Bodnár Eszter
A VÁLASZTÓJOG ALAPJOGI TARTALMA ÉS KORLÁTAI
Bodnár Eszter
A VÁLASZTÓJOG ALAPJOGI TARTALMA ÉS KORLÁTAI
Lap- és Könyvkiadó Kft.
© dr. Bodnár Eszter, 2014 © HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2014
A kézirat lezárva: 2013. december 31.
A HVG-ORAC a LexisNexis csoport partnere
A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel – elektronikus, fényképészeti úton vagy más módon – a kiadó engedélye nélkül közölni.
ISBN 978 963 258 217 7
Budapest, 2014 A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője Internet: www.hvgorac.hu E-mail: info@hvgorac.hu Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva
TARTALOM
Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1. A választójog szerepe az alkotmányos demokráciában . 15 1.1. A választójog és a demokratikus hatalomgyakorlás . . . . . 15 1.2. A választójog alapjoggá válásának folyamata . . . . . . . . . . 22 1.3. A választójog alapjogi fogalma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4.
A választójog igazolása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 A választójog részjogosultságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 A választójog tartalmi elemei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40 Az európai parlamenti és a helyi önkormányzati választójog eltérő sajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 1.3.5. A választójog mint kötelezettség? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
1.4. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 2. A választójog alapjogi sajátosságai . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 2.1. A választójog helye az alapjogok rendszerében . . . . . . . . . 58 2.2. A választójog normatív alapjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
2.2.1. Nemzetközi jogi követelmények . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 2.2.2. Az Alaptörvény . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2.2.3. Törvények és más jogszabályok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 2.2.4. Az Alkotmánybíróság határozatai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 2.2.5. A választójog egyéb forrásai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
2.3. A választójog jogosultjai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78 2.4. A választójog kötelezettjei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.5. A választójog alanyi jogi és intézményvédelmi oldala . . . . 90 2.6. A választójog mint alapjog és a választási alapelvek viszonya . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 2.6.1. A választójog általánossága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
2.6.2. A választójog egyenlősége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 2.6.3. A szavazás közvetlensége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 2.6.4. A szavazás titkossága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118
6
TARTALOM
2.6.5. A szabad választás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122
2.7. A választójog és más alapjogok kapcsolata . . . . . . . . . . . . . 124 2.7.1. A választójog és más alapjogok „konfliktusmentes” kapcsolata . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 A választójog és a közügyekben való részvétel jogához tartozó többi alapjog . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 A választójog és a választójog érvényesülésének feltételeit biztosító jogok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 A választójog tartalmát meghatározó alapjogok (elvek) . 130 2.7.2. A választójog és más alapjogok „konfliktusos” kapcsolata . 133
2.8. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 3. A választójog korlátozása . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 3.1. A választójog korlátozásának keretei . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145 3.1.1. A választójog korlátozásának az univerzális alapjogvédelemben kialakított szempontjai . . . . . . . . . . . . 146 3.1.2. A választójog korlátozhatósága az európai dokumentumokban és az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148 3.1.3. A választójog korlátozhatósága az Alaptörvény és az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján . . . . . . . . . . . . . 151
3.2. A választójog korlátozásának esetei . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3.2.1. A választójog feltételei mint a választójog korlátai . . . . . . . 154 A választójog állampolgársághoz kötése . . . . . . . . . . . . . . 155 A választójog lakóhelyhez kötése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 A választójog életkori korlátai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 A választójog korlátozása a belátási képességgel összefüggésben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 Bűncselekmény elkövetése miatti korlátozás . . . . . . . . . . . 212 Valamely tisztség betöltésével összefüggő korlátok . . . . . 229 A választójog korlátozása egyéb okból . . . . . . . . . . . . . . . . 240 3.2.2. A választási rendszerből eredő korlátok . . . . . . . . . . . . . . . . 245 A választási küszöb mint a választójog korlátja . . . . . . . . 250 A jelölési szabályok mint a választójog korlátjai . . . . . . . . 253
