A közigazgatási eljárás szabályai - Kommentár a gyakorlat számára

A közigazgatási eljárás szabályai Kommentár a gyakorlat számára 3. egybeszerkesztett kiadás 1. kötet Szerzők: DR. ANDRUSEK VANDA XVI. fejezet DR. HEINEMANN CSILLA XxIV. fejezet Dr. KALAS TIBOR VII., VIII., IX. fejezet DR. KARDKOVÁCS KOLOS XIX. fejezet DR. KÁRPÁTI MAGDOLNA X. fejezet Dr. KOVÁCS LÁSZLÓ XXV. fejezet DR. KOZMA GYÖRGY I. fejezet DR. KURUCZ KRISZTINA XV. fejezet Dr. Lomnici Zoltán XXII. fejezet Dr. Madarász Gabriella III., IV. fejezet dr. MÁRTON GIZELLA xXi. fejezet a 3. pótlástól Dr. Petrik Ferenc II., XI., XI/A., XII., XIII., XIV., XVII., XX., XXII/A., XXIII. fejezet Dr. Tamás András VI. fejezet DR. TÓTH KINCSŐ V. fejezet Szerzőként közreműködött: DR. KASZAINÉ DR. MEZEY KATALIN 2. pótlapig

Szerkesztő: Dr. Petrik Ferenc

Lap- és Könyvkiadó Kft.

A 3. átdolgozott, egybeszerkesztett kiadás 4. pótlásának kézirata lezárva: 2015. május 1.

Copyright © Dr. Andrusek Vanda, 2015 © Dr. Heinemann Csilla, 2015 © Dr. Kalas Tibor, 2015 © Dr. Kardkovács Kolos, 2015 © Dr. Kárpáti Magdolna, 2015 © Dr. Kaszainé dr. Mezey Katalin, 2015 © Dr. Kovács László, 2015 © Dr. Kozma György, 2015 © Dr. Kurucz Krisztina, 2015 © Dr. Lomnici Zoltán, 2015 © Dr. Madarász Gabriella, 2015 © Dr. Márton Gizella, 2015 © Dr. Petrik Ferenc, 2015 © Dr. Tamás András, 2015 © Dr. Tóth Kincső, 2015

Budapest, 2015 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője ISBN 963 8213 19 1 A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. Nyomtatás: PRIMERATE Kft.

Tartalomjegyzék Rövidítések jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX Bevezető . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 I. rész ÁLTALÁNOS RENDELKEZÉSEK I. fejezet Alapelvek és alapvető rendelkezések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Eljárási alapelvek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nyelvhasználat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 II. fejezet A törvény hatálya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 A közigazgatási hatóság eljárása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 Az ügyfél . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140 A törvény hatálya alól kivett eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146/3 Jogutódlás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 Adatkezelés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168/3 III. fejezet Joghatóság, hatáskör, illetőség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Joghatóság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A hatáskör megállapítása és az eljárási kötelezettség . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az illetékesség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A joghatóság, a hatáskör és az illetékesség vizsgálata . . . . . . . . . . . . . . . .

Hatásköri illetékességi vita . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Eljárás az illetékességi területen kívül . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Belföldi jogsegély . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Nemzetközi jogsegély . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

170 170 177 202 205 209 211 211 214

IV. fejezet Kapcsolattartás általános szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A kapcsolattartásról általában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapcsolattartás elektronikus úton . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tájékoztatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kapcsolattartás hirdetményi úton . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

217 217 218 219 220

4. pótlás

III

TARTALOM

V. fejezet Az elsőfokú eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárás megindítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Ideiglenes biztosítási intézkedés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A kérelem érdemi vizsgálat nélküli elutasítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárás megszüntetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárás felfüggesztése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ügyintézési határidő . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kérelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jegyzőkönyv, egyszerűsített jegyzőkönyv és hivatalos feljegyzés . . . . . .

Adatok zárt kezelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Elveszett, megsemmisült iratok pótlása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Képviselet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A támogató . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hatósági közvetítő . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kizárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A szakhatóság közreműködése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Idézés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Értesítés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A tényállás tisztázása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az ügyfél nyilatkozata, adatszolgáltatási kötelezettsége . . . . . . . . . . . . . .

Irat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tanú és hatósági tanú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Szemle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Szakértő . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tolmács . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárás akadályozásának következményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tárgyalás és közmeghallgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Egyezségi kísérlet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A határidő számítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Igazolási kérelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárás irataiba való betekintés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A bizonyítékok ismertetése az ügyféllel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

221 222 231 234 240 247 253 265 280 285 287 288 297 298 304 314 321 329 331 341 346 352 362 369 377 379 385 390 391 395 399 409

VI. fejezet A hatóság döntései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Határozat és végzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A hatósági döntések jogereje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az egyezség jóváhagyása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hatósági szerződés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A döntés közlése és nyilvános közzététele . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A döntés kijavítása és kiegészítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

411 411 454 463 464 475 486

VII. fejezet Hatósági bizonyítvány, igazolvány és nyilvántartás . . . . . . . 488 Közös szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488

IV

4. pótlás

TARTALOM

Hatósági bizonyítvány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 492 Hatósági igazolvány . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 499 Hatósági nyilvántartás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502 VIII. fejezet Hatósági ellenőrzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A hatósági ellenőrzés általános szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A hatósági ellenőrzés eszközei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az ellenőrzési terv és az ellenőrzési jelentés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A helyszíni ellenőrzés alapvető szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A hatósági ellenőrzés lezárása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

507 507 510/2 513 515 516

IX. fejezet Közigazgatási bírság, helyszíni bírság és az alkobzás alkalmazásának eljárásjogi alapjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Általános kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozat kérdései . . . . .

A bírság kiszabásának szempontjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Határidők . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

525 525 526/2 526/2 531

X. fejezet Jogorvoslat és döntés felülvizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Általános alapvetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jogorvoslati eljárás kérelem alapján, döntés-felülvizsgálat hivatalból . . . .

A) Jogorvoslati eljárások kérelem alapján . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

B) Hivatalbóli döntés-felülvizsgálati eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A Ket.-tel kapcsolatban álló ügyészi tevékenység . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A semmisség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

537 537 541 542 563 569 572

XI. fejezet A bírósági felülvizsgálat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A közigazgatási bíráskodás általános szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A közigazgatási hatósági határozat felülvizsgálatának feltételei . . . . . .

A közigazgatási bíróság, hatáskör, illetékesség . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Felek a közigazgatási perben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Közigazgatási eljárásban meghatalmazott eljárhat az ügyfél-adózó helyett, magatartásáért a hatóság nem felel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A közigazgatási per eljárási szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az adóhatóságot terhelő bizonyítás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Bizonyítás felvételének tilalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A bíróság határozata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A mérlegeléssel hozott határozat bírósági felülvizsgálata . . . . . . . . . . .

Jogorvoslat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Társadalombiztosítási határozat bírósági felülvizsgálata . . . . . . . . . . .

Az önkormányzat határozathozatali feladatellátási kötelezettsége elmulasztásának megállapítása iránti per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A közigazgatási nemperes eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

578 578 592 624 636

4. pótlás

698 698/4 754 756 758/5 790 804 822 828 828/1

V

TARTALOM

XI/A. fejezet A jegyző birtokvédelmi ügyben hozott határozatának megváltoztatása iránti per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 830/1 XII. fejezet A Kúria eljárása az önkormányzat rendeletének jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálata során, illetőleg jogalkotási kötelezettségének elmulasztása esetén . . . . . . . . . . . . . . 831 A Kúria hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 831 Az önkormányzati rendelet felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárás . . 840/6 A helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettsége elmulasztása miatti nemperes eljárás . . . . . . . . . . . . . . . 844 XIII. fejezet Alkotmányjogi panasz és a bírói kezdeményezés alapján hozott határozat bírósági eljárással összefüggésben megállapított jogkövetkezményei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 844/2 Az Alkotmánybíróság hatásköre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 844/2 Az Alkotmánybíróság határozatának jogkövetkezményei . . . . . . . . . . . 844/5 Alkotmányjogi panasz orvoslásának eljárásjogi eszközei . . . . . . . . . . . 846 XIV. fejezet A közigazgatási hatóság döntésének végrehajtása . . . . . . . .

A végrehajtás általános szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Végrehajtható döntések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A véghajtás megindítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A végrehajtás foganatosítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Pénzfizetési kötelezettség végrehajtása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Késedelmi pótlék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Meghatározott cselekmény végrehajtása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Külföldi határozat végrehajtása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Magyar közigazgatási hatóság döntésének külföldön történő végrehajtása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A végrehajtás felfüggesztése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A végrehajtás megszüntetése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A végrehajtáshoz való jog elévülése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Biztosítási intézkedések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jogorvoslat a végrehajtási eljárásban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

897 897 899 900 901 903

XV. fejezet Eljárási költség, az eljárási költség előlegezése és viselése . .

Az eljárási költségek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárási költségre vonatkozó általános szabályok . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárási költség előlegezése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az eljárási költség viselése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Döntés az eljárási költség viseléséről . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Költségmentesség . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

904 904 935 936 937 939 941

VI

4. pótlás

850 853 853 853 855 857 892 893 895

TARTALOM

XVI. fejezet Elektronikus ügyintézés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az elektronikus ügyintézéssel kapcsolatos alapelvek . . . . . . . . . . . . . . . .

