte a szükségességi-arányossági tesztet.4 A kötet az alapjogi tesztek alkalmazásához kapcsolódó módszertani kérdéseket vizsgálja. Ennek első lépéseként kerül sor az alapjogi tesztek alkalmazásához kapcsolódó fogalmak tisztázására. Az alapjogi teszt alatt ebben a vonatkozásban az alapjogokat korlátozó normák megengedhetőségének vizsgálatára vonatkozó általános módszert értem – nem térek ki tehát az egyes jogokhoz kapcsolódó speciális tesztek alkalmazására (amelyek esetenként részben eltérő vizsgálati szempontokat tartalmaznak), sem pedig a bírói fórumok tesztektől független, más lehetséges megközelítéseire. Az egyes bírói fórumok az általános alapjogi tesztekkel összefüggésben esetenként eltérő értelmezési kereteket követnek és különböző módszertani megközelítéseket alkalmaznak – e különbségek természetesen nem hagyhatók figyelmen kívül a vizsgálat során sem. Ezzel együtt az alapjogi tesztek egyes elemei funkciójuk alapján azonosíthatók valamennyi bírói fórum gyakorlatában – erre tekintettel az alapjogi tesztek vizsgálati lépéseit önállóan vizsgálom. Az egyes vizsgálati lépések funkciójának tisztázása egyúttal az alapjogi teszt mint módszer megfelelő és következetes alkalmazásának lehetőségét is kínálja. 5 Ennek megfelelően kerül sor az alapjogkorláto zás alapjául szolgáló, lehetséges (jogalkotói) célkitűzések vizsgálatára, a célkitűzés és a jogkorlátozás választott eszköze közötti összefüggés elemzésére, a jogkorlátozási eszköz lehetséges minősítésének tárgyalására, valamint a jogkorlátozás hatására vonatkozó átfogó vizsgálat elemzésére – utóbbi a legtöbb bírói fórum gyakorlatában az arányosság szempontjával írható le. Az alapjogokat korlátozó normák megengedhetőségére vonatkozó vizsgálat esetenként más szempontokkal is kiegészülhet: ezek közül azokra térek ki, amelyek – a fentiekhez hasonlóan – a tartalmi vizsgálathoz

In: International Journal of Constitutional Law (I·CON) 2010/8; Stavros Tsakyrakis: Proportionality: An assault on human rights? A rejoinder to Madhav Khosla In: International Journal of Constitutional Law (I·CON) 2010/8. (Tsakyrakis 2010); Matthias Klatt – Moritz Meister: Proportionality – a benefit to human rights? Remarks on the I·CON controversy In: International Journal of Constitutional Law (I·CON) 2012/10. (Klatt–Meister 2012a) Kukorelli István: Az alkotmányozás évtizede. Közjogi, politikai tanulmányok, parlamenti jegyzetek Korona Kiadó, Budapest, 1995. 106. Khosla 306.

BEVEZETÉS

sorolhatók. Ezt követi az alapjogi tesztek rendeltetésének vizsgálata, elsősorban azokra az összefüggésekre tekintettel, amelyek jogi érvelés sajátosságaihoz és az alapjogok korlátozásának megengedhetőségéről döntést hozó bírói fórumok közjogi szervezetrendszerben elfoglalt pozíciójához kapcsolódnak. A kötet átfogó célkitűzése a fentiekkel összefüggésben azon módszertani követelmények azonosítása, amelyek – az egyes vizsgálati lépések funkciójára és az alapjogi tesztek rendeltetésére is figyelemmel – az alapjogi tesztek szakszerű és következetes alkalmazásának alapját jelentik. A megfelelően alkalmazott vizsgálati módszer ebben az összefüggésben olyan keretet kínálhat az érvelés számára, amely az alapjogi konfliktusokban meggyőző, igazolható és elfogadható döntésekhez vezet. Az alkalmazott kutatási módszer több elemből tevődik össze. Az elemzés elsődlegesen az alapjogi teszteket modellező és az azokhoz kapcsolódó vitákat közvetítő nemzetközi és hazai jogirodalmi források feldolgozására épít. E munkák jelentős része alkotmányjogi megközelítést alkalmaz, azon írások azonban, amelyek az alapjogi konfliktusok feloldásának lehetséges módszerét az alapjogokra vonatkozó átfogó elméletekből vezetik le, szükségképpen a jogbölcselet vagy a politikai filozófia felől közelítenek. Arra törekedtem ugyanakkor, hogy a kötet megőrizze alkotmányjogi nyelvezetét és megközelítési módját – más tudományterületek szempontjaira csak an�nyiban tértem ki, amennyiben azok ismertetése az alapjogi tesztek egyes elemeihez kapcsolódó módszertani viták megértéséhez szükséges. Az alapjogi tesztek egyes vizsgálati lépéseinek elemzése során hasonlóképpen nem tértem ki az adott módszertani kérdés vizsgálatának más tudományterületek (filozófia, logika, jogszociológia, politikatudomány, közgazdaságtan, játékelmélet) irányából alkalmazható megközelítési módjaira. Az alapjogi tesztek alkalmazásához kapcsolódó módszertani követelmények azonosítása természetesen nem lehetséges a bírói gyakorlat elemzése nélkül. Arra törekedtem, hogy a kötetben elsősorban azon bírói fórumok gyakorlatára térjek ki, amelyek a legnagyobb hatással vannak a vizsgálati módszer alakítására. Ebben a vonatkozásban a német Szövetségi Alkotmánybíróság, az Emberi Jogok Európai Bírósága és a kanadai Legfelső Bíróság gyakorlata számít kiemelkedő jelentőségűnek, valamint – az előbbi fórumoktól eltérő, ugyanakkor többé-kevésbé következetesen alkalmazott értelmezési keretére tekintettel – az Amerikai Egyesült Államok Legfelső Bíróságának gyakorlata. Az előzőek mellett természetesen kellő figyelmet érdemel

