Az alkotmányozás dilemmái

TRÓCSÁNYI LÁSZLÓ

Az alkotmányozás dilemmái � Alkotmányos identitás és európai integráció

Trócsányi László

Az alkotmányozás dilemmái � Alkotmányos identitás és európai integráció

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© Trócsányi László, 2014 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2014

A HVG - ORAC a LexisNexis csoport partnere

A kiadó számára minden jog fenntartva.

Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 226 9 Budapest, 2014 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

� Tartalom � Ajánlás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 I. A hagyományos alkotmányjogi koncepciók változásai . . . . . . . 21 1. Régi fogalmak és új tartalmak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1.

Szuverenitás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.2.

Demokrácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 1.3.

Hatalommegosztás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 1.4.

Alapjogvédelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 II. Az alkotmányozás és Alaptörvény vitatott rendelkezései . . . . . 35 1. Az alkotmányozás szükségessége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 2. Az alkotmányozás menete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3. Szimbolikus elemek az Alaptörvényben . . . . . . . . . . . . . . 44 3.1. A magyar nemzetpolitika főbb állomásai,

annak alakulása a hazai jogi szabályozás tükrében

és nemzetközi összehasonlításban . . . . . . . . . . . . . . . . 45 3.2. A preambulum a magyar alkotmányos hagyományokban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 3.3.

Nemzeti Hitvallás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56 3.4. A történeti alkotmány megjelenítése az Alaptörvényben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3.5. A parlamenti szupremácia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 III. Az alkotmányos identitás és az Alaptörvény . . . . . . . . . . . . . . 70 1. A nemzeti és az alkotmányos identitás fogalma, elvi kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70

� 5 �

2. A nemzeti (alkotmányos) identitás mint a nemzeti alkotmányjogok kitörési pontja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3. Az Alaptörvény alkotmányos identitása . . . . . . . . . . . . . . . 80 IV. Az alkotmányok stabilitása és az Alaptörvény módosításai . . . . 84 1. Az alkotmányok stabilitásának elvi kérdései . . . . . . . . . . . 84 2. Az Alaptörvény módosításai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3. A magyar Alaptörvény módosításával kapcsolatos elvi kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91 V. Magyar közjogi kérdések az Európai Unió és az Európa Tanács szervei előtt (2010–2013) . . . . . . . . . . . . . 97 1. Az Európai Unió szervei által folytatott eljárások: a Bizottság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2. Magyarország az Európai Parlament előtt . . . . . . . . . . . . . 106 3. A Velencei Bizottság előtti eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 3.1. A magyar kormányzat együttműködése

a Velencei Bizottsággal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111 3.2. A Velencei Bizottság legfontosabb kritikái

az Alaptörvény formai elfogadását illetően . . . . . . . . 112 3.3. A sarkalatos törvények és a szabad választások összekapcsolása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 3.4. Nemzeti sajátosságok megítélése . . . . . . . . . . . . . . . . 116 3.5. A Velencei Bizottságnak az Alaptörvény

negyedik módosítását érintő jelentése . . . . . . . . . . . . . 119 4. Az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése előtti eljárás . . . 124 Végkövetkeztetések és összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 Mellékletek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139 Szakvélemény a Magyar Alkotmány negyedik módosításáról . . . . 141 Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

� 6 �

1. A nemzeti alkotmányok európai normáknak való megfelelőségéről . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 2. A nemzeti alkotmányok autonómiájának elismeréséről . . . 148 3. A negyedik módosítás házasságra és a családra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 4. A negyedik módosítás alkotmánymódosítások vizsgálatára vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5. A negyedik alkotmánymódosításnak a kommunista rendszer bűneire vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . 166 6. A negyedik módosítás egyházakra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 7. A negyedik módosítás politikai reklámra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 8. A negyedik módosítás emberi méltóságra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 9. A negyedik módosítás felsőoktatásra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197 10. A negyedik módosításnak az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodásra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 11. A negyedik módosítás alkotmánybíráskodásra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212 12. A negyedik alkotmánymódosítás igazságszolgáltatásra vonatkozó rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217 Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 A Velencei Bizottság véleménye Magyarország Alaptörvényének negyedik módosításáról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

� 7 �

� Ajánlás � Az új magyar alkotmány, az Alaptörvény elfogadása nem annyira a hazai politikai társadalmat mozgatta meg, hanem sokkal inkább a nemzetközi jogász szakmát és politikát, beleértve az európai intézmények „kitüntető” figyelmét. Ez nem egyszerű érdeklődés volt, hanem heves vita, sokszor a végletekig menő kritika is. Az Európa Tanács és az Európai Unió intézményeinek napirendjére került a kérdés, és számtalan konferencia és szakmai fórum foglalkozott az Alaptörvénnyel.

Egy új alkotmány elfogadásának módja, az abba foglalt értékek, a technikai-szövegezési kivitelezés, a társadalmi ismertség és elfogadottság, az alkotmány szilárdsága olyan fontos viszonyítási pontok, amelyek jelentősen kihatnak az új alkotmány jövőjére is.

Az Alaptörvénynek nevezett új alkotmány elfogadásának eljárása kétségeket ébresztett, a kivitelezés számos technikai problémát tartalmaz, az alaptörvényi szabályozás koherenciáját és stabilitását, de sajnos az alkotmányosság tiszteletét is aláásta a másfél év alatti öt alaptörvény-módosítás. Így aligha véletlen az új alkotmányt övező viták hevessége.

Sokan kérdezik, hogy valójában mi is az igazság az Alaptörvényről?

Saját tapasztalatomból tudom: nehéz rövid és egyértelmű választ adni. De most kézbe vehetünk egy viszonylag rövid, olvasmányos, dokumentumokkal alátámasztott, és személyes tapasztalatokon nyugvó leírást a kérdésről. Dr. Trócsányi László, a szegedi egyetem professzora, volt alkotmánybíró, jelenlegi párizsi nagykövet egyszerre személyesen és tudományosan közelít az Alaptörvényhez, és az Alaptörvényt övező vitákhoz.