Elektronikus Ügyintézési Felügyelet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ügyintézési rendelkezés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Azonosítás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Kézbesítési szolgáltatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Iratérvényességi nyilvántartás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az elektronikus ügyintézés során az elektronikus iratok kezelésével kapcsolatos sajátos feltételek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az állam által kötelezően nyújtandó szabályozott elektronikus ügyintézési szolgáltatások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ügyfél-regisztrációs eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Hatósági szolgáltatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

949 949 953 956 959 962 963 965 966 968 971

XVII. fejezet Az egyenlő bánásmód követelményének érvényesítésével kapcsolatos hatósági eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 975 XVIII. fejezet Záró rendelkezések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 976 Átmeneti rendelkezések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 976 Értelmező rendelkezések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 978 Hatálybalépés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 981 Felhatalmazás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 981 II. rész Különös szabályok XIX. fejezet Külkereskedelmi igazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 985 A törvény általános jellemzői . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 985 A külkereskedelmi tevékenység folytatásának általános feltételei . . . . . 987 XX. fejezet Társadalombiztosítási eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A társadalombiztosítási eljárás általános kérdései . . . . . . . . . . . . . . . .

A járulékkötelezettség teljesítésének eljárási szabályai . . . . . . . . . . . . .

Nyugellátás iránti igény érvényesítése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos igény érvényesítése . . . . . . . . . . . .

Társadalombiztosítási ügyek bírósági felülvizsgálata . . . . . . . . . . . . . .

988 988 989 990 990/4 994

XXI. fejezet A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmával kapcsolatos eljárás főbb szabályai, valamint az árak megállapítása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 998 A Gazdasági Versenyhivatal hatásköre és illetékessége . . . . . . . . . . . . . . . 998 A versenyfelügyeleti eljárás során alkalmazott és különös szabályok . . . 999 A versenyfelügyeleti eljárás szakaszai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1000

4. pótlás

VII

TARTALOM

A Gazdasági Versenyhivatal döntései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1004 Jogorvoslat a Gazdasági Versenyhivatal versenyfelügyeleti eljárásában 1005 A Gazdasági Versenyhivatal által indítható per . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1006 A bíróság versenyfelügyeleti eljárása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1007 A Gazdasági Versenyhivatal döntésének végrehajtása . . . . . . . . . . . . . 1008 Eljárás az EU versenyszabályok alkalmazása során . . . . . . . . . . . . . . . 1009

XXII. fejezet 2003. évi XCII. törvény az adózás rendjéről . . . . . . . . . . . . 1014 XXIII. fejezet A devizahatósági eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1023 XXIV. fejezet Vámeljárás, vámigazgatás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1024 Általános kérdések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1024 Az ellenőrzés szabályozása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1031 XXV. fejezet Iparjogvédelmi eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az iparjogvédelmi eljárások megkülönböztetése . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az iparjogvédelmi eljárások általános szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az oltalom megadására irányuló iparjogvédelmi eljárások . . . . . . . . .

Az egyéb iparjogvédelmi eljárások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Az iparjogvédelmi alkotások nemzetközi oltalma . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jogorvoslat az iparjogvédelmi eljárásokban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VIII

4. pótlás

1045 1046 1046 1053 1066 1072 1079

I. rész Általános rendelkezések

BEVEZETŐ

Bevezető a Kommentár 3. kiadásához A pótlapokkal rendszeresen kiegészített kommentároknak múltjuk van. Ilyen a közigazgatási eljárás szabályairól szóló kommentár is. Kezdődött az 1957. évi IV. törvény magyarázatával, bemutattuk e törvény egyenetlenségeit, egyre növekvő térvesztését is. Folytattuk a 2004. évi CXL. törvény kommentálásával, talán a magyarázatokkal is hozzájárultunk ahhoz, hogy ez a törvény megkísérelte visszaállítani a hatósági eljárásokban az eljárási törvény dominanciáját. A legjobb törvényt is korszerűsíteni kell, ez történt a Ket.-tel is, néhány év elmúltával a 2008. évi CXI. törvény átfogóan módosította. Azóta sem szűkölködünk módosító rendelkezésekben.

Ez a Kommentár-irodalom szépsége: mindig naprakészen mutatja be a hatályos jogszabályt és annak magyarázatát, szinte krónikása a jog változásának. Ez egyben a hibája is a kommentárnak. Az eredeti jogszabálynak – remélhetőleg – van zárt rendszere, logikája. A módosítások ezt megtörik, s a magyarázat sem tudja követni a szöveg egyenetlenségét, esetleg ellentmondását.

A mi kommentárunknak van még egy sajátossága. Tudatos szerkesztési elvünk, hogy a kommentárnak pótolnia kell a döntvénytárat, a rendelkezéshez kapcsolódó bírói gyakorlatot nem utalásszerűen kell bemutatni, hanem a bírói döntést részleteiben is az olvasó elé kell tárni. Így válik megismerhetővé a bíró álláspontja, összehasonlíthatóvá más döntésekkel. A kommentár írója is így kap lehetőséget, hogy a konkrét döntéshez hozzáfűzze véleményét, megerősítse a bíró döntését, netán kritizálja azt.

Ez a szerkesztési mód azonban azzal jár, hogy egy idő után csökken a kommentár áttekinthetősége, nehéz a szöveg ellentmondásait feloldani. Emiatt kell elkészíteni a kötet egybeszerkesztett kiadását. A közigazgatási eljárás kommentárja esetében erre már harmadízben kerül sor. Bízunk abban, hogy a 3. átdolgozott kiadás használata egyszerűbb lesz, a jogszabályok és magyarázatok áttekinthetőbbek.

Változtattuk a különös szabályok szerkesztési módját. A Ket.-hez kapcsolódó ágazati törvények eljárási rendelkezéseinek ismertetését lerövidítettük. Olvasóink észrevétele, a magunk tapasztalata alapján is úgy láttuk, hogy felesleges ezeket a rendelkezéseket részletesen, a törvény szó szerinti közlésével ismertetni, ugyanis akinek ilyen ügye van, az részletesebb eligazítást vár, nem nélkülözheti az anyagi és más kapcsolódó szabályozás ismeretét. Ezért csak a különös eljárás lényegének ismertetésére, az általánostól eltérő jellemzőinek bemutatására szorítkozunk.

Forgassák haszonnal könyvünket.

Budapest, 2013. április 30.

Szerkesztő 1

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

I. fejezet

Alapelvek és alapvető rendelkezések A Ket. megalkotásának céljait a törvény preambulumából ismerhetjük meg, amely célok szoros összefüggést mutatnak az eljárási alapelvekkel. Ezek a célok a következők: – erőteljesen juttassa kifejezésre a közhatalom szolgáltató funkcióját; – csökkentse az ügyfelekre háruló eljárási terheket; – nyisson utat az ügyek gyors és egyszerű intézése előtt; – teremtsen összhangot az Európai Unió tagállamaként való működéshez; – biztosítsa a külföldi hatóságokkal való közvetlen együttműködést; – átlátható jogi szabályozással rendezze az ügyfelek és a hatóságok kapcsolatát; – juttassa érvényre az ügyfelek jogállamban elvárható jogait; – biztosítsa a kötelességek önkéntes jogkövetéssel való teljesítésének jogszabályi feltételeit – foglalja garanciális keretbe a különös eljárási szabályokat.

A Ket, preambulumában megfogalmazott jogalkotói célok különös jelentőséget nyertek az Alaptörvény 28. cikkében foglalt rendelkezés folytán, amely szerint a bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét elsősorban azok céljával és az Alaptörvénnyel összhangban értelmezik. A hatósági eljárás törvényességét a bíróság ellenőrzi, ezért nyilvánvaló, hogy az Alaptörvénynek ez a rendelkezése nem csupán a bíróságokat, hanem eljárásaik során a közigazgatási szerveket is kötik.

A Ket. egyes rendelkezéseinek alkalmazása során tehát a közigazgatási szervek nem tekinthetnek el a jogalkalmazás törvényi célokkal való összhangjától. A Ket. preambulumában megfogalmazott egyes jogalkotói célok az eljárási alapelvekben nyertek kifejtést, így együttes érvényre juttatásuk a törvényes hatósági eljárások garanciáját jelentik.

Eljárási alapelvek A kódex jellegű, illetőleg valamely jogágat átfogó módon szabályozó törvények többnyire tartalmaznak alapelveket. Ezeknek többféle rendeltetése is van. Először is – abból eredően, hogy tömör formában megfogalmazzák az adott jogágra jellemző sajátosságokat – számottevő segítséget nyújtanak a jogalkalmazó szervek számára, amelyek jogszabály-értelmezési problémák megoldásánál gyakran támaszkodnak az alapelvekben foglaltakra. De a jól megfogalmazott alapelvek megkönnyítik az ügyfelek dolgát is, hiszen az alapelvekből megismerhetik a szóban forgó – gyakran elég terjedelmes – jogi szabályozás legfontosabb jellemvonásait. Ezen túlmentően a 1. pótlás

3

DR. KOZMA GYÖRGY*

Ket. esetében van az alapelveknek egy további rendeltetése is. Mivel a Ket. nem tekinthető a közigazgatási eljárásjog teljes joganyagát magában foglaló kódexnek, hiszen az egyes eljárásfajtákra vonatkozó különös szabályokat több száz, különböző szintű jogszabály határozza meg, az alapelveknek ezek megalkotásánál is érvényre kell jutniuk. Ilyen módon az alapelvek fontos szerepet játszanak abban, hogy a széttagolt és szerteágazó jogi szabályozás – legalább az alapkérdések tekintetében – egységes rendszert alkosson. Ez pedig megköveteli a Ket. hatálya alá tartozó különös eljárási normák megalkotóitól, hogy legyenek tekintettel a Ket.-ben foglalt alapelvekre.

