[자료집] 산업단지 재생에너지 확대방안 토론회

산업단지 재생에너지 확대방안 토론회 1 Æ ¼1 1ÇÈ É

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산업단지 재생에너지 확대 방안 토론회 : 태양광 설치의무화 제도를 중심으로 정의롭고 지속가능한 에너지전환을 위해서는 에너지 수요와 공급의 불평등 극복, 생태보전과의 조화, 민주적 의사결정을 통한 주민수용성 확보가 필수적입니다. 이러한 관점에서 산업단지는 공장지붕, 주차장 등의 유휴부지를 활용할 수 있어 추가적인 환경 훼손이 발생하지 않으며, 지역주민과의 갈등요소가 거의 없어 태양광 설치에 유리한 조건을 갖추고 있습니다. 또한 산업단지는 대표적인 에너지 다소비 지역으로써 에너지 생산과 소비의 불일치로 인한 지역간 불평등을 완화하기 위해서도 산업단지에 우선적으로 재생에너지를 확대할 필요가 있습니다. 산업단지에 보급가능한 태양광 설비 잠재량이 상당함에도 불구하고, 그간 산업단지공단을 비롯해 여러 지자체에서 산업단지 태양광 보급을 위한 여러 정책과 사업들을 진행해왔지만 확대 속도는 여전히 더딘 상황입니다. 이에 토론회를 통해 그간의 산업단지 태양광 활성화 정책의 한계를 살펴보고, 산업단지 내 태양광 설치를 의무화하는 정책 제안과 함께 산업단지 재생에너지 확대를 위한 여러 공적 주체의 역할을 모색해보고자 합니다.

진행순서 시간 14:00~14:05

내용 사회 및 인사말

14:05 ~ 14:55 발표 1

발표 2

황인철 녹색연합 기후에너지팀장 업단지 재생에너지 현황 및 현행 정책 검토 산 (이다예 녹색연합 기후에너지팀 활동가) 업단지 내 재생에너지 설치의무화를 위한 법제도 개선 산 방안 (박지혜 플랜1.5 변호사)

정토론 지 14:55 ~ 15:30 (각 10분)

좌장 우경선 녹색연합 상임대표

15:30 ~ 16:00 종합토론

질의응답 및 토론

널 패 이정필 에너지기후정책연구소 소장 김정현 시민발전이종협동조합연합회 기후금융지원단장 김연지 경기도 에너지산업과 과장

발제1. 산업단지 재생에너지 현황 및 현행 정책 검토

이다예 녹색연합 기후에너지팀 활동가

제2. 발 산업단지 내 재생에너지 설치의무화를 위한 법제도 개선 방안

박지혜 플랜1.5 변호사

지정토론

이정필 (에너지기후정책연구소 소장) 김정현 (시민발전이종협동조합연합회 기후금융지원단장) 김연지 (경기도 에너지산업과 과장)

[토론문]

산업단지 재생에너지 확대를 위한 공공협력 및 공공기관의 역할1)

― 이정필(에너지기후정책연구소 소장)

1. 산업단지 재생에너지 사업 추진 동향 ○ 경기도 산업단지 RE100은 민간투자사 파트너를 유치하여 민간자본을 적극 활용하 는 것이 자금조달의 핵심이다. 그리고 대구, 포항, 경북 등 산업단지 태양광 등 재 생에너지 사업의 사업모델과 금융조달에서 민간투자가 중요한 역할을 담당하고 있 다(산업통상자원부, 2023.4.12; 연합뉴스, 2023.7.18.). [표 1] 경기도 산업단지 RE100 투자협약 개요 시군 및 산단 (16개 시군 50개 산단)

주관기관(투자보급량, 투자금) SK E&S 외 8개사 (163MW, 3,100억원) LS일렉트릭 (400MW, 5,600억원) 아이솔라에너지‧엔라이튼 외 1개사 (558MW, 8,326억원) 한국동서발전 외 1개사 (450MW, 6,300억원) 에넬엑스코리아․한국중부발전 외 2개사 (100MW, 1,685억원) 신성이엔지 외 4개사 (35MW, 490억원) DL에너지․삼천리자산운용 외 3개사 (113MW, 1,400억원) 케이씨솔라앤에너지 외 3개사 (1,000MW, 13,000억원)