Három minőségben volt közvetlenül érintett ezekben a vitákban: alkotmányjogász professzorként, nagykövetként, és a Velencei Bizottság magyar tagjaként.

Könyvében bemutatja, hogy látta – mindhárom minőségben – az Alaptörvény fogadtatását és az ehhez kapcsolódó vitákat. Dilemmákról, párhuzamos igazságokról beszél, úgy érzékeli, hogy a vita résztvevői néha nem

� 9 �

találják a közös hangot, elbeszélnek egymás mellett. Nem vitás a kötet olvasása során, hogy a versengő, párhuzamos igazságok közül melyiket érzi magához, értékvilágához közelebb állónak. És ez így van jól és így tisztességes. Ugyanis elkötelezettsége, meggyőződése nem a feltétlen hiten alapul, hanem a dilemmák folytonos újragondolásán, a különböző, sokszor homlokegyenest ellentétes álláspontok megismerésén, megértésén és értékelésén, az eltérő megközelítések iránti nyitottságon és türelmen.

Az alkotmányozással kapcsolatos események nem egyszerűen elfolytak tekintete előtt, hanem aktív részese volt azoknak. Személyesen értékelte, előadásokban ismertette, diplomáciai munkájában bemutatta, az ellenzőkkel pedig megvitatta az új magyar alkotmány megszületését. Nem véletlen hangsúlyozza a Szerző a dialógus, a párbeszéd fontosságát.

A mű ugyanakkor nem valamiféle memoár, hanem tudományos értékű munka is. Az alapvető probléma, amit fölvet: a közös európai értékek kötőereje, viszonya a nemzeti sajátosságokat felmutató alkotmányhoz. Így jut el az alkotmányos identitás kérdéséhez, mely a nemzetközi alkotmányjogi gyakorlatban és elméletben egyaránt az utóbbi években a leginkább tárgyalt téma.

Máshol is kifejtett meggyőződésem, hogy a nemzeti identitás indokolttá tesz olyan alkotmányos megoldásokat, amelyek a nemzetközileg megszokott megoldásoktól eltérnek, erősebb hangsúlyt tulajdonítanak a történeti hagyománynak, esetleg a nemzetközi mércéknél magasabb szinten védenek egyes jogokat. De a nemzeti alkotmányos identitásra hivatkozás nem lehet indok az európai államok közös alkotmányos hagyományaiból következő jogállami és alapjogi értékek megsértésére.

A könyv végül közöl magyar fordításban két, egymással is versengő, de alapos és részletes véleményt az új magyar Alaptörvényről.

Ezzel a szerző kijelölte a dialógus és diskurzus, a megértés és meggyőzés egyedül járható útját. Ezért ajánlom a magyar alkotmány iránt érdeklődő közönségnek.

Budapest, 2014. március 25.

Paczolay Péter

� 10 �

� Előszó � A globalizáció a jog területén is érezteti hatását. Az alkotmányjog tudománya és a nemzeti alkotmányok sem mentesülhet a globalizáció befolyása alól, nemzetközi szervezetek alkotmányjogi standardokat, elvárásokat határoznak meg. Tudományos műhelyek pedig uralkodó szellemi irányzatokban foglalják össze a kor elvárásainak megfelelő zsinórmértéket, amelyben az országok nemzeti alkotmányjogi sajátosságai, alkotmánytörténeti megfontolásai háttérbe szorulnak.

A magyar Alaptörvény elfogadásával sok minden megváltozott. Az alkotmányozó hatalom újra nyitott, leporolt Európában korábban már lezártnak hitt vitákat, alkotmányos jelentőséget tulajdonított olyan értékeknek, amelyek terén a megítélések nem egységesek, bizonyos értelemben vitába szállt az Európában uralkodó felfogásokkal. Az Alaptörvény viharban született: politikai indulatok, a nemzetközi fórumok vizsgálódásai kísérték az alkotmányozás folyamatát. A magyar Alaptörvény belföldön és külföldön is sok kritikát kapott, sokan értetlenül fogadták magát az alkotmányozás menetét, az Alaptörvény sajátos rendelkezéseit. Ezzel szemben mások arra hívták fel a figyelmet, hogy a magyar alkotmányozó a nemzeti és alkotmányos identitás hangsúlyozásával kifejezésre kívánta juttatni, hogy a nemzeti alkotmányok a legfontosabb instrumentumai, garanciái annak, hogy a nemzetek Európai Uniójának sokszínűsége fennmaradjon.

Az egység és sokszínűség kérdése is megjelenik az alkotmányozás dilemmái között. Közös európai értékek és a tagállamok alkotmányos identitása hogyan viszonyulnak egymáshoz, mit jelent az alkotmányos múlt egy nemzet életében, milyen saját jövőkép fogalmazható meg az alkotmányban. Mindezek dilemmák, amelyre keressük a válaszokat.

A korábban egységesnek hitt magyar alkotmányjogász-társadalomban pro és kontra megoszlanak a vélemények, az Alaptörvény elfogadásával az elmúlt évtizedek alkotmányjogi építkezés során lefektetett cölöpök újragon-

� 11 �

dolása vált szükségessé.1 Célunk volt, hogy a vitapontok sarokköveit bemutassuk, érzékeltetvén, hogy a dilemmák megválaszolása során párhuzamos igazságok létezhetnek. Ugyanarra a kérdésre többfajta válasz adható, a megközelítések különbözőek lehetetnek. Ez is gazdagítja gondolkodásunkat.

Vannak azonban olyan közös, vitathatatlan értékeink, amelyek az alkotmányjogi viták ellenére összekötnek bennünket: a demokrácia, a jogállamiság és az alapjogok tiszteltben tartása. Mindannyiunk olyan társadalomban kívánunk élni, amelyben ezek az elvek nem kérdőjeleződhetnek meg.

