UNIÓS PÉNZÜGYEK

Csűrös Gabriella

UNIÓS PÉNZÜGYEK Az európai integráció fejlődésének pénzügyi jogi vizsgálata

Csűrös Gabriella

UNIÓS PÉNZÜGYEK Az európai integráció fejlődésének pénzügyi jogi vizsgálata

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© Dr. Csűrös Gabriella, 2015 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2015

A kutatás a TÁMOP-4.2.4.A/2-11/1-2012-0001 azonosító számú Nemzeti Kiválóság Program – Hazai hallgatói, illetve kutatói személyi támogatást biztosító rendszer kidolgozása és működtetése konvergenciaprogram című kiemelt projekt által nyújtott személyi támogatással valósult meg. A projekt az Európai Unió támogatásával, az Európai Szociális Alap társfinanszírozásával valósul meg.

A kutatás eredményeit magában foglaló kötet kiadása a Magyar Tudományos Akadémia által biztosított forrásból valósult meg.

A kiadvány a Magyar Tudományos Akadémia támogatásával készült.

A kézirat lezárásának időpontja: 2014. december 31.

A mű szerzői jogilag védett. Minden jog, így különösen a sokszorosítás, terjesztés és fordítás joga fenntartva. A mű a kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül részeiben sem reprodukálható, elektronikus rendszerek felhasználásával nem dolgozható fel, azokban nem tárolható, azokkal nem sokszorosítható és nem terjeszthető.

ISBN 978 963 258 273 3 Budapest, 2015 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

5

Tartalom Táblázatok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Ábrák jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Előszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9 9 11

I. rész: Elméleti alapvetések 1. Fogalmi meghatározások és elhatárolások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. A nemzetközi pénzügyi jog és a fiskális föderalizmus teoretikus közege . . . .

2.1. A nemzetközi pénzügyi jog és bővülő dimenziói . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.1. A nemzetközi pénzügyi jog kutatási területei

és azok változásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.2. Napjaink nemzetközi pénzügyi jogának legfőbb sajátosságai . . . .

2.2. A pénzügyi föderalizmus teoretikus kerete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. A regionális gazdasági integrációk rendszertana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. A regionális gazdasági integrációk fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2. A gazdasági integrációk tipológiája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

14 25 25

27 36 38 42 45 46

II. rész: A gazdasági integrációk formái és annak sajátosságai az Európai Unió vonatkozásában 1. A gazdasági integrációk hagyományos formái . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. Szabadkereskedelmi övezetek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2. Vámunió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.1. Vámunió-elméletek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.2. A vámunió megvalósulása az Európai Unió vonatkozásában . . . .

1.2.3. Az Európai Unió mint vámunió pénzügyi jogi aspektusai . . . . .

2. A közös, illetve az egységes belső piac mint a gazdasági integráció újabb formája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. A közös piac elméleti keretei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Az uniós közös piac fundamentumai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. A közös piac és egyes uniós közpolitikák kapcsolata,

azok pénzügyi jogi relevanciája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4. Az EU és az EFTA, avagy két gazdasági integráció (tagjai) közötti

támogatás rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.1. Az Európai Gazdasági Térség Finanszírozási Mechanizmus

és a Norvég Finanszírozási Mechanizmus . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.1.1. A két finanszírozási mechanizmus szabályozásának

keretei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.1.2. A két finanszírozási mechanizmus keretében nyújtott

támogatások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

50 50 55 56 59 64

69 70 76

78

82

84

84

86

6

TARTALOM

2.4.2. A Svájci Hozzájárulás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.2.1. A Svájci Hozzájárulás szabályozásának keretei . . . . . . .

2.4.2.2. A Svájci Hozzájárulás támogatásai . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4.3. Az EGT és a Norvég FM, a Svájci Hozzájárulás, valamint

az uniós kohéziós támogatások viszonya . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. A regionális gazdasági integráció további együttműködési formái . . . . . . .

3.1. A gazdasági unió teoretikus keretei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.1. Az optimális valutaövezet elméletei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1.2. Konvergencia-, divergencia- és U-elméletek . . . . . . . . . . . . . . . .

3.2. Az Európai Unió mint optimális (?) valutaövezet . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.3. Az Európai Unió mint gazdasági és monetáris unió vizsgálatának

interintegrációs pénzügyi jogi aspektusai – a de iure államok . . . . . . .

4. Az uniós szintű tagállami gazdaságpolitikai koordináció és a pénzügyi politika egyes szegmensei az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1. Gazdaságpolitikai együttműködés az Európai Unióban (alapvetések) . . .

4.2. A pénzügyi politika egyes szegmensei az Európai Unióban . . . . . . . .

4.2.1. Az Európai Unió monetáris politikájának alapjai . . . . . . . . . . . .

4.2.2. Az Európai Unió költségvetési politikájának főbb

pénzügyi jogi sajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.3. Pénzügyi föderalizmus az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.3.1. Az allokációs funkció megjelenése az Európai Unió

költségvetésében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.3.2. A redisztribúciós funkció megjelenése

az Európai Unió költségvetésében . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2.3.3. A stabilizációs funkció kérdésköre az Európai Unió

pénzügyeiben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

91 91 91

95 102 102 110 114 115

117

122 123 127 128

130 138 139 143 150

III. rész: A közösségi, illetve uniós szintű gazdaságpolitikai koordináció szabályozásának története 1. A közösségi szintű tagállami gazdaságpolitikai koordináció a nyolcvanas évek végéig . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. A közösségi szintű tagállami gazdaságpolitikai koordináció kezdeti

szakasza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2. Az Európai Monetáris Rendszer és az Egységes Európai Okmány

által meghatározott időszak . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. A közösségi, illetve uniós szintű tagállami gazdaságpolitikai koordináció szabályozása (a kilencvenes évektől a 2008-ban eszkalálódó válság kezeléséig) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. A Maastrichti Szerződésnek a gazdaságpolitikai koordináció

szabályrendszerét érintő reformjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.1. A gazdaságpolitikai koordináció keretei, a gazdaságpolitika

megelőző és figyelmeztető mechanizmusai . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1.2. A tagállami hatáskörben maradt fiskális politika tilalmi

szabályai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

159 159 170 177 183 186 196

7

TARTALOM

2.1.3. A rendkívüli helyzetek kezelésének a gazdaságpolitikai

együttműködés keretében történő újraszabályozása . . . . . . . . . . 199

2.1.4. A Maastrichti Szerződést követő reformok a gazdasági

és a monetáris unió kiépítéséhez kapcsolódóan . . . . . . . . . . . . . 200 2.2. A Maastrichti Szerződést követő reformok a közösségi (uniós) szintű

gazdaság- és fiskális politikai koordináció területén . . . . . . . . . . . . . . 203

IV. rész: A válság által generált változások a gazdaságpolitikai együttműködés uniós szabály- és eszközrendszerében 1. A gazdaságpolitikai együttműködés új, többpilléres európai felügyeleti rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. Az európai szemeszter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1.1. Az éves növekedési jelentés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2. A többoldalú felügyelet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3. A túlzott hiány esetén alkalmazandó eljárás jelenlegi szabályozása

és gyakorlata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.1. Az uniós támogatások és a túlzotthiány-eljárás közötti

kapcsolat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3.2. A túlzotthiány-eljárás magyarországi vonatkozásai . . . . . . . . . .

