Kormányzástan - adalékok a v iszonylag jó kormányzáshoz

SÁRKÖZY TAMÁS

Kormányzástan (Adalékok a viszonylag jó kormányzáshoz)

SÁRKÖZY TAMÁS

Kormányzástan (Adalékok a viszonylag jó kormányzáshoz)

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© Sárközy Tamás, 2017 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2017

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 313 6 Budapest, 2017 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

5 TARTALOM

Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I. fejezet: A kormányzás fogalmáról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 1. A kormányzás államon kívüli értelmezéséről: a kormányzás mint menedzseri tevékenység . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 2. A kormányzás államon kívüli értelmezésének másik módja: a kormányzás, mint a politikai rendszer része . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 3. A kormányzás mint államvezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 4. Kormányzási típusok – történeti és nemzetközi áttekintés. . . . . . . . . . . . . . . . 27 5. A polgári kormányzás jelenlegi alapvonásai. Új kihívások: governance vagy/és government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 6. A kormányzástan megjelenése Magyarországon . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Ajánlott irodalom az I. fejezethez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 II. fejezet: A kormányzás mint a közpolitika, a közigazgatásirányítás és a közintézménymendzselés egysége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 1. A Politikai kormányzás. A kormányzati közpolitika változásai . . . . . . . . . . . . 51 2. Kormányzati technokrácia: a közigazgatás központi irányítása, illetve közintézmény menedzselés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 3. A kormányzás három tényezője összehangolásának követelménye . . . . . . . 63 Ajánlott irodalom a II. fejezethez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 III. fejezet: A kormányzás alkotóelemei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 1. Az operatív kormányzás és a stratégiai kormányzás viszonya . . . . . . . . . . . . . 67 2. Formális és informális kormányzás. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 3. Kormányzati kapcsolatrendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Ajánlott irodalom a III. fejezethez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 IV. fejezet: A modern polgári kormányzásal szembeni követelmények: a jogállamiság, illetve a nemzeti állami szuverenitás értelmezése . . . . . . . . . . 93 1. A jogállami kormányzás ismérvei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 2. A nemzeti szuverenitásnak a globalizációval, illetve az európai integrációval való összeegyeztetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 Ajánlott irodalom a IV. fejezethez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

6 V. fejezet: A kormányzás területei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 1. Általános megállapítások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 2. Kormányzati külpolitika – a kormányzás nemzetközi oldala . . . . . . . . . . . . . 121 3. Kormányzati belpolitika (közigazgatási és jogpolitika) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 4. Gazdasági kormányzás. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 5. Humánkormányzás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 Ajánlott irodalom az V. fejezethez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 VI. fejezet: Kormányzati szervezet – technika – megítélés – felelősség. . . . . . 163 1. A kormányzás szervezeti felépítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 2. Kormányzati módszertan – technika, stílus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 3. A kormányzás értékelése – a kormányzásért való felelősség. . . . . . . . . . . . . . . 176 Ajánlott irodalom a VI. fejezethez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 Függelék: Az utóbbi ötven év magyar kormányzásáról . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 VII. fejezet: A bomló szocialista kormányzás 1987-ig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 1. Előzmények: a „klasszikus” szocialista kormányzati modell érvényesülése 185 2. A kádári „konszolidáció” kormányzása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187 3. Az új gazdasági mechanizmus kormányzása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 4. A gazdaságirányítási reform folytatása a 70-es évek végétől a 80-as évek közepéig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 5. A lazulás bomlássá válása, amely átvezet a szocialista rendszer önlebontásához . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 VIII. fejezet: A rendszerváltás kormányzása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 1. A modellváltásból a rendszerváltásba – Grósz- és Németh-kormány . . . . . . 196 2. A polgári kormányzás első négy éve (Antall–Boross-kormány) . . . . . . . . . . . 203 3. Az intézményi rendszerváltozás befejezése a Horn-kormány alatt (1994–1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 IX. fejezet: Első kísérlet a rendszerváltozás kormányzásának korrigálására – az első Orbán-kormány (1998–2002). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 X. fejezet: A szocialista-liberális koalíció elbukott nyugati típusú modernizálási kísérlete három kormányfővel két cikluson át (2002–2010) . 225 1. A nemzeti középkormányzás és a jóléti rendszerváltozás kettős programjának bukása – a Medgyessy-kormány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

7 2. Kormányzás a választási győzelemért – az első Gyurcsány-kormány (2004–2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 3. A meghiúsuló államreform – a második Gyurcsány-kormány vergődése 2006–2009 között . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231 4. A vég: Gyurcsány kisebbségi kormányzása és Bajnai válságkezelő ügyvezető kormányzása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236 5. Néhány kormányzástani tanulság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237 XI. fejezet: A vezérdemokrácia kormányzása kétharmados választási sikerek bázisán – a második és harmadik Orbán-kormány (2010– ) . . . . . . . . . . 239 1. Az unortodox kormányzás kialakítása és menete napjainkig . . . . . . . . . . . . . . 239 2. A kormányzás alapsajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244 3. A kormányzás minősítése – minta vagy elhajlás, avagy valamilyen vegyes rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 Ajánlott irodalom a Függelékhez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

9 ELŐSZÓ Az államtanból, a közjogból és a politikatudományból nőtt ki a polgári államokban az elmúlt fél évszázadban a kormányzástan (governológia), mint interdiszciplináris alkalmazott társadalomtudomány, némileg másként az Amerikai Egyesült Államokban és másként a kontinentális Európában, részben Franciaországban, részben Németországban. Ez a diszciplína az 1990-es évek végétől megjelent a magyar társadalomtudományokban is és lassan megindult – főleg speciális kurzusokon – a kormányzástan oktatása is, a magyar egyetemeken.

Ez a kormányzástan tárgyát és jellegét bemutatni kívánó munka elsősorban a közgazdasági és közigazgatási mesterképzés alátámasztását kívánja szolgálni, de talán képes lehet a kormányzás problémái iránt érdeklődő szélesebb közönség igényeit is kielégíteni. A könyvben tehát keveredik a tankönyvi és a monografikus jelleg.

Valamikor a kormányzást par excellence politikai ügynek minősítették, bár nyilvánvalóan már akkor sem csupán az volt. Ugyanakkor a kormányzás erős politikai jellege még ma is fennáll. A különböző politikai irányzatok, politikai táborok a modern társadalmakban ún. think-tank műhelyeket hoznak létre, hogy felkészítsék az erre kiszemelt tagjaikat a kormányzásra. Az ilyen típusú munkák viszont szükségkép pártosak, vagy ahogy ezt G. Fodor Gábor kifejezte, ilyen típusú elemzők „katonák” meghatározott politikai táborok iránt elfogultak, annak az érdekeit kívánják munkásságukkal szolgálni.

Ebben a munkában viszont tárgyilagosan, „középről”, érzelmek nélkül szeretném a kormányzást megközelíteni, különösen pedig a napi, illetve pártpolitikától mentesen (bár persze a felhozott példák a mindennapi gyakorlatból származnak).

