REVISTA IMDFIN #3- OUTSOURCING, LA MANZANA DE LA DISCORDIA by imdfin

Director General del IMDFIN FRANKLIN CORLAY AGUILAR fcorlay@imdfin.com.mx Directora Editorial ILSA APREZA ilsa@imdfin.com.mx

Directora de Finanzas MARCELA GONZÁLEZ ARRIETA mega@imdfin.com.mx

Director de Análisis Estratégico EDUARDO GONZÁLEZ CHÁVEZ e.gonzalez@imdfin.com.mx

Director de Arte, Diseño Creativo y Fotografía MIGUEL ANGEL PÉREZ BERNAL m.perez@imdfin.com.mx

Directora de Enlace Institucional BRICEIDA DE LA CRUZ SALGADO b.delacruz@imdfin.com.mx

Director de Atención a Clientes JUAN MANUEL HIPOLITO ZAMBRANO j.hipolito@imdfin.com.mx

Editor Web ROLANDO RUIZ r.ruiz@imdfin.com.mx

Fecha de impresión del ejemplar número 3: 16 de enero de 2021. Los artículos o comentarios de los columnistas, escritores o entrevistados no reflejan necesariamente la opinión de los editores, la revista o el IMDFIN. Del mismo modo, la veracidad de los datos, gráficas y/o citas presentados por los columnistas, escritores o entrevistados no son responsabilidad de los editores, la revista o el IMDFIN. Los datos o afirmaciones contenidos en los anuncios de esta publicación son sólo de carácter informativo y los editores no asumen ninguna responsabilidad respecto de ellos. los editores, la revista o el IMDFIN no se hacen responsables por posibles errores y omisiones en la revista. A su vez, los editores no se responsabilizan por la calidad, veracidad o cualquier otra característica de los productos o servicios anunciados. Prohibida su reproducción parcial o total, así como cualquier forma de almacenamiento o transmisión por ninguna forma o ningún medio, que no tenga el permiso expreso de la revista o el IMDFIN. Certificado de licitud de contenido y título: permiso en trámite. Reservas de derechos de publicaciones periódicas: permiso en trámite. Envíe sus comentarios a la Dirección Editorial: comentarios@imdfin.com.mx Todas las cartas deben presentar nombre completo del autor, dirección y teléfono. En caso de ser necesario, las cartas serán resumidas y/o editadas en función de su claridad y extensión. Las cartas y/o artículos enviados son responsabilidad de los autores y no reflejan la postura ideológica de la revista o el IMDFIN. En la presente publicación, al señalar como objeto de estudio a las Entidades Federativas o Estados, se contemplan indistintamente los Estados Libres y Soberanos, a los que se refiere el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y a la Ciudad de México, regulada por el numeral 122 de dicho ordenamiento legal. Si bien conceptualmente no son equivalentes, por la prevalencia en el uso de la voz “Estados”, se refirieron o graficaron de forma semejante en este análisis, pero de ninguna manera se sugiere que la Ciudad de México sea un Estado de la Federación. Las fotografías de los funcionarios públicos fueron proporcionados por ellos mismos, u obtenidas de la página de Comunicación Social de sus respectivos Estados o la página de la CONAGO. Algunas fotografías fueron tomadas de Quien y DiarioNoticiasWeb. Fuente de la portada: Forbes México Banco de fotos Shutterstock

CONTENIDO 08 Editorial

11 Lo más relevante

14 Outsourcing en el gobierno.

Franklin Corlay Aguilar

19 Ejecución de las sanciones por

faltas administrativas graves y no graves, previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Magistrado Alberto Gándara Ruiz Esparza

24 Incumplimiento de las Reglas de

Disciplina Financiera en el FAM 2018. Eduardo González Chávez

28 32 La Reforma Judicial y la Suprema

Corte.

Francisco Javier Tapia

38 Instrumentos

y herramientas contracíclicas para reactivar el crecimiento económico en Estados y municipios. Jorge Gómez Lechuga

ENERO 2021

CONTENIDO

55 Fondo de Aportaciones para los

Servicios de Salud (FASSA).

Eduardo González Chávez

61 Algunos

comentarios críticos en relación al concepto de Acto Administrativo.

Luis Darío Ángeles González

70 Reformas fiscales 2021.

Edgar Javier Corlay Aguilar

76 ¿Cuáles son los posibles objetivos

del Peso Mexicano y de las bolsas mundiales?

Miguel Rodríguez Bonet

Outsourcing. La manzana de la discordia.

Franklin Corlay Aguilar

92 Analizando el PEF 2021. Programas

sociales vs Obra.

Franklin Corlay Aguilar

102 Pronóstico del clima

105 La Quiebra de los Sistemas de Retiro

en las Entidades Federativas. El Déficit de 1.8 billones de pesos Eduardo González Chávez

112 Top 5 Muertes por COVID-19

102

ENERO 2021

CONTENIDO

114 Agenda 2030

Rogelio Alonso Vizcarra

120 Top 5 Pruebas de COVID-19

123 El relativismo punitivo del enemigo

para el combate a la corrupción

123

Dra. Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria

130 Algunos retos en lo local del Sistema

Nacional Anticorrupción

José de Jesús Silva Pineda

134 POLÍTICA ENERGÉTICA, ¿Se le cayó

el Sistema al Director de la CFE?

Franklin Corlay Aguilar

138 Horroróscopo de la corrupción

120 140 Noticias del IMDFIN

142 Viajando por… Acapulco

Artemio Cuevas López

146 Tecnología

147 Entretenimiento

148 De nuestra biblioteca 150 Buzón de lectores

Briceida de la Cruz

142 Ilsa Apreza

ENERO 2021

EDITORIAL

erramos un año 2020 que nos deja serias secuelas en materia económica y por supuesto, de salud, no solamente en México, sino el mundo entero. Vimos cómo la toma de decisiones impactaron a millones de personas; cómo los gobiernos emanados de distintas ideologías trataron de conducir los destinos de su población, con aciertos y errores.

Fuimos testigos de cómo las personas tomaron sus propias decisiones, muchos nos confinamos, otros más, por necesidad tuvieron que seguir adelante, porque viven al día; y otros más, de manera irresponsable, siguieron con su vida normal, sin importar que muchos de ellos se convirtieron en vehículos de contagio. En muchas casas hoy falta alguien; no se le dio la importancia y la gravedad a esta pandemia. Culpables hay muchos, y nadie quiere asumir las consecuencias. México y el mundo cambiaron; por eso el término de “nueva normalidad” que muchos no entienden aún. La pandemia llegó para quedarse, y en palabras de la OMS, vendrán otras. ¿Qué vamos a hacer? Aprender a vivir con ella.

ENERO 2021

EDITORIAL

A eso hay que sumarle la desaceleración económica al borde de la recesión y por supuesto, la recesión misma. Se niega en los discursos políticos, pero se aprecia en la mesa de la gente, cuando no tiene qué comer, cuando las limitaciones para tener un alimento llegaron a casa, cuando la salud prometida de primer mundo hoy sólo son palabras. Los hospitales no están desbordados porque la gente está muriendo en sus casas o peor aún, en el trayecto al hospital, donde es un largo proceso tortuoso que te reciban.

No se cayó el empleo … se sigue cayendo: eso es lo peor. Las familias mexicanas, las pobres, no tienen un mecanismo económico para sobrevivir; y aquellos que lo tienen, como los adultos mayores o los jóvenes, no es suficiente. Pero hay millones de mexicanos más que ni siquiera cuentan con una promesa, están en el olvido. Lo de menos es buscar empleo, la pregunta es dónde. Los Gobiernos van a padecer una crisis financiera para este 2021. La concentración de presupuesto va para programas sociales, la inversión en infraestructura no tiene comparación contra la dispersión de recursos a personas. Si bien es cierto, existe un presupuesto para la gente, no necesariamente es Inversión Social, más bien es sólo eso, un gasto.

Mientras tanto, los costos en los gobiernos aumentan; cada vez son más trámites y servicios subsidiados; más recursos, sólo para dar mantenimiento a la obra que ya existe, no habrá para obra nueva, es prácticamente imposible. Hablar de créditos hoy es sinónimo de desprestigio político y nadie quiere asumir ni la deuda, ni su costo. La austeridad no es suficiente, ya que gran parte de presupuesto se va para nómina, entidades paraestatales y deuda; incluso el recurso para obra es mínimo. ¿Que nos depara 2021? Una oportunidad para hacer un verdadero ejercicio de administración. El reto actual no es hacer más con menos. Hoy a lo que se aspira, como mínimo, es hacer lo mismo, con menos recursos.

Veremos quiénes son buenos gobernantes, buenos administradores; también veremos la clase de diputados que tenemos: aquellos que proponen o aquellos que sólo alzan la mano. FRANKLIN CORLAY. • PRESIDENTE DEL CONSEJO •

ACT. CÉSAR HIDALGO RUIZ

Asesor Financiero Tel. 55 21050501 • 351 1081480 • 618 3216176

ENERO 2021

LO MÁS RELEVANTE

LLEGARON LAS PRIMERAS VACUNAS

CONTRA EL COVID-19

finales del mes de diciembre llegó el primer cargamento de la vacuna de Pfizer, cuyo destino final es el personal en los servicios de salud, en la línea directa de atención en el combate a esta pandemia. Con esta llegada, se hizo una calibración sobre la recepción, traslado, almacenamiento, descongelamiento y aplicación de la misma; se debe precisar que la vacuna requiere de toda una logística interna para su aplicación. No es que llega y está lista para aplicarse. A lo largo de los días han ido llegando más dosis y se ha ido consolidando esa logística. La nota es que son 34 millones de dosis totales las que la farmacéutica venderá a México, lo cual alcanza para 17 millones de personas (se requieren 2 dosis); para ello el Gobierno de la República está realizando los acuerdos necesarios con AztraZeneca y CanSinoBio, siendo ésta última la más viable para aplicarse en comunidades remotas, porque no requiere refrigeración especial. El reto es vacunar a 76 millones de mexicanos; en la primera etapa al personal de los servicios de salud, luego los maestros y después a la población en general. Por fin una luz en el camino.

ste año se harán las elecciones más grandes de la historia de México. En juego las Diputaciones Federales, 15 Gubernaturas y más de 2 mil Ayuntamientos: una cifra inédita. Anoten esto: 448 Diputados Federales harán uso del mecanismo de reelección; nos da una idea clara de lo que es aferrarse al poder. En el caso de los alcaldes, no se tiene una cifra precisa en la actualidad. Sería el colmo que un Gobernador quisiera reelegirse (porque no lo permite la ley), pero más de uno probablemente se anotaría.

ELECCIONES 2021

EN SUS MARCAS, LISTOS, SE QUEDARON FUERAAA

Cada partido ha iniciado sus procesos internos de selección de candidatos; y lo que era de esperarse, se están dando hasta con la cubeta. En el caso de las Gubernaturas, todos los suspirantes dicen que son la mejor opción, que están mejor posicionados, que tienen la mayor experiencia, entre otras cualidades, y que, según ellos, son los ciudadanos perfectos, como los que hay en los países de primer mundo como Canadá y Dinamarca (igualito que en los hospitales). Las descalificaciones están presentes de manera diaria, todos quieren la candidatura, pero nada más es una por Estado, hay que recordarles que no existen co-gubernaturas ni vicegobernadores. Tampoco gubernaturas plurinominales (para aquellos que se sienten tocados por la divinidad).

Como en cada elección, habrá ofendidos y desplazados, por lo que se va a requerir un hospital entero, de alta especialidad, no para COVID-19, sino para la operación cicatriz, habrá muchos “hospitalizados”.

ENERO 2021

LO MÁS RELEVANTE

TRIUNFO DE JOE BIDEN

Y LAS INSTITUCIONES EN ESTADOS UNIDOS

Después de un largo, tortuoso y tormentoso camino electoral, los ciudadanos en los Estados Unidos optaron por el cambio: del divisionismo y populismo, a la unidad y experiencia con el demócrata Joe Biden. Pero esto no acabó en la elección ni en el conteo de votos; lo grave fue que desde la Casa Blanca se dispuso de un ataque sistémico y organizado para descalificar las elecciones, mediante declaraciones que no solamente iban desde un señalamiento de fraude, sino también llamados a la rebelión. El punto más álgido sucedió el pasado 6 de enero, cuando el Congreso de los Estados Unidos, en el proceso de certificación de la victoria del demócrata, fue brutalmente asaltado por seguidores del todavía Presidente Donald Trump. Un personaje que no aceptó su derrota, que no se cansó de insultar a sus opositores, de callar a medios de comunicación, de nunca asumir culpas ni responsabilidades. Ese intento de golpe de estado al que convocó con el asalto al Capitolio, es una muestra de lo que personas con poder pueden llegar a hacer. 5 fueron las personas muertas por la gracia de su convocatoria. Pero para él, lo más importante no fueron las muertes, ni la violencia: su coraje fue porque le cancelaron su cuenta de Twitter, en manos de quién estaban los estadounidenses. Indudablemente alguien debe pagar por esos hechos y en el corto plazo. Estados Unidos fue herido por uno de los suyos, quien no tuvo la menor consideración por las Instituciones de su País, que, por cierto, fueron las que frenaron su pretensión de perpetuarse en el poder. Adiós a la era Trump, su pueblo ya lo juzgó, ahora toca a la nueva administración y a la historia juzgarlo también. Felicitaciones a las Instituciones de Estados Unidos, su autonomía funcionó, felicitaciones a Joe Biden. Que su gobierno sea por el bien de Estados Unidos, y de México.