TARTALOM
7
3.2.3. A választási eljárásból eredő korlátok . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 A választási névjegyzék kérelemre történő összeállítása mint a választójog gyakorlásának korlátozása . . . . . . . . . 257 A szavazás helyhez kötöttsége mint a választójog gyakorlásának korlátja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
3.3. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 4. A választójog mint alapjog védelme . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 4.1. A választójog az alapjogi bíráskodás keretében . . . . . . . . . 288 4.1.1. Választási bíráskodás . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 4.1.2. Az alkotmányjogi panasz mint a választójog védelmének eszköze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295 4.1.3. Az Emberi Jogok Európai Bíróságának szerepe a választójog védelmében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314
4.2. Az alapjogi bíráskodást kiegészítő mechanizmusok . . . . . 321
4.2.1. Az ombudsmani jogvédelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321 4.2.2. Egyéni panaszos eljárás az ENSZ szervei előtt . . . . . . . . . . 326
4.3. Közvetett alapjogvédelem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 4.3.1. Az Alkotmánybíróság közvetett alapjogvédelmet biztosító hatáskörei . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 Előzetes normakontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328 Utólagos absztrakt normakontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 Utólagos konkrét normakontroll . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 330 Alkotmányellenes mulasztás megállapítása . . . . . . . . . . . 331 4.3.2. Az ENSZ közvetett alapjogvédelmi tevékenysége . . . . . . . . 335
4.4. Az elsődlegesen nem alapjogvédelemre létrejött szervek tevékenysége a választójog védelme érdekében . . . . . . . . 337
4.4.1. Az Európai Bíróság választójoggal összefüggő gyakorlata . 338 4.4.2. Az EBESZ választásokkal összefüggő tevékenysége . . . . . . 339 4.4.3. A Velencei Bizottság ajánlási, véleményező szerepe . . . . . . 340
4.5. Összegzés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341 Zárszó . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345 Felhasznált irodalom . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Abstract in English . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Bevezetés
Dönthet-e úgy a választópolgár, hogy a jövőben nem szeretne egyetlen választáson sem részt venni? Indokolható-e a kiskorúak választójogból való kizárása a jelenlegi népesedési problémák mellett? Méltatlanná válik-e a választójog gyakorlására, akit bűncselekmény elkövetése miatt szabadságvesztése ítélnek? Előírhat-e az állam a meglévőkhöz képest további adminisztratív kötelezettségeket a választójog gyakorolhatóságáért cserébe? Kikényszeríthető-e bíróság előtt, hogy az egyéni választókerületek egyenlő nagyságúak legyenek? E kérdésekben – azonkívül, hogy az elmúlt években nemcsak íróasztal mellett, hanem gyakorlati közjogi problémaként is felmerültek – közös, hogy megoldásukhoz hiába nyúlunk a magyar jogtudomány választójogi témában készült kiváló tanulmányaihoz, aligha kapunk segítséget. A választójog kettős természete ma már teljesen elfogadott tézis: míg a választójog egyik oldalról a népképviseleti szervek létrehozásának eszközeként szolgál, így szorosan kötődik az államszervezethez, a másik oldalról nézve politikai részvételi jog, alapjog. Ennek ellenére a magyar alkotmányjog-tudomány a választójogot inkább államszervezeti oldalról tárgyalja. Az elmúlt két és fél évtizedben született tudományos értekezések nagy része a választások demokratikus jogállamban betöltött szerepére, a választási rendszerek sajátosságaira, pártrendszerre gyakorolt hatásaira, illetve esetenként választási eljárási kérdésekre koncentrált, az alapjogi szempontokat mellőzte. Még ha meg is állapították, hogy a választójog kettős természetű, nem tettek kísérletet arra, hogy ezen alapjogi tulajdonságokat alaposabb vizsgálat alá vegyék.1 Ezzel összefügg, hogy a jogi felsőoktatás keretében is a választójog részletes tárgyalására az államszervezeti stúdium keretében kerül sor, az alapjogi tárgynál már kizárólag a választójog alapjogi jellegét emlí1
A kevés kivétel közé tartozik Dezső 1988, 655–658. o. és Dezső 1995, 170–185. o.