Fel kell hívnunk a figyelmet arra, hogy a Ket. I. fejezetében valójában keverednek egymással az eljárási alapelvek és az alapvető jogok. Alapelv pl. a szabad bizonyítás elve, vagy a hivatalból való eljárás elve, ugyanakkor a jogorvoslathoz való jog az alapvető jogok körébe tartozik. Látszólag ez a különbségtétel valamiféle tudálékoskodás, jogi szőrszálhasogatás. Valójában azonban nem az, hiszen bár a Ket. alkalmazásánál valóban nincs szükség arra, hogy a két kategória között éles határvonalat húzzunk, viszont az alapvető jogok védelme – így különösen az alkotmánybíráskodás – szempontjából az említett megkülönböztetés azért fontos, mert amíg a Ket. alapelvei nem feltétlenül részesülnek alkotmányjogi védelemben, addig az alapvető jogok szabályozására és esetleges korlátozására az Alkotmány szabályai az irányadók. Mivel kommentárról és nem tudományos műről van szó, beérjük ezzel a figyelemfelhívással, s a továbbiakban – itt és most – elfogadjuk a Ket. szövegében használt terminológiát.

Az eljárási alapelvek többségükben a közigazgatási hatósággal szemben támasztott olyan fontos követelmények, amelyeknek az eljárás minden szakaszában érvényre kell jutniuk. A Ket.-ben szabályozott alapelvek egy része magából az Alkotmányból vezethető le, s az egész jogrendszerre vagy az összes eljárásjogra egyaránt irányadó.

Ilyen pl. a törvény előtti egyenlőség elve, a törvényesség elve, avagy a jogorvoslathoz való jog.

Vannak azonban más alapelvek is, amelyek vagy csupán a közigazgatási eljárásra jellemzők, vagy eljárás-típusonként differenciált módon jutnak érvényre. Ebbe a körbe sorolható pl. a hivatalból való eljárás elve, amely a büntetőeljárásban egészen más módon van jelen, mint a polgári eljárásban, s ismét másként lelhető fel a közigazgatási eljárásban.

Célszerű nyomatékosan hangsúlyozni: a Ket.-ben nem puszta megszokásból vannak alapelvek, megfogalmazásuknak nem az ad értelmet, hogy szépen hangzanak, s jól mutatnak a törvény elején. A Ket.-ben az alapelvek nem protokolláris szerepet töltenek be, hanem épp úgy – sőt ha lehet még inkább – alkalmazási kötelezettség fűződik hozzájuk, mint a későbbi fejezetekben foglalt rendelkezésekhez. Valamely alapelv megsértése tehát egyértelműen törvénysértésnek minősül.

Az alapelvek elsődleges „címzettjei” a közigazgatási hatóságok, de vannak kife-

* Az I. fejezet szerzője megtartotta a fejezet korábbi szerzője (dr. Kilényi Géza) átdolgozást nem igénylő gondolatait.

4

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

jezetten az ügyfélre kötelezettséget hárító alapelvek (pl. a jóhiszemű eljárás elve), továbbá olyan alapelvek is, amelyek az eljárás valamennyi résztvevője számára irányadók.

Az alapelveket nem csupán a Ket. alkalmazása során kell figyelembe venni, hanem a Ket. hatálya alá tartozó eljárásokra vonatkozó különös eljárási szabályok megalkotásánál is. Az utóbbiakban nincs szükség a Ket.-ben foglalt alapelvek megismétlésére, indokolt esetben azonban arra lehetőség van, hogy a különös eljárási norma a Ket.-ben nem szereplő, de az adott eljárás-típusra fontos további alapelvet fogalmazzon meg.

Az alapelvek mellett a fejezet bizonyos alapvető rendelkezéseket is magában foglal. Ezek vagy az egyes alapelvek érvényre juttatásának módját határozzák meg [pl. a 6. § (3) bekezdése], vagy pedig – noha nem alapelvek – az eljárás minden szakaszában irányadó fontos szabályokat tartalmaznak.

A törvényesség elve Ket. 1. § (1) A közigazgatási hatóság az eljárása során köteles megtartani és másokkal is megtartatni a jogszabályok rendelkezéseit. Hatáskörét a jogszabályokban előírt célok megvalósítása érdekében, mérlegelési és méltányossági jogkörét a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja.

(2) A közigazgatási hatóság a hatáskörének gyakorlásával nem élhet vissza, hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően köteles eljárni. A hatóság ügyintézője jóhiszeműen, továbbá a jogszabály keretei között az ügyfél jogát és jogos – ideértve gazdasági – érdekét szem előtt tartva jár el.

(2a) A közigazgatási hatóság e törvény alkalmazása során az eljárásban érintett kiskorú érdekeinek fokozott figyelembevételével jár el.

(3) A közigazgatási hatóság az ügyfél jogát és jogos érdekét csak a közérdek és az ellenérdekű ügyfél jogának, jogos érdekének védelméhez szükséges mértékben korlátozza.

(4) A közigazgatási hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogait, ezek korlátait törvény határozza meg.

Az (1) bekezdés első mondata a törvényesség elvének megfogalmazása. A Magyarország erre felhatalmazott szervei által kibocsátott jogszabá­lyok ugyanis kötelező érvényűek az ország felségterületén tartózkodó (ott székhellyel rendelkező vagy tevékenységet végző) természetes és jogi személyekre (az előbbiekre állampolgárságukra való tekintet nélkül), a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetekre, továbbá a magyar állampolgárokra akkor is, ha nem tartózkodnak az ország felségterületén. Mióta hazánk az Európai Unió teljes jogú tagja, a magyar hatóságokra az a többlet-kötelezettség hárul, hogy a kötelező érvényű uniós jogszabályokat – noha 1. pótlás

5

DR. KOZMA GYÖRGY

nem magyar jogalkotó szervtől származnak – az ország területén ugyanúgy megtartsák és érvényre juttassák, mintha magyar jogszabályok lennének.

(Abból eredően azonban, hogy az uniós normák nem válnak a magyar jogrendszer részévé, adódnak bizonyos különbségek. Így pl. a magyar Alkotmánybíróság nem jogosult az uniós norma megsemmisítésére, illetőleg annak kötelező érvényű értelmezésére az Unió erre feljogosított szervének van hatásköre.).

A BH 2007/11. számában Az Európai Bíróság Határozatai cím alatt megjelent az V. sz. jogeset, amelynek rezüméje a következő: „Ellentétes a közösségi joggal a res iudicata elvének alkalmazása, amennyiben akadályozza a közösségi jog megsértésével adott állami támogatás visszatéríttetését. A nemzeti bíróságoknak biztosítaniuk kell a közösségi jogszabályok teljes érvényesülését.” (A Bíróság C-119/05. sz. ügyben 2007. július 18-án hozott ítélete.) Ezzel kapcsolatban a következőkre kell rámutatnunk: noha az adott esetben a nemzeti bíróságoknak szólt az Európai Bíróság kemény intelme, jó néhány évvel korábban – az Alcan-ügy néven elhíresült eljárásban – ugyancsak az Unió által jogellenesnek tartott állami támogatás visszatéríttetése kapcsán a német közigazgatási hatóságok (és rajtuk keresztül valójában az összes tagállam közigazgatási szervei) is „megkapták a magukét”. Nem árt tehát néhány dolgot egyszersmindenkorra megjegyezni: – Az Uniónak nincsenek természetjogi alapról származó hatáskörei, ebből eredően jogalkotásra irányuló felhatalmazását is csak ama tárgykörökben gyakorolhatja, amelyekben ezt a tagállamok az Unióra átruházták.

– Ám óriási tévedés lenne ebből azt a következtetést levonni, hogy a nemzeti hatáskörbe tartozó jogszabályok akadályozhatják a közösségi jogszabályok érvényesülését. Az Európai Bíróság ugyanis legfőbb feladatának azt tartja, hogy „tűzönvízen keresztül” érvényre juttassa az utóbbiakat, ha kell, még annak árán is, hogy a nemzeti hatóságokat valamely nemzeti jogszabály nyílt és egyértelmű megszegésére kényszeríti. Ugyanis az Unió nem úgy működik, mint egy föderatív állam, amelyben létezik a jogalkotás terén a munkamegosztás, s a szövetségi törvényhozás tiszteletben tartja a tagállamok jogalkotási kompetenciáját. Az Európai Bíróság fennállása óta egyetlen alkalommal sem fogadta el a tagálla­mok valamelyikének azt a védekezését, hogy amiatt nem alkalmazott egy közösségi normát, mert ezt egy – vitán felülálló módon – tagállami jogkörbe tartozó törvény nem tette lehetővé.