A demokrácia alapja a dialógus, ezért alkotmányos párbeszédre van szükségünk, így tudjuk elkerülni Scylla és Charybdis kemény „közjogi szikláit”. Ez valamennyiünk közös felelőssége.

Köszönetnyilvánítás Munkám elkészítése során nagyban támaszkodhattam tanársegédemre, Sulyok Mártonra (Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszéke), aki e Párizsban íródott munkámban komoly és önzetlen segítségemre volt a szerkesztői feladatok elvégzésében, a források felkutatásában valamint a végső tartalom kialakításában.

Köszönettel tartozom továbbá Pierre Delvolvé, Francis Delpérée, valamint Eivind Smith professzor uraknak, valamint Martonyi János külügyminiszter úrnak, hogy hozzájárulásukat adták ahhoz, hogy a három ismert, kiváló professzornak az Alaptörvény negyedik módosításával kapcsolatos, a Külügymisztérium számára készített szakvéleménye a jelen könyvben megjelenhessen. Köszönöm Kruzslicz Péter egyetemi tanársegédnek (Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Nemzetközi és Regionális Tanulmányok Intézete) e szakvélemény francia nyelvről magyarra történő fordítását. A Velencei Bizottságnak az Alaptörvény negyedik módosításával kapcsolatos jelentését magyar nyelven a Helsinki Bizottság fordításában tettem a kötet részévé.

Párizs, 2014. március 8.

Trócsányi László 1

Ld. Molnár Benedek – Németh Márton – Tóth Péter (szerk.): Mérlegen az Alaptörvény (HVGORAC Kiadó, Budapest, 2013)

� 12 �

A nemzeti alkotmányokat egyszerre tekinthetjük politikai, jogi és akár irodalmi alkotásoknak is. Az alkotmány, mint egy ország leg fontosabb törvénye, identitásképző funkcióval is rendelkezik, egyfajta kapocs a múlt, a jelen és jövő között. Ahogy azt a francia Államtanács alelnöke M. Jean-Marc Sauvé fogalmazza meg: az alkotmány egyszerre memoár és projekt, amely egyedi és univerzális is. A nemzeti alkotmány egyben egy keret és egy tükör is, amelyben megjelenik az adott állam politikai filozófiája, államszervezeti berendezkedése, alapjogi katalógusa.

Az alkotmányok reflektálnak azokra a társadalmi kihívásokra, amelyek egy adott korszakban felmerülnek. Az alkotmány nem statikus, örökre szóló dokumentum, hanem figyelembe kell vennie a társadalom fejlődését, az új kihívásokat, és az alkotmányozónak mindezekre reagálnia kell. Vitathatatlan, hogy az alkotmányokat hosszabb időre kívánják meg fogalmazni, az alkotmányozó hatalom soha nem rövid távlatban gondolkodik. Az alkotmány nem csak az állami hatalomgyakorlás szabályait valamint az állam és az egyén kapcsolatát szabályozza, hanem fontos önmeghatározó szerepe is van. Az elvek, jelképek és szimbólumok megjelenítésével a nemzet kohézióját is biztosítani kívánja.

A magyar Alaptörvény körül éles vita bontakozott ki Magyarországon és a nemzetközi fórumok előtt egyaránt. Az alábbiakban arra keresünk választ, hogy milyen dilemmák merültek fel az alkotmányozással és az Alaptörvény szövegével kapcsolatosan, illetve azokból milyen tanulságok szűrhetők le. E dilemmák bemutatása jó alkalmat ad arra is, hogy az alkotmányjog előtt álló kihívásokat bemutassuk.

� 13 �

� Bevezetés � Az alkotmányfejlődésnek mindig vannak fontos állomásai, szakaszai.

Amennyiben csak a második világháborútól terjedő időszakot tesszük vizsgálódásunk tárgyává akkor jól látható, hogy a világégést követően számos ország új alkotmányt fogadott el. Európa „szabad részében” Franciaország 1946-ban, majd 1958-ban, Olaszország 1947-ben, Németország 1949-ben fogadott el új alkotmányt, Ausztria pedig ismét hatályba léptetette korábbi 1920. évi alkotmányát. Ezen országok alkotmányai különös hangsúlyt helyzetek a jogállamiság garanciarendszerének rögzítésére és az alkotmányvédelemre.

Az alkotmányokban a nemzetek közötti békére, az európai egységre törekvés eszméje fontos szerepet kapott. A későbbiekben a monolitikus társadalmi rendszertől elbúcsúzó Görögország, Portugália és Spanyolország is új alkotmányt fogadtak el, amelyben a demokrácia, a jogállamiság és az emberi jogok meghatározó jelentőséget kaptak. Az európai integráció fejlődése pedig szinte valamennyi abban részt vevő országot arra ösztökélt, hogy a nemzeti alkotmányok szintjén is rögzítsék az európai építkezés kereteit, a hatáskörök átengedésének szabályait. Egyfajta „uniformizáció” is kimutatható volt a nemzeti alkotmányok tartalmát illetően.2 A közép- és kelet európai országokban végbement rendszerváltozáskor – Magyarország kivételével – szinte valamennyi országban új alkotmány elfogadására került sor. Ezen országok történelmi hagyományaiktól is függően leginkább a kontinentális európai alkotmányok modelljeit vették át. Elsősorban az 1949. évi bonni alaptörvény és az 1958. évi francia alkotmány szellemi hatása mutatható ki, attól függően, hogy az alkotmányozó hatalom a tisztán parlamentáris vagy félprezidenciális rendszer felé kívánt-e elmozdulni. Ezen országok némelyike már fontosnak tartotta egyes történelmi momentumok megjelenítését, bizonyos értékek alkotmányba foglalását. Mégis az mondható el, hogy ezen országok alkotmá2

Bővebben ld. Jean-Bernard Auby: La globlisation, le droit et l’Etat. L.G.D.J. Paris, 2010. 236-349.

