<페이퍼파크를넘어,생명의공간으로>
육상보호지역관리제도개선방안국회토론회
‘제15차생물다양성협약당사국총회’에서국제사회는‘쿤밍-몬트리올글로벌생물다양성프레임 워크’를채택하고,2030년까지전세계보호지역을30%로확대하는데합의했습니다.이에발
맞춰,한국정부는‘제5차국가생물다양성전략’을발표하며2030년까지육상과해양면적의 30%를보호지역으로지정하겠다는목표를설정했습니다.
그러나보호지역의확대에따른구체적인관리방안은마련되지않은상황입니다.기존보호지 역또한관리인력및예산의부족,체계적인계획및평가시스템의부재,개발압력으로인 한보호지역해제등의문제로인해실효성에대한지속적인비판을받고있습니다 이러한문제를해결하고자녹색연합은<육상보호지역제도개선방안연구>를진행했습니다 국회토론회를통해연구결과를공유하고,전문가및관계기관의다양한의견을수렴함으로써 연구의실효성을높이고향후정책개선방향을모색하고자합니다또한육상보호지역의지속 가능한관리와보전을위한정책적대안을제시하고,실질적인개선방안을도출하는데기여 하고자합니다
토론회진행순서
14:10-15:10
15:20-16:20
좌장
주제발표1
주제발표2
지정토론
최중기교수(인하대학교명예교수)
육상보호지역현황과관리제도개선방안 최윤호박사(백두대간숲연구소)
육상보호지역정책개선제안
정규석사무처장(녹색연합)
정인철국장(국립공원을지키는시민의모임)
허학영박사(국립공원연구원수석연구위원)
김민욱기자(MBC환경전문기자)
김영선위원(더불어민주당환경수석전문위원)
차은철과장(환경부자연생태정책과)
김학진과장(산림청산림생태복원과)
16:20-16:40
종합토론
질의응답및토론
인사말l박홍배더불어민주당국회의원
안녕하십니까제22대국회환경노동위원회소속더불어민주당국 회의원박홍배입니다.
오늘「페이퍼파크를넘어,생명의공간으로-육상보호지역관리제 도개선방안국회토론회」에함께해주신모든분들께감사드립니다
이번토론회를공동주최해주신녹색연합과발제및토론을맡아주 신전문가여러분께깊은감사의말씀을전합니다.바쁘신일정에도 참석해주신모든내빈여러분께도진심으로감사드립니다
기후위기와생물다양성손실로인류의지속가능성이위협받고있습니다.지난2024년은지구 관측역사상가장더운해로기록되었고,전세계적으로이상기후로인한폭염과홍수,산불이 빈번하게발생했습니다세계경제포럼(WEF)은생물다양성손실을파급력기준10대리스크로 경고했지만,국내주요생물서식지인산림·농경지면적은지속적으로감소하고멸종위기야생 동물수는증가하는추세입니다.
이러한위기속에서보호지역의역할이더욱중요해지고있습니다보호지역은단순한자연보 전공간이아니라생물다양성을보전하고,기후위기에대응할수있는효과적인해결책이기때 문입니다.이에국제사회는2030년까지전세계육상과해양의30%를보호지역으로지정하는 목표를설정하며보호지역확대에박차를가하고있습니다우리나라역시제5차국가생물다양 성전략을통해보호지역을확대하고자노력하고있지만,현실은녹록지않습니다 예산과인력부족,체계적관리시스템의부재,개발압력등으로인해보호지역이제기능을 다하지못하고있습니다보호지역이명목상의‘페이퍼파크(PaperPark)’를넘어진정한‘생명 의공간’으로기능할수있도록체계적인관리시스템을구축하고,국민과지역사회가함께하 는보전모델을정착시켜야합니다.
오늘토론회에서다양한분석과대안을제시해주시리라기대합니다함께해주신전문가여러 분의지혜를모은다면,보호지역관리체계를개선하고실효성있는정책을도출할수있으리 라믿습니다.저역시환경노동위원회소속국회의원으로서오늘토론내용을깊이새기고,실 효성있는개선방안을위해입법의현장에서끝없이고민하겠습니다.
다시한번참석해주신모든분께감사드리며,2025년여러분의건강과행복을기원합니다 감사합니다.
2025.03.11.
