AZ EURÓPAI UNIÓ SZERZŐDÉSES REFORMJA - az Unió Lisszabon után by ORAC Kiadó

HORVÁTH ZOLTÁN – ÓDOR BÁLINT

Az Európai Unió szerződéses reformja – Az Unió Lisszabon után

HORVÁTH ZOLTÁN – ÓDOR BÁLINT

Az Európai Unió szerződéses reformja – Az Unió Lisszabon után

Lap- és Könyvkiadó Kft.

Lezárva: 2008. május 9.

A könyv szerkesztéséhez köszönjük az Európai Tudományos, Oktatási és Kutatási Intézet szakmai támogatását.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. ISBN 978 963 258 028 9 Budapest, 2008 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős kiadó: Lipovecz Éva, a kft. ügyvezető igazgatója Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva

TARTALOM

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ 1.1. A Lisszaboni Szerződés előzményei: a folyamatos szerződés-módosításoktól a Nizzai Nyilatkozatig 1.2. A folyamat kereteinek meghatározása: a Laekeni Nyilatkozat 1.2.1. A tartalmi kérdések meghatározása 1.2.1.1. A hatáskörök jobb meghatározása és megosztása az Unióban 1.2.1.2. Az Unió eszközrendszerének egyszerűsítése 1.2.1.3. Az átláthatóság, a demokrácia és a hatékonyság fokozása 1.2.1.4. Az európai polgárok alkotmánya 1.2.2. Szervezeti kérdések: a 2003–2004. évi kormányközi konferenciát előkészítő Konvent felállítása 1.3. Az Európai Konvent működése – Az Alkotmányszerződés tervezetének megszületése 1.4. Az Alkotmányszerződés megszületése – A 2003–2004. évi kormányközi konferencia 1.5. Az Alkotmányszerződés bukása 1.6. Alkotmányszerződés helyett reformszerződés 1.7. A Lisszaboni Szerződés megszületése – A 2007. évi kormányközi konferencia

15 15 19 19 20 21 21 21 22 24 27 34 36 39

2. FEJEZET: AZ UNIÓ JOGI KERETEI

2.1. A Lisszaboni Szerződés jelentősége 2.2. A Szerződések szerkezete – Az Unió elsődleges joga 2.2.1. A Szerződések szerkezete a Lisszaboni Szerződés előtt 2.2.2. A Szerződések szerkezete a Lisszaboni Szerződés alapján 2.3. A jogi aktusok – Az Unió másodlagos joga 2.3.1. A jogi aktusok a Lisszaboni Szerződés előtt 2.3.1.1. Az első pillér jogi aktusai 2.3.1.2. A második pillér jogi aktusai 2.3.1.3. A harmadik pillér jogi aktusai 2.3.2. A jogi aktusok a Lisszaboni Szerződés alapján

43 46 46 52 61 61 62 63 64 64

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

2.4. Az Unió értékei és céljai 2.4.1. Az Európai Unió értékei a Lisszaboni Szerződés előtt 2.4.2. Az Európai Unió értékei a Lisszaboni Szerződés alapján 2.4.3. Az Európai Unió céljai a Lisszaboni Szerződés előtt 2.4.4. Az Európai Unió céljai a Lisszaboni Szerződés alapján 2.5. Az Unió jogi személyisége 2.5.1. A jogi személyiség kérdése a Lisszaboni Szerződés előtt 2.5.2. A jogi személyiség a Lisszaboni Szerződés alapján 2.6. Az uniós jog elsőbbsége 2.6.1. A közösségi jog elsőbbségének kérdése a Lisszaboni Szerződés előtt 2.6.2. Az uniós jog elsőbbsége a Lisszaboni Szerződés alapján 2.7. A felülvizsgálati eljárás 2.7.1 A felülvizsgálati eljárás a Lisszaboni Szerződés előtt 2.7.2. A felülvizsgálati eljárás a Lisszaboni Szerződés alapján 2.7.2.1. A rendes felülvizsgálati eljárás 2.7.2.2. Az Unió belső politikáira vonatkozó egyszerűsített felülvizsgálati eljárás 2.7.2.3. Egyszerűsített felülvizsgálati eljárás (általános átvezető záradék) 2.7.2.4. Különleges átvezető záradékok 2.7.3.5. Vészfékzáradékok 2.8. Az uniós tagság – A belépés, kilépés, felfüggesztés feltételei 2.8.1. Az uniós tagság feltételei 2.8.1.1. Az uniós tagság feltételei a Lisszaboni Szerződés előtt 2.8.1.2. Az uniós tagság feltételei a Lisszaboni Szerződés alapján 2.8.2. Az uniós tagság felfüggesztése 2.8.2.1. Az uniós tagság felfüggesztése a Lisszaboni Szerződés előtt 2.8.2.2. Az uniós tagság felfüggesztése a Lisszaboni Szerződés alapján 2.8.3. Az Unióból való kilépés 2.8.3.1. Az Unióból való kilépés a Lisszaboni Szerződés előtt 2.8.3.2. Az Unióból való kilépés a Lisszaboni Szerződés alapján 2.9. A rugalmas integráció eszközei 2.9.1. A rugalmas integráció jelentősége 2.9.2. A megerősített együttműködés a Lisszaboni Szerződés alapján 2.9.3. Állandó strukturált együttműködés a Lisszaboni Szerződés alapján

68 68 68 69 70 73 73 74 74 74 75 77 77 77 78 78 79 80 82 83 83 83 84 85 85 86 87 87 87 88 88 89 95

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

3. FEJEZET: AZ UNIÓS POLGÁRSÁG ÉS AZ ALAPVETŐ JOGOK

3.1. Uniós polgárság 3.1.1. Az uniós polgárság a Lisszaboni Szerződés előtt 3.1.2. Az uniós polgárság a Lisszaboni Szerződés alapján 3.2. Az Unió demokratikus működésének alapelvei 3.2.1. A demokratikus egyenlőség elve 3.2.1.1. A demokratikus egyenlőség elve a Lisszaboni Szerződés előtt 3.2.1.2. A demokratikus egyenlőség elve a Lisszaboni Szerződés által módosított EU-Szerződés alapján 3.2.2. A képviseleti demokrácia elve 3.2.2.1. A képviseleti demokrácia a Lisszaboni Szerződés előtt 3.2.2.2. A képviseleti demokrácia a Lisszaboni Szerződés alapján 3.2.3. A részvételi demokrácia elve 3.2.3.1. A részvételi demokrácia elve a Lisszaboni Szerződés előtt 3.2.3.2. A részvételi demokrácia elve a Lisszaboni Szerződés alapján 3.2.3.2.1. A polgári kezdeményezés 3.2.3.2.2. Párbeszéd az érdekképviseleti szervezetekkel és a civil társadalommal 3.2.3.2.3. Párbeszéd az egyházakkal és világnézeti szervezetekkel 3.3. Alapvető jogok és az Alapjogi Charta 3.3.1. Az alapvető jogok a Lisszaboni Szerződés előtt 3.3.2. Az alapvető jogok a Lisszaboni Szerződés alapján 3.3.3. Az Alapjogi Charta a Lisszaboni Szerződés előtt 3.3.4. Az Alapjogi Charta a Lisszaboni Szerződés alapján 3.3.4.1. Az Alapjogi Charta jogi státusza 3.3.4.2. Az Alapjogi Chartába foglalt alapvető jogok

96 96 97 98 98

4. FEJEZET: AZ UNIÓ HATÁSKÖREI 4.1. A hatáskörök meghatározása a Lisszaboni Szerződés előtt – A három pillérre épülő rendszer működése 4.2. A hatáskörök meghatározása a Lisszaboni Szerződésben 4.2.1. A hatáskörök elhatárolásának és gyakorlásának alapelvei és a nemzeti parlamentek szerepe 4.2.1.1. Jegyzőkönyv a szubszidiaritás és az arányosság elvének alkalmazásáról 4.2.1.2. Jegyzőkönyv a nemzeti parlamenteknek az Európai Unióban betöltött szerepéről

98 98 99 99 99 100 100 101 101 101 102 102 102 103 104 105 105 108 114 114 118 119 121 123

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

4.2.2. A hatáskörök típusainak meghatározása 4.2.2.1. A kizárólagos hatáskörök 4.2.2.2. A megosztott hatáskörök 4.2.2.3. A gazdaság- és foglalkoztatáspolitikák összehangolása 4.2.2.4. A közös kül- és biztonságpolitika 4.2.2.5. A támogató, összehangoló és kiegészítő intézkedések területei 4.2.3. A rugalmasság a hatáskörgyakorlás során