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ENERO 2021

ANÁLISIS JURÍDICO

OUTSOURCING EN

EL GOBIERNO

LIC. FRANKLIN CORLAY.

Licenciado en Derecho y Ciencias Sociales. Socio Fundador del IMDFIN. Desde el año 2004 es Consultor en temas de Finanzas Públicas y Auditoría. Especialista en integración de Proyectos de Inversión en el Sector Público y Privado. Autor de obras como Integración de Libros Blancos, 23 Guías de Auditoría Municipal y recientemente Faltas Administrativas, lo que la ley quiere decir.

omo ya quedó establecida la postura del Presidente López Obrador, el outsourcing va para afuera. No hay vuelta atrás, incluso para el mismo Gobierno Federal. Entonces se hace necesario un breve análisis al respecto. ¿Cómo está eso del outsourcing en el gobierno? ¿Usan estos esquemas?

La respuesta es sí. Todos los gobiernos ocupan estos esquemas de subcontratación de personal por dos razones principales. La primera tiene que ver con la normatividad, sobre todo la de presupuesto y disciplina financiera, donde básicamente se limita la apertura de plazas de trabajo nuevas, porque, como ha quedado demostrado en la historia presupuestal, aperturar una sola plaza implica no solamente sueldos y salarios, sino también prestaciones sociales y sobre todo, retiro y pensión.

“

También hay que sumar un factor social-laboral: los sindicatos. Entre más plazas se creen, ellos tienen su propio coto de poder. Por algo representan más del 80% de la totalidad de la plantilla de cualquier gobierno.

”

La segunda razón es el presupuesto. Aquí nos detendremos un poco. Un gobierno cuenta con recursos pero son limitados, por lo tanto, al tratar de abrir nuevas plazas, significaría sacrificar presupuesto a otros capítulos de gasto, que ya de por sí están ajustados. Se debe recordar que existen tabuladores de sueldos y salarios, por lo que estos, en cualquiera de los niveles jerárquicos, no pueden modificarse, es decir, en una misma categoría no se le puede pagar a uno más que a otro. Atendiendo a estas dos razones, desde hace algunos sexenios los gobiernos comenzaron a migrar de nómina a servicios. El outsourcing como tal, para efectos de gobierno, es evitar pagar con recursos de capítulo mil de gasto, es decir, se evita pagar con cargo a recursos de nómina, primero porque no se puede y segundo porque no tienen recurso. Suponiendo que la plaza de afanador tenga asignado en el tabulador de sueldos y salarios la cantidad de $10 mil pesos y se requieran 10 elementos para hacer esas labores de limpieza, estaríamos hablando de $100 mil pesos mensuales, más los impuestos y cargas sociales correspondientes. Pero resulta que esa institución no tiene los $100 mil pesos, sólo cuenta con $80 mil. Por un lado, podría contratar sólo a 8 personas, pero no darían cobertura total de limpieza; o la otra posible solución sería contratar a las mismas 10 personas, pero con un sueldo menor, lo cual está prohibido, porque ya está publicado el importe en el tabulador.

ENERO 2021

ANÁLISIS JURÍDICO

Este es un caso típico donde por esos $80 mil pesos contrata a 10 personas, pero por la vía de la prestación de servicios, que incluye el suministro de personal. Se contrata a una empresa bajo el concepto de servicios de limpieza y se contaría con el servicio. Al final, lo que la institución quiere es que sus instalaciones se encuentren limpias, con un presupuesto limitado. Lo mismo sucede con los servicios de vigilancia. Y aquí tenemos gastos asociados. Reclutar, seleccionar y formar a un policía no es nada barato, requiere aplicar recursos humanos, financieros y materiales. En todas las Entidades existen academias de policía que incluyen bachillerato técnico, entrenamiento y demás cuestiones. Todo eso tiene un costo y se recupera en la seguridad de las comunidades. Sin embargo, la guardia y custodia de edificios públicos no requiere una función tan especializada y por esta razón, agregando las razones de norma y presupuesto, los gobiernos optan por contratar personal de vigilancia, porque en definitiva, es más barato para el Estado. Imaginen entrenar a

un súper policía para tenerlo de guardia recepción en el acceso de un hospital, sería incongruente. Sólo en los Estados, durante 2020, se ejercieron 658 millones de pesos (no reportaron cifras 8 entidades) en servicios de vigilancia.

Debemos precisar que el outsourcing es subcontratar personal, en los casos de servicios de limpieza y vigilancia no hay una subcontratación propiamente dicha, sino la prestación de un servicio que incluye los recursos humanos. En otras palabras, hay un valor agregado, que en este caso es la prestación de un servicio específico.

Sin embargo, existe otra modalidad que están usando los gobiernos para darle la vuelta a la norma para aperturar plazas y el presupuesto asignado, que es la de servicios profesionales, servicios técnicos o simplemente servicios. En este caso no es outsourcing, sino más bien un contrato de prestación de servicios a cargo de una persona física. Caminos y Puentes Federales prefiere subcontratar al personal asignado en las casetas de cobro en la red de autopistas y puentes a su cargo, es un ejemplo claro de outsourcing. Esto no quiere decir que sea del todo malo, en virtud de que en estos contratos se les obliga a las empresas suministradoras a acreditar el pago de impuestos y cargas sociales para sus trabajadores, lo mismo que alegan las suministradoras de personal en el sector privado. Revisando el portal de Compranet y aplicando el filtro de tipos de contrato como servicios, subcontratación de personal, servicios profesionales, subrogación de servicios o servicios especializados, se han firmado cerca de 2 mil contratos en los últimos 2 años. Las declaraciones del Presidente López Obrador van en el sentido de que, si en la iniciativa privada se va a prohibir esta práctica, también lo harán en el Gobierno Federal. El problema es que se pretenden

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ANÁLISIS JURÍDICO

crear plazas nuevas, lo cual tendría un impacto presupuestal negativo. Ya de por sí se tiene una seria limitación en disponibilidad de recursos, en virtud de que el PEF 2021 está orientado a apoyos sociales a través de beneficiarios directos.

PARA LOGRAR ESTA META SE VIENEN VARIAS PROBLEMÁTICAS A RESOLVER: 1.

Cuantificar el número real de personas bajo el esquema de subcontratación que prestan sus servicios de manera directa o indirecta al Gobierno Federal, ya sean dependencias o entidades y con base en ello, determinar los recursos que se ejercerían durante un año, incluyendo las prestaciones sociales y los temas de retiro. El costo total seguramente será muy alto. 2. Los escenarios de política económica no se ven en recuperación en los próximos 3 años, por lo que los ingresos, si bien nos va, permanecerán iguales, pero el gasto será el mismo, peor aún, la inflación nos jugará en contra. Se traduce en que habrá menos dinero, las cosas serán más caras y tendremos que hacer las mismas acciones, programas y obras como si tuviéramos dinero. Recordemos, la bolsa es una sola, la pregunta aquí sería qué es lo que se va a sacrificar, a qué obra, programa o acción le vamos a quitar dinero para pagar esta nómina adicional. Sería una decisión más que difícil. 3. Para este año 2021 no sería posible, porque se tendría que modificar el Presupuesto de Egresos de la Federación. Si bien es cierto que la Cámara de Diputados puede hacer una reforma, volveríamos al mismo problema, decidir a qué acción, programa u obra le quitamos dinero. Los diputados no pueden aparecer por arte de magia más ingresos que los proyectados. La solución en el caso del outsourcing del gobierno tendrá un costo muy alto y al menos, no podría hacerse durante este año.

“

Pero si somos justos, en la iniciativa privada se debería medir exactamente igual que en el Gobierno, ya que presenta los mismos escenarios, un costo alto y si en el orden público no lo harán este año, en el sector privado se les debería dar la misma oportunidad.

”

Como ya quedó establecido por el propio Presidente López Obrador y por la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, tienen motivos suficientes para recriminar estas prácticas, porque hay que aceptarlo, el abuso ha estado a la orden del día, y el afectado es el trabajador, ahí no hay ninguna duda; pero si el Gobierno acusa que esta figura es ilegal, abusiva y la aplica, entonces es parte del problema, estaría solapando esta práctica. ¡Piso parejo, entonces!.

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ANÁLISIS FINANCIERO

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ANÁLISIS JURÍDICO

EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES POR FALTAS

ADMINISTRATIVAS GRAVES Y NO GRAVES, PREVISTO EN LA LEY GENERAL

DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS DIFERENCIAS, ALCANCES Y PROBLEMÁTICA

ara comprender el tema de la ejecución de las sanciones administrativas disciplinarias del régimen actual, es necesario remontarse a los antecedentes de esta figura en las legislaciones anteriores y los criterios que se fueron generando en el transcurso del tiempo. Ponemos la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (D.O.F 31/12/1982), como el primer antecedente. El artículo 75 de aquella Ley disponía: La ejecución de las sanciones administrativas impuestas en resolución firme se llevará a cabo de inmediato en los términos que disponga la resolución. La suspensión, destitución o inhabilitación que se impongan a los servidores públicos de confianza, surtirán efectos al notificarse la resolución y se considerarán de orden público. …

“

Evidentemente las resoluciones firmes, son aquellas que contra estas no cabe recurso alguno, ya sea porque la ley no contempla o porque ya ha transcurrido el plazo establecido para impugnarla; cuando una resolución es firme equivale a cosa juzgada.

En ese sentido, durante el período de vigencia de esa Ley, se generó una gran confusión práctica, pues el mismo párrafo tenía dos alcances distintos; por un lado se ordenaba la ejecución hasta que se encontrara firme la resolución y por el otro, se determinaba que la suspensión, destitución e inhabilitación deberían ejecutarse de inmediato por ser de orden público, lo que dejó fuera a las sanciones de apercibimiento, amonestación y las sanciones económicas. En septiembre del año 2000, se publicó la tesis aislada identificada con el número P. CLII/2000, visible en la página 41 del Tomo XII, con el rubro:

“RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 75 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL ESTABLECER QUE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS IMPUESTAS EN RESOLUCIÓN FIRME SE LLEVARÁ A CABO DE INMEDIATO, NO TRANSGREDE LA GARANTÍA DE AUDIENCIA.” Esta tesis, concluye que el hecho de que el artículo 75 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos disponía que la ejecución de las sanciones administrativas impuestas en resolución firme se llevará a cabo de inmediato, no obstante que, la propia Ley contemplaba medios de impugnación, no resultaba violatorio de la garantía de audiencia, pues la resolución se dicta después de llevar a cabo el procedimiento y la privación de derechos que pudiera sufrir el afectado con motivo

ALBERTO GÁNDARA RUIZ ESPARZA MAGISTRADO CONSULTOR TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE MÉXICO 30 años dedicado al estudio del derecho disciplinario. Autor de 4 libros: •Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, Editorial Porrúa. •Derecho Disciplinario Mexicano, Editorial Porrúa. •Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos comentada, GAS. •Ley General de Responsabilidades Administrativas y Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado de México y Municipios, Comentarios y Análisis comparativo. Publicado por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.

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ANÁLISIS JURÍDICO

de la ejecución de dichas sanciones, no es definitiva, pues en caso de que lo decidido en el recurso de revocación o en el juicio contencioso administrativo le sea favorable, será restituido en el goce de los derechos de que hubiere sido privado. Posteriormente en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, se modifica la redacción de la disposición suprimiendole el término “impuestas en resolución firme”. El artículo 30 se señalaba: La ejecución de las sanciones administrativas se llevará a cabo de inmediato, una vez que sean impuestas por la Secretaría, el contralor interno o el titular del área de responsabilidades, y conforme se disponga en la resolución respectiva. … Nuevamente, los altos tribunales se pronunciaron respecto del alcance de este precepto, en algunas tesis como las siguientes:

“

“SERVIDORES PÚBLICOS. EL ARTÍCULO 30 DE LA LEY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS RELATIVA, AL DISPONER QUE LA EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS SE LLEVARÁ A CABO DE INMEDIATO, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE SUPREMACÍA CONSTITUCIONAL, AL RESPETAR LAS GARANTÍAS JUDICIALES PREVISTAS EN EL ARTÍCULO 8o., NUMERAL 1, DE LA CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS”

”

Esta tesis, concluye que el artículo 30 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, al establecer que la ejecución de las sanciones administrativas se llevará a cabo de inmediato, no transgrede el principio de supremacía constitucional previsto en el artículo 133 del Pacto Federal, al respetar las garantías judiciales referidas en el rubro. Otra más con razonamientos similares:

Para que el sistema de responsabilidades administrativas funcione, se deben establecer mecanismos eficaces de la ejecución de las sanciones y además contar con las mismas reglas en todos los casos.

Como lo he señalado reiteradamente, el esquema de sanciones de la Ley General debe armonizarse, pues en materia de faltas no graves el catálogo contempla sanciones desproporcionales y en las faltas graves, es insuficiente la inhabilitación por un año en los casos en los que no haya daños, perjuicios o beneficios indebidos.

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ANÁLISIS JURÍDICO

El catálogo de sanciones por faltas no graves, es: • • • •

Amonestación pública o privada; Suspensión del empleo, cargo o comisión de uno a treinta días. Destitución de su empleo, cargo o comisión, y Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas, de tres meses a un año.

Para la comisión de faltas graves proceden las siguientes:

• • • •

Suspensión del empleo, cargo o comisión de treinta a noventa días; Destitución del empleo, cargo o comisión; Sanción económica, indemnización, y Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público y para participar en adquisiciones, arrendamientos, servicios u obras públicas de uno hasta diez años si el monto de la afectación de la Falta administrativa grave no excede de doscientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización, y de diez a veinte años si dicho monto excede de dicho límite.

Cuando no se causen daños o perjuicios, ni exista beneficio o lucro alguno, la inhabilitación será de tres meses a un año, con lo que la Ley equipara esta sanción, con la máxima en caso de faltas no graves. Entrando en materia de ejecución de sanciones, la Ley General establece diferencias entre las faltas graves y no graves. Para las faltas no graves, el artículo 222 dispone un esquema similar al del artículo 30 de la legislación anterior:

Artículo 222. La ejecución de las sanciones por Faltas administrativas no graves se llevará a cabo

de inmediato, una vez que sean impuestas por las Secretarías o los Órganos internos de control, y conforme se disponga en la resolución respectiva.