Nem hiszem ugyanis, hogy ez lehetetlen. Néhány tényezőre azonban fel szeretném hívni az olvasó figyelmét: a) A szerző foglalkozásánál fogva a következő elemzés alapvetően intéz­mény­ centrikus lesz és a jogi elemek is dominálnak benne. Ezért a kormányzás formális, illetve racionális elemei lesznek túlsúlyban e munkában és kevesebb szó esik a kormányzás „művészetéről”, irracionális, emocionális elemeiről. Emellett az is talán megállapítható lesz, hogy a szerző a jogállamiság elkötelezett híve. b) A szerző konzervatív liberális és némileg elitista „régi módi” alapállása nyilván érzékelhető lesz ebben a könyvben is. Úgy gondolom továbbá, hogy a hazafiasság összeegyeztethető azzal, hogy valaki egyben európai, sőt világpolgári beállítottságú legyen, ezáltal nem válik „idegenszívűvé”. E munkában is érzékelhető lesz elkötelezettségem a nemzeti identitást megőrző európai integráció iránt. c) Mivel egyszer-egyszer a szerző is részt vett ezen rendkívül nehéz, komplex és igen munkaigényes, sokszor meglehetősen hálátlan kormányzati tevékenység-

10 ben, jobban megértő a kormányzás szereplőivel, a kormányzás hátrányos oldalaival szemben, mint a tisztán elméleti oldalról közelítő kollégái. Ugyanakkor nem értek egyet a neo-machiavellizmussal, a tisztán hatalomcentrikus kormányzással, a „hatalomiparral”, mert ez a társadalom mentális állapotát rombolja. d) A munka igyekszik minél inkább általánosítani, de szükségkép a magyar kormányzati tapasztalatokra támaszkodik. Nyilvánvalóan az e könyvben foglaltak kizárólag a polgári demokratikus jogállamok „normális” kormányzására vonatkoztathatók.

A kormányzástannak, mint viszonylag új társadalomtudománynak nincs olyan kiforrott fogalomrendszere, mint mondjuk a szerző alapszakmájának, a civiljog tudományának. Fogalomhasználatom – talán az interdiszciplináris jelleg is ezt indokolja – némileg önkényes, illetve leegyszerűsített lesz. Emellett igyekszem a nyilvánvalóan vitatható álláspontommal ellentétes nézeteket is bemutatni, nehogy egyoldalú legyen az olvasó tájékoztatása.

A szerző négy, konkrét kormányzati gyakorlatot elemző könyv után kísérli meg a tapasztalatai és az időközben örvendetesen szaporodó irodalom alapján absztrahálni a kormányzati tudásra jellemző ismereteket. Az egyik, még a bomló szocializmus idején született, 1985-ben (Egy gazdasági szervezeti reform sodrában a Magvető Kiadónál), majd ezt követte az Államszervezetünk potenciazavarai című könyv a HVGORAC Kiadónál 2006-ban. Összefoglaló könyv a magyar kormányok tevékenységéről a Magyarország kormányzása 1978–2010. című munka. Végül ezt követte a Kétharmados túlzáskormányzás című könyv a második Orbán-kormány kormányzati tevékenységéről. (Ezen utóbbi két könyv a Park Kiadónál jelent meg.) E négy monográfia fogadtatásának tanulságait is igyekeztem e munkámban levonni.

A kormányzástan hat fejezetéhez függelékként a magyar kormányzás utolsó öven évéről szóló történelmi tájékoztatást fűzök, mert tapasztalataim szerint sok a tévnézet, illetve valós ismeretek hiánya a magyar kormányzás történeti fejlődésére nézve. Természetesen a szerző állásfoglalásai ebben, az ún. „jelentörténelemben” még vitathatóbbak, mint általában ebben a könyvben.

Végül némi magyarázat a címhez. A kormányzás igen összetett, bonyolult tevékenység. Teljesen jól kormányozni szerintem nem lehet, különösen nem egy olyan „komp-országban”, mint Magyarország, főleg pedig egy olyan mélyreható társadalmi-gazdasági rendszerváltozás után, mint ami nálunk 1989–90-ben történt. Persze misztifikálni sem kell a kormányzást, éppúgy mesterség, mint bármi más – csakhogy speciális tudás és érzék is szükséges hozzá. No meg némi szerencse.

A kéziratot a szerző 2016. október 31-ével zárta.

Budapest, 2016. október 31.

Sárközy Tamás

11 I. FEJEZET A kormányzás fogalmáról

1. A kormányzás államon kívüli értelmezéséről: a kormányzás mint menedzseri tevékenység 1.1. Legtágabb értelemben a kormányzás hatalmi tevékenység, hatalomgyakorlás, arra való lehetőség, hogy a hatalomgyakorló más emberek, illetve szervezetek (szervezetrendszerek, ún. hálózatok) tevékenységét befolyásolja, mégpedig úgy, hogy kötelezettségeket állapít meg számukra (normatív előírásokkal vagy egyedi címzett utasításokkal), a kötelezettségek betartását pedig, azaz a meghatározott cselekmények végrehajtását vagy pedig az azoktól való tartózkodást megköveteli, a végrehajtást ellenőrzi és az esetleges kötelezettségszegést szankcionálja (hátrányokkal sújtja). A kormányzás a hatalomgyakorlás olyan formája, amely emberek, szervezetek, szervezetrendszerek irányítását és ezen belül is az irányító hatalmi tevékenység legfelsőbb vezetését jelenti.

A hatalmat, a kormányzás lehetőségét valamilyen módon meg kell szerezni.

A középkorban az abszolút uralkodó hatalmát zömmel öröklés útján szerezte.

A modern világban a gazdálkodó szervezeteknél – civil érdekképviseleteknél az ügyvezetést a taggyűlés (közgyűlés) választja, tehát a tulajdonosok döntésén (többségi döntésén) alapszik az ügyvezetés, azaz a menedzsment felhatalmazása a szervezet operatív irányítására. A menedzsment-hatalom felhatalmazásának legalitását tehát a választás teremti meg. Hasonló a helyzet az államok kormányzásánál is, legalábbis a modern parlamenti demokráciáknál (totalitárius államoknál persze más). A szabad, egyenlő és titkos választásokon való győzelem teremti meg az adott ország kormányzásának legalitását. (A választási eredmény manipulálása, választási csalással elért politikai győzelem természetesen illegális.) Ezért az eléggé általános felfogás a politika lényegének a kormányzati hatalom megszerzését, illetve megtartását tekinti.

1.2. A kormányzás menedzsertevékenység. Mindenekelőtt ki kell építeni a kormányzás szervezetét és apparátusát. A kormányzati tevékenység középpontja ezt követően természetesen a döntéshozatal. A döntéseket azonban elő kell készíteni – ide tartozik az információszerzés és elemzés, a döntési variánsok felállítása az előnyök és hátrányok figyelembevételével, a döntés továbbgyűrűző hatásainak, következményeinek elemzése. A döntéshozatal után pedig meg kell szervezni a vég-

12 rehajtást és azt ellenőrizni kell (ún. monitoring). Meg kell vizsgálni a végrehajtás devianciáit és szükség esetén a végrehajtás elmaradását, illetve hibáit, hiányosságait szankcionálni kell. A gyakorlati tapasztalatok alapján esetleg a döntést korrigálni (módosítani, visszavonni) szükséges. A kormányzás során hozott döntés ugyanis a reális lehetőségek közti választást jelenti.

Mindez képezi a kormányzati menedzsertevékenység komplex egységét, amely állami és nem állami szervezetekre (szervezetrendszerekre) egyaránt irányadó.

