A választási rendszerek egyes intézményei az uniós országokban

A választási rendszerek egyes intézményei az uniós országokban

A választási rendszerek egyes intézményei az uniós országokban

Szerkesztette: cserny ákos Lektorálta: Kukorelli István

Lap- és Könyvkiadó Kft.

© Cserny Ákos, 2018 © Fábián Adrián, 2018 © Fazekasné Pál Emese, 2018 © Halász Iván, 2018 © Hallók Tamás, 2018 © László Róbert, 2018 © M. Balázs Ágnes, 2018 © Révész Balázs, 2018 © Stumpf Péter Bence, 2018 © Temesi István, 2018 © Vértesy László, 2018 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2018

A kézirat lezárva: 2018. március 31.

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978 963 258 387 7 Budapest, 2018 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Kovács László Imre emlékére

7 Tartalom

Előszó................................................................................................................. 9 Halász Iván A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az Európai Unióban............................................................................................ 11 M. Balázs Ágnes A kisebbségek parlamenti képviselete az uniós tagállamokban és más európai országokban............................................................................... 30 Cserny Ákos A parlamenti választások jelölési rendszerei az uniós országokban.................. 43 Fábián Adrián – Fazekasné Pál Emese Választási szervek az Európai Unió tagállamaiban........................................... 64 Vértesy László

Párt- és választási pénzügyek az Európai Unióban.................................. 81 Révész Balázs A politikai kampányok és a választások adatvédelmi vetülete egyes EU-országokban....................................................................................... 102 Hallók Tamás A távollevők szavazásának módjai az EU-államok parlamenti választásain..... 118

Stumpf Péter Bence – László Róbert Nincs két egyforma. Mandátumkiosztási mechanizmusok az Európai Unió tagállamaiban.......................................................................... 176 Temesi István Választási jogorvoslatok néhány uniós országban............................................. 195 A kötet szerzői.................................................................................................... 210

9 Előszó

A választási rendszer és a választási szabályok kialakítása tagállami hatáskörbe tartozó kérdés az Európai Unióban, arról a tagországok önállóan, politikai érdekeik mentén döntenek. Mindazonáltal az ilyen széles körű jogalkotói mérlegelési lehetőség sem biztosít korlátlanságot, önkényes döntéshozatalt e területen. Az alkotmányozónak, illetőleg a törvényhozónak a választási szabályok kialakítása során figyelemmel kell lennie az európai alkotmányos minimumkövetelményekre csakúgy, mint nemzetközi közösség által a demokratikus választások érdekében megfogalmazott ajánlásokra.

A képviselő-választási szabályozás időről időre vizsgát tesz a demokratikus rendszerekben a periodikusan ismétlődő választások alkalmával. Működése során számos olyan kérdés, probléma kerül felszínre, amelynek megválaszolása széles körű ismereteket követel meg a döntéshozótól, a jogalkalmazótól, valamint a politikai elemzőtől egyaránt.

A választásokkal elméleti és gyakorlati szinten is foglalkozó kutatóközösség ezúttal arra vállalkozott, hogy áttekintse és feldolgozza az uniós országok parlamenti választási szabályozását és gyakorlatát. A döntően leíró, értékelő és elemző jellegű összehasonlító választójogi munka egy európai tükör: megmutatja a közöset, a megszívlelendő megoldásokat, az intézmények fejlődési irányait, modernizálódását. Az egyes témák (külföldön élő állampolgárok választójoga, kisebbségek parlamenti képviselete, jelölési rendszerek, választási szervek, kampányfinanszírozás, adatvédelem, alternatív szavazási módok, mandátumkiszámítási matematika, választási jogorvoslatok) a választásról szóló törvények leglényegesebb – többnyire eljárásjogi – kérdései. Bár a vizsgált témakörök meghatározását a hazai választási rendszer működése során felmerült kételyek és problémák indukálták, ezek magyarországi vonatkozásait a könyv részleteiben nem tárgyalja, elsősorban annak bőséges hazai feldolgozottságra tekintettel. Ezzel együtt az egyes tanulmányokban a magyar intézményi szabályozás rendszerbeli elhelyezésével és a tárgy szerinti forrásokra történő utalással tesszük teljessé az uniós körképet.

Ajánlom e kötetet a választásokkal foglalkozó szakembereknek, jogalkalmazóknak, jogalkotóknak egyaránt, valamint a téma iránt érdeklődőknek, akik a hazai választójogi szabályozás ismeretanyagának birtokában egy szélesebb spektrumú áttekintéssel kívánják elősegíteni tisztánlátásukat.

A szerzők e kötettel fejezik ki tiszteletüket Kovács László Imre (1954–2017), a Szegedi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Politológiai Tanszékének egyetemi docense, a párt- és választási rendszerek elismert kutatója és munkássága előtt.

Budapest, 2018. március 20.

A szerkesztő

11 Halász Iván A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az Európai Unióban

A külföldön élő állampolgárok országos szintű választójoga most már jó néhány éve a magyar választási szabályozás legfrekventáltabb kérdései közé tartozik. Ez főleg azzal a magyarországi paradigmaváltással függ össze, amely 2011-ben végbement ezen a területen. Addig ugyanis szigorúan csak a magyarországi lakóhellyel rendelkező állampolgárok tudtak részt venni az országos szintű voksoláson. A külhoni állampolgárok választási részvétele előtti akadályokat alkotmányos szinten először a 2011-ben elfogadott Alaptörvény szüntette meg, még nyitva hagyva a kérdést, a konkrét megoldást pedig ugyanabban az évben elfogadott új országgyűlési választási törvény, valamint a két évvel később elfogadott választási eljárási törvény hozta létre.

A jelen tanulmány célja azonban nem a magyar modell bemutatása1, hanem az európai demokratikus államokban alkalmazott megoldások rendszerbe foglalása, illetve részleges jellegű tipologizálása. Két egyforma megoldás ugyan nem nagyon létezik Európában, de ez nem jelenti azt, hogy ezen a területen egyáltalán ne léteznének hasonlóságok és párhuzamok. A vizsgált kérdés ettől függetlenül bonyolult, mert a politikai közösségi határok megvonásával függ össze, ami mindig érzékeny témának tekinthető.

Az egész problémahalmazt az is bonyolítja, hogy szorosan összefügg a migrációs problematikával, ami csak növeli a téma érzékeny jellegét, akár a bevándorlásról, akár kivándorlásról van szó.

1. A politikai közösség határait meghatározó kritériumok A politikai közösség konkrét tartalma meghatározásának szempontjából tulajdonképpen három aspektus játszik meghatározó – mondhatni szelekciós – szerepet. A legfontosabb kiválasztási szempont, amely eldönti, hogy ki tartozik egy adott politikai közös1 A hazai szabályozásról l. Cserny Ákos – Péteri Attila: Választójogi és népszavazási kommentárok. Wolters Kluwer, Budapest, 2017. 19–27., Berta Zsolt – Cserny Ákos – Sári Miklós – Szablics János: Kommentár az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvényhez. In. Cserny Ákos: Választójogi kommentárok. Complex Wolters Kluwer, Budapest, 2014. 20., valamint Cserny Ákos – Halász Iván – Téglási András: A képviseleti demokrácia érvényesülése. A választójog és a választásokkal kapcsolatos szabályozás. In: Alkotmányjog. Szerk.: Cserny Ákos. NKTK, Budapest, 2013. 127–142.

12

Halász Iván

séghez, természetesen még mindig az állampolgárság. E szempontnak alárendelten működik a lakóhely követelménye. Amíg az elsőként említett szempont megkérdőjelezhetetlen jogosultságot keletkeztet a közösségi tagságra, addig a másik szempont bizonyos esetekben úgy is szolgálhat, mint belépő vagy még inkább a politikai közösségi tagságot valódi működésbe hozó tényező.2 A harmadik szempont az idő múlásának a tényezője.