– Az Alcan-ügyben a Bizottság állt szemben Németországgal. A Bizottság az állította, hogy az Alcan-cég számára nyújtott állami támogatás nem állt összhangban az Unió gazdasági versenyre vonatkozó szabályaival, s ezért a támogatás visszavonását követelte. Az ügyben eljárt német hatóságok viszont arra hivatkoztak, hogy a német közigazgatási eljárási törvény a jogerőre emelkedéstől számított egy éven túl nem teszi lehetővé a hatósági határozat visszavonását vagy módosítását, amennyiben ez sértené az ügyfél által jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot. Ezt az álláspontot az első és másodfokon eljárt közigazgatási bíróság is magáévá tette. Ekkor került az ügy a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elé, amelynek kötelessége volt előzetes állásfoglalást kérni az Európai Bíróságtól. Hát azt meg is kapta. Kissé vulgáris megfogalmazásban úgy hangzott: „ugyan kit érdekel a német közigazgatási eljárási tör-

6

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

vény, ha egy közösségi jogi norma érvénye juttatásáról van szó?” Hát ilyen előzmények után került bele a Ket.-be a 13. § (3) bekezdése.

Mivel Magyarország, mint ezt az Alaptörvény deklarálja, jogállam, magától értetődik, hogy a közhatalmat gyakorló szervek – így egyebek között a közigazgatási hatóságok is – a jogszabá­lyok alapján, azok keretei között, az anyagi- és eljárásjogi szabályok megtartásával végzik tevékenységüket. Ezen túlmenően a közhatalmat gyakorló szervekre az a többlet-kötelezettség is hárul, hogy a jogszabályok rendelkezéseit másokkal is megtartassák. Az utóbbiak a közigazgatási szervek akként teljesítik, hogy – a jogszabály alapján megállapítják az ügyfelet terhelő kötelezettséget (pl. a gépkocsi súlyadójának mértékét), – eldöntik a hatáskörükbe utalt jogvitákat, – a hatósági ellenőrzést végeznek és ennek nyomán szükség esetén intézkedéseket tesznek vagy eljárást kezdeményeznek, – a jogszabályt megsértőkkel szemben eljárnak, s kötelezik őket a jogszerű magatartásra, illetőleg azt szankció alkalmazásával kényszerítik ki.

Az (1) bekezdés második mondatát indokolt két részre bontani. A mondat első fele a hatáskör rendeltetésszerű gyakorlásának elvét foglalja magában. Ennek az a lényege, hogy a hatáskört és a hatósági jogkört kizárólag arra a célra lehet felhasználni, amilyen célra azt a jogalkotó szánta. Ennek az alapelvnek a tartalmát leginkább egy, a nemzetközi szakirodalomból jól ismert jogesettel tudjuk megvilágítani. Még a múlt század első felében történt, hogy egy nyugat-európai ország kormánya az elhúzódó vasutassztrájkot olyan módon törte le, hogy a sztrájkoló vasutasokat behívta katonai szolgálatra és katonaként a civil munkakörükbe osztotta be őket.

(A hadbíróságtól való félelmükben a sztrájkolók természetesen felvették a munkát.) Végül is az adott ország legfelsőbb közigazgatási bírósága mondta ki: a haza védelmének kötelezettsége és annak keretében a katonai szolgálatra történő behívás nem használható fel egy jogszerű sztrájk felszámolására. De előfordult hatáskör nem rendeltetésszerű gyakorlásának megállapítása a magyar alkotmánybíróság gyakorlatában is. Az egyik község önkormányzati testülete egy nagyobb területet belterületté minősített és azt parcellázni akarta. Ehhez azonban egy gazdálkodó szervtől meg kellett volna szereznie a szóban forgó terület tulajdonjogát.

Mivel a tulajdonos nem volt hajlandó megválni ingatlanától, a képviselő-testület telekadót állapított meg, méghozzá olyan mértékben, hogy az Alkotmánybíróság által kirendelt ingatlanszakértő megállapítása szerint a telekadó egy évi összege meghaladta az ingatlan forgalmi értékét. Noha a telekadónak az önkormányzat által megállapított tétele nem haladta meg a törvényben megszabott maximumot, az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg: a szóban forgó esetben nem adóról, hanem az ingatlan elidegenítésére irányuló jogellenes presszióról van szó.

(Ezt támasztotta alá, hogy a polgármester a kiszabott adó elengedését helyezte kilátásba arra az esetre, ha a gazdálkodó szerv az önkormányzat által megállapított összegért eladja a képviselő-testület által kiszemelt ingatlant.)

Az (1) bekezdés második mondatának második fele a hatáskör célhozkötöttségének elvét konkretizálja a közigazgatási jogalkalmazás egy bizonyos részére. Ennek meg1. pótlás

7

DR. KOZMA GYÖRGY

értéséhez tudni kell, hogy a közigazgatási anyagi- és eljárásjogi szabályokat – abból a szempontból, hogy az eljáró hatóság számára mekkora mozgásteret biztosítanak a konkrét ügyek elbírálásánál – két kategóriába sorolhatjuk. Az első kategóriába tartozó jogszabályok nem adnak semmiféle mozgásteret (döntési alternatívát) a jogalkalmazónak, hanem kategorikusan megszabják, hogy bizonyos tényállás esetén milyen tartalmú határozatot kell hoznia. Ilyenek pl. azok a rendelkezések, amelyek bizonyos előfeltételek fennállása esetén kötelezővé teszik az ügyfél részére kiadott hatósági engedély visszavonását. E rendelkezések tekintetében tehát a jogalkotó szerv maga végzett el bizonyos mérlegelést, s a jogalkalmazó szervnek nem adott mérlegelési jogkört: a jogalkalmazónak tehát nincs más választása, mint – ha úgy tetszik: mechanikusan, azaz egyéniesítés nélkül – végrehajtani a jogszabályt. Az ügyek többségében azonban a hatóság elé kerülő egyedi ügyek olyan mértékben eltérnek egymástól, hogy a jogszabály mechanikus alkalmazása méltánytalan, a társadalom igazságérzetét sértő döntés meghozatalára vezetne. Ezért a jogszabályok mérlegelési jogkört adnak a jogalkalmazóknak: feljogosítják arra, hogy a jogszabály keretei között az egyes ügyek egyedi sajátosságait figyelembe véve hozza meg döntését.

Ezen a helyen kell megemlítenünk, hogy a jogi norma mindig a tipikus helyzeteket veszi alapul, már pedig az élet gyakran produkál atipikus helyzeteket. Minden egyes konkrét ügyre pedig nem lehet külön jogszabályt alkotni.

– A hatályos magyar jog valamennyi jogága tele van tűzdelve határozatlan jogi fogalmakkal. Ilyen pl. az a szabály, hogy a gépjármű sebességét mindig a látási- és útviszonyok figyelembevételével kell megválasztani. Hiába határozza meg tehát a jogszabály a lakott területre vonatkozó maximális sebességet, ez nem annyit jelent, hogy aki azt nem lépi túl, annak nem kell hátrányos jogkövetkezményektől tartani. (Ólmos esőtől csúszóssá vált úttesten akár még a 10 km/órás sebesség is túlzott lehet.)

– A határozatlan jogi fogalmak alkalmazása pontosan arra irányul, hogy tudniillik a fogalom egyedi megítélése (értelmezése) érvényesüljön a jogalkalmazásban.

Ennek az égvilágon semmi köze sincs a jogállamiság szerves részét képező jogbiztonsághoz.

– Kétségtelen, hogy a kategorikus jogszabályi rendelkezések alkalmazása nem jelent egyéni felelősségvállalást: az ügy előadója bármikor előhúzhatja a jogszabályt, s kijelentheti: én kötve vagyok a jogszabályhoz, ezért nem hozhattam másmilyen döntést. Ehhez képest a jogszabályi felhatalmazáson alapuló egyéniesítés – legyen bár szó határozatlan jogi fogalom egyedi alkalmazásáról, avagy mérlegelési jogkör gyakorlásáról – óhatatlanul azt jelenti: az eljáró szerv számára a jogszabály adott egy bizonyos mozgásteret, amelyen belül az ügy előadója, illetőleg a döntést kiadmányozó vezető választotta ki azt a döntést, amelyet a konkrét ügy körülményeire tekintettel célravezetőnek tartott. Vitathatatlan, hogy ilyenkor nem lehet a döntés tartalmáért való felelősség egészét a jogalkotóra hárítani, hanem vállalni kell annak a jogalkalmazóra eső részét. Aki pedig ezt nem akarja vállalni, az lehetőleg ne menjen közigazgatási jogalkalmazónak.

A mérlegelési lehetőséget adó jogszabályokat két csoportra oszthatjuk. A pénzbe8

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

li szankciót (bírságot) megállapító jogszabályok túlnyomó része kötelező érvénnyel meghatározza a kiszabható bírság alsó és felső határát, s e határok között a jogalkalmazó szervre bízza, hogy a döntés szempontjából fontos tények – pl. az ügyfél anyagi helyzete, a jogellenes magatartás súlyossága vagy esetleges ismételtsége – mérlegelése alapján állapítsa meg a kiszabásra kerülő bírság összegét.

Vannak azután olyan jogszabályi rendelkezések is, amelyek akként adnak a jogalkalmazó szervnek mérlegelési jogkört, hogy felsorolják az adott tényállás esetén alkalmazható intézkedési módokat, s a közigazgatási szervre bízzák ezek közül a konkrét ügyben általa helyesnek tartott jogi eszköz kiválasztását. A mérlegelési jogkör tehát nem annyit jelent, hogy az ügyfél ki van szolgáltatva a közigazgatás kényekedvének, mivel a mérlegelésnek három szigorú jogi korlátja van.