더불어민주당국회의원박홍배
발제1
토론문–보호지역제도개선,보다과감한제안이필요하다
정인철국립공원을지키는시민의모임사무국장
발제내용은우리나라육상보호지역의현황과관리제도개선방안에대한심층적인 분석을제공하였다.발표자가제시한개선방안들은대부분구체적이고실질적인해 결책을제시하고있으며,보호지역제도개선에필요한방향을적절히설정하였다고 보여진다.특히,보호지역의중요성을강조하고,우리나라시스템의문제점을명확히 지적한것으로판단된다토론에서는국립공원사례를중심으로몇가지추가적인논 점과보완의견을제시하고자한다
국회의역할과책임
우리나라보호지역관리는국회의정치적영향력과정부의부실운영이복합적으로 작용하며심각한문제점을드러낸다.국회는보호지역의본질적인가치증진보다개 발중심의정책을우선시하는경향이짙다.이러한국회의태도는'개발공약'이표를 얻는데유리하다는시대착오적인인식에서비롯된다.국회와토건세력간의유착, 정치적이익을위한법의악용,정부기관에대한압력행사가올바른정책결정을 심각하게방해하고있다
특히국립공원관련정책결정과정에서나타나는문제점은심각하다대표적으로10 년마다실시되는국립공원타당성조사과정에서편입및해제결정시,정치인들의 지역이익과정부의이해관계가복잡하게얽혀보호지역관리가심각하게왜곡되고 있다또한설악산케이블카,흑산공항,지리산케이블카등의사례에서볼수있듯이 정치적개입이노골적으로드러나보호지역본래의의미를훼손하고규제완화및관 리부실을초래한다.
이러한정치적영향력은생물다양성보전,생태계서비스유지,사회경제적혜택창 출,기후변화완화및적응과같은보호지역의핵심기능을제대로수행하지못하게 만든다또한환경갈등해결에소극적인정부의정책결정은국민들의신뢰를크게 떨어뜨리고있다결과적으로,글로벌한보호지역논의흐름에서나타나는화려한수 사로포장된보도자료와용역만남는일이반복되고강원특별법,가리왕산,자연유산 법개정,그린벨트해제등의사례에서볼수있듯이현장에서체감하는괴리감은더 욱심화되고있다
국회가보호지역문제에있어제대로된진단과평가,개선방안의중심에서지않고
단순개선에만초점을맞추거나현재와같은정치적행태를계속유지한다면보호지 역관리의근본적인문제는해결되지않을것이고,사회적으로논의되는주요방안들 은선언적구호에그칠수밖에없다지난수십년의경험이이를증명한다 따라서국회가무엇을,어떻게할것인지명확히제안하는것이필요하다발표에서
제안된개선방안들이실효성을갖기위해서는국회가지속적으로이끌어갈수있는 논의테이블,즉보호지역특별위원회설치,포럼운영등다양한역할제안이필요 하다
탐방객관리개선
최근환경부와국립공원공단이발표한국립공원탐방객5천만명유치목표는국립공 원의보호가치를훼손하고단순한관광상품으로전락시킬우려가있는발상이다.
이는현정부의보호지역에대한인식수준을보여주는중요한지표이다정부는국 립공원의보호가치를유지하는것을등한시하고정책성과와경영실적에치중하여 탐방객유치에집중하고있다
탐방객증가는국립공원생태계에부정적인영향을미치며,시설및탐방로확충으로 인한자연파괴로이어진다또한,지역경제활성화를명분으로탐방객유치를부추 기는개발논리는끊임없이개발사업을추동하여국립공원개발논란과사회적갈등 을심화시킨다
지난정부의'저지대탐방활성화'를목표로추진된'국립공원그린뉴딜','탄소중립 모델'등의정책들은겉으로는긍정적으로보이지만,실제로는탐방객증가를유도하 여자연에부담을가중시켰다특히설악산국립공원백담계곡에대형출렁다리를건 설하는사업은'그린뉴딜+탄소중립'을내세운국립공원공단이탐방을명분삼아보호 지역을정치적으로악용하고있음을명확히보여준다국립공원공단의보호지역관리 역량에대한의문이제기되는상황에서,위탁경영강화는신중하게접근해야할필요 가있다
보호지역관리효과성평가결과에서알수있듯이국립공원의핵심과제는탐방압 력(스트레스)조절이다.이를위해강력한규제원칙과주변지역투자강화를병행하 는전략을가져야한다.따라서전구간탐방예약제시행,입장료부활,휴식년제도 입,용도지구별행위허가및출입금지강화등강력한규제원칙을검토해제안해 야한다이러한적극적인정책과제도적뒷받침없이는일반적인제도개선은한계 에부딪힐수밖에없다
과감한제도개선
육상보호지역제도개선의원칙에있어,국민신뢰를높이기위해정책결정과정의 투명성을확보하는것은필수적이다다만,단순한정보제공을넘어의사결정의구 체적인근거자료를공개하는것이핵심이며,이를법률에명시하는개정안을검토제 안해야한다
보호지역기본법의실효성을높이기위해서는보호지역특성에맞는맞춤형관리체계 를구축하는것이핵심이다단순한부처이관을넘어,IUCN카테고리시스템을기 반으로보호지역관리목적,선정지침,관리책임조직등을명확하게비교평가하 여정비하는것이중요한과제이다.이런차원에서국립공원의경우해상국립공원은 해양수산부로,설악산국립공원과경주국립공원은국가유산청으로관리주체를분산하 는등다양한관리체계방안을제시할필요가있다.