� 15 �

nyai az 1990-es évek elvárásainak megfelelően igazodtak az uralkodó alkotmányjogi nézetekhez, azoknak próbáltak megfelelni. Az Európai Uniónak való megfelelés a csatlakozás feltétele volt, így a rendszerváltás éveiben elfogadott alkotmányok körül nemzetközi vita nem is igazán alakult ki.

2002–2003-ban az európai szintű alkotmányozás során, a Konventben számos olyan nézet volt, amely egy föderáció irányába akarta mozdítani az Európai Uniót. Vita indult meg a Konvent keretein belül, amely arról szólt, hogy mi a helyes viszony az Unió és a tagállamok között, melyek közös értékeink, mennyire jeleníthetők meg nemzeti hagyományaink az egységesülő Európában. A vita nem vezetett eredményre, az eltérő nézetek miatt számos kérdésben nem sikerült az álláspontokat közelíteni (ld. pl. a kereszténységre való utalás „balsorsát” az európai alkotmányos szerződésben).

Ebben a folyamatban a tagállamok nemzeti identitása, az alkotmányos identitás szerepe azonban olyan jelentőségű kérdéssé vált, amelyben egyre többen kívántak állást foglalni. Az európai egységben, a globalizálódó alkotmányjog keretén belül milyen helyet foglal el egy nemzeti alkotmány, mennyiben lehet annak identitásképző szerepe, milyen saját olyan „oszlopokat” tartalmazhat, amely egyfajta „védősáncként” is értelmezhető az egyre szorosabb európai építkezés időszakában.3 A XX. század második felétől jól kimutatható a nemzeti alkotmányok és magának az alkotmányjognak nemzetköziesedése. A nemzetközi emberi jogi egyezmények, a nemzetközi szervezetekhez való csatlakozás feltételrendszerei kötelező erővel fogalmaznak meg elvárásokat a tagállami alkotmányozóktól, a nemzeti sajátosságok, új elképzelések csak korlátozott módon jelennek meg az alkotmányokban. Sőt az látható, hogy egyes válságban lévő országok nemzetközi segítséget kapnak az alkotmány elfogadásához. Bosznia-Hercegovina 1995. évi alkotmánya a Daytonban megkötött békeszerződés negyedik melléklete volt, Koszovó alkotmányának megfogalmazásában is külföldi, elsősorban amerikai szakértők vettek részt. Az Európa Tanácsnak a Joggal a Demokráciáért (Velencei Bizottság) nevű szervezete pedig a közép- és kelet európai országban a rendszerváltozást követő alkotmányok elfogadásakor, majd a későbbiek3

Bővebben ld. Bertrand Mathieu: Constitution: rien ne bouge et tout change. Lextenso Éditions, Paris, 2013.

� 16 �

ben a jugoszláv utódállamok alkotmányainak előkészítésekor ún. „alkotmányjogi mérnökösködés” (constitutional engineering) révén tanácsokkal (constitutional assistance) látta el az alkotmányozó országokat.

A legtöbb európai ország alkotmánya – a nemzetköziesedés jegyében – sok szempontból tehát tartalmában azonosságot mutat.4 Amennyiben egy adott ország az alkotmányozásra vonatkozó európai elvárásoknak megfelelően és az uralkodó alkotmányjogi irányzatokat tiszteletben tartva alkotmányoz, akkor az alkotmány elfogadását (módosítását) általában nem kíséri különösebb figyelem, sokszor még az alkotmányjogászok számára is bonyolult nyomon követni, hogy melyik országban történt alkotmányozás, illetve mi is egy adott ország alkotmányának hatályos szövege.5 A magyar Alaptörvény elfogadásával minden megváltozott. Magyarország olyan nemzeti alkotmányt fogadott el, mely szellemiségében eltér a megszokott, „uniformizáltnak” is mondható nemzeti alkotmányoktól.

A magyar Alaptörvény a közép- és kelet európai országok 2004. évi Európai Unióhoz történő csatlakozását követően az első, újonnan elfogadott nemzeti alkotmány, így az alkotmányozás ügye már csak ezért is kiemelt figyelmet kaphatott. Az Alaptrövény újszerű, nemzeti ihletésű hangvétele – az európai integrációban történő részvétel rögzítése mellett – a nemzeti identitás szupremációját sugallja. Mindez azonnal felkeltette a krízisekkel, identitásválsággal küzdő európai fórumok figyelmét, melyek úgy ítélték meg, hogy nem maradhatnak szótlanok, véleményt kell formálniuk a magyar Alaptörvényről és a hozzájuk kapcsolódó fontosabb közjogi szabályokról.

A nemzeti szuverenitás – mindkét, külső és belső, oldalának érintetlenül hagyása mellett – kifejezésre jut abban is, hogy egy adott ország saját maga dönthet alkotmánya elfogadásának módjáról és az alkotmány tartalmáról. A magyar Alaptörvényről szóló nemzetközi viták kapcsán azon4

Ld. Vlad Constantinesco – Stéphane Pierré-Caps: Droit constitutionnel. Thémis, PUF, Paris 2004, 244–247.