– A jogalkalmazó szerv csak akkor gyakorolhat mérlegelési jogot, ha erre a jogszabály feljogosította.

– A mérlegelésnél tiszteletben kell tartania a mérlegelés jogszabályban meghatározott korlátait.

– Döntésnél a jogszabály által megszabott mérlegelési szempontokra kell tekintettel lennie.

Az utolsóként említett korláttal kapcsolatban indokolt rámutatni: az Alkotmánybíróság egy, minden jogalkotó szervre kötelező határozatában alkotmányos követelményként szabta meg, hogy amennyiben a jogszabály mérlegelési jogkört biztosít, meg kell határoznia a mérlegelésnél irányadó szempontokat is. Ennek a jogorvoslatok elbírálásánál van kiemelkedő jelentősége, hiszen így a fellebbezést elbíráló közigazgatási szerv, illetőleg a bíróság ugyanazokat a szempontokat mérlegeli, mint az első fokon eljárt hatóság. Ezen a ponton az (1) bekezdés második mondata kapcsolatban áll a 2. § (1) bekezdésében foglalt egyenlőség elvével, hiszen bármiféle részrehajlás nem csupán a 2. § (1) bekezdésével áll ellentétben, hanem a mérlegelés jogi korlátaival is. (Nem lehet tehát mérlegelési szempont, hogy az ügyfél az eljáró ügyintéző rokona, ellensége vagy szomszédja.)

Sajnálatos módon az utóbbi években egyes közigazgatási szakterületeken egyre több probléma merül fel a mérlegelési jogkör gyakorlásával kapcsolatban. Az egyik gondot az okozza, hogy a jogalkotó szervek – figyelmen kívül hagyva az Alkotmánybíróság mindenkire kötelező érvényű határozatát – mérlegelési jogkör telepítésénél nem határozzák meg a mérlegelésnél irányadó szempontokat, s ezáltal mintegy a közigazgatási szervek jó- vagy rosszkedvére bízzák, hogy miként gyakorolják a mérlegelési jogkört. Ez a parttalan mozgástér azután könnyen eltorzított jogalkalmazási gyakorlathoz vezet. A másik problémának az a forrása, hogy az eljáró közigazgatási hatóság nem bajlódik az egyes ügyekben a mérlegelési jogkör helyes alkalmazásával, hanem – biztos, ami biztos alapon – törekszik a legszigorúbb szankció vagy legszigorúbb kényszerintézkedés alkalmazására.

A méltányossági jogkör annyiban különbözik a mérlegeléstől, hogy a jogszabály – mintegy főszabályként – meghatározza ugyan, hogy a jogalkalmazó szervnek milyen tartalmú határozatot kell hoznia, egyszersmind azonban felhatalmazást ad a főszabálytól különös méltányosságból való eltérésre. A jogszabály esetenként meghatározza a méltányossági okokat, de az is előfordul, hogy azok taxatív felsorolása 1. pótlás

9

DR. KOZMA GYÖRGY

az adott ügykategóriában nem lehetséges. Arra is van példa, hogy a méltányossági jogkör gyakorlásánál emeltszintű fórumrendszer érvényesül, azaz e jogkört csak a jogszabályban meghatározott központi szerv vagy annak vezetője gyakorolhatja. A méltányosság alkalmazásánál is szigorú követelmény a határozat indokolásában a méltányosság alapjául szolgáló okok pontos megjelölése. (Ezzel kapcsolatban nyomatékosan hangsúlyoznunk kell, hogy az itt említett méltányossági jogkör nem azonos a Ket. időközben hatályon kívül helyezett 113. §-ában szabályozott méltányossági eljárással.

A (2) bekezdés első fordulata rokon vonásokat mutat az (1) bekezdésben foglalt, a hatáskör célhozkötöttségét kimondó alapelvvel. A (2) bekezdés a hatáskör gyakorlásával való visszaélést tiltja. Ez szélesebb körű tilalom, mint az előbbi. A hatáskör gyakorlásával ugyanis akként is vissza lehet élni, hogy az egyes eljárási cselekmények külön-külön teljesen jogszerűek, ám a maguk összességében vizsgálva őket már megállapítható a visszaélés. Különösen nagy ennek a veszélye a hatósági ellenőrzés körében, hiszen jó néhány közigazgatási hatóságnak úgyszólván parttalan ellenőrzési joga van: a nap bármely órájában és tetszés szerinti gyakorisággal tarthat ellenőrzést.

Ezt jogszabályi rendelkezésekkel jó néhány szakterületen lehetetlen merev korlátok közé szorítani, hiszen pl. a vámügyi igazgatás körében lehetetlen megtiltani az éjszakai ellenőrzést, s azt sem lehet kategorikusan kizárni, hogy egy, minden rendben találó ellenőrzést követő napon a közigazgatási szerv – ha erre alapos oka van – ugyanannál az ügyfélnél azonos tárgykörben újabb ellenőrzést tartson.

Az viszont egy demokratikus jogállamban megengedhetetlen, hogy ilyen vonatkozásban az ügyfél teljes mértékben ki legyen szolgáltatva a hatósági önkénynek, s a hatósági ellenőrzési jogkörrel felruházott szerv – akár titkos politikai megrendelésre, akár saját elhatározásából – egyes kiválasztott ügyfelekre „rászálljon” és kifejezetten zaklatási célzattal addig tartson náluk sorozatos ellenőrzéseket, amíg csak fel nem hagynak az ellenőrzés körébe tartozó tevékenységgel.

Arra is volt példa, hogy az üzleti vetélytársak szinte az egész közigazgatási szervezetet rászabadították egy szerintük nem kívánatos vállalkozásra: sorozatos bejelentéseik nyomán a különböző ellenőrző szervek – egymástól függetlenül – egymásnak adták a kilincset: a közegészségügyi hatóság még nem is végzett az ellenőrzéssel, mikor megjelent a fogyasztóvédelem, majd a tűzoltóság, az adóügyi hatóság és még jó néhány, ellenőrzési jogkörrel felruházott szerv, s amikor az első roham véget ért, újabb bejelentések nyomán minden elölről kezdődött. Mivel az ilyesmivel szemben nincs hatékony bírósági jogvédelem, különös felelősség hárul a közigazgatási szervekre és felettes szerveikre. Nyomatékosan hangsúlyozni kell: a közigazgatás épp oly kevéssé lehet a pártpolitikai harcok eszköze, mint ahogyan nem válhat egyes piaci szereplők dróton rángatott bábjává a konkurencia lehetetlenné tétele érdekében.

(Már csak emiatt is hasznos, ha a különböző ellenőrző szervek megfelelő munkakapcsolatban állnak egymással.)

Megérdemli a figyelmet a (2) bekezdés szövegének második része is, amely szerint a közigazgatási hatóság hatásköre gyakorlása során a szakszerűség, a gyorsaság, az egyszerűség és az ügyféllel való együttműködés követelményeinek megfelelően jár 10

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

el. Ami a szakszerűséget illeti, annak elsődleges garanciája a differenciált hatáskörtelepítés. Nyilvánvaló pl. hogy bár egy melléképület és egy atomerőmű is építménynek számít, ám az utóbbi engedélyezését nem lehet a legalsó szintű építésügyi hatóságra bízni. A szakszerűség érvényesülését szolgálja a „szakhatósági modell” is, amelynek az a lényege, hogy egy eljárás keretében jut érvényre az adott ügyben érintett valamennyi engedélyező hatóság álláspontja. Ám a legalaposabb hatáskör-telepítés mellett is előfordulhat, hogy valamely ügyben olyan kérdés merül fel, amelynek eldöntésére a hatáskörrel rendelkező szerv nem rendelkezik elegendő „szolgálati tudással”. Ilyenkor fordul a megfelelő ismeretekkel felvértezett más közigazgatási hatósághoz vagy rendel ki szakértőt. Ami a gyorsaságot és az egyszerűséget illeti, e tekintetben frontáttörést hozhat a jó munkaszervezés és a technikai eszközök mind szélesebb körű alkalmazása. A munkaszervezést illetően meg kell szabadulni egy-két téveszmétől. Így pl. az ügyintézési határidő nem annyit jelent, hogy az ügyintézőnek harminc nap áll rendelkezésére ahhoz, hogy a reá szignált ügyiratot kézbe vegye. Először is mire az ügyirat az ügyintézőhöz érkezik, többnyire néhány nap már letelt a határidőből. Az ügyintézőnek az a dolga, hogy minden ügyiratot késedelem nélkül tanulmányozzon át annak megállapítása végett, hogy – hatásköri vagy illetékességi okból nem indokolt-e az áttétel, – nem kell-e az ügyfelet hiánypótlásra felhívni, – nincs-e szükség az idegen nyelvű kérelem lefordíttatására, – soron kívül elbírálandó ügyről van-e szó.

Régen rossz, ha minderre nem pl. a határidő harmadik, hanem huszonkilencedik napján kerül sor. Hasonlóképpen: a vezető tennivalója sem szorítkozhat a szignálásra és a határozat-tervezetek revíziójára, hanem őt terheli a felelősség azért, hogy a betegség vagy szabadság miatt tartósan távollevő munkatársa íróasztalában ne porosodjék azonnali intézkedést igénylő vagy rövid határidőn belül elintézendő ügyirat (pl. szakhatósági hozzájárulásra irányuló megkeresés).

