Kézikönyv az önkormányzati vagyongazdálkodásról by ORAC Kiadó

HOFFMAN ISTVÁN, KECSŐ GÁBOR, NÉMETH ANITA, SZAMEK GABRIELLA, VALENTÉNYI-SZILÁGYI BERNADETT, VARGA JUDIT

Kézikönyv

az önkormányzati vagyongazdálkodásról

HOFFMAN ISTVÁN, KECSŐ GÁBOR, NÉMETH ANITA, SZAMEK GABRIELLA, VALENTÉNYI-SZILÁGYI BERNADETT, VARGA JUDIT

Kézikönyv

az önkormányzati vagyongazdálkodásról Szerkesztette: HOFFMAN ISTVÁN

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© Hoffman István, 2016 © Kecső Gábor, 2016 © Németh Anita, 2016 © Szamek Gabriella, 2016 © Valentényi-Szilágyi Bernadett, 2016 © Varga Judit, 2016 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2016 Kézirat lezárva: 2016. augusztus 1. Szerzők: HOFFMAN ISTVÁN I. fejezet, II. fejezet, III. fejezet 1. és 3. pont, IV. fejezet 1. pont, VI. fejezet, VII. fejezet, IX. fejezet 1. pont, X. fejezet KECSŐ GÁBOR V. fejezet NÉMETH ANITA III. fejezet 2. pont SZAMEK GABRIELLA VIII. fejezet, IX. fejezet 3. pont VALENTÉNYI-SZILÁGYI BERNADETT XI. fejezet VARGA JUDIT IV. fejezet 2. és 3. pont, IX. fejezet 2. pont A mutatók összeállításában közreműködött: KISS BRIGITTA A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni. ISBN 978 963 258 320 4 Budapest, 2016 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Tartalomjegyzék

Jogszabályok rövidítéseinek jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Első rész AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYONGAZDÁLKODÁS ÁLTALÁNOS KÉRDÉSEI I. fejezet: Az önkormányzati vagyon jelentősége és szerepe . . . . . . . . . . . .

1. Az önkormányzati vagyon szerepe és jelentősége. Az önkormányzati vagyon főbb nemzetközi modelljei . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.1. Az önkormányzati vagyon jelentősége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 1.2. Az önkormányzati vagyon főbb modelljei a különféle államok szabályozásában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 2. A magyar önkormányzati vagyongazdálkodási rendszer alkotmányos alapjai és főbb jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.1. Az önkormányzati vagyon kialakulása – az Alkotmány és az Ötv. szabályozása és annak előzményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.2. Az alkotmányos szabályozás változásai 2011/12-ben . . . . . . . . . . . . . . 24 II. fejezet: Az önkormányzati vagyonra vonatkozó általános szabályok a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (Mötv.) és a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvényben (Nvt.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Az önkormányzati vagyon felépítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Vagyon vagy tulajdon? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Az önkormányzati vagyon felépítése – általában. Az üzleti vagyon . . . 1.3. A helyi önkormányzat törzsvagyona – általában . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. A helyi önkormányzatok forgalomképtelen törzsvagyona . . . . . . . . . . 1.5. A korlátozottan forgalomképes önkormányzati törzsvagyon . . . . . . . . 2. Az önkormányzat vagyonnal kapcsolatos joggyakorlásának keretei . . . . . . 2.1. A joggyakorlás keretei – általában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.2. A tulajdonosi jogok gyakorlója . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.3. Az önkormányzatnak a tulajdona feletti rendelkezési jogával kapcsolatos törvényi korlátozások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.4. A nemzeti tulajdon átruházásához szükséges versenyeztetés mellőzése az önkormányzati vagyonjogban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 28 28 30 31 32 34 36 36 37 38 39

TARTALOM

III. fejezet: A vagyon hasznosítása az Nvt.-ben és azon túl . . . . . . . . . . . .

1. Az önkormányzati vagyonkezelői jog és az ahhoz kapcsolódó szerződéses viszonyok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 1.1. Az önkormányzati vagyonkezelői jog létesítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 1.2. A vagyonkezelői joggal kapcsolatos szabályozási jogkörök . . . . . . . . . 46 1.3. A vagyonkezelői jog tartalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 1.4. A vagyonkezelői jog megszűnése azonnali hatályú felmondással . . . . 49 2. Közbeszerzés és vagyonhasznosítás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 2.1. A közbeszerzési ügyletek lényege, a szabályozás fő elemei . . . . . . . . 51 2.2. Közbeszerzési szerződés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2.3. Építési koncesszió és szolgáltatási koncesszió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2.4. Vegyes helyzetek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2.5. Speciális szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.6. A korábbi joggyakorlat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 3. Kötött vagyongazdálkodási elemek: kizárólagos gazdasági tevékenység, többségi tulajdon birtokában végezhető tevékenységek . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.1. Az önkormányzatok közszolgáltatás-szervezési szabadságának korlátai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 3.2. A kizárólagos jogok átengedésének szabályai – a koncesszió . . . . . . . 73 3.3. Sajátos szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 3.4. Az önkormányzati szolgáltatás-szervezési mód kötelező, törvényi meghatározása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 IV. fejezet: Az önkormányzati vagyongazdálkodás szervezeti keretei . . .

1. Közjogi formák a helyi önkormányzati vagyongazdálkodás szervezetei között: a költségvetési szervek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1.1. Közjogi megoldások lehetséges köre: költségvetési szerv és közvállalat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 1.2. Az önkormányzati költségvetési szerv, annak alapítása, megszüntetése és átalakítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1.3. A költségvetési szervek vezetése és irányítása – a vagyongazdálkodás aspektusaiból . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2. Az önkormányzati gazdasági társaságok helye, szerepe és korlátai . . . . . . 88 2.1. Az önkormányzati gazdasági társaságokra vonatkozó jogszabályok . . 89 2.2. Speciális gazdasági társaságok – a konszern és a holding . . . . . . . . . . 91 2.3. A gazdasági társaságok helye az önkormányzati vagyonjogban . . . . . 96 3. A magyar helyi önkormányzatok és a PPP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 3.1. A PPP fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.2. PPP megjelenésének, illetve népszerűségének indokai . . . . . . . . . . . . 98 3.3. A hazai szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 3.4. Ellentmondások a PPP hazai önkormányzati alkalmazása körében . . . 103