126 128 128

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

133

5.1. Az intézményi keret 5.1.1. Az intézményi keret a Lisszaboni Szerződés előtt 5.1.2. Az intézményi keret a Lisszaboni Szerződés alapján 5.2. Az Európai Bizottság 5.2.1. Az Európai Bizottság a Lisszaboni Szerződés előtt 5.2.2. Az Európai Bizottság a Lisszaboni Szerződés alapján 5.2.2.1. A Bizottság összetétele 5.2.2.2. A Bizottság szerepe és hatásköre 5.2.2.3. A Bizottság alelnöke: az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője 5.3. A Tanács 5.3.1. A Tanács a Lisszaboni Szerződés előtt 5.3.2. A Tanács a Lisszaboni Szerződés alapján 5.3.2.1. A Tanács státusza 5.3.2.2. A Tanács formációi 5.3.2.3. A Tanács elnöksége 5.3.2.4. A tanácsi szavazási rend 5.4. Az Európai Tanács 5.4.1. Az Európai Tanács a Lisszaboni Szerződés előtt 5.4.2. Az Európai Tanács a Lisszaboni Szerződés alapján 5.4.2.1. Az Európai Tanács intézményi státusza 5.4.2.2. Az Európai Tanács összetétele és eljárása 5.4.2.3. Az Európai Tanács elnöke 5.5. Az Európai Parlament 5.5.1. Az Európai Parlament a Lisszaboni Szerződés előtt 5.5.2. Az Európai Parlament a Lisszaboni Szerződés alapján 5.5.2.1. Az Európai Parlament státusza és hatáskörei 5.5.2.2. Az Európai Parlament összetétele 5.6. Az Európai Unió Bírósága 5.6.1. A Bíróság a Lisszaboni Szerződés előtt 5.6.2. A Bíróság a Lisszaboni Szerződés alapján 5.7. A Számvevőszék 5.7.1. A Számvevőszék a Lisszaboni Szerződés előtt 5.7.2. A Számvevőszék a Lisszaboni Szerződés alapján

133 133 134 134 134 135 135 137

129 130 130 131

138 139 139 143 143 143 144 144 148 148 149 149 150 151 152 152 154 154 154 157 157 158 160 160 160

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

5.8. Az Európai Központi Bank 5.8.1. Az Európai Központi Bank a Lisszaboni Szerződés előtt 5.8.2. Az Európai Központi Bank a Lisszaboni Szerződés alapján 5.9. A Gazdasági és Szociális Bizottság 5.9.1. A Gazdasági és Szociális Bizottság a Lisszaboni Szerződés előtt 5.9.2. A Gazdasági és Szociális Bizottság a Lisszaboni Szerződés alapján 5.10. A Régiók Bizottsága 5.10.1. A Régiók Bizottsága a Lisszaboni Szerződés előtt 5.10.2. A Régiók Bizottsága a Lisszaboni Szerződés alapján 5.11. Az Európai Beruházási Bank 5.11.1. Az Európai Beruházási Bank a Lisszaboni Szerződés előtt 5.11.2. Az Európai Beruházási Bank a Lisszaboni Szerződés alapján 5.12. Az európai ombudsman 5.12.1. Az európai ombudsman a Lisszaboni Szerződés előtt 5.12.2. Az európai ombudsman a Lisszaboni Szerződés alapján

163 164 164 165 166 166 166 167 167 167

6. FEJEZET: AZ UNIÓ DÖNTÉSHOZATALI RENDSZERE

168

6.1. A döntéshozatal a Lisszaboni Szerződés előtt 6.1.1. Az első pillér jogalkotási eljárásai 6.1.1.1. A konzultációs eljárás 6.1.1.2. Az együttműködési eljárás 6.1.1.3. A hozzájárulási eljárás 6.1.1.4. Az együttdöntési eljárás 6.1.2. A második pillér döntéshozatala 6.1.3. A harmadik pillér döntéshozatala 6.2. A döntéshozatal a Lisszaboni Szerződés alapján 6.2.1. A szavazási rend a Tanácsban a Lisszaboni Szerződés alapján 6.2.2. A döntéshozatali mechanizmus a Lisszaboni Szerződés alapján

169 171 172 173 174 175 178 179 180 181 183

7. FEJEZET: AZ UNIÓ PÉNZÜGYEI

188

7.1. 7.2.

188 188 189 190 191 192 192 192 193 194

Az Unió pénzügyei a Lisszaboni Szerződés előtt 7.1.1. A költségvetési és pénzügyi alapelvek 7.1.2. A közös költségvetés saját forrásai 7.1.3. A pénzügyi perspektívák rendszere 7.1.4. A költségvetési eljárás Az Unió pénzügyei a Lisszaboni Szerződés alapján 7.2.1. A költségvetési és pénzügyi alapelvek 7.2.2. Az Unió saját forrásai 7.2.3. A többéves pénzügyi keret 7.2.4. Az Unió éves költségvetése – az új költségvetési eljárás

160 160 162 162 162

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

8. FEJEZET: AZ UNIÓ POLITIKÁI

196

8.1. Az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó politikák 8.1.1. Vámunió 8.1.1.1. A vámunió az EK-Szerződés alapján 8.1.1.2. A vámunió az EUM-Szerződés alapján 8.1.2. Versenyszabályok 8.1.2.1. A versenyszabályok az EK-Szerződés alapján 8.1.2.2. A versenyszabályok az EUM-Szerződés alapján 8.1.3. Monetáris politika 8.1.3.1. A monetáris politika az EK-Szerződés alapján 8.1.3.2. A monetáris politika az EUM-Szerződés alapján 8.1.4. A tengerek biológiai erőforrásainak megőrzése 8.1.4.1. A tengerek biológiai erőforrásainak megőrzése az EK-Szerződés alapján 8.1.4.2. A tengerek biológiai erőforrásainak megőrzése az EUM-Szerződés alapján 8.1.5. A közös kereskedelempolitika 8.1.5.1. A közös kereskedelempolitika az EK-Szerződés alapján 8.1.5.2. A közös kereskedelempolitika az EUM-Szerződés alapján 8.1.6. Az Unió által kötött nemzetközi megállapodások 8.1.6.1. A Közösség által kötött nemzetközi megállapodások az EK-Szerződés alapján 8.1.6.2. Az Unió által kötött nemzetközi megállapodások az EUM-Szerződés alapján 8.2. Megosztott hatáskörbe tartozó politikák 8.2.1. Belső piac 8.2.1.1. A belső piac az EK-Szerződés alapján 8.2.1.1.1. Az áruk szabad mozgása 8.2.1.1.2. A személyek szabad mozgása 8.2.1.1.3. A szolgáltatásnyújtás szabadsága 8.2.1.1.4. A tőke szabad mozgása 8.2.1.1.5. Adózás 8.2.1.1.6. Jogszabályok közelítése 8.2.1.2. A belső piac az EUM-Szerződés alapján 8.2.1.2.1. Az áruk szabad mozgása 8.2.1.2.2. A személyek szabad mozgása 8.2.1.2.3. A szolgáltatásnyújtás szabadsága 8.2.1.2.4. A tőke szabad mozgása 8.2.1.2.5. Adózás 8.2.1.2.6. Jogszabályok közelítése 8.2.2. Szociálpolitika 8.2.2.1. A szociálpolitika az EK-Szerződés alapján 8.2.2.2. A szociálpolitika az EUM-Szerződés alapján

201 201 201 202 202 202 205 207 207 210 216 216 216 216 216 217 219 219 220 222 222 222 223 224 225 226 228 228 229 230 231 232 232 233 234 235 235 237