Meg kell említeni azt a gyakran hangoztatott téves nézetet is, hogy a polgári jogviszonytól eltérően a közigazgatási jogviszonyt a felek alá-, fölérendeltsége jellemzi.

A dolog érdemét tekintve a következőkre kell rámutatni: a) A közjogban az alá-, fölérendeltség az egymással hierarchikus viszonyban álló szervek közötti kapcsolat jellemzésére fenntartott fogalom, amely nem használható a hatóság és az ügyfél közötti viszonyra. Az alá-, fölérendeltség legfőbb jellemzője a széles körű utasítási jog, amellyel azonban a közigazgatási szerv az ügyfelek irányában nem rendelkezik.

Mind a hatóság, mind az ügyfél a jogszabálynak van alárendelve, az állapítja meg a magatartására – a hatóság esetében a döntés tartalmára is – vonatkozó szabályokat. b) Nem szabad az anyagi jogviszonyokat összekeverni az eljárási jogviszonyokkal.

Sohasem hallani például, hogy egyfelől a bíróság, másfelől a polgári vagy büntetőügyben részt vevő felek között alá-, fölérendeltségi viszony lenne, hiszen ebből olyan képtelenség adódnék, hogy pl. az ügyész alá van rendelve a bírónak. Pontosan ekkora képtelenség az az állítás, amely szerint az ügyfél van alárendelve az eljáró közigazgatási hatóságnak. Mind a bíróság, mind a közigazgatási szerv ügydöntő pozí1. pótlás

11

DR. KOZMA GYÖRGY

cióban van. Ez kétségtelenül felfogható egyfajta hatalmi pozícióként (ami ebben a szövegkörnyezetben a legkevésbé sem az alá-, fölérendeltség szinonimája), hiszen mindkét szerv a közhatalom letéteményese, ám óriási hiba lenne nem látni benne a szolgáltató elemet: az igazság-, illetőleg a jogszolgáltatást. c) Ha van olyan szervtípus, amelynél a lakosság szolgálata a domináns elem – adott esetben hatósági eszközök segítségével is –, továbbá amelytől távol áll a hatalom öncélú fitogtatása, akkor minden bizonnyal a közigazgatás ilyen. (Egyáltalán nem véletlen például, hogy a Ket. „a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás” általános szabályairól szól.) Ha bárki kapcsolatba kerül valamely közigazgatási hatósággal, már a környezetnek, a hangnemnek és a munkastílusnak azt kell sugároznia: a közigazgatás van az emberekért és nem megfordítva.

A legnagyobb szemléletbeli változtatásra a Ket. alkalmazása kapcsán éppen az udvariasságot illetően van szükség, s ez teljesen független attól, hogy maga a szó végül is nem szerepel a törvény szövegében. Sok vezető és ügyintéző ugyanis abból indul ki, hogy ő a közhatalmat testesíti meg, már pedig a hatalom-gyakorlással ös�szeegyeztethetetlen az udvariasság. Nos, ez óriási tévedés. Hiába beszélünk mi ügyfélbarát közigazgatásról meg szolgáltató közigazgatásról, ha az ügyfél – teljes joggal – úgy érzi, hogy őt bizony alattvalóként kezelik.

Az kétségtelen, hogy egy hatósági határozat „műfajában”, s így stílusában is különbözik mondjuk egy szerelmes levéltől. De még a határozatot sem teszi csökkent értékűvé, ha pl. az esetleges hátrányos jogkövetkezményekre való figyelemfelhívás nem fenyegetőzésnek tűnik, hanem azzal kezdődik, hogy „felhívom szíves figyelmét”. Még inkább áll ez a végzésekre. A hiánypótlásra irányuló felhívásba pl. nyugodtan bekerülhet a „felkérem, szíveskedjék” szövegrész. Ha pedig a közigazgatás történetesen levél formájában érintkezik az ügyféllel – pl. az ügyfél kérésére tájékoztatást ad valamiről vagy megmagyaráz valamit, amit az ügyfél nem értett – az bizony lehet egészen „normális” levél, kezdve ott, hogy tartalmazza a megszólítást és azzal zárul, hogy „tisztelettel”.

Annak illusztrálására, hogy a tőlünk nyugatra lévő országok milyen nagy jelentőséget tulajdonítanak az ügyfelekkel való kulturált, udvarias és segítőkész hatósági magatartásnak, egy mondatot idézek a spanyol közigazgatási eljárási törvényből, amelynek „Az állampolgárok jogai” címet viselő 35. cikke a következőket tartalmazza: „Joguk van ahhoz, hogy tisztelettel és udvariasan bánjanak velük a hatóságok és tisztviselők, akiknek kötelessége megkönnyíteni számukra jogaik gyakorlását és kötelességeik teljesítését.” Sajnálatos módon a legjobb indulattal sem állíthatjuk, hogy ez a felfogás a magyar közigazgatásban dolgozók mindegyikének „vérévé vált volna”, illetőleg hogy a felügyeleti szervek különösebb jelentőséget tulajdonítanának az idézetben foglaltakhoz közelítő hatósági ténykedésnek. Ennek klasszikus példája a Bírósági Határozatok 2011. évi márciusi számában közzétett 78. számú jogeset, amelynek sommázata szerint „fokozott ellenőrzés elrendelésének időtartama alatt személyek ellenőrzése, adataik rögzítése önmagában – az előírások betartása esetén nem tekinthető jogszabályba ütközőnek”. Az ügy rövid tényállása a következő: az „Összefogás az erőszak ellen” civil tömörülés demonstrációt jelentett be 2008. október 4-én 16 óra 30 perctől 21 óráig terjedő időre. Mivel tartani kellett attól, hogy 12

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

a demonstráción más állásponton lévő csoportok is megjelennek, Budapest rendőrfőkapitánya fokozott ellenőrzést rendelt el Budapest egész területére a jelzett nap 0 órájától 24 órájáig terjedő időtartamra.

A panaszos (a későbbi felperes) 17 óra 45 perc körüli időben gyalogosan haladt az Andrássy út felé, amikor megállt mellette egy rendőrségi gépkocsi. A benne ülő rendőrök kiszálltak belőle, igazolásra szólították fel, majd csomagját és ruházatát átvizsgálták. A panaszos azt sérelmezte, hogy a rendőrök az intézkedés céljának közlése nélkül, továbbá köszönés, név és rendfokozat közlése nélkül jártak el vele szemben. Az ügy összesen öt fórumot járt be: megfordult a Független Rendészeti Panasztestületnél, két rendőrségi és két bírósági fórumnál.

Célszerű a tényállást ketté választani, s először azt megvizsgálni, hogy az intézkedő rendőröknek volt-e jogszabályon alapuló felhatalmazása a felsorolt intézkedések megtételére. Erre vitán felülálló „igen” a válasz.

Egészen más kérdés, hogy miként jártak el az intézkedések foganatosításánál. Erre nézve a Rendőrség Szolgálati Szabályzatáról szóló 62/2007. (XII. 23.) IRM rendelet 4. § (1) bekezdése az irányadó. Eszerint: „a rendőr az intézkedést – ha az a rendőri intézkedés eredményességét nem veszélyezteti – a napszaknak megfelelő köszönéssel, az intézkedés alá vont nemének, életkorának megfelelő megszólítással, ha egyenruhát visel tisztelgéssel, és a tervezett intézkedés megjelölése és célja, valamint neve és azonosító száma közlésével kezdi meg. Az intézkedő rendőr az intézkedés megkezdése előtt – ha az a rendőri intézkedés eredményességét nem veszélyezteti – szolgálati igazolványát vagy azonosító jelvényét is felmutatja”. Nos, ez adott esetben szó sem lehetett a rendőri intézkedés eredményességének veszélyeztetéséről, már csak annál fogva sem, mivel az intézkedő rendőr – s ez is a panaszok közé tartozott – több mint tíz percig tartotta magánál a panaszos igazolványát. Nyomatékosan szeretném hangsúlyozni tehát, hogy sem a Ket. 1. §-ának (2) bekezdése, sem pedig a Szolgálati Szabályzat idézett rendelkezése nem dísznek van a jogszabályban, hanem azért, hogy érvényre juttassák. Önmagában véve tehát az a tény, hogy az intézkedő rendőrnek megvolt a felhatalmazása a foganatosított intézkedések megtételére, nem menti fel az alól, hogy tisztelettudóan és a kellő felvilágosítást megadva érintkezzék az ügyféllel.

Ha pedig a felügyeleti szervek ezt még „bocsánatos bűnnek” sem tekintik, s jószerével egy figyelmeztetést sem tartanak szükségesnek, ez őket minősíti. „A szolgálati fellépés módja” címet viselő 4. § ugyanis épp úgy kötelező érvényű magatartás-szabály, mint a Szolgálati Szabályzat többi rendelkezése.

A hatóság és az ügyfél közötti együttműködési kötelezettség egyik figyelmet érdemlő aspektusára hívta fel a figyelmet a Legfelsőbb Bíróság a BH 2006. évi 2. számában közzétett 67. számú jogesettel kapcsolatban. Az irányadó tényállás szerint az ügyfél számára a Szerencsejáték Felügyelet 2004. április 7-éig érvényes engedélyt adott ki pénznyerő automaták üzemeltetéséhez. Az ügyfél 2003. november 28-án kérelmet nyújtott be a hatósághoz, amelyben a meglévő engedélyének lejárta utáni időre új engedély kiadását kérte. A kérelmet a Szerencsejáték Felügyelet azzal az indokolással utasította el, hogy a kérelmezőnek még több hónapig érvényes engedélye van. Az ügyben eljárt bíróságok a következőket állapították meg: 1. pótlás

13

DR. KOZMA GYÖRGY

– A hatályos jogszabály értelmében – pénznyerő automaták működtetését évente ismételten engedélyeztetni kell.