Vö. pl. Trócsányi László – Badó Attila (szerk.): Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban, Complex, Budapest, 2006; Chronowski Nóra – Drinóczi Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszertana (HVG-ORAC, Budapest, 2007 – amely egyes alkotmányos intézmények szabályozásán keresztül elemzi az európai nemzeti alkotmányok rendelkezéseit. Több olyan kötetet ismerünk azonban, amelyek az alkotmányozás modelljeinek összehasonlításával tekintik át a nemzeti alkotmányos folyamatok kontextusait. (pl. Jakab András – Körösényi András (szerk.): Alkotmányozás Magyarországon és máshol, MTATKPTI – Új Mandátum Kiadó, Budapest, 2012)

5

� 17 �

ban bebizonyosodott, hogy a mindennapi nemzetközi gyakorlatban ez nem biztos, hogy mindig így érvényesül.6 A nemzetközi szintre való kivetülést példázza az is, hogy nemzetközi szervezeteken kívül egyes országok vezető politikusai is figyelemmel kisérték az alkotmányozás ügyét. Jó példa erre, hogy a korábbi francia külügyminiszter Alain Juppé sem állhatta meg, hogy ne jegyezze meg: az Európai Uniónak meg kell vizsgálni azt, hogy a magyar alkotmány mennyiben felel meg a jogállamiságnak és a közös európai értékeknek.7 Magyarország egyfajta alkotmányos párbeszédben állt 2011-2013 között az európai szervekkel. A közjogi viták nemzetközi színtéren folytak elsősorban, aminek az oka többek között az lehetett, hogy az ellenzéki parlamenti pártok parlamenti ereje rendkívül gyenge volt ebben az időszakban és maguk is úgy vélték, hogy hazai színtéren érdekérvényesítésük korlátozottabb. A közjogi, alkotmányos vita, párbeszéd nemzetközi szintre emelése Magyarország esetében újszerűnek mondható, amely azonban végül is meghozta az eredményt, mert a viták 2013. év végére le tudtak zárulni, még akkor is, ha bizonyos kérdésekben a nézetkülönbségek fennmaradtak.

Ezt a helyzetet az alkotmányos párbeszédnek nevezett jelenség oldaláról megközelítve kijelenthető, hogy az alkotmányos folyamatokkal kapcsolatos nemzetközi figyelem elsődleges célja az alkotmányos párbeszéd keretében lehet az alkotmányos eszmék „migráltatása”, közös emberi jogi gyakorlatok megszilárdítása, de az is, hogy közös demokratikus értékek fontosságát – és azok beépítését – hangsúlyozzák a jogalkotási (vagy alkotmányozási) folyamatokba.8 A magyar Alaptörvényt érintő viták kapcsán azonban azt is érdemes megvizsgálni, hogy egy jogi legitimációval rendelkező alkotmányozó hatalom által elfogadott alkotmányról milyen jogalappal mondhatnak véleményt politikailag jelentős befolyásoló erővel rendelkező nemzetközi 6

Ez tulajdonképpen azt is jelenti, hogy az alkotmányozási folyamatokat nem csak nemzeti kontextusukban, hanem a globális alkotmányosság összefüggésében is értékelni lehetséges, ahogy ezt teszi pl. Chronowski Nóra: Az alkotmányozás a globális alkotmányosság kontextusában. JURA 2/2012, 51-60.

7 Ld. „Il y a problème aujourd’hui” en Hongrie (Juppé) http://lci.tf1.fr/monde/il-y-a-problemeaujourd-hui-en-hongrie-juppe-6914022.html 8 Vö. Drinóczi Tímea: Alkotmányos párbeszéd-elméletek. JURA 2/2012, 60-73.

� 18 �

szervezetek, szakértői fórumok. Mit jelent a szuverenitás abban az esetben, ha a nép által megválasztott alkotmányozó hatalom fölött külső szervek mondhatnak ítéletet, esetenként az alkotmány megváltoztatását is követelvén?

Nem vitatható, hogy egy adott országot kötik a nemzetközi jog általános elvei, tiszteletben kell tartania a közös európai értékeket és az általa kötött nemzetközi szerződéseket (ideértve elsődlegesen az Emberi jogok és alapvető szabadságokról szóló európai egyezményt). A jogrendek multiplikációja hatással van a nemzeti szuverenitásra. Mégis joggal vetődik fel a kérdés, hogy hol vannak a határok, ki jogosult meghatározni a közös értékeket, a nemzeti identitás miként manifesztálódhat egy adott ország alkotmányában.

Az alkotmányok szellemiségükben lehetnek konzervatívak, liberálisak, szociálisak; megfogalmazhatnak sajátosságokat, amelyek más országok alkotmányában értelemszerűen nem lelhetők fel (pl. laicitás elve a francia alkotmányban). A nemzeti alkotmánybíróságok adhatnak egy fogalomnak sajátos tartalmat, Franciaországban pl. egy egyenlőség elvének sajátos értelmezése akadályozza meg, hogy aláírásra kerüljön a Nemzeti kisebbségek védelméről szóló keret-egyezmény, illetve ratifikálásra kerüljön a Regionális és kisebbségi nyelvek kartája.9 Ma, amikor a nemzeti szuverenitás a jogrendek multiplikációja és a nemzetközi kötelezettségvállalások folytán gyengülőben van, helyette felértékelődik az alkotmányos identitás fogalma.10 A német Alkotmánybíróság pl. az alkotmányos identitást egy nép demokratikus önmeghatározásának elidegeníthetetlen részeként definiálja. Szerintük a „hatékony választójog megóvásához és a demokratikus önmeghatározás” elnyeréséhez az szükséges, hogy az alkotmánybíróság hatásköre keretei között őrködjék a közösségi és az uniós hatalom aktusai felett, hogy azok az alkotmányos 9

Vö. Décision n° 99-412 DC du 15 juin 1999 sur Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (A francia Alkotmánytanács 1999. június 15-i határozata a regionális és kisebbségi nyelvek kartájáról) 10 Pár példa a nemzetközi irodalomból: Gary Jeffrey Jacobsohn: Constitutional Identity, Harvard University Press, 2010, 388. p.; Leonard F. M. Besselink: National and constitutional identity before and after Lisbon. Utrecht Law Review, 6(3):2010:36-49; Mark Tushnet: How do constitutions constitute constitutional identity? International Journal of Constitutional Law. 8(3):2010:671-676.; Laurence Burgorgue-Larsen (dir.): L’identité constitutionnelle saisie par les juges en Europe, Cahiers européens n°1, Editions Pédone, 2011, 170. p.; Francois-Xaver Millet: L’Union européenne et l’identité constitutionnelle des États membres. Editions Lextenso et Karine Roudier, Paris, 2013, Bibliothèque constitutionnelle et de science politique; 142. p.