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

8.2.3. Gazdasági, társadalmi és területi kohézió 239 8.2.3.1. A gazdasági, társadalmi és területi kohézió az EK-Szerződés alapján 239 8.2.3.2. A gazdasági, társadalmi és területi kohézió az EUM-Szerződés alapján 241 8.2.4. Mezőgazdaság és halászat 242 8.2.4.1. A mezőgazdaság és halászat az EK-Szerződés alapján 242 8.2.4.1.1. A közös agrárpolitika 242 8.2.4.1.2. A közös halászati politika 244 8.2.4.2. A mezőgazdaság és halászat az EUM-Szerződés alapján 245 8.2.5. Környezet 246 8.2.5.1. A környezetvédelmi politika az EK-Szerződés alapján 246 8.2.5.2. A környezetvédelmi politika az EUM-Szerződés alapján 248 8.2.6. Fogyasztóvédelem 249 8.2.6.1. A fogyasztóvédelmi politika az EK-Szerződés alapján 249 8.2.6.2. A fogyasztóvédelmi politika az EUM-Szerződés alapján 250 8.2.7. Közlekedés 251 8.2.7.1. A közös közlekedéspolitika az EK-Szerződés alapján 251 8.2.7.2. A közös közlekedéspolitika az EUM-Szerződés alapján 252 8.2.8. Transzeurópai hálózatok 253 8.2.8.1. A transzeurópai hálózatok az EK-Szerződés alapján 253 8.2.8.2. A transzeurópai hálózatok az EUM-Szerződés alapján 254 8.2.9. Energia 255 8.2.9.1. Az energiaügyek az EK-Szerződés alapján 255 8.2.9.2. Az energiaügyek az EUM-Szerződés alapján 255 8.2.10. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség 257 8.2.10.1. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség a Lisszaboni Szerződés előtti EU-Szerződés és az EK-Szerződés alapján 257 8.2.10.1.1. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó általános rendelkezések 257 8.2.10.1.2. A határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos politikák 261

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

8.2.10.1.3. Igazságügyi együttműködés polgári ügyekben 8.2.10.1.4. Igazságügyi együttműködés büntetőügyekben 8.2.10.1.5. Rendőrségi együttműködés 8.2.10.2. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség az EUM-Szerződés alapján 8.2.10.2.1. A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó általános rendelkezések 8.2.10.2.2. A határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos politikák 8.2.10.2.3. Igazságügyi együttműködés polgári ügyekben 8.2.10.2.4. Igazságügyi együttműködés büntetőügyekben 8.2.10.2.5. Rendőrségi együttműködés 8.2.11. Kutatás, technológiafejlesztés, űrkutatás 8.2.11.1. A kutatás, a technológiafejlesztés és az űrkutatás az EK-Szerződés alapján 8.2.11.2. A kutatás, a technológiafejlesztés és az űrkutatás az EUM-Szerződés alapján 8.2.12. Fejlesztési együttműködés és humanitárius segítségnyújtás 8.2.12.1. A fejlesztési együttműködés és a humanitárius segítségnyújtás az EK-Szerződés alapján 8.2.12.2. A fejlesztési együttműködés és a humanitárius segítségnyújtás az EUM-Szerződés alapján 8.3. Gazdaság- és foglalkoztatáspolitikák összehangolása 8.3.1. A gazdaság- és foglalkoztatáspolitikák összehangolása az EK-Szerződés alapján 8.3.1.1. A gazdaságpolitikák összehangolása az EK-Szerződés alapján 8.3.1.2 A foglalkoztatáspolitikák összehangolása az EK-Szerződés alapján 8.3.2. A gazdaság- és foglalkoztatáspolitikák összehangolása az EUM-Szerződés alapján 8.3.2.1. A gazdaságpolitikák összehangolása az EUM-Szerződés alapján 8.3.2.2. A foglalkoztatáspolitikák összehangolása az EUM-Szerződés alapján 8.4. Közös kül- és biztonságpolitika 8.4.1. A közös kül- és biztonságpolitika a Lisszaboni Szerződés előtti EU-Szerződés alapján 8.4.1.1. A közös kül- és biztonságpolitika fejlődése

262 262 263 264 265 267 270 271 274 276 276 278 279 279 281 283 283 285 285 286 287 288 289 289 289

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

8.4.1.2. A közös kül- és biztonságpolitika döntéshozatala és eszközrendszere 8.4.2. A közös kül- és biztonságpolitika a Lisszaboni Szerződés utáni EU-Szerződés és az EUM-Szerződés alapján 8.4.2.1. A közös kül- és biztonságpolitika reformjának fő pontjai 8.4.2.2. A közös kül- és biztonságpolitikát érintő rendelkezések 8.4.2.3. A közös biztonság- és védelempolitikát érintő rendelkezések 8.5. Az Unió támogató, összehangoló és kiegészítő intézkedései 8.5.1. Emberi egészség védelme és javítása 8.5.1.1. A népegészségügyi politika az EK-Szerződés alapján 8.5.1.2. A népegészségügyi politika az EUM-Szerződés alapján 8.5.2. Ipar 8.5.2.1. Az iparpolitika az EK-Szerződés alapján 8.5.2.2. Az iparpolitika az EUM-Szerződés alapján 8.5.3. Kultúra 8.5.3.1. A kulturális politika az EK-Szerződés alapján 8.5.3.2. A kulturális politika az EUM-Szerződés alapján 8.5.4. Idegenforgalom 8.5.4.1. Az idegenforgalom az EK-Szerződés alapján 8.5.4.2. Az idegenforgalom az EUM-Szerződés alapján 8.5.5. Oktatás, ifjúság, sport és szakképzés 8.5.5.1. Az oktatás, ifjúság, szakképzés, és a sport az EK-Szerződés alapján 8.5.5.2. Az oktatás, ifjúság, szakképzés és a sport az EUM-Szerződés alapján 8.5.6. Polgári védelem 8.5.6.1. A polgári védelem az EK-Szerződés alapján 8.5.6.2. A polgári védelem az EUM-Szerződés alapján 8.5.7. Igazgatási együttműködés 8.5.7.1. Az igazgatási együttműködés az EK-Szerződés alapján 8.5.7.2. Az igazgatási együttműködés az EUM-Szerződés alapján MELLÉKLETEK I. Melléklet Döntéshozatali rendelkezések a Lisszaboni Szerződés szerint

13 291 294 294 295 301 305 305 305 306 308 308 308 309 309 310 310 310 311 311 311 313 313 313 314 314 314 315 317 319

5. FEJEZET: AZ UNIÓ INTÉZMÉNYEI

II. Melléklet Egyhangú döntéshozatalt igénylő rendelkezések a Lisszaboni Szerződés szerint

383

III. Melléklet Megfelelési táblázatok 397 BIBLIOGRÁFIA

423

AZ EURÓPAI UNIÓRÓL SZÓLÓ SZERZŐDÉS ÉS AZ EURÓPAI UNIÓ MŰKÖDÉSÉRŐL SZÓLÓ SZERZŐDÉS EGYSÉGES SZERKEZETBE FOGLALT VÁLTOZATA

427

Az Európai Unióról szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata

441

Az Európai Unió működéséről szóló szerződés egységes szerkezetbe foglalt változata

471

Jegyzőkönyvek

611

Mellékletek

733

1. FEJEZET

ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ 1.1. A Lisszaboni Szerződés előzményei: a folyamatos szerződés-módosításoktól a Nizzai Nyilatkozatig Az Európai Unió 1986 óta – amikor aláírták az Egységes Európai Okmányt – a folyamatos alapszerződés-módosítás időszakát éli. Az alapító szerződéseket négy kormányközi konferencia1 végeredményeként, négyszer is átfogóan módosították: az Egységes Európai Okmánnyal 1987-ben, a Maastrichti Szerződéssel 1993ban, az Amszterdami Szerződéssel 1999-ben, majd a Nizzai Szerződéssel 2003ban. További – igaz, kisebb mértékű – szerződésmódosításokkal járt az integráció folyamatos bővítése is (1986-ban Portugália és Spanyolország, 1995-ben Ausztria, Finnország és Svédország, 2004-ben Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia és Szlovénia, 2007-ben pedig Bulgária és Románia csatlakozása miatt). Míg az ötvenes években a Párizsi és Római Szerződésekkel létrehozott szerződéses, intézményi és döntéshozatali rend 30 éven át lényegében állandó volt, a nyolcvanas évek második felében világossá vált, hogy az integráció sikerének megőrzéséhez és megerősítéséhez több közösségi hatáskörre, több területen szorosabb együttműködésre, ehhez pedig hatékonyabb döntéshozatali és intézményi rendszerre van szükség, amelyet a tagállamok számának jelentős bővülése még inkább elkerülhetetlenné tett. A tagállamokban – ahogy azt az Egységes Európai Okmány elfogadása is jelezte – meg is volt a hajlandóság az alapító szerződések reformjára, de az általában csak a nélkülözhetetlen és már nem halasztható reformok megvalósításáig terjedt, ami azzal járt, hogy soha nem sikerült egy nagy csomagban az összes nagy reformelképzelést végrehajtani. Bár az 1992-ben aláírt, az Európai Unióról szóló Maastrichti Szerződés nagyon ambiciózus célkitűzéseket fogalmazott meg A kormányközi konferencia a tagállamok kormányai képviselőinek részvételével működő tárgyalássorozat, amit akkor hívnak össze, ha a tagállamok az európai integráció alapját képező szerződések valamilyen jellegű módosítását tervezik. Ennek többféle oka lehet. Ilyen például az integráció mélyítésének szándéka, amikor a tagállamok az együttműködés leendő formáiról tárgyalnak; de kormányközi konferencia keretében zajlanak a csatlakozási tárgyalások is, amelyek a csatlakozási szerződések révén szintén az alapszerződések módosításával zárulnak. A kormányközi konferenciák kulcskérdése általában vagy a tagállamoktól hatáskörök átadása az integráció szintjére (azaz a közösségi intézmények részére), vagy a már az integráció szintjén lévő (a közösségi intézményeknél lévő) hatáskörök gyakorlására vonatkozó szabályok megváltoztatása. A kormányközi konferenciák fontos jellemzője, hogy nem az Európai Unió (illetve az Európai Közösségek) intézményi keretében folynak, hanem hagyományos diplomáciai tárgyalásoknak tekinthetők, ahol minden állam szuverén hatalomként jelenik meg, és így dönteni is csak teljes egyetértés esetén lehet. A konferenciák eredményeit, azaz a megszülető szerződéseket minden esetben minden aláíró államnak belső alkotmányos előírásai szerint meg kell erősítenie (ratifikálnia kell), ellenkező esetben a szerződés nem léphet hatályba.