TARTALOM

3.5. A magyar helyi önkormányzati PPP beruházásokat illető becslések . . 106 3.6. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 V. fejezet: Az önkormányzatok és a pénzügyi piac . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 1. A fejezet vizsgálódási köre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 2. Az önkormányzat mint adós. Hitelviszonyok létesítése és korlátozása . . . . 111 2.1. Az önkormányzati kölcsönfelvétel korlátozásának modelljei . . . . . . . . 111 2.2. A hatályos szabályozás előzményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2.3. Hitelviszonyok létesítése és korlátozása a hatályos rendelkezések szerint . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 2.4. Az önkormányzati kölcsönfelvétel és kötvénykibocsátás . . . . . . . . . . . 136 3. Az önkormányzat mint befektető. Befektetési tevékenység végzése és korlátozása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3.1. Betét . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3.2. Más pénzügyi eszközök . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 4. Az önkormányzat mint számlatulajdonos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 4.1. A kincstári rendszer működésének alaptechnikái . . . . . . . . . . . . . . . . 145 4.2. Az önkormányzatok és a kincstári rendszer kapcsolata a hatályos jogban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147 5. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 VI. fejezet: Az önkormányzati vagyon és annak védelme. Az önkormányzati vagyon elvonása és az azzal kapcsolatos eljárások . . 152 1. Az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás alkotmányos szabályai (rövid áttekintés) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az önkormányzati tulajdon elvonásának elvi kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . 3. A megyei önkormányzati tulajdon, valamint Esztergom Város Önkormányzata közszolgáltató intézményeinek állami tulajdonba vétele . . . 4. Egyes közszolgáltatások állami feladattá történő minősítésével kapcsolatos vagyonátadási kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

152 154 155 156

VII. fejezet: Az önkormányzati vagyongazdálkodással kapcsolatos belső és külső kontrollmechanizmusok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 1. Törvényességi felügyelet és az azt követő bírósági eljárások . . . . . . . . . . . 159 1.1. A felügyeleti jogosultság terjedelme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159 1.2. Az önkormányzatok döntéshozatali eljárása törvényességének bírói kontrollja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 2. Törvénysértő vagyongazdálkodási szabályokkal kapcsolatos törvényességi felügyeleti, számvevőszéki és bírósági eljárások . . . . . . . . . 162 2.1. Törvényességi és számvevőszéki kontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2.2. Bírósági gyakorlat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163

TARTALOM

3. Az ügyész közérdekvédelmi feladatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Kormányzati felügyelet – az uniós forrásokkal összefüggő vagyongazdálkodási döntések kontrollja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. A támogatási döntések kontrollja és az azokkal kapcsolatos jogorvoslat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.2. Szabálytalansági döntések elleni jogorvoslat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

167 168 168 169

Második rész EGYES SAJÁTOS ÖNKORMÁNYZATI VAGYONELEMEKRE VONATKOZÓ KÜLÖNÖS RENDELKEZÉSEK VIII. fejezet: Önkormányzati vonalas létesítmények . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 1. Közszolgáltatások egyes általános kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Távhőszolgáltatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. A távhő szolgáltatása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Víz-, szennyvízszolgáltatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.1. A fogalom meghatározása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3.2. A közszolgáltatás biztosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4. Közvilágítás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4.1. Fogalmi kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

175 176 176 180 180 180 184 185

IX. fejezet: Az önkormányzatok egyes településüzemeltetési közszolgáltatásaihoz kapcsolódó vagyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 1. Közutakra és közterületekre vonatkozó sajátos vagyongazdálkodási szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 1.1. A közút és a közterület fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 1.2. A közút és a közterület hasznosításával kapcsolatos általános kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 1.3. A közutak hasznosítására vonatkozó főbb rendelkezések . . . . . . . . . . 192 1.4. Közterület-használat általános rendelkezései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 2. Helyi közösségi közlekedés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206 2.1. A helyi közösségi közlekedés előtt álló kihívások . . . . . . . . . . . . . . . . 208 2.2. A közösségi közlekedés megszervezésének fő modelljei az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 2.3. Hazai közösségi közlekedés szabályozási alapja . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 2.4. A helyi közösségi közlekedési közszolgáltatás ellátásának megszervezése hazánkban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216 2.5. Hazai nagyvárosok példája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219 2.6. Következtetések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

TARTALOM

3. Hulladékgazdálkodás, köztisztaság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 3.1. Fogalmi alapvetések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221 3.2. Hulladék-közszolgáltatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 3.3. A közszolgáltatás megszervezése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 3.4. Önkormányzati vagyonnak tekinthető-e a hulladékgazdálkodó vállalat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226 3.5. Hulladékgazdálkodási tevékenység minősítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 X. fejezet: Az önkormányzati ingatlanokkal kapcsolatos egyes vagyonjogi kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232 1. Az önkormányzati tulajdonú lakásokkal és helyiségekkel kapcsolatos fontosabb vagyonjogi kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. A lakás- és helyiséggazdálkodás helye az önkormányzati közszolgáltatások körében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A lakások és helyiségek bérletével kapcsolatos főbb rendelkezések . . 1.3. A lakások és helyiségek elidegenítésével kapcsolatos sajátos szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.4. A lakás- és helyiséggazdálkodás szervezeti keretei . . . . . . . . . . . . . . . 2. Az önkormányzati termőföldekkel kapcsolatos egyes vagyonjogi jellegű kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1. Az önkormányzati termőföldtulajdon és annak megszerzése . . . . . . . 2.2. Az önkormányzati termőföldtulajdon elidegenítése . . . . . . . . . . . . . . .

232 233 236 241 245 247 248 249

XI. fejezet: Önkormányzati humán közszolgáltatások ellátásához kapcsolódó vagyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 1. Az önkormányzati humán közszolgáltatások köre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250 2. A közoktatáshoz kapcsolódó vagyon kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 2.1. Az önkormányzatok köznevelési vagyona 2013. január 1-je és 2016. december 31-e között . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 252 2.2. A köznevelési intézményekkel kapcsolatos vagyon helyzete 2017. január 1-jét követően . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 3. Az egészségügyi ellátásokhoz kapcsolódó vagyonjogi kérdések . . . . . . . . . 256 3.1. Az alapellátásokhoz kapcsolódó vagyon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 3.2. A helyi önkormányzatok egészségügyi szakellátási feladataihoz kapcsolódó vagyona . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257 3.3. A helyi önkormányzatok egészségügyi szolgáltatásokhoz tartozó vagyonában beálló változások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258 4. A közművelődési szolgáltatásokhoz kapcsolódó vagyon kérdései . . . . . . . . 261 5. A szociális ellátásokhoz kapcsolódó vagyon kérdései . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

TARTALOM

Mellékletek: Az önkormányzati adósságot keletkeztető jogviszonyokhoz kapcsolódó egyes jogszabályi rendelkezések összefoglalása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265 1. Az előzetes adatszolgáltatás és a hozzájárulás iránti kérelem tartalmi követelményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.1. Az előzetes adatszolgáltatás tartalmi követelményei . . . . . . . . . . . . . . 1.2. A hozzájárulás iránti kérelem tartalmi követelményei . . . . . . . . . . . . . 2. A tájékoztató tartalma (Tpt. 4. sz. melléklet) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Felhasznált irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Tárgymutató . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jogesetek mutatói . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

265 265 265 267 271 275 279

Jogszabályok rövidítéseinek jegyzéke

2003-as Kbt. 2011-es Kbt. 2015-ös ktv.

a közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény a közbeszerzésekről szóló 2011. évi CVIII. törvény Magyarország 2015. évi központi költségvetéséről szóló 2014. évi C. törvény 2016-os ktv. Magyarország 2016. évi központi költségvetéséről szóló 2015. évi C. törvény 2017-es ktv. Magyarország 2017. évi központi költségvetéséről szóló 2016. évi XC. törvény Áfa. tv. az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény Áht. az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény Alaptörvény Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) Alkotmány A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény ASP-rendelet az önkormányzati ASP központról és a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2005. (XII. 29.) Korm. rendelet módosításáról szóló 62/2015. (III. 24.) Korm. rendelet Ásztv. az Állami Számvevőszékről szóló 2011. évi LXVI. törvény Átmeneti Rendelkezések Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.) Ávr. az államháztartásról szóló törvény végrehajtásáról szóló 368/2011. (XII. 31.) Korm. rendelet Bszi. a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény Étv. az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény EUMSz. az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés Eütv. az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény Fgytv. a fogyasztóvédelemről szóló 1997. évi CLV. törvény Földforg. tv. mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény Gsr. az adósságot keletkeztető ügyletekhez történő hozzájárulás részletes szabályairól szóló 353/2011. (XII. 30.) Korm. rendelet Gst. Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény Gt. a gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV. törvény

12 Hpt. Ht. Htv. Kbt. Ket. Kkt. Kontv. Mötv. Njt. Nkt. Nvt. Ötv. Pp. Ptk. régi Áht. régi Ptk. Szt. Távhőtv. Tftv. Törvény Tpt. Vet. Víziközműtv.

JOGSZABÁLYOK RÖVIDÍTÉSEINEK JEGYZÉKE

a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 2013. évi CCXXXVII. törvény a hulladékról szóló 2012. évi CLXXXV. törvény a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény a koncesszióról szóló 1991.évi XVI. törvény Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény a nemzeti köznevelésről szóló 2011. évi CXC. törvény a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény a Polgári törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény a szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény a távhőszolgáltatásról szóló 2005. évi XVIII. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény a hulladékgazdálkodási közszolgáltatás tevékenység minősítéséről szóló 2013. évi CXXV. törvény a tőkepiacról szóló 2001. évi CXX. törvény a villamos energiáról szóló 2007. évi LXXXVI. törvény a víziközmű-szolgáltatásról szóló 2011. évi CCIX. törvény

Bevezetés

Az önkormányzatok tágabb értelemben vett vagyongazdálkodásának kérdéseit a hazai jog- és igazgatástudományok csak kevéssé vizsgálták. A jogtudományi szempontú vizsgálatoknál fontos korlátot jelentett, hogy a kérdések megválaszolásához egyaránt jó magánjogi és közjogi ismeretekkel kellett rendelkezni. Az igazgatástudományok körében szintén fontos problémát jelentett, hogy a jogi és közgazdasági ismeretekre egyaránt szükség volt a kérdések megválaszolásához. Mindeközben az önkormányzati vagyon – a több körben lejátszódott államosítások ellenére is – jelentős, több ezer milliárd forintos nagyságrendű, s számos, nagy pertárgyértékű ügy zajlik ezekkel kapcsolatban, így az eljáró ügyvédek számára is hasznos lehet egy ilyen kötet. A könyv jellegét tekintve kézikönyv, azaz tudományos megalapozottságú, az elméleti kereteket, a hatályos szabályozást és gyakorlatot, a lehetséges és felmerült problémákat, tipikus kérdéseket, valamint az azokra adott és adható válaszokat tekinti át. A szerzői közösség célja az volt, hogy a jelen kötet elkészítésével segítse az önkormányzatok vagyongazdálkodással foglalkozó köztisztviselői, önkormányzati intézmények és gazdasági társaságok közalkalmazottai, munkavállalói, valamint az önkormányzatokkal szerződéses viszonyba kerülő szervezetek és jogi képviselőik tevékenységét. A kötet szerzői – akik közigazgatási tapasztalattal rendelkező gyakorló ügyvédek, valamint az ELTE ÁJK és Debreceni Egyetem ÁJK Közigazgatási és Pénzügyi Jogi Tanszékének oktatói – törekedtek a gyakorlatban felmerülő problémák bemutatására is, valamint részletesen elemezték az egyes kérdésekkel kapcsolatos alkotmánybírósági és felsőbírósági döntéseket is. A kötet szerzői ezúton is köszönetet mondanak dr. Kiss Brigitta jogi előadónak a mutatók összeállításához nyújtott segítségéért. Mindazonáltal a könyv széles körben épít a jog- és igazgatástudományok eredményeire is. A fenti célkitűzéseknek megfelelően a kötet szerkezete alapvetően az önkormányzati vagyon szerkezetét és szabályozását követi. Így az első, „általános” részben a vonatkozó fejezetek az önkormányzati vagyon egészét érintő horizontális szabályokat vizsgálják. A második, „különös” részben pedig egyes, fontosabb ágazatok vagyongazdálkodási szabályait tekintik át. A szerzői közösség tagjai remélik, hogy jelen kötet hasznos olvasmánya lehet az önkormányzati vagyongazdálkodás gyakorlati művelői, a kérdéssel ismerkedő hallgatók, valamint a terület iránt érdeklődők mellett a területtel kapcsolatos tudományos kutatásokat folytató személyeknek is. Budapest, 2016. augusztus 1. A szerkesztő

ELSŐ RÉSZ Az önkormányzati vagyongazdálkodás általános kérdései

17 I. FEJEZET

Az önkormányzati vagyon jelentősége és szerepe

Az önkormányzati autonómia egyik fontos eleme az önkormányzatok vagyona, hiszen, ahogyan a magánszemélyek esetében is1, a helyi közösségek önállóságának és autonómiájának is gyakorlatilag elképzelhetetlen anélkül, hogy valamilyen vagyonnal ne rendelkezzék. Így az önkormányzatiság megértését, valamint az önkormányzati működés megértését is elősegíti, amennyiben az önkormányzatok vagyongazdálkodási tevékenységét részletesebben megvizsgáljuk. Jelen fejezetben elsőként az önkormányzati vagyon jelentőségét, majd az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos egyes fontosabb nemzetközi modelleket vizsgáljuk meg. Ezekkel kijelölhető a magyar önkormányzati vagyon helye és szerepe, valamint jobban elhelyezhetjük a magyarországi helyi önkormányzatok vagyonára vonatkozó főbb alkotmányos rendelkezéseket. Így a fejezet – a Bevezetőben is jelzett – elméleti és gyakorlati ismerteket összegző kézikönyv elméleti bevezetőjének tekinthető, amely felvázolja azt a hátteret, amely a gazdálkodás és az ahhoz kötődő központi szabályozás és helyi szabályozási keretek alapját jelenti.