1.3.3. A válságot követő reformok értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4. A makrogazdasági egyensúlytalanságok megelőzésére

és kiigazítására szolgáló felügyeleti rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4.1. A riasztási jelentés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4.2. A riasztási mechanizmust követő eljárás . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4.2.1. A részletes vizsgálat tapasztalatai és a joggyakorlat

értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.5. A tagállamok költségvetési keretrendszerére és a középtávú

költségvetési tervezésre vonatkozó szabályozás . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.6. A statisztikák manipulálásának szankcionálása . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.7. A többpilléres felügyeleti rendszer első két pilléréhez kapcsolódó

reformok értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8. A kettes csomag és annak értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8.1. A közös költségvetési ütemterv – a költségvetési javaslat

monitoringja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8.2. A túlzott hiány kiigazításának elősegítését célzó

intézkedések az euróövezetben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8.3. A megerősített felügyelet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8.4. A makrogazdasági kiigazítási programot végrehajtó

tagállamok felügyelete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8.5. Az euróövezeti tagállamok fokozott felügyeletének eddigi

gyakorlata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.8.6. Értékelés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.9. A pénzügyi piacok európai felügyelete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

211 215 217 225

231 241 246 249 251 252 258 261 265 266 267 269 270 272 273 275 277 279 280

8

TARTALOM

1.9.1. Az európai ügynökségek sajátosságai a bírósági joggyakorlatra

is tekintettel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. A többpilléres felügyeleti rendszerhez kapcsolódó nemzetközi szerződések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. Az Euro Plusz Paktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. A Fiskális Paktum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. Az uniós támogatáspolitika feltételrendszerének változásai a 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret tükrében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3.1. A makrogazdasági feltételrendszer alkalmazhatóságának esetei . . . . .

3.2. A makrogazdasági feltételrendszerhez kapcsolódó eljárásrend és

jogkövetkezmények sajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. A formálódó bankunió mechanizmusai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.1. Az egységes felügyeleti mechanizmus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.2. A bankszanálási rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4.3. A bankunió egyes elemeinek összefüggései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

286 294 295 300 302 306

309 313 315 320 325

V. rész: Az Európai Unióhoz kapcsolódó hitelmechanizmusok 1. Rendkívüli események kezelése a gazdasági és monetáris politikai együttműködés eszközei keretében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.1. Ellátási problémák, vis maior esetek uniós szintű gazdaságpolitikai

kooperáció keretében történő kezelésének elsődleges jogi szabályai . . .

1.2. Fizetési nehézségek kezelésének uniós szabályai és eszközei . . . . . . . .

1.2.1. A közösségi, illetve uniós kölcsönös segítségnyújtás

szabályozásának problematikája . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.2.2. Védintézkedések . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.3. A középtávú pénzügyi támogatási mechanizmus . . . . . . . . . . . . . . . . .

1.4. Az euróövezeti tagállamok fizetési nehézségeinek kezelése . . . . . . . . .

1.5. A tagállamok makrogazdasági célú támogatásainak összegző

értékelése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. Az Európai Unióhoz kapcsolódó egyéb hitelezési, kölcsönnyújtási műveletek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.1. Makroszintű pénzügyi támogatások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.2. Az Európai Beruházási Bank tevékenysége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.3. Euratom-hitelek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2.4. Konklúzió . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Záró gondolatok – cél a valódi GMU? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Forrásjegyzék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Irodalomjegyzék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Jogszabályok jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Elektronikus források jegyzéke . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tárgymutató . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

328 328 332

335 339 343 347

352

354 354 358 363 364 366 373 373 383 404 411

9

TÁBLÁZATOK JEGYZÉKE – ÁBRÁK JEGYZÉKE

Táblázatok jegyzéke

1. táblázat: A nemzetközi pénzügyi jog kutatási területei . . . . . . . . . . . . . . .

2. táblázat: A gazdasági integráció megvalósulásának lépcsőfokai . . . . . . . .

3. táblázat: Az EGT finanszírozási mechanizmusok rendelkezésre álló keretei (1994–2003, EUR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4. táblázat: Az EGT mechanizmusok kiemelt területei 1994–2003 (%) . . . .

5. táblázat: Az EGT és a Norvég FM támogatásai kedvezményezett államok szerinti bontásban (2004–2009, 2009–2014) . . . . . . . . . . . . . . . .

6. táblázat: Az EGT és a Norvég FM által támogatott területek (2009–2014) . . .

7. táblázat: Svájc által nyújtott kohéziós támogatások (2007–2012, 2009–2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

8. táblázat: A Svájci Hozzájárulás magyar indikatív keretösszegei (M CHF) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9. táblázat: Az Európai Unió Kohéziós Alapjából, valamint az EFTA-államok pénzügyi eszközeiből támogatásra jogosult államok (2000–2014) 10. táblázat: Az uniós, az EGT és a norvég, valamint a svájci kohéziós támogatások évi átlagos összege (M EUR) . . . . . . . . . . . . . . . . .

11. táblázat: A gazdasági integráció megvalósulása az EU-ban és teoretikus szinten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

12. táblázat: Az agrár- és a regionális politika támogatottsági aránya 1975–2020 (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

13. táblázat: Az agrár- és a regionális politika támogatásai (1993–2020) . . . .

14. táblázat: Az Európai Fejlesztési Alap (EFA) támogatási rendszerének ciklusai és összegei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15. táblázat: Az ESBA által biztosított beruházások a Bizottság javaslata szerint . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

16. táblázat: A riasztási mechanizmus keretében készült 2012–2015. évi jelentések következtetései . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

17. táblázat: A 2012–2014. évi részletes jelentések következtetései . . . . . . . . .

18. táblázat: A középtávú pénzügyi támogatási mechanizmus szabályozásának változásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

19. táblázat: Az uniós tagállamok számára rendelkezésre bocsátott hitelkeretek (milliárd EUR) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

20. táblázat: A makroszintű pénzügyi támogatásokról hozott döntések (2008–2014) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

28 48 87 87 89 90 92 93 97 100 105 144 145 148 224 257 262 336 352 357

Ábrák jegyzéke 1. ábra : A nemzetközi szervezetek rendszere a nemzetközi pénzügyi jog aspektusából . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

2. ábra: A többpilléres európai felügyeleti rendszer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

3. ábra: A túlzotthiány-eljárás alatt lévő tagállamok száma (2008–2014) . . . .