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

a gazdasági és politikai unió megteremtésével, a döntéshozatali reform és az általa bevezetett ún. második és harmadik pillér (kül- és biztonságpolitika, bel- és igazságügyek) területén csak az első lépéseket tette meg, és így bizonyos értelemben félbehagyott szerződésként már magába kódolta az alapító szerződések későbbi módosítását. Mivel a Maastrichti Szerződés elfogadásakor a tagállamok bizonytalanok voltak a szerződés rendelkezései megvalósulásának következményeit illetően, és nem látták előre, hogyan működik majd a számos tekintetben új rendszer, ezért már a Maastrichti Szerződés egy cikkében úgy határoztak, hogy 1996-ban újabb kormányközi konferenciát hívnak össze a szerződés felülvizsgálatára, esetleges módosítására. A kormányközi konferencia megnyitását a kilencvenes évek közepén aztán egyre több ok indokolta. Maastricht után sokan úgy érezték, hogy az „Unió”-vá fejlődő szervezet – amely Maastrichtban az integráció mélyítése következtében több új jogosítványt és feladatot kapott – számos tekintetben elégtelenül működik. Arra hívták fel a figyelmet, hogy egyre több terület, és az ezekkel kapcsolatos döntés kerül közösségi, illetve uniós szintre, miközben az intézmények működése ehhez vagy a demokratikus kontrol, vagy a hatékonyság szempontjából nem megfelelő. Ráadásul az immár tizenöt tagú Unióban a még mindig sok kérdésben a tagállamok közötti konszenzusra építő döntéshozatal meglehetősen nehézkessé vált. A közép- és kelet-európai országok révén további bővülések előtt álló Unió számára létfontosságúnak tűnt az eredetileg hat tagállamra szabott intézményrendszer jelentősebb átalakítása. A bővítéssel is szorosan összefüggő intézményi problémák megoldása lett így az egyik fő célja a Maastrichti Szerződés után az alapszerződések felülvizsgála tára összehívott, 1996. március 29-én Torinóban megkezdett kormányközi konferenciának, amelyet 15 hónapos vita után, 1997 júniusában az Amszterdami Szerződés elfogadásával zártak. A végül 1997. október 2-án aláírt Amszterdami Szerződés azonban – legalábbis intézményi szempontból – egyáltalán nem váltotta be az előzetes várakozásokat. Bár fontos reformokat hozott a második és különösen a harmadik pillér területén, az intézményi reformokat illetően jelentősebb eredményt egyedül az Európai Parlamenttel kapcsolatban ért el a Parlament társjogalkotói szerepének jelentős kibővítésével. Kiábrándító eredmény született ugyanakkor a Tanács és a Bizottság tekintetében szükségesnek mutatkozó – és kiemelten fontos – reformokat illetően, mivel a tagállamok képtelennek bizonyultak megegyezni a legérzékenyebb kérdésekben. Nyilvánvalóvá vált, hogy a döntéshozatal rendszerének átalakítása olyan változásokat hozhat az Unió jellegében, amelyet több tagállam ekkor még nem mert felvállalni, és így a komolyabb reformok elhalasztása mellett döntöttek. Mindez már azt is előrevetítette, hogy nagyon rövid időn belül újabb kormányközi konferenciára és az alapszerződések további módosítására lesz szükség. A tagállamok számának az elérhető közelségbe kerülő keleti irányú bővítés következtében várható nagyarányú bővítése elodázhatatlanná tette a reformokat. Több tagállam és az Európai Parlament is leszögezte, új bővítési kört csak a megoldatlan problémák rendezését követően támogat. Így már az Amszterdami Szerződés hatálybalépését követően alig egy hónappal, az 1999. június 3–4-én megrendezett kölni csúcson a tagállamok úgy határoztak, hogy 2000 első felében

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

újabb kormányközi konferenciát hívnak össze, amelyet a tervek szerint 2000 végéig lezárnak, és az alapszerződések módosításával döntenek a szükségesnek ítélt intézményi reformokról. A 2000. február 14-én megnyitott – többnyire az Amszterdami Szerződés által nyitva hagyott intézményi kérdésekre, az ún. „amszterdami maradékok”-ra2 koncentráló – kormányközi konferenciát végül – tíz hónapos megfeszített tárgyalásokat követően – a 2000. december 7–10-ei nizzai csúcs zárta le, ahol megszületett a Nizzai Szerződés, amely kifejezetten az intézményrendszer és a döntéshozatal átalakítását célozta. A 2000. decemberi csúcstalálkozón kialakított Nizzai Szerződést végül 2001. február 26-án írták alá, és az elhúzódó, különösen Írországban nehézséget okozó ratifikációt követően 2003. február 1-jén lépett hatályba. A Nizzai Szerződés, bár egyértelműen az Egységes Európai Okmány, a Maastrichti Szerződés és az Amszterdami Szerződés által véghezvitt, a mélyebb integrációt célzó folyamat egyértelmű folytatásának tekinthető, elődeivel szemben elsősorban nem az integráció újabb területekre való kiterjesztését és az Unió újabb hatáskörökkel való felruházását célozta, hanem azt, hogy a meglévő hatáskörökkel kapcsolatos döntéseknél lehetővé tegye a gyorsabb döntéshozatalt, könnyítse a tagállamok megegyezését annak érdekében, hogy az EU a tagállamok nagyarányú bővülését követően is hatékonyan tudjon működni. A Nizzai Szerződés ezért egyrészt továbbvitte a még az Egységes Európai Okmánnyal megkezdett folyamatot, amely az uniós döntéshozatalában a konszenzusos döntéshozatallal szemben a többségi döntések további kiterjesztésére irányult, másrészt úgy módosította a tagállamok részvételét a döntéshozatalban, hogy jobban tükröződjenek a népességi arányok az Unió döntéshozó szerveiben. A szerződés így számos területre kiterjesztette a minősített többséggel meghozandó döntések körét, és ezzel visszaszorította a tagállami vétó lehetőségét, valamint tovább növelte (igaz az Egységes Európai Okmányhoz, a Maastrichti és Amszterdami Szerződéshez képest csekély mértékben) az Európai Parlament befolyását a jogalkotásban. Az uniós intézményeket érintően a Nizzai Szerződés meghatározta, hogy a majdan 27 tagú (a 15 akkori tagállamot és a 12 akkor csatlakozási tárgyalást folytató tagjelöltet is már magában foglaló) Unióban az egyes tagországoknak az egyes intézményekben hány tagja, milyen súlya lesz. A szerződés emellett megkönnyítette a tagállamok közötti ún. megerősített együttműködés intézményének alkalmazását, amely lehetővé teszi, hogy az integráció egy adott területén gyorsabban előrehaladni kívánó országok akkor is mélyíthessék együttműködésüket, ha abban egyes tagállamok nem kívánnak részt venni. Mindezen rendelkezésekkel a Nizzai Szerződés – rövid távon – jelentősen hozzájárult a kibővített EU hatékonyságának megőrzéséhez, de a szerződés – főleg a föderalista ambíciókhoz képest – több tekintetben elmaradt a várakozásoktól. A legfőbb kritika a többségi döntéshozatal és az Európai Parlament hatásköreinek nem elég széles körű kiterjesztését (a konszenzusos döntések további viszonylag jelentős mértékű fennmaradását), valamint a döntéshozatalnak az átlagpolgárok 2

Az ún. amszterdami maradékok a következő kérdések voltak: a Tanácsban a minősített többséggel meghozott döntések számának kiterjesztése, a tanácsi szavazatok újrasúlyozása, a Bizottság összetételének és méretének meghatározása.