•화성 국가산단(2) [반월 송산, 아산 우정지구]+일 반산단(6) •안산, 시흥 국가산단(1) [반월 반월·시화·시화MTV] •평택 국가산단(1)[아산 (13)

포승·원정지구]+일반산단

•군포, 김포, 성남, 수원, 안성, 오산, 용인, 의왕, 양주, 파주, 포천, 동두천 일반산단(29)

* 주: 2026년까지 경기도 내 산단 태양광 2.8GW 설치 계획(잠재량 7.6GW 추정) ** 자료: 경기도(2023.7.17) 수정

○ 반면, 산업단지 태양광 등 재생에너지 사업에 지역 주민과 시민들이 입주기업이나 발전사업자와협력하여 협동조합형(상생형)이나 지붕 임대형으로 참여할 수 있다. 울산과 경북에서처럼 가상발전소 형태나 광주첨단의 지역상생형 시민참여 방식도 1) 「산업단지 내 재생에너지 확대를 위한 제도개선방안」 보고서(녹색연합, 근간) 내용 일부를 발췌함.

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가능하다. 경기도 산업단지 RE100의 경우에도 도민이 펀드에 투자하거나 조합에 출자할 수 있도록 민관협력 상생모델을 검토하고 있다. 이런 배경에서 산업단지 태양광 등 재생에너지 확대를 위해 입주기업과 지방정부, 공공기관, 시민사회 사이 의 공공협력 모델을 마련할 필요가 있다. [표 2] 경기도 RE100 산업단지 태양광 사업 주체별 역할 구분

공공

SPC 협동조합 금융사 EPC 기업

역할 • 산업단지 관리 기본계획 변경 등(새로운 입자기업 계약 시 태양광 설비 승계 등) • 컨소시엄 선정(2~3개) • 부지 제공기업(RE100)을 대상으로 에너지효율화 지원(시설 교체 등) • 기금조성 등으로 발전소 투자금 재원 마련 및 발전소 건립 투자 등 • 효율화 사업에 대한 탄소배출권(외부사업) 확보 방안 수립 • SPC를 중심으로 공동사업체 구성 • 도민 투자자 모집 및 SPC 출자, 발전소 건설비 투자 등 • 민간자금 자체 조달 또는 펀드 등 • 재생에너지 사업의 설계와 부품, 소재 조달 및 시공, 안정적인 AS 대응 과 철저한 유지관리 등

글로벌 • 태양광발전소 건립 투자 및 REC 구매(장기계약) RE100 기업 *자료: 경기환경에너지진흥원(2023); 고재경 외(2023: 170)에서 재인용

2. 산업단지 재생에너지 확대를 위한 공공협력 및 공공기관의 역할 제안 ○ 에너지 전환 비전 및 경로를 둘러싼 담론 지형은 에너지 공공성론, 시장활용 에너 지전환론, 지역화·공유화론 등으로 구분된다(이정필 외, 2017). 최근 재생에너지 공 공성에 대한 논의는 정부와 지방정부, 공기업 등 공적 기관의 능동적인 역할과 지 역사회와

사회적경제

등

시민사회의

적극적인

역할을

강조하는

공공협력

(public-commons partnership 또는 public-public partnership) 모델로 전개 된다. 이 모델은 에너지 부문의 공공기관 간 협력, 나아가 국가 스케일의 에너지 공공기관과 지역에너지공사, 에너지협동조합 등 국가 스케일을 벗어난 공적, 공동 체적 조직 간의 다중 스케일적 협력을 포괄한다. 이는 에너지 공기업과 공동체 에 너지의 상호보완적 역할에 주목하는 것으로 민간 자본과 금융에 지나치게 의존하 는 재생에너지 사업의 시장화 경향과 민자발전 모델의 문제점을 극복하려는 접근 으로 이해할 수 있다(홍덕화, 2020; 구준모, 2022). ― 재생에너지에 대한 공적·사회적 투자 확대는 민간 투자 중심의 시장의 불확실성을 완화하고 탈탄소 에너지 전환의 목표와 로드맵을 계획 합리적으로 추진할 수 있는