4. ábra: A pénzügyi felügyeletek európai rendszere . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

36 214 250 282

11

Előszó Az álmaink megvalósítását a kudarcok is előmozdíthatják. A reformokat is sokszor kényszerhelyzet idézi elő. Vajon az Európai Unió milyen utakon jár? Az Unió által a válság hatására hozott eddigi reaktív intézkedések milyen irányba mutatnak?

Egyértelmű választ e kérdésekre még nem adhatunk. Viszont megválaszolásukat segítheti annak meghatározása, hogy milyen képződmény az Európai Unió, mi a célja és ezekhez milyen eddigi eszközöket rendelt. Emellett a válság előtt meglévő eszközök sajátosságait, esetleges ellentmondásait egyaránt látnunk kell, ha a válság hatására hozott intézkedéseket értékelni kívánjuk.

A kötet célja az Európai Unió pénzügyi szabályozásának, azok változásainak vizsgálata az integrációs formákra és a válság következtében a gazdasági és monetáris unió megerősítését célzó uniós intézkedésekre tekintettel. A kutatás egyik alapfeltevése ugyanis az, hogy a gazdasági integrációs formákat, azoknak az Európai Unió vonatkozásában megvalósuló típusait és sajátosságait vizsgálva számos olyan jogintézményt felfedezhetünk, amelyek specifikumát képezik az integrációs pénzügyi jognak, az uniós pénzügyeknek. Az Európai Unió egy folyamatosan változó közeg, melyet belső és külső interakciói egyaránt meghatároznak. Az ezek által alakított gazdasági és monetáris unió (a II. rész) elméleti hátterének és közpénzügyi sajátosságainak az elemzése adja azt a keretet, amelyben a válságkezelés céljából hozott uniós intézkedések értékelésére sor kerül.

A pénzügyi, gazdasági válság hatására nemcsak a tagállami, hanem az uniós kormányzati szerepek felülvizsgálata, átértékelése is napirendre került. Az európai kormányzati tér stabilitásának helyreállítása érdekében uniós szinten is reformfolyamatnak lehetünk tanúi, amelyek még nem záródtak le, de már az eddigi intézkedések is változást eredményeztek a gazdaságirányítás rendszerében. A reformok pedig mind ez ideig legelementárisabban a gazdaság- és fiskális politikai együttműködés uniós szintű koordinációját, felügyeletét érintették, a gazdasági unió megerősítését célozták. Ahhoz, hogy ezeket a folyamatokat megalapozottabban értékelhessük, szükséges a gazdaságpolitikai koordináció eddig elért eredményeinek a meghatározása, sajátosságainak, esetleges hiányosságainak és ellentmondásainak a feltárása. A gazdaságpolitikai együttműködés szabályozásának fejlődéstörténetére (a III. részre) alapozva kerül sor a válság 2008. évi eszkalálódását követően kialakított új, többpilléres felügyeleti rendszer, valamint az arra épülő, az euróövezet költségvetési felügyeletének további erősítését célzó intézkedések és a többpilléres felügyeleti rendszerhez kapcsolódó nemzetközi megállapodások bemutatására, elemzésére. A reform folyamatának további, sajátos elemét képezi, hogy az időközben elfogadott 2014–2020 közötti többéves pénzügyi keret támogatásainak a feltételrendszerét hogyan kapcsolták össze a gazdaság- és fiskális politikai felügyelet mechanizmusaival, valamint a válságot követően szintén átalakított, az Európai Unióhoz kapcsolódó hitelek szabályaival. A válság nyomán hozott intézkedések alapvetően kronológiai alapon történő, olykor azonban funkcionális szempontokat előtér-

12

ELŐSZÓ

be helyező vizsgálatát (a IV. részt) a bankunió eddig elfogadott szabályrendszerének az elemzése zárja.

Az Európai Unió támogatáspolitikájának a kötet korábbi részeiben vizsgált költségvetési támogatások mellett sajátos színfoltját adják a vissza nem térítendő támogatások. Ezek egy része fejlesztési célú, másik típusa pedig fizetési nehézségek kezelését célzó támogatás. Az előbbi, mikrogazdasági célú hitelek pénzügyi jogi kutatása eddig indokolatlanul holttérben maradt, a tagállamoknak nyújtott makrogazdasági célú támogatások pedig napjainkban jelentős viták tárgya – azok gazdaságpolitikai feltételrendszere miatt. Az Európai Unióhoz kapcsolódó hitelmechanizmusok rendszerezése, komparatív elemzése ezért az utolsó (V.) rész keretében, részletes vizsgálat tárgyát képezi.

A kötet jól illusztrálja a pénzügyi jog mint önálló jogág dinamikusan változó és bővülő rendszerét. A könyv ezért hasznos segítségül szolgálhat nemcsak a nemzetközi pénzügyi jog oktatásához, hanem mindazok számára, akik szeretnének eligazodást, illetve betekintést nyerni az uniós pénzügyek kusza, egyben érdekfeszítő és összefüggésekkel teli világába.

A könyv az uniós pénzügyekhez kapcsolódó kutatásaim eredményeképpen megírt doktori értekezésen alapul, melynek továbbfejlesztésére a Magyary Zoltán posztdoktori ösztöndíj keretében került sor. A doktori értekezéshez kapcsolódó szakmai viták, a konzulenseim támogatása, emellett az eddigi oktató- és kutatómunkámat végigkísérő eszmecserék miatt köszönettel tartozom az alábbi kollégák kritikai megjegyzéseiért, konstruktív javaslataiért: Prof. Dr. Horváth M. Tamás, egyetemi tanár, Prof. Dr. Várnay Ernő, egyetemi tanár, Dr. Erdős Éva, egyetemi docens, Dr. Bartha Ildikó, egyetemi adjunktus és a debreceni jogi kar pénzügyi jog és közmenedzsment tanszékén dolgozó kollégáim. A könyv megírásához szükséges többéves kutatómunka biztosításáért pedig különösen hálás vagyok családomnak.