또한,이와연계하여대통령직속'국가보호지역위원회'를신설하고,모든보호지역 관련계획변경,현상변경,시행허가,행위허가등의심의권한을위원회에부여하 는방안을검토해야한다국가생물다양성위원회격상과주체참여확대만으로는제 도개선효과를얻기힘들것으로판단된다나아가,국가보호지역청신설에대한검 토의필요성도제안한다
마지막으로,보호지역관리개선을위해서는사유지에대한과감한인센티브정책이 필수적이다보호지역지정으로인한재산권행사제약에대해현실적인보상이이루 어져야하며,토지소유주의기회비용을상쇄할수있는구체적인방안이마련되어야 한다.이러한맥락에서환경부와국립공원공단이사유지매수비용예산500억을셀 프삭감한것은보호지역관리에대한진정성을의심하게하는사례이다.제도개선 에있어서는사유지완전국유화또는보전지역권등공익적토지이용을위한적극 적인수단들을검토해제안할필요가있다
2025.3.11육상보호지역관리제도개선방안국회토론회
‘새로운보전패러다임’과‘올바른보전
(RightConservation)’지향
(허학영수석연구위원,국립공원연구원)
◦
보호지역은생물다양성보호를위한초석으로,전세계모든국가에서자연보전및생태계 서비스유지보전을위한핵심수단으로활용하고있습니다.우리나라는HAC1)에가입한국 가로서,새로운글로벌보전목표채택(K-MGBFActiontarget-3,30by30)에따라“제5차 국가생물다양성전략(2024-2028)(관계부처합동,2023)”과“2030국가보호지역확대로드맵 (관계부처합동,2023)”수립을통해“2030년까지육상과해양의30%를보호지역‧자연 공존지역(OECM)지정,체계적관리를통한효과적인현지-내보전체계구축”이라는목표를 설정하였습니다.
◦이의효과적인성취를위해서는양적확대는물론다양한질적인측면에대한고려가 필수적이라고할수있습니다.이번국회토론회제목에서나타나는‘페이퍼파크를넘어, 생명의공간으로’는이러한질적인측면을강조하고있다고할수있습니다
-우리나라보호지역의질적측면의개선에대한논의에있어,글로벌목표에서언급하고 있는질적측면과이의성취를모니터링하기위한지표는좋은기준점을제공하고있 다고할수있습니다.
-(30by30)보호지역자연공존지역(OECM)시스템을통해지구의30%보전관리:생태계대표성, 중요지역(생물다양성,생태계기능및서비스),연결성,광역경관,효과성/형평성등
<K-MGBFActionTarget3:2030년까지지구의최소30%보전>
2030년까지육상,내륙수역,연안및해양(특히생물다양성,생태계기능서비스측면중요지역)의최소30%이상을 보호지역자연공존지역(OECM)시스템(생태적대표성,양호한연결성,공평한거버넌스)을통해,효과적으로보전관리되도록 보장(IPLC권리존중)
üEnsureandenablethatby2030atleast30percentofterrestrial,inlandwater,andofcoastalandmarineareas,especiallyareasof particularimportanceforbiodiversityandecosystemfunctionsandservices,areeffectivelyconservedandmanagedthroughecologically representative,well-connectedandequitablygovernedsystemsofprotectedareasandothereffectivearea-basedconservationmeasures, recognizingindigenousandtraditionalterritories,whereapplicable,andintegratedintowiderlandscapes,seascapesandtheocean,while ensuringthatanysustainableuse,whereappropriateinsuchareas,isfullyconsistentwithconservationoutcomes,recognizingand respectingtherightsofindigenouspeoplesandlocalcommunities,includingovertheirtraditionalterritories.