Igaz, ez a szempont nem olyan markáns, mint az előző kettő, de bizonyos esetekben komoly szerephez is juthat. Az idő múlása ugyanis bizonyos jogosultságok megszűnését is eredményezheti, vagy éppen ellenkezőleg, azok felébredéséhez is vezethet. Erre jó példa az Egyesült Királyság, ahol 15 év külföldi tartózkodás után az állampolgár elveszítheti szavazati jogát, másfelől pedig Új-Zéland, ahol a külföldi állampolgárságú állandó lakos egy év folyamatos tartózkodás után megszerezheti az országos szintű választójogot. Egyébként arra is van példa, hogy a megszakítás nélküli hosszú külföldi tartózkodás nemcsak a választójog, hanem az állampolgárság elvesztését is maga után vonhatja.

Egy ilyen példáért nem is kell messzire menni, mert az 1879-ben elfogadott első magyar állampolgársági törvény is tartalmazott egyfajta távolléti klauzulát, amely értelmében a 10 évig tartó, megszakítás nélküli külföldi tartózkodás után el lehetett veszíteni a magyar állampolgárságot.

Az állampolgárság, a lakhely és az időmúlás tehát az a hármas szempontrendszer, amelynek különböző kombinációi meghatározzák valamennyi politikai közösség arculatát. Legalább röviden azonban tisztázni kell az egyes szempontok belső tartalmát és működési sajátosságait. A legtöbb államban csak egy (egységes) állampolgári státus létezik. Előfordulhatnak azonban olyan államok is, ahol több olyan státus is él egymás mellett, amely hasonlít az állampolgárságra. Ezek a státusok gyakran a dekolonizációs folyamat következményei. Erre az egyik legjobb példa az Egyesült Királyság, amely arra való reakcióként, hogy a Brit Nemzetközösség meghatározó tagjai (azaz az önkormányzattal rendelkező domíniumok) saját állampolgárság létrehozása mellett döntöttek, 1948-ban elfogadta saját állampolgársági törvényét (British Nationality Act). Ekkor jött létre az Egyesült Királyság és gyarmatai állampolgársága. Ettől függetlenül továbbra is brit alattvaló (subject) maradt a Brit Nemzetközösség minden lakosa. Amennyiben valamely brit alattvaló állandó lakóhelyet szerez az Egyesült Királyságban, az ottani választójoghoz is hozzájut. Az 1981-ben elfogadott új brit állampolgársági törvény három kategóriát, illetve státust vezetett be: 1. a brit állampolgárságot (British Citizenship), 2. a brit függő területek állampolgárságát (British Dependent Territories Citizenship), és 3. a brit tengerentúli állampolgárságot (British Overseas Citizenship). Továbbra is fennmaradt a brit alattvaló és a nemzetközösségi polgár státus, valamint fenntartották a brit védelem alatt álló személy (British Protected Person) kategóriáját. Hongkong Kínának 2 Az országos szinten ugyan csak nagyon ritkán (l. a lejjebb ismertetett új-zélandi példát vagy Uruguay esetét), de a lokális vagy regionális szinten viszonylag gyakran előfordul, hogy az állandó lakóhely (azaz az úgynevezett rezidensi státus) önállóan is képes választójogosultságot keletkeztetni. Ez a helyzet például az EU tagállamaiban, ahol a másik uniós tagállamban élő uniós polgárok legalább a helyi szinten jogosultak részt venni a helyi önkormányzati képviselőtestületek megválasztásában. Erről és a letelepedett migránsok választójogáról l. részletesebben: Halász Iván: Állampolgárság, migráció és integráció. MTA JTI, Budapest, 2009. 70–83. Erre a könyvre a jelen tanulmány több része is támaszkodik.

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

13

való, 1997-ben történt visszaadása idején megszületett még a tengerentúli brit nemzetiségű kategória is. Ezen státusok többsége nem jelent egyben igazi brit állampolgárságot (és az azzal együtt járó választójogot sem), de nagymértékben megkönnyíti annak megszerzését, illetve elősegít egyfajta átjárást a státusok között.3 Miután ilyen kiterjedt és bonyolult státusrendszer ritka Európában, a választójog gyakorlása szempontjából nem annyira ez a kérdés a fontos, hanem sokkal inkább azok a különbségek, amelyek esetleg a született és honosított állampolgárok lehetőségei között léteznek4, illetve néhány helyen bizonyos tisztségek betöltése során problémát okozhat egy másik ország állampolgársága.5 Az egyenlőségre és egyenjogúságra ügyelő Európában ez a kérdéskör jelenleg nem okoz különösebb problémát. Összetettebb kérdés az állandó lakóhely és a külföldön tartózkodás tényének pontos meghatározása. Gyakran kérdéses, hogy mit is jelent ez a fogalom, különösen a külföldi államok irányában. Valóban az állandó letelepedési engedély meglétét kell ilyen kritériumnak tekinteni? Vagy elég, ha a saját állampolgár 5 vagy 10 évre letelepedési engedélyt kapott egy külföldi országban? A helyzetet tovább bonyolítja, hogy sokan nem jelentkeznek ki előző állandó lakóhelyükről, az államok pedig jogi úton nem kényszerítik őket erre. Tehát egy-egy személy több állam rezidenseként is szerepelhet a nyilvántartásokban. A témával foglalkozó egyik legfontosabb – soft law jellegű – nemzetközi dokumentum, a Velencei Bizottságnak a határon túli állampolgárok szavazati jogáról szóló jelentése eleve a külhoni szavazók (out-of-country-voters) három kategóriáját különbözteti meg. Az első kategóriát azok a belföldi szavazók alkotják, akik valamilyen (üzleti, személyes, tanulmányi stb.) okból a szavazás napján éppen külföldön tartózkodnak. Ők egyébként nem is tekinthetők igazi külhoni szavazóknak, bár sokan közülük igénybe veszik a külhoni szavazás intézményét. A másik kategóriát azok alkotják, akik tanulmányi, munkavállalási vagy egyéb okból huzamos ideig, de mégiscsak ideiglenesen külföldön tartózkodnak. A harmadik kategóriába azok tartoznak, akik tartósan vagy hosszabb ideje élnek külföldön, sőt közülük sokan kettős állampolgárok is lehetnek. Egyébként ez a harmadik kategória is sokféle élethelyzetet foglalhat magában. Itt szó lehet a kivándorlás révén keletkezett diaszpórák tagjairól, az anyaországok által frissen honosított nemzettársakról vagy akár a gyarmatbirodalmak szétesése következtében „helyszínen maradt” honfitársakról. Továbbá az ideiglenesen és egyben huzamosan külföldön tartózkodó szavazók kategóriáján belül is meg lehet különböztetni azokat a külföldön tartózkodókat, akik úgymond saját ügyükben tartózkodnak kint azoktól, akiket az államuk küldött külföldre, mint a diplomatákat, katonákat vagy egyéb közszolgálati dolgozókat.

Ebből is látszik, hogy az állandó lakóhely tárgyalása során további két tényezőt is meg kell vizsgálni – egyrészt a hazatérési, illetve külföldön maradási szándékot, illetve a kül3 A brit státusokról l. részletesen Péterfi András: Az állampolgárság problémakörének brit megközelítése. In: A kettős állampolgárság Európában. Esettanulmányok. Budapest, 2004. március 10. MTA TK – Európa Intézet Budapest, 41–46.