Csűrös Gabriella Szerző

I. RÉSZ

ELMÉLETI ALAPVETÉSEK Az első rész keretében a kötet több szerkezeti eleméhez kapcsolódó, ezért a kutatásaink kereteit alapvetően meghatározó fogalmak definiálására és elhatárolására teszünk kísérletet. A kötet az Európai Unió pénzügyeit a pénzügyi jog aspektusából vizsgálja, ezért elkerülhetetlen a pénzügyi jog fogalmának a tisztázása. Az angolszász rendszerekhez képest a kontinentális országokban (így hazánkban is) a pénzügyi jog szélesebb hatókörű, magában foglalja a közösségi (értve ezalatt a közszektorhoz kapcsolódó) pénzügyeket is. Konkrét tartalmát, határainak meghatározását azonban mind a mai napig vita övezi, melynek legfőbb oka annak dinamikus fejlődése. Jól igazolja mindezt a nemzetközi pénzügyi jog, amelyen belül az integrációk pénzügyi joga képezi vizsgálataink tárgyát.

A kutatási téma a pénzügyi jog mellett más jogágakat (pl. Európa-jog, nemzetközi jog), valamint más tudományterületet (pl. közgazdaság-tudomány) is érint, maga a pénzügyi jog is számos esetben átfedéseket mutat más jogterületekkel. Az európai integráció fejlődésének pénzügyi jogi vizsgálata ezért interdiszciplináris megközelítést igénylő kutatási terület. A kötet elsődlegesen a pénzügyi jogi elemeket hangsúlyozza, azonban a téma erősen interdiszciplináris jellege miatt a pénzügyi jogtudomány tárgykörébe (is) tartozó elméletek, valamint a többi jogág, illetve tudományterület által meghatározott fogalmak érintkezésekor azokra is kitér. Ezek komplex vizsgálata nélkülözhetetlen, hiszen a normatív szemléletű pénzügyi jogi elemzések során egyes jogintézmények célját, funkcióját, ellentmondásait csak akkor érthetjük meg, ha látjuk az amögött rejlő közpolitikai, gazdaságpolitikai tényezőket, folyamatokat is. Ezek vizsgálata viszont a jogszabályelemzések és szakirodalmi álláspontok alapján tett megállapítások igazolása vagy cáfolása céljából, csupán annak erejéig valósul meg.

A kutatómunka nehézségét és komplexitását a kötet sajátos módszertani megközelítése adta. A hagyományos pozitív szemlélettel és a leíró jellegű joganyag-feldolgozás kizárólagos módszerével szakítva, az integrációs formák alapján vizsgáljuk az Európai Unió pénzügyi jogrendjét. A kutatási témához kapcsolódó fogalmak és a vizsgálataink hatókörébe vont elméletek meghatározása, rendszerezése pedig elméleti alapot képez a tudományos kutatómunkához. Az uniós pénzügyek vizsgálatának teoretikus közegéül a pénzügyi födralizmust választottuk, ezért annak általános megállapításai az elméleti alapvetések részét képezik. Mivel kutatásaink az Európai Unióra mint regionális gazdasági integrációra fokuszálnak, ezért az elméleti alapvetések keretében szükségszerűen sor kerül a regionális gazdasági integrációk rendszertanának és tipológiájának a vizsgálatára is.

14

I. RÉSZ

1. Fogalmi meghatározások és elhatárolások A fogalmi elhatárolások keretében a kötet több szerkezeti egységén átívelő fogalmak szakirodalom általi meghatározásainak összegzésére, azok összehasonlítására, egyes esetekben az elemzésükre és kiegészítésükre törekszik. A kutatás tárgyát képezik az alábbi fogalmak: pénzügyi jogtudomány, pénzügyi jog, közpénzügyek, gazdaságpolitika, pénzügyi politika, fiskális politika, monetáris politika, valamint pénzügyi piacok. A nemzetközi pénzügyi jog fogalom- és elméletrendszerét, annak központi szerepe miatt külön szerkezeti egységben vesszük górcső alá. Az alapvetően csak adott kutatási területhez kapcsolódó fogalmak definiálására pedig a fogalom által érintett szerkezeti egységben kerül sor.

A pénzügyi jogi kutatások fundamentuma a pénzügyi jogtudomány. Nagy Tibor1 a pénzügyi jogtudomány feladataként a közpénzügyi viszonyokat szabályozó jogintézmények kutatását nevesíti (ideértve a jogalkotás és a jogalkalmazás problémái­ nak kutatását is). Álláspontja szerint a pénzügyi jogtudománynak a tételes jogon kívül a pénzügyi jogtudomány helyzetét, szerepét, irányzatait, irodalmát is vizsgálnia kell, tehát a pénzügyi jogtudomány nemcsak leíró jellegű.

A pénzügyi jogtudománynak számos irányzata van. Beszélhetünk pozitivista, normativista, közgazdasági és történeti irányzatokról;2 de felbonthatjuk fiskális, monetáris és integrációs ügyekre is.3 A fentiek alapján a pénzügyi jogtudomány a pozitív, leíró jelleg mellett magában hordoz egy normatív, azaz értékelő, problémaorientált és a tökéletesítés érdekében de lege ferenda javaslatokat megfogalmazó szemléletmódot, valamint a közpénzügyek elméletét, azaz a pénzügyi viszonyok gazdasági hatását és szerepét komplexen vizsgáló közpénzügytani irányzatot is.

A pénzügyi jogtudomány elméleti alapjait a pénzügyi jogelméleti, jogtörténeti kutatások is gazdagítják, melyek a pénzügyi jogág kialakulásának, fejlődésének, más jogágakkal való kapcsolatának és belső szerkezeti rendjének tudományos elemzésére fokuszálnak. Adott pénzügyi jogi intézmény kapcsán tehát a pénzügyi jogtudományon belül a jogtörténeti, a pozitív, a normatív, a közpénzügytani és az esetlegesen megjelenő jogelméleti elemek vizsgálata végezhető el. Egyes kutatások kiterjednek a pénzügyi jogtudomány és más tudományágak kapcsolatrendszerének vizsgálatára is, azonban ezek nem képezik kutatásaink, ezért a fogalmi meghatározások tárgyát sem.

Adott jogintézmények pénzügyi jogtudományi elemzése kapcsán végül megjelenhetnek pénzügyi jogi jog-összehasonlító munkák is, melyek a pénzügyi jog körébe tartozó jogintézmények sajátosságait különböző országok vagy nemzetközi szervezetek kapcsolódó jogintézményeivel vetik össze, megfogalmazva számos hasznosítható következtetést, kijelölve a jó gyakorlatokat (best practises) meghatározó modellértékű irányokat. A pénzügyi jogtudománynak tehát egy módszertana az összehasonlító pénzügyi jog.

Nagy T., 2007a: 50–51.

Erdős É., 2007a: 823.

3 Ferenczy, 2009: 71.

1 2

ELMÉLETI ALAPVETÉSEK

15

A pénzügyi jogtudomány a pénzügyi jogi kutatómunka alapvető kereteit határozza tehát meg. A pénzügyi jog tárgykörébe tartozó jogintézmények komplex, tudományos igényű vizsgálata ezáltal követelménnyé válik a pénzügyi jog művelői számára. A pénzügyi jogtudomány terminológiájának használata nem elterjedt, az általánosan használt fogalom, a pénzügyi jog alatt ezért a pénzügyi jogtudományt kell érteni. A kötetben, a fogalommeghatározásokat követően a pénzügyi jog alatt a pénzügyi jogtudományt értjük.