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

számára átláthatatlan rendszere fenntartását (sőt további bonyolítását) érte. A Nizzai Szerződés vitathatatlan érdeme ugyanakkor mégis az volt, hogy hatálybalépését követően lehetővé tette az EU keleti irányú, történelmi léptékű bővítését. Mindemellett tény, hogy e szerződés sem oldott meg számos olyan, a hatékony, átlátható, demokratikus működést érintő alapproblémát, amelyek csak egy nagy, átfogó reform keretében lettek volna felszámolhatók. Mindezeket figyelembe véve ezért a tagállamok mindjárt Nizzában elfogadtak egy olyan, az Unió jövőjéről szóló nyilatkozatot, az ún. Nizzai Nyilatkozatot, amelyben kinyilvánították, hogy 2004-ben újabb kormányközi konferenciát tartanak, amelynek feladata az Unió hosszabb távra szóló átfogó jogi, intézményi és működési keretének átalakításáról való döntés, és amelynek célja olyan reformok elfogadása, amelyek véget vetnek a folyamatos szerződés-módosítások időszakának, amelybe a tagállamok 15 év állandó átalakítása után ráuntak. Nizzában azt is kimondták, hogy e kormányközi konferenciát immár az addig csatlakozott új tagok, illetve csatlakozási szerződést aláíró tagjelöltek teljes jogú részvételével kell megtartani. Világos volt ugyanis, hogy a 2004-es kormányközi konferencián megszülető új uniós szerződés már a kibővült EU-ban lép hatályba, az akkori és a leendő tagállamokban egyaránt. A Nizzai Szerződéshez csatolt Nizzai Nyilatkozat létrejötte mögött két meghatározó tényező állt. Egyrészt már a 2000. évi kormányközi konferencia előtt napirendre került az az akkor még kisebbségi vélemény, hogy a konferencián nem pusztán a bővítés miatt fontos kérdésekkel kellene foglalkozni, hanem átfogó, akár az EU intézményeit alapvetően átalakító reformokat kellene elfogadni. Másrészt a Nizzai Szerződés szerény eredményeiből is következett: elérkezett az idő, hogy az EU tagállamai a korábbiaknál alaposabban végiggondolják, milyen irányban is kívánják továbbvinni az integrációt, milyennek kívánják látni a jövő Európáját. Az újabb reformok igényét ráadásul felerősítette, hogy Nizzában kudarcot vallott a kormányközi konferenciákat jellemző alkudozási politika, és egyre nagyobb támogatást kapott az a vélekedés, hogy jelentősebb reformot nem lehet végrehajtani a zártkörű kormányközi konferenciákon, így valamilyen azt kiegészítő munkamódszert kellene találni. A Nizzai Nyilatkozat kibocsátásakor ezért a tagállamok egyrészt döntöttek arról, hogy mely kérdéseket kell feltétlenül megtárgyalni a következő intézményi reform során (az Unió és a tagállamok hatáskö rének precízebb szétválasztása; az Európai Unió Alapjogi Chartája3 státuszának meghatározása; a Szerződések egyszerűsítése; a nemzeti parlamenteknek az európai architektúrában elfoglalt szerepe), másrészt viszont a tagállamok azt is elhatározták, hogy a korábbiakhoz képest új, átláthatóbb, demokratikusabb keretet fognak biztosítani a reformok kialakításához.

A politikai unió kiépítésével összefüggésben még az 1999. júniusi kölni csúcson döntöttek úgy, hogy az EU szintjén egyetlen dokumentumban kell összefoglalni az uniós polgárok alapvető jogait. Így született meg az Európai Unió Alapjogi Chartája, amelyet a 2000. decemberi nizzai csúcson három intézmény (az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság) közös ünnepélyes nyilatkozataként hirdettek ki. A Charta – amely főként a szociális jogok széles körű meghatározása miatt nemcsak szimbolikus jelentőséggel bír – azonban nem emelkedhetett jogi erőre a tagállamok közötti viták miatt, így jogi státuszáról a döntést Nizzában elhalasztották. (Az Alapjogi Chartáról részletesen lásd a 3.3. fejezetpontot.)

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

1.2. A folyamat kereteinek meghatározása: a Laekeni Nyilatkozat A Nizzai Nyilatkozat értelmében a tagállamok arról döntöttek, hogy – először az EU történetében – egy olyan, széles körű társadalmi vita keretében fogják kidolgozni az intézményi változtatásokat, amelynek ugyan továbbra is meghatározó (a végső döntést meghozó) szakasza egy kormányközi konferencia lesz, de amely vitának nagy részben a nyilvánosság bevonásával kell folynia. A nyilatkozat a vita lefolytatásának három szakaszát irányozta elő. Az első szakasz 2001 márciusában indult, amikor a 2001-es soros elnökök, a svéd és a belga miniszterelnök, valamint az Európai Bizottság és az Európai Parlament elnökei közös nyilatkozatban szólítottak fel minden érdekeltet (tagállamokat, civil szervezeteket, állampolgárokat), hogy kapcsolódjanak be a véleménycserébe. A tervek szerint az első szakasz végét a 2001 decemberében megrendezett laekeni csúcs jelentette, amelynek az volt a feladata, hogy értékelje a vita addigi menetét, és javaslatokat tegyen a folytatás (a második szakasz) fő irányaira. A második szakasz feladatául jelölték meg a kormányközi konferencia előkészítését (a konferencia elé kerülő kérdések meghatározását, konkrét megoldási javaslatok kidolgozását). A folyamat harmadik, végső szakaszául pedig természetesen magát a kormányközi konferenciát nevezték meg. A kormányközi konferencia előkészítésével, azaz a második szakasz beindításával kapcsolatban a legfontosabb tartalmi és szervezeti döntéseket tehát a 2001. december 14–15-ei laekeni csúcson kellett meghozni. Ezt megelőzően a fő kérdés az volt, hogy egyrészt szabjanak-e valamilyen határt a kormányközi konferencia témaköreivel kapcsolatban, másrészt, hogy milyen szervezeti formában kerüljön sor annak előkészítésére úgy, hogy az átlátható és demokratikus legyen, és hogy a szervezeti keretekbe hogyan vonják be a tagjelölt országokat, amelyek többségéről feltételezhető volt, hogy a kormányközi konferencia eredményeit illetően már jóváhagyási jogkörrel fognak bírni. A laekeni csúcs számára a tagállamok azt az elvárást fogalmazták meg, hogy választ adjon ezekre a kérdésekre, aminek a tagállamok állam- és kormányfői a Laekeni Nyilatkozat elfogadásával eleget is tettek.