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잠재력이 크다. 재생에너지 사업의 공공성은 재생에너지에 대한 민주적·생태적 통 제, 그리고 정의로운 에너지 전환과 다층적 전환 관리라는 전환적 공공성을 지향 한다. 그리고 다양한 스케일에서 에너지 민주주의를 실현할 수 있는 공간 형성과 제도적·비제도적 실천이 상호작용해야 한다. 따라서 전기를 비롯한 재생에너지 공 유재·공통자원에 대한 하이브리드 형태(hybrid forms of commons)의 고안이 필 요하다. 여기에는 국가, 지방정부, 공기업, 사기업, 사회적 경제, 시민사회의 제자 리 찾기가 포함된다(이정필 외, 2017). ○ Burke & Stephens(2017)는 에너지 민주주의를 실현하기 위해 제안되거나 실행되 고 있는 다양한 정책 수단을 평가한 바 있는데, 이 중에서 재생에너지의 사회공간 적 측면에서 다음 두 정책 수단, 재생에너지 이익공유협정과 재생에너지 투자·혁신 지구를 참고할 수 있다(이재혁 외, 2023 참조). ― 유럽과 미국 등지에서 개발이익공유협정(CBA: Community Benefit Agreements) 은 특정 개발 사업의 협력 관계를 형성하고, 사업 편익을 지역사회에 배분하기 위 해 고안되었다. 재생에너지 이익공유협정은 (대규모) 개발 사업자와 지역공동체 사 이의 법적 효력이 있는 자발적 협정을 통해 이루어진다. 재생에너지 확대를 촉진 하는 국가나 지방정부의 보조금 지원 및 세금 감면과 같은 정책 혜택을 받기 위한 조건으로 이익공유협정이 활용될 수도 있다. 이 협정에는 일반적으로 공동체 투자 및 이익 공유, 의사 결정, 노동 임금, 지역 고용, 환경 복원 등이 주요 사항으로 포함된다. 따라서 이 이익공유협정은 지역사회의 수요를 반영하여 지역공동체와 개발 사업자가 원활히 협상할 수 있는 이상적인 방안으로 간주된다. 공적 프로세 스를 거쳐 지역사회의 참여를 증진하고 잠재적 갈등 발생을 줄여 거래 비용을 낮 추는 효과도 기대할 수 있다. 재생에너지 이익공유협정의 추진 원칙과 성공 요인 으로 포용성, 강제성, 투명성, 동맹 형성, 효율성, 성과의 명확성 등을 꼽을 수 있 다. ― 에너지투자·혁신지구(Energy

Investment

District·Energy

Improvement

District, Just Transition Zone) 등 다양한 용어로 불리는 재생에너지 지구 및 특 구 지정 방식은 환경 부정의와 에너지 부정의를 겪는 희생의 공간(sacrifice zones)이나 경제적, 사회적, 환경적으로 취약한 지역사회를 대상으로 재생에너지 사업을 추진하는 공간 전략이다. 재생에너지 투자·혁신 지구 지정은 이런 지역사회 나 공동체를 지원하는 데 초점을 맞춰 공적 기금을 동원하거나 여기에 민간 재원 을 결합한다. 지구 지정에 선정된 지역공동체나 지방정부는 지원 조직과 함께 민 주적 의사결정 과정을 거쳐 관련 계획을 수립하고 재생에너지 사업을 기획하고 추