4 Közismert, hogy az USA-ban csak született amerikai állampolgár lehet elnök.

5 Az 1990-es években Bulgáriában és Romániában például bizonyos korlátozások vonatkoztak azokra nézve, akik valamely másik ország állampolgárságával is rendelkeztek.

14

Halász Iván

földön eltöltött időtartamot. A legtöbb állam ebben a tekintetben nem ír elő külön megkötéseket, illetve nem differenciál az egyes kategóriák között, és minden külföldön tartózkodó állampolgárt feljogosít a hazai választásokon való regisztrációra és részvételre.

A másik csoportba azok az államok tartoznak, amelyek előírásai azt vonják maguk után, hogy egy bizonyos hosszúságú külföldön eltöltött időszak után állampolgáraik elveszítik választójogosultságukat. Az Egyesült Királyságban ez az időtartam jelenleg 15 év. Hasonló – de rövidebb határidőkkel operáló – szabályozás van hatályban Ausztráliában és Kanadában is.

Ennek az intézkedésnek az okát abban kell keresni, hogy a hosszú időn keresztül külföldön élő személy egy idő után elveszíti kapcsolatát hazája politikai eseményeivel, nehezebben tudja követni azokat, és kevésbé érintik őt az ottani események. Ebben a folyamatban szerephez juthat az eredeti hazájától való távolság is, hiszen a nagyobb földrajzi és kulturális távolság nagyobb elszakítottságot eredményezhet. Erre a tényre reflektált például a német választási szabályozásnak az a sajátossága, amely különbséget tett az Európa Tanács tagállamaiban és egyéb (azaz nem európai) országokban élő német állampolgárok között. Amíg az első esetben nem vezetett be a választójog gyakorlására vonatkozóan időbeli korlátozást, addig a másik esetben már léteztek ilyen limitek (azaz az Európán kívül élő német állampolgárok „csak” 25 éven át őrizték meg a választójogukat).6 A külföldön élő német állampolgárok két csoportja közötti különbségtétel azonban a választási szabályozás 2008. évi választójogi törvény7 elfogadásával megszűnt.8 Németország még egy szempontból érdekes. Ott jelenleg ugyanis a „jogvesztő jellegű” brit szabályozással ellenkező előjelű logika érvényesül. A legutóbbi törvénymódosításoknak köszönhetően a külföldön élő német állampolgárok akkor is tudnak szavazni, ha a 14 éves korukat követően legalább három hónapon át megszakítás nélkül Németországban tartózkodtak. Az ilyen módon megszerzett szavazati jogosultságuk pedig 25 évre szól.9 Nyilván kérdéses, hogy három hónap alatt hogyan lehet megismerkedni az országgal és annak politikai életével, illetve mennyire lehet felvenni a közéleti ritmust, az viszont logikus, hogy ennek a ténynek vizsgálata során nem veszik figyelembe a gyermekkort, hanem csak azt az időszakot, amikor a fiataloknál markánsabban megnyilvánul a közéleti érdeklődés.

6 Phil Green: Entitlement to vote. In: Voting from Abroad. The International IDEA Handbook. IDEA-IFE Stockholm-Mexico City, 2007. 94.

7 Gesetz vom 17.04.2008, BGBl. I S. 394.

8 Wissenschaftliche Dienste. Deutscher Bundestag. Ausarbeitung. Das Wahlrecht der Auslandsdeutschen zum Deutschen Bundestag gemäß § 12 Abs. 2 Satz 1 BWahlG Verfassungsmäßigkeit der Regelung und Verwaltungspraxis im Hinblick auf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter bei internationalen Organisationen sowie rechtsvergleichende Betrachtung, 6–8. https://www.bundestag.de/blob/423388/66e1d53be6617955212d6c18e008eeb0/wd-3-076-15-pdf-data.pdf, 2018. március 18.

9 Bundeswahlgesetz § 12 Wahlrecht (1) http://www.gesetze-im-internet.de/bwahlg/__12.html, 2018. március 18.

Orbán Balázs: Szükségszerű és helyes dolog a határon túliak választójoga. Mandiner, 2018. március 1. http:// mandiner.hu/cikk/20180228_orban_balazs_szuksegszeru_es_helyes_dolog_a_hataron_tuliak_valasztojoga

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

15

2. A külhoni szavazás megjelenése és a külföldön élő állampolgárok választójogának kialakulása A külhonban élő és tartózkodó állampolgárok választójoga nem volt mindig evidens.

1945 előtt csak hat ország állampolgárai tudtak külhonban, illetve külhonból szavazni.

2007-re azonban már 115 államban létezett ilyen lehetőség.10 A tendencia tehát egyértelmű, hiszen jelenleg a világ államainak több mint a feléről elmondható, hogy valamilyen formában lehetővé teszi állampolgárai számára a külhoni voksolást. Mindez annak ellenére igaz, hogy ezzel a megoldással szemben az előző évtizedekben fontos elvi kifogások, illetve technikai aggályok merültek fel.11 A nemzetközi jog sem fogalmaz egyértelműen ebben a kérdésben. Az ENSZ keretében elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 25. cikke értelmében ugyan minden állampolgárt megillet a választás és a választhatóság joga, mégpedig „észszerűtlen korlátozások” nélkül, de a lakóhely nélküli állampolgárokról a dokumentum nem szól semmit. A migráns munkavállalók és a családtagjaik jogainak védelméről szóló 1990. évi nemzetközi egyezmény értelmében a migráns munkavállalókat megilleti hazájukban a szavazati jog, de ezt az egyezményt az európai államok döntő többsége mai napig nem írta alá vagy nem ratifikálta.12 Európában leginkább az Európa Tanács tekinthető annak a nemzetközi szervezetnek, amely eddig komolyabb figyelmet fordított erre a kérdésre.13 Részben az Európai Unió is foglalkozott ezzel a kérdéssel, de igazából csak az uniós polgárok európai parlamenti és helyhatósági választójogával kapcsolatosan. Az EU nem a külhoni szavazás kontextusában helyezte el ezt a kérdést. Az Európa Tanács keretében elfogadott dokumentumok közül a külhoni szavazás szempontjából az egyik legfontosabb a Velencei Bizottság által kidolgozott „Választási jó gyakorlatok kódexe”, amely deklarálja, hogy elvben a külföldön tartózkodó állampolgárok is választhatnak és választhatók a származásuk szerinti országokban, de a választásokon való részvétel a lakóhelyhez kötése nem sérti az általáVoting from Abroad. The International IDEA Handbook. IDEA-IFE, Stockholm-Mexico City, 2007. 12.

Az elvi kifogások főleg a külföldön élő állampolgárok „érintettségére” vonatkoznak. Az ennek kapcsán felvetett probléma főleg az, hogy a külföldön tartósan élő állampolgárok olyan kérdésekben is tudnak dönteni, amelyek őket egyrészt nem érintik, illetve az általuk (is) megválasztott képviselők olyan szabályokról fognak dönteni, amelyek rájuk nem fognak vonatkozni. Azaz könnyen úgymond „felelőtlenül,” a döntéseik következményeinek viselése nélkül tudnak részt venni a választási folyamatokban. Korábban sok figyelmet kapott az úgynevezett kontributivista megközelítés is, amely azzal érvelt a külföldön élő állampolgárok választójoga ellen, hogy azok az állampolgárságuk szerinti országban nem járulnak hozzá a közterhekhez. Ezen elképzelés alapján azonban mások választójoga ellen is lehetne érvelni, ami alááshatná az általános választójogot, így ez most már nem számít kurrens megközelítésnek. Erről l. a következő cikkeket: Kim Barry: Home and Away: Construction of Citizenship in Emigration Context. New York University Law Review, 2006/1., Kim Barry: Home and Away: The Construction of Citizenship in an Emigration Context. New York University Law Review, Vol. 81, No. 11, 2006; NYU Law School, Public Law Research Paper No. 06-13., 1. és Ruth Rubio-Marín: Transnational Politics and the Democratic Nation-State: Normative Challanges of Expatriate Voting and Nationality Retention of Emigrants. New York University Law Review, 2006/1. 117–147.