1.2.1. A tartalmi kérdések meghatározása A Laekeni Nyilatkozat gondolatindítóként szolgált, mivel konkrét, de kellően rugalmasan megfogalmazott témaköröket határozott meg a reformok iránya és a reformokról folytatandó vita kereteként. A nyilatkozat hangsúlyozta, hogy az Uniónak a jövőben három területen kell feltétlenül előrelépnie, amennyiben gazdasági súlyához mért szerepet kíván betölteni a világban. Ez a három terület: Európa demokratikusabbá tétele, Európa globális szerepvállalásának erősítése, illetve az uniós polgárok igényeinek való jobb megfelelés. A demokratikusabbá tétel szempontjából az elsődleges feladatként merült fel az EU és intézményeinek közelebb vitele a polgárokhoz, többek között az átlátha-

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

tóság fokozásával, a demokratikus ellenőrzés biztosításával. Fontos célként határozták meg, hogy az Unió azokra a problémákra kínáljon megoldást, amelyeket a polgárok elvárnak tőle, és ne avatkozzon bele olyan ügyekbe, amelyeket a polgárok tagállami vagy regionális szinten szeretnének megoldani. A globalizációs szerepvállalással kapcsolatban a nyilatkozat elsősorban arra mutatott rá, hogy az Uniónak globális szinten is közvetítenie kellene azokat a morális értékeket (demokrácia védelme, jogállamiság stb.), amelyek alapján működik. Ennek kapcsán elengedhetetlen, hogy határozottabb szerepet játsszon a terrorizmus visszaszorításában is. Végül pedig a nyilatkozat arra is rámutatott, hogy az uniós polgárok elvárásaihoz kell igazítani az Unió működését, leginkább olyan területeken, mint a bel- és igazságügyek, a szegénység leküzdése, a környezetvédelem, vagy a gazdasági és társadalmi kohézió. A nyilatkozat célként jelölte meg azt is, hogy csökkenteni kell a bürokráciát, és egy európai „szuperállam” létrehozása helyett olyan környezetet kell teremteni, amely új lehetőségeket nyit a polgárok, vállalkozások számára, nem pedig leszűkíti azokat. Mindezen célkitűzések alapján a nyilatkozatban megfogalmazott feladatokat tulajdonképpen a Nizzában megfogalmazott négy kérdés továbbgondolásaként foglalták össze. Ezek a következők voltak: 1. A hatáskörök jobb meghatározása és megosztása az Unióban; 2. Az Unió eszközrendszerének egyszerűsítése; 3. Az átláthatóság, a demokrácia és a hatékonyság fokozása; 4. Az európai polgárok alkotmánya.

1.2.1.1. A hatáskörök jobb meghatározása és megosztása az Unióban A Laekeni Nyilatkozat hangsúlyosan rámutatott, az Európai Unióban az utóbbi időszakban egyre növekvő problémát okozott, hogy a Szerződésekben nincs egyértelműen meghatározva, hogy a közösségi, illetve uniós hatáskörök és a tagállamok hatáskörei az egyes politikák esetében hogyan érvényesülnek, illetve különülnek el. A polgárok számára nem világos, hogy mely döntésért felelős az Európai Unió, hogy mely eredmények köthetők Európához, és egyáltalán, hogy melyik intézménynek mi a feladata. Sajnos előfordul, hogy az Unió vezetőinek sem egyértelmű, hogy egy adott kérdésben milyen mélységig várható az Unió fellépése, és hol kell feltétlenül a tagállamoknak cselekedniük. Ebből fakadóan egyes területeken az EU túlszabályoz, máskor viszont jogi alap híján nem tud megfelelően fellépni azon területeken, ahol ezt az uniós polgárok elvárnák. A hatáskörmegosztás témaköre szorosan összefügg a szubszidiaritás kérdésével. Elsősorban a tagállami és az uniós hatáskörök elkülönítéséről van szó az egyes politikákon belül, de a regionális szint bekapcsolása is kérdéseket vet fel. A Laekeni Nyilatkozat alapján alapvetően arról kellett dönteni, hogy mely területeken legyen kizárólagos hatásköre az Uniónak, mely területekre szorítkozzon a kizárólagos tagállami kompetencia, illetve hol legyen az EU-nak és a tagállamoknak együttes (megosztott) hatásköre, minden esetben szem előtt tartva, hogy a cél a legmegfelelőbb döntéshozatali szint megtalálása.

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

1.2.1.2. Az Unió eszközrendszerének egyszerűsítése A Laekeni Nyilatkozat kiemelte, hogy az utóbbi másfél-két évtizedben a Szerződések sorozatos módosításaival újabb és újabb jogi eszközök kerültek be a gyakorlatba. A három pillérben összesen 15 különféle jogi aktust lehet alkalmazni, miközben nem minden esetben egyértelmű, hogy melyiket kell választania a jogalkotóknak. A jogi eszközökkel kapcsolatban a Laekeni Nyilatkozat két kérdést fogalmazott meg: szükséges-e a jogi eszközök pontosabb meghatározása, valamint indokolt-e a jogi eszközök számának csökkentése.

1.2.1.3. Az átláthatóság, a demokrácia és a hatékonyság fokozása A Laekeni Nyilatkozatban a tagállamok célként deklarálták, hogy az Európai Uniónak a polgárok számára nagyobb átláthatósággal, a demokratikus legitimáció egyértelműbb megjelenésével, és az eddigieknél hatékonyabban kell működnie. E témakör ennek megfelelően szükségszerűen érintette az EU teljes intézményi rendszerét és döntéshozatali mechanizmusait. A Laekeni Nyilatkozat három problémakörbe csoportosította az idevonatkozó kérdéseket. Az első a jogalkotásban érintett intézmények (a Parlament, a Tanács és a Bizottság) demokratikus legitimációjának és átláthatóságának növelésére irányult, és olyan kérdések megválaszolását igényelte, mint például a Bizottság elnökének megválasztása, európai parlamenti választókerületek létrehozása szükségességének kérdése, intézmények megerősítése, feladataik átstrukturálása stb. A második kérdés a nemzeti parlamenteknek az uniós döntéshozatalba történő bevonására vonatkozott. Ez a lépés a Laekeni Nyilatkozat szerint mind az átláthatóság növeléséhez, mind pedig az ún. demokratikus deficit csökkentéséhez hozzájárulna. A legfontosabb e körben annak megoldása volt, hogy mely kérdések tartozzanak a nemzeti parlamentek hatáskörébe, illetve hogy bekapcsolásuk a döntéshozatalba miként történjen. Központi kérdés volt, hogy a hatályos keretek erősítésével vagy esetleg egy új uniós intézmény („második” vagy „harmadik” kamara) létrehozásával kell-e megoldani a problémát. Harmadik kérdésként merült fel a hatékonyság növelése a döntéshozatali rendszerben. Ezzel kapcsolatban például olyan kérdések fogalmazódtak meg, hogy szükséges-e, és ha igen, mely területeken a minősített többségi döntéshozatal kiterjesztése, vagy hogy szükséges-e az együttdöntési eljárást egyszerűsíteni, illetve szerepét bővíteni.

1.2.1.4. Az európai polgárok alkotmánya Az első három témakörön belül is több olyan volt, amelyek alkotmányos jellegű kérdéseket feszegettek, természetes volt tehát, hogy a Laekeni Nyilatkozatban magában is felmerült egy uniós alkotmány létrehozásának gondolata, bár az alkotmány és az alkotmányozás fogalmak alkalmazását néhány tagállam nem tartotta szükségesnek, illetve bizonyos szempontból kifejezetten ellenezte. A

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

Laekeni Nyilatkozat szerint e témakörrel kapcsolatban elsősorban azt kellett megvizsgálni, hogy milyen módon egyszerűsíthető az alapszerződések szövege (e célkitűzéssel viszont mindenki egyetértett). A Laekeni Nyilatkozat rámutatott, hogy a négy, akkor hatályos alapszerződés túl bonyolulttá teszi az Unió működésének megértését. Leginkább tehát az átláthatóság, de ugyanúgy a hatékonyság szempontjából is szükségesnek mutatkozott a szövegek egyszerűsítése (az átlagpolgárok számára érthetővé tétele), és egységes keretbe foglalása. Kérdésként a nyilatkozat azt is felvetette ugyanezen okokból, hogy szükség van-e a hárompilléres szerkezetre. Lehetséges megoldásként merült fel, egy „alapszerződés” létrehozása, amelyet kiegészítenének az egyéb szabályok. Központi kérdésként határozta meg a nyilatkozat, hogy az Alapjogi Chartát bele kell-e foglalni az alapszerződésbe, illetve hogy milyen szerepe, jogi státusza legyen (esetleg az Unió csatlakozzon-e az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez.)