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진한다. 미국에서는 오하이오, 코네티컷, 아칸소 등에서 이와 유사한 재생에너지 사업 지구를 지정한 사례가 있지만 저소득층과 소외 계층은 사업에 접근하기 어려 운 반면 자산 소유자는 그로부터 혜택을 얻기 쉬운 구조가 문제로 지적된다. 따라 서 재생에너지 투자·혁신 지구의 선정 기준과 지역공동체의 참여 과정은 에너지 정의 및 에너지 민주주의를 실현한다는 제도의 본래 취지에 부합하도록 세심하게 마련할 필요가 있다. ○ 태양광 설치 의무화 제도 도입 등 산업단지의 재생에너지 확대를 위해서는 입주기 업의 참여가 필수적이지만, 정부와 지자체 등 공공기관의 적극적인 역할을 통한 재생에너지 공공협력 방안이 뒷받침되어야 한다. 태양광 설치 의무화는 체계적 계 획과 관리가 제도적으로 수반되지 않고서는 그 실효성을 담보할 수 없다. 그리고 사업 시행 주체로서 (지방) 공기업의 주도적 역할 수행과 지역 시민사회의 공동체 에너지의 참여 및 지역 자산화가 보장되어야 한다. 이런 맥락에서 재생에너지 공 공협력의 의미를 반영하여 산업단지 재생에너지 확대를 위한 공공협력을 실현할 주요 방안을 다음과 같이 제안한다. ○ 첫째, 산업단지 재생에너지 계획입지제도를 도입할 필요가 있다. 국내에서도 에너 지자립마을 이외 단지, 구역, 지구, 지역 등 에너지시스템의 사회공간적 측면에 대 한 접근이 꾸준히 이루어지고 있다. 신재생에너지 집적화단지(40MW 초과, 신재생 에너지법), 해양공간계획(해양공간계획 및 관리에 관한 법률)의 에너지개발구역, 농 촌공간계획(농촌공간 재구조화 및 재생지원에 관한 법률)의 재생에너지지구, 분산 에너지 설치의무지역·분산에너지특화지역(분산에너자 활성화 특별법)이 대표적이 다. 이러한 (재생)에너지 공간계획 접근을 산업단지 조성 및 관리계획과 유기적으 로 연계할 필요가 있다. ― 국내에서 계획입지제도는 국토의 효율적 이용과 산업 육성을 위한 계획적 입지 공 급을 목적으로 개별법에 따라 여러 정부 부처에 의해 다양한 형태로 운영되고 있 다(산업단지, 경제자유구역, 연구개발특구, 에너지산업융복합단지 등). 이런 점에서 계획입지는 개별입지와 개념적으로 구분된다. 반면 재생에너지 계획입지의 본래적 의미에는 재생에너지 사업의 기술환경적, 시민참여적, 이익공유적 요소가 포함된다 (이재혁 외, 2021). 앞서 살펴본 재생에너지 이익공유협정과 에너지투자·혁신지구 등의 사례를 참고하여 산업단지 계획입지제도를 구상할 수 있을 것이다. 또한 지 구지정, 에너지공사, 개발이익공유 등 제주도의 풍력자원의 공공적 관리를 위한 제 도적 요소들 역시 산업단지 재생에너지 계획입지 제도화 과정에 반영할 수 있을

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것이다(김동주, 2023). 무엇보다 산업단지 특화형 재생에너지 계획입지 제도를 전 면적으로 도입하기 위해서는 산업통상자원부와 한국산업단지공단, 한국에너지공단 등의 기획·관리 역할과 발전자회사 등 에너지 공기업의 재생에너지 사업 참여가 필수적이다. [그림 1] 재생에너지 계획입지제도 도입(안)

* 자료: 이재혁 외(2021: 19)

○ 둘째, 산업단지 재생에너지 확대 및 공공협력을 위해서는 지자체와 지역사회의 능 동적인 역할이 필요하다. 현재 지자체가 수립하는 에너지계획과 탄소중립계획에는 산업부문의 에너지 사용과 온실가스 배출 관련 내용이 포함되고, 관련 에너지 사 용 절감과 온실가스 감축 관련 목표·지표가 일부 수록된다. 그러나 산업부문의 에 너지와 온실가스에 대한 지자체의 관리·감독 권한의 부재 등으로 인해 해당 지역 의 기업과 산업단지에 대한 행정 개입은 제한적이다. 다른 한편, 현행 재생에너지 주민참여 및 이익공유 제도를 활용하여 입주기업과 발전사업자 이외의 지역 주민 이나 시민들이 참여하는 공장 지붕 임대형 태양광 사업이 추진되고 있지만, 이 또 한 제한적인 형태로 진행되고 있다. 그러나 태양광 설치 의무화 등 재생에너지 확 대는 산업단지가 지역 탄소중립 에너지전환의 중요한 거점 공간으로 탈바꿈할 수 있는 가능성에 주목하여 지자체와 지역사회는 산단 소재 기업과 유관기관과의 협 력체계를 구축해야 한다. ― 일부 지자체는 산업단지 내 기업의 자율적 온실가스 감축 활동을 장려하고 지원하 기 위해 산업단지 온실가스 감축지원 조례를 제정했다. 주요 내용은 ① 산업단지 온실가스 감축 계획 수립, ② 실태조사, ③ 온실가스 감축 지원, ④ 온실가스 관리 시스템 구축, ⑤ 온실가스 감축 관련 주요 시책 심의·자문(에너지위원회, 탄소중립 녹색성장위원회 등), ⑥ 산업단지별 온실가스 감축 추진협의회, ⑦ 기관 간 협력체 계 구축(한국에너지공단 지역본부, 한국산업단지공단 지역본부 등), ⑧ 교육 및 홍