BEVEZETÉS

a magyar Alkotmánybíróság gyakorlata is. Egy módszertani elemzés nem vállalkozhat arra, hogy átfogó képet nyújtson bármelyik bírói fórum gyakorlatáról – az összehasonlító módszer alkalmazása elsősorban annak feltárásában jelent segítséget, hogy milyen tényezők befolyásolják az alapjogi tesztek kialakítását, módosítását vagy recepcióját. A kötetben ennek megfelelően az öt bírói fórum gyakorlatából elsősorban az alapjogi tesztek formálásában jelentős szerepet játszó eseteket dolgoztam fel. A kötet dogmatikai karakterét a dogmatika hagyományos felfogása adja, amelynek megfelelően az „tapasztalati alapú és gyakorlati célú elméletképzés” 6. A kötet megállapításai ennek megfelelően a vizsgált bírói fórumok gyakorlatán és az azokat értékelő munkák következtetésein alapulnak. A módszertani követelmények elméleti tisztázása elsősorban az alapjogi tesztek alkalmazásán alapuló joggyakorlat számára kíván hasznosítható megoldásokat nyújtani.7 Végezetül, a kötet nem kíván átfogó értelmezési keretet kínálni az alapjogvédelem számára, nem tér ki tehát az alapjogok elméleti hátteréhez kapcsolódó kérdésekre és az alapjogvédelem intézményrendszerére. Az alapjogi tesztek – elsősorban az arányossági típusú teszt – vizsgálati módszertanát előtérbe helyező kutatási célkitűzés mellett ennek oka elsősorban az, hogy az alapjogi tesztek alkalmazása az alapjogok elsőségének és normativitásának követelményén túl – bár ezt sokan vitatják – álláspontom szerint nem kívánja meg meghatározott értékrendszer vagy morálfilozófiai irányzat alapulvételét.8 A kötet nem sorakoztat fel érveket az alapjogi tesztek kizárólagos alkalmazásának követelménye mellett sem: nem célom az alternatív megközelítési módok cáfolata. Meggyőzően lehet érvelni amellett, hogy vannak határhelyzetek, amelyekben egyes alapjogok 6 7

Lásd: Szabó Miklós: A jogdogmatika előkérdéseiről Bíbor Kiadó, Miskolc, 1999. 32. (Szabó 1999) Az általános alapjogi tesztekhez kapcsolódó módszertani követelmények tisztázása egyúttal a dogmatika – Szabó Miklós által rendszerbe foglalt – általános jellemzőivel is rendelkezik: (a) az azokhoz kapcsolódóan megfogalmazott tételek „nem a bizonyosság, hanem a valószínűség síkján mozognak”, ennek megfelelően igazolásra szorulnak; (b) „mögöttes autoritásra támaszkodnak” – ebben a vonatkozásban mind az alkotmányszövegek, mind pedig a bírói fórumok által meghozott döntések felhívhatók; (c) a módszertani követelmények meghatározása a rendszert alkotó fogalmak tisztázása útján történik; (d) az alapjogi tesztekhez kapcsolódó követelmények elérésének, igazolásának és felhasználásának módszere – maga a módszertan – központi szerepet tölt be az értékelésben; valamint (e) a tisztázás – a jogalkalmazáshoz kapcsolódóan – elsősorban gyakorlati funkciót tölthet be. Vö.: Szabó 1999. 38. A vizsgálati módszer ebben az értelemben vett semlegessége természetesen nem jelenti azt, hogy egyébként ne hordozna értékeket. Lásd: David M. Beatty: The Ultimate Rule of Law Oxford University Press, New York, 2010. (reprinted) 172.