-K-MGBFMonitoringFramework(CBD/COP/16/L.26/Rev.1)
Headlineindicator Optionaldisaggregations
3.1Coverageof PAsand OECMs
ByPAsandOECMs; Byrealm,biomeandecosystem functionalgroup(GlobalEcosystem Typologylevels2and3orequivalent)
Byareasofimportanceforbiodiversity Byeffectiveness(PAME) Bygovernancetype Byindigenousandtraditionalterritories
ProtectedConnectedIndex
ProtectedArea ConnectednessIndex
SpeciesProtectionIndex
Rateofprotectedareadowngrading,downsizing anddegazettementevents
IUCNGreenListofProtectedandConservedAreasStandard Proportionofkeybiodiversityareasinfavourablecondition
ProtectedAreaIsolationIndex
ProtectedAreasNetworkmetric
Numberofprotectedareasthathavecompleteda site-levelassessmentofgovernanceandequity
1)HighAmbitionCoalition(HAC)forNatureandPeople:‘30년까지전세계육상및해양면적의30%를보전 지역(보호지역+자연공존지역(OECM))목표(프랑스/코스타리카주도,현재(‘25.3.)우리나라포함120여개국참여) 한국정부는P4G서울정상회의(‘21.5.)에서글로벌생물다양성보전을위한HAC동참을공식발표
□우리나라보호지역관련주요이슈
ㅇ(분산적체계)다양한법‧제도,여러부처와지방정부관여
-보호지역유형별차별성(?),위계불분명(?),목적‧기준모호성(?),목적에따른관리(?), 글로벌정의부합성(?),경계설정및연결성(?)등
※국가차원의보호보전체계미흡:생태계대표성,중요지역(KBAs2)등),연결성등
<우리나라생물다양성‧생태계중요지역보호비율>
ㅇ(기능적/공간적중복)중복지정,관련부처별업무중복/상충(비효율적운영)
-(육상)보호지역3)중복지정률:38.25%
-(해양)보호지역4)중복지정률:37.13%
-복잡한지정
‧관리체계:책임소재불명확,관리주체간의견충돌,불필요한민원
야기,지정권자/관리주체이원화등
※이해관계자민원:규제중복(?),다양하고복합한관리관할체계등
ㅇ(높은사유지비율,부족한보상책/갈등관리,정부주도)
-보호지역내높은사유지비율:32.9%
-규제에따른보상체계미흡(세금혜택,보상/지원/협력,협치체계등)
(KDPA,‘22.12.기준)
2)중요생물다양성지역(KBAs;KeyBiodiversityAreas)은중요조류및생물다양성지역(ImportantBirdand BiodiversityAreas;IBAs),멸종제로제휴지역(AllianceforZeroExtinctionsites;AZEs)등으로구성
3)국토면적(100,284㎢)의17.45%(총계28,348.47㎢,중복10,843.49㎢)
4)관할해역(438,991㎢,EEZ포함)의1.81%(총계12,648.86㎢,중복4,697.11㎢)
□새로운보전패러다임과새로운보전접근방향필요
◦생물다양성협약(CBD)은제5차글로벌생물다양성전망(GlobalBiodiversityOutlook5,SCBD(2020))에서 지난10년간의글로벌생물다양성전략(Aichibiodiversitytargets)의어느하나도충분히성취된 목표는없다고밝히며,2050년생물다양성비전으로제시한“자연과조화로운삶(livinginharmonywithnature)”의 성취를위해서는변혁적변화(Transformativechanges)가필요함을강조
◦‘새로운보전패러다임’대두
-주제발표에서도소개되었는데,오늘날인류가직면한가장시급한두가지과제인기후 변화와생물다양성손실을통합적으로논의하기위해개최된“IPBES-IPCC공동워크숍(‘20.11.)”
에서“보호지역지정같은생물다양성보전대책은현재까지성공을위한필수적방안 이였지만,총체적으로보면전세계생물다양성손실을막기에는불충분했다.”고언급하며, 새로운보전패러다임의필요성을제안하고있습니다
•새로운보전패러다임은서식가능한기후(Habitableclimate),자립형생물다양성(Self-sustainingbiodiversity), 모두를위한양질의삶(goodqualityoflifeforall)이라는목표를동시에다루어야한다
•이를위해서는자연의개별적구성요소하나에집중하는것이아니라다기능성경관차원(scape approach)에초점을두어야한다
•이의3가지목표를충족하기위해필요한보호지역체계는아직확립되지않았으며,전세계적으로보호지 역의추정면적은“전지구의30%~50%가되어야한다”는것입니다
◦새로운보전패러다임에따른새로운보전접근방향모색필요
관리주체 중앙정부주도
관리대상 법정보호지역중심 정부(국가)주도거버넌스
관리목표 생물다양성중심 (멸종위기종등)
관리체계
관리접근
정부부처별
(개별법에따른접근)
지방정부및민간참여강화 사회전반의접근(wholeofsociety)
자연공존지역(OECM)발굴확대 다양한거버넌스유형
생물다양성포함복합목적 (기후위기대응,생태계서비스제공,양질의삶)
범부처통합적접근/국가체계강화 (통합DB/소통플랫폼강화)
(관련법)규제/보상 (연성규범확산)협력과지원 자연공존문화확산(자발참여+자율규제)
정부/전문가중심 기업/시민사회단체등참여형접근확산 현세대의건강한(깨끗한) 자연환경보전
모두(자연,미래세대포함)를위한건강한환경권보장
◦자연에투자하는것이우리모두가원하는미래에투자하는것
-Waldron등(2020)에따르면,“2030년까지전세계육지와해양의30%를보호하고지역을효과적으로
관리하려면연간평균투자액이미화1,400억달러로추산되며이는전세계GDP의 0.16%로현재자연을파괴하는활동을지원하는전세계정부보조금의3분의1미만에해당”
-자연은단순한경제적재화그이상으로,이러한“자연에의투자”는생물다양성손실과 기후변화문제를해결할수있을뿐만아니라
인류를포함한모든생명의근원인자연의
건강성과회복력을강화하는보다광범위한경제적이익도얻을수있을것입니다.