10
BEVEZETÉS
tik, annak részletes elemzése nélkül. Ennek megfelelően a Magyarországon született alapjogi tankönyvek sem foglalkoznak külön a választójoggal (illetve általában a politikai részvételi jogokkal), ha pedig mégis, akkor a többi alapjogtól eltérő struktúrában tárgyalják, az alapjogi dogmatikai elemek vizsgálata helyett a tételes jogi szabályok bemutatására korlátozódnak.2 E könyv ezen űr betöltése irányába próbál egy első lépést tenni azzal, hogy a választójogot – átmenetileg háttérbe szorítva az államszervezeti aspektusokat – tudatosan alapjogi megközelítésből vizsgálja: arra keresi a választ, hogy mi a választójog alapjogi tartalma, melyek az alapjogi sajátosságai, hol vannak a határai, és mi következik ebből a választójog védelmére nézve. Bevezetésként annak áttekintésére van szükség, hogyan vált a választójog legitimációs eszközből alapjoggá, milyen folyamatok vezettek el a kettős természet elismeréséhez. Ehhez a történeti áttekintés mellett elengedhetetlen a választójog kontextusba helyezése, a demokrácia, népszuverenitás, hatalomgyakorlás fogalmakkal való kapcsolatának megvizsgálása. Ezt követően kerülhet sor annak meghatározására, hogy mi is tulajdonképpen a választójog. Ehhez egyrészt azt vizsgáljuk, hogy milyen igazolásai léteznek a választójognak, van-e mögötte valamilyen morális elvárás, amely a létét elengedhetetlenné teszi. Másrészt kísérletet teszünk annak meghatározására, hogy mi a választójog alapjogi tartalma, melyek a fogalmi elemei, amelyek nélkül nem beszélhetünk demokratikus értelemben vett választójogról. Fel kell tárni továbbá, hogy milyen részjogosultságokra bontható a választójog, illetve vannak-e speciális tulajdonságai a különböző szintű politikai közösséghez kötődő jogosultságoknak. A választójog alapjogként való szemléléséből következik az az igény, hogy tartalmának meghatározása után elhelyezzük az alapjogi dogmatika keretei között. A könyv következő fejezete azt vizsgálja, hogy melyek a választójog alapjogi sajátosságai, alkalmazhatóak-e rá az alapjogi dogmatika kimunkált törvényszerűségei, vagy specialitása ezt lehe2
Ld. pl. Papp 2003, 730–790. o.
BEVEZETÉS
11
tetlenné teszi. Ennek keretében foglalkozunk a választójog normatív alapjaival, az alapjogok rendszerében való elhelyezkedésével, jogosultjaival, kötelezettjeivel, a választójog alanyi jogi és intézményvédelmi oldalának elkülönítésével. Ehhez a kérdéskörhöz kapcsolódik az is, hogy milyen összefüggés tárható fel a választójog mint alapjog és a választási alapelvek között, van-e az alapelveknek önálló tartalmuk, illetve milyen mértékben határozzák meg a választójog alapjogi tartalmát. Áttekintjük továbbá a választójog többi alapjoggal való viszonyát is, azaz hogy az egyes alapjogokkal való kapcsolat inkább kiegészítő vagy egymást korlátozó jellegű, az alapjogok összeütközése esetén pedig a választójognak vagy a másik alapjognak kell-e inkább engednie. Az alapjogi dogmatika meghatározó eleme az alapjogok korlátozhatóságának kérdése, amely e könyvben hangsúlyosan jelenik meg. A választójog korlátait három csoportra osztjuk: a választójog feltételei egyben a választójog korlátait is jelentik, hiszen az alanyi kört szűkítik; a második csoportba azok a korlátok tartoznak, amelyek a választási rendszerből erednek, amely a választójog gyakorlásának keretéül szolgál; végül a választójogot korlátozhatják a választási eljárási szabályok is, amelyek a másik oldalról a választójog gyakorlásának feltételeit biztosítják. A korlátozásról szóló rész azt kutatja, hogy hol húzódnak a jogállamban a választójog határai, melyek azok a korlátok, amelyek a modern demokráciákban igazolhatóak, és melyek esnek kívül a jogalkotó mérlegelési körén. Az alapjogi jellegből következik, hogy a választójog léte illuzórikus lenne megfelelő védelem nélkül. A választójog védelméről szóló részben azt vizsgáljuk, hogyan működnek az alapjogvédelmi mechanizmusok a választójog tekintetében, milyen eszközökkel, milyen eljárásban védhető a választójog, illetve hogy hatékonynak tekinthető-e a jogvédelem. Az alapjogi dogmatikai keretben való elhelyezés elemeként itt is fő kérdés, hogy mutat-e a választójog ebből a szempontból eltérést a többi alapjoghoz képest. E könyv célja tehát a választójog alapjogi tartalmának és határainak megismerése, megértése, valamint annak kutatása, hogy az alapjogi dogmatika eredményei felhasználhatóak-e e cél elérése érdekében.