BEVEZETÉS

abszolút védettsége, hierarchiája, morális megközelítése, vagy akár szabad mérlegelés útján megnyugtató módon fel lehet oldani az alapjogi konfliktusokat. A tesztek vizsgálati szempontjainak funkcionális sajátosságaira figyelemmel lévő, körültekintő vizsgálat az alapjogi tesztek keretében is a fentiekkel azonos eredményre vezet. Érdemes hozzátenni azt is, hogy a vizsgálati szempontrendszer átláthatósága és az érvelés során megfogalmazott következtetések ellenőrizhetősége egyúttal a bírói fórum döntésének igazolhatóságát is erősíti.

I. ÉRTELMEZÉSI KERET Az alapjogok korlátozhatóságának megengedhetőségéről szóló döntések meghozatalára és az azokat megelőző vizsgálatra az egyes bírói fórumok gyakorlatában változatos szabályozási, intézményi és kulturális környezetben kerül sor. Ennek ellenére meghatározhatók azok a sajátosságok, amelyek valamennyi bírói fórum esetében azonosak: ilyenek a vizsgálat kiindulópontját jelentő fogalmak, az alapjogkorlátozás normatív alapjai és a bírói fórumok mozgástere – a következőkben ezeket veszem sorra. Ezt követi az egyes bírói fórumok gyakorlatában kialakult, eltérő megközelítésen alapuló, jellemző vizsgálati módszerek áttekintése, majd az ezek közötti kölcsönhatások vizsgálata, végül pedig az egyes módszerek és az alkotmányos kultúra kapcsolódási pontjainak feltárása.

1.1. Fogalmi keretek Fő célkitűzésem tehát azoknak a módszertani követelményeknek az elemzése, amelyek meghatározzák az alapjogokat korlátozó normák vizsgálatát. A vizsgálat egyik sajátossága a speciális fogalmi keret – indokolt tehát ennek részletes bemutatása. A következőkben az alapjogokhoz és azok korlátozásához kapcsolódó fogalmakat, az alapjogkorlátozásra felhatalmazást adó klauzulákat, valamint (c) a bírói döntés kontextusát jelentő, meghatározó jogállási és hatásköri kereteket mutatom be. Ezek együttesen rajzolják ki azt a fogalmi keretet, amelyben az alapjogi tesztek jogrendszertől és vizsgálati modelltől függetlenül értelmezhetők.

1.1.1. Az alapjogok korlátozása A kötet terjedelmi okokból nem térhet ki az alapjogokkal, azok eredetével, igazolásával, jellemzésével és védelmével kapcsolatos valamennyi kérdésre. Elsősorban azokra az elméleti és fogalmi kérdésekre koncentrálok tehát, amelyek az alapjogok korlátozásához kapcsolódnak. Azt a felfogást vallom, hogy az alapjogok szabad és egyenlő méltóságú polgárokkal született elidegeníthetetlen értékek, egyúttal alkotmányokban és más emberi