En materia de faltas graves, el artículo 225 señala:

Artículo 225. Cuando haya causado ejecutoria una sentencia en la que se determine la plena responsabilidad de un servidor público por Faltas administrativas graves, el Magistrado, sin que sea necesario que medie petición de parte y sin demora alguna, girará oficio por el que comunicará la sentencia respectiva, así como los puntos resolutivos de esta para su cumplimiento, de conformidad con las siguientes reglas: … Se repite el mismo esquema de firmeza para las sanciones impuestas a particulares en el artículo 226. Como se puede observar, para el caso de faltas no graves, la Ley tiene prevista la ejecución inmediata, sin firmeza, lo que implica que una inhabilitación por un año se ejecutaría de inmediato a diferencia de una sanción igual pero impuesta por falta grave, cuya ejecución debe esperar a que cause ejecutoria.

El artículo 20, apartado B, fracción I, de la Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos, regula el principio de presunción de inocencia, en materia penal, trasladado al Derecho Disciplinario, como expresión punitiva del Estado. Este derecho, además está reconocido en diversos tratados internacionales de los que México es parte, como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo 11.1; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos en su artículo 14.2 y en la Convención Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José) en el artículo 8.2. En consecuencia de lo anterior, es un derecho humano que la Constitución y los tratados internacionales reconocen y garantizan hasta tener una sentencia o resolución condenatoria firme.

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ANÁLISIS JURÍDICO

“

Es decir, esta presunción sólo puede quedar desvirtuada definitivamente cuando quede firme la determinación condenatoria, pues si la resolución todavía es susceptible de modificarse o revocarse, no existe certeza respecto de la responsabilidad administrativa, por lo que el trato de “no culpable” debe prevalecer.

”

La propia Ley General de Responsabilidades Administrativas, establece con claridad el principio de presunción de inocencia, lo que no es congruente con las disposiciones relativas a la ejecución de sanciones por faltas no graves:

Artículo 111. En los procedimientos de responsabilidad administrativa deberán observarse los principios de legalidad, presunción de inocencia, imparcialidad, objetividad, congruencia, exhaustividad, verdad material y respeto a los derechos humanos.

Artículo 135. Toda persona señalada como responsable de una falta administrativa tiene derecho a que se presuma su inocencia hasta que no se demuestre, más allá de toda duda razonable, su culpabilidad. Las autoridades investigadoras tendrán la carga de la prueba para demostrar la veracidad sobre los hechos que demuestren la existencia de tales faltas, así como la responsabilidad de aquellos a quienes se imputen las mismas. Quienes sean señalados como presuntos responsables de una falta administrativa no estarán obligados a confesar su responsabilidad, ni a declarar en su contra, por lo que su silencio no deberá ser considerado como prueba o indicio de su responsabilidad en la comisión de los hechos que se le imputan. En consecuencia de lo anterior, existe una evidente incongruencia en la Ley General, que puede dar lugar a la inconstitucionalidad, al no respetar el principio de presunción de inocencia en la ejecución de sanciones por faltas administrativas no graves, cuyo impacto, como ya se explicó puede ser el mismo que en las faltas graves.

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FISCALIZACIÓN

INCUMPLIMIENTO DE LAS REGLAS

DE DISCIPLINA FINANCIERA

EN EL FAM EDUARDO GONZÁLEZ CHÁVEZ @eduarlet6526 Es titulado en Derecho por la UNAM y cuenta con acreditaciones en Educación Financiera, Contabilidad Gubernamental y Auditoría Forense Empresarial. Con experiencia profesional en el litigio privado y en la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la dictaminación de tesis de la Primera Sala. Actualmente se desempeña como Editor del Diccionario Jurídico (diccionariojuridico. org) y Director de Análisis Estratégico del Instituto Mexicano para la Evaluación de Disciplina Financiera (IMDFIN).

1 La Recaudación Federal Participable en un una parte del cúmulo de ingresos que el orden de gobierno federal cobra por todos sus impuestos y derechos de minería, de cual se deducen las devoluciones y algunos conceptos en especial de impuestos, derechos, incentivos derivados de la colaboración fiscal y montos que integran el Fondo de Fiscalización y Recaudación, los cuales se pueden encontrar detallados en el párrafo segundo del artículo 2o. de la Ley de Coordinación Fiscal. 2 http://diccionariojuridico. mx/definicion/aportacionesingresos-publicos/ 3 Ley de Coordinación Fiscal, artículo 40, párrafo primero. 4

Elaborado por el IMDFIN.

¿QUÉ ES EL FONDO DE APORTACIONES MÚLTIPLES O FAM?

DISTRIBUCIÓN DEL FAM4

El Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), es una fuente de ingresos compuesta por el 0.814% de la Recaudación Federal Participable1, que reciben las Entidades Federativas y Municipios según lo previsto en los artículos 25, fracción V y 39 de la Ley de Coordinación Fiscal, cuyo gasto, como toda “Aportación” está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para cada tipo de aportación establece la legislación aplicable2. En este caso, el destino de los recursos del FAM debe ser para:

46% DEL FAM

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Desayunos escolares; Apoyos alimentarios; Asistencia social a través de instituciones públicas, con base en lo señalado en la Ley de Asistencia Social. Infraestructura física educativa

La legislación3 apunta que del 100% de la asignación a las Entidades Federativas por este fondo, el 46% debe ser para Desayunos escolares, Apoyos alimentarios y Asistencia social a través de instituciones públicas; y el restante 54% para Construcción, Equipamiento, y Rehabilitación de infraestructura física de los niveles de educación básica, media superior y superior en su modalidad universitaria según las necesidades de cada nivel.

Desayunos escolares; Apoyos alimentarios; Asistencia social a través de instituciones públicas

54% DEL FAM Construcción; de infraestructura física de los niveles de educación

Equipamiento; y Básica; Media superior; y Superior en su modalidad Universitaria Rehabilitación * Elaborado por el IMDFIN.

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FISCALIZACIÓN

Por otra parte, las ejecutoras de gasto, en este contexto, los gobiernos de cada Entidad Federativa, además de aplicar esos recursos a las actividades apuntadas, en caso de no ocuparlos, al ser una transferencia federal “etiquetada” –destinada a un fin específico desde su origen-, deben reintegrarlos a la Tesorería de la Federación (TESOFE), es decir, deben regresar las cantidades que no hayan comprometido, devengado y pagado5. Para este tipo de situaciones, puede decirse que las Entidades Federativas devengan las aportaciones mediante la adquisición de compromisos o ejecución de programas sociales que representen acciones de gobierno ajustados a los lineamientos de cada Fondo.

“Artículo 17.- Las Entidades Federativas, a más tardar el 15 de enero de cada año, deberán reintegrar a la Tesorería de la Federación las Transferencias federales etiquetadas que, al 31 de diciembre del ejercicio fiscal inmediato anterior, no hayan sido devengadas por sus Entes Públicos.

En términos de finanzas públicas, todo ingreso debe traducirse en una partida de egreso, ya sea en el corto, mediano o largo plazo, pues se parte de la premisa de que el gasto público es sinónimo de cumplimiento de obligaciones a cargo del Estado, así, los recursos públicos que no se “gastan”, se asocian a una figura conocida como “subejercicio”.

“Los reintegros deberán incluir los rendimientos financieros generados.

En el caso de los recursos públicos “etiquetados” el subejercicio no puede emplearse como una economía primaria, esto es, no es como un ahorro, y, por tanto, no puede acumularse para emplearla para un próximo ejercicio fiscal a favor de la ejecutora de gasto que recibió esa transferencia, ya que, como menciona la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios6, ese “subejercicio” se debe “reintegrar” a la TESOFE (Federación) en un periodo determinado.

REGLA DE DISCIPLINA FINANCIERA La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, objeto de estudio principal del IMDFIN, agrupa una serie de mandatos a los gobiernos subnacionales (Entidades Federativas y Municipios) para que las finanzas públicas se encuentren en las mejores condiciones.

EN EL CASO QUE SE ESTUDIA, EL NUMERAL 17 DE DICHA NORMATIVIDAD APUNTA:

“Sin perjuicio de lo anterior, las Transferencias federales etiquetadas que, al 31 de diciembre del ejercicio fiscal inmediato anterior se hayan comprometido y aquéllas devengadas pero que no hayan sido pagadas, deberán cubrir los pagos respectivos a más tardar durante el primer trimestre del ejercicio fiscal siguiente, o bien, de conformidad con el calendario de ejecución establecido en el convenio correspondiente; una vez cumplido el plazo referido, los recursos remanentes deberán reintegrarse a la Tesorería de la Federación, a más tardar dentro de los 15 días naturales siguientes.

Para los efectos de este artículo, se entenderá que las Entidades Federativas han devengado o comprometido las Transferencias federales etiquetadas, en los términos previstos en el artículo 4, fracciones XIV y XV de la Ley General de Contabilidad Gubernamental.”7 La regla de Disciplina Financiera anterior, se puede resumir en lo que interesa de la manera siguiente: 1.

Transferencias Federales Etiquetadas no devengadas. Se deben regresar a la TESOFE el 15 de enero del ejercicio fiscal posterior a su asignación. Transferencias Federales Etiquetadas devengadas, pero no pagadas en el primer trimestre del ejercicio fiscal posterior a su asignación. Se deben reintegrar a la TESOFE 15 días natrales después del primer trimestre del año calendario (o en el periodo que marque el calendario si se hubiera firmado un convenio con la Federación en este sentido).

3. Los subejercicios que deben reintegrarse a la TESOFE, deben ser acompañados de los rendimientos financieros a que haya lugar.

5Por devengado, debe entenderse el momento contable que refleja el reconocimiento de una obligación de pago a favor de terceros por la recepción de conformidad de bienes, servicios y obras oportunamente contratados; así como de las obligaciones que derivan de tratados, leyes, decretos, resoluciones y sentencias definitivas. Se sugiere consultar http://w w w.imdfin.com.mx/momentos_contables_egresos_imdfin.pdf 6Artículo 17, de este ordenamiento. 7

Las negritas son del autor

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FISCALIZACIÓN

FISCALIZACIÓN DEL FONDO DE APORTACIONES MÚLTIPLES (FAM) La Auditoría Superior de la Federación (ASF), como órgano técnico de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, realizó en el 2019, la fiscalización de la cuenta pública 2018 y, especialmente en el grupo funcional de Gasto Federalizado analizó el manejo de los recursos del FAM y advirtió que en la mayoría de los casos las Entidades Federativas transgredieron la Regla de Disciplina Financiera explicada en el apartado anterior. En este artículo se pretende destacar el nivel de cumplimiento por cada Entidad Federativa del artículo 17 de la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios.

INCUMPLIMIENTOS AL PRINCIPIO DINERO SIN EJERCER QUE DEBIÓ SER DEVUELTO O FUE DEVUELTO DE FORMA EXTERMPORANEA 2018 $44,237,600.00 $1,928,100.00 $3,891,100.00 $2,430,400.00 $184,200.00 $15,644,900.00 $5,753,600.00 $13,577,012.70 $8,000.00 $4,481,300.00 $361,964,521.90 $3,152,662.12 $805,800.00 $5,997,200.00 $13,856,300.00 $176,254,500.00 $23,718,900.00 $26,383,300.00 $77,399,223.59 $90,114,325.55 $508,365.15 $$$1,881,600.00 $2,275,600.00 $$28,542,500.00 $3,224,100.00 $676,512.51 $18,943,539.63 $3,480,200.00 $279,900.00

ENTIDAD FEDERATIVA

2019 $1,212,400.00 $10,069,900.00 $22,700.00 $2,600.00 $8,628,244.18 $4,351,819.00 $36,635,900.00 $635,800.00 $$$42,581,480.00 $4,375,800.00 $272,700.00 $3,665,300.00 $9,612,700.00 $34,700.00 $17,471,822.26 $255,427.59 $1,890,300.00 $12,922,907.82 $1,580,200.00 $345,800.00 $81,700.00 $27,900.00 $2,550,600.00 $2,131,000.00 $20,522,500.71 $ $2,552,301.30 $ $872,400.00 $75,700.00

AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE CHIAPAS CHIHUAHUA CIUDAD DE MÉXICO COAHUILA DE ZARAGOZA COLIMA DURANGO ESTADO DE MÉXICO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO MICHOACÁN DE OCAMPO MORELOS NAYARIT NUEVO LEÓN OAXACA PUEBLA QUERÉTARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSÍ SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATÁN ZACATECAS

En el caso de Chihuahua, para 2018, en el informe individual de auditoría, la tabla de reintegros a TESOFE indica cantidades en pesos, sin embargo, el texto del apartado señala que es en miles, lo que concuerda con la suma realizada por el IMDFIN, por lo que la cifra prevalece en esta tabla como millones de pesos. Para Coahuila, en 2018, no hay claridad en el informe si los reintegros fueron oportunos, por lo que solamente se considera el pliego de observaciones. Para Sonora en 2018, el informe no es del todo preciso, pues expresamente dice que los reintegros ocurrieron fuera del plazo establecido, lo que insinúa que son extemporáneos por un monto de $461,400 aproximadamente, sin embargo, la fecha del reintegro es dentro de los 15 días naturales siguientes al primer trimestre (4 y 15 de abril) por lo que se presume que hay un error en el informe de la A.S.F. ** No incluye remantes del FAM, y se considera los pliegos de observaciones por falta de reintegro, así como por aplicación de los recursos a objetivos

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FISCALIZACIÓN

DE ANUALIDAD EN EL FAM8. SUBEJERCICIO SIN REINTEGRAR 2019 2018

2019

$39,076,771.34 $522,000.00 $$2,337,572.38 $$$$13,577,012.70 $$735,080.26 $361,964,521.90 $1,330,162.12 $$3,321,562.16 $7,249,296.76 $176,254,453.21 $23,718,903.25 $17,578,318.42 $61,957,523.59 $90,114,325.65 $478,565.15 $$$$$$$3,224,134.20 $676,512.51 $18,943,539.63 $$-

$312,143.26 $$$$8,628,244.18 $159,019.60 $$$$$5,872,780.00 $$$$$$16,164,622.26 $2,061,127.59 $$10,659,007.82 $$$$$$$1,350,600.71 $$2,543,701.30 $$$-

y conceptos distintos a los que define la normatividad para el fondo. En el caso de Campeche, en el año 2019, no cuenta con pliego de observaciones al respecto, sin embargo, de la lectura del informe individual parece que faltó reintegrar 2.6 mil pesos, en estos términos está Michoacán por 4.9 mil pesos, por la falta de claridad no se contiene en este cálculo.