1.2.2. Szervezeti kérdések: a 2003–2004. évi kormányközi konferenciát előkészítő Konvent felállítása A tartalmi kérdések mellett a laekeni csúcs kiemelkedő feladata volt, hogy meghatározza, milyen szervezeti keretben folyjék a 2004-es kormányközi konferencia előkészítése. A nizzai negatív tapasztalatok alapján egyértelmű volt, hogy nem folytatható a nyilvánosságot kizáró, „titkos” kormányközi konferenciák kizárólagos gyakorlata, hanem egy nyitottabb, átláthatóbb, demokratikusabb szervezeti keretre van szükség. Laekenben a tagállamok állam- és kormányfői ezért végül egy ún. konvent létrehozása mellett döntöttek. Az elképzelések alapja az Európai Unió Alapjogi Chartájának kidolgozásakor sikeresen alkalmazott mechanizmus, egy széles alapon álló konvent volt, amelynek a munkájában nemcsak a nemzeti kormányok küldöttei, de nemzeti parlamenti képviselők, valamint az uniós intézmények küldöttei is részt vehettek. Egyértelmű volt, hogy egy ilyen szervezeti forma nagyobb legitimitással tud működni, és javaslatokat kidolgozni a később – csupán a folyamat végén, a végső döntés meghozatala céljából – összeülő kormányközi konferencia számára. Mindezekre építve a Laekeni Nyilatkozat részletesen rendelkezett egy konvent felállításáról és az azzal kapcsolatos teendőkről. A nyilatkozat szerint a létrejövő Európai Konventben a Laekenben megválasztott elnökön (Valéry Giscard d’Estaing) és alelnökökön (Giuliano Amato és JeanLuc Dehaene) kívül részt vehetett a 15 tagállam kormányainak 1–1 képviselője, a nemzeti parlamentekből tagállamonként 2–2 képviselő, 16 európai parlamenti képviselő, valamint a Bizottság két tagja. A Konventtel és az EU jövője vitával kapcsolatosan alighanem történelmi jelentőségű döntés született a tagjelöltek bevonása tekintetében. Ezek szerint a tagjelöltek (mind a 13 – az ekkor csatlakozási tárgyalásokat folytató 12 ország és a szintén tagjelölti státusszal bíró Törökország) teljes mértékben bevonásra kerültek a Konvent munkájába, a tagállamokhoz hasonlóan országonként egy kormányzati és két parlamenti képviselővel. Az

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

egyetlen megkötés számukra az volt, hogy nem vétózhatnak meg olyan döntést, amely konszenzust élvez a tagállami delegációk körében. A tagjelölt országok képviselőivel együtt a Konvent rendes tagjainak száma 105 fő lett. A Konvent minden egyes teljes jogú tagja (kivéve az elnököt és az alelnököket) mellett ugyanakkor ki kellett nevezni továbbá 1–1 helyettest is, így a testület teljes létszáma 207 fő lett.4 A Konvent elnökségéről is döntés született Laekenben. Ennek értelmében az elnökség az elnökből és a 2 alelnökből, valamint a Konvent 9 tagjából (a Konvent munkája alatt működő 3 tanácsi elnökséget betöltő tagállam 1–1 képviselőjéből, illetve a nemzeti parlamentek, az Európai Parlament és a Bizottság 2–2 delegáltjából) állt. A Konvent később úgy döntött, hogy az elnökségbe a tagjelölt országok nemzeti parlamentjei is delegálhatnak egy tagot vendég státuszban. Így az elnökség 13 főre bővült. A Laekeni Nyilatkozat értelmében a Konvent ülésein megfigyelőként részt vehetett a Gazdasági és Szociális Bizottság 3 tagja, a szociális partnerek 3 képviselője, a Régiók Bizottsága 6 tagja, valamint az európai ombudsman. Meghívás alapján felszólalhatott még az Európai Bíróság és az Európai Számvevőszék elnöke is. A Konvent megbízatásának időhorizontjáról is döntött Laekenben az Európai Tanács: A Konventnek 2002. március 1-jén kellett megkezdenie működését. Az alakuló ülés időpontjául február 28-át jelölték meg. Munkáját 2003 első félévének végére kellett befejezni. Az elnöknek ezt követően kellett beszámolnia az eredményekről az Európai Tanácsnak. A Lakeni Nyilatkozat a Konvent elnökségének feladatává tette, hogy biztosítsa a megbeszélések megfelelő ütemét, és kezdeményezőként lépjen fel az egyes kérdésekkel kapcsolatban. Eldöntötték, hogy a Tanácsot folyamatosan tájékoztatni kell a Konvent munkájáról, az Európai Tanácsot pedig minden egyes ülésén a Konvent elnöke szóban informálja a fejleményekről. A tervek szerint a Konventnek munkája végeztével egy záródokumentumot kellett elfogadnia, amelyben vagy lehetséges alternatívákat kellett volna felvázolnia az egyes témákkal kapcsolatban, megjelölve, hogy melyik opció milyen támogatást élvez, vagy – konszenzus esetén – szövegszerű javaslatokat kellett megfogalmaznia. Ez a záródokumentum szolgált az ezt követően már rövidre tervezett kormányközi konferencia5 munkájának alapjául, a végső döntéseket pedig – a korábbi gyakorlatnak megfelelően – kormányközi konferenciára utalták. Nyilvánvalónak tűnt, hogy ha a Konventben sikerül egy széles konszenzust élvező dokumentumot előkészíteni, akkor ennek eredményeitől a kormányközi konferencia jelentős mértékben aligha térhet majd el. Éppen ezért – annak ellenére, hogy a végső döntést a kormányközi 4

Magyarországról a Konvent tagja a Kormány részéről Martonyi János lett, akit a 2002. májusi kormányváltást követően Balázs Péter váltott fel, az Országgyűlés Szájer Józsefet és Vastagh Pált jelölte, a helyettes tagok a Kormány részéről Gottfried Péter, az Országgyűlés részéről Kelemen András és Szent-Iványi István lettek. A kormányközi konferenciával kapcsolatban ekkor az volt az általános terv, hogy azt legkésőbb a 2004. júniusi európai parlamenti választásokig kellene befejezni, hogy a választópolgárok már ennek ismeretében voksolhassanak. Egyes akkori elképzelések szerint (ezt elsősorban a 2003 második félévében elnöklő Olaszország képviselte) ugyanakkor a kormányközi konferenciát még 2003-ban le kellett volna zárni.

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

konferenciára tervezték – a Konvent összehívása egyértelműen történelmi jelentőségű lépésnek tekinthető az EU demokratikus fejlődése szempontjából. Az állam-, illetve kormányfők Laekenben arról is határoztak, hogy a Konvent Brüsszelben ülésezik majd, és az Unió mind a 11 hivatalos nyelve munkanyelv lesz, az összes hivatalos dokumentumot folyamatosan közzéteszik, és a Konvent ülései nyilvánosak lesznek. Az Európai Tanács arról is döntött, hogy a polgárok minél szélesebb körű bevonása érdekében a Konvent mellett egy fórumot is létre kell hozni. Ebben a civil társadalom képviselői vehettek részt. A Fórum tulajdonképpen civil szervezetek hálózata volt, amely folyamatosan tájékoztatást kapott a Konvent munkájáról, illetve közvetítette a civil társadalom álláspontját a Konvent felé. Döntéseivel a laekeni csúcs fordulatot hozott az EU jövőjéről folytatott vita addigi menetében, miután a tartalmi és szervezeti kérdések meghatározásával lezárta a mindaddig folyó „ötletelési” szakaszt és megnyitotta az utat a konkrét megoldások kidolgozására irányuló munka előtt.

1.3. Az Európai Konvent működése – Az Alkotmányszerződés tervezetének megszületése Az Európai Konvent, hivatalos nevén az Európa Jövőjével foglalkozó Konvent 2002. február 28-án kezdte meg munkáját, azzal a céllal, hogy a Laekeni Nyilatkozatban számára meghatározott négy nagyobb kérdésben (a hatáskörök jobb meghatározása és megosztása az Unióban; az Unió eszközrendszerének egyszerűsítése; az átláthatóság, a demokrácia és a hatékonyság fokozása; az európai polgárok alkotmánya) javaslatot dolgozzon ki a kormányközi konferencia számára. A Konvent Giscard d’Estaing elnök javaslata alapján három szakaszban végezte el munkáját: a tájékozódási, az elemző, majd végül a javaslattevő (szövegező) szakaszban.6 Az első tájékozódási szakasz a Konvent megnyitásától 2002 nyaráig tartott (a július 11–12-ei üléssel zárult) és leginkább arra koncentrált, hogy azonosítsa a fő célkitűzéseket és feladatokat, valamint azokat az alapkérdéseket, amelyek mélyebb kidolgozást igényelnek. A második szakaszban a meghatározó alapkérdések részletes áttekintése zajlott munkacsoportokban, amelyek már azt a feladatot kapták, hogy konkrét javaslatokat, koncepciókat készítsenek a végső javaslattevő szakaszban zajló munka elősegítése érdekében. Az első körben, júniusban létrehozott munkacsoportok (I. Szubszidiaritás, II. Kiegészítő kompetenciák, III. Jogi Személyiség, IV. Nemzeti parlamentek, V. Alapjogi Charta, VI. Gazdasági kormányzás) szeptember–október folyamán fejezték be munkájukat, és készítették el jelentéseiket, amelyeket a Konvent első eredményeinek lehetett tekinteni, persze hangsúlyozva, hogy ezek csak alapul szolgáltak a későbbi munkához, a Konvent végső javaslatának elkészítéséhez. A munkacsoportokra épülő metódus kiterjesztését mutatta, hogy szeptemberben újabb négy munkacsoport jött létre (VII. Külső tevékenység, VIII. 6

A Konvent dokumentumai a Konvent honlapján elérhetők (http://european-convention.eu.int).