12 Erről az egyezményről l. Dux László: Egy elfelejtett egyezmény – Az ENSZ valamennyi vándormunkás és családtagjaik jogvédelméről szóló egyezmény. Acta Humana, 2006/3–4. 7–27.

13 Erről l. Halász Iván: Állampolgárság, migráció és integráció. MTA JTI, Budapest, 2009. 87–89.

10

11

16

Halász Iván

nos választójog elvét.14 Egyébként az Európa Tanács keretében működő, strasbourgi székhelyű Emberi Jogok Európai Bírósága is elismerte egy törökországi szabályozással kapcsolatos ítéletében, hogy legitim indok a külföldön élő állampolgárok választójogának kiterjedését az otthon élőkhöz képest szűkebben meghatározni. Ennek értelmében tehát a szűkítő megközelítés nem számít ellentétesnek az Emberi Jogok Európai Egyezményével.15 A külföldön élő állampolgárok választási részvételi lehetőségeinek biztosítása és azzal szoros összefüggésben a külhoni szavazás intézménye csak fokozatosan, azaz több hullámban alakult ki. A külhoni voksolásra, amely azonban még nem azonos a külföldön élő állampolgárok szavazati jogával, a legkorábbi ismert példa 1862-ből való, amikor az USA-beli Wisconsin állam lehetővé tette voksolást a szűken vett pátriájuktól távollévő azon katonák számára, akik az Unió színeiben harcoltak az amerikai polgárháborús frontokon.16 Ezt követően, a századforduló környékén az Új-Zéland (1890) és Ausztrália (1902) megpróbálta rendezni a hazájuktól távol tartózkodó tengerészek választási részvételi lehetőségeit. Európában először Izland vezette be ezt a lehetőséget, amely akkoriban főleg a halászatból élő ország volt.17 Ezek alapvetően elszigetelt és speciális példák voltak, amelyek az érintettek viszonylag szűk körére vonatkoztak. Ezenkívül ekkor még nem igazi külhoni szavazásról volt szó, hanem inkább egyfajta távszavazásról. Jóval több személyre vonatkozott viszont a külhoni szavazás intézménye az első és a második világháború után. Az egyes brit domíniumok (Ausztrália, Kanada, Új-Zéland) ugyanis már az első világháború alatt, az Egyesült Királyság pedig 1918-ban garantálni kezdte a hazájuktól távol harcoló katonáiknak és katonai személyzetnek, hogy részt vehessenek a politikai döntéshozatalban. Az USA a második világháború alatt teremtette meg ezt a lehetőséget katonáinak. Az 1942-ben bevezetett postai szavazás intézményét aztán később fokozatosan kiterjesztették a választópolgárok más kategóriáira is. 1955-ben a külföldön szolgáló nem katonai személyzet is megkapta ezt a lehetőséget, majd 1968-ban az összes külföldön lévő amerikai állampolgár. Végül a tengerentúl (külföldön) élő amerikai állampolgárok politikai nyomása alatt 1975-ben kötelezővé tették a választópolgárok nyilvántartását végző államok számára a tengerentúliak regisztrálását. Addig ugyanis ez a lehetőség a tagállamok hatáskörében volt.18 A folyamat következő állomása az volt, amikor a hazájuktól tartósan távol lévő, huzamosan külföldön élő és dolgozó állampolgárok is békeidőben is megkapták azt a lehetőséget, hogy részt vegyenek az anyaországuk választásain. Igaz, először szintén az állam 14 L. Code of Good Practice in Electoral Matters. European Comission for Democracy through Law (Venice Comission), 2002. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2002)023rev-e, 2018. március 18.

15 Oran v. Turkey, Judgement of 15 April 2014, nos. 28881/07 and 37920/07.

16 Andrew Ellis: The History and Politics of External Voting. In: Voting from Abroad. The International IDEA Handbook. IDEA-IFE, Stockholm–Mexico City, 2007. 41.

17 Uo. 41.

18 Uo. 42.

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

17

szolgálatában, illetve érdekében külföldön tartózkodó személyekről volt szó. Franciaország 1924-ben bevezette azt, hogy az általa részben megszállt Rajna-vidéken működő francia adminisztratív apparátus dolgozói is leadhassák postán a voksaikat, amelyekkel képesek lettek befolyásolni a francia törvényhozási választások eredményeit.19 Ebből a felsorolásból is látszik, hogy legtöbb országban először csak az ideiglenesen külföldön tartózkodó és többnyire speciális helyzetben lévő állampolgári csoportok kapták meg a külhoni szavazás lehetőségét. Olyan csoportokról volt szó, mint a külföldön dolgozó katonák, a közszolgálati alkalmazottak, a diplomaták, a nemzetközi szervezetek munkatársai, később pedig diákok és esetleg más, külföldön csak ideiglenesen tartózkodó csoportok tagjai. Végül azonban egyre több helyen (de ma sem mindenütt) az állandó jelleggel külföldön tartózkodó és az állampolgárságuk szerinti országban lakóhellyel már nem rendelkező állampolgárok is megkapták az aktív választójogot.20 1958-ban Finnország volt azon állam, amely általános jelleggel, azaz a különböző korlátozások és kikötések nélkül vezette be a külföldön élő állampolgárai számára a parlamenti választásokon való részvételi lehetőséget. Ekkor még csak személyesen, a külképviseleteken tudtak szavazni a külföldön élő vagy ideiglenesen külföldön tartózkodó finn állampolgárok.

A második nyugat-európai állam, amely – 1976-ban – bevezette ezt a megoldást Portugália volt, ahol valószínűleg az 1974-ben végrehajtott baloldali katonatiszti forradalom következtében hatalomra került új pártok voltak érdekeltek abban, hogy a korábban politikai vagy anyagi (azaz a szegénységből fakadó) külföldi emigrációba kerülő portugálok is hallassák a szavukat. Hollandiában 1983-tól kezdve van lehetősége a külföldön élő holland állampolgároknak szavazni az otthoni alsóházi választásokon. Luxemburg 1984ben vezette be ezt a lehetőséget minden külföldi luxemburgi állampolgár számára, Spanyolország pedig 1986-ban.21 Hollandiához hasonlóan itt is csak az alsóház összetételét tudják befolyásolni a külhoni spanyol állampolgárok.22 A különböző típusú és hátterű diktatúrák bukása szintén sokat lendített a külföldön élő állampolgárok választójoga és a külhoni szavazás intézményének fejlődésén. Ezt látszik a már említett Portugália és Spanyolország példáján, de hasonló helyzet alakult ki a jobboldali katonai diktatúráktól megszabaduló Latin-Amerikában az 1980-as években és a kommunista állampártok hatalmát magáról lerázó kelet-közép-európai államokban Uo. 41–42.