REINTEGROS PENDIENTES A FAVOR DE LA TESOFE En la tabla anterior, se ordenan las Entidades Federativas en función de la cantidad que debe cada una a favor de la Hacienda Pública Federal cuando la A.S.F. terminó su trabajo de fiscalización.

“

En el año 2018, las 5 entidades punteras de subejercicio sin reintegrar a la Federación son Estado de México, Michoacán de Ocampo, Oaxaca, Nuevo León y Aguascalientes. Por lo que toca a 2019, los 5 principales son Morelos, Oaxaca, Chiapas, Estado de México y Tlaxcala.

MONTO DE LOS 5 PUNTEROS

REPRESENTACIÓN DE LOS 5 PUNTEROS

AÑO

$729,367,595.69

88.62 % DEL TOTAL DE LA IRREGULARIDAD

2018

$43,868,355.56

91.87% DEL TOTAL DE LA IRREGULARIDAD

2019

”

¿QUÉ SE PUDO HABER HECHO? Con la intención de ilustrar las acciones de gobierno que se pudieron haber materializado con el subejercicio que cada Entidad Federativa reportó y que, a su vez, retuvieron de manera irregular por un periodo adicional a lo que marca la normatividad, se procedió con una metodología sencilla que identificara el valor en pesos de alguna de las acciones u obras que la normatividad ordena ejecutar con el FAM y ese factor, sirvió de divisor del subejercicio detectado por la Auditoría Superior de la Federación, referido en cada informe individualizado. Así, de la búsqueda de una acción de gobierno en materia de infraestructura física educativa, se acudió al Informe Individual del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2017, derivado de la Auditoría Cumplimiento Financiero 174-DS, aplicada al Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa, y realizada por la Auditoría Superior de la Federación9, que señala en su página 8 expresamente:

Disponible en https://w w w.asf.gob.mx/Trans/Informes/IR2017a/ Documentos/Auditorias/2017_0174_a.pdf 9

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FISCALIZACIÓN

COSTO DE BEBEDEROS “Para el ciclo escolar 2016-2017, el INIFED adjudicó contratos para la instalación y mantenimiento de 8,000 bebederos, con un importe $1,113,572.9 miles de pesos, mientras que para el ciclo escolar anterior 2015-2016, adjudicó 11,034 bebederos por un monto de $1,173,789.2 miles de pesos, sin que hasta la fecha en que se llevó a cabo la auditoría, la entidad justificara la disminución en el número de bebederos y el incremento en el monto adjudicado en cada ciclo escolar.”10 En ese orden de ideas, el IMDFIN realizó el cálculo siguiente:

COSTOS DE BEBEDEROS ESCOLARES 2015-2017.11 CICLO ESCOLAR

2016-2017

2015-2016

NÚMERO DE BEBEDEROS

8,000

11,034

MONTO EN PESOS DE LA ADJUDICACIÓN

1,113 MDP

1,173 MDP

COSTO PROMEDIO POR CADA BEBEDERO

139,196.61

106,379.30

De la tabla anterior, a su vez, se puede conseguir una cifra promedio que represente el costo de un bebedero instalado, el cual ascendería a $122,787.95 pesos12.

10Las negritas son del autor. 11Elaborado por el IMDFIN, con información de la ASF. 12Se calculó este costo aproximado, sumando el promedio de cada año y posteriormente se dividió entre dos, con la pretensión de ser lo más objetivo posible con la ayuda de información pública presentada y dictaminada por una autoridad de fiscalización. Estas cifras son las más recientes que se encontraron y reflejan el ejercicio de recursos por una autoridad en la vida real.

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FISCALIZACIÓN

En consecuencia, el factor del párrafo anterior se aplicó a cada subejercicio retenido indebidamente por las Entidades Federativas, y se presenta en la siguiente tabla.

POSIBLE APLICACIÓN DEL RECURSO POR ENTIDAD FEDERATIVA13 ENTIDAD FEDERATIVA

NÚMERO DE BEBEDEROS POSIBLES

ESTADO DE MÉXICO

2,995.71

MICHOACÁN DE OCAMPO

1,435.44

OAXACA

820.71

NUEVO LEÓN

504.59

MORELOS

324.82

AGUASCALIENTES

320.79

NAYARIT

159.95

VERACRUZ

154.28

COAHUILA DE ZARAGOZA

110.57

CHIAPAS

70.27

JALISCO

59.04

HIDALGO

27.05

TAMAULIPAS

26.26

TLAXCALA

26.23

CAMPECHE

19.04

TABASCO

11.00

GUANAJUATO

10.83

DURANGO

5.99

BAJA CALIFORNIA

4.25

PUEBLA

3.90

CHIHUAHUA

1.30

* Para los Estados de Colima, Guerrero, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Yucatán, Zacatecas y la Ciudad de México, no hay obra equivalente, pues la Auditoría Superior de la Federación no encontró irregularidades en este sentido.

“

Otro ejemplo para poder dimensionar los montos por devolver es representar cuánto dinero se puedo haber entregado a cada uno de los individuos que integran la Población en Pobreza Extrema14 de las 3 Entidades que mayor cantidad de dinero no reintegraron a la Federación por los años 2018 y 2019.

”

Elaborado por el IMDFIN, con información de la ASF.

Según el CONEVAL, “Una persona se encuentra en situación de pobreza extrema cuando presenta tres o más carencias sociales y no tiene un ingreso suficiente para adquirir una canasta alimentaria.”. 14

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FISCALIZACIÓN

En consecuencia, el factor del párrafo anterior se aplicó a cada subejercicio retenido indebidamente por las Entidades Federativas, y se presenta en la siguiente tabla.

DINERO ENTREGABLE A CADA PERSONA EN POBREZA EXTREMA DE LA ENTIDAD FEDERATIVA.15 ENTIDAD FEDERATIVA

DINERO ENTREGABLE A CADA PERSONA EN POBREZA EXTREMA DE LA ENTIDAD FEDERATIVA

ESTADO DE MÉXICO

$424.88

MICHOACÁN DE OCAMPO

$619.84

OAXACA

$105.87

NUEVO LEÓN

$2,455.42

CIUDAD DE MÉXICO

$271.36

CONSIDERACIONES PARA LA REFLEXIÓN •

•

• •

•

15 Elaborado por el IMDFIN con información de CONEVAL, de acuerdo con su último informe sobre la Medición de la Pobreza en México, disponible en https:// w w w.coneval.org.mx/Medicion/ MP/Paginas/AE_pobreza_2018. aspx.

De las Auditorías del Fondo de Aportaciones Múltiples, dos terceras partes de los gobiernos de las Entidades Federativas no reflejan un cumplimiento adecuado a las disposiciones a la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, entre otras legislaciones. Los subejercicios de Transferencias Federales Etiquetadas, pueden insinuar una falta de planeación y programación de acciones y programas de gobierno en las Entidades Federativas, ya que después de todo, deberían traducir esos recursos a beneficios sociales. De las 32 Entidades Federativas, 5 de ellas, concentran el 84.20% de los subejercicios del FAM. La suma de todos los subejercicios ascienden a la cantidad de $883,897,650.03 pesos, y pudieron haberse destinado a otras acciones de gobierno. Si los montos por reintegrar reportados, representan dinero que no está devengado ni comprometido y a la fecha de la fiscalización no se han recibido por la Federación: ¿Qué hicieron con ese dinero los gobiernos de las Entidades Federativas?

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ANÁLISIS JURÍDICO

LA REFORMA JUDICIAL Y

LA SUPREMA CORTE FRANCISCO JAVIER TAPIA Ha desempeñado su práctica profesional tanto en el sector privado como en los poderes legislativo y judicial, ambos a nivel federal. Actualmente es secretario proyectista en la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en donde labora desde el año 2015. Licenciado en Derecho y Ciencia Política por el Tecnológico de Monterrey y Máster en Argumentación Jurídica por la Universidad de Alicante. Sus temas de interés son: derecho constitucional, derechos humanos, filosofía del derecho y derecho parlamentario.

1 Artículo 71. El derecho de iniciar leyes o decretos compete: I.Al Presidente de la República; (…)

l pasado doce de febrero, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, presentó el paquete de reformas a diversos ordenamientos, tales como la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley de Amparo, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, entre otros, ampliamente conocido como la reforma judicial. De acuerdo con la exposición de motivos presentada, la reforma judicial se concentra en diez ejes principales: 1) la consolidación de la carrera judicial, 2) la limitación de la discrecionalidad de los nombramientos otorgados por jueces y magistrados, 3) el establecimiento de políticas que orienten las determinaciones del Consejo de la Judicatura Federal en materia de adscripciones, 4) el reforzamiento de las facultades institucionales de combate a la corrupción y al nepotismo, 5) el impulso a la capacitación y profesionalización del personal, 6) el fortalecimiento del Instituto Federal de Defensoría Pública, 7) el apuntalamiento del rol de la Suprema Corte como tribunal constitucional, 8) el establecimiento de Plenos Regionales, en sustitución de los Plenos de Circuito, 9) la transformación de los Tribunales Unitarios de Circuito en Tribunales Colegiados de Apelación y, 10) la modificación al sistema de jurisprudencia. En ese sentido, es una reforma que busca incidir en diversos aspectos de la labor judicial. Además, menciona que atiende a los grandes retos que enfrenta la Justicia Federal en nuestro país, entendidos por la ética, profesionalismo, independencia e imparcialidad con las que se dirigen actualmente los jueces y magistrados, así como los actos de corrupción y nepotismo que se

han hecho evidentes dentro del Poder Judicial de la Federación. Entonces, la reforma se constituye como una respuesta desde dentro del Poder Judicial Federal, con el objetivo de mejorar la calidad de la impartición de justicia y de su acceso a ella. Cabe mencionar que la reforma fue adoptada por el titular del Ejecutivo Federal, en atención a lo dispuesto en la fracción I del artículo 711 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

“

Actualmente, la Reforma Judicial se encuentra en proceso de ser aprobada por las legislaturas de los Estados, toda vez que se trata de una reforma a la Constitución General y ya fue aprobada por ambas Cámaras del Congreso Federal.

”

Ahora bien, el presente artículo pretende analizar los puntos relevantes de la reforma judicial en lo que concierne al trabajo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que me concentraré en exponer los ejes 7) y 10). Lo anterior, con la finalidad de establecer por qué la Suprema Corte está en el camino de fortalecer su posición como tribunal constitucional.

I.EL ROL DE LA SUPREMA CORTE COMO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL De acuerdo con Jorge Carpizo, un tribunal constitucional es el instrumento de la jurisdicción

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creado para conocer y decidir en última instancia sobre los conflictos de interpretación de la ley fundamental a través de las garantías constitucionalprocesales (389),2 lo que significa que la labor de un tribunal constitucional consiste en fungir como el órgano encargado de interpretar la norma fundamental para verificar la constitucionalidad de las leyes y los actos emitidos dentro de un sistema jurídico.

Entonces, para efectos del presente artículo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación cumple con funciones de tribunal constitucional por ejercer la jurisdicción concentrada, en única instancia, de las acciones de inconstitucionalidad y de las controversias constitucionales.

El modelo kelseniano de tribunal constitucional está construido sobre dos premisas fundamentales. La primera consiste en que dicho órgano concentra la revisión de la constitucionalidad y la segunda establece que el tribunal constitucional no forma parte de la estructura tradicional del poder judicial (Garlicki, 44). De la primera premisa se deprende que el control de constitucionalidad únicamente es realizado por el tribunal constitucional, lo que implica un modelo concentrado de control constitucional o europeo.

Lo anterior es de suma importancia para entender la reforma judicial. Como ya se dijo, uno de los ejes fundamentales es fortalecer su rol como tribunal constitucional. Dicho eje implica, a su vez, de diversas modificaciones a sus facultades.

Por otra parte, se torna evidente que un tribunal constitucional no puede formar parte del aparato jurisdiccional ordinario; entonces, ¿por qué nos referimos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación como un tribunal constitucional?

Con la reforma judicial de 1994 se introdujeron mecanismos de control como las acciones de constitucionalidad y las controversias constitucionales, definidas y reguladas en la Carta Magna y en la Ley Reglamentaria de su artículo 105, de los cuales corresponde conocer y resolver exclusivamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En ese tenor, la primera premisa se cumple, pues es competencia exclusiva de la Suprema Corte resolver sobre la regularidad constitucional de normas generales y sobre la competencia constitucional otorgada a los órganos de los diferentes niveles de gobierno. La Suprema Corte se erige entonces como guardián de la Constitución y de los principios fundamentales de separación de poderes y supremacía constitucional. Lo anterior, en virtud de que es el único órgano facultado para expulsar normas generales y actos del orden jurídico nacional, por violar o ser contrarios a lo dispuesto en la norma fundamental.