□우리나라현지-내보전체계(In-situConservationSystem,PAs+OECMs)개선방향(안)
◦(가칭)국가보호지역기본법제정을위한법제적기반강화
-현지-내보전체계정립을위한법적기반구축(국가통합전략,systemplan)
-사유지(매입,임대/임차제도),재산권침해보상/인센티브체계
-보호‧보전지역가치의타계획반영제도적보장(주류화)
-국가보호지역관리의통합을위한통합관리체계5)구축
-자연공존문화(sharing+caring),권리(미래세대,자연),갈등조정시스템등
ㅇ보호‧보전지역체계정립:비전/목적/목표,정의/기준,보호지역위계/유형(ex.엄정보전개념, IUCNcategory,다양한거버넌스등),조사‧연구강화,통합DB구축및정보공유,생태계대표성 (IUCNGET/EFG등),중요지역발굴보호체계,연결성,통합체계(통합전략,시스템계획/기본계획),기본 방향및원칙(ex.보호지역유형별),관리효과성평가‧보고‧환류(adaptivemanagementsystem)등
ㅇ관련법제/기관연계강화:환경권리(자연의권리,미래세대권리포함),소통체계/협의체,
인식증진‧교육‧역량강화(자연공존문화,환경적책무원칙),지정절차,관리체계(적합한 관리주체와방식,통합관리체계),거버넌스다양화(민간참여강화,협치체계등)등 ▣현지-내보전체계정립에있어RightConservation지향
ㅇ통합적접근:“보호지역+자연공존지역(OECM)”,“육상+해양”함께다뤄야...
ㅇ지자체,기업‧민간이참여하는사회전반의접근(wholeofsocietyapproach)강화
-이의선도를위한정부의역할중요(정보제공,소통플랫폼마련,생태계가우수한 국·공유지보전노력강화등)
ㅇRightConservation지향
-Rightplace:생태계대표성,중요지역보호강화
-Right-basedapproach:이해관계자권리,미래세대권리,자연권리
-Rightconservation:effectivemanagement,equitablegovernance
ㅇ긴호흡의장기적관점의추진필요
-새로운보전패러다임구현을위한장기적관점:서식가능한기후(Habitableclimate),자립형 생물다양성(Self-sustainingbiodiversity),모두를위한양질의삶(goodqualityoflifeforall)
-30by30는인류의최종목표가아니며,2050비전인‘자연과조화로운삶’구현을 위한자연공존문화확산필요(NaturePositiveFuture,HalfEarth)
5)의사결정/자문위원회,예산효율적사용,통합관리기법,협조체계,통합정보구축/정보소통공유강화,
민원통합대응,행정기관간협약체계,Eco-regionalgovernance구현(‘scapeapproach)등
육상보호지역연구발표국회토론회토론문
보호지역보호강화를위한법률적검토와제언
-생태경관보전지역(자연환경보전법)주민지원과백두대간보호지역(백두대간보호법)규제행위에대하여
MBC기후환경팀김민욱환경전문기자
1.생태경관보전지역주민환경감시원제도에대한법적고찰
보호지역의지정은보호지역내이용행위와개발을제한하여토지기회비용의발생과생계수단의손실등을가져 올수있다또보호지역내의야생동물들의개체수증가도주민들의피해로이어진다증가로인해인근주민들은 직접적인재산피해를입고있다보호지역지정으로인해피해를입고있는당사자들에게피해보상을해주는것이 필요하지만,재정적인한계와법적근거의미비로인해보상이충분히이루어지지않고있다.(박소희외2017) 생물다양성전략주무부처인환경부는국립공원,생태경관보전지역,습지보호지역등다양한보호지역을지정관 리하는부처이다이런보호지역을지정확대하고관리하는과정에서주민들과의갈등이반복되고이를해결하기위 한각종지원책을내놓고있다이중대표적인제도는주민환경지킴이제도였다왕피천생태경관보전지역의경우 매년90여명의주민환경지킴이를지정해재산권을침해받은주민들을지원하고행정력의공백을메워왔다보호지 역확대와보호강화측면에서주민참여형관리와주민지원등가장효과적인제도중하나로평가받았다주민 관리요원사업은2011년주민환경감시원제도라는이름으로본격화된다이사업은경북울진군과영양군의왕피천 생태경관보전지역내에거주하는주민을주민환경감시원으로채용하는일자리사업이다1년중약6개월가량 주민환경감시원으로고용돼2023년기준일급76,960원을지급받게된다월20일근무일경우월소득은 1,539,200원이다대다수의지역주민들이농업등을병행하는만큼적지않은추가소득원이된다.(대구지방환경청 2023)