19 20

A külföldön lakóhellyel rendelkező állampolgárok szavazati joga parlamenti választásokon az Európai Unió

tagállamaiban. Nemzetpolitikai Kutatóintézet elemzése. 1.

http://bgazrt.hu/_files/NPKI/K%C3%BClhoni_v%C3%A1laszt%C3%A1s.pdf

21 Spanyolországban, amelynek az 1970-es években több mint másfél millió állampolgára élt külföldön. egyébként először rögtön a demokratikus átmenet elején lehetővé tették a külhoni szavazást. Mindez egy ideiglenes hatályú rendelettel történt, amelynek azonban volt egy állandó következménye – a külhoni állampolgárok nyilvántartása. Ebben azok a 17 évnél idősebb spanyol állampolgárok tudták magukat regisztrálni, akik huzamos ideig éltek külföldön. A regisztrációs folyamat ugyan 1978 tavaszán véget ért, de a bővíthető nyilvántartás megmaradt. L. Patrycja Bartosik: External voting w wyboroach bezposrednich na przykładzie monarchii parlamentarnej Hiszpanii i Republiki Austrii. In: Instytucje demokracji bezpośredniej w praktyce. Olga R edackja Hałub – Mariusz Jabłoński – Mateusz R adajewski. Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław, 2016. 192–194.

22 Uo. 1.

18

Halász Iván

1989 után.23 Ezekben az államokban ugyanis a korábbi diktatórikus kormányok nem nagyon szimpatizáltak a diaszpórában és politikai emigrációban élő külföldi állampolgáraikkal, akik egy része éppen előlük menekült el az országból. Az új demokratikus rendszerek viszont általában érdekeltek voltak abban, hogy ez a réteg is bekapcsolódjon az anyaország politikai életébe. Ebben a politikában rendszerint jelen volt egyfajta reparációs, azaz jóvátételi gesztus szándéka is.

Ez a szándék sokszor erősebb volt közvetlenül a demokratikus átmenet után, mint később. Erre jó példa a már említett Spanyolország, amely először 1977-ben, aztán tartós jelleggel az 1980-as évek közepén tette lehetővé a külhoni voksolást a külföldön állandó vagy ideiglenes jelleggel tartózkodó állampolgárai számára. Valószínűleg nem véletlen, hogy az 1978-ban elfogadott demokratikus alkotmányba már bekerült az a rendelkezés, miszerint „Választók és választhatók mindazok a spanyolok, akik politikai jogaikat maradéktalanul élvezik. A törvény elismeri a Spanyolország területén kívül tartózkodó spanyolok választójogát, az Állam segíti őket e joguk gyakorlásában.”24 Ez a választójog a választások minden szintjére vonatkozott. A legtöbben postai úton tudtak szavazni spanyol választásokon. 2011-ben azonban Spanyolországban komoly reformra került sor. A legfontosabb változás az volt, hogy a külföldön élő állampolgárok elvesztették a helyhatósági választói jogosultságukat. Megszűnt az a korábbi gyakorlat is, miszerint a választásokkal foglalkozó spanyol hatóságok automatikusan szétküldték a választásokhoz szükséges iratokat minden külföldön élő spanyol állampolgárnak, aki szerepelt a nyilvántartásukban. Most már a külhoni választópolgároknak kell jelezniük a hatóságoknak, hogy szavazni szeretnének. Szavazni továbbra is postai úton vagy külképviseleten lehet.

Más megoldás született a külföldön ideiglenesen tartózkodó állampolgárok számára. Ezt a csoportot néha ERASMUS-szavazóknak is nevezik, mert jelentős hányadukat éppen a diákok alkotják. Ők fakultatív módon regisztrálhatják magukat a külhoni szavazásra, és továbbra is megőrzik helyhatósági választójogukat.25 A spanyol választási törvényt 2016 novemberében újból módosították, de a külföldön élő spanyol állampolgárok továbbra is szavazhatnak a törvényhozási és a regionális választásokon, valamint a népszavazásokon, a helyhatósági választásokon azonban nem.26 A külhoni szavazás bevezetése szempontjából egyik korábbi kategóriába sem tartozik Ausztria, amely – szemben a korábban említett esetekkel – nem rendelkezik sem gyarmati múlttal, sem jelentősebb külföldi diaszpórával. Az osztrák gazdasági fellendülés kezdetéig az osztrákok ugyan gyakran elmentek dolgozni Németországba vagy Svájcba, de erre az 1960-as évektől kezdve már nem nagyon volt szükségük. A második világhá23 Papp Z. Attila – Vass Ágnes: Külhoni szavazás: kontextusok és Kárpát-medencei percepciók. Pro Minoritate, 2014/2. 3.

24 L. az 1978-ban elfogadott, most is hatályos spanyol alkotmány 68. cikkének (5) bekezdését. A fordítást l.

Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. Szerk.: Trócsányi László – Badó Attila. KJK-KERSZÖV, Budapest, 2005. 934.

25 Patrycja Bartosik: i. m. 197–198.

26 Comments – Spain | International IDEA https://www.idea.int/node/201630, 2018. március 18.

Voting from Abroad Database Spain | International IDEA https://www.idea.int/data-tools/country-view/103/52.

2018. március 18.

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

19

ború utáni osztrák választási szabályozás csak az Ausztriában állandó lakhellyel rendelkező állampolgároknak tette lehetővé a voksolást. Miután az osztrák jogalkotó nagyon szigorúan veszi a kettős állampolgárság tilalmát, a külföldön élő osztrákok, amennyiben megőrizték osztrák állampolgárságukat a külföldi életük során, elvesztették azt a lehetőséget, hogy a szavazatukkal bárhol is befolyásolják az országos törvényhozási szintet. Ezt sérelmezte egy USA-ban élő osztrák állampolgár, aki ezzel a problémával fordult az osztrák alkotmánybírósághoz. Az alkotmánybíróság 1989-ben közvetve igazat adott neki, ami hatással volt az osztrák választási jogalkotásra. Ehhez azonban először módosítani kellett a hatályos alkotmányt, amire sor is került. A változások lehetővé tették a külföldön állandó vagy ideiglenes jelleggel tartózkodó osztrák állampolgároknak, hogy részt vehessenek a parlamenti és államfőválasztásokon. Az alkalmazott konkrét szavazási módszer a postai szavazás.27

3. Az országos szintű politikai közösségi modellek alaptípusai Európában A politikai közösségek arculatát és konkrét választójogi határait meghatározó, a bevezetésben már tárgyalt szempontok nem teljesen egyenrangúak. Amíg ugyanis az állampolgárság és az állandó lakóhely alapvető fontosságú a politikai közösség határainak kijelölésében, addig az időtényező csak kiegészítő és alárendelt jellegű. Jelenleg alapvetően három megoldásról, illetve politikai közösségi modellről lehet beszélni.

Az első modellbe azok az államok tartoznak, amelyek nemcsak a helyi, hanem az országos szintű (azaz törvényhozási) választójog gyakorlását állampolgársághoz és állandó lakóhelyhez is kötik. Ezen esetekben tehát a politikai közösség fogalmát úgy próbálják megragadni, mint az adott ország területén állandó, illetve életvitelszerű jelleggel élő állampolgárok közösségét. Ebbe az – egyébként kisebbségi csoportba – tartozott 2011 előtt Magyarország is. Jelenleg az EU 28 tagállama közül csak négy, illetve öt államban kötött valamilyen formában állandó lakóhelyhez a parlamenti választásokon való részvétel. Ez egyértelműen így van Cipruson, Írországban és Máltán, illetve bizonyos megszorításokkal még Dániában és Görögországban. A hatályos dán alkotmány 29. cikkének 1. bekezdése ugyan kimondja, hogy a parlamenti választásokon csak azok a dán állampolgárok tudnak szavazni, akiknek az országon belül van lakóhelyük, de a választási törvények ezt a feltételt fokozatosan semlegesítették. A 2001. évi törvénymódosítás következtében azokat a külföldön élő dán állampolgárokat is az ország területén tartózkodóknak kell tekinteni, akik a távozásukat követő két éven belül vissza szándékoznak térni Dániába. Egyébként külföldről postai úton lehet szavazni.28 Hasonlóan kétértelmű a helyzet SvédországUo. 201–202.