12
BEVEZETÉS
Ebből következően e könyv alapul veszi az alapjogi dogmatika kimunkált eredményeit, felhasználja azokat, anélkül hogy egyes elemeit megkérdőjelezné. A kutatás során meghatározó szerepet játszott a német alapjogi dogmatika tanulmányozása, egyrészt mert a választójog területén is kimutathatóak a német joggal való rokon vonások, másrészt mivel Németországban a választójog alapjogként való kezelésének a joggyakorlatban és jogtudományban is évtizedes hagyományai vannak. A dogmatikai megalapozás mellett a könyv esetjogi szemléletű, lapjain megjelennek a hazai és nemzetközi alapjogvédelmi szervek által hozott döntések, ennek megfelelően a kutatási módszer a legtöbb részben induktív. A könyv tárgya a képviseleti szerveket létrehozó jogosultság, ezért nem foglalkozik több közjogi választással, így az államfő közvetlen megválasztásának, valamint a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásának kérdésével. Ezen belül is elsősorban a legnagyobb jelentőséggel bíró parlamenti választásokra koncentrálunk, a helyi önkormányzati választójogra és az európai parlamenti választójogra csak ott térünk ki, ahol az eltérés a választójog alapjogi sajátosságainak megértéséhez szükséges. A könyv nem titkoltan elsősorban a magyar választójoggal kapcsolatban tesz fel kérdéseket, a magyar választójog problémáit kívánja feltárni, a szerző ezek megoldásáért érez felelősséget. E tárgyhoz azonban távolabbról közelít, a választójogot részint elméleti, részint nemzetközi kontextusba helyezi, így megállapításai a nemzeti sajátosságoktól függetlenül, általában is alkalmazhatóak. Végezetül tisztáznunk kell, hogy mit tart a szerző a választójog alapjogi kérdéseinek megítéléséhez elfogadható mércének. A magyar jogi szabályozás és joggyakorlat vizsgálatakor elsősorban a nemzetközi emberi jogi dokumentumokban megfogalmazott követelményeket, valamint az alkotmányt és az ahhoz kapcsolódó több mint két évtizedes alkotmánybírósági gyakorlatot tekintjük irányadónak. Jelen írás azonban azon a meggyőződésen alapul, hogy léteznek olyan alkotmányos elvek, amelyek függetlenek az állam akaratától, és attól, hogy az alkotmány tartalmazza-e azokat, így a szerző végső soron mérceként ezekre az elvekre tekint. ***
BEVEZETÉS
13
E könyv az azonos című, az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszékének műhelyében készült, 2013-ban megvédett doktori értekezésen alapul. Ennek elkészítéséhez nagy segítséget kaptam témavezetőmtől, Dezső Mártától, valamint opponenseimtől, Kovács Krisztától és Sonnevend Páltól. A kutatás és írás hosszú folyamata során meghatározó volt az az inspiratív szakmai háttér, amelyet tanszéki kollégáim, Kukorelli István, L ápossy Attila, Papp Imre, Pozsár-Szentmiklósy Zoltán, Somody Bernadette és Vissy Beatrix teremtettek meg számomra. A szöveg egészéhez vagy egyes részeihez fűzött észrevételei ért, értő bírálatáért, biztatásáért köszönettel tartozom Balogh Zsolt Péternek, Bitskey Botondnak, Chronowski Nórának, Csink Lórántnak, Fazekas Mariannának, Fröhlich Johannának, Gárdos-Orosz Fruzsinának, Jakab Andrásnak, Módos Mátyásnak, Nagy Mariannának, Péteri Attilának, Somogyvári Istvánnak, Tilk Péternek, Tordai Csabának és Varsányi Benedeknek. Végül köszönet illeti meg Frank Ádámot, hogy lehetővé tette, hogy az írás a szélesebb szakmai közönséghez is eljuthasson.