� 19 �

identitást ne sértsék és a rendelkezésükre bocsátott hatásköröket észrevétlenül túl ne lépjék.11 A globalizálódó világrendben maga az identitás szó is felértékelődik.

Beszélhetünk kulturális, szociális, politikai, nemzeti identitásról és újabban a nemzeti alkotmányjogban jelentős szerepet kap az alkotmányos identitás. Noha a fogalom meghatározása még várat magára, mégis kimutatható, hogy az egyes országok alkotmánybíróságai elsősorban a nemzeti alkotmánynak a közösségi joghoz való viszonylatában általánosan elfogadottan bevezették az alkotmányos identitás terminológiáját.12 A magyar Alaptörvény és az azt érintő nemzetközi kritikák kapcsán joggal vethető fel, hogy a magyar Alaptörvénynek melyek az alkotmányos identitásunkat kifejezni akaró normái.

Az alábbiakban – a magyar Alaptörvény példáján keresztül – be kívánjuk mutatni, hogy (I.) a hagyományos alkotmányjogi koncepciók (szuverenitás, hatalommegosztás, demokrácia, alapjogvédelem) megváltozása milyen hatással volt a magyar alkotmányozásra. Ezt követően (II.) áttekintjük az alkotmányozás folyamatát és az Alaptörvény vitatott rendelkezéseit. Az alapozó fejezetekre építve (III.) az alkotmányos identitás fogalmának lehetséges tartalmát, és annak értelmezési lehetőségeit vizsgáljuk meg, majd (IV.) az alkotmányok stabilitásának (alkotmánymódosítás kontra örökérvényű rendelkezések) elvi kérdéseivel, valamint a magyar Alaptörvény módosításaival foglalkozunk. Végezetül (V.) Magyarországnak az Európai Unió és az Európa Tanács szerveivel folytatott alkotmány­ jogi, közjogi vitáit kívánjuk bemutatni. Az Alaptörvény negyedik módosításával kapcsolatosan két eltérő tartalmú szakértői vélemény is született, amelyek párhuzamos bemutatása jól illusztrálja az alkotmányozással kapcsolatos közjogi viták komplexitását.

11

Ld. a német Alkotmánybíróság ún. „Lisszabon-határozatát” [BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. (1–421)], http://www.bverfg.de/entscheidungen/es20090630_2bve 000208.html 12 Ld. pl. a német Alkotmánybíróságnak az Európai Központi Bank által hozott intézkedésekkel kapcsolatban hozott határozatát, 2014. január 1-jén (BVerfG, 2 BvR 2728/13, vom 14.1.2014, Absatz-Nr. (1-105); angolul: http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs20140114_2bvr272813en. html. Egyebekben Tatham nagy gonddal foglalja össze és elemzi több közép-kelet európai alkotmánybíróság „Lisszabon-határozatait” az alkotmányos identitás tükrében. (Allan F. Tatham: Central European Constitutional Courts in the Face of EU Membership – The Influence of the German Model in Hungary and Poland. Martinus Nijhoff Publishers, 2013, kül. 276-282.)

� 20 �

� I. A hagyományos alkotmányjogi koncepciók változásai � 1. Régi fogalmak és új tartalmak Az alkotmányjog tudománya klasszikus tudományág, melynek tárgykörei folyamatosan bővülnek. A nemzeti alkotmányok szintjén is jól kimutatható az alkotmányozási tárgykörök folyamatos gyarapodása. Mindazonáltal az alkotmányjog tudományában változások is kimutathatók.

A hagyományos fogalmak, doktrínák tartalma átalakulhat, új jelenségekkel kell szembenéznie az alkotmányjognak.

1.1. SZUVERENITÁS

Egy adott állam akkor tekinthető szuverénnek, ha külső kapcsolataiban önállóan tud cselekedni, más országok elismerik az adott országot önálló államnak. Az államiság hagyományos feltétele az ún. szuverenitás-triász; tehát, hogy az adott ország rendelkezzék területtel, a területhez köthető lakossággal és főhatalommal. Amennyiben valamelyik feltétel hiányzik, akkor nem lehet önálló állami szuverenitásról beszélnünk. Vannak olyan esetek, amikor egy adott ország jogi értelemben független, de tényleges szuverenitását az ország területén tartózkodó idegen katonai csapatok folytán elveszíti. Erre utal az Alaptörvényben meghatározott két dátum is. Magyarország az 1944. március 19-én elveszített állami önrendelkezésének visszaálltát 1990. május 2-tól, az első szabadon választott népképviselet megalakulásától (tehát a népszuverenitás eszmei és tényleges újjáéledésétől) kell számítani. Ugyancsak az Alaptörvény rögzíti, hogy Magyarország független, demokratikus jogállam. A belső szuverenitás kifejezés arra utal, hogy a közhatalom forrása a nép, az alkotmányt a nép választott képviselői útján fogadja el.

� 21 �

A szuverenitás azonban nem abszolút fogalom. Egy föderatív államban a szuverenitás belső oldala kettéválhat, bizonyos kérdésekben a föderáció vagy a föderatív egységek rendelkeznek kizárólagos hatáskörrel. Belgiumban Flandria és Vallónia megosztoznak a belső szuverenitásból eredő jogosítványokon, így pl. a szövetségi állam illetve a régiók, közösségek által megalkotott jogszabályok egyenrangúak.13 Noha a szövetségi állam nemzetközi kapcsolataiban, önálló egységként, szuverénként jelenik meg, mégis egyre gyakoribb, hogy egy adott szövetségi állam belső egysége igyekszik nemzetközi kapcsolatait önállóan megjeleníteni. Számos fogadó országban a belga nagykövetség mellett Flandria, Vallónia és Brüsszel főváros saját képviseletet nyitott, Québec önálló képviselettel rendelkezik Franciaországban és egyes német tartományok az Európai Unió intézményei mellett saját „lobbi-feladatokat ellátó” képviseletet működtetnek. Az unitárius államban az ilyen típusú szuverenitás-megosztásra nem kerül sor.