Egy a sok közül. Alapjogokért Központ. 10.

27

28

http://alapjogokert.hu/wp-content/uploads/2013/09/eu_szm_01_final.pdf, 2018. március 18.

Voting from abroad Database Denmark | International IDEA https://www.idea.int/data-tools/country-view/94/52,

2018. március 18.

20

Halász Iván

ban is, ahol az egykamarás parlamentről (Riksdag) szóló alaptörvény 2. cikk 1. bekezdésének értelmében azok a svéd állampolgárok rendelkeznek parlamenti választójoggal, akik állandó lakóhellyel rendelkeznek vagy korábban rendelkeztek a Svéd Királyság területén. Ez a megoldás tehát legalább az első generációs kivándorlók számára lehetővé teszi a külhoni voksolást.29 Egyébként Írországban sem ismeretlen a postai úton történő szavazás, akár külföldről, akár belföldön, de az nem vonatkozik a külföldi állandó lakhellyel rendelkező ír állampolgárokra. Az írországi lakóhely ugyanis a választójog gyakorlásának elengedhetetlen feltétele. Külföldről azonban tudnak postai úton szavazni a külszolgálatban lévő diplomaták és házastársaik, illetve egyéb személyzet és a külföldön szolgálatot teljesítő ír katonák.30 Érdekes helyzetben van Görögország, ahol egyébként elvben kötelező a választójog gyakorlása. A görög alkotmány 51. cikkének 3. bekezdése szerint ugyanis „A törvény a választójogosultságot nem korlátozhatja, kivéve azoknál a személyeknél, akik nem érték el a meghatározott életkort, cselekvőképteleneknél és meghatározott bűntettek miatt jogerősen elítélteknél.” Ebben a felsorolásban tehát nem szerepel utalás a lakóhelyre. Sőt a következő, azaz a 4. bekezdés a következőket tartalmazza: „A parlamenti választásokat az egész állam területén egyidejűleg tartják meg. A külföldön élők választójogának gyakorlását az összes képviselő kétharmados többségével elfogadott törvény szabályozza. Ilyen személyek esetében az egyidejűleg megtartott választás elvét nem sérti a választójog postai úton, vagy más hasonló eszközzel való gyakorlása, amennyiben a szavazatok összeszámlálása és a választási eredmény kihirdetése egyszerre történik belföldi és külföldi szavazatoknál.”31 Ilyen törvény azonban eddig még nem született, tehát a külföldön élő görög állampolgárok egyelőre nem tudnak élni az elvben az alkotmány által feltételesen garantált jogukkal. A törvény hiányáért egyébként az Emberi Jogok Európai Bírósága egyik ítéletében nem marasztalta el Görögországot.32 A második markáns – tulajdonképpen többségi – modellben a politikai közösséget az állampolgárok összességeként értelmezik, függetlenül attól, hogy azok hol élnek. A legtöbb európai állam ezt az utat követi. Nagy különbségek léteznek viszont abban a tekintetben, hogy miképp tudnak a külhoni választópolgárok szavazni, illetve hogy hol jelennek meg a szavazataik az anyaországi választási rendszerben. Emiatt ezt a csoportot további két részre, illetve alcsoportra lehet osztani.

29 Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. i. m. 973.

Voting from abroad Database Sweden | International IDEA https://www.idea.int/data-tools/country-view/261/52 , 2018. március 18.

30 Egy a sok közül. i. m. 20.

Voting from abroad Database Ireland | International IDEA https://www.idea.int/data-tools/country-view/143/52 , 2018. március 18.

31 Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban i. m. 426–427.

Voting from abroad Database Greece | International IDEA https://www.idea.int/data-tools/country-view/139/52 , 2018. március 18.

32 A Sitaropoulos és Giakoumopoulos v. Görögország ügyről van szó. L. Egy a sok közül… i. m. 17.

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

21

Az első alcsoportban a külföldön élők szavazatait a többi leadott szavazattal együtt osztják el. Ennek a megoldásnak az a lényege, hogy a külföldön tartósan élő és szavazni szándékozó állampolgárok nem alkotnak egy külön szavazókörzetet vagy kerületet, ahol csak az ő szavazataik döntenének a mandátumok elosztásáról. Ehelyett az állampolgárságuk szerinti országban a törvények kijelölnek egy-egy választókerületet, ahol a beérkezésük után megszámolják a külföldről (többnyire postai úton) érkezett szavazatokat és ahol azokat figyelembe veszik a mandátumok elosztásánál. Lengyelországban például ilyen választókerület a Varsó Belváros, Szlovákiában pedig az egyik pozsonyi külső választókerület (Petržalka, azaz magyarul Ligetfalu). Hollandiában a hágai önkormányzat játszik központi szerepet a külföldön élő holland választópolgárok regisztrálásában és a szavazataik fogadásában.

A szlovák megoldásnak egyébként – szemben a lengyel modellel – nincs eredményekre nézve torzító hatása, mert az arányos választási rendszert alkalmazó egész Szlovákia egy választási kerületet alkot. Lengyelországban viszont külön választókerületi listákat kell indítani. A külföldön élő lett állampolgárok a rigai (azaz fővárosi) választókerületben induló jelöltekre szavazhatnak. A szomszédos Litvánia választási törvénye szintén nem határozza meg pontosan azt, hogy miként és hol kell figyelembe venni a külhoni voksokat. A vegyes választási rendszert alkalmazó litván megoldás egyébként hasonlít a jelenleg hatályos magyar megoldásra. A litvániai állandó lakóhellyel nem rendelkező külhoni litván állampolgárok ugyanis csak az országos pártlistákra tudnak szavazni, az egyéni választókerületi jelöltekre már nem. Azokra is lehet ugyan külképviseleten szavazni, de csak azoknak a litván állampolgároknak, akik még rendelkeznek litvániai lakóhellyel, de a szavazás napján külföldön tartózkodnak.

Megint más megoldást alkalmaznak a Cseh Köztársaságban. Itt a külföldről érkezett szavazatokat minden képviselőházi választások alkalmából más-más kisorsolt kerületi székhelyként szolgáló városban adják hozzá az ott leadott voksokhoz. A szenátusi választásokon nincs lehetőség külhoni voksolásra, de a külföldi lakhellyel rendelkező választópolgárok a helyszínen mégis tudnak szavazni, ám ott személyesen meg kell jelenniük és igazolniuk kell magukat. Ez a megoldás némileg problematikus, mivel a 81 szenátor egyenként hatéves mandátummal rendelkezik, de egyharmadukat kétévente újraválasztják. A külföldről a szenátusi választásokra visszatért külhoni lakhelyű állampolgárok viszont nincsenek helyhez kötve, azaz ők akár kétévente is részt vehetnek szenátusi választásokon, és teljesen rájuk van bízva, hogy a szenátort választó 27 kerület melyikében akarnak szavazni.

Végül meg kell említeni azt megoldást, amikor a külhoni szavazatok összeszámlálása során a külföldön élő állampolgár utolsó anyaországi lakóhelyét, annak hiányában a születési helyét vagy a felmenői lakóhelyét veszik figyelembe. Ez a helyzet például Luxemburgban vagy Szlovéniában. Amennyiben a külhoni szlovén állampolgárok esetében már nem állapítható meg, hol volt a korábbi lakóhelyük vagy hol éltek a szüleik, akkor ők maguk dönthetnek arról, hogy melyik szlovéniai szavazókörben kívánják leadni a voksukat.