1. A választójog szerepe az alkotmányos demokráciában
Amikor a választópolgár a szavazás napján kitölti a szavazólapját, anélkül, hogy ennek tudatában lenne, egyszerre vesz részt a demokratikus hatalomgyakorlásban és gyakorol egy alapjogot. Így írhatjuk le röviden a választójog kettős természetét, aminek e fejezet – a későbbi vizsgálatok megalapozása érdekében – a bemutatására törekszik. Először a hagyományos, államszervezeti központú megközelítést foglaljuk össze, amely máig dominálja az alkotmányjogászok választójoggal kapcsolatos szemléletét. Ennek keretében kísérletet teszünk a választójog elhelyezésére az alkotmányos rendszerben, megvizsgálva a demokratikus jogállammal, a népszuverenitás elvével, valamint a képviseleti hatalomgyakorlással való összefüggéseket. Ezt követően felvázoljuk, hogyan is vált a választójog a történeti fejlődés során alapjoggá, majd kísérletet teszünk a választójog alapjogi fogalmának meghatározására.
1.1. A választójog és a demokratikus hatalomgyakorlás Az alkotmányos alapelvek nélkül nem tekinthetünk alkotmánynak egy alaptörvényt, és egy állam nem működhet ezek nélkül alkotmányosan. Ilyen alkotmányos alapelvnek tartjuk a jogállamiság, a hatalommegosztás és az emberi jogok elismerése mellett a demokratikus hatalomgyakorlás elvét. A demokrácia kifejezés eredeti értelme „népuralom”. Bár a fogalmat már a görögök is használták az i. e. 5. század közepén, a kifejezés csak a 20. században kapott olyan elméleti és gyakorlati értelmezést, amely szerint a választójog megilleti az adott országban állandó lakhellyel rendelkező valamennyi vagy csaknem valamennyi személyt.3 Bár a demokrácia fogalmának napjainkban is sokféle értelmezése létezik, a ma3
Dahl 2001, 115. o.
16
1. A VÁLASZTÓJOG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOS DEMOKRÁCIÁBAN
gunk részéről azt vesszük alapul, amely szerint a demokrácia nem pusztán a többség uralmát jelenti, hanem a morális egyenlőségen alapul, a közösség tagjainak egyenlőségét biztosító eljárási rendet takarja.4 A politikai közösség akkor tekinthet valakit morális értelemben a tagjának, ha „biztosítja számára a közösségi döntéshozatalban a részvételt, az érdekeltséget, és az attól való függetlenséget”5. A demokrácia elve az Alaptörvényben alapvetően legitimációs funkciót tölt be, és további, konkrétabb szabályok igazoló elveként szolgál.6 Az elmúlt két évtizedben „a demokrácia alkotmányos alapelvét az Alkotmánybíróság alig nevezte nevén, hanem a tartalmát adó egyes elveket alkalmazta alkotmányossági mérceként.”7 Habár a testület a demokráciát megvalósító intézményekre vonatkozó állásfoglalásait nem mindig vezette vissza a demokrácia alapelvére, azt világossá tette, hogy a demokráciának az államszervezet és az alapjogok működtetésében állandóan érvényesülnie kell.8 A demokratikus hatalomgyakorlás a népszuverenitás elvén alapul, amely „egyike a politikai filozófia, az államelmélet és a jogtudomány legnehezebben megragadható fogalmainak”9. A dilemmákat félretéve, fogadjuk el most azt a definíciót, hogy a népszuverenitás annyit jelent, hogy a hatalom forrása a nép. Előkérdésként felmerül, hogy mit takar a „nép” fogalom. Ez a definí ciós kísérlet azonban több problémát vet fel. Először is szembetaláljuk magunkat azzal a dilemmával, hogy a szuverén vagy a jog létezett előbb. „Ha a népszuverenitás eszméjét úgy értjük, hogy a »nép« az a kollektív alany, mely az állam felségterületén a végső – mindenekelőtt az alkotmáVö. Tóth 2009, 151–156. o. Dworkin 1997, 19. o. 6 Győrfi et al. 2009, 211. o. 7 „Külön kritériumokat állított fel a hatalomgyakorlás demokratikus legitimációjára, a közvetlen demokrácia alkotmányos gyakorlására, a képviseleti demokrácián belül a pártokra és az Országgyűlés működésére. Önállóan érvényesítette az Alkotmánybíróság az Alkotmányban lefektetett parlamentáris berendezkedés követelményeit is.” Sólyom 2001, 402. o. 8 Sólyom 2001, 739. o. 9 Győrfi et al. 2009, 211. o. 4 5