하지만이제도는2024년부터중단됐다관련예산이삭감됐기때문이다이에대한관련보도도이어졌다.(MBC 2024)주민환경감시원제도는환경부가운영했지만그예산의근거는고용노동부의‘재정지원일자리사업’이었다 2023년기준고용노동부는‘재정지원일자리사업’중모두42개의직접일자리사업을지원했으며주민환경감시원도 그중하나이다당연히고용노동부의재정지원일자리사업평가를받아야한다주민환경감시원제도는여기서낮은 평가를받았다고용노동부는정량평가에서반복참여율이높고훈련및서비스연계율이낮다고평가했다<표1>또 민간일자리로의이행도낮다고평가했다.(고용노동부2023)고용노동부의일자리사업이여러고용지표를정량평가 대상으로삼기때문에농・산촌특정지역에거주하는소수의주민들을대상으로하는사업이일자리사업으로서 높은평가를받기는어려웠을것으로사료된다
<표1>2023년재정지원일자리사업주민환경감시원정량평가지표(단위:%,2023고용노동부) 『자연환경보전법』은생태경관보전지역주민지원사업을오직오폐수처리로한정하고있다.<표2>주민지원사업이 오폐수처리만으로한정된것은무엇보다주민동의가중요한보호지역지정측면에서부족하다는평가를피하기 어려워보인다
반복참여율
제20조(생태경관보전지역의주민지원)①환경부장관은생태경관보전지역에수질오염등의영향을직접미칠수있는지역(이하이조에서 “인접지역”이라한다)에서그지역의주민이주택을증축하는등의경우「하수도법」에따른개인하수처리시설및분뇨처리시설을설치하는 경비의전부또는일부를지원할수있다<개정2006.9.27.,2020.5.26.> ②환경부장관은생태경관보전지역및인접지역에대하여우선적으로오수및폐수의처리를위한지원방안을수립하여야한다이경우지 원에필요한조치및환경친화적농임어업의육성을위하여필요한조치를하도록관계중앙행정기관의장또는해당지방자치단체의장 에게요청할수있다<개정2020.5.26.> ③제1항에따른생태・경관보전지역및인접지역에대한지원의절차・방법등필요한사항은대통령령으로정한다<개정2020.5.26.> <표2>자연환경보전법제20조생태・경관보전지역의주민지원
많은연구들은보호지역의지정과유지에있어서주민들의적극적인참여보장과보호지역의경제・사회적인가치 향상그리고이익을공유할법과제도의지원을우선으로꼽는다.(박용하외2012181-183p)이와같은측면에서 살펴봤을때생태・경관보전지역의보다안정적인관리를위해서는그지정근거가되는『자연환경보전법』에서보 다적극적인주민들과의이익공유방법이담겨야할필요성이있다고할수있다관련해주민환경감시원제도를 자연환경보전법에명시하는박홍배의원실의자연환경보전법개정발의안을참고할수있다
2.백두대간보호지역규제행위에대한법적고찰
지난6월4일환경단체그린피스는백두대간보호지역인전북무주민주지산에서산림청에의한대규모벌채가확 인됐다고발표했다24년6월그린피스의보고서<보호받지못한보호지역-보호지역관리실태보고서>에따르면 민주지산에백두대간보호지역핵심구역과완충구역에걸쳐1구역당1ha에달하는모두11개구역에대규모벌채 가이뤄졌고,이지역은보호지역이기도하지만산림청이지정한‘경제림조성지역’에도해당한다.
산림청은『국유림의경영및관리에관한법률』제12조제1항에따라‘산림기술등을개발보급하여공사유림의 효율적경영을촉진하기위하여국유림중조림성공지및경제림육성단지등을시범림으로조성하여운영’하고있 다.시범림은기본적으로인간의인위적인숲조성을뜻한다.만약해당지역에기존의숲이형성돼있다면벌채와 같은기존숲의제거작업이불가피하다.
이와별도로2003년에는백두대간보호를위해『백두대간보호법』이제정됐다『백두대간보호법』제1조는‘백두대간 의보호에필요한사항을규정하여무분별한개발행위로인한훼손을방지함으로써국토를건전하게보전하고쾌적 한자연환경을조성함을목적으로한다’고목적을명시하고있다『백두대간보호법』제7조는보호지역내에서의행 위제한을명시하고있다제1항은백두대간보호지역핵심구역내에서특정한경우<표3>를제외하고는건축물의건 축,인공구조물이나그밖의시설물의설치,토지의형질변경,토석(土石)의채취또는이와유사한행위를금지하고 있다
<표3>『백두대간보호에관한법률』제7조제1항1-10
(법조문축약)-금지행위예외 1.국방군사시설의설치
2.도로・철도・하천등반드시필요한공용・공공용시설로서대통령령으로정하는시설의설치 3.생태통로,자연환경보전이용시설,생태복원시설등자연환경보전을위한시설의설치 4.산림보호,산림자원의보전및증식,임업시험연구를위한시설로서대통령령으로정하는시설의설치 4의2.등산로또는탐방로의설치정비
5.「국가유산기본법」제3조에따른국가유산및전통사찰의복원보수이전및그보존관리를위한시설 6.「신에너지및재생에너지개발이용보급촉진법」에따른신재생에너지의이용보급을위한시설의설치 7.광산의시설기준,개발면적의제한,훼손지의복구등대통령령으로정하는일정조건하에서의광산개발 (후략)
<표4>『자연환경보전법』제15조제1항