Valamennyi kormányzati résztevékenységet megfelelő hatékonysággal kell végezni, mert egyébként a kormányzati tevékenység összességében nem lehet eredményes. Az elhamarkodott kormányzati döntés éppúgy hiba, mint a döntésképtelenség, a döntés indokolatlan elhúzódása. Hiába helyes a döntés, ha a kormányzati menedzsment képtelen megszervezni a végrehajtást, illetve azt nem ellenőrzi.

Természetesen minden döntéshozatalnak és döntésvégrehajtásnak számolnia kell a hatalom korlátaival is (pl. az állami kormányzásnál a jogállami garanciákkal), be kell illeszkednie a társadalmi környezetbe. Ugyancsak figyelembe kell venni a reális gazdasági-pénzügyi lehetőségeket. Az erőltetett növekedés mind a gazdasági, mind az állami szférában a kormányzás bukásához vezethet, ugyanakkor a pénzügyi stabilitás eltúlzása is káros, gátolja az innovációt, a megújulást. E téren nagyon fontos a kormányzati intelligencia. Az adott emberközösségnek-szervezet­ nek-szervezetrendszernek ugyanakkor kormányozhatónak kell lennie (a következőkben találkozni fogunk bukott, kormányozhatatlan államokkal, de gazdasági társaság is válhat – pl. fizetésképtelenség esetén – működésképtelenné). Ezen igen szélesen értelmezett kormányzásnak figyelembe kell vennie az emberközösségszervezet-szervezetrendszer tradícióit, de képesnek kell lennie a változtatásra, megújulásra (jövőorientáltság), tehát kreatívnak kell lennie, képesnek kell lennie az állandóan jelentkező új kihívások, új követelmények, sőt az esetlegesen váratlanul keletkező válságszituációk kezelésére is. Ezt a kormányzási menedzserképességet nevezik kormányzati tudásnak, amelyet az állandóságnak és a változásnak egyaránt jellemeznie kell.

A kormányzástudás egyben különböző kormányzati vezetési módszereket, eszközrendszert is jelent. A kormányzásnak kultúrája, stílusa, bizonyos mértékben sajátos nyelvezete is van. A kormányzás állhat formális döntésekből, de szép számmal rendelkezik informális elemekkel. A kormányzás alapfeladata a folyamatos operatív működés kellő hatékonysággal való biztosítása (kormányzati pragmatizmus), de a kormányzás feltételez hosszabb távra szóló stratégiai döntéseket is, amelyek megvalósítására az operatív kormányzásnak folyamatosan törekednie kell.

13 1.3. A kormányzásnak nemcsak legálisnak, hanem legitimnek is kell lennie, azaz élveznie kell a kormányzott emberközösség (szervezet) bizalmát, számára hitelesnek kell lennie. Ha ugyanis ez a kritérium nem áll fenn, úgy a kormányzás sem lehet eredményes. A menedzseri kormányzás részben intézményeken keresztül történik, részben jelentős szerepet játszik benne a vezetői személyiség is. Az intézmények biztosítják a kormányzás stabilitását, garanciáit, a személyiségek hozzák az emocionális elemeket, a menedzsmenttudás „művészeti” elemeit. Az intézményi és a személyi menedzsment tulajdonságokat a hatékony irányítás érdekében össze kell egyeztetni, komplex egységben kell kezelni.

Ezek a kormányzati menedzserkövetelmények egyaránt irányadóak az államok kormányzására, illetve gazdasági-civil szervezetek vezetésére. Míg a kontinentális Európában a polgári fejlődés kezdetén kormányzást alapvetően az államok kormányzására vonatkoztatták (már amennyire a kormányzás önálló elemként az államtanon belül egyáltalán megjelent), addig az Amerikai Egyesült Államokban alapvetően más volt a helyzet. Amerikában ugyanis a kormányzás elmélete először a nagyvállalati vezetés körében alakult ki. Míg a német-francia kontinentális fejlődésben már a XIX. században igen erős államapparátusok épültek ki és az államszervezetnél kialakított technikákat vitték át később a nagyvállalati vezetésre, úgy Amerikában éppen ellenkezően alakult a helyzet. Az amerikai társadalomelméletben kialakították a nagyvállalati corporate government teóriáját, a felelős vállalatirányítást, a nagyvállalatok társadalmi felelősségének eszméjét, amelyet egyben példaként állítottak a szerintük túlszabályozott, túlhierarchizált, túlbürokratizált kontinentális európai államok számára. A kormányzás fogalma így az amerikai–angol irodalomban a civil szervezetekre is értelmezhető. Az amerikai gazdaság ereje, majd az angol csatlakozás az Európai Unióhoz átvitte a kormányzás ezen megközelítését a francia-német kultúrkörbe, majd a rendszerváltozás után megjelent ez az irányzat az európai volt szocialista országokban, így Magyarországon is, mégpedig elsősorban a közgazdasági, szociológiai irodalomban, illetve a vezetés-szervezés tudományokban, illetve a különböző szakpolitikákban. (Így például a sportmenedzsment irodalomban sportszövetségek-sportegyesületek kormányzásáról beszélnek.)

Véleményem szerint ugyanakkor a kormányzásnak ilyen tág értelmezése – bár kétségtelenül vannak közös elemek az állami, illetve a civil szervezetek vezetésében – nem munkaképes. Az államok kormányzása közhatalmi jellegénél és a közérdeknek való alávetettsége folytán jelentős sajátosságokkal rendelkezik a civil szervezetek menedzsmentjéhez képest. A kormányzás terminológiáját tehát szerintem fenn kell tartanunk az államok kormányzására. Ebben a munkában tehát a következőkben kizárólag az államok kormányzását tárgyaljuk.

14 2. A kormányzás államon kívüli értelmezésének másik módja: a kormányzás mint a politikai rendszer része 2.1. A kormányzás tág értelmezésének másik irányzata nem a vezetéstudományokból (döntéshozatalból) jön, hanem az államelméletből, illetve a szociológiából kiváló politikatudomány oldaláról. A magyar politikatudományban, illetve politológiában sokan a teljes politikai rendszerrel azonosítják a kormányzást, tehát nemcsak az államszervezet vezetését értik kormányzáson, hanem a politikai döntéshozatal minden formáját, ide sorolva a politikai pártok, illetve a közpolitika formálásában résztvevő más civil szervezetek (érdekképviseletek, szociális partnerek) tevékenységét is. A politikatudomány a kormányzás körében szintén alapvetően állami szervekkel foglalkozik, de részben ide sorolja a teljes államszervezetet (tehát nemcsak a törvényhozó és végrehajtó hatalmat, hanem pl. az igazságszolgáltatást is), részben a politikai pártok, a politikai elit, a politikai vezetők tevékenységét is a kormányzás részének tekinti. Úgy gondolom, hogy ez a megközelítés sem munkaképes, túlzottan kitágítja a kormányzás fogalmát. Indokolt tehát a kormányzás fogalmát az államvezetéssel azonosítani. Ez a megközelítés tehát jóval szűkebb – nem sorol ide valamennyi állami szervet, továbbá pl. a választási rendszerrel is csak abból a szempontból foglalkozik, hogy a választási győzelem előfeltétele a kormányzásnak, hiszen így válik alkalmassá-képessé egy politikai erő a közhatalom gyakorlására.