1. A VÁLASZTÓJOG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOS DEMOKRÁCIÁBAN
17
nyozói – döntéseket hozza, akkor feloldhatatlan logikai nehézségbe ütközünk. A »nép« csak akkor alkotmányozhat, ha előbb már jogi meghatározást nyert, azaz ha alkotmányozói működését megelőzi egy korábbi alkotmányozói aktus, mely körülírja a »népet«, rögzíti jogköreit, és megállapítja, hogy milyen eljárások útján lehet e jogköröket érvényes módon gyakorolni. Ennek a korábbi alkotmányozói aktusnak azonban – a népszuverenitás követelménye miatt – megint csak a »nép« kell legyen az alanya, tehát szükség lesz egy még korábbi alkotmányozói aktusra, és így tovább a végtelenségig.”10 Ez a probléma abból ered, hogy a népet normatív konstrukciónak tarjuk: annak megállapításához, hogy valaki a nép tagja-e, szabályokra van szükség. A „nép” azonban mint jogi konstrukció előfeltételez egyfajta történeti közösséget. Ebben az értelemben a normák nem konstituálják, csak körülhatárolják a politikai közösséget.11 Második problémaként pedig a „nép” fogalmának megragadhatatlansága jelentkezik. Ugyanis a természetes személyeket különböző erősségű jogi kötelékek fűzik az államhoz, így bármelyik meghatározás kirekesztő lehet, és így elfogadhatatlan.12 Ha az állampolgárokat tekintenénk a „nép” alanyainak, akkor figyelemmel kell lenni arra a tényre, hogy az állam és egy természetes személy közötti jogi kötelék szorosságát az állampolgárság nem feltétlenül konstituálja, inkább csak indikátora és szimbolikus kifejezője ennek a kapcsolatnak.13 Még szűkítőbb értelmezést adna, ha a „népet” a választópolgárok összességével azonosítanánk, hiszen az még az állampolgárok körénél is szűkebb.14 A harmadik lehetséges értelmezés a „nép” fogalmának az azonos nemzetiséghez tartozók összességével való azonosítása, azonban ez a legkevésbé elfogadható, mert ez végképp kizárná a politikai közösségből a kisebbségekhez tartozókat.15 Nem oldja meg, inkább szaporítja a problémák számát, ha az Alaptörvény szövegéből indulunk ki, itt ugyanis felmerül a „nép” fogalmáK is 2000, 122. o. Győrfi et al. 2009, 220–221. o. 12 Győrfi et al. 2009, 221. o. 13 Győrfi et al. 2009, 222. o. 14 K is 2000, 121–122. o. 15 Győrfi et al. 2009, 224. o. 10 11
18
1. A VÁLASZTÓJOG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOS DEMOKRÁCIÁBAN
nak a „nemzet” fogalmával való összefüggése kérdésként, ráadásul ez utóbbi fogalmat is több értelemben használja az Alaptörvény.16 K is János szerint a népszuverenitás tana azokat a feltételeket foglalja össze, amelyeknek eleget kell tenni a tényleges felhatalmazási gyakorlatnak ahhoz, hogy a felhatalmazott a néptől eredeztethesse autoritását. Az első feltétel, hogy „a felhatalmazásnak alulról, a kormányzottaktól kell jönnie; nem eredhet valamilyen rajtuk kívül álló, magasabb instanciától.” A második feltétel szerint „a felhatalmazási aktusban való részvétel jogától egyetlen alattvalót sem lehet önkényesen megfosztani. Különleges erős indok kell ahhoz, hogy az országlakosok egy csoportja ne rendelkezzék választójoggal.” A harmadik feltétel pedig az, hogy a népszuverenitás megkívánja, hogy minden választó egy és csakis egy szavazattal rendelkezzék. „Mindezek a feltételek a politikai egyenlőség alapvető eszméjét alkalmazzák a közhatalom forrásának problémájára: a »nép«-re hivatkozni akkor jogos, ha a kormányzók nem állnak a kormányzottak fölött (vagy az utóbbiak választják őket a saját soraikból, vagy a kormányzottak által választott személyektől kapják a meghatalmazásukat); ha a választók egy része nem áll a többi választó fölött (mindenkinek egy és csakis egy szavazata van); s ha a választók nem állnak a többi országlakos fölött (a választójoggal felruházott polgárok köre olyan közel áll az országlakosok