I. ÉRTELMEZÉSI KERET

jogi dokumentumokban védelemben részesített, kikényszeríthető normák9 – az alapjogokról való gondolkodás kiindulási alapja tehát ennek megfelelően a normaszöveg. Az alapjogok megismerési forrásaként szolgáló alkotmányszövegek vagy más alapjogi katalógusok elnevezése és adott jogrendszerben elfoglalt pozíciója helyett sokkal inkább azok funkcionális sajátossága lényeges, amely szerint az alapjogok védelmét rögzítő normák elsőbbséget élveznek, kötelező erővel bírnak és kikényszeríthetők. Ebből a szempontból tehát az alkotmányszövegek, kötelező erővel bíró alapjogi törvények10, vagy nemzetközi és regionális emberi jogi egyezmények11 azonos megítélés alá esnek. Bár az alapjogok (vagy azok egy részének) abszolút védettsége mellett számos érv hozható fel, azt a kevéssé vitatható előfeltevést választom, hogy a mai társadalomban nem képzelhető el olyan állapot, amelyben a polgár szabadságát és alapvető jogait soha nem éri semmilyen hatás. Ahol pedig ilyen hatás kimutatható – az állami szabályozás, az állam nevében eljáró jogalkalmazó szervek, vagy harmadik személyek fellépésének következményeként –, ott az alapjogok tökéletes védettsége nem tartható fenn a korlátozás lehetőségének szükségszerű figyelembevétele nélkül. A korlátozás lehetőségének alapulvétele ugyanakkor soha nem jelenti azt, hogy az kötöttség nélkül érvényesülhet – ebben az esetben az alapjogok elveszítenék normatív jellegüket. Olyan mércékre van tehát szükség, amelyek biztosítják, hogy a korlátozás soha nem lép túl egy alkotmányosan elfogadható mértéket. Lényeges kérdés az is, hogy az alapjogok milyen típusú korlátozása adhat alapot az alapjogi teszt alkalmazásán alapuló vizsgálatra. Az alapjogok korlátozása jogalkotás és jogalkalmazás útján is elképzelhető. Az alapjogok védelmének normatív követelményéből következően ugyanakkor nem a jogkorlátozás módja, hanem annak bekövetkezése lényeges – amennyiben tehát a bírói fórum azonos védelmi szintet kíván biztosítani az alapjogok számára, úgy vizsgálata során a korlátozás jellegétől függetlenül, azonos mércéket érdemes alkalmaznia. Célszerű az alapjogi tesztek 9

10 11

Lásd: Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila: Bevezetés – Alapfogalmak In: Halmai Gábor – Tóth Gábor Attila: Emberi jogok, Osiris, Budapest, 2003. 30. (Halmai–Tóth 2003) Erre lehet példa az Egyesült Királyságban 1998-ban elfogadott Human Rights Act. Az alapjogi tesztek formálására is jelentős hatást gyakorló példa az Emberi Jogok Európai Egyezménye.

I. ÉRTELMEZÉSI KERET

vizsgálatának kereteit is egyszerűsíteni ebben a vonatkozásban: az azonos módszertanra tekintettel a továbbiakban jellemzően alapjogokat korlátozó normák vizsgálatának módszertanára utalok, azzal, hogy az egyes megállapítások a jogalkalmazás lehetséges vizsgálatára is vonatkoznak.12 Mivel az nem igényel önálló vizsgálati módszert, nem térek ki külön az alapjogok horizontális hatályának (Drittwirkung) problematikájára.13 Hasonlóképpen nem kerül sor az alapjogok alapjogi katalógusban (alkotmányi szabályokban) megjelenő speciális korlátainak önálló vizsgálatára. Azok egy része az adott alapjog tartalmi jellemzőjeként az alapjogi teszt keretében figyelembe vehető, az esetlegesen el nem fogadható korlátozások kérdése pedig nem válaszolható meg az alkotmányellenes alkotmánymódosítás problematikájának vizsgálata nélkül – ez ugyanakkor túlmutat az általános alapjogi tesztek módszertani vizsgálatán. Annak érdekében, hogy a lehető legkevesebb változó tényezőt vehessem figyelembe, nem térek ki az alapjogok rendkívüli jogrend idején történő korlátozásának kérdésére sem. Az sem érdektelen, hogy egy alapjog érintettsége esetén pontosan milyen természetű konfliktusok feloldására kerülhet sor az alapjogi tesztek alkalmazásával. Az alapjogi konfliktusok modellezése számos módon elképzelhető, azonban érdemes egymástól elhatárolni két esetkört: az alapjogok más alapjogok védelme érdekében történő korlátozását (az alapjogok közötti közvetlen konfliktust), valamint az alapjogoknak a közhatalom gyakorlásához kapcsolódó szempontok miatti korlátozásának esetét (az alapjogok és a „köz” szempontjainak ütközését). Utóbbi megközelítést természetesen kritikusan is lehet szemlélni14, azonban kétségtelen, hogy jelen van a különböző bírói fórumok gyakorlatában, ezért vizsgálata nem kerülhető meg. A két esetkör elhatárolásának elsősorban nem a vizsgálati 12