2.2. A polgári társadalmakban a kormányzati hatalom megszerzésének elsődleges útja a választás, ezért a választási rendszereknek – pl., hogy egy- vagy kétfordulós, listás vagy egyéni, illetve ezek kombinációja – óriási politikai jelentőségük van.

(Szélső kivétel az ún. államcsíny, a hatalom erőszakos megszerzése például katonai puccs útján.) Ugyancsak meglehetős kivétel az ún. hivatalnok vagy szakértői „ügyvezető” kormány, amelyet általában válsághelyzetben a politikai pártok – a gazdasági elit támogatásával és sokszor a hadsereg bevonásával – lényegében a hatalomról való átmeneti lemondás útján időlegesen hoznak létre.

A választási rendszert – felépítését és időbeli lebonyolítását is – törvények szabályozzák, részleteiben is rendezve a választási eljárást. Az államszervezetben sokszor a kormánytól elkülönülő, választásokat lebonyolító-felügyelő szervezetek jönnek létre (általában erős civil, illetve pártrészvétellel – lásd például a magyar Országos Választási Bizottságot), emellett kiépült a választások felett a bírói kontroll, sőt a nemzetközi politikai kontroll is (nemzetközi ellenőrök részvétele az adott államban lebonyolított választásokon). A választásokat szabályozó törvényeket természetszerűen a hatalmon lévő kormányzat alkotja, és ilyen értelemben

15 a választás lebonyolítása bizonyos mértékben része az állam kormányzati tevékenységének is.

2.3. A választásokon főszabályként politikai pártok indulnak. Az Európában kialakult, meglehetősen általános gyakorlat az, hogy az államfő a választásokon legtöbb parlamenti mandátumot szerző pártot (annak vezetőjét) kéri fel kormányalakításra. Ezt nevezik többségi elvnek. Ugyanakkor – ha nincs abszolút többsége – nem biztos, hogy a legtöbb parlamenti képviselővel rendelkező párt képes lesz a kormányalakításra, hiszen a kevesebb mandátumot szerző pártok, ha összefognak, leszavazhatják. Ilyen esetben kerülhet sor pártpolitikai szempontból koalíciós kormányzásra, amely formális vagy tényleges pártközi koalíciós megállapodáson alapul. A koalíciós kormányzás speciális formája az ún. nagykoalíció, amikor pl. a jobb és a baloldal legerősebb pártjai a miniszteri tárcákat elosztva együtt kormányoznak. Ez természetesen saját pártprogramjuk szempontjából kölcsönös kompromisszumot követel meg a koalícióban résztvevőktől. A tapasztalatok szerint minél több párt képez koalíciós kormányt, annál nehezebb eredményesen kormányozni, alacsony lesz tehát általában a kormányzati hatékonyság. Különösen felmerül ez a probléma az ún. kisebbségi kormányzásnál, amely így nem is képes sokáig fennmaradni.

A parlamentben főszabályként a kormányzás ügyeiben az egyszerű többség dönt (általában a jelenlévő és határozatképes többség), minősített (pl. kétharmados) többséget az európai alkotmányok viszonylag kis mértékben írnak elő (pl. az alkotmány megváltoztatásához szükséges). A polgári parlamenti váltógazdaságban ugyanis a választásokon győztes párt „mindent visz”, tehát korlátozás nélkül megváltoztathatja az előző kormányzat törvényeit. A kiforrott demokráciákban azonban e terén érvényesül az önkorlátozás elve, azaz nem mindent kíván másként csinálni az új kormányzati többség, mint az elődje. Vannak országok azonban, és ide tartozik Magyarország is, amelyek alkotmányos rendje – a társadalmi-politikai konfliktusok korlátozása érdekében – viszonylag széles körben állapít meg minősített parlamenti többséghez kötött törvényeket, illetve vezetői kinevezéseket (pl. kétharmadot). Lényegében azért teszik ezt, hogy erősítsék az ún. konszenzusos demokráciát, rákényszerítsék tehát egyfelől a kormányzó pártokat az ellenzékkel való korlátozott együttműködésre, másfelől az ellenzéket a kormányzati döntésekhez való konstruktív hozzáállásra. Ez természetesen vagy sikerül, vagy nem, a minősített többség tehát adott esetben a kormányzás döntésképtelenségét is eredményezheti.

A politikai pártok elsődlegesen az állami közhatalom, a kormányzás lehetőségeinek megszerzésére jönnek létre, ennek érdekében vetélkednek más politikai pártokkal. A pártok civil szervezetek, általában az egyesületekre vonatkozó jogi

16 szabályozás irányadó rájuk (kivéve az ún. pártfinanszírozást). Természetesen a politikai pártok egymástól általában világnézeti-ideológiai alapjaik tekintetében is különböznek (bár ez a jellemző az utóbbi időben jelentősen csökkent).

Eredetileg a politikai pártok tipikusan választási pártok voltak, minimális állandó szervezettel. Ez a helyzet azonban a XX. század utolsó harmadára gyökeresen megváltozott, a kormányzati hatalomra esélyes pártoknál óriási apparátusok jöttek létre. Ezek az apparátusok azonban a kormányzati hatalom megszerzése esetén jelentősen kiürülnek, sokan átmennek a kormányzati szervezetbe, majd egy esetleges választási vereség után jórészük visszajön a párthoz.

2.4. Az elmúlt évtizedekben, a XIX. század, illetve a XX. század első felére jellemző pártszerkezet is jelentősen módosult Európában. A valamikor ún. osztályalapon szerveződött pártok (pl. parasztpárt, munkáspárt) helyére sajátos ún. néppárti pártszövetségek léptek, ez pedig szükségképp kihat a választási eredmény függvényében létrejövő kormányzati felépítésre is. Hiányzik ugyanis már a valódi „paraszt”, illetve „proletár”. Némi leegyszerűsítéssel élve egyre jobban két nagy párttömörülés alakul ki: az egyik a konzervatív, általában kereszténydemokratának nevezhető irányzat, a másik pedig a szociáldemokrata irányzat (természetesen belülről mindkettő erősen tagozottan). Ezt a két irányzatot hagyományosan jobboldalnak (jobbközépnek), illetve baloldalnak (balközépnek) szokás mondani, de ez az elkülönítés egyre inkább „kopik”, mert mind a két párttömörülés az egész lakosságot, annak minden rétegét igyekszik választójává tenni, azaz néppárttá kíván válni az időközben kialakult ún. tömegdemokráciában. Így e két irányzat gazdaság-, illetve szociálpolitikája a konkrét tartalom tekintetében egyre jobban közelít egymáshoz. Talán a hagyományos különbségből annyi maradt meg, hogy a „jobboldal” erősebben kötődik a tradíciókhoz, a „baloldal” pedig jobban modernizálni kíván, azaz reformpártibb, a „jobboldal” erősebben nemzeti jellegű (nacionalista), a „baloldal” erősebben kötődik az internacionalizmushoz (kozmopolita). KeletEurópa rendszerváltó, volt szocialista országaiban ez az egymást átfedés erősebben észlelhető, mint az Unió hagyományos államaiban. Hogy példával éljek, Nagy-Britanniában a tory-k szokták az állami szektort privatizálni és a labour államosít vissza, nálunk viszont pont fordítva, a jobboldalinak mondott Orbán-kormány szokott visszaállamosítani és ballib pártszövetség hajtotta végre az 1990-es évek közepén az állami szektor kemény magvának radikális tömegprivatizációját.