Egy pénzügyi jogi tárgykörben íródó könyvnél elengedhetetlen magának a pénzügyi jog fogalmának a meghatározása is. Ennek kapcsán megállapítható, hogy nincs általánosan elfogadott fogalom a pénzügyi jogra. A fogalmak különbözőségének oka egyrészt a definíciók keletkezésének különböző politikai, gazdasági környezetbe való beágyazottsága, másrészt a pénzügyi jog belső tagozódása, vagyis a pénzügyi jog tárgykörébe tartozó területek kapcsán az eltérő szakirodalmi álláspontok, harmadrészt annak dinamikusan változó tartalma, egyre több területre való kiterjedése.

Bár a pénzügyi tudomány alapjai már több évszázados múltra tekintenek vissza4, a pénzügyi jog mint önálló jogág létét a 20. század első felében a magyar jogtudósok többsége (például Iglói Szontagh Vilmos, Kmetty Károly, Márffy Ede és Táncsics Móricz) még tagadta és a pénzügyi jogot a közigazgatási jog tárgykörébe vonta.5 Emellett a nemzetközi szakirodalom, például számos akkori német jogtudós (úgy mint Adolf Merkl, Walter Jellinek, Otto Meyer) is tagadta a pénzügyi vonatkozású rendelkezések sui generis voltát. Ellenpéldaként szolgálhat Takács György álláspontja, aki már 1936-ban megjelent Rendszeres magyar pénzügyi jog című munkájában6 a sui generis pénzügyi jog léte mellett foglalt állást. Takács pénzügyi jog alatt mindazokat az alkotmányjogi, büntetőjogi és nemzetközi jogi jogtételeket érti, amelyek az államháztartásra vonatkoznak, illetve azzal kapcsolatosak, továbbá a közszolgáltatásokat meghatározó (anyagi) tételes rendelkezéseket. (A közigazgatás fogalmát ezáltal leszűkíti a hivatali intézmények szervezetét, ügyintézési, igazgatási és eljárási rendjét szabályozó joganyagra.) A pénzügyi jog mint önálló jogág létét vitatók táborából Iglói Szontagh Vilmos7, egykori debreceni egyetemi tanár munkásságát emelném ki. Szontagh nem tagadta a pénzügyi tárgyú joganyagnak a többi közigazgatási jogtudománytól eltérő sajátosságait, véleménye szerint azonban ezen sajátosságok belül maradnak az állam közigazgatási tevékenységét általában jellemző jogi sajátosságok keretén. Nem ismeri el tehát a pénzügyi jogot közigazgatási jogtól elkülönült, önálló jogágként, de hangsúlyozza annak fontosságát.8 A második világháború utáni korszaktól a jogág önállósága már elfogadottá vált.

A pénzügyi jog meghatározására a nemzetközi szakirodalomban számos példát találhatunk (például Wacke, Abbamonte, Strickrodt, Auby-Ader, Krause munkáiKiss, 2010: 248.

Csűrös, 2004: 101–114.

6 Takács, 1936.

7 Iglói Szontagh Vilmos (1885–1962) a debreceni Tisza István Tudományegyetem Jog- és Államtudományi Karának dékánja, Közigazgatási és Pénzügyi Jogi Tanszékének igazgatója volt a negyvenes években.

8 Szontagh, 1937: 55–64.

4 5

16

I. RÉSZ

ban), melyekről kiváló áttekintést nyújt Nagy Tibor tanulmánya.9 Hazánk vonatkozásában, a pénzügyi jog definiálása tekintetében az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény fogalmát mindenféleképp szükséges megemlíteni, hiszen az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény elődjeként, azzal és a mostani államháztartásról szóló törvénnyel ellentétben kísérletet tett az állami pénzügyek akkori rendszerének, ezáltal a pénzügyi jogág specifikus jellemzőinek meghatározására: „1. § (2) Az állami pénzügyek rendszerébe tartoznak azok a pénzügyi viszonyok, amelyek az államhatalmi, államigazgatási szervek, tanácsok, illetőleg ezek szervei, a bankok és a pénzintézetek között, valamint mindezek és a gazdálkodó szervezetek, más jogi személyek és magánszemélyek között jönnek létre, továbbá azok a jogintézmények, amelyeket az állam e viszonyok irányítására, szervezésére és működtetésére hoz létre.

(3) A Magyar Népköztársaságban az állam az állami pénzügyek körébe tartozó feladatokat az állami költségvetés rendszerének, a bank- és hitelrendszernek, a devizagazdálkodás rendszerének, s a személyi és vagyoni biztosítás útján látja el.”

Amint az a fogalomból is kitűnik, ezen időszakot a költségvetési jog túlsúlya, Deák Dániel találó megjegyzése szerint a „költségvetési fetisizmus” jellemezte.10 Erdős Éva álláspontja szerint a fogalom az alanyok közötti elhatárolásból indul ki és jól mutatja a pénzügyi jogi jogviszony máig érvényes sajátosságait, melyet az alábbiak szerint határoz meg: – a pénzügyi jog a közigazgatási jogból vált ki, ma már elkülönült, önálló jogág; – a pénzügyi jog alapvetően közjogi elemeket tartalmaz, de a rendszerváltás óta fokozottabban megjelennek benne magánjogi elemek is; – a pénzügyi jogviszonyban jellemző az állam, illetve meghatározott szerveinek a részvétele; – általában az alá- és fölérendeltségi viszony jellemzi e jogviszony alanyai közötti kapcsolatot; – a pénzügyi jogszabályok ezért általában imperatív, kógens jellegűek, ellentétben a magánjog diszpozitív szabályaival; – a pénzügyi jogviszony tárgya az állam pénzügyei (tehát jellemzője a közpénzügyek jelenléte, de a magánszféra pénzügyeinek kizárása).11 A rendszerváltást követően a pénzügyi jog hangsúlyai eltolódtak, belső tagozódása megváltozott (a költségvetési jog mellett egyre nagyobb hangsúlyt kapott például az adójog, vagy éppen napjainkban az államadósság joga), a jogág keretei kibővültek és egy folyamatosan változó, számos esetben új elemekkel bővülő jogágról beszélhetünk. Az utóbbi évek meghatározó pénzügyi jogi tankönyvei az alábbi fogalmakkal operálnak.

Nagy Tibor álláspontja szerint a gyakorlat által elfogadott általános meghatározás alapján „a pénzügyi jog az állam pénz- és vagyongazdálkodásának szabályrendszeNagy T., 2007a: 42–45.