제1항에서금지하고있는행위중에‘벌채’는없다더불어서제1항의4를통해산림청이추진하는다양한형태의 산림경영역시가능하도록하고있다이와달리생태경관보전지역의보호근거다되는『자연환경보전법』은현상을 훼손하는행위를광범위하게규제하고있다『자연환경보전법』제15조제1항이제한하는행위는다음<표4>과같다 백두대간보호지역과달리식물을훼손하고고사시키는행위에해당하는‘벌채’가생태경관보전지역내에서는불가 능하다.제15조제2항의예외조항중에『산림자원의조성및관리에관한법률』에따른산림경영계획및산림보호 와『산림보호법』에따른산림유전자원보호구역의보전을위하여시행하는사업으로인한행위가포함돼있으나이 1.핵심구역안에서야생동・식물을포획・채취・이식(移植)・훼손하거나고사(枯死)시키는행위또는포획하거나고사시키기위하여화약류・ 덫올무그물함정등을설치하거나유독물농약등을살포주입(注入)하는행위 2.건축물그밖의공작물(이하“건축물등”이라한다)의신축증축(생태경관보전지역지정당시의건축연면적의2배이상증축하는경우에 한정한다)및토지의형질변경
3.하천호소등의구조를변경하거나수위또는수량에증감을가져오는행위 4.토석의채취
5.그밖에자연환경보전에유해하다고인정되는행위로서대통령령으로정하는행위
또한‘나무를베어내거나토지의형질변경을수반하지아니하는경우’라고정함으로서‘벌채’행위의예외가능성을 차단했다
많은연구가‘벌채’행위의생물다양성훼손을지적하고있다2016년10월박영석등의연구<산림벌채가산림곤 충다양성에미치는영향>에따르면벌채가된곳보다는비벌채지에서곤충의다양성이높게나타났다이런영향 으로벌채지에서는곤충의포식자인거미류가크게감소한것으로파악됐다산림사업효과에따른군집의변화가 확인된것이다해외에서도벌목으로인한생물다양성의감소를확인한연구는많다PedroJaureguiberryetal.
의22.11보고에따르면전세계생물다양성의감소에가장큰영향을끼치는것은농경이나축산을위한토지의 형질변경과직접적인수확(어업,벌목,사냥및야생동물무역등)을꼽고있다.
『백두대간보호법』은특정행위를규제하는‘블랙리스트’의형태를띠는반면『자연환경보전법』은포괄적으로행위를 규제하는‘화이트리스트’형태를띤다.『백두대간보호법』을환경부와산림청이공동입법하는과정에서두보호지역 을관리하는법안이서로다른성격을갖게된것으로보인다.하지만이상에서살펴본바와같이보호지역의지정 취지를따르기위해선백두대간보호지역의행위제한에대한법개정을검토할필요성이요구된다.
참고문헌/자료
MBC2024.01.17.<감시원사라진'보호지역'보호강화하겠다며예산은삭감> PedroJaureguiberryetal.2022.11.<Thedirectdriversofrecentglobalanthropogenicbiodiversityloss>Science AdvancesVol8,Issue45
고용노동부2023.7.<2023년재정지원일자리사업성과평가보고서> 국가법령정보센터『백두대간보호법』,『자연환경보전법』https://www.law.go.kr/ 그린피스2024.6.<보호받지못한보호지역:보호지역관리실태보고서> 대구지방환경청2023.02.<2023년왕피천유역생태경관보전지역주민환경감시원채용공고>대구지방환경청공고제2023-19호 박소희외2017.11.<생물다양성보전을위한지불의사액추정–지리산생태경관보전지역의사례>2017년한국환경정책학회 추계학술대회요약집p.54-55 박영석외2016.10.<산림벌채가산림곤충다양성에미치는영향>한국응용곤충학회학술대회논문집p.41
박용하외2012.12.<보호지역의지속가능한이용및관리-지역의생태,경제,사회적특이성을기반으로한접근>한국환경연구 원녹색성장연구보고서p.1-302
「페이퍼파크를넘어,생명의공간으로」육상보호구역관리제도개선방안
<토론자:산림청김학진산림생태복원과장>
산림분야보호지역현황
①지정현황(’23년말기준):총759,916ha
o산림보호구역482,271ha,백두대간보호지역277,645ha ☞
산림분야보호지역의지속적발굴및확대노력으로국내육상
생태계보호지역의43%(7,599/17,505㎢)에해당하는면적을관리
②지정확대추이
o산림보호구역:(’13)445,556→(’23)482,271ha/36,716ha증가
o백두대간보호지역:(’13)275,077→(’23)277,645ha/2,568ha증가
산림청보호지역관리체계현황
①근거법률:「산림보호법」및「백두대간보호에관한법률」
②보호구역업무수행체계
구분 기관
본청
연구 국립 수목원
구분 기관 부서명
연구 국립산림 과학원
지방산림청
현장
수행업무
산림생명정보연구과·산림분야유전다양성보존연구
국유림관리소
(산림생태관리센터)
시도 기초자치단체
·산림분야보호지역의지속가능한보전및 이용을위한현장관리
·산림분야보호지역내기능증진사업등
③계획/지침 <법정기본계획> o제4차산림생물다양성기본계획(’23~’27)
*「산림자원의조성및관리에관한법률」제42조(산림생물다양성의보전)①산림청장은 산림생물다양성의보전및지속가능한이용등을위하여산림생물다양성기본계획을수립 시행하여야한다.