Nyugat-Európában eddig az elmúlt két évtizedben zömmel e két párttömörülés folytatott ún. parlamenti váltógazdálkodást, de nem a konfliktusos, hanem a konszenzusos demokrácia jegyében. Ez a kormányzás szempontjából annyit jelent, hogy a hatalomra kerülő volt ellenzék nem csak változtatott elődje kormányzati elképzelésein, hanem egyes területeken folytatta is azt, amit elődje elkezdett.

17 A két párttömörülés között általában csak kiegészítő-korrigáló szerepet töltenek be a kisebb pártok, amelyek száma, különösen a parlamentbe való bekerülés szempontjából ciklikusan általában Európában csökken. Két jelentősebb kisebb pártot szeretnék megemlíteni, amelyek koalíciós partnerként fel-felbukkannak az európai kormányokban. (Ez az USA-ban nem észlelhető, a republikánusok és a demokraták váltogatják egymást az elnök-, illetve a kongresszusi választásokon.)

Az egyik – és ez szintén tradíció – az ún. liberális pártok (az elnevezés némileg megtévesztő, hiszen liberális alapelvek mind a kereszténydemokrata, mind a szociáldemokrata párttömörülésben megtalálhatóak), mint a nagyvárosi felsőértelmiség és a nagyvállalkozók rétegpártjai, erősen kozmopolita attitűddel. Mivel ide kis túlzással legfeljebb a választópolgárok öt százaléka sorolható, a liberális pártok választást nyerni önmagukban nem tudnak, de amennyiben egyik nagy néppárt sem szerez abszolút többséget, a mérleg nyelveként a liberálisok (különösen Németországban) gyakran megjelennek kisebb koalíciós partnerként. A másik említendő kivételt az Európában ciklikusan egyre erősödő ún. zöldpártok képezik a környezetvédelmi mozgalmak bázisán.

E két említett párt mellett színesítik a politikát a paletta két szélső oldalán álló kommunista munkáspártok, illetve szélsőjobboldali nacionalista pártok, de ezek egy polgári demokráciában csak szélső kivételként tudnak kormányzati szerephez jutni. Sőt azt is észlelni lehet, hogy ha pl. szélsőjobboldali kormányra kerülésének veszélye fenyeget, a jobbközép és a balközép egymással összefogva megakadályozza ezt (jó példa erre Franciaország és Ausztria). Az azonban kétségtelen, hogy a migrációs válság felerősítette a radikális jobboldali pártokat. Megfigyelhető az is, hogy állandóan felbukkannak új és új pártok, zömmel különböző rétegérdekek kifejezőjeként, de ezek általában nem tudnak tartósan fennmaradni (bár persze kivételek akadnak). Megemlítendő még itt nálunk a kétharmados parlamenti többséghez jutó Orbán-kormány kísérlete 2010-től, hogy formálisan jobbközép jelleggel, de ténylegesen jelentős szociális elemeket is beépítve (a „dolgozó kisemberek” támogatása) helyettesíteni kívánja a parlamenti váltógazdaságot (a természetesen változatlanul megtartandó választások mellett) az ún. nemzeti együttműködés rendszerével, amely ún. centrális erőtér mellett ezen elképzelés szerint mind jobbról (Jobbik), mind balról (ráadásul megosztva MSZP, DK, Együtt, némileg az LMP-t is ideértve) csak kis parlamenti pártok tevékenykednek. Az eddig eredményes politikai kísérlet esetleg tartós eredményét a jövő dönti el – lásd a Függelék utolsó fejezetét.

2.5. A kormányzást az állami szerveken túlmenően a civil szervezetekre is kiterjesztő politológiai irányzat további érve, hogy az európai tradicionális polgári demokráciák jóléti államában és szociális piacgazdaságában az állami kormányzat a civil érdekképviseletekkel partneri kormányzást folytat. Ez azonban nézetem szerint

18 csak az állam részéről folytatott kormányzati metodika, amely bevonja a civil érdekképviseleteket, nagyvállalatokat a kormányzati döntések előkészítésébe. Ezek véleményező-javaslattevő tevékenységet folytatnak, de nem ejthetik foglyul az államot, a döntés az állami kormányzatnál marad. (Ez irányadó még az igen nagyhatalmú francia Gazdasági és Szociális Tanácsra is) Ugyanez a helyzet a vegyes civil-állami jellegű köztestületekkel is (pl. gazdasági-foglalkozási kamarák). A civilek partnerek, de kormányzati döntést nem hozhatnak, mert ellenkező esetben már megváltozik az államtípus, az ún. korporatív államhoz jutunk, mint pl. Mussolini vagy Franco fasiszta rendszere volt Olaszországban vagy Spanyolországban.

Megemlítendő végül, hogy Európában a politikai pártok működésében megnyilvánuló devianciák miatt a lakosság egyre erősödő pártpolitika iránti ellenszenve folytán az irodalomban egyre erősebb a kormányon kívüli ún. pártsemleges államszervek szükségességének felvetése is (pl. a szabályzó hatóságoknál, a médiahatóságnál, a központi állami jegybanknál). Ez az irányzat egyre jobban azt igényli a parlamenti többségtől, hogy e szerveket törvényileg garantáltan különítse el a „párturalmat” kifejező kormányzati szervektől, és utóbbiak élére ne „pártkatonákat”, hanem a pártoktól független szakembereket nevezzenek ki. Lényegében ezen véleménynek megfelelően járt el az Antall-kormány 1990–1994 között (pl.

Hagelmayer István az Állami Számvevőszék, Györgyi Kálmán a Legfőbb Ügyészség élén), a második Orbán-kormány viszont 2010-től visszaállította a pártokhoz kötöttséget e szervek vezetőinek megválasztásánál.

2.6. Összefoglalva: polgári demokráciákban a pártok a politikai rendszer fontos összetevői, jelentős hatásuk van az állam kormányzására, de maguk nem kormányoznak. Kormányzásra csak állami szervek, a parlament, a kormány hivatott, hagyományos kifejezéssel élve erre a törvényhozó és a végrehajtó állami hatalom jogosult. Jól látszik ez a pártok által készített választási program és a kormányprogram különbségén. A választási program az adott politikai párt ideológiáján alapul, sok benne továbbá az ígérgetés, a vízió a választók megnyerése érdekében. A kormányprogram viszont már jobban a realitásokon alapul. (Állítólag Churchillhez fűződő, némileg cinikus mondás: a választási ígéretek elfeledésének éjszakája a választási győzelem éjszakája.) A választási program csak az adott politikai irányzat szavazóihoz, illetve a más pártoktól idecsábítandó szavazókhoz szól, a kormányprogram viszont a teljes lakossághoz. A kormány az egész ország és nemcsak a választásokon győztes párt kormánya, bár az adott politikai párt ideológiája, politikai gondolkodásmódja a kormányprogramban is megnyilvánul. A kormány azonban a közérdek, a közjó szolgája, így elvileg valamennyi állampolgár érdekeit köteles figyelembe venni.