– Az erre irányuló kérelmet 90 napon belül kell elbírálni, ám a hatóság vezetője ezt a határidőt az Áe. alapján egy alkalommal legfeljebb harminc nappal meghos�szabbíthatja.

– A jogszabály nem rendelkezik arról, hogy az új engedély kiadása iránti kérelmet a meglévő engedély lejárta előtt hány nappal korábban lehet benyújtani.

Mindezekre tekintettel a Legfelsőbb Bíróság helyesen mutatott rá arra: az ügyfélnek fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy pénznyerő automatáit nem csupán folyamatosan üzemeltethesse, hanem ennek személyi és tárgyi feltételeiről kellő időben gondoskodni tudjon. Ha tehát az ügyfél röviddel a korábbi engedély lejárta előtt nyújtja be az új engedély iránti kérelmét, reálisan számolnia kell azzal, hogy a maximálisan 120 napos ügyintézési határidő miatt az új engedélyt esetleg csak a korábbi engedély lejárta után kapja kézhez, s így meghiúsul a folyamatos üzemeltetésre irányuló szándéka. Ezért a kérelemnek az ügyintézési határidő figyelembevételével történő időpontban való benyújtása inkább fokozott gondosságot, mintsem alkalmatlanságot jelent. A Legfelsőbb Bíróság ezért elvi éllel mutatott rá: „az együttműködés alapelvi kötelezettségéből a hatóságra az hárul, hogy a szerencsejáték szervezője által előterjesztett kérelmet – bármikor is került benyújtásra – érdemben elbírálja”. A vázolt ügy tanulságait bízvást vonatkoztathatjuk a többi engedélyezési eljárásra is. (Egyébként ugyanez a jogeset – vélhetően a biztonság kedvéért – a BH 2006. évi 9. számában 307-es sorszám alatt másodszor is megjelent.)

Az új (2a) bekezdés a Ket eljárási alapelveinek körét a gyermekek és kiskorúak magasabb fokú védelme érdekében kibővítette. Ennek alapján a közigazgatási hatóságok a kiskorúakat érintő eljárásaik során és döntéseikben is a kiskorúak érdekét fokozottan kötelesek figyelembe venni. A (2a) bekezdés a Ket. fogalomrendszeréhez igazodva, nem a más jogszabályokban és a nemzetközi egyezményekben is használatos „gyermek”, hanem a „kiskorú” fogalmát használja. Az alapelv beépítése a Ket. szabályai közé egyben Magyarország Alaptörvényének XVI. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott, a gyermekek alapvető jogainak érvényre juttatását is szolgálja.

A (3) bekezdés fontos új alapelvet foglal magában, amelynek mind a hivatalból, mind a kérelemre indult eljárásokban érvényesülnie kell. Az alapelv jelentőségét egyebek között az adja, hogy jó néhány közigazgatási hatóság jogosult olyan korlátozásokra – pl. egy gyár működésének felfüggesztésére, a pénzintézet kifizetéseinek felfüggesztésére – amelynek az elengedhetetlenül szükséges időn túli fenntartása könnyen csődbe vihet egy céget. (Ha ugyanis egy bank elveszíti ügyfeleinek bizalmát, azt szinte reménytelen újból visszaszereznie.) Itt tehát nem az a probléma, hogy a korlátozás elrendelése eredendően törvénysértő volt, hanem az, hogy egy jogszerűen elrendelt korlátozást esetleg a feltétlenül indokoltnál hosszabb ideig tartottak hatályban, ami az alapelvbe ütközik, tehát törvénysértő. Nem nehéz megjósolni, hogy ez a rendelkezés új szempontként jelentkezik az államigazgatási jogkörben okozott károkkal kapcsolatos ítélkezési gyakorlatban. De az alapelvet figyelembe kell venni a jogelvonásra vagy jogkorlátozásra (pl. kisajátításra) irányuló kérelmek

14

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

elbírálásánál is. Ha a kívánt cél a kérelemben megjelöltnél enyhébb jogkorlátozással is elérhető, ezt meghaladó részében a kérelmet el kell utasítani.

A közigazgatási döntésekhez anyagi jogerő (megtámadhatatlanság és megváltoztathatatlanság) nem kapcsolódik. Ezért a közigazgatási eljárásban anyagi jogerőről csak akkor beszélhetünk, ha a határozatot a bíróság jogerősen és érdemben felülvizsgálta. Mivel azonban egy jogállamban fontos a jogbiztonság, a közigazgatási eljárásjogban is vannak olyan rendelkezések, amelyek a jogbiztonságot erősítik.

Ebbe a körbe tartozik, hogy bizonyos idő (egy, illetőleg három év) letelte után a határozathoz általában már nem lehet hozzányúlni, de ide sorolható a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jog védelme is, amely 1957 óta folyamatosan érvényre jutott a magyar szabályozásban. Ezt a (4) bekezdés alapelvi rangra emelte. Érdemes kiemelni, hogy ez a védelem csak a jogot megállapító határozatokhoz kapcsolódik, nem pedig valamennyi határozathoz. Így a kötelezettséggel terhelt ügyfelek nem hivatkozhatnak arra, hogy „jóhiszeműen szerzett és gyakorolt joguk” van a törvénysértően megállapított (pl. a törvény szerint járónál alacsonyabb összegű) kötelezettség teljesítésére.

Törvény előtti egyenlőség Ket. 2. § (1) Az ügyfeleket a hatósági eljárásban megilleti a törvény előtti egyenlőség, ügyeiket indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni.

(2) A közigazgatási hatósági eljárásban tilos minden olyan különbségtétel, kizárás vagy korlátozás, amelynek célja vagy következménye a törvény előtti egyenlő bánásmód megsértése, az ügyfél és az eljárás egyéb résztvevője e törvényben biztosított jogának csorbítása. Az eljárás során az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani.

(3) A közigazgatási hatóság az eljárás során az érintett ügyre vonatkozó tényeket veszi figyelembe, minden bizonyítékot súlyának megfelelően értékel, döntését valósághű tényállásra alapozza.

A törvény előtti egyenlőség az Alaptörvényből levezetett alapelv. Ezzel kapcsolatban főként az elég széles körű és stabilizálódott alkotmánybírósági gyakorlatra kell támaszkodni. Az Alkotmánybíróság ugyanis rámutatott: az emberek ténylegesen nem egyenlőek, közöttük – így pl. vagyoni helyzetükben, egészségi állapotukban, testi épségükben, korukban, nemükben, foglalkozásukban – lényeges különbségek vannak, amelyeket a jogalkotónak és a jogalkalmazónak figyelembe kell venni.

Ennek megfelelően a törvény előtti egyenlőség elve nem azt jelenti, hogy minden embert – az említett különbségeket figyelmen kívül hagyva – azonos módon kell kezelni, hiszen ez végső soron oda vezetne, hogy nem lehetne különbséget tenni a kiskorú és a nagykorú között sem. A törvény előtti egyenlőség elve – mint erre az Alkotmánybíróság többször rámutatott – azt követeli meg, hogy mindenkit azonos emberi méltóságú személyként kell kezelni, így tehát pl. a közigazgatási eljárásban 1. pótlás

15

DR. KOZMA GYÖRGY

egyforma gondossággal kell elbírálni az ügyben releváns tényeket és szempontokat.

Nem véletlen tehát, hogy az (1) bekezdés nem bármifajta megkülönböztetést, csak az indokolatlan megkülönböztetést tiltja. Ebből a szempontból az a megkülönböztetés minősül indokolatlannak, amely az adott ügy elbírálásánál irreleváns tényeken alapul. Így pl. a szociális segélyezésnél vagy bizonyos kedvezmények megadásánál nagyon fontos szempont a kérelmező anyagi helyzete, ugyanakkor az egyetemi felvételnél vagy az építési engedély kiadásánál egyáltalán nem az. Hasonlóképpen: vannak ügyek, amelyekben nincs jelentősége az ügyfél állampolgárságának, más ügyekben azt kell vizsgálni, hogy az ügyfél európai uniós polgár-e, végül vannak ügyek, amelyekben a magyar állampolgárság léte valamely jog megszerzésének az előfeltétele.

Ezek a ténylegesen meglévő különbségek az anyagi jog közvetítésével annyiban hatnak ki az eljárásjogra, hogy esetenként egyetlen – az ügy elbírálása szempontjából releváns – különbség miatt az egyébként azonos tényállás ellenére az egyik ügyfél kérelmét – teljesen jogszerűen – elutasítják, míg a másikét teljesítik. Ettől eltekintve azonban a Ket. rendelkezéseinek túlnyomó többsége – így pl. a jogorvoslatra vonatkozó szabályozás – bármifajta különbségtétel nélkül mindenkire nézve egyformán irányadó.