összességéhez, amennyire ez egyáltalán lehetséges). Egyszóval, a »nép« mint jogi meghatározás előtti alany nem kollektív cselekvő, mely felhatalmazást adna az állam szerveinek és azoknak, akik e szerveket betöltik. De mint hivatkozási alap, a »nép« egalitárius eszméje mércét kínál annak megítéléséhez, hogy mikor legitim a felhatalmazás. Ezt a mércét állítja föl és támogatja meg a népszuverenitás tana.”17 Ebben a meghatározásban már benne rejlik az, hogy a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A máAz ezzel összefüggő problémákat lásd részletesen Jakab–Sonnevend 2013, 109–111. o. 17 K is 2000, 123. o. 16
1. A VÁLASZTÓJOG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOS DEMOKRÁCIÁBAN
19
sik út a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez.18 A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható.19 A nép a fentiek alapján azonban nem pusztán forrása a hatalomnak, hanem részt is vesz annak gyakorlásában, így a néprészvétel elve a demokratikus hatalomgyakorlás másik pillére. E demokratikus döntéshozatalnak két típusa alakult ki: a közvetlen és a képviseleti hatalomgyakorlás. A közvetlen demokrácia esetében a politikai-hatalmi döntéseket az aktív választójoggal rendelkező polgárok személyesen hozzák meg, ez azonban csak egészen szűk körben, korlátozott formában lehetséges. A közvetlen hatalomgyakorlással e könyv csak érintőlegesen foglalkozik, ugyanis bár néhány ponton a választójoggal meglehetősen hasonló tulajdonságokat mutat, a különbségek a hatalomg yakorlás két formája, illetve jelentőségük között mára már meghatározóbbak.20 A képviseleti demokrácia esetén az államhatalmat azok a képviselők gyakorolják, akiket a polgárok a választás során meghatározott időre erre felhatalmaztak. Az alkotmányos demokráciákban „a hatalomgyakorlás integráns része az általános választójogon és a ciklikusan ismétlődő választásokon alapuló képviselő-testületek létrehozása. A válasz38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256. 16/1998. (V. 8.) AB határozat (ABH 1998, 149., 150., 154.). A demokratikus legitimáció elvét erősítette meg az Alkotmánybíróság a 40/2005. (X. 19.) AB határozatban (ABH 2005, 427.) és a 124/2008. (X. 14.) AB határozatban (ABH 2008, 988.). 20 Nagy forradalmak és rendszerváltások idején fokozott igény tapasztalható a közvetlen demokráciára. „A közvetlen demokrácia aktivizálódása, a népi kezdeményezések, petíciók elszaporodása nemegyszer a képviseleti hatalomgyakorlás bizalmi válságát, a politikai rendszer rossz működését jelezte és jelzi. Ha nem sikerül a képviseletben eredményt elérni, az ellenzék vagy a lobbik a közvetlen demokrácia eszközeihez nyúlnak.” Kukorelli 2006, 103. o. 18 19
20
1. A VÁLASZTÓJOG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOS DEMOKRÁCIÁBAN
tások eredménye határozza meg a hatalomgyakorlás centrumában elhelyezkedő képviseleti és kormányzati szervek struktúráját, és jelentős hatást gyakorol a kormányzati tevékenység jellegére. [...] A parlamenti képviselő-választások különböznek minden más választástól, mert általános jellegűek, törvényben garantált külön eljárási rendben zajlanak, a képviseleti törvényhozó szerv megválasztását eredményezik, ugyanakkor a politikai hatalmat, a kormányzatot legitimálják.”21 A népszuverenitás tehát nem pusztán azt jelenti, hogy „a demokratikus autoritás mindig visszavezethető a népre. A részvételi jogok többet foglalnak magukban az időszakos képviselő-választásoknál. Mindenképpen idetartozik a közügyek nyilvános megvitatása, a kollektív deliberalizáció és a törvényhozáshoz kapcsolódó – alkotmányosan korlátozott – népszavazás intézménye is.”22 A fentiek alapján fel kell tennünk a kérdést: miért van szükség választásokra, melyek a választások funkciói? A választások három különböző funkciója különíthető el. A legfontosabb funkció a törvényhozó