La reforma judicial contiene una modificación sustancial a la fracción IX del artículo 1073 de la Constitución, pues propone dotar de mayor discrecionalidad a la Suprema Corte para conocer del recurso de revisión en amparo directo, para que sólo conozca aquéllos asuntos que, a su juicio, revistan un interés excepcional en materia constitucional o de derechos humanos. Además, la reforma establece que los acuerdos presidenciales en los que se deseche el recurso de revisión en amparo directo, serán inimpugnables. De esta forma, podemos observar cómo la reforma judicial busca cerrar el espectro de asuntos de los que la Suprema Corte puede conocer y resolver. Ello, en virtud de que si bien la Suprema Corte tiene competencia para conocer, entre otros asuntos, de los recursos de revisión en amparo directo, ahora sólo lo hará sobre aquéllos que revistan el carácter de importante y trascendente, sin que la determinación de no admitirlos sea controvertida mediante el recurso de reclamación. Cabe mencionar que la Primera Sala de la Suprema Corte ha establecido, en su doctrina jurisprudencial,

Carpizo, J. (s/a). El Tribunal Constitucional y el Control de la Reforma Constitucional. México: IIJ-UNAM. Disponible en: https://archivos. juridicas.unam.mx/w w w/bjv/libros/6/2894/17.pdf

Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; (…) 3

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que el juicio de amparo debe considerarse como un medio de defensa diseñado para proteger los derechos consagrados en la Constitución Federal y la Convención Americana, mas no como un mecanismo de segunda instancia; esto es, un recurso que sirve de margen para la revisión de una decisión en el marco de un proceso4. En consecuencia, el recurso de revisión en amparo directo, si bien no debe considerarse una instancia adicional, es un mecanismo de defensa a través del que las personas pueden buscar la tutela de sus derechos consagrados en la norma fundamental.

“

Por otra parte, la reforma judicial propone que los organismos constitucionales autónomos locales puedan promover controversias constitucionales, pues no se encuentran previstos de manera expresa en ninguna de las hipótesis que contiene la fracción I del artículo 105 de la Constitución, las cuales, además, no se han interpretado de forma amplia para otorgarles a esos organismos dicha facultad.

”

Otra modificación contenida en la reforma judicial implica que para la declaratoria general de inconstitucionalidad ya no se notificará a la autoridad emisora hasta el tercer asunto en que se declare la inconstitucionalidad de una norma general en la revisión de los juicios de amparo indirecto. La modificación es en el sentido de que dicha notificación se practique desde el primer asunto. Es adecuado incluir esta modificación, pues permitirá que se genere una expectación sobre la 4 Rubro: TUTELA JURISDICCIONAL EFECTIVA. DIFERENCIAS ENTRE EL DERECHO A RECURRIR UN FALLO ANTE UNA INSTANCIA SUPERIOR Y EL DE ACCEDER A UN RECURSO ADECUADO Y EFECTIVO. Tesis 1ª./J. 8/2020 (10ª.). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 74, Enero de 2020, Tomo I. Décima Época. 2021551.

inconstitucionalidad de una norma general, con la finalidad de que la autoridad que la emita contemple realizar las modificaciones legales correspondientes, antes de arribar a una declaratoria general de inconstitucionalidad por parte del Alto Tribunal. Como ejemplo, sobre los precedentes fallados por la Primera Sala respecto de la inconstitucionalidad de la prohibición del uso lúdico del cannabis, el Congreso de la Unión habría tenido la expectativa formal de legislar desde el primer asunto, sin tener que esperar el tiempo que medió entre él y el tercero. Finalmente, la reforma judicial contempla que la Suprema Corte de Justicia de la Nación no conozca de las revisiones administrativas contra la designación de Juezas y Jueces de Distrito y Magistradas y Magistrados de Circuito, además de que no conocerá de los cumplimientos sustitutos de las sentencias de amparo. Así, el Consejo de la Judicatura será el órgano competente para conocer de la revisión administrativa. Además, por lo que hace a los cumplimientos sustitutos de las sentencias de amparo, esto ya se realiza en la práctica, toda vez que el Acuerdo General 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, así lo regula. De tal forma, la Suprema Corte dejará de conocer de cuestiones que verdaderamente son de mera legalidad.

II.MODIFICACIÓN DEL SISTEMA DE JURISPRUDENCIA La reforma judicial contempla que para fortalecer la posición de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como tribunal constitucional, se avance hacia un sistema de precedentes, en el que no sea necesario reunir cinco resoluciones ininterrumpidas en un mismo sentido para generar criterios obligatorios a los órganos del Poder Judicial de la Federación. La reforma afirma que mediante el sistema de reiteración de criterios, los justiciables no cuentan con certeza, además de que se generan altos costos para el aparato judicial.

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En ese sentido, la reforma judicial busca que todas las sentencias que emita la Suprema Corte sean observadas por el resto de tribunales y juzgados federales. De tal forma se estaría dotando de coherencia, uniformidad y fuerza a la jurisprudencia del Alto Tribunal. Lo anterior presenta el reto de cómo actuarán los tribunales y los juzgados cuando se enfrenten a precedentes contradictorios, si un solo precedente fallado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación se torna obligatorio para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin la necesidad de la reiteración de criterios, No es cuestión menor, pues para resolverla se deberá cuidar que los precedentes que se pretendan aplicar, encuadren perfectamente con la cuestión fáctica que se busque dilucidar en la resolución de un asunto. De lo contrario, de nada serviría contar con precedentes abstractos que sean invocados por similitud, sin prever que tal vez no sean aplicables al caso concreto. En esa línea, cabe recordar que desde hace algún tiempo ya no se publican tesis en acciones de inconstitucionalidad o controversias constitucionales. En conclusión, el paquete de modificaciones que contiene la reforma judicial presenta grandes retos, sobre todo en su operatividad por parte del Poder Judicial de la Federación en su conjunto. La reforma, en ese sentido, acierta en liberar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de asuntos de mera legalidad y, en reconocer legitimación a organismos públicos que cumplen con una función constitucionalmente válida y necesaria para el orden jurídico nacional, pero que a la fecha no contaban con medios de defensa para tutelar sus derechos y su función. Ello, posiciona al Máximo Tribunal de nuestro país como un verdadero tribunal constitucional, vital en el desarrollo de la vida democrática.

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INSTRUMENTOS Y HERRAMIENTAS

CONTRACÍCLICAS PARA REACTIVAR EL CRECIMIENTO ECONÓMICO

EN ESTADOS Y MUNICIPIOS JORGE GÓMEZ LECHUGA Director Ejecutivo de Estructuración y Financiamiento a Gobiernos de Banorte

Egresado del Instituto Tecnológico Autónomo de México (donde cursó la licenciatura en economía) y obtuvo un posgrado en Dirección y Gestión Pública Local por la Universidad Carlos III de Madrid

ALEJANDRO DOMÍNGUEZ GÓMEZ Subdirector de Inteligencia de Mercados de Banorte

THANIA BRAVO MONROY

Analista de Inteligencia de Mercados de Banorte

Las opiniones expresadas en este artículo son a título personal y pueden o no coincidir con las de Banorte. La pandemia del COVID-19 y sus efectos tanto en la economía nacional, como en la de las distintas Entidades Federativas, entre muchas otras de las implicaciones que tiene, puede servir de contexto para reflexionar sobre los instrumentos y herramientas disponibles en el ámbito subnacional para mitigar choques económicos adversos. El propósito de este artículo es revisarlos y comentar sobre sus alcances y limitaciones y hacer algunas propuestas para mejorarlos.

ENTORNO MACROECONÓMICO En términos económicos en el año de 2020 la economía sufrirá su más importante contracción después de la gran depresión de 1929. Esto se puede explicar por varias razones: en primer lugar, la guerra comercial de Estados Unidos y China y, en general, la política comercial proteccionista de la administración del presidente Trump, ha provocado una fuerte incertidumbre en los mercados financieros. En segundo lugar, la pandemia COVID-19 ha sido superior en duración e impacto social y económico a la de 2009, constituyendo un fuerte choque de oferta agregada al paralizar, a nivel mundial, la actividad económica y las cadenas de suministro globales, el

cual se transmite a la demanda agregada a través de la reducción del empleo y las fuentes de ingreso de los ciudadanos y el congelamiento de la inversión. Igualmente, dado el carácter de la propia pandemia, existe una fuerte incertidumbre, claramente mayor que en el pasado, por las distintas olas de contagio, el desarrollo desigual de las vacunas y la poca previsión sobre la capacidad de vacunar a las personas y el ritmo que esto pueda tener dentro de cada país y entre los distintos países.

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Es así que en todos los países se han hecho fuertes revisiones a la baja en las proyecciones de crecimiento económico. Por ejemplo, la economía mundial inicialmente se estimó que crecería en un 3.3% y después de la pandemia se reestimó a una caída del 4.4%, en la Zona Euro se pronosticó una caída del 8.3%, en América Latina de 8.1%, en Estados Unidos del 4.3% y para México una reducción del 9.0%.

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ENERO 2021

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Fuente: Fondo Monetario Internacional (FMI)

En nuestro país, los efectos más fuertes de la pandemia se presentaron entre abril y junio. El PIB cayó en 18.7% en el segundo trimestre del año, comparado con el mismo periodo de 2019 por efecto del cierre generalizado de actividades económicas, que inició a finales de marzo y se extendió hasta finales de junio.

En consecuencia, los impactos en las finanzas públicas han sido importantes. El sector público federal tuvo reducciones de ingresos respecto al año anterior y respecto de lo presupuestado.

Por ejemplo, en el primer semestre del año fue cuando se vio el mayor impacto de la pandemia, las caídas son las siguientes: el ISR cae en $26 mil mdp, el IVA en $15 mil mdp, el IEPS en $29 mil mdp y los Ingresos petroleros federales en $89 mil mdp, para sumar casi $160 mil mdp.

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En los Estados la caída del producto fue del 18.5% en el segundo trimestre del año y afectó más a aquellos con actividad industrial y de servicios turísticos, como se observa en el siguiente gráfico.

*Indicador Trimestral de la Actividad Económica Estatal

Uno de los problemas estructurales de las finanzas públicas subnacionales es su alta dependencia de recursos federales.

Como

sabemos, el 16% de los ingresos estatales son ingresos propios y el 84% ingresos federalizados.

Se estima que entre 2019 y 2020 los ingresos federalizados se reduzcan en un 7.5%. Las participaciones, principal fuente de ingresos de los Estados, caigan en un 7.4%, las aportaciones crezcan marginalmente en 0.3%, los recursos de protección asociados a la salud se centralizaron en el INSABI, los recursos destinados al desarrollo regional por medio del Ramo 23 caigan 0.8% y los convenios en 3.0%.

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*Datos acumulados a noviembre de 2020 respecto igual de periodo de 2019, tasas en términos reales

Las Participaciones, que representan el 42% de los ingresos de los Estados, se redujeron en varios momentos de la crisis para caer de una cifra presupuestada de $951.4 mil mdp, a una estimación de cierre de $851.4 mil mdp; equivalentes a una reducción de $100 mil mdp.

*Estimación propia Cifras en millones de pesos

Los ingresos propios de los Estados también tuvieron una reducción equivalente al 5%. La caída se debió a la reducción de la actividad económica y a algunas exenciones de impuestos sobre nóminas y al hospedaje que comentaremos más adelante. La pandemia presionó de manera notable el gasto de los Gobiernos. Por ejemplo, todos los Estados realizaron gastos adicionales relacionados con la emergencia sanitaria y distintas transferencias al sector social y casi todos otorgaron apoyos a Pymes. En consecuencia, los instrumentos y herramientas contracícilicas resultan fundamentales para darle viabilidad a las finanzas públicas locales y permitirles mitigar los efectos adversos de choques externos en la economía de sus localidades.

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INSTRUMENTOS Y HERRAMIENTAS DE CARÁCTER CONTRACÍCLICO Ingresos Propios El instrumento más inmediato que pueden utilizar los gobiernos subnacionales para enfrentar una contracción económica, son los ingresos que el mismo genera. De esta forma durante 2020, 27 Estados aplicaron descuentos al pago del ISN y 19 al impuesto sobre hospedaje.

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En México los ingresos propios observan grandes limitaciones para ser utilizados como mecanismo amortiguador en una crisis económica.

Como lo mencionamos, estos ingresos sólo representan el 16% del total de sus ingresos, por lo que su impacto está severamente restringido. Asimismo, la recaudación de los mismos tiene un carácter eminentemente procíclico, es decir, durante una recesión disminuyen y durante una expansión aumentan por estar correlacionados con el nivel de actividad económica. De esta manera, cuando se necesitan más es cuando se dispone menos de ellos y, por lo tanto, no pueden servir como instrumento de política económica para aminorar las fluctuaciones del ciclo económico.

”

FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS (FEIEF) En 2006 se promulgó la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH). En su artículo 19 fracciones I y IV se establece que, entre otros aspectos, los excedentes de ingresos que resulten de la Ley de Ingresos se utilizarán para compensar el incremento en el gasto no programable respecto del presupuestado por concepto de participaciones; y hecho lo anterior, de sobrar recursos, el 25% se aplicará para integrar el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF).