Ezzel kapcsolatban mindenképpen tanulságos az a jogeset, amelyet a BH 2008/3. száma tett közzé „Az Európai Bíróság határozatai” cím alatt. A vázlatos ismertetés előtt azonban előre kell bocsátanunk: az Unió nagyon nem szereti, ha a tagállamok hatóságai állampolgárságuk alapján tesznek különbséget az ügyfelek között. Olyannyira nem szereti, hogy ezt többnyire csak ritka kivételként és átmeneti időre hajlandó tudomásul venni. Ilyen pl. az uniós tagállamok számának bővítését követő néhány év amikor is a korábbi tagállamok kiköthetik pl. hogy az újonnan csatlakozott országok állampolgárai számára csupán meghatározott számú év letelte után nyitják meg munkaerő-piacukat. (A Magyarországot is érintő „keleti bővítéskor” néhány korábbi tagállam élt ezzel a lehetőséggel, de nem mindegyikük várta meg a határidő leteltét, hanem korábban feloldotta ezt a korlátozást.) Hasonló fenntartást az újonnan belépő tagállamok is belefoglalhatnak a csatlakozási szerződésbe: hazánk pl. jogot kapott arra, hogy a csatlakozást követő első években előzetes hatósági engedélyhez köthesse a nem magyar állampolgárok termőföld vásárlását. Ez egyébként a korábbi tagállamok esetében is „kényes kérdés”, ezért esetenként úgy próbálják kijátszani az Unió szigorát, hogy – az állampolgárságtól függetlenül – általános érvénnyel hatósági engedélyhez kötik a termőföld vásárlást és az engedély megadását olyan feltételekhez kötik, amelyeknek a külföldi állampolgárok nagy valószínűséggel nem tudnak megfelelni. Mindezek után térünk rá a jogeset ismertetésére. Egy bizonyos O. – a Liechtensteini Nagyhercegség állampolgára – az osztrák Vorarlberg tartományban tulajdonosa volt egy 43 500 m2-es földterületnek. A későbbiek során ezt a földet egy alapítvány tulajdonába adta, de akként, hogy továbbra is ő legyen a kedvezményezett. Időközben azonban Vorarlbergben földvédelmi törvényt alkottak, amely az ilyen tranzakciókra is kiterjedő érvénnyel előírta a termőföldek tekintetében az előzetes hatósági engedély megszerzését. O. be is nyújtotta az engedély iránti kérelmét, amelyet azonban az osztrák hatóságok azzal az indokolással utasítottak 16

1. pótlás

I. FEJEZET – ALAPELVEK ÉS ALAPVETŐ RENDELKEZÉSEK

el, hogy a kérelmező nem helyi lakos és nem is földműveléssel foglalkozik. Az ügy végül is az Európai Bíróság elé került, amelynek szentenciája a következőképpen hangzott: „A tőkemozgás szabadsága nem zárja ki eleve azt, hogy a mezőgazdasági területek megszerzését előzetes engedélyezéstől tegyék függővé, mint ahogyan azt Vorarlberg földvédelmi törvénye is bevezette. Ugyanakkor eleve kizárja az engedély megtagadását, minden olyan esetben, ha a vevő nem maga használja a kérdéses földterületet egy nagyobb mezőgazdasági birtok részeként és nem is lakik ott”. A Bíróság a tényállás ismertetése keretében rámutatott: O. a kérdéses földterületet helybeli földműveseknek adta haszonbérbe és így akart cselekedni a jövőt illetően is. Ezt követően a Bíróság az alábbiakra oktatta ki az osztrák hatóságokat: „Az illetékes hatóság által végzett ellenőrzés azt a célt szolgálja, hogy a mezőgazdasági parcellák átruházása ne eredményezhesse megművelésük abbahagyását. A Bíróság úgy látja, ha a földvédelmi törvényt a nemzeti hatóságok úgy értelmeznék, hogy az előzetes engedélyt meg kell adni olyan személyek számára, akik nem a kérdéses földterületen lakó, mezőgazdasági munkát végző földművesek, de akik képesek biztosítani, hogy a földterületek mezőgazdasági használatban maradjanak, a földvédelmi törvény nem korlátozná a tőke szabad mozgását a céljai elérése érdekében szükséges mértéken túl”. (Az Európai Bíróság 2003. szeptember 23-án a C-452/01. sz. ügyben hozott ítélete.) Az ismertetett jogeset magyar szempontból azért tanulságos, mert egyes természetes és jogi személyek részéről időnként felmerül az a követelés: a külföldiek magyarországi földvásárlását egyszersmindenkorra ki kellene zárni. Nos, nem csupán ez nem lehetséges, de a vorarlbergihez hasonló jogi „ügyeskedés” is fennakad a Bíróság szűrőjén, akár nyíltan, akár csak burkoltan irányul az állampolgárság alapján történő különbségtételre.

A kifejtettek értelemszerűen vonatkoznak a (2) bekezdésben taglalt egyenlő bánásmód követelményének érvényre juttatására is. Ez sem azt jelenti, hogy az adott ügyben releváns, ténylegesen meglévő különbségeket figyelmen kívül hagyva minden ügyfelet egyenlő bánásmódban kell részesíteni.

Eleve vannak olyan jogszabályok, amelyek csupán a természetes vagy jogi személyek meghatározott csoportjára – pl. a mozgássérültekre, a várandós anyákra, a 65. év felettiekre – vonatkoznak. Aki tehát nem tartozik az adott csoporthoz, az nem tarthat igényt arra, hogy a szóban forgó jogszabályt reá is alkalmazzák. Más esetekben nincsenek ugyan pontosan körülhatárolt „célcsoportok”, de a jogszabály szempontokat határoz meg a mérlegelési jogkör gyakorlásához. Ha pl. valamely pénzfizetési kötelezettség részletekben való megfizetéséről van szó, nyilvánvaló, hogy a rosszabb anyagi helyzetben lévőket, az azonos jövedelműek közül pedig a sokgyermekeseket indokolt előnyben részesíteni a vagyonosabbakkal szemben. Ez semmiképpen sem ellentétes az egyenlő bánásmód követelményével. Miként az sem, ha az eljáró hatóság a tényállás egyedi sajátossága miatt ad valamelyik ügyfél számára a többiekétől eltérő kedvezményt (pl. meghosszabbítja a teljesítési határidőt az olyan ügyfél számára, akin súlyos műtétet hajtottak végre és még hosszabb kórházi ápolásra szorul.)

Ez az a pont, ahol a (2) és a (3) bekezdés kapcsolódik egymáshoz: mintegy azt jut1. pótlás

17

DR. KOZMA GYÖRGY

tatva kifejezésre, hogy az egyenlő bánásmód követelménye csupán az indokolatlan kivételezést, netán a diszkriminációt tiltja, de nem követel egyszersmind lélektelen, mechanikus ügyintézést, s egyáltalán nem zárja ki az ügyek vagy az ügyfelek eltérő adottságaira alapozott egyéniesítést. A (3) bekezdés kimondja a szabad bizonyítás elvét is, ami közelebbről annyit jelent, hogy – amennyiben jogszabály eltérően nem rendelkezik – az eljáró hatóság nincs kötve egy meghatározott típusú bizonyíték-fajtához, hanem a valósághű tényállás megállapításánál bármely, rendelkezésre álló bizonyítási módot felhasználhat és bármilyen bizonyítékot figyelembe vehet. Bonyolult ügyekben előfordulhat, hogy a bizonyítékok nem egyértelműek: így pl. a tanúk vallomása vagy a szakértők véleménye eltérő tartalmú. Ilyenkor az eljáró szerv külön-külön és a maguk összességében mérlegeli a bizonyítékokat és eldönti, hogy melyiket és milyen súllyal veszi figyelembe döntésének meghozatalánál.

Nem sérti az egyenlő bánásmód követelményét, ha e mérlegelés során a hatóság bizonyos tanúvallomásokat – megfelelő indok alapján – figyelembe vesz, míg más tanúvallomásokat nem fogad el bizonyító erejűnek. Az utóbbira pl. okot szolgáltathat, ha a helyszíni szemle során megállapítják, hogy a tanú az általa megjelölt helyről nem láthatta a vallomásában ismertetett eseményeket, vagy rövidlátósága miatt képtelen volt a személyek megbízható azonosítására.

A hivatalból való eljárás Ket. 3. § (1) A közigazgatási hatósági eljárásban a törvény keretei között a hivatalból való eljárás elve érvényesül.

(2) A közigazgatási hatóság: a) a kizárólag kérelemre indítható eljárások kivételével hivatalból eljárást indíthat, illetve a kérelemre indult eljárást jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén folytathatja, és ilyen esetben a végrehajtást is hivatalból indítja meg, b) hivatalból állapítja meg a tényállást, határozza meg a bizonyítás módját és terjedelmét, ennek során nincs kötve az ügyfelek bizonyítási indítványaihoz, ugyanakkor a tényállás tisztázása során minden, az ügy szempontjából fontos körülményt figyelembe kell vennie, c) e törvény keretei között felülvizsgálhatja mind a saját, mind a felügyeleti jogkörébe tartozó hatóság végzését és határozatát (a továbbiakban együtt: döntését), d) hivatalból intézkedhet a döntésének kijavításáról, kiegészítéséről, módosításáról és visszavonásáról.

E § lényegében a törvény által korlátok közé szorított hivatalbóliság elvét mondja ki a közigazgatási eljárásra nézve. Ilyen vonatkozásban a közigazgatási eljárás mintegy közbenső helyet foglal el egyfelől a polgári eljárás, másfelől a büntetőeljárás között. Az előbbire a kérelemhez való kötöttség, az utóbbira a hivatalbóliság domi18

1. pótlás