Deák, 1993: 457.

11 Erdős É., 2004: 217.; Erdős É., 2007a: 824–825.

9

10

ELMÉLETI ALAPVETÉSEK

17

re”12. Nagy Tibor – amellett, hogy számos nemzetközi és hazai jogtudós fogalom­ meghatározását is bemutatja –, maga is felállít egy fogalmat. Értelmezése szerint „a pénzügyi jog a gazdasági, pénzügyi politika megvalósítása érdekében a pénzügyi alaprendszer intézményein keresztül, illetőleg annak intézményeihez kapcsolódva, pénzügyi viszonyokkal szabályozza a társadalmi össztermék (GDP) meghatározott részének centralizálását és elosztását az állam funkcióinak és feladatainak ellátása érdekében. A pénzügyi jog szabályozza továbbá a gazdálkodó szervezetek (állami, nem állami és nonprofit szervezetek) pénzgazdálkodását, a monetáris és a devizapolitika területeit, valamint meghatározott jogalanyok pénzügyi jogi kötelezettségeit.”13 Simon István14 a pénzügyi jogot a pénzügyi rendszert szabályozó közjogi normák összességeként definiálja (a pénzügyi rendszer pedig három részre tagolható: a fiskális és a monetáris rendszerre, valamint a pénzügyi piacra).

Várnay Ernő meghatározása szerint „a pénzügyi jog egy többé-kevésbé egységes jogterület, amely kapcsán a szabályozás tárgya a közpénzügyek joga (az állambevételi jogot is magában foglaló államháztartási jog, annak stock és flow dimenzióival) és a pénz közjoga (a központi bankokra vonatkozó jog és a kereskedelmi bankok prudenciális szabályozása).” A szabályozás eszköztárai között „alkotmányjogi, közigazgatási jogi, nemzetközi közjogi, közösségi jogi jogintézmények egyaránt szerepet kapnak (ezért sem tekinthető jogágnak), a közjogi-magánjogi felosztás szerint a közjogba sorolható.”15 A gyakorlat által elfogadottként nevesített fogalom annyiban szűkebb a Nagy Tibor, Simon István és Várnay Ernő által meghatározott definíciónál, hogy nem teljes körű, nincs tekintettel a piacgazdasági viszonyok között meghatározó gazdasági, pénzügyi piaci tevékenységekre, azok közpénzügyi keretrendszerére (például hitelintézetek prudens működésének garanciáira, a gazdasági szervezetek által való közfeladat-ellátás pénzügyi szabályaira stb.).

A fentiekre tekintettel a pénzügyi jog mint önálló jogág a pénzügyi rendszert (annak három elemét) szabályozó normák összessége.

A pénzügyi jog fogalma mellett elemezhetjük annak más jogágakhoz való kapcsolódását és belső tagozódását is. A pénzügyi jog kapcsán fontos hangsúlyozni, hogy komplex jellegű jogág, számos ponton kapcsolódik más jogterülethez. Ez a kapcsolat részben a pénzügyi jog gazdasági vonatkozása, részben egyes életviszonyok komplexitása miatt átfedéseket eredményez. Ezek alapján a pénzügyi jog kölcsönhatásban van a közigazgatási jog mellett a polgári és kereskedelmi joggal, a nemzetközi és az Európa-joggal, de a büntetőjoggal is.16 A pénzügyi jog belső szerkezeti tagozódásának meghatározására a pénzügyi jogtudomány több hazai művelője is kísérletet tett. Ferenczy Endre17 a pénzügyi jogot az államháztartás pénzügyeinek jogára, a vállalkozások, valamint a magánszemélyek pénzügyeinek jogára, az egyesülési jog alapján működő szervezetek pénzNagy T., 2007a: 42.

Nagy T., 2002: 23.

14 Simon, 2007: 25.

15 Várnay, 2007: 792–793.

16 Ezekről részletesebben lásd: Erdős É., 2004: 224–225.

17 Erdős É., 2004: 223.

12 13

18

I. RÉSZ

ügyeinek jogára, valamint a nemzetközi pénzügyi jogra osztja. Földes Gábor18 a pénzügyi jogon belül megkülönbözteti a számviteli jogot, az államháztartási jogot, a közbevételek jogát, a monetáris irányítás pénzügyi jogát (bankjogot), a devizajogot és a nemzetközi pénzügyi jogot. Simon István19 ehhez hasonlóan (de a bank- és devizajog tekintetében eltérően) a pénzügyi jog rendszerét a számviteli jog, az államháztartási jog, a közbevételek joga, a monetáris szféra pénzügyi joga, valamint a nemzetközi pénzügyi jog elemeiből építi fel. A továbbiak tekintetében fontos hangsúlyozni, hogy bár ellenkező tárgyköröket nevesítenek a szerzők, a nemzetközi pénzügyi jog valamennyi meghatározásban szerepel.

A pénzügyi jog tárgyköre, így annak oktatása is folyamatosan változik, bővül.

A pénzügyi jog belső tagozódására tekintettel, az alábbi belső szerkezeti elemekre oszthatjuk a pénzügyi jogi stúdium jelenlegi rendszerét: legfontosabb egysége a szélesebb értelemben vett államháztartási jog, amelyen belül (alrendszerei tekintetében is) értelmezhető a közbevételek joga és ehhez kapcsolódóan az adójog (annak anyagi és eljárásjogi szabályaival), a közkiadások rendszere, valamint az államadósság joga, mint elkülönült területei a pénzügyi jognak. A pénzügyi jog elementáris része a költségvetési jog (az államháztartás flow dimenziója), melynek a kormányzati fiskális politika ad tartalmat, határozza meg az irányait. Továbbá az államháztartási jogon belül speciális szabályok vonatkoznak az államháztartás vagyonára (mint az államháztartás stock dimenziójára), valamint a flow és a stock dimenzióra is kiterjedhető államháztartási ellenőrzésre. Az államháztartás intézményi közegét alapvetően a költségvetési szervek adják, melyek működését, gazdálkodását szintén szabályozza a pénzügyi jog. Fontos itt megjegyezni, hogy az állami feladatellátás alternatív formái miatt államháztartáson kívüli intézményi szereplők is képezhetik a pénzügyi jogi elemzések tárgyát. Az államháztartási jogon kívüli terület a monetáris jog, valamint a pénzügyi piacok szabályozása, felügyelete (ideértve a pénzpiaci szabályozó hatóságokat is), a számviteli jogot (azon belül is leginkább a költségvetési szervek speciális számviteli szabályait) és a pénzpiaci műveletekre vonatkozó jog alapjait csupán alternatív tárgykörként nevesítjük. A pénzügyi jognak végül külön területe a nemzetközi pénzügyi jog is, mely a kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok vizsgálatát kiterjeszti a szubnacionális és központi állami kormányzati szinteken túl az államok közötti, államok feletti kormányzati szintre is. A nemzetközi pénzügyi jog vizsgálatára külön szerkezeti egység keretében is sor kerül, hiszen azt követően az Európai Unió vonatkozásában alapvetően a nemzetközi pénzügyi jog sajátosságait vesszük górcső alá.