19 A szocializmusban az állam felett álló kommunista párt (mint informális szuperállam) valóban a kormányzás része, sőt vezetője volt, bár ez a közjogi szabályozásban, illetve az államtani irodalomban általában nem jelent meg. A párt első embere (zömmel a főtitkár) általában vagy államfő volt, vagy az államfői testület tagja (például Kádár János ez Elnöki Tanács tagja volt), de amikor végveszélybe került az állam, illetve a szocialista rendszer, a pártvezető a tényleges hatalmat megvalósítani képes államigazgatás legfelső szerve, a kormány élére állt (Sztálin a II. világháború alatt, vagy Kádár János 1956–57-ben miniszterelnökként tevékenykedett). Egy polgári demokráciában azonban indokolt a kormányzást a legfelsőbb állami szervekre leszűkíteni és ebből minden civil szervezetet, így a politikai pártokat is kihagyni.

3. A kormányzás mint államvezetés 3.1. A kormányzás tehát állami funkció, az állam legfelsőbb szerveinek döntéshozó és a döntéseket végrehajtó tevékenységét , az államszervezet vezetését jelenti.

Magyary Zoltán még az 1930-as–1940-es évek feudális maradványokkal terhelt Magyarországán kormányzáson „országvezetést” értett, de egy fejlett, érdektagolt polgári demokráciában az állami kormányzat csak befolyásolni (szabályozni, ösztönözni stb.) tudja a társadalmi-gazdasági életet (már a nemzetközi vonatkozások felerősödése – pl. multinacionális óriásvállalatok-bankok, a „repülő pénzpiac”, tőzsde – miatt is). Ezért a következőkben kormányzáson csak az államszervezet legfelsőbb vezetését értjük, amely törvényszerűen befolyásolja-ösztönzi a civil társadalom autonóm folyamatait is. Mint Gombár Csaba írja, a kormányzás az állami tevékenység legdinamikusabb és legkreatívabb része, a kormányzásban összpontosul az államvezetés.

Az állam lényegéről, feladatairól való elmélkedés több ezer éves, de sokszor visszarímel napjainkra is. Most a good governance-ról, a jó kormányzásról szól az irodalom, de már Platón is értekezett a tökéletes államról. Most a szolgáltató, a polgárokról gondoskodó Geberstaatról beszélnek, több száz évvel ezelőtt Bertham pedig azt írta, hogy az államnak az a feladata, hogy minél több polgárát tegye boldoggá, és Aquinói Tamás is már a közjó biztosítását tette alapvető államcéllá. Egyre több európai kormány tűzi ki céljául a középosztály erősítését (lásd Angela Merkel 2010-es évek elejei választási jelszavát: die Mitte), de hát már Aristoteles is a „középszer” kialakítását látta célszerűnek. A modern államok jelszava a jogi túlszabályozást leépítő better regulation, de már Tacitus is megmondta, hogy a túl sok jogszabály a romlott köztársaság sajátossága.

20 Az államdefiníciók hagyományos eleme, hogy az állam a közhatalmat monopol jelleggel gyakorló, egyetlen legitim erőszakszervezet, amely a társadalom része ugyan, de viszonylag el is különül a társadalomtól, önálló szervezetrendszer saját intézményeivel és személyzetével (közszolgálati bürokrácia). A mai modern államfelfogáshoz a számos államelmélet közül legközelebb a Grotius-Hobbes és főleg Rousseau nevéhez fűződő szerződéses felfogás áll, a lakosság tagjai faktikus módon megállapodnak abban, hogy közös ügyeik intézésére, a rend fenntartására, a társadalmi együttélés szabályainak megállapítására létrehozzák az államot, mint közhatalmat, amely a közérdek biztosítására hivatott (társadalmi szerződés).

Ugyanakkor az állam indokolatlanul nem korlátozhatja polgárai szabadságát, önkorlátozásra köteles (ún. mérsékelt állam), biztosítania kell az alapvető emberi jogokat (Bill of Rights 1647.), valamint jogállamként kell működnie. Azaz ahogy ezt a követelményt Montesquieu felállította, a törvények uralmának kell érvényesülnie, az állami önkény kizárandó. Az állami hatalom pedig alapvetően a népszuverenitáson alapul, azaz a közvetlen (pl. népszavazás), illetve közvetett (parlamentáris) demokrácián. Az állami önérdek szolgálata, az állam polgáraitól való elidegenedése állambetegség, deviancia.

Ahhoz természetesen, hogy egy állam ténylegesen államnak minősüljön szükséges, hogy meghatározott földrajzi területen (államhatárokkal biztosított államterület), meghatározott lakosság (állampolgárok) felett gyakorolja a főhatalmat, azaz a szuverenitást, és ezt az állami szuverenitást más államok (legalább többségük) elismerjék.

A modern polgári állam kormányzata nem az állampolgárok elnyomásának céljára használja a választásokkal legitimált közhatalmat, nem azért működteti erőszakgépezetét, hogy elnyomja az állampolgárokat, mint ahogy a marxizmus-leninizmus ezt az osztályérdekekre alapozva állította. A modern európai állam – amelynek kezdetei lényegében a polgári nemzetállamok megjelenésére nyúlnak vissza – a közjó érdekében tevékenykedik, az állampolgárok érdekében biztosítja a közrendet, illetve közbiztonságot, megállapítja a társadalmi együttélés „játékszabályait” és azok betartását – ha kell – szankciókkal, kényszerrel is biztosítja. Az állam közérdekből organizatórikus, szervező funkciót tölt be mind gazdasági, mind más társadalmi területeken a legkülönbözőbb módokon szolgáltat a lakosságnak. A modern polgári állam feladata emellett a tényleges állampolgári egyenlőség érdekében a társadalmi esélyegyenlőtlenségek csökkentése, a társadalmi leszakadás meggátlása, a rászorultakról (pl. fogyatékkal élők) való gondoskodás (gondoskodó kormányzás). Az erősen érdektagolt modern társadalmakban az állam konfliktusfeloldó-érdekkiegyenlítő szerepre is hivatott, biztosítani köteles a társadalmi stabilitást (akár családvédelmi, népességpolitikai intézkedésekkel is).

Amennyiben az adott államban erős területi egyenlőtlenségek vannak (pl. Észak-

21 és Dél-Olaszország), úgy az állam költségvetési eszközökkel (ún. redisztribúció) gondoskodni köteles ezek viszonylagos kiegyenlítéséről. Végül az államnak az egyoldalúságoktól mentes, értékorientált és toleráns ideológiát kell érvényesítenie, biztosítania kell a fiatalok versenyképes oktatását, és a lakosság öregedését is figyelembe véve a lakosság megfelelő egészségügyi ellátásáról is gondoskodnia kell. Ezen utóbbi állami feladatok lényegében csak a XX. században keletkeztek a polgári többpártrendszerű parlamenti demokráciákban, az európai szociális piacgazdaságot kialakító jóléti államokban. Az államnak ugyanakkor tartózkodnia kell a felesleges önmutogatástól, tisztességesen és méltányosan kell eljárnia az állampolgárok ügyeiben, és nem is telepedhet rá a civil társadalomra: nem lehet paternalista jellegű, nem gátolhatja szükségtelenül polgárai önmegvalósítását, autonómiáját, tiszteletben kell tartania a polgárok magánéletét és nem gátolhatja közügyekben való rendeltetésszerű részvételüket.

3.2. A kormányzás tehát a fenti feladatok (funkciók) végrehajtására hivatott államvezetést jelenti. Ebből azonban az is következik, hogy nem minden állami szerv tevékenysége esik a kormányzás körébe. Az, hogy melyek ezek a szervek, erőteljesen függ három tényezőtől, nevezetesen az államformától, a kormányformától és az államszerkezettől.