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보, ⑨ 평가 및 포상으로 구성된다. 산업단지와 입주기업의 자발적 기후위기 대응 과 에너지 전환을 위해 지자체 차원에서 계획, 조사, 지원, 통계, 위원회, 교육, 평 가 등 행정적 기반을 규정한다. 그리고 민·관·산·학이 참여하는 산업단지별 온실가 스 감축 추진협의회를 구성하여 상호협력하는 거버넌스를 운영할 수 있고, 한국에 너지공단 지역본부와 한국산업단지공단 지역본부 등과의 협력체계도 중요하게 고 려된다. 따라서 태양광 설치 의무화 등 산업단지 재생에너지 확대 제도를 지역에 효과적으로 도입하기 위해서는 현행 산업단지 온실가스 감축지원 조례를 비롯한 에너지 관련 조례를 일괄 개정하여 자치법규의 근거를 마련하고, 주요 시책과 추 진 체계를 기획·실행해야 한다. [표 3] 지자체 산업단지 온실가스 감축지원 조례 현황 구분

주요 내용 산업단지 온실가스 감축 종합계획 수립, 실태조사, 온실가스 감축 경기도 산업단지 온실 지원, 온실가스 관리시스템 구축, 온실가스 감축 관련 주요 시책 가스 감축지원 조례 심의(에너지위원회), 산업단지별 온실가스 감축 추진협의회, 기관 (2014년 제정) 간 협력체계 구축(한국에너지공단 경기지역본부, 한국산업단지공 단 경기지역본부 등), 교육 및 홍보 산업단지 온실가스 감축 종합계획 수립, 실태조사, 온실가스 감축 전라남도 산업단지 온 지원, 온실가스 관리시스템 구축, 온실가스 감축 관련 주요 시책 실가스 감축지원 조례 심의(탄소중립녹색성장위원회), 산업단지별 온실가스 감축 추진협 (2017년 제정) 의회, 기관 간 협력체계 구축(한국에너지공단 광주·전남 지역본부, 한국산업단지공단 광주·전남 지역본부 등), 교육 및 홍보 산업단지 온실가스 감축 지원계획 수립, 실태조사, 온실가스 감축 지원, 온실가스 관리시스템 구축, 온실가스 감축 관련 주요 시책 경상북도 산업단지 온 심의(탄소중립녹색성장위원회), 산업단지별 온실가스 감축 추진협 실가스 감축지원에 관 의회, 기관 간 협력체계 구축(한국에너지공단 대구경북지역본부, 한 조례(2018년 제정) 한국산업단지공단 대구경북지역본부 등), 교육 및 홍보, 평가 및 포상 산업단지 온실가스 감축 종합계획 수립, 실태조사, 온실가스 감축 세종특별자치시 산업단 지원, 온실가스 관리시스템 구축, 온실가스 감축 관련 주요 시책 지 온실가스 감축지원 심의(탄소중립녹색성장위원회), 기관 간 협력체계 구축(한국에너지 조례(2022년 제정) 공단 세종충북지역본부 등), 교육 및 홍보, 평가 및 포상 산업단지 온실가스 감축 기본계획 수립, 실태조사, 온실가스 감축 부산광역시 산업단지 지원, 온실가스 관리시스템 구축, 산업단지 온실가스 감축 지원 온실가스 감축지원 조 위원회(탄소중립녹색성장위원회), 산업단지별 온실가스 감축 추진 례(2023년 제정) 협의회, 기관 간 협력체계 구축(기관 간 협력체계 구축, 한국산업 단지공단 부산지역본부 등), 교육 및 홍보, 평가 및 포상 * 자료: 자치법규정보시스템 검색

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[토론문]

공장 지붕 태양광 실행상 이슈 및 시민참여방안 ― 김정현(시민발전이종협동조합연합회 기후금융지원단장)

[산업단지 태양광 관련하여 궁금한 것들] i)

산업단지에 태양광 시설용량을 정말 얼마나 할 수 있는가?

ii)

공장지붕에 태양광을 올리는데 영향을 주는 변수는?

iii)

하려고 하면 필요한 자금공급은 원활하게 될 수 있나?

iv)

시민들이 참여할 수 있는 여지 및 방법은?