1. Az önkormányzati vagyon szerepe és jelentősége. Az önkormányzati vagyon főbb nemzetközi modelljei2 Miként jeleztük, a kézikönyv elsődleges célja az önkormányzat vagyonnal és gazdálkodással kapcsolatos főbb kérdések részletes vizsgálata. Ennek az elemzésnek a központjában a gyakorlati szakemberek igényei és a gyakorlati problémákra adandó válaszok állnak, azonban a gyakorlati megoldások és értelmezések kereteit a különböző elméleti megközelítések jelentik. Az elméleti és nemzetközi megközelítések vizsgálata különösen fontos abban az esetben, ha a tételes jog szabályai gyorsan változnak. A gyorsan változó jogszabályi környezetben ugyanis segítheti az eligazodást az, ha a különféle megoldások főbb elemeit felvázoljuk. Az önkormányzati vagyonjogban is a választható szabályozási típusok száma véges, így egy alapos összehasonlítással az esetleges módosítások új irányainak megértését is segítik, ha látható, hogy melyik külföldi modellhez hasonló a megoldás.

1 Lásd részletesebben: Szladits Károly: A magyar magánjog vázlata. I. rész. Budapest, Grill Károly Könyvkiadóvállalata, 1937. 3–5. o. 2 Az I. fejezet 1. pontja a Bolyai János Kutatási Ösztöndíj támogatásával készült.

I. FEJEZET

1.1. Az önkormányzati vagyon jelentősége Az önkormányzatok vagyona az önkormányzati gazdálkodás statikáját jelenti. Azaz, ezek a kérdések szabályozzák azt, hogy az önkormányzatok feladataik ellátáshoz milyen vagyoni értékű jogokkal és kötelezettségekkel rendelkeznek.3 Az önkormányzati vagyon körének tehát a közfeladat ellátását kell biztosítania.4 Mivel a törvény nem tesz jelzőt a feladatellátás szolgálata elé, ezért az történhet közvetett vagy közvetlen módon is. Ennek megfelelően egyértelműen az önkormányzati vagyon körébe tartozik az a dolog vagy vagyoni értékű jog, amely közvetlenül szolgálja a feladatellátást, azaz egy önkormányzati közintézet működését biztosító ingatlan. A fent jelzettekre figyelemmel azok a vagyoni elemek is e körbe tartoznak, amelyek közvetetten, jellemzően a működéshez szükséges bevétel biztosításával szolgálják az önkormányzat feladatellátását (például egy önkormányzati tulajdonban álló, s többek között bérbeadással hasznosítható üzlethelyiség). Az önkormányzatok vagyona – amely a vagyon általános fogalmának megfelelően valamennyi, az önkormányzatokat megillető, pénzben kifejezhető jogok és kötelezettségek összességét jelenti5 – nemzetgazdasági szempontból is jelentős. Bár a jelenlegi rendszerben – amelyet az ASP rendszer részletes kiépülése jelentősen módosíthat – nincsen központi adatgyűjtés az önkormányzatok összes vagyonával kapcsolatban, azaz hivatalos módon nem összegzik az egyes önkormányzatok – későbbiekben részletesen bemutatott – vagyonkataszterét. Azonban a Központi Statisztikai Hivatal részletesen gyűjti az önkormányzatok ingatlanvagyonával kapcsolatos adatokat, amelyeket az 1. sz. táblázatban mutatunk be részletesen. 1. sz. táblázat: Az önkormányzatok tulajdonában álló ingatlanok száma 2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

december 31. Ingatlanok száma (db) ebből forgalomképes (%)

962 952 966 155 969 850 972 532 972 236 978 557 982 478 986 071

35,5

35,3

34,9

34,7

34,5

34,2

33,9

Forrás: KSH Stadat (http://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/i_zri001b.html, letöltés ideje: 2016. május 30.)

A KSH adataiból is látszik, hogy az önkormányzatok tulajdonában álló ingatlanvagyon önmagában jelentős. Ha ehhez hozzávesszük az egyéb, korlátolt dologi jogokat más ingatlanokon, akkor látható, hogy önmagában ez a vagyontömeg is nagy Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015. 299. o. Lásd részletesebben: Nagy Marianna – Hoffman István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012. 371. o. 5 A vagyon fenti fogalmával kapcsolatban lásd részletesen: Földi András – Hamza Gábor: A római jog története és institúciói. Budapest, Nemzeti Tankönyvkiadó, 2001. 274. o. 3 4

AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYON JELENTŐSÉGE ÉS SZEREPE

jelentőséget biztosít a helyi autonómiáknak. Jóllehet, e vagyontárgyak széles körén – a 10. fejezetben bemutatottak szerint – széles körben áll fenn az állami intézményfenntartók vagyonkezelői joga, azonban ez nem cáfolja meg az előzőekben jelzetteket. Amennyiben figyelembe vesszük, hogy az önkormányzatok a feladataik ellátásához kapcsolódóan nagyon jelenős ingóvagyonnal, valamint azon belül is számottevő pénzvagyonnal, hitelintézeti követelésekkel és befektetésekkel rendelkeznek, akkor látható, hogy az önkormányzati vagyon a nemzetgazdasági vagyon egy olyan része, amellyel a különféle nemzetgazdasági szereplők gyakran lépnek szerződéses vagy más jogviszonyba. Ez a vagyon azonban a közösség vagyona, ahogyan az 1.2. fejezetben is bemutatjuk, közvagyon, amelyet az Alaptörvény is hangsúlyoz. Az önkormányzatoknak a vagyonnal való rendelkezése során figyelemmel kell lenniük arra is, hogy ezek a jogok és kötelezettségek a közösségük jólétét is szolgálják – közvetve vagy közvetlenül. Ezért az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodást, annak tárgyaival való rendelkezést az általános magánjogi, valamint a vagyontárgyak speciális jellegére vonatkozó egyéb szakjogági – lásd például a termőfölddel kapcsolatos földjogi rendelkezéseket – korlátozások mellett az önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás sajátos szabályait a közjogi, közigazgatási jogi és pénzügyi jogi szabályok is korlátozzák. Így az önkormányzatokkal gazdasági kapcsolatra lépő szereplők esetében a különféle jogági korlátozások sűrű hálója rajzolódik ki. Ezek a korlátozások valamennyi önkormányzati rendszerben megjelennek, így elsőként azt tekintjük át, hogy az önkormányzati vagyonnal kapcsolatban milyen fontosabb koncepciók jelentek meg az egyes önkormányzati rendszerekben.