jogkörrel felruházott képviseleti szervet létrehozó konstitutív funkció. Ez akkor is így van, ha az adott országban kétkamarás törvényhozó szerv működik. A parlamentet (amely itt alsóházat, képviselőházat jelent) az általános választójog alapján, a politikai képviselet elvének megfelelően közvetlenül választják, míg a második kamarák (felsőházak, szenátusok) főszabályként más képviseleti elv alapján nyerik el megbízatásukat. A nyugat-európai parlamentáris rendszerekben a képviselő-választások dominálnak, hozzájuk fűződnek a választások intézményi, politikai konzekvenciái. A politikai képviseletet és a kormányzati hatalmat illetően a választópolgárok politikai vélemény- és akaratnyilvánítását a választójog fokozatos kiterjesztése, majd az általános választójog teljes körű elismerése tette lehetővé. A népszuverenitás elvéből táplálkozva mindinkább előtérbe került a választások legitimációs funkciója. A történetileg változó legitimáló funkció rendkívüli felértékelődését, esetenként kizárólagossá válását az magyarázza, hogy a hatalom igazolására alkalmas. A személyek és pártok szabad versengé21 22
Dezső 1998, 13. o. Tóth 2009, 159. o.
1. A VÁLASZTÓJOG SZEREPE AZ ALKOTMÁNYOS DEMOKRÁCIÁBAN
21
sén alapuló választások a konstitutív, illetve legitimációs funkciók megvalósításán kívül fontos szerepet játszanak a kormányzati hatalom szabályozott, békés úton végbemenő cseréjében. A választások eredményeként bekövetkező hatalomváltás a kormányzati hatalom megszerzésének, illetve átadásának egyik lehetséges formája. A modern képviseleti demokráciákban a ciklikusan ismétlődő választások szelektálnak a kormányzati hatalomért küzdő különböző politikai erők között. Ez a választások harmadik funkciója.23 Megállapíthatjuk, hogy ebben az államszervezeti szempontú megközelítésben a választójog nem más, mint a képviseleti hatalomgyakorlás eszköze, egy szükséges elem ahhoz, hogy a képviseleti szervek létrehozására sor kerülhessen, a választás betölthesse a fent meghatározott funkcióit.24 E megközelítés kialakulása történelmi okokkal magyarázható, és ma is legitim, mindazonáltal azt állítjuk, hogy ma már nem vizsgálható a választójog kizárólag ebből a szemszögből, napjainkban az alapjogi jelleg sokkal inkább meghatározó. Az ehhez vezető fejlődési utat mutatja be vázlatosan a következő rész.25 Dezső 1998, 14–17. o. A választójog fogalmat gyakran egy másik értelemben is használják, értve alatta azon jogszabályok összességét, amelyek az állami hatalomgyakorlás centrumában elhelyezkedő képviseleti szervek létrehozásának módját határozzák meg. Lásd pl. Dezső 2007a, 203. o. Ezen könyv – nem kérdőjelezve meg e másik megközelítés létjogosultságát – kizárólag a másik definíciót használja, és választójog alatt mindvégig magát az alapjogot érti. 25 Mielőtt a választójog fogalmának részletesebb kifejtését adnánk, még tisztáznunk kell a választási rendszer és a választási eljárás fogalmát. A választási rendszer fogalmat is több értelemben is használják a szakirodalomban. Legszűkebb értelmezése szerint a választási formulával azonosítják, ami csak a leadott szavazatok mandátumokká való átalakításának módszerét és mechanizmusát foglalja magában. Tágabb értelemben a választási rendszer három elemet tartalmaz: a választókerületi struktúrát, a szavazati struktúrát és a választási formulát. A legtágabb értelemben a választási rendszer azokat a különböző anyagi és eljárásjogi megoldásokat és technikai szabályokat foglalja össze, amelyek a választás feltételeit és módját határozzák meg. A választási rendszer legtágabb fogalma tehát felöleli az egész választási folyamatot a választás kitűzésétől a választás eredményének megállapításáig. Ezen könyv a második meghatározást fogadja el alapul, azaz a választási rendszer alatt a választások anyagi jogi szabályait érti, és elkülöníti attól a válasz23
24