Ami az államformát illeti, ennek különösebb jelentősége ma már a kormányzás szempontjából lényegében nincsen. Két változat létezik ugyanis főszabályként Európában: az alkotmányos monarchia vagy a köztársaság. Az alkotmányos monarchiában a király (uralkodó) jogállása – mondjuk Angliában, Svédországban, Norvégiában, Belgiumban, Hollandiában vagy Spanyolországban – lényegében a parlamentáris rendszerben működő köztársasági elnökök jogállásának felel meg: a király lényegében nem vesz részt a kormányzásban, legfeljebb meghatározott körben vétójogai vannak.

A kormányforma annál lényegesebb a kormányzás szempontjából. Itt is három alapváltozat van – számos vegyes variációval, határesettel – nevezetesen a prezidenciális, a félprezidenciális és az ún. parlamentáris rendszerek. (Ez utóbbi elnevezés némileg megtévesztő, hiszen természetesen a teljes, illetve félprezidenciális rendszerekben is jelentős kormányzati szerepet töltenek be a parlamentek.)

A teljes mértékű elnöki rendszert az Amerikai Egyesült Államok valósítja meg.

A kormányzati hatalom jelentős mértékben a választópolgárok által négy évre választott (és csak két kormányzati ciklust vállalható) elnök kezében koncentrálódik, aki egyszemélyben köztársasági elnök és miniszterelnök. Az elnöki hatalom ugyanakkor nem korlátlan, hiszen jelentős hatalom van a kétrétegű parlament, a képviselőház és a szenátus birtokában is. Az elnökválasztás és a parlamentválasztás egymástól időben is elválik, így gyakran előfordul, hogy mondjuk egy demok-

22 rata elnök republikánus többségű képviselőházzal kormányoz együtt. A kormányzati hatalom igen jelentős korlátja pedig az egyszerre normakontrollt és legfőbb bírósági szerepet betöltő Legfelsőbb Bíróság (amely például igen csekély választási különbség esetén gyakorlatilag eldönti – több eset is volt ilyen –, hogy ki is lesz a két jelölt közül az Egyesült Államok elnöke).

A szemiprezidenciális rendszer mintája a De Gaulle-i alkotmányreform utáni Franciaország, amelyet e téren több európai ország és különösen a rendszerváltozás után a volt szocialista országok jelentős része részben-egészben követett (pl.

Lengyelország, Románia, Horvátország). A választópolgárok által közvetlenül választott elnök áll a végrehajtó hatalom élén. A választások útján létrejött parlament gyakorolja a törvényhozó hatalmat. A miniszterelnök pedig kettős kötöttségben működik: részben az államfőhöz kötődik, részben a parlamenti többséghez.

A végrehajtó hatalom így kettős rétegű. Mivel a közpolitika az elnöknél koncentrálódik, ezáltal a kormány tevékenysége erősebben technikaivá, szakértőivé válik.

A parlament adott esetben más párttöbbséggel működik, mint amilyen párthoz az elnök tartozik – ez sok esetben kompromisszumokkal erősebben operáló kormányzást tesz szükségessé. Így az is előfordul, hogy a nem koalíciós jellegű kormányba is más pártokhoz kötődő szakemberek kerülnek be.

A szemiprezidenciális rendszerekben az elnöki hatalom lehet erősebb, illetve gyengébb – ez az alkotmányos szabályozás függvénye. Megjegyezzük azonban, hogy önmagában az, hogy az államfőt az állampolgárok közvetlenül választják, még nem hoz létre szemiprezidenciális kormányformát (pl. Ausztria a közvetlen elnökválasztás ellenére a parlamentáris kormányformához tartozik). Sok esetben pedig a kancellári kormányfői hatalom olyan erős lehet, hogy a de iure parlamentáris rendszer de facto prezidenciális rendszerhez közelít. (Ilyen jelenleg Magyarországon szerintem a harmadik Orbán-kormány – lásd a Függelék utolsó fejezetét.)

Végül következnek a tisztán parlamenti rendszerek, amelyekben az államfő (függetlenül attól, hogy esetleg közvetlenül választják) nem a végrehajtó hatalom része, többé-kevésbé formális államfő korlátozott hatáskörrel (legtöbb intézkedéséhez miniszteri ellenjegyzés kell). A parlamentáris rendszerek egy- vagy kétkamarásak, az utóbbi esetben ún. felsőház is intézményesül, amely utóbbi zömmel a törvények elfogadásánál játszik jelentősebb szerepet. Ma felsőház főszabályként vagy történeti okokból működik (pl. a Lordok Háza Angliában), vagy a föderatív államszervezet miatt intézményesítik alkotmányosan (mint Németországban, ahol az egyes tagállamok képviselői képezik a Bundestag mellett a Bundesratot).

A civilekkel partneri kormányzás eszméje miatt több országban – így Magyarországon is – felmerült egy érdekképviseletek vezetőiből álló második országgyűlési kamara gondolata is, de ezek az elképzelések egyelőre nem realizálódtak. Sze-

23 rintem is meglehetősen mesterséges konstrukció lenne ez, az érdekképviseletek kormányzásba való bevonása számos más úton is lehetséges.

A harmadik kormányzást befolyásoló tényező az államszerkezet. Az államok többsége Európában ún. unitárius állam, azaz nem áll államkapcsolatban. Az olyan, a történelem során előforduló kapcsolódások, mint az ún. perszonálunió (közös uralkodó) vagy reálunió (pl. az Osztrák–Magyar Monarchia két külön kormánnyal, de közös ügyekkel külügy-pénzügy-hadügy) lényegében kihaltak.

Amiből viszont több is van, az a föderatív állam (pl. Németország, Ausztria), ahol a szuverenitás a központi államot illeti meg, de jelentős hatásköröket biztosít az alkotmány a tagállamoknak is (amelyeknek külön kormányuk van és a képviselőjükből álló felsőházon keresztül is hatást tudnak gyakorolni a központi kormányra). Természetesen az unitárius államokon belül is vannak területi (pl. regionális, Magyarországon megyei), illetve települési (városi, községi), azaz a helyi önkormányzatok. Ezek azonban az egységes állam részei, bár az adott állam alkotmányos rendje szerint korlátozott autonómiával rendelkeznek. A városi-községi önkormányzat is állam, de nem a központi, hanem a helyi állam. Az államon belüli helyi önkormányzatok tehát nem minősülnek kormányzó hatalomnak, hanem csak a központi kormányzati szervek.

3.3. A föderációnál jóval lazább államszövetség a konföderáció, amelyben az államok szuverenitásuk többségét megtartják, de vannak közös ügyek is. Bár ezt az Európai Unió hivatalos kommunikációja tagadja, szerintem az Unió is sajátos konföderációnak minősül, amelyben a tagállamok szuverenitásuk egy részéről lemondanak az államszövetség közös szervei javára.