1.2. Az önkormányzati vagyon főbb modelljei a különféle államok szabályozásában Az önkormányzati vagyonra vonatkozó főbb csoportosítási szempontok ● Az önkormányzatok saját tulajdonhoz és vagyonhoz való jogát a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája is elismerte, így az önkormányzati vagyon léte az önkormányzatiság európai standardjainak egyikét jelenti. Bár ennek megfelelően minden modern önkormányzati rendszerben saját, elkülönült vagyonnal rendelkeznek a helyi önkormányzatok, azonban az ezt szabályozó modellek többféleképpen csoportosíthatóak. Az első csoportosítási szempontot a szabályozás módja jelentheti. Ennek keretében elkülöníthetjük azokat a modelleket, ahol az önkormányzati vagyonra vonatkozó szabályokat az önkormányzati jog részeként, illetve azokat a megoldásokat, ahol ezeket a rendelkezéseket a tágabb értelemben vett államháztartási jog részeként rendezik. Egy másik csoportosítási szempontot jelent a szabályozás jellege. Egyes államok jogai az önkormányzati vagyont a magánjogi jogalanyok vagyoni jogaihoz és kötelezettségeihez hasonlóan szabályozzák. A többségi megoldásnak azonban az a modell tekinthető, amikor a helyi önkormányzatok által ellátott közfeladatokra tekintettel az önkormányzatok vagyonával és az azzal való rendelkezéssel kapcsolatban a

I. FEJEZET

közjogi rendelkezések erős korlátokat állítanak fel, azaz amikor a vagyon szabályozása – szemben az előző típus magánjogias jellegével – erősen közjogias. Szintén fontos csoportosítási szempontot jelent az önkormányzati vagyonnak az állami vagyonnal való kapcsolata. Egyes országokban az önkormányzatok, mint állami szervek, vagyona nem vagy csak nagyon korlátozottan különül el az állami vagyontól, így az állami vagyonnal szemben nem, vagy alig élvez alkotmányos védelmet. A másik modellben szintén kiemelik, hogy az önkormányzatok, mint állami szervek, vagyona részét képezi a közvagyonnak, azonban a helyi közösségek autonómiájának védelme érdekében a feladatok ellátásához szükséges anyagi javakat viszonylagosan – a magánjogi jogalanyoknál szűkebb körben – védik az állam (igazgatás) beavatkozásaival szemben. A következőkben az önkormányzati tulajdon jogi helyzete alapján csoportosítjuk az egyes országok önkormányzati vagyonra vonatkozó szabályozásait. Ezen csoportosítás alapján elkülöníthetjük egymástól az egységes és az osztott önkormányzati vagyonnal kapcsolatos modellt. Az egységes önkormányzati vagyon modellje ● Az egységes önkormányzati vagyon modelljében az önkormányzati tulajdont egységes egészként kezelik. Ez az önkormányzati tulajdon – akárcsak más jogi személyek tulajdona – széles körű alkotmányos védelemben részesül, ami a tulajdonos önkormányzatot a (központi) államigazgatással és a törvényalkotással szemben is megilleti. Ebbe a körben elsősorban az angolszász államok tartoznak, ahol az önkormányzatok valamennyi vagyontárgyukkal viszonylag szabadon rendelkeznek. A vagyonjogi viszonyokban az angolszász jogok az önkormányzati tulajdonossal szemben bizonyos közjogi korlátozásokat alkalmaznak, azonban az önkormányzati tulajdon erős alkotmányos és magánjogi védelemben részesül. Az önkormányzati tulajdon magánjogias felfogását mutatja az is, hogy az angol jogban az önkormányzatok vagyonával kapcsolatos jogvitákat nem a közjogi jogviták elbírálásának szabályai, hanem az általános polgári perekre vonatkozó rendelkezések alapján bírálják el. Hasonló gyakorlat és szabályozás érvényesül az Amerikai Egyesült Államokban is. Azonban sajátos közjogi kötelezettséget jelent, hogy az angolszász államokban bizonyos önkormányzati feladatok ellátására az önkormányzatoknak törvényben meghatározott elkülönített alapokat kell létesíteniük.6 Az osztott önkormányzati vagyon modellje ● A másik modellt az osztott önkormányzati vagyon rendszere képezi, amely elsősorban a kontinentális államokra jellemző. Ebben a modellben az önkormányzat vagyonán belül általában élesen elkülönül a közfeladatok ellátását szolgáló, valamint az egyéb, vállalkozásokba is bevonható vagyontárgyak köre. A közfeladatok ellátását szolgáló vagyon a kontinentális – római jogi alapon nyugvó – jogrendszerű államokban általában a közjog szabályozásának hatálya alá 6 Lásd részletesebben Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2015. 197–199. o.

AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYON JELENTŐSÉGE ÉS SZEREPE

tartozik, míg a vállalkozásba is bevonható vagyontárgyakra a tulajdonra vonatkozó magánjogi szabályok vonatkoznak elsősorban. Az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelme ezekben az országokban viszonylag szűkebb. A helyi közügy generális klauzulájában szereplő „törvény keretei között” kitételre figyelemmel a törvényalkotó a közfeladat ellátásához kapcsolódóan széles körben korlátozhatja azt. Az osztott önkormányzati vagyon modelljében külön altípust jelent az a megoldás, ahol elkülönítik az önkormányzatok tulajdonát, valamint a közszolgáltatások ellátásához kapcsolódó, bizonyos esetekben állam(igazgatás)i tulajdonban álló vagyontárgyakat, amelyek tekintetében az önkormányzat csak vagyonkezelői jogokkal rendelkezik, azaz azok tekintetében a feladat címzettjének változásával együtt a vagyonkezelői jog jogosultja is megváltozik. Ez a megoldás elsősorban egyes német tartományok önkormányzati vagyonjogaira jellemző.7 A közfeladatok ellátásához kapcsolódóan az önkormányzati vagyonnal összefüggésben a német jog számos korlátozást határoz meg. Ezek a korlátozások különféle erősségűek lehetnek, így például a bajor jog rögzíti, hogy nincs lehetőség az önkormányzati vagyon elajándékozására.8 Az önkormányzati tulajdonnak a német jogrendszerekben történő közjogias megközelítését az is alátámasztja, hogy az önkormányzatokkal szemben nincs helye fizetésképtelenségi eljárásnak, s végrehajtási eljárásra is csak a törvényességi felügyeletet ellátó szerv jóváhagyása esetén van lehetőség.9 Ausztriában is a németországihoz hasonló védelmet élvez az önkormányzati tulajdon, így például a közfeladat ellátását szolgáló, külön törvényben meghatározott, az önkormányzat, valamint az önkormányzatok társulása tulajdonában álló vagyontárgyak tekintetében is tilos a végrehajtási eljárás lefolytatása.10 Az osztott önkormányzati vagyon modelljében a közjogi korlátok nemcsak az egyes vagyontárgyakra, hanem az önkormányzatok közszolgáltatási és egyéb gazdálkodó tevékenységeit ellátó vállalatokra is kiterjednek, így széles körben szabályozzák a kötelezően ellátandó önkormányzati szolgáltatási tevékenységeket, illetve főként általános jelleggel, bizonyos esetekben azonban konkrét ágazatok esetében is szabályozzák a választható vagy választandó vállalati formát.11 Ki kell emelni, hogy a német tartományokban az utóbbi időszak változásai során jelentősen kiszélesedett a magánjogi jogalanyok választásának lehetősége. Így magánjogi jogalanyok immáron már nemcsak a gazdasági-szolgáltatási, hanem a közhatalmi jellegű feladatok (Hoheitsaufgaben) területén is megjelenhetnek, ilyen közfeladatot ellátó s közvagyont kezelő magánjogi szervezetek lehetnek egyesületek vagy akár gazdasági társaságok is.12 A gazdasági és nem gazdasági tevékenységek elkülönítésének a jelentősége azonban még mindig nagy: a gazdasági tevékenységet ellátó magánjogi jogalanyok tulajdonába adott (azokba apportált) vagyonelem ugyanis a német jog szeLásd részletesen Thorsten Ingo Schmidt: Kommunalrecht. Tübingen, Mohr Siebeck, 2011. 262. o. Peter J. Tettinger – Wilfried Erbguth – Thomas Mann: Besonderes Verwaltungsrecht. Heidelberg, C. F, Müller, 2011. 153–154. o. 9 Uo. 154. o. 10 Lásd részletesebben Hans Neuhofer: Gemeinderecht. Wien – New York, Springer, 1998. 484–486. o. 11 Schmidt: i. m. 303–307. o. 12 Max-Emanuel Geis: Kommunalrecht. München, C. H. Beck, 2011. 162–163. o. 7 8