Kutatásaink tárgyának központi eleme az európai uniós közpénzügyek vizsgálata. A közpénzügyek alapköve a pénzügyi jogtudománynak. A közpénzügyek fogalmát a hazai pénzügyi jogi szakirodalom egységes alapokra helyezi. „A közpénzügyek olyan pénzmozgással járó kapcsolatok, amelyek legfontosabb jellemzői, hogy a pénzeszközök mozgását közhatalommal rendelkező testületek (állam, önkormányzatok) szabályozzák a közfeladatok ellátása, a közszükségletek kielégítése és emellett más célok (pl. gazdaságélénkítés) érdekében, a GDP egy jelentős részé18 19

Nagy T., 2002: 32–35.

Nagy T., 2007a: 56–58.

ELMÉLETI ALAPVETÉSEK

19

nek központosításával és annak az államháztartás alrendszeri útján történő újraelosztásával. A közpénzügyi viszonyok útján megvalósuló állami újraelosztás céljait, eszközeit és arányait a pénzügyi politika határozza meg.”20 A fenti fogalom több ponton is értelmezendő, valamint kiegészítendő. A fogalom első fontos eleme a jogalkotó szerep, mely a közhatalommal rendelkező kormányzati szinteket jogosítja fel a közpénzügyi viszonyokat érintő szabályalkotásra. A közfeladatok ellátása és a közszükségletek kielégítése a közcélú közpénzügyi szabályozást foglalja magában. Ennek pénzügyi kereteit pedig a centralizációs ráta által megmutatott állami jövedelemcentralizáció (mint állami közhatalmi bevételek rendszere) és az újraelosztási hányad által fémjelzett állami elosztás (mint állami közkiadások rendszere) adja meg. A centralizációs ráta tehát a jövedelemcentralizáció mértékét mutatja meg, vagyis hogy az állam (beleértve a szubnacionális kormányzati szinteket is) a bruttó hazai termék (GDP) éves összegéből a közhatalom jogán mekkora hányadot központosít a közfeladatok ellátása és finanszírozása céljából. Az újraelosztási hányad pedig a jövedelem újraelosztásának (azaz az államháztartás kiadásainak) jellemző mérőszáma, mely azt mutatja meg, hogy az állam adott évben a GDP hány százalékát használja fel a közfeladatok ellátása, közszükségletek kielégítése érdekében.21 Megjegyzendő, hogy míg a két mutató különbsége az éves államháztartási egyenleget mutatja meg, addig mindkét mutató értéke (függetlenül attól, hogy az egyenleg szufficites, nullszaldós vagy deficites) jól szemlélteti az adott állam gazdaságpolitikáját, illetve kormányzati szerepvállalással kapcsolatos nézeteit. Fontos azt is kiemelni, hogy az újraelosztási hányad által meghatározott éves kiadási előirányzatok felhasználásával nem csupán az államháztartás redisztribúciós funkciója valósul meg, hanem az államháztartás valamennyi funkciójának 22 fedezetét képezik. Végül a fogalmi elemek között szerepel az állam által felvállalt feladatoknak az államháztartás alrendszerein23 keresztül történő ellátása, megvalósítása is.

A közpénzügyek fogalmának kiegészítéseként pedig a közpénzügyi elméletek (például piaci24 és kormányzati kudarcok tana25, fiskális föderalizmus26, közmenedzsment stb.)27 bővülő rendszerét szükséges megemlíteni, amely teóriák és elméFöldes, 2002: 15. Ugyanezekkel a fogalmi elemekkel operál Kovács Árpád is (Kovács, 2010: 23.).

Bende-Szabó, 2003: 79.

22 Ezekről lásd az I. rész 2.2 pontját.

23 A 2011. évi CXCV. törvény 3. § (1) bekezdése értelmében az államháztartás központi és önkormányzati alrendszerből áll.

24 A piaci kudarcok diszfunkciók, elégtelenségek a piaci folyamatokban. A piaci kudarcok közé sorolhatók a közjavak-vegyes javak rendszere, a meritórikus javak, a természetes monopóliumok, az externáliák, a nem teljes piacok, a makrogazdasági kudarcok és az információs aszimmetria. A piaci kudarcok kiküszöbölése, illetve hatásainak csökkentése érdekében kormányzati szerepvállalás szükséges, amely pedig alapvetően az államháztartás keretei között valósul meg (pl. költségvetési szabályozás, adópolitika keretében). A piaci kudarcokról részletesebben lásd: Nemec, 1999: 67–91.

25 Kormányzati kudarcok akkor keletkeznek, amikor többek között a kormányzat nem a jogszabályi céloknak, a közfeladat-ellátás elveinek stb. megfelelően működik a különböző kormányzati funkciók ellátása során. Ezen kormányzati kudarcok okainak, hatásainak vizsgálata kapcsán számos közösségi döntéselmélet született (pl. szavazási paradoxon, mediánszavazó kérdésköre, politikai konjunktúraciklus modell, bürokráciaelmélet, kéz kezet mos elv stb.). Ezekről részletesebben lásd például Hajnal, 2008.; Nemec, 1999: 94–99.

26 Erről lásd az I. rész 2.2 pontját.

27 A közmenedzsment a különböző közszektorbeli közösségi formák szervezési tevékenysége, ezen belül a közigazgatási menedzsment az állami hivatalok által végzett szervezési tevékenység. A közmenedzsment keretében 20 21

20

I. RÉSZ

letek a közszférában zajló és ahhoz kapcsolódó folyamatok komplex, alapvetően közpolitikai vizsgálatával hozzájárulnak az aktuális pénzügyi szabályozás összefüggéseinek megismeréséhez, ellentmondásainak feltárásához. Emellett a közpénzügyi elméletekkel operálva, a napjainkban gyakran tiszavirág-életű pénzügyi jogi normák kapcsán is azok időbeli hatályán túlmutató, tudományos értékű megállapítások tehetők.

Az uniós közpénzügyek vizsgálata során a gazdaságpolitika, azon belül a pénzügyi politika elemzése az európai integráció pénzügyeinek komplex megközelítése szempontjából szükséges. Ahhoz azonban, hogy a gazdaságpolitika, pénzügyi politika (azon belül pedig a fiskális politika, a monetáris politika és a pénzügyi piacok jogának) egyes szegmenseit az Európai Unió vonatkozásában kutassuk, előzetesen nélkülözhetetlen ezek lényegi elemeinek definiálása is.