A második alcsoportba tartozó államok esetében a külföldön tartósan vagy állandóan élő állampolgárok külön szavazókörzetet vagy listát alkotnak és többnyire előre megha-

22

Halász Iván

tározott az a mandátumszám, amely sorsáról dönthetnek. Ez a modell Európában a következő államokban érvényesül: Franciaország, Horvátország, Olaszország, Portugália és Románia. A világon 2007-ben összesen 11 államban ismerték ezt a megoldást.33 Trócsányi László ezeket az európai államokat az úgynevezett „gondoskodó anyaországi” modellbe sorolta az egyik tanulmányában. Jellemzőjük az, hogy ezek az államok mindennemű korlátozás nélkül biztosítják a választójog gyakorlását a külföldön élő állampolgáraiknak függetlenül attól, hogy azok esetleg rendelkeznek-e más ország állampolgárságával vagy sem. Sem a távollét jogcímének, sem időtartamának nincs jelentősége ezen országok esetében. Igazából csak az előzetes regisztráció a fontos. Ezek az államok továbbá speciális parlamenti képviseletet biztosítanak külhoni polgártársaiknak.34 Ezzel a modellel szemben Trócsányi megkülönböztette az úgynevezett „laissez-faire” (magára hagyó) modellt, amelyben több kiegészítő feltétel is érvényesül, így például sokszor az időbeli korláthoz kötik a külhoni választójog gyakorlását. Az ilyen országok közé tartozik például az Egyesült Királyság, Németország vagy Dánia.35 Az egyik legelső európai állam, ahol kialakult a külhoni állampolgárok speciális képviseletét megvalósító „gondoskodó anyaország” modell, a második világháború utáni Franciaország. Az 1946. évi francia alkotmány három szenátori helyet biztosított a külföldön élő franciáknak. Az 1958. évi új alkotmány már 12 főre emelte a külhoni franciákat képviselők számát. Ezt a 12 szenátort pedig a Külhoni Franciák Közgyűlésének (Assamblée des Français de l’étranger)36 közvetve kellett megválasztania. A 2008. évi francia alkotmányreform a Szenátuson kívül a Nemzetgyűlésben is bevezette a külföldön élő francia állampolgárok képviseletét. Az őket képviselő 11 képviselőt pedig közvetlenül kell megválasztani ugyanolyan feltételekkel, mint az anyaországi franciák esetében.37 Az utolsó fontos fejlemény a francia külhoni szavazási modell szabályozásában a 2013. évi 659. törvény elfogadása, amely értelmében a szenátorokat közvetve megválasztó testületbe (College Électorale) automatikusan bekerültek a külföldön élő franciák által megválasztott nemzetgyűlési képviselők is.38 Olaszországban később született meg a külhoni állampolgárok képviseletét biztosító megoldás, ugyanis csak a 2000. évi alkotmánymódosítás tette lehetővé a külhoni vokso33 Carlos Navarro – Isabel Morales – Maria Gratschew: External voting: a comparative overview. In: Voting from Abroad. The International IDEA Handbook IDEA-IFE, Stockholm–Mexico City, 2007. 28.

34 Trócsányi László: A külföldön élők szavazati jogáról. Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás. 2013/4., 87. L. erről még például Cserny Ákos: Gondolatok a külhoni állampolgárok választójogának gyakorlásával ös�szefüggő egyes kérdésekről. In: Határtalan választások Szerk.: Cserny Ákos Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Választási Rendszerek Kutatóműhely, Budapest, 2014. 33–37.

35 Trócsányi László: i. m. 88.

36 Korábban más neve volt ennek a testületnek. A Külföldi Franciák Felső Tanácsa (Conseil Supérior des Français de l’Étranger) a mindenkori külügyminiszter elnöksége alatt működött. 150 tagját 1982-től az általános választójog alapján a világszerte élő francia állampolgárok választották. Erre összesen 48 választási körzetet hozták létre. A Tanács további 21 tagját pedig a külügyminiszter nevezte ki. A választásokon egyébként többnyire a külföldi franciákat képviselő szervezetek mérették meg magukat. L. K ecskés Gusztáv: A francia állam gondoskodása külföldön élő állampolgárairól. In: A kettős állampolgárság Európában. Esettanulmányok. MTA TK – Európa Intézet Budapest, 2004. március 10. 7–40.

37 Trócsányi László: i. m. 87–88.

38 Egy a sok közül... i. m. 14.

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

23

lást. Azt megelőzően csak az ország területén lehetett szavazni. A külföldön élő olaszoknak 12 hely jár a 630 fős Képviselőházban és 6 mandátum a Szenátusban. A külhoni választópolgárok négy körzetbe vannak osztva: a legnépesebb európaiba és dél-amerikaiba, továbbá az észak- és közép-amerikaiba, valamint egy olyan körzetbe, amelybe az Afrikában, Ázsiában és Óceániában élő olaszok tartoznak. Mindegyik említett körzetnek mindkét kamarában legalább egy-egy mandátum jár, ezen túl a mandátumok elosztásánál figyelembe kell venni, hogy hol és hányan szavaztak. Külföldről levél útján lehet szavazni, kivéve azokat az államokat, amelyekkel Olaszországnak nincs erről szóló megállapodása, vagy ahol azt a helyi viszonyok nem engedik. Az utóbbi esetben azonban még mindig létezik az olaszországi (helyszíni) szavazás lehetősége, ehhez azonban a választások napjára haza kell térni. Azt olasz állam igyekszik anyagilag is támogatni ilyen szavazási hazatérést.39 Az új lehetőség népszerűségét egyébként jól jelzi, hogy a 2006. évi választásokon a valamivel több, mint kettő és fél millió jogosult külhoni olasz állampolgár körülbelül 42%-a regisztrált a választásokra, és szavazott is. Ezzel a részvétellel a külhon olaszok nagyjából el is döntötték az akkori választások sorsát.40 Portugáliában szintén fontosnak tartják a külföldön élő portugálokkal való törődést és a választójoguk biztosítását. A külföldön élő portugál állampolgárok képviselői 2-2 mandátumot kapnak az egykamarás parlamentben, attól függően, hogy közülük hányan mentek el szavazni. A portugál törvények ugyanis a szavazás szempontjából két részre osztották a világot, az Európára és az Európán kívüli világra. Mindkét szavazókörzet legalább egy mandátumra jogosult, de amennyiben egy meghatározott számnál többen mennek el voksolni (a 2000-es években 55 000 fő volt), akkor nemcsak egy, hanem kettő mandátum is jár az adott körzetbe tartozóknak. A portugálok – hasonlóan a külhoni francia és horvát állampolgárokhoz – szintén részt tudnak venni a közvetlen államfőválasztásokon is.41 A kelet-közép-európai államok közül leginkább a független Horvátország az, amely mindig is nagy hangsúlyt helyezett a külhoni állampolgárai választójogára. Horvátország azon ország, amely az 1990-es években viszonylag könnyen adta meg állampolgárságot a nagyszámú horvát diaszpóra tagjainak, ezzel is jelentősen megnövelve az állampolgárai számát. A horvát állampolgárságot szép számban megkapták a Bosznia-Hercegovinában élő horvátok is, akik döntő többsége kettős állampolgár. Eredetileg a külföldön élő horvát állampolgároknak a mainál jóval több mandátum járt az egykamarás törvényhozásban – összesen 12 mandátumról tudtak dönteni, a részvételtől függően. Később ez a létszám 6 mandátumra csökkent 42 , jelenleg azonban a külhoni horvátok reálisan 3 három mandátumról döntenek.43 A diaszpóra politikai súlya – legalábbis a törvényhozási váUo. 29.