Az Európai Unió ugyan „csak” gazdasági közösségként indult, de fejlődése során – különösen pedig Maastrichti és Lisszaboni Szerződés után – államszövetséggé vált. A tagállamok alapvetően megtartják szuverenitásukat, de annak egyrészről önkorlátozással lemondva átruházzák az Unió szerveire. Ez elsősorban gazdasági területen figyelhető meg az egységes uniós versenypolitika keretében, az áruk, a szolgáltatások, a tőke és az emberek Unión belüli szabad áramlása érdekében. Az Unió kormányzati rendszerét tehát minden tagállami kormánynak, így a magyar kormányzásnak is figyelembe kell vennie (egyes kormányzati intézkedésekhez brüsszeli hozzájárulás kell), ugyanakkor az egyes tagországok jelentős uniós támogatásokban részesülnek (Magyarország is, elsősorban az uniós, felzárkóztatást segítő ún. kohéziós alapból). A magyar állampolgárok tehát ma már nemcsak magyar állampolgárok, hanem uniós polgárok is, a magyar kormányzatnak a nemzetek Európájában az uniós alapszerződésekben foglalt alapértékek tiszteletben tartásával kell működnie, magyar, de egyben uniós tagállami kormány is (ez nevezhető kettős kötöttségnek).

24 Az Európai Unió 1950-es években való létrejöttében több tényező játszott szerepet: a francia-német kibékülés, a sztálinista Szovjetuniótól való félelem és az amerikai gazdasági kihívással szemben egy nagyobb egységes európai gazdasági erő létrehozása. Az Unióban eredetileg a piacgazdaság, a jogbiztonság és a szakmai-technikai hozzáállás játszotta a főszerepet, lehetőség szerint nem kívánta beengedni a nemzeti politikát. Az Unióba szerettek-akartak az államok belépni, ezért az Unió döntési rendszere az önkéntes jogkövetésen alapult. Időközben azonban – többek között az Unió demokratizálódásának jelszava alapján – egyre erősödött a politikai szempont, a tagállamok érdekellentétei, egyre jobban kiéleződtek, sőt az európai parlamenti választásokkal a pártküzdelmek az Unióban is megjelentek. Szaporodtak a tagállamokkal szembeni kötelezettségszegési eljárások, az Unió szervei többször a szervezeti ellentétek miatt döntésképtelennek bizonyultak, az Unió kormányában, a bizottságban is egyre több lett a szakember helyett a politikus. Az Unióba – politikai okokból – erre felkészületlen országok is bekerültek (mint például Görögország), az egészen más tradíciójú, lehetőségű és összetettségű angol szigetország (Egyesült Királyság – Nagy-Britannia) bekerülése pedig tovább növelte a széthúzás lehetőségét. Az Európai Unióban egyre inkább kialakult a tagállami szuverenitást növelni kívánók (ún. szuverenisták), illetve a közösségi hatásköröket bővíteni kívánók (ún. föderalisták) küzdelme miközben Európai Egyesült Államokat egyelőre szinte senki sem kívánja létrehozni, ez jelenleg még középtávon sem realitás. Az Unió belső ellentmondásait a volt szocialista országok, illetve kis szigetországok (Ciprus, Málta) belépése elsősorban ezen országok eltérő (gyengébb) gazdasági fejlettsége folytán tovább növelte.

Ugyanakkor az Unióból való kilépést a kontinensen egyetlen felelős kormány sem szándékolhatja, és ez különösen áll egy olyan kis nyitott gazdaságú országra, mint Magyarország. Az Uniónak számunkra jóval több az előnye, mint a hátránya. Szó sincs itt „gyarmatosításról”, inkább felzárkózási támogatásról. Súlyos hiba Brüsszel Moszkvával való azonosítása – Barroso vagy Juncker esetleges „no”ja némileg más, mint Gromiko elvtárs „nyet”-je. Nyilván a brüsszeli bürokráciának vannak hibái, de voltaképp ez a bürokrácia a mi bürokráciának is, a tagállamok közös bürokráciájának ugyanis Magyarország is része. Nyilván az Unió döntéshozatali rendszere továbbfejlesztendő, az egyre erősebben észlelhető belső ellentmondások feloldandók, erre természetesen Magyarország is tehet javaslatokat. Nem helyes azonban az aránytévesztés, nem mi vagyunk az Unió vezető ereje.

Magyarországnak tartósan az Unió tagjának kell maradnia, és a gazdasági előfeltételek megteremtése után előreláthatóan az eurozónához való csatlakozásunk is egyre inkább reális kormányzati lehetőséggé válik. Ez a valódi magyar közérdek, nem a nemzeti bezárkózás, elszigetelődés.

25 3.4. Mindezen belső és külső szempontok figyelembevételével a kormányzás körébe a tényleges államvezetési jogköröket gyakorló állami szerveket kell sorolni.

Ez Magyarországra nézve az Országgyűlést és a Kormányt jelenti.

A közigazgatási jogban szokásos a kormányzást kizárólag a kormányra, mint a végrehajtó hatalom fejére korlátozni. Ez a korlátozás azonban nem felel meg a valóságnak. A törvényhozó hatalom, valamint a végrehajtó hatalom feletti politikaijogi ellenőrzés – részben közvetlenül, részben speciális szervein keresztül (ilyenek nálunk az Állami Számvevőszék, a Költségvetési Tanács, valamint az ombudsmani szervezet, amelynek eredetileg az volt a neve, hogy az alapvető állampolgári jogok védelmének „országgyűlési biztosai”) – az Országgyűléshez tartozik. Ez pedig igen fontos kormányzati funkció.

Függetlenül azonban attól, hogy közjogilag az Országgyűlés a legfőbb államhatalmi szerv és minden más állami szerv megbízatása Magyarországon az Országgyűlés döntésén alapszik, szociológiai szempontból a kormányzás döntő szerve valójában tényleg a kormány, amely szervezetileg lehet testületi (a miniszterek tanácsa – minisztertanács), vagy kancellári (miniszterelnöki) jellegű. Általában a választásokon győztes pártok vezetői lesznek miniszterelnökök, a miniszterek és az államtitkárok jelentős része ugyancsak befolyásos pártpolitikusokból kerül ki. A törvények zömét a kormány terjeszti az Országgyűlés elé, bár természetesen előfordul a képviselői törvénykezdeményezési jogon alapuló ún. frakciótörvényhozás is. A kormányzati döntések túlnyomó része tehát – közvetlenül vagy közvetve – a kormánytól származik, a kormány ma már jóval több, mint egyszerű végrehajtó hatalom. Sajó András igen plasztikusan kentaurként jellemzi a modern kormányzati szervezetet. Tetején van a politika, közpolitika, alsó része viszont a bürokratikus közigazgatási apparátus. A kormányzás célja pedig a „közjó” elérésre, a közérdek szolgálata, a kormányzás résztvevői – a miniszterek is – „közszolgák”, az állampolgárok közössége integrált érdekeinek kielégítése érdekében kell tevékenykedniük.

Természetesen a közérdek fogalma vitatható, pl. Hankiss Elemér különbséget tett „eszmei közérdek”, „manifest közérdek”, „virtuális közérdek” avagy „fiktív közérdek” között, Walter Lippmann pedig úgy véli, hogy a közérdek az, amit az emberek akkor választanának, ha racionálisan gondolkodnának és önzetlenül és jóindulatúan cselekednének – de ez sajnos nem mindig van így. A közérdeket tehát lehet relativizálni, de attól még létezik egy kormányzat által felismerhető reális, integrált közcél, közjó.

3.5. Polgári államokban a diktatórikus hatalomgyakorlás meggátlása érdekében érvényesül az állami szervek közötti hatalommegosztás elve, azaz működnek kormánytól független állami szervek (önálló hatalmak) is. Ezek azonban inkább fé-