I. FEJEZET

rint elveszíti önkormányzati jellegét, így az önkormányzati jogra vonatkozó, végrehajtási és fizetésképtelenségi eljárásokkal kapcsolatos korlátozások azok tekintetében nem alkalmazhatóak.13 Éppen ezért is határoz meg a német közigazgatási jog számos garanciális szabályt az ilyen jogalanyok létesítésével kapcsolatban. A francia jogban is tulajdonszerzési és elidegenítési korlátok érvényesülnek az önkormányzatok, valamint az önkormányzatok tulajdonában álló közjogi szervezetek tekintetében, így ez a szabályozás is az osztott önkormányzati vagyon körébe vonható. Az olasz jogban is sajátos, közjogias korlátozások vonatkoznak az önkormányzati közfeladat ellátást közvetlenül szolgáló vagyonra.14 Az önkormányzati vagyon szabályozása szorosan összefügg az önkormányzati feladatok szabályozásával. Az angolszász államokban, amelyek az ultra vires elven alapuló, részben továbbélő szabályozási hagyományokra figyelemmel az önkormányzati feladatok monista felfogását követik, az önkormányzati vagyonra is, mint egy jogilag egységes intézményre tekintenek. Ezen az egységes szerkezeten belül csak bizonyos kiemelt célok finanszírozása érdekében hoznak létre relatíve önállósággal rendelkező alapokat. A kontinentális jogokban, ahol a közjog és a magánjog elkülönítésének nagyobb hagyományai vannak, s ahol az önkormányzati feladatokat sem egységesen, hanem duális rendszerben határozzák meg, az önkormányzati vagyonon belül is fontosabb csoportok alakulnak ki. Így elkülönítik a közfeladatok ellátásához közvetlenül kötődő vagyonelemeket, amelyek általában erősebb közjogi védelmet élveznek, valamint az üzleti vállalkozásokba is bevihető, alapvetően magánjogias szabályozás hatálya alá eső vagyonelemeket.

2. A magyar önkormányzati vagyongazdálkodási rendszer alkotmányos alapjai és főbb jellemzői 2.1. A z önkormányzati vagyon kialakulása – az Alkotmány és az Ötv. szabályozása és annak előzményei A tanácsrendszerben ugyanis az egyes tanácsok, mint az államigazgatás helyi-területi szervei nem rendelkeztek önálló tulajdonnal, hanem az egységes állami vagyon kezelői voltak.15 A tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény 11. §-a szerint „[a] tanács anyagi eszközeivel önállóan gazdálkodik”. Ez a megoldás teljes mértékben illeszkedett a tanácstörvény azon modelljéhez, amelyben – bár 1971-től önkormányzati jellegüket is elismerték – a tanácsokat államigazgatási szervnek tekintették. Azaz, a szocializmus időszakában a szabályozás kiindulópontját az egységes állami tulajdon koncepciója jelentette. Uo. 160–161. o. Lásd részletesebben: Hoffman: i. m. 201–202. o. 15 Fonyó Gyula (szerk.): A tanácstörvény magyarázata. Budapest, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1976. 167–169. o. 13 14

AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYON JELENTŐSÉGE ÉS SZEREPE

A rendszerváltás a helyi közösségek vagyona körében is rendszerszerű változásokat hozott: az új önkormányzati rendszer kialakítása során az önkormányzatiság egyik legfőbb garanciájának tekintették a helyi közösségeknek az államtól is elkülönült vagyonát. Így az alkotmányozás folyamatában kialakult az elkülönült önkormányzati vagyon modellje. A fenti megközelítésnek megfelelően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (Alkotmány) módosított 12. § (2) bekezdése kimondta, hogy „[a]z állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát.” Ezzel az önkormányzatoknak az államtól független vagyona alkotmányos védelemben részesült. Ezzel a rendelkezéssel összhangban az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pont első fordulata az önkormányzat alapjogaként rögzítette, hogy „gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat”. Az 1989/90-es alkotmányos szabályozás az önkormányzati vagyont elválasztotta az állami vagyon körétől. Azaz az önkormányzati tulajdon elkülönült az államitól, s az állam beavatkozásaival szemben védelmet élvezett. Ez az elkülönülés azonban ekkor sem volt abszolút jellegű, amelyet az Alkotmány 9. § (1) bekezdése is alátámasztott, amely ismerte a köztulajdon fogalmát is. Azonban az új alkotmányos szabályozás erős alkotmányos védelmet biztosított az önkormányzati vagyonnak, lényegében annak egyoldalú, a központi államhatalmi szervek részéről történő elvonását egyértelműen tilalmazta. Mindezen keretek között az önkormányzati tulajdon körét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) határozta meg, a tényleges vagyonátadásra pedig az önkormányzati vagyont érintő törvényekben került sor. A fenti szabályozás kialakítása során a magyar jogalkotó egy jelentős vagyoni szabadságot biztosító modellt alakított ki. A vagyontörvényekkel kapcsolatban több alkotmánybírósági indítványt nyújtottak be, amelyek elsősorban az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi korlátozásokat támadták. Ezen alkotmánybírósági indítványokkal kapcsolatban alakította ki az 1990-es évek elején az AB az önkormányzati vagyon korlátozásával és jellegével kapcsolatos álláspontját. Az Alkotmánybíróság a fentiekben felvázolt szabályok mellett még az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének azon rendelkezését vette alapul, amely szerint az önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az AB kiemelte, hogy bár az önkormányzati tulajdon a köztulajdon részének tekinthető, azonban az az állammal szemben is alkotmányos védelmet élvez. Ez a védelem azonban nem olyan erős, mint a magántulajdoné. Így az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban alkotmányosnak ítélte meg, hogy a jogalkotó az önkormányzati bérlakások tekintetében a bérlőknek vételi jogot alapított, valamint a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában azt, hogy az önkormányzatok tulajdonában álló, korábbi egyházi tulajdonú ingatlanok tekintetében a vagyonelemek jogi helyzetének végleges rendezéséig elidegenítési és terhelési tilalmat írjanak elő törvényben. A fenti keretek között az Ötv. szerint a helyi önkormányzat vagyona a tulajdonába tartozó vagyontárgyakból és a helyi önkormányzatot megillető vagyoni értékű jogokból áll, amelyek az önkormányzati célok megvalósítását szolgálják. Ez a vagyon