Várnay Ernő szerint gazdaságpolitika alatt „az államnak a gazdasággal kapcsolatos célkitűző és a célok elérésére irányuló tevékenységét értjük, amelybe egyedi döntések és normatív aktusok egyaránt tartoznak”28.

Vigvári András a gazdaságpolitika legfőbb prioritásai felől közelíti meg a fogalmat, miszerint a gazdaságpolitika „tudatos célkitűzések rendszere és az ezekhez rendelt eszközök alkalmazása a kiegyensúlyozott, fenntartható növekedés, a foglalkoztatottság, a pénzügyi egyensúly és a versenyképesség biztosítása érdekében”29.

Kovács Árpád szerint a gazdaságpolitika „az állam cselekvéseinek azon céljait és a célok elérésének azon módjait foglalja magában, melyeket a makrogazdasági folyamatok irányításával el kíván érni”30.

A gazdaságpolitikán belül a pénzügyi politikát egyes szerzők31 két részre, a fiskális és a monetáris politikára osztják, más szerzők32 pedig harmadik elemként idesorolják a pénzügyi piacokat is. Vigvári figyelemre méltó értelmezése szerint33 a pénzügyi rendszernek négy eleme van: a monetáris és a fiskális rendszer, a pénzügyi piacok, valamint külön elemként jelenik meg a pénzügyi ellenőrzési rendszer.

A fentiek alapján a gazdaságpolitika a gazdaságirányítással kapcsolatos cél- és eszközrendszer, melynek egyik meghatározó, de nem kizárólagos szegmense a pénzügyi politika, mely három, egymással kölcsönhatásban lévő területet fog át: a fiskális politikát, a monetáris politikát és a pénzügyi piacok jogát, felügyeletét.

Mindhárom elem kapcsán fontosak a kontrollmechanizmusok, azok szerves részei kell hogy legyenek. A gazdaságpolitika magában foglalja az ágazati politikákat is, így például az egészségügyhöz, az oktatáshoz vagy éppen az agráriumhoz kap­ csolódó szakpolitikákat. A gazdaságpolitikán belül megkülönböztethetünk ún. hoolyan elvi folyamatok és alkalmazott eszközök feltárására kerül sor, amelyek arra irányulnak, hogy a társadalompolitikai célok elérését minél inkább segítsék a versenyszektorra jellemző eszközökkel. A közmenedzsment rendszertanát átfogó monográfia: Horváth M., 2005.

28 Várnay, 2009: 304.

29 Vigvári, 2009b: 53.

30 Kovács, 2010: 18.

31 Így például Vigvári András (Vigvári A., 2008: 59.). Nagy Tibor szintén a fiskális politikára és a monetáris politikára osztja az állampénzügyekre vonatkozó döntéseket, a pénzügyi politikát (Nagy T., 2007a: 48.).

32 Ehhez hasonló tipizálással operál Simon István is, amikor a pénzügyi rendszert három részre, a fiskális rendszerre, a monetáris rendszerre és a pénzügyi piacok intézményrendszerére osztja (Simon, 2007: 25.).

33 Vigvári A., 2008: 64.

ELMÉLETI ALAPVETÉSEK

21

rizontális politikákat is (ilyen például a fejlesztéspolitika is), amely az egész gazdaságra, így az ágazati szakpolitikákra is kihat.

A gazdaságpolitikán belüli fogalom a pénzügyi politika. A pénzügyi politika kapcsán vizsgálhatjuk a pénzügyi politika által meghatározott területeket, funkcióját és belső tagozódását is.

Simon István és Földes Gábor értelmezése alapján34 a pénzügyi politika a pénzügyi rendszer szabályozásának céljait és a szabályozás módszereit határozza meg.

Nagy Tibor álláspontja szerint35 a szaktudománynak tekinthető pénzügyi politika a közgazdaságtan elveit és megállapításait közvetíti a gazdaságpolitika számára, feltárja azokat a törvényszerűségeket, amelyekre támaszkodva a gyakorlati gazdaságpolitikai koncepciók kialakíthatók. A szaktudomány vizsgálja a célrendszert, a szabályozó rendszerek (többek között a költségvetési politika) eszközeit, és variánsokat is kidolgozhat, amely beépül a gyakorlati politikai36 döntési folyamatokba.

A pénzügyi politika mint tudományág önállósult, vizsgálati területe kibővült, nemcsak a költségvetési bevételek, kiadások és az államvagyon megállapítására, illetve optimális felhasználására ad iránymutatást, hanem a rövid és hosszú távú gazdasági folyamatokhoz, azok stabilitása érdekében történő szabályozáshoz is. Az elméleti pénzügyi politika teoretikus alapokat képez a gyakorlati pénzügyi politikának, amely magában foglalja a közpolitikai döntéseket, megteremti a pénzügyi politika céljainak és eszközeinek, valamint a gazdasági folyamatoknak az összhangját.

A pénzügyi politika realizálása a pénzügyi jogon keresztül is történik. Ugyanis a pénzügyi jog(politika) kijelöli az alkalmazandó jogforrásrendet, a kodifikáció szerkezetét, szabályozza a fontos pénzügyi jogintézményeket, meghatározza a pénzügyi jogalkalmazás általános szempontjait. Ezt a fogalmat annyiban egészítjük ki, hogy emellett figyelembe kell venni, hogy a közpénzügyi viszonyokat, a közszféra gazdasági döntéseit nem kizárólag gazdasági racionalitások alakítják, hanem például közpolitikai folyamatok, kormányzati defektusok is – melyekkel a korábban már említett közpénzügyi elméletek foglalkoznak.

A pénzügyi politikát több területre bonthatjuk. Egyik eleme a fiskális politika, amely Vigvári András szerint37 a makrogazdasági, azon belül a pénzügyi politika azon eszköze, amely a gazdaság szereplőinek magatartására, gazdasági aktivitására alapvetően a kormányzati kiadáson és az adózás irányításán keresztül kíván hatni.

A fiskális politika keretében megkülönbözteti a vám-, az adó- és a kiadási politikát, valamint a deficitfinanszírozást és az államadósság-menedzselést.38 Várnay Ernő szerint39 a fiskális politika olyan állami politika, amely a költségvetésen keresztül, közhatalmi jellegű elvonások (adók, illetékek, vámok, díjak) és állami vásárlások, illetve juttatások révén próbál befolyással lenni a társadalomra.

Földes, 2007: 31.

Nagy T., 2002: 26–27.

36 Politika alatt itt „policy” értendő.

37 Vigvári A., 2005: 363.

38 Vigvári A., 2005: 171.

39 Várnay, 2009: 297.

34 35