Asimismo, en el artículo 87 fracción II se indica que la cantidad que resulte de multiplicar un factor de .0064 por los ingresos petroleros también servirá para integrar el FEIEF. Este fondo tendrá como destino compensar disminuciones en la recaudación federal participable respecto a lo estimado en la Ley de Ingresos. Es así que, para compensar el déficit de participaciones que en ingresos federales reciben los Estados con respecto a lo que se presupuestó en un año determinado, existe el FEIEF. Sobre el FEIEF es importante destacar que el patrimonio de este fondo depende de dos

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importantes aspectos; por una parte, se integra por los recursos que recibe la Federación cuando los ingresos superan los presupuestados en un año determinado, lo que comúnmente sucede durante expansiones económicas; y por la otra, como parte de los ingresos petroleros lo nutren, también está determinado por el ciclo petrolero mundial. Se puede decir, que durante las expansiones se acumula la bolsa de recursos del FEIEF, para que puedan ser utilizados en las recesiones, pero sólo hasta el límite de alcanzar el monto presupuestado, sin rebasarlo. El FEIEF ha tenido un importante uso en dos grandes recesiones. Durante 2009, por el efecto domino de la crisis inmobiliaria en los Estados Unidos, se dio una caída del 5.3% del PIB mexicano, por lo que las participaciones a las Entidades Federativas estuvieron debajo de las programadas en el Presupuesto de Egresos de ese año y se tuvo que recurrir al FEIEF; sin embargo, su patrimonio fue insuficiente para compensar el déficit, lo que llevó a crear un vehículo de potenciación fondeado por recursos bancarios y utilizando como fuente de pago los ingresos futuros del mismo FEIEF y de no ser suficientes, los correspondientes

al Fondo General de Participaciones de ejercicios posteriores. Para 2020 se presentó nuevamente una caída del PIB del orden del 9.0% asociada a la pandemia, lo que impactó en el monto de las participaciones federales que reciben los Estados. De nueva cuenta, el patrimonio del FEIEF era insuficiente para cubrir una brecha estimada de $100 mil mdp. Para compensar estos recursos se diseñó un nuevo vehículo privado que permitiera potenciarlos monetizando sus flujos futuros y, en caso de requerirse, los del fondo general de subsiguientes ejercicios sin constituir deuda pública, logrando que las participaciones recibidas por los Estados pudieran cerrar en un estimado de $931.4 mil mdp. Esta cantidad es superior en $52.4

mil mdp a la que recibieron en 2019 por $878.9 mil mdp.

*Cifras en millones de pesos

Es importante destacar que el FEIEF no compensa la caída del total de las participaciones, sino la correspondiente a sus cuatro fondos principales, que representan aproximadamente el 80% del total y que sólo lo hace hasta alcanzar el monto presupuestado. Estos son: Fondo General de Participaciones, Fondo de Fomento Municipal, Fondo de Fiscalización y el Fondo del 0.136 de la Recaudación Federal Participable.

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Como se puede apreciar, el FEIEF ha resultado ser un instrumento indispensable para atender coyunturas difíciles. Sin embargo, no puede ser considerado como un instrumento contracíclico, sino más bien, un instrumento de política neutral, ya que está diseñado para mantener el nivel de gasto cercano a lo presupuestado. Para explicar lo anterior, se puede decir que los ingresos siempre se mueven conforme al ciclo, es decir, suben en las fases de crecimiento y disminuyen en las fases de contracción, por lo que siempre son procíclicos. Se tiene una política de gasto procíclica, cuando ésta se mueve en el mismo sentido que el ciclo económico siguiendo a los ingresos. Se tiene una política neutral, cuando a pesar de que los ingresos actúan procíclicamente, el gasto se mantiene constante. Y se tiene una política contracíclica, cuando el gasto se incrementa durante las recesiones y se reduce durante las expansiones. Si el objetivo global de política es amortiguar el impacto adverso del ciclo económico, lo que se requiere es una política contracíclica. En este sentido, el FEIEF por su propio diseño no actúa de esa forma, puesto que, en el mejor de los casos, sólo logra mantener el nivel de las participaciones y el gasto que se desprende de ellas en su nivel presupuestado, pero no lo incrementa.

LEY DE DISCIPLINA FINANCIERA DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS (LDF) A principios de la década de 2010, en algunas Entidades Federativas las tasas de crecimiento de la deuda se venían acelerando, su destino no estaba bien identificado y se desconocía el monto real de la misma, porque muchos financiamientos no se registraban. En este contexto, se planteó una discusión sobre la posibilidad de que la deuda subnacional de algunos Gobiernos no fuera sostenible a largo plazo, lo que obligaría en su momento al Gobierno Federal a hacer un rescate financiero como aconteció en Argentina y Brasil. Lo anterior propició que el Congreso de la Unión realizara una serie de modificaciones a la Constitución para crear las bases de un cuerpo

normativo que permitiera a los Gobiernos subnacionales guiar una gestión responsable de sus finanzas y deuda pública y una mejor rendición de cuentas. Los hitos de las promulgaciones de este cuerpo normativo son los siguientes: • El 26 de mayo de 2015, se publicó el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de disciplina financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. • El 27 de abril de 2016 se publicó la LDF. • El 30 de enero de 2018, se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la LDF. • Igualmente, a efecto de reglamentar, regular y atender la normatividad en materia de disciplina financiera, se emitieron diversos reglamentos, lineamientos y criterios. Durante el ejercicio del 2020 la Cámara de Diputados autorizó un proyecto de reforma a la LDF, quedando pendiente todavía su autorización en la Cámara de Senadores. El proyecto de reforma tiene distintas ramificaciones, mismas que analizaremos a continuación. Es fundamental comentar sobre la reforma a la LDF, ya que es este el marco que rige la deuda pública de los Estados y Municipios y el instrumento más relevante para construir una política contracíclica en el ámbito local es la deuda pública.

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Sin lugar a dudas, la discusión no debe ser simplemente poder contratar más deuda o no, sino garantizar que su uso y aplicación pueda revertir los choques económicos negativos, pero siempre poniendo en primer lugar la sostenibilidad de la misma.

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Es decir, la deuda puede constituirse en un motor primordial para fomentar el crecimiento en contextos económicos adversos, pero se tiene que asegurar que su uso sea el más provechoso socialmente y evitar que una contratación excesiva limite las posibilidades de crecimiento en el futuro.

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La discusión también tiene que considerar alcanzar un equilibrio entre una adecuada y moderna normatividad y evitar el inmovilismo que impida actuar ante circunstancias no previstas en la legislación.

A. Equilibrio presupuestal En su versión original, la LDF estableció como principio básico alcanzar y mantener el equilibro presupuestal. El objetivo central es que los Estados y Municipios generen balances presupuestarios sostenibles, mayores o iguales a cero. Se establecieron varias reglas fiscales para conseguir ese objetivo, en lo que nos ocupa, se establecieron reglas fiscales de control de gasto en servicio personales, normas para constitución de fondos de reserva para atender contingencias por desastres naturales y de control de las ADEFAS. En lo referente al equilibrio presupuestario, la LDF consideró como casos de excepción, en primer lugar, cuando se reduzca el PIB real y como consecuencia de ello caigan las participaciones federales y, en segundo lugar, en casos de desastre natural declarado. Las modificaciones propuestas en el proyecto de reforma adicionan los siguientes eventos: • Se amplió el concepto de desastre natural, incorporando las pandemias por emergencias en materia de salud y con ello tener un evento adicional para declarar una excepción al equilibrio presupuestal. • Por lo tanto, se puede incurrir en balance presupuestario negativo, cuando sea necesario cubrir el costo de las acciones extraordinarias en materia de salubridad general.

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Los fondos de desastres naturales pueden destinarse también para atender las acciones extraordinarias en materia de salubridad general. El monto aprobado para servicios personales del Presupuesto de Egresos no se podía incrementar durante el ejercicio fiscal. Con las modificaciones a la LDF se establece la excepción de que se pueden ampliar estos gastos en el caso de que se expidan declaratorias de emergencia por desastres naturales o acciones extraordinarias en materia de salubridad general. El concepto de inversión se amplía para incluir la compra de equipo de transporte de salud como ambulancias, con lo cual este gasto deja de considerarse como gasto corriente. La regla fiscal de reducción escalonada de los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (ADEFAS) que establecía que para 2021 éstas fueran del 2% para los Estados y del 2.5% para los Municipios se modifica para dar mayor oxígeno fiscal a los gobiernos al quedar como sigue: Para los Estados: será del 5 por ciento para el ejercicio 2021, 4 por ciento para el 2022, 3 por ciento para el 2023 y, a partir del 2024 se observará el porcentaje del 2 por ciento Para los Municipios: será del 5.5 por ciento para el año 2021, 4.5 por ciento para el año 2022, 3.5 por ciento para el año 2023 y, a partir del año 2024 del 2.5 por ciento

En este sentido, el proyecto de reforma es muy positivo al incorporar espacio fiscal cuando se presenten emergencias santarias y modificar la trayectoria de ajuste de las ADEFAS. No obstante, tenemos que considerar que el entorno de emergencia de hoy (que es sanitario) no necesariamente será el mismo en un futuro (que pudiera no estar relacionado con aspectos sanitarios), por lo que sería conveniente sopesar la viabilidad de incorporar un concepto más general de declaratorias de emergencia emitidas por la autoridad federal competente.

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B. Disposiciones para obligaciones financieras

deuda

La LDF establece definiciones y procedimientos para la contratación y registro de financiamientos de largo plazo, de corto plazo y sus refinanciamientos y reestructuras. Destacaremos aquellos que el proyecto de reforma propone modificar y que permiten administrar de manera más eficiente los flujos destinados al servicio de la deuda despresurizando las finanzas locales ante este tipo de eventos. En primer lugar, la LDF define a las “Obligaciones” como los compromisos de pago derivados de los financiamientos y las APP. Con base en esta definición se fundamenta buena parte de la normatividad y se da seguimiento a la misma. En este caso se amplió la definición de “Obligaciones” y se incluyó a los mecanismos de potenciación o esquemas similares con aportaciones federales previstos en la Ley de Coordinación Fiscal, como es el caso del FEIEF, con lo que se consiguió la posibilidad de dar seguimiento a este tipo de compromisos.

común que en contextos adversos las instituciones financieras busquen desapalancarse y la disponibilidad de recursos sea menor. El incorporar a nuevos actores en el mercado de corto plazo (banca de desarrollo y mercados bursátiles) puede resultar muy benéfico, tanto por la mayor competencia que eso genera y la presión a la reducción de precios, como por aumentar los recursos de los cuales puedan allegarse los Gobiernos subnacionales en periodos de dificultad económica.

En tercer lugar, se incorporaron una serie de mecanismos para despresurizar los flujos de pago de los créditos de corto y largo plazo separando, por un lado, las medidas inmediatas para hacer frente a la pandemia de 2020 y por el otro, las medidas para enfrentar crisis económicas del futuro que se traduzcan en riegos de no pago.

Esta medida dota de transparencia a las distintas obligaciones subnacionales y con ello proporciona información precisa y detallada a los participantes del mercado, facilitando la precisión en el análisis de otorgamiento de crédito y la disponibilidad de recursos para los gobiernos.

a) Disposiciones que se incorporaron a la LDF para dotar de liquidez a los Gobiernos durante la pandemia 2020.

En segundo lugar, se hicieron modificaciones para aumentar el número de participantes en el financiamiento de las Obligaciones de corto plazo y procurar mayor liquidez en este segmento de mercado. En su versión original, la LDF consideraba sólo a la banca comercial, con la modificación se incorporó la Banca de Desarrollo y la emisión de valores con inversionistas nacionales a través del mercado bursátil como agentes financieros para este tipo de créditos.

Durante el ejercicio fiscal 2020, aquellas Entidades Federativas y Municipios que cuenten con obligaciones a corto plazo vigentes podrán convenir con las Instituciones Financieras acreditantes, el diferimiento total o parcial de pagos de capital e intereses por un periodo de hasta seis meses adicionales al plazo originalmente pactado.

Uno de los problemas más observados durante una crisis financiera es el relacionado con la liquidez. Es

Para efectos de diferimiento de capital y/o intereses de corto plazo se establece lo siguiente:

Estas obligaciones a corto plazo deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del periodo de Gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.

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Para diferimiento de capital y/o intereses largo plazo se establece lo siguiente:

originalmente pactadas, incluido el perfil de amortización y el número de pagos de capital e intereses.

Durante el ejercicio fiscal 2020, los Entes Públicos que cuenten con financiamientos a largo plazo inscritos en el Registro Público Único, podrán convenir con las Instituciones Financieras acreditantes, el diferimiento total o parcial de los pagos de capital e intereses por un periodo de hasta doce meses, para lo cual podrán ampliar el plazo original del financiamiento hasta por doce meses adicionales.

Desde una perspectiva coyuntural, será importante que para que estos cambios tengan relevancia se pueda ajustar el proyecto de reforma para considerar el ejercicio del 2021.

Las modificaciones correspondientes, no deberán realizar cambios a las condiciones financieras

Con esta comprensión el proyecto de reforma a la LDF incorpora una nueva regla de caídas del PIB superiores al 5.0%, para que los gobiernos tengan la posibilidad de realizar reestructuras y diferimientos de capital e intereses cuando se llegare a presentar esta situación. Cuando el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) presente los primeros resultados del Producto Interno Bruto correspondientes al cuarto trimestre del ejercicio fiscal inmediato anterior y en el comparativo anual se observe una disminución mayor al cinco por ciento en términos reales, las Entidades Federativas y los Municipios podrán realizar reestructuras y diferimiento de pagos de acuerdo con el tipo de crédito:

Para efectos de reestructuras de corto plazo se establece lo siguiente: •

Podrán reestructurar las obligaciones a corto plazo contratadas y dispuestas durante el ejercicio fiscal de dicha disminución.

b) Disposiciones que se incorporaron a la LDF para dotar de liquidez a los Gobiernos durante las futuras crisis económicas. México ha tenido tres crisis económicas en los últimos 25 años, superiores al 5% con efectos más que proporcionales en las participaciones a Estados y Municipios, por lo que existe la posibilidad de que se presente una caída mayor del 5% en en algún futuro.

•

Las Entidades Federativas y los Municipios que contraten y dispongan obligaciones a corto plazo durante los meses de noviembre y diciembre del ejercicio fiscal en el que se haya presentado la disminución, sólo podrán reestructurar hasta el cincuenta por ciento del saldo insoluto de estas obligaciones. Las reestructuras podrán considerar la ampliación del periodo de pago de las obligaciones a corto plazo hasta el 31 de diciembre del ejercicio fiscal en el que se celebren dichas reestructuras y deberán establecer periodos de pago de capital consecutivos e iguales. Lo anterior también aplicará para las Entidades Federativas y los Municipios que concluyan el periodo de Gobierno correspondiente.