o제3차산림유전자원보호구역관리기본계획
(’23~’27)
*「산림보호법」제10조의3(산림유전자원보호구역관리기본계획의수립ㆍ시행등)①산림청장은 산림유전자원보호구역의보호ㆍ관리를위하여5년마다다음각호의사항이포함된산림 유전자원보호구역관리기본계획(이하“관리기본계획”이라한다)을수립ㆍ시행하여야한다
o제2차백두대간보호기본계획
(’16~’25)
*「백두대간보호에관한법률」제4조(백두대간보호기본계획의수립등)②산림청장은백 두대간을효율적으로보호하기위하여제1항에따라마련된원칙과기준에따라기본계 획을환경부장관과협의하여10년마다수립하여야한다.
<지침,매뉴얼등> o지속가능한산림자원관리지침(산림보호구역관리지침반영)
산림의6
대기능별관리방안에따라산림의생태환경적인건전성을 유지하면서,다양한기능이최적발휘되도록산림을보전하고관리 *①목재생산림,②수원함양림(수원함양보호구역해당),③산지재해방지림(재해방지보호구역 해당),④자연환경보전림(산림유전자원보호구역,백두대간보호지역,자연공원,경관보전지 역등해당),⑤산림휴양림,⑥생활환경보전림(경관보호구역,재해방지보호구역,생활환경 보호구역,도시공원해당)
o
백두대간과정맥자원실태변화조사방법가이드라인
백두대간소득감소분지원에관한규정
④평가/환류
o
산림유전자원보호구역관리효과성평가(’12~)
-산림유전자원보호구역지정및관리에대한성과를평가·분석
-현장조사(생물다양성,교란,훼손등현장관리상태파악)와관리담당자
인터뷰,이해관계자설문등을통해종합평가
-이를통해보전및위협요인제거를위한방안제시
*「산림보호법」제10조의4(효과성평가)①산림청장은산림유전자원보호구역의보호및관리의 효과성에관한평가(이하이조에서“효과성평가”라한다)를실시할수있다.
②산림청장은효과성평가의결과를관리기본계획에반영하여야한다 ③효과성평가의기준ㆍ방법및시기등에필요한사항은대통령령으로정한다
*「산림보호법시행령」제5조의4(효과성평가)①산림청장은법제10조의4제1항에따른 산림유전자원보호구역의보호및관리의효과성에관한평가(이하이조에서“효과성평 가”라한다)를다음각호의사항을중심으로5년마다실시한다.
1.산림유전자원보호구역의현재상황및향후보호ㆍ관리계획
2.산림유전자원보호구역의보호ㆍ관리자원투입현황및보호ㆍ관리경과
3.산림유전자원보호구역의보호ㆍ관리성과등
o백두대간자원실태변화조사(’06~)
-백두대간및정맥자원실태변화조사결과를보호정책수립에반영
-백두대간인문사회환경,자연환경,훼손지현황,주민지원현황등에 대해조사·분석하여보호지역관리방안제시 -’06년1차기(’06~’10)를시작으로현재4차기(’21~‘25)조사진행중
산림보호구역종류 *지정현황(’23년말기준):482,271ha
1.산림유전자원보호구역(176,699ha) *96%국유림지역
산림에있는식물의유전자와종또는산림생태계의보전을위하여
필요하다고인정되는구역
2.생활환경보호구역(13ha)
도시,공단,주요병원및요양소의주변등생활환경의보호ㆍ유지와
보건위생을위하여필요하다고인정되는구역
3.경관보호구역(17,794ha)
명승지ㆍ유적지ㆍ관광지ㆍ공원ㆍ유원지등의주위,그진입도로의 주변또는도로ㆍ철도ㆍ해안의주변으로서경관보호를위하여 필요하다고인정되는구역
4.수원함양보호구역(284,741ha)
수원의함양,홍수의방지나상수원수질관리를위하여필요하다고 인정되는구역
5.재해방지보호구역(3,024ha)
토사유출및낙석의방지와해풍ㆍ해일ㆍ모래등으로인한피해의 방지를위하여필요하다고인정되는구역
백두대간보호지역구분 *지정현황(’23년말기준):277,645ha
1.핵심구역(181,064ha)
백두대간의능선을중심으로특별히보호하려는지역
2.완충구역(96,581ha)
핵심구역과맞닿은지역으로서핵심구역보호를위하여필요한 지역