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

Védelem, IX. Jogi eljárások és eszközök egyszerűsítése, X. Szabadság, biztonság és jog), amelyek decemberre fejezték be munkájukat, egy munkacsoport – a szociálpolitikai kérdésekre koncentráló XI. munkacsoport – tevékenysége pedig 2003 elejére fejeződött be. A Konvent működésének kezdetén még nem volt teljesen tisztázott, hogy a testület milyen formában fog javaslatokat kidolgozni a kormányközi konferencia számára. Működésének megkezdését követően azonban mindinkább az az elvárás fogalmazódott meg, hogy a rendkívül széles alapokon nyugvó (azaz mind az Unió, mind a tagállamok legfontosabb intézményeinek küldötteiből álló) és ezért nagyon tekintélyes elvi legitimációval bíró testület a lehető legkonkrétabb javaslatokat dolgozzon ki a kormányközi konferencia számára. Erre építve a munkacsoportok tevékenységével párhuzamosan körvonalazódott a Konvent javaslattevő szakaszának feladata. A Konvent egyre több tagja fogalmazta meg azt az igényt, hogy a Konventnek nem alternatívákat, hanem egyetlen szövegtervezetet kellene elkészítenie a kormányközi konferencia számára, és e szövegtervezetnek ideális esetben magának az Unió jövőbeni alapszerződése tervezetének kellene lennie. Ezt a nézetet képviselte a Konvent elnöke és elnöksége is, és azt hamarosan a Konvent tagjainak elsöprő többsége is magáévá tette. Komoly vita bontakozott ki ugyanakkor az előkészítendő dokumentum elnevezéséről és leendő jogi státuszáról. Miután már a Laekeni Nyilatkozat is említette és a föderalista gondolkodásban régóta célkitűzésként jelentkezett, sokak számára nyilvánvalónak látszott, hogy az előkészítendő dokumentumot „Európai Alkotmánynak” kellene nevezni. Ezek a javaslatok azt támogatták, hogy a hatályos szerződések (az EU-Szerződés, az EK-Szerződés és az Euratom-Szerződés) helyett, vagyis azokat magában foglalva, összedolgozva, átalakítva hozzanak létre egy alkotmányt, amely az EU új alapszerződése lenne. Ez az elképzelés nem élvezett ugyanakkor osztatlan támogatást, lévén ez az EU szupranacionális karakterét, állami berendezkedési formát öltő jellegét hangsúlyozta volna. Elsősorban az Egyesült Királyság (amelynek nemzeti szinten sincs alkotmánya) ellenkezése miatt az eredeti javaslatot módosítani kellett, és ezért úgy döntött a Konvent vezetése, hogy a nevet megváltoztatja: nem alkotmányra, hanem szerződésre tesz javaslatot, amely azonban szimbolikusan és egyben politikai értelemben is európai alkotmányt hoz létre. Így született a kompromisszumos „Szerződés európai alkotmány létrehozásáról”, röviden „Alkotmányszerződés” cím, illetve elnevezés, amely egyben azt jelentette, hogy ugyan jogi értelemben a korábbi szerződésekhez hasonlóan egy hagyományos nemzetközi szerződés létrehozásáról volt szó, de politikai értelemben a célok jóval túlléptek egy hagyományos nemzetközi szerződésen, így a korábbi szerződéseken, az Európai Unióról szóló, illetve az Európai Közösséget létrehozó szerződéseken. A Konvent így végül azt a célt tűzte ki maga elé, hogy egy olyan Alkotmányszerződés-tervezetet készít, amely egyesíti az EU-Szerződést és az EK-Szerződést7, és azok jogutódjaként – de politikai értelemben szorosabb integrációt kifejező formában – lép hatályba. A Konvent elnöke – titkárságára támaszkodva – el is készítette az Alkotmány7

Az Alkotmányszerződés a harmadik hatályos szerződést, az Euratom-Szerződést ugyanakkor már ezen eredeti tervek szerint sem foglalta volna magában.

1. FEJEZET: ÚT A LISSZABONI SZERZŐDÉSHEZ

szerződés lehetséges, javasolt felépítésének szerkezetét, és azt a 2002. október 28–29-i ülésen a Konvent elé terjesztette. Ennek az volt a kiemelkedő jelentősége, hogy a továbbiakban ez a dokumentum határozta meg a Konvent tevékenységének alapját, ez adta a végeredményként előálló dokumentum gerincét; ezzel megszületett az a váz, amelyet a Konventnek tartalommal kellett megtöltenie. 2003 első félévében a Konvent feladata az lett, hogy ennek az elvárásnak megfeleljen, azaz részben a munkacsoportok eredményei, részben a korábbi Szerződések alapján megszövegezze az új Alkotmányszerződés tervezetének konkrét szerződéses cikkeit. A Giscard d’Estaing által előterjesztett váz az Európai Közösséget létrehozó, valamint az Európai Unióról szóló szerződések összevonása mellett azt is javasolta, hogy az Alapjogi Charta is képezze részét az Alkotmányszerződésnek. E váz alapján a konkrét szövegezési munka 2003 elején megkezdődött. A szövegezés úgy folyt, hogy a munkacsoportok végső jelentései alapján az Alkotmányszerződés egyes részeinek szövegére a Konvent elnöksége tett javaslatot. Ezt követően a küldöttek írásos módosító indítványokat nyújthattak be. A Konvent tagjainak észrevételei alapján az elnökség újabb javaslatot dolgozott ki mindaddig, amíg nem született konszenzus a küldöttek között. A kompromisszumépítés folyamata ugyanakkor nem bizonyult zökkenőmentesnek. Az alapkérdésekben kialakult nézeteltéréseket jól példázta az Alkotmányszerződés első tizenhat cikkére benyújtott több, mint ezer módosító indítvány. A módosító indítványok nagy száma és gyakran egymásnak szögesen ellentmondó tartalma nagyon jelentős befolyást biztosított a Konvent elnökségének. A Konvent elnöke és elnöksége ugyanis gyakran élhetett így azzal az érvvel, hogy ha két oldalról támadják az egyes cikkeket (valakinek túl sok, valakinek túl kevés a tartalma), akkor a Konvent elnöksége által előterjesztett szöveg valójában maga a kompromisszum. Az elnökség részéről alkalmazott ezen taktika ugyan bizonyos mértékig így ellentmondott a Konvent működése azon céljának, hogy a lehető legszélesebb részvétellel szülessen meg a szöveg, ugyanakkor viszont más módszerrel valóban nagyon nehéz lett volna megfelelő mederben tartani a vitát és biztosítani annak esélyét, hogy konszenzus jöhessen létre. A Konventben alapvetően három rendezőelv szerint folyt a vita, illetve a konszenzus kialakítása: a tagállami álláspontok összehangolása, az európai pártcsaládok közötti egyeztetések, a kis/közepes és a nagy tagállamok közötti szövetségkötés mentén (egyáltalán nem alakultak ki viszont választóvonalak a leendő új és a régebbi tagok között). Az első két szakaszban úgy tűnt, hogy a Konventben – a kormányközi konferenciák gyakorlatához hasonlóan – az álláspontformálás elsősorban a tagállamokon belül és azok csoportjai között folyt. A végső javaslattevő szakaszban ugyanakkor egyre gyakoribbá váltak a pártcsaládokon belüli egyeztetések, és a legfontosabb kérdésekben az európai parlamenti képviselők pártfrakciónként nyújtották be módosító indítványaikat (sokszor a pártfrakciók között is egyeztetve), amelyek mellé nagyon gyakran a nemzeti parlamenti képviselők jelentős részét is fel tudták sorakoztatni. Ebből kiolvasható, hogy az integráció formálásában erőteljesen megjelent a konkrét tagállami érdekektől elkülönülő, meghatározott értékszemléleten, ideológián alapuló rendezőelv is, amely nagyon jelentősen hozzájárult a Konventben a végső konszenzus megszületéséhez. A Konvent működésének nagyon fontos aspektusa volt, hogy azt úgy is lehetett