I. FEJEZET

két fő részből tevődik össze: a törzsvagyonból és az egyéb, vállalkozói önkormányzati vagyonból. A törzsvagyont a többi vagyontárgytól elkülönítve kell nyilvántartani. Az éves zárszámadáshoz a vagyonállapotról – külön jogszabályban meghatározott – vagyonkimutatást kell készíteni. Az Ötv. alapján törzsvagyonnak az az önkormányzati tulajdon nyilvánítható, amely közvetlenül kötelező önkormányzati feladatés hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja. A törzsvagyont két fő részre osztották: a forgalomképtelen és a korlátozottan forgalomképes törzsvagyonra. A vállalkozói vagyon (teljesen) forgalomképes volt. Az Ötv. szerint az önkormányzati vagyon tekintetében a helyi önkormányzatot megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetőleg terhelik. Az önkormányzat tulajdonosi jogainak korlátozását jelentették az Ötv. azon szabályai, amelyek alapján a helyi önkormányzat vállalkozása a kötelező feladatainak ellátását nem veszélyeztethette. Ezzel összhangban az önkormányzat csak olyan vállalkozásban vehet részt, amelyben felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét, azaz rt. vagy kft. tagja, továbbá bt. kültagja lehetett csak. Az Ötv. kimondta, hogy amennyiben törvény másképp nem rendelkezett, a helyi önkormányzat társulásba bevitt vagyonát a társuló helyi önkormányzat vagyonaként kell nyilvántartani, a vagyonszaporulat a társult helyi önkormányzatok közös vagyona, és arra a Polgári Törvénykönyv közös tulajdonra vonatkozó szabályait kell alkalmazni. A tulajdonost megillető jogokat – főszabály szerint – a képviselő-testület gyakorolta. A helyi önkormányzat azonban meghatározott vagyontárgy vagy vagyonrész elidegenítését, megterhelését, vállalkozásba való bevitelét, illetőleg más célú hasznosítását önkormányzati rendeletben helyi népszavazáshoz köthette. A képviselőtestület a helyi önkormányzat tulajdonában lévő korlátozottan forgalomképes és forgalomképes vagyonának rendeletében meghatározott körére az önkormányzati közfeladat átadásához kapcsolódva vagyonkezelői jogot létesíthetett.

2.2. Az alkotmányos szabályozás változásai 2011/12-ben Az 1989/90-ben kialakított alkotmányos szabályozás, amelyet az 1990-es évek első felében az alkotmánybíróság értelmezése töltött meg egyértelmű tartalommal, a 2011/12-es alkotmányos és közigazgatási reformokig változatlan maradt. A rendszer 2012. január 1-jével történő átalakítást jelezte az Alaptörvény, amely 32. cikkének (6) bekezdésében kimondta, hogy a „[a] helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja”. Ez a változtatás alapvető fordulatot jelzett. Míg az Alkotmány alapján a köztulajdon részét képező önkormányzati tulajdon az állammal szemben is védelmet élvezett, addig az új szabályozásban erről az állammal szembeni védelemről szó sem esett. Sőt, az Alaptörvény az önkormányzati tulajdont is magában foglaló nemzeti tulajdon koncepcióját vallja, amelyet az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdésének első mondata is alátámaszt, amely szerint „[a]z állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon”, s amelyre a 38. cikk egy egységes alkotmányos keretet határoz meg. Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdésének 2. fordulata pedig azt is jelzi, hogy az önkormányzati vagyon az önkormányzati feladat el-

AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYON JELENTŐSÉGE ÉS SZEREPE

látását szolgálja, azaz tulajdonképpen ez egyfajta célvagyon, azaz egy vagyon addig tekinthető önkormányzati vagyonnak, amíg az általa szolgált cél önkormányzati feladatnak minősül. Amennyiben a feladat önkormányzati jellege megszűnik, az magával hozhatja a vagyon önkormányzati jellegének megszűnését is. Mivel az önkormányzatok a törvények keretei között gyakorolják a helyi közügyekben feladat- és hatásköreiket16, illetve törvény számukra kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg17, ezért az Alaptörvény szabályozásából egyértelműen levezethető, hogy amennyiben törvény egy korábban önkormányzati feladatként meghatározott feladatot állam(igazgatás)i feladatként helyiből országos közüggyé minősít, akkor az ahhoz kapcsolódó vagyon ingyenesen, kártalanítás nélkül elvonható a helyi közösségektől. Az Alaptörvény új rendelkezései csak 2012. január 1-jével léptek hatályba. A 2011es közigazgatási átszervezés során azonban a megyei önkormányzatok helyzetének rendezése, azok közszolgáltatási feladatainak elvonása során az új feladat- és hatásköri rendszer kialakításához már szükség volt arra is, hogy a vagyonelemek elvonásával kapcsolatos egyes intézkedéseket a 2011-ben elvégezzenek. Így a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény elfogadásához szükségessé vált az önkormányzatok tulajdonának alkotmányos védelmét biztosító alkotmányos szabályozás18 módosítása. Ezt az Alkotmány 2011. november 15-én hatályba lépett, az Alkotmányt módosító 2011. évi CXLVI. törvény végezte el, amely a 12. § (2) bekezdésének szövegét az alábbiak szerint állapította meg: „[h]elyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet.” Így már az új Alaptörvény hatályba lépését megelőzően elhárultak az akadályok az önkormányzatok feladatátcsoportosításaihoz kapcsolódó ingyenes vagyonátadásról rendelkező törvények 2011. évi elfogadása és (legalább részleges) hatályba léptetése elől. Bár az ingyenes vagyonátadás biztosítása – az előbbiek jelzettek szerint is – az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdéséből és a 38. cikkéből közvetlenül is levezethető, azonban Magyarország Alaptörvényének Átmeneti Rendelkezései (2011. december 31.) (a továbbiakban: Átmeneti Rendelkezések) 28. cikk (1) bekezdése rögzítette, hogy az Alkotmány ingyenes vagyonátadásra vonatkozó 12. § (2) bekezdése 2013. december 31-éig tovább alkalmazhatóak voltak. Bár az Átmeneti Rendelkezéseket Magyarország Alaptörvényének negyedik módosítása (2013. március 25.) 21. cikk (2) bekezdése hatályon kívül helyezte, ám az Alkotmány 12. § (2) bekezdése módosított szövegének további alkalmazhatóságát biztosító szabályt az Alaptörvény záró és vegyes rendelkezéseinek 25. (1) bekezdésébe illesztette, azaz azokat fenntartotta. Ezek az alkotmányos rendelkezések határozzák meg az önkormányzati vagyonnal kapcsolatos törvényi szabályok kereteit, amelyek 2011. november 15-étől a koAlaptörvény 32. cikk (1) bekezdése. Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése. 18 Alkotmány 12. § (2) bekezdése. 16 17