Para efectos de reestructuras de Largo plazo: No se establece la misma consideración que se otorgó para créditos de largo plazo en el caso de 2020 de diferir total o parcial de los pagos de capital e intereses por un periodo de hasta doce meses, sin embargo, se establece que se puede realizar el diferimiento de pagos de capital e intereses por un plazo de hasta tres meses adicionales al plazo originalmente pactado sin autorización de la legislatura.

Para efectos de Instrumentos Derivados o Garantías de Pago:

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Para efectos de Instrumentos Derivados o Garantías de Pago que cubran Financiamientos que serán objeto de Refinanciamiento, se permite asociar el Instrumento Derivado o la Garantía de Pago correspondiente al nuevo Financiamiento sin autorización de la Legislatura. El conjunto de medidas que propone el proyecto de reforma, las correspondientes a la pandemia actual y las relacionadas con posibles crisis futuras, claramente ayudan a despresurizar las finanzas locales en momentos complicados. Liberan recursos del servicio de la deuda cuando los ingresos públicos están descendiendo.

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Para garantizar un uso útil para la sociedad, se podría acotar el destino del 1% o 2% adicional al límite actual del 6%, hacia actividades relacionadas con la emergencia o apoyos sociales directos que sean necesarios, con la obligación de informar al legislativo local posteriormente sobre su uso específico.

C. Sistema de Alertas Como sabemos el Sistema de Alertas es la piedra angular para mantener la sostenibilidad de la deuda contratada a futuro. En el Sistema se establecieron tres indicadores sobre el nivel y trayectoria del endeudamiento:

En términos similares a lo comentado sobre el FEIEF, estas medidas podrían ser parte de una política de gasto neutral y no contracíclica, puesto que contribuyen mantener el gasto, pero no a aumentarlo durante las recesiones. Es en las últimas donde es muy necesario no sólo posponer algunos pagos, sino contar con recursos frescos para atender necesidades inmediatas de la emergencia y para estimular la economía local.

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Sería importante considerar la posibilidad de adicionar a las medidas propuestas, el modificar el límite de contratación de créditos de corto plazo para que no sea siempre el 6% de los ingresos totales de los Estados y Municipios. La idea es que pueda ser móvil: en ausencia de perturbaciones positivas o negativas de envergadura, pueda ser del 6% y a 12 meses; pero durante fuertes recesiones, pueda incrementarse a un 7% u 8%, ampliando igualmente el plazo de contratación a 18 o 24 meses.

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Indicador de deuda pública y obligaciones sobre ingresos de libre disposición. • Indicador de servicio de la deuda y de obligaciones sobre ingresos de libre disposición. • Indicador de obligaciones a corto plazo y proveedores y contratistas, menos los montos de los activos de corto plazo. También recordemos que, de los resultados de la evaluación del Sistema de Alertas, se desprenden los techos de financiamiento neto siguientes: •

•

En endeudamiento sostenible: Techo de Financiamiento Neto del 15% de sus ingresos de libre disposición. Un endeudamiento en observación: Techo de Financiamiento Neto del 5% de sus ingresos de libre disposición. Un endeudamiento elevado: Techo de Financiamiento Neto igual a cero.

Cabe destacar que, en este paquete de reformas a la Ley, no se realizaron modificaciones explícitas en los rangos de medición de los tres indicadores, pero se hizo una precisión a la redacción de la definición del límite de Financiamiento neto anual, ya que se pueden deducir las amortizaciones realizadas durante el ejercicio fiscal que se trate. Esto de facto aumenta la capacidad de endeudamiento en la misma proporción de las amortizaciones.

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En el sistema de medición de los Techos de Financiamiento, se hizo una adecuación muy oportuna, para financiar proyectos de gran calado de largo plazo, ya que toma en consideración especial a aquellos proyectos que requieren fuertes cantidades y que en la versión inicial del Sistema de Alertas no podrían ser elegibles por la masa de recursos que requieren. La adecuación consiste en incluir la siguiente excepción: Tratándose de proyectos de infraestructura que sean evaluados por la Secretaría, en los que se genere un alto impacto social, así como una fuente de ingresos propios y ahorros presupuestales en beneficio de las finanzas públicas del Ente Público, se podrá otorgar un espacio adicional a su Techo de Financiamiento Neto autorizado, hasta por el monto necesario para realizar la totalidad del proyecto. Tener un techo de financiamiento neto diferenciado de acuerdo a los resultados del Sistema de Alertas es muy útil, puesto que pone en un lugar primordial la correlación necesaria entre responsabilidad del manejo de la deuda y monto máximo a contratar. Igualmente, abrir espacio para proyectos de gran calado resulta relevante por el impacto social que puede tener. Pero es muy importante tomar en cuenta el papel de la inversión particularmente en las recesiones. La inversión en infraestructura es un gran detonante de actividad económica en la sociedad. Es doblemente más útil en durante las recesiones, que se caracterizan por una demanda agredada deprimida que es necesario revitalizar para evitar una caída en la actividad económica. Su papel como generadora de empleo y como vehículo para contratar servicios e insumos, tiene un efecto multiplicador.

Es por ello, que en adición a las propuestas del proyecto de reforma, se sugiere incorporar que los techos de financiamiento neto puedan ser móviles también. Mantenerse en los niveles previstos actualmente durante épocas en las que no se presenten fuertes choques externos, pero permitir durante recesiones de consideración que se incrementen en un 5% de los ingresos de libre disposición, siendo un requisito indispensable que sean destinados a inversión pública productiva.

Una de las dificultades que pueden observarse en la práctica cotidiana, con respecto a los techos de financiamiento neto, es que los créditos de corto plazo obstaculizan los créditos de largo plazo y viceversa. Esto se deriva de que, aunque existe un límite específico para los créditos de corto plazo, equivalente al 6% de los ingresos de totales, para contabilizar los techos de financiamiento

neto se suman los créditos de corto plazo y largo plazo, de tal forma que se tiene que cumplir simultáneamente con los límites establecidos para el techo de financiamiento neto. El resultado es que contratar créditos de largo plazo restringe la capacidad de contratar créditos de corto plazo y que contratar créditos de corto plazo disminuye la posibilidad de contratar créditos de largo plazo. Los responsables de las haciendas públicas locales están en la disyuntiva de contar con liquidez para necesidades de corto plazo y renunciar a financiar proyectos de infraestructura o, por el contrario, ejecutar proyectos de infraestructura, pero carecer de capacidad para enfrentar presiones de liquidez. Se propone que los créditos de corto plazo se acoten por el límite del 6% (con los ajustes mencionados en la sección anterior) y que los créditos de largo plazo se restringan por los límites del techo de financiamiento neto, pero que no se combinen ambos como actualmente se hace, sino que se contabilicen por separado. Considerando que los destinos y forma de autorización de ambos tipos de obligaciones están claramente establecidos en la LDF y que los límites no son laxos, sino bastante conservadores, esto podría dotar de la flexibilidad financiera necesaria para atender la administración de liquidez y promover e impulsar proyectos de infraestructura con potenciales efectos multiplicadores.

D. Registro Público Único Para dar seguridad jurídica y operativa a las modificaciones se establece que además otro tipo de operaciones deben de inscribirse en el Registro Público Único, como es el caso de: • •

Los esquemas de potenciación. Las operaciones de reestructuración y diferimiento. • Derivados o Garantías de Pago. • Las APP deben de inscribirse para poder disponer de los financiamientos. • Las obligaciones a corto plazo adquiridas a través del mercado bursátil. Siempre que se cuente con mayor información, como lo propone el proyecto de reforma a la LDF,

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se podrá facilitar el buen funcionamiento de los mercados de crédito al resolver los problemas de selección adversa (dificultad para poder distinguir entre buenos y malos contratantes del crédito) y riesgo moral (que un contratante del crédito con posterioridad a recibir el financiamiento adopte una conducta que pueda poner en entredicho la recuperación del mismo). Finalmente otras medidas de corte administrativo que se establecieron para apoyar la liquidez de los estados son las siguientes: •

•

Las transferencias federales etiquetadas correspondientes al ejercicio fiscal 2019 que hayan sido comprometidas a mas tardar el 31 de diciembre de 2019, podrán devengarse y pagarse en el periodo comprendido del 1 de abril al 31 de diciembre de 2020. Las transferencias federales etiquetadas del ejercicio fiscal 2020 podrán ser devengadas y pagadas hasta el 31 de octubre del 2021.

México tiene el reto de aumentar sus niveles de inversión para concretar su potencial de crecimiento, sin embargo, para los Estados y Municipios este reto se duplica ya que en los últimos 7 años los Gobiernos locales han reducido su inversión como proporción de su gasto de un 6% en 2013 a un 4% en 2019. Es muy probable que la inversión local haya caído casi a cero en 2020, por los requerimientos para atender el gasto en materia de salud originados por la pandemia.

LOS RETOS Y HERRAMIENTAS DISPONIBLES ACTUALES EN EL 2021 Retos El año 2021 ofrece grandes retos en materia financiera para los Gobiernos subnacionales. Es un año que estará amenazado por la volatilidad relacionada con rebotes pandémicos y donde la capacidad de recuperación estará muy vinculada al ritmo de vacunación de la población y la respuesta de ésta a las medidas de confinamiento y distanciamiento social que se apliquen en las distintas localidades. De acuerdo con el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para 2021, el Gasto Federalizado caerá en $115,520 mdp, equivalente al 9.0% en términos reales. Las participaciones, que son la principal fuente de ingresos de los estados, caerán en un 6.4%, las aportaciones federales en un 1.1%, los convenios en un 23.1% y el Ramo 23 destinado al desarrollo regional caerá en 41.8%.

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HERRAMIENTAS DISPONIBLES El proceso de potenciación del FEIEF en 2020 dejó en el patrimonio del mismo $30 mil mdp para compensar a las tesorerías locales, si se llegara a presentar una diferencia de las cifras presupuestadas de las participaciones con respecto a las observadas. Los prónosticos de la recuperación de la economía mexicana se ubican entre 3.5% (FMI) y 4.6% (SHCP) para 2021. El proyecto de reforma a la LDF, que está en discusión en el Congreso de la Unión, contempla distintos mecanismos para aliviar pagos, mantener constante el nivel de gasto público, impulsar el buen funcionamiento de los mercados de crédito a gobiernos subnacionales y detonar la infraestructura pública (atención de la emergencia sanitaria; distintas modalidades de diferimiento de capital e intereses; cambio en la ruta de ADEFAS; ampliación de participantes en el mercado, particularmente la banca de desarrollo y los mercados bursátiles; la posibilidad de financiar proyectos de gran impacto en exceso a los techos de financiamiento neto y el dotar de mejor información a todos los participantes en el mercado).

El Mercado de Financiamiento Subnacional es sostenible por las siguientes cinco razones: 1.

El crecimiento de la deuda se ha venido desacelerando, incluso en los últimos dos años ha caído en términos reales. 2. Los procesos competitivos se han vuelto práctica común. 3. Se han mejorado las condiciones financieras para los Estados y Municipios. 4. El nivel de endeudamiento de Estados y Municipios sobre PIB estatal es de 2.9%, en un nivel muy sostenible al ser comparado internacionalmente.

Los indicadores de sostenibilidad de la deuda han mejorado en la mayoría de los estados.

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LA BÚSQUEDA DE OTRAS HERRAMIENTAS QUE TENGAN CARÁCTER CONTRACÍCLICO Nuestro país a lo largo de la historia reciente ha sufrido importantes recesiones económicas y vertiginosos incrementos en la inflación por un manejo poco responsable de sus finanzas públicas, buenos ejemplos de ello son las crisis económicas de 1976 y 1982. Desde entonces, la conducción macroeconómica ha sido mucho más prudente y después de un largo camino e inumerables costos sociales se ha logrado mantener por un buen tiempo un equilibrio presupuestal y niveles de inflación comparables a los de nuestros principales socios comerciales. No sorprende que, con esos antecedentes, cuando fue promulgada la LFPRH, se hiciera un gran énfasis en los balances equilibrados y que los mecanismos de respuesta a periodos de contracción económica busquen cuando mucho mantener lo más posible el nivel de gasto, pero no incrementarlo.

“

En el ámbito subnacional, de igual forma, el rápido crecimiento de la deuda contratada, particularmente después de la crisis de 2008, así como algunos casos, aislados pero muy públicos, de mala e irresponsable administración de la deuda, tuvieron como resultado que la LDF se concentrara también en balances equilibrados, límites de contratación, transparencia en la información y revisiones de la Auditoría Superior.

”

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ANÁLISIS JURÍDICO

Sin embargo la experiencia internacional muestra que puede ser mucho más útil emplear la política macroeconómica para aminorar los impactos negativos de los choques externos. Por ejemplo, los recursos que se destinaron en Corea del Sur al rescate de la economía entre 2008 y 2010 fueron de 6.2% del PIB, mientras que en China del 6.1% del PIB, Estados Unidos fueron de 4.9% del PIB y en México sólo de 1.5% del PIB. Tomando en cuenta la experiencia obtenida, la transparencia en la información disponible, el mayor papel de los órganos de control y fiscalización, el marco normativo mucho más sólido del que se dispone y la eliminación de los espacios para un uso poco prudente de la deuda pública que de todo ello se ha derivado, consideramos que es posible pasar a una nueva generación de reformas legales que puedan dotar de mayor flexibilidad para atender perturbaciones negativas que puedan presentarse y aliviar más fácilmente a las comunidades de impactos desfavorables, siempre dentro de un andamiaje de prudencia y responsabilidad fiscal. La nueva generación de reformas nos pondría a tono con las mejores prácticas internacionales y en igualdad de instrumentos de política con algunas de las economías más desarrolladas. Inclusive, el momento es propicio por la coyuntura actual de discusión en el Congreso de la Unión de reformas a la LDF. La nueva generación de reformas estaría basada en el equilibrio presupuestal, pero alejándonos del enfoque anual, para pasar a uno multianual. Reconocería distintos contextos, los normales en los que aplicarían ciertas reglas y los extraordinarios que requieren respuestas prontas y decisivas y a los que se aplicarían reglas temporales diferentes. Ante adversidades económicas notables, no se buscaría mantener el nivel de gasto sino incrementarlo para mitigar los efectos negativos sobre la población. En términos de las definiciones utilizadas a lo largo del artículo, se buscaría pasar de una política neutral a una contracíclica.