Nem abszolút a szuverenitás-fogalom már csak azért sem, mert a hatalomgyakorlás során figyelembe kell venni a nemzetközi jog általános elveit, szabályait valamint a szupranacionális szervezetekhez való tartozásból eredő nemzetközi kötelezettségvállalásokat. Európában elsősorban az Európai Unióhoz valamint az Európa Tanácshoz való tartozás az, amely kihat a nemzeti szuverenitásra, annak gyakorlására. Nem véletlen, hogy a tagállamok nemzeti alkotmányaikban utalnak is az Európai Unióhoz való tartozásból eredő következményekre, ún. integrációs vagy Európa-klauzulák keretében.14 A nemzeti szuverenitást, ha nem is korlátozzák, de erősen befolyásolni tudják a különböző nemzetközi szervezetek nem kötelező jellegű ajánlásai 13

Vö. a belga alkotmány IV. fejezetével.

A témához ld. pl. Frank Hoffmeister: Constitutional Implications of EU Membership: A View of the Commission. Croatian Yearbook of European Law and Policy, (3)2007:59-97. (A Bizottság nézőpontjából), http://www.whi-berlin.eu/documents/whi-paper1008.pdf; Fazekas Erika: Az integrációs klauzulák összehasonlítása és alkalmazása: új kihívások előtt az Alkotmánybíróság. Parlamenti ösztöndíjasok 2005/2006, Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 2007, 336-357.; Enzo Cannizzaro: EU Law and National Constitution A Pluralist Constitution for a Pluralist Legal Order? Fondazione ASTRID, http://www.astrid-online.it/Riforma-de/Studi-e-ri/Archivio-2/CANNIZZARO.PDF; Kovács György: Az európai integrációs klauzula értékelése. Pázmány Law Working Papers 2011/4.; http://plwp.jak.ppke.hu/en/muhelytanulmanyok/20111/11-2011-4.html; Láncos Petra Lea: Szuverenitás és szupremácia – a tagállami integrációs klauzulákban tükrözött szuverenitáskoncepciók és alkotmányjogi jelentőségük. Pázmány Law Working Papers, 2011/17. http:// plwp.jak.ppke.hu/en/muhelytanulmanyok/20111/24-2011-17.html

14

� 22 �

(soft law), a nem kormányközi szervezetek felhívásai. Hatással van a szuverenitásra egy adott ország pénzügyi eladósodottsága is, amennyiben a hitelezők (pl. IMF, Világbank) ezáltal olyan eszközök birtokába kerülnek, amelyeken keresztül – főként a már említett nemzetközi politikai nyilvánosságon át – képesek „irányítani” egy ország belső mozgásterét, a nemzeti parlamentnek a hitelezők előírásai szerint kell döntéseiket meghozni.

A szuverenitást abban, az értelemben, hogy egy ország szabadon hozhat döntéseket, maga az alkotmány is tudja korlátozni, azaz önkorlátozást15 maga az alkotmány is előírhat. Örökérvényűségi (örökkévalósági) klauzulákkal elő lehet írni, hogy az alkotmány valamely cikkeit az alkotmányozó nem változtathatja meg:16 Franciaországban a köztársasági államforma megváltoztathatatlan, Németországban az Alaptörvény olyan megváltoztatása, amely a Szövetség tartományokra való felosztását, a tartományok alapvető közreműködését a törvényhozásban vagy az 1. és a 20. cikkekben megállapított alapelveket érintené nem megengedett. A magyar Alaptörvény ilyen önkorlátozó örökklauzulát nem ismer, ezért is helyezkedhetett az Alkotmánybíróság arra az álláspontra, hogy az alkotmánymódosításokat tartalmi szempontból nem – csak formailag – vizsgálhatja felül.17 1.2. DEMOKRÁCIA

A szuverenitás szó mellett különös jelentőséggel bír az alkotmányos állam fogalmi elemeként emlegetett demokrácia szó/eszme, amelyet szinte valamennyi ország alkotmánya tartalmaz. A demokrácia is több dolgot foglal 15

Jakab András a modern alkotmányokkal szembeni három alapelvárásról beszél, amelyek egyike – a szimbolikus funkció és az állami alapintézmények demokratikus konstituálása mellett – a hatalom jogi önkorlátozása. Jakab András: Mire jó egy alkotmány? Kommentár, (6)2010:10-24.

16 E kérdés elemzését a nemzetközi kontextusban ld. pl. Halmai Gábor: Alkotmányos alkotmánysértés.

Fundamentum, (2)2011:81-98.; Herbert Küpper: Az alkotmánymódosítás és az alkotmánybírósági kontroll – megoldás az „örökkévalósági klauzula”? Közjogi Szemle, (4)2013:1-17.; Eivind Smith: Old and Protected? On the Supra-Constitutional Clause in the Constitution of Norway. Israel Law Review, 44(3)2011:369-388.; Ulrich K. Preuss: The Implications of „Eternity Clauses” – The German Experience. Israel Law Review, 44(3)2011:429-448.; Sharon Weintal: The Challenge of Reconciling Constitutional Eternity Clauses with Popular Sovereignty. Roward Three-Track Democracy in Israel as a Universal Holistic Constitutional System and Theory. Israel Law Review, 44(3)2011:449-497.; Virgílio Alfonso da Silva: A Fossilised Constitution? Ratio Juris, (17)2004:454-473.; Dante B. Gatmaytan: Can Constitutionalism Constrain Constitutional Change? Northwestern Interdisciplinary Law Review 3(1)2010:22-38.; Yaniv Roznai: Unconstitutional Constitutional Amendments – The Migration and Success of a Constitutional Idea. American Journal of Comparative Law, 61(3):2013:657-719.