I. FEJEZET

rábbiaknál jóval szélesebb körben teszik lehetővé az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatos korlátozást. Az, hogy az ingyenes vagyonelvonást lehetővé tevő, az Alaptörvényből levezethető, ám annál szigorúbb szabályokat 2013. december 31-éig tartotta alkalmazhatónak, azt is jelezte, hogy az önkormányzati vagyon rendszerének átalakításának lezárásaként az alkotmányozó a 2013. év végét jelölte meg. Az Alkotmány fenti, 2013. december 31-ig alkalmazható rendelkezése nem határozza meg annak a feltételeit, hogy mely esetekben és milyen célból kerülhet sor az ingyenes tulajdonátadásra. Ezzel az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdésénél nagyobb szabadságot biztosít a vagyonátadásra, hiszen annak csak egy kötelező feltételét határozza meg: arra kizárólag törvényi előírás alapján kerülhet sor. Az Alkotmány fenti, továbbalkalmazandó rendelkezése alapján kiadott törvények (így a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a Fővárosi Önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény, a települési önkormányzatok fekvőbeteg-szakellátó intézményeinek átvételéről és az átvételhez kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi XXXVIII. törvény, a köznevelési feladatot ellátó egyes önkormányzati fenntartású intézmények állami fenntartásba vételéről szóló 2012. évi CLXXXVIII. törvény, valamint az egyes szakosított szociális és gyermekvédelmi szakellátási intézmények állami átvételéről és egyes törvények módosításáról szóló 2012. évi CXCII. törvény) alapján láthatjuk, hogy jellemzően a lezajlott, valamint a lefolytatni tervezett feladat- és hatásköri változásokhoz kötődően vonták el a korábban önkormányzati, ám később államigazgatási kézbe vett feladatok ellátásához szükséges vagyont. Az Alkotmány megengedő szabálya azonban arra is lehetőséget biztosít, hogy egy adott, a törvényben pontosan megjelölt helyi önkormányzattól vonjanak el tulajdont, miként tette ezt az Esztergom Város Önkormányzata egyes intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLXXXVI. törvény. Az Alkotmány tovább alkalmazandó rendelkezése a „tulajdonnak […] ingyenes átadásáról” szól, így elvileg az csak és kizárólag a tulajdonhoz való jog teljességének elvonását teszi lehetővé, azonban a törvényalkotó a fenti alkotmányos felhatalmazás keretébe tartozónak minősítette azt is, ha a külön törvény nem a tulajdonjogot, hanem annak csak meghatározott részjogosítványait vonja el. Így a járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló 2012. évi XCIII. törvény alapján a jegyzőktől és a polgármesteri hivatalok ügyintézőitől a járási hivatalokra telepített, korábbi átruházott államigazgatási feladatok ellátásával összefüggő vagyontárgyak tulajdonát az állam nem vonta el, azokon törvényen alapuló, ingyenes és határozatlan idejű vagyonkezelői jogot alapított. Az Alaptörvény záró és vegyes rendelkezései 25. (1) bekezdése alapján alkalmazandó Alkotmány 12. § (2) bekezdése azt is rögzíti, hogy a helyi önkormányzat tulajdona ingyenes átadásának a kedvezményezettje egy másik helyi önkormányzat is lehet.19 Ez a szabályozása helyi önkormányzati feladatok meghatározásának új rend19 Alkotmány 12. § (2) bekezdése: „Helyi önkormányzati tulajdonnak az állam vagy helyi önkormányzat részére történő ingyenes átadásáról törvény rendelkezhet.”

AZ ÖNKORMÁNYZATI VAGYON JELENTŐSÉGE ÉS SZEREPE

szerével függ össze. Az Mötv. ugyanis a 11. §-ában előírta, hogy a kötelező önkormányzati feladatokat differenciáltan kell telepítenie a jogalkotónak. Míg az Ötv. 6. §-a csak lehetőségként határozta meg a kötelező feladatok differenciált telepítését, addig a Mötv. 14. §-a a kötelező alkalmazás mellett meghatározta ennek feltételeit is. Így a feladat- és hatáskör-telepítés során a törvényhozásnak figyelembe kell vennie a feladat- és hatáskör jellegét, a helyi önkormányzatok eltérő adottságait, különösen a helyi önkormányzat 1. gazdasági teljesítőképességét, 2. lakosságszámát, valamint 3. a közigazgatási terület nagyságát.20 A fenti rendelkezés megteremtette annak a jogalapját, hogy a törvényhozó az önkormányzati feladat- és hatáskörök önkormányzati rendszeren belüli felülvizsgálatát is elvégezhesse. Bár a differenciált feladat- és hatáskör-telepítésre már a korábbi Ötv. alapján is lehetőség volt, ennek azonban komoly akadályát képezte az Alkotmány 2011. novemberi módosítása előtti 12. § (2) bekezdése, amely az önkormányzati vagyon „tiszteleten tartását” rögzítette. A 2. fejezetben részletesen bemutatott vagyonátadás folyamatában ugyanis 1991-et követően a vagyont kezelő, a feladatot akkor ellátó önkormányzat tulajdonába adták az adott feladatokhoz kapcsolódó vagyont. Ezért bár a feladat- és hatáskör címzettjének megváltoztatására a törvényalkotásnak korábban is lehetősége volt, azonban az adott feladatot szolgáló vagyonnak az új hatáskörgyakorló részére történő ingyenes átadásáról nem rendelkezhetett az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelmére figyelemmel. Ez a szabály lényegében megnehezítette a feladat- és hatásköri rendszer korrekcióit, ugyanis a vagyon vagy a kezelői jogok átadására csak az önkormányzat egyetértésével kerülhetett sor. Így az Alkotmány 2011. novemberi módosítása során azt is rögzítették, hogy az önkormányzati rendszeren belüli feladat- és hatásköri módosítások során is alkalmazni kellett az ingyenes vagyonátadás szabályait. Bár ilyen hatásköri változásra nem került sor – 2011-13 között alapvetően az önkormányzati alrendszertől történő teljes feladatelvonás volt a jellemző – azonban ez a szabály is jelezte, hogy a feladat az önkormányzati alrendszeren belül is szabadon mozgatható. Bár az Alkotmány 2011. novemberében módosított 12. § (2) bekezdésének alkalmazására 2014. január 1-je óta nincs lehetőség, azonban az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése és 38. cikk (1) bekezdése alapján levezethető, hogy az ingyenes tulajdoni változást vagy vagyonkezelői jog előírását elrendelő törvény összhangban lehet az alkotmányos szabályokkal. Az államszocializmus időszakának egységes állami vagyon koncepcióját a rendszerváltás folyamatában felváltotta az erős alkotmányos védelemben részesülő, elkülönült önkormányzati vagyon modellje, amelynek kereteit az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte. Az Alaptörvény szakított ezzel a korábbi megközelítéssel, s a nemzeti vagyon új koncepciója alapján az önkormányzati vagyon egyfajta, az önkormányzati feladatellátáshoz kapcsolódó célvagyonná vált. Ez a célvagyon jelleg határozza meg az önkormányzatok vagyonának jellegét, s a korlátozások és az állami beavatkozás fő irányait és kereteit. 20

Mötv. 14. § (2) bekezdése.