L. Vásárhelyi Júlia: Döntetlen különbség. HVG, XXVIII. évf. 2006/15. 17–18.

41 Carlos Navarro – Isabel Morales – Maria Gratschew: i. m. 30.

42 Uo. 29.

43 A határon túl élő horvát állampolgárok, akik a 11. választási körzetet alkotják, a hatályos szabályok értelmében legalább 6 és legfeljebb 14 jelöltet indíthatnak a törvényhozási választásokon. Az, hogy végül is hányan fognak bekerülni a parlamentbe főleg a választási részvételtől függ. A 2016-ban megválasztott horvát Sabornak 151 képviselője van, ezek közül hármat a diaszpóratagok választottak meg.

39

40

24

Halász Iván

lasztásokon – tehát jelentősen lecsökkent, ami főleg a horvát belpolitika konszolidálásával függ össze. Szintén sokat számított az előzetes regisztráció bevezetése, amely rendezettebb körülményeket teremtett ezen a területen. A külföldi horvátok egyébként a külképviseleteken és a külföldön létrehozott egyéb szavazóhelyiségekben tudnak szavazni, a levélben való szavazás itt nem ismert.44 A kétkamarás parlamenttel rendelkező Románia valamivel később, a 2008. évi alkotmánymódosítások után létesített külön törvényhozási helyeket a külföldön élő nagyszámú román állampolgár számára. A reformok során a külföldön állandó vagy ideiglenes jelleggel élő román állampolgároknak egy külön választási körzetet hoztak létre, amelyben összesen 4 képviselői és 2 szenátori mandátumról döntenek.45 Romániában sem ismerik a postai úton történő szavazást, emiatt a külhoni román állampolgárok a diaszpóratagok által lakott egyes országokban létesített külön szavazóhelyiségekben tudnak csak szavazni, amelyek általában a külképviseletekhez kötődnek. Ez azért érdekes, mert a különböző becslések most már majdnem hárommillió külhoni román állampolgárral számolnak, ami nem csekély létszám a valamivel több mint 20 millió fős népességű ország esetében.

A harmadik modellt azok az államok alkotják, ahol nemcsak az állampolgárság és a lakóhely számít, hanem az időmúlásnak is van jelentősége. A jogalkotó itt tehát arra is kíváncsi, hogy a tartósan külföldre került állampolgárok mennyire őrzik még a kapcsolatot az állampolgárságuk szerinti hazájukkal, illetve ez a kapcsolatuk mennyire élő. Ezt viszont nem olyan könnyű megállapítani, így ebben a tekintetben leginkább az időmúlás tényezője játszik meghatározó szerepet. Ez pedig több, viszonylag sajátos és bonyolult megoldás megszületéséhez vezetett el. A most említett kategóriába leginkább az angolszász államok tartoznak, illetve részben Németország és egynéhány – egyébként már említett – skandináv állam. Az Egyesült Királyságban eleve csak az tud szavazni, aki előzetesen regisztráltatta magát. Az a személy azonban, aki már több mint 15 éve nincs szavazóként nyilvántartva, az idő múlása okán elveszíti az egyesült királyságbeli választójogot. Ezt a megoldást 1985-től kezdve alkalmazzák a külföldön élő, már nem rezidens státusú brit állampolgárokkal szemben. Az eredetileg egyébként ennél rövidebb időszakot, amíg a tartós távollét ellenére is fenn lehetett tartani a választójogot, 1989-ben meghosszabbították.46 A brit választási szabályozás tehát addig tekint egy állampolgárt a választójoggal felruházott politikai közösség tagjának, amíg az még valamilyen formában őrzi személyes kapcsolatát a szigetországgal, valamint személyes élményeit annak politikai életéről. Az előírt 15 éves „jogvesztő” határidő itt úgy funkcionál, mint egyfajta vis�szafelé irányuló „inkubációs” időszak.47 Németországban az utóbbi években jelentősen átalakult a külhoni választópolgárokkal Egy a sok közül… i. m. 3.

Románia: Választási kisokos. http://www.kitekinto.hu/karpat-medence/2008/11/16/roman_valasztasi_kisokos, 2008. november 16.

46 Heather Lardy: Citizenship and the Right to Vote. Oxford Journal of Legal Studies, 1997/1. 79.

47 Itt meg kell jegyezni, hogy a nemzetközösségi polgárok és ír állampolgárok is rendelkeznek az Egyesült Királyságban parlamenti választójoggal, de csak akkor, ha ott állandó rezidensi státusuk is van. Annak megszűnése után ők nem őrzik meg a brit választójogot.

44 45

A külföldön élő állampolgárok országos szintű (parlamenti) választójoga az EU-ban

25

kapcsolatos szabályozás. Az eredeti előírások értelmében a németek a külhoni szavazásra jogosított személyek három kategóriáját ismerték. Az elsőbe azok a német állampolgárok tartoztak, akik katonaként, köztisztviselőként, valamint fizetett közalkalmazottként (családtagjaikkal együtt) külföldön tartózkodtak és ott szavazhattak. A második csoportba azok az előzőleg legalább három hónapon át állandó lakosként megszakítás nélkül Németországban élő német állampolgárok tartoztak, akik 1949. május 23-a után az Európa Tanács valamely más tagállamában rendelkeztek lakóhellyel. A harmadik csoportot azon, az Európa Tanács területén kívül élő német állampolgárok alkották, akik valaha (a külföldre távozásuk előtt) legalább három hónapon át, megszakítás nélkül, állandó lakosként német területen éltek. Amíg az első két kategóriában nem volt korlátozás, addig az utóbbi csoportba tartozó német állampolgárok a 25 évnél hosszabb külföldi tartózkodásuk után elvesztették a németországi választójogukat.48 Jelenleg (azaz 2008 után) már egyszerűbb a német szabályozás. Az általános szabályok szerint a németországi választójog megillet minden olyan legalább 18. éves német állampolgárt, aki legalább 3 hónapig lakcímmel rendelkezik Németország területén. Ennek a korlátozásnak a kizárólagos jellegét azonban a német alkotmánybíróság 2012-ben megsemmisítette. Emiatt ismét módosítani kellett a választási törvényt, és az említett 3 hónapos követelmény most már csak vagylagos, azaz fakultatív. Azaz jelenleg szavazati joggal rendelkezik az a német állampolgár is, aki ugyan a szavazás napján külföldön él vagy tartózkodik, de a 14. életévének betöltése után a választást megelőző évben legalább 3 hónapig Németország területén élt, vagy személyes közvetlen kötődése van a német politikai élethez és az valamilyen formában érinti őt.49 Végül célszerű még megemlíteni a svéd példát. A külföldön élő svéd állampolgárokat, amennyiben 10 éven belül távoztak az országból, még automatikusan nyilvántartják, mint választópolgárokat. Ha viszont régebben hagyták el az országot, akkor a választási szervek csak akkor veszik fel őket a választópolgárok közé, amennyiben a külföldi lakcímüket 10 éven belül bejelentették a svéd adóhatóságnak.50

4. A külhoni szavazás technikai módozatai az európai államokban A témával foglalkozó szakirodalom a külhoni szavazásnak következő módozatait ismeri.

Jelenleg a legelterjedtebbnek tekinthető megoldások a külképviseleti szavazás, továbbá a levél útján történő (postai) voksolás, a meghatalmazott igénybevétele, továbbá kivételesen az elektronikus szavazás és nagyon ritkán más lehetőségek (például a fax útján történő szavazás). Bár a külhoni szavazás módszereinek köre fokozatosan bővült és fejlődött, mégsem lehet ezt a folyamatot úgy szemlélni, mint egy töretlen és feltartóztathatatPhil Green: i. m. 99.

Egy a sok közül… i. m. 26–27.

50 Uo. 34.

48 49