17 Ld. 45/2012. (XII. 29.) ABH és az Alaptörvény S) cikke.

� 23 �

magában. Beszélhetünk közvetlen és képviseleti demokráciáról, de a demokrácia szót használjuk, amikor a hatalomgyakorlás módját határozzuk meg.

Kérdés, hogy a nemzeti alkotmányok által használt demokrácia kifejezések mögött milyen tartalom húzódik meg. Azokat az országokat tekinthetjük európai értelemben vett demokráciáknak, amelyekben szabad választások alapján biztosítják a népképviselet létrejöttét, elismerik a hatalommegosztás elvét, az alapjogok érvényesülnek, az alkotmányosság garanciarendszere kiépül, a közigazgatás működése felett bírói kontroll van stb. Azt is mondhatjuk, hogy a demokratikus hatalomgyakorlás értékek tiszteletben tartása útján valósulhat meg.

A demokratikus hatalomgyakorlás a „nép uralmát” jelenti, a végső legitimációnak a néptől kell származnia. A többségi demokráciára épülő rendszerekben joggal vethető fel, hogy „tévedhetetlen-e” a nép? Vitathatatlan, hogy a legitimáció csak a néptől származhat. De ha a nép hibázhat, akkor kinek áll jogában a nép képviselőinek döntését korrigálni, hatályon kívül helyezni és minderre milyen legitimációval kerül sor? Nemzetközi és nemzeti színtéren is sor kerülhet a többségi elv alapján meghozott döntések felülvizsgálatára. Kérdés, hogy a biztos legitimációval rendelkező többségi demokrácia miként viszonyul a sokszor bizonytalanabb legitimáció­ val rendelkezők kritikájához?

A többségi demokrácia mellett egy újfajta demokrácia fogalom is megjelent: a részvételi demokrácia (démocratie participative).18 Ennek tágan értelmezett fogalmába beletartozik a nemzetközi tanácsadó szervek (pl. Velencei Bizottság), nem kormányzati szervek (nemzetközi és nemzeti emberi jogi testületek), valamint a nemzeti szinten tevékenykedő független szakértői tanácsok tevékenysége, melyek – a nemzeti szintek vonatkozásában a szubszidiaritás elve értelmében – igényt támasztanak arra, hogy részt vegyenek a döntéshozatalban, illetve a többségi demokrácia kontrolljában.

A részvételi demokrácia ilyen közreműködő szerveinek jogi legitimációja azonban kisebb, mint a többségi demokratikus szerveké, mindazonáltal komoly politikai erővel rendelkeznek és alkalmasak arra, hogy a többségi demokrácia döntéseit befolyásolni tudják. A többségi demokrá18

Martine Revel, Cécile Blatrix, Loïc Blondiaux, Jean-Michel Fourniau, Bertrand Hériard Dubreuil, Rémi Lefèbvre (dir.): Le débat public : une expérience française de démocratie participative. Paris, La Découverte, 2007, 412 p.

� 24 �

cia és a részvételi demokrácia egymáshoz való viszonyában alapvető kérdés, hogy melyik miként akar a másikra hatni. A többségi demokrácia akkor működik jól, ha bevonja a hatalomgyakorlásba a részvételi demokrácia szerveit, de álláspontunk szerint kialakulhat olyan helyzet is, amikor a részvételi demokrácia szervei „blokkoló kisebbségként” kívánják akadályozni a többségi akarat megvalósítását.

Amennyiben a részvételi demokrácia totálisan a többségi demokrácia teljes ellensúlyának képzeli magát, úgy az szembe helyezkedik a parlamentáris demokrácia eszméjével. A parlamentáris rendszerben a többségi demokráciának elsősorban korlátai, ellenőrei és nem ellensúlyai vannak. A két szó között tartalmi különbség van: az ellensúly legalább ugyanolyan erős akar lenni, mint az az entitás, amelynek ellensúlyaként működik, a korlát azonban határokat jelöl meg, amelyet a többség nem léphet át. Álláspontunk szerint a gyengébb legitimációjú részvételi demokrácia csak korlátja lehet a többségi demokráciának. A magyar Alaptörvény elfogadása kapcsán a két szempontrendszer frontális összeütközésének lehettünk tanúi.

A demokrácia kérdése megjelenik az Európai Unió és a tagállamok viszonylatában is. Az Unió a tagállamok szerződéses keretein nyugszik, legitimációja a szerződő államok akaratától függ. Az Európai Unióról szóló szerződés (továbbiakban: EUSz.) 2. pontja lefekteti, hogy az Unió a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, az emberi méltóság – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul. Ehhez képest megállapítható, hogy egyedül az Európai Parlament az a szerv, amelynek demokratikus alapjai vannak, legitimációja választásokon nyugszik, elviekben az európai népakaratot kívánja kifejezésre juttatni. Az Európai Parlament azonban nem tekinthető ugyanolyan törvényhozó testületnek, mint a nemzeti parlament. Ezt a német alkotmánybíróság is megerősítette, amikor eltörölte az európai parlamenti képviselők megválasztásához szükséges 3%-os választási küszöböt.19 Az európai népakarat kifejeződését csak korlátozottan tudja megtestesíteni a nem túl magas részvétellel megválasztott európai parlamenti képviselők összessége.20 A szerződések ratifikációját a tagállami parlamentek 19

BVerfG, 2 BvE 2/13 vom 26.2.2014, Absatz-Nr. (1 – 86.)

A Német Alkotmánybíróság szerint az Európai Parlament a Lisszaboni Szerződésben a 14. cikk (2) bekezdésének újraszövegezését követően sem vált „egy szuverén európai nép képviseleti szer-

20

� 25 