Érdemes hozzátenni, hogy az alapjogi tesztek alkalmazása során a legtöbb bírói fórum jellemzően nem végez közvetlenül normakontrollt, hanem alapjogot korlátozó jogszabályi előíráson alapuló, vagy alapjogkorlátozást eredményező érvelést alkalmazó egyedi döntéseket vizsgál – a két esetkör tehát sok esetben nem választható el egymástól. A problematika átfogó bemutatását adja Gárdos-Orosz Fruzsina monográfiája. Lásd: GárdosOrosz Fruzsina: Alkotmányos polgári jog? Az alapvető jogok alkalmazása a magánjogi jogvitákban Dialóg Campus, Budapest–Pécs, 2011. (Gárdos-Orosz 2011) Sajó András az alapjogok abszolutista felfogását, valamint az állam és a közösség legitim szempontjainak összehangolását emeli ki az alapjogok korlátozhatóságával kapcsolatos, tipikus megközelítésekként. Lásd: Sajó András: Limiting Government. An introduction to Constitutionalism Central European University Press, Budapest, 1999. 278.

I. ÉRTELMEZÉSI KERET

módszer, hanem az annak kereteit meghatározó elméleti megközelítések szempontjából van jelentősége. Azt is tisztázni érdemes, hogy pontosan mi az a bírói tevékenység, amely során az alapjogi tesztek alkalmazhatók. Az alapjogi tesztek alkalmazásának keretét jelentő bírói jogértelmező tevékenység funkcionális sajátosságait tekintve normakontrollként15 vagy alapjogi bíráskodásként16 is leírható. Arra figyelemmel, hogy a bírónak az adott alapjogi katalógus egy vagy több normáját és az alapjogok korlátozására vonatkozó klauzuláját17 (esetenként együttesen is) értelmeznie kell, a jogértelmezés közelebbről alkotmányértelmezésként is értékelhető. Az alapjogi konfliktus megfelelő kezelése ugyanakkor az alkotmányos védelemben részesített alapjog és az azt korlátozó norma egymásra tekintettel történő értékelését, majd jogkövetkezmény megállapítását feltételezi – az alapjogi tesztek alkalmazásához társítható tevékenység ebben a vonatkozásban tehát bíráskodást is jelent. Megközelítőleg pontosan adja vissza ezt a tevékenységet az alkotmányossági felülvizsgálat (constitutional judicial review) kifejezés,18 két pontosítással: a vizsgálat mércéje nemcsak alkotmány, hanem más, elsőbbséget élvező emberi jogi dokumentum is lehet, a vizsgálat tárgya szerint pedig – az alapjogi tesztek alkalmazása szempontjából – csak alapjogi kérdésekre korlátozódik. Az alapjogi bíráskodás vagy a normakontroll sajátosságai egyébként nem gyakorolnak jelentős hatást a tesztek módszertanára. Az alapjogi tesztek az alapjogkorlátozás megengedhetőségének tartalmi vizsgálatához tartoznak, ilyen módon a vizsgálati módszer nincs közvetlen összefüggésben az alapjogokat korlátozó normákkal kapcsolatban meghatározható formai követelményekkel – erre jellemző példa az alapjogkor látozó norma törvényi szintű szabályozásának követelménye.19 Ennek 15

Az alkotmánybíráskodás alapjogi bíráskodáson kívüli, alapjogvédelmi aspektusát értve ez alatt. Lásd: Somody Bernadette – Szabó Máté Dániel – Szigeti Tamás – Vissy Beatrix: Alapjogi igények, alapjogi szabályok: az alapjogi ítélkezés egy koncepciója In: Somody Bernadette (szerk.): Alapjogi bíráskodás – alapjogok az ítélkezésben L’Harmattan, Budapest, 2013. 35. (Somody et al. 2013) Alapjogi bíráskodás alatt az alanyi alapjogi jogosultság bíróság általi kikényszerítését értem. Lásd: Somody et al. 2013. 29. Funkcionális sajátosságaiból következően azt az esetet is ide lehet érteni, amikor az alapjogi dokumentum nem tartalmaz általános vagy speciális jogkorlátozási klauzulát. Az implicit jogkorlátozási klauzulákra vonatkozóan lásd a következő alcímet. Tágabb társadalomtudományi összefüggésben lásd: Martin Shapiro – Alec Stone Sweet: On Law, Politics & Judicialization Oxford University Press, New York, 2002. 136–148. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye a 8–11. cikkekben meghatározott jogokkal kapcsolatban „törvényben meghatározott” („prescribed by law”) esetekben teszi lehetővé azok korlátozását. A tör-