핵심질문: 상식적으로 제기되는 공장지붕태양광의 장점(“계통연결이 좋다, 환경이슈가 적다, 민원이 없다, 면적이 넓다, 다른 용도로 사용되지 않고 있던 진짜 유휴부지다” → 계속 있어왔던 장점)에도 불구하고, 왜 지금까지 대량으로 확산이 안되고 있는가? 무엇을 하면 되는가?

1.

산업단지 태양광 시설 잠재량은 무슨 요인에 영향을 받는가?



산업단지 유휴부지 3가지: i)산업단지 소유 공용부지 중 다른 용도로 쓰이지 않을 것, ii) 민간에 분양된 부지중 건물이 지어지지 않고 다른 용도로도 사용되지 않 을 땅, iii)민간에 분양된 토지위에 지어진 공장지붕, 이 세가지로 구분할 수 있으 나, 이중 i)과 ii)는 특정하기 어려워 유휴부지에서 제외, 공장지붕을 대상으로 추 진



공장지붕 태양광 시설규모를 결정하는 요인은? ①

공장지붕 절대면적

②

기업참여의사: 공장지붕은 민간 소유이므로 참여여부를 강제할 수 없음. 본업 에 비한 부업이므로, 참여를 유도하려면 강력한 인센티브 필요

③

채권자동의 여부: 대개 공장건물이 금융기관에 담보가 잡혀 있으므로 태양광 설치시 담보물의 변경을 가져오므로 채권자 동의를 받아야 설치할 수 있음.

④

구조물안전진단 통과:

공장건물의 특성상 일반 콘크리트 건축물과는 다르므

로 지붕에 태양광 시설을 설치시 구조물 안전진단 문제가 중요하게 대두, 실 제로는 구조물 보강 등을 통해 대부분 설치가능(투자비, 즉 투자수익률의 문 제로 귀결) ⑤

실제 설치 가능면적은 동일한 지붕면적이라도 천차만별: 지붕의 방향, 지붕경 사도, 환풍구, 공장내부 설비내용 등에 영향을 받음 => 실제 조사를 해봐야 계산가능

⑥

공장지붕 임대사업의 경우 자금조달 가능성: 공장이 철거되면 발전사업이 중 단되므로 자금조달의 결정적 장애로 작동함.

2.

실제 현실에서 일어나고 있는 일들



자가형 => 이슈가 별로 없음, RE100환경에서 자발적으로 늘어날 것임. 금융공급 도 쉬움(채권금융기관입장에서는 같은 차주, 철거시에도 담보 확보, 자가형으로 하는 업체는 상대적으로 대기업, 신용평가 유리)



임대형 => 대부분의 중소기업 

공장주의 기본태도: 지붕에 태양광을 올리는 것이 주요 이슈가 아님, 태양광 시설문제발생시 신경 쓰는 게 싫다



금융기관의 기본태도: 임차사업자로부터 안전한 담보물 확보가 안된다(대출/ 보증회사 기피)



임차사업주의 대응방법 

공장주에게는 인센티브 제시(지붕 무상보강, 임대료 한꺼번에 지급, 지분 참여 제시 등) => 실효적으로 작동하지 않음.



민간 플랫폼이 대응체계, 통합운영체계 구축



금융기관에게는 보증 제공 =>보증회사에 높은 사업비 보증료 지급하고 자금조달.

3.

시민참여 경로확보를 위한 제안



산업단지 태양광 의무화 (임대형도 인정하는) 

법령정비와 더불어 중요한 것은 “의무화에 따른 결합정책이

어떤 성격의

것이냐”의 문제 => 인센티브? vs 페널티? 

민간(시민과 민간금융기관)의 참여를 확장할 수 있는 정책도구:

“에너지전환투자

보증공사” 또는 비슷한 성격의 기관 

브릿지투자: 사업안정화까지 공사가 투자했다가, 사업안정화 후 투자지분 시 민매각



보증: 보증료 인하를 통해 사업성제고 및 민간금융기관들이 대거 참여할 수 있도록 유도 (작은 재원 + 민간결합)