•

Es así, que proponemos lo siguiente: •

•

Como las emergencias de hoy (de carácter sanitario) no necesariamente serán iguales a las del futuro (que pudieran no estar relacionadas con aspectos sanitarios), incluir el concepto más amplio de declaratorias de emergencia emitidas por la autoridad federal competente y no sólo restringirla a emergencias sanitarias o fenómenos naturales. Modificar el límite de contratación de créditos de corto plazo para que no sea fijo en el 6% de los ingresos totales de los Estados y Municipios, sino que pueda ser móvil:

•

en ausencia de perturbaciones positivas o negativas de envergadura, igual al 6% y a 12 meses; pero durante fuertes recesiones, pueda incrementarse a un 7% u 8%, ampliando igualmente el plazo de contratación a 18 o 24 meses. Se acotaría el monto adicional al 6% hacia actividades relacionadas con la emergencia o apoyos sociales directos que sean necesarios, con la obligación de informar al legislativo local posteriormente sobre su uso específico. Mantener los techos de financiamiento neto en los niveles previstos actualmente durante épocas en las que no se presenten fuertes choques externos, pero permitir durante recesiones de gran envergadura que se incrementen en un 5% de los ingresos de libre disposición, siendo un requisito indispensable que sean destinados a inversión pública productiva. Evitar que los créditos de corto plazo puedan bloquear a los créditos de largo plazo y viceversa, permitiendo que los créditos de corto plazo sean acotados por el límite del 6% (con los ajustes mencionados en los puntos anteriores) y que los créditos de largo plazo se restringan por los límites del techo de financiamiento neto, pero que no se combinen ambos como actualmente se hace, sino que se contabilicen por separado. Habrá que insistir en repensar en el papel de Financiamiento de largo plazo para el desarrollo de infraestructura del país, buscando que se complemente y articule con los proyectos impulsados tanto por el gobierno federal como con los proyectos desarrollados por las Entidades Federativas. Se propone impulsar la realización de un foro nacional donde participen los gobiernos estatales y municipales, la banca comercial y la banca de desarrollo y las dependencias del gobierno federal para crear una base de proyectos articulados a nivel federal, estatal y municipal y fondeados por la banca.

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ANALIZANDO LA BOLSA

FONDO DE APORTACIONES PARA LOS

SERVICIOS DE SALUD (FASSA) EDUARDO GONZÁLEZ CHÁVEZ

n la sección “Analizando la bolsa“, tiene el objetivo es explicar de manera sencilla para el público no especializado las distintas fuentes de financiamiento con las que cuenta la Administración Pública.

¿Alguna vez has escuchado los conceptos Fondo General de Participaciones, Aportaciones Federales, Subsidios Federales, FASSA, FONE, FORTASEG, FORTAMAUN-DF, FISE, FAFEF, FEIEF? Cada uno de los conceptos anteriores, corresponde a recursos financieros (dinero), con los que el gobierno puede pagar sus contratos y obligaciones, y, en términos coloquiales, podría asimilarse como una bolsa de recursos a favor de los Gobiernos, pero cada uno tiene reglas para su operación, requisitos para recibirlo, metodología para calcular su distribución y restricciones en su uso. Aquí sabrás los detalles de cada Bolsa.

¿Por qué es importante este Fondo? Si te prometieron más médicos y medicinas, de aquí podría pagarse.

Regulación: Se encuentra reconocido en la Ley de Coordinación Fiscal, específicamente en sus artículos 29, 30 y 31.

Rubro de Ingreso al que pertenece: 8 82.

“

De acuerdo al Clasificador por Rubro de Ingresos (CRI) del Consejo Nacional para la Amortización Contable (CONAC), el FASSA es una Aportación, lo que significa que es un cúmulo de recursos que la Federación transfiere a los gobiernos de las Entidades Federativas y en ocasiones, a los Municipios, pero solamente para destinarlo a la consecución y cumplimiento de los objetivos que se establece en cada caso.

Destino de los recursos:

”

El FASSA tiene la intención principal de financiar a las Entidades Federativas en las obligaciones que les asigna la Ley General de Salud, en los artículos 3o., 13, apartado B y C, y 18, correspondientes a la salubridad general, que de acuerdo a dicha normatividad comprenden los siguientes rubros:

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CONDICIONADO A CELEBRAR CONVENIO DE COORDINACIÓN CON LA SECRETARÍA DE SALUD FEDERAL

EN TODO MOMENTO POR SER SU ATRIBUCIÓN EXPRESA • •

• • • • • • • •

• • • • •

• • • • • • • • • • • • •

La atención médica; Prestación gratuita de los servicios de salud, medicamentos y demás insumos asociados para personas sin seguridad social. La atención materno-infantil; El programa de nutrición materno-infantil en los pueblos y comunidades indígenas; La salud visual; La salud auditiva; Salud bucodental; La planificación familiar; La salud mental; La organización, coordinación y vigilancia del ejercicio de las actividades profesionales, técnicas y auxiliares para la salud; La promoción de la formación de recursos humanos para la salud; La coordinación de la investigación para la salud y el control de ésta en los seres humanos; La información relativa a las condiciones, recursos y servicios de salud en el país; La educación para la salud; Nutrición, sobrepeso, obesidad y otros trastornos de la conducta alimentaria, enfermedades respiratorias, enfermedades cardiovasculares y aquellas atribuibles al tabaquismo; La prevención y el control de los efectos nocivos de los factores ambientales en la salud; La salud ocupacional y el saneamiento básico; La prevención y el control de enfermedades transmisibles; La prevención y el control de enfermedades no transmisibles y accidentes; La prevención de la discapacidad y la rehabilitación de las personas con discapacidad; La asistencia social; Atención del alcoholismo; El programa contra el tabaquismo; El control sanitario de cadáveres de seres humanos; La sanidad internacional; El tratamiento integral del dolor, Elaborar información estadística local y proporcionarla a las autoridades federales competentes; Prevención del consumo de narcóticos, atención a las adicciones.

•

• •

• • •

Organización, control y vigilancia de la prestación de servicios y de establecimientos de salud que sean para la población general, servicios sociales y privados, y otros que se presten de conformidad con lo que establezca la autoridad sanitaria; La coordinación, evaluación y seguimiento de los servicios de salud a derechohabientes de instituciones públicas de seguridad social, o los que con sus propios recursos o por encargo del Poder Ejecutivo Federal, presten las mismas instituciones a otros grupos de usuarios; La prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia; El control sanitario de productos y servicios y de su importación y exportación; Control sanitario del proceso, uso, mantenimiento, importación, exportación y disposición final de equipos médicos, prótesis, órtesis, ayudas funcionales, agentes de diagnóstico, insumos de uso odontológico, materiales quirúrgicos, de curación y productos higiénicos; control sanitario de los establecimientos dedicados al proceso de productos El control sanitario de la disposición de órganos, tejidos y sus componentes y células; La sanidad internacional;

(El listado anterior se formula contrastando los artículos 3o., 13, Apartado B y C, y 18, de la Ley General de Salud, ya que recordemos que no todas las actividades de salubridad general son atribuciones de las Entidades Federativas, pues hay facultades concurrentes y exclusivas para los distintos órdenes de gobierno)

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Forma de Cálculo:

¿Qué son los Servicios Personales?

Se fija de manera anual, en el Presupuesto de Egresos de la Federación, tomando en cuenta:

Pago de nómina de burócratas.

¿Cómo se usa el FASSA? 1.

El inventario de infraestructura médica y las plantillas de personal, utilizados para los cálculos de los recursos presupuestarios transferidos a las entidades federativas, con motivo de la suscripción de los Acuerdos de Coordinación para la Descentralización Integral de los Servicios de Salud respectivos, incluyendo las erogaciones que correspondan por concepto de impuestos federales y aportaciones de seguridad social; 2. Las previsiones para Servicios Personales contenidas al efecto en el Presupuesto de Egresos de la Federación que se hayan transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior, incluidas las ampliaciones presupuestarias que, en el transcurso de ese ejercicio, se hubieren autorizado por concepto de incrementos salariales, prestaciones, así como aquellas medidas económicas que, en su caso, se requieran para integrar el ejercicio fiscal que se presupueste; 3. Los recursos que la Federación haya transferido a las entidades federativas, durante el ejercicio fiscal inmediato anterior, para cubrir el gasto de operación e inversión, excluyendo los gastos eventuales de inversión en infraestructura y equipamiento que se hayan convenido expresamente; 4. Otros recursos que, en su caso, se destinen expresamente en el Presupuesto de Egresos de la Federación a fin de promover la equidad en los servicios de salud, de acuerdo a una fórmula cuyas variables consideran déficit en entidades federativas con gasto total inferior al mínimo aceptado, Población abierta, Presupuesto mínimo per cápita aceptado, Razón estandarizada de mortalidad, Índice estandarizado de marginación, Gasto total federal que para población abierta, y cuyo valor es publicado anualmente por la Secretaría de Salud federal, empleando sistemas oficiales de información.

Prácticamente existen dos alternativas para ejercer este recurso financiero: a.

La Federación realiza una transferencia bancaria a las Entidades Federativas y éstas lo aplican en las obligaciones que se encuentren en los supuestos descritos en el apartado “Destino de los recursos“ de este artículo; o b. Las Entidades Federativas que elijan canalizar los recursos del FASSA para cubrir su obligación alusiva a la prestación gratuita de los servicios de salud, medicamentos y demás insumos asociados para personas sin seguridad social, podrán celebrar un Acuerdo de Coordinación, en términos del artículo 77 bis 16 A de la Ley General de Salud, según su “TÍTULO TERCERO BIS”, con el Instituto de Salud para el Bienestar (INSABI) –producto de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 29 de noviembre de 2019para que éste se encargue de organizar, operar y supervisar este tipo de servicios en su lugar, enterando el monto del FASSA que les corresponde al fideicomiso público que constituya el INSABI.

Para éste último caso, se verificarán las siguientes circunstancias: • • •

•

Se entenderán administrados y ejercidos por las Entidades Federativas una vez que los enteren a dicho fideicomiso; El entero al fideicomiso debe ser dentro de un un plazo no mayor a 5 días naturales después a su recepción; Los recursos humanos, financieros y materiales objeto de los acuerdos de coordinación, deben encontrase libres de cargas, gravámenes u obligaciones pendientes de cualquier naturaleza; En caso de incumplimiento a la estructura financiera del acuerdo (es decir, que la Entidad Federativa no aporte el monto al que se comprometió con el INSABI), se podrá realizar una compensación a cargo de las participaciones federales que tenga a favor la Entidad Federativa.

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ENTIDAD FEDERATIVA

VALOR DE LOS PLIEGOS DE OBSERVACIONES

APROBADO PARA 2020

APROBADO PARA 2021

Ciudad de México

$4,799,118,325.00

$5,105,828,716.00

$4,593.40

Oaxaca

$4,754,388,760.00

$4,962,566,763.00

$1,478.40

Chiapas

$4,773,307,840.00

$5,048,073,661.00

$1,187.10

Coahuila

$2,114,412,676.00

$2,235,354,876.00

$368.60

Puebla

$3,947,820,475.00

$4,197,465,851.00

$295.50

Michoacán

$3,728,875,659.00

$3,945,966,670.00

$264.20

Tabasco

$2,761,702,403.00

$2,921,436,722.00

$136.20

Nuevo León

$2,931,046,805.00

$3,098,974,738.00

$91.60

Estado de México

$10,801,586,446.00

$11,469,006,149.00

$74.80

Veracruz

$6,861,968,109.00

$7,310,026,091.00

$63.60

Guanajuato

$3,466,944,515.00

$3,671,356,761.00

$33.70

San Luis Potosí

$2,073,539,661.00

$2,202,928,530.00

$31.40

Guerrero

$5,287,190,262.00

$5,640,200,060.00

$29.20

Quintana Roo

$1,846,934,844.00

$1,950,147,116.00

$24.50

Chihuahua

$2,855,714,563.00

$3,030,843,457.00

$22.60

Jalisco

$5,061,114,720.00

$5,362,007,427.00

$19.20

Hidalgo

$3,368,293,004.00

$3,567,495,074.00

$15.10

Colima

$1,504,639,304.00

$1,569,737,813.00

$14.80

Yucatán

$2,184,448,809.00

$2,308,450,930.00

$14.80

Tlaxcala

$1,767,971,639.00

$1,872,450,337.00

$13.60

Campeche

$1,703,669,006.00

$1,804,469,239.00

$8.20

Zacatecas

$2,461,960,118.00

$2,595,014,823.00

$6.40

Sinaloa

$2,873,676,163.00

$3,045,203,663.00

$2.00

Nayarit

$1,809,975,230.00

$1,910,959,989.00

$1.90

Morelos

$1,817,761,665.00

$1,923,272,289.00

$1.50

Baja California

$2,480,609,565.00

$2,625,634,615.00

$0.80

Tamaulipas

$3,312,112,830.00

$3,481,829,183.00

$0.20

Aguascalientes

$1,692,927,838.00

$1,795,053,835.00

Baja California Sur

$1,139,822,990.00

$1,205,670,292.00

Durango

$2,383,628,382.00

$2,551,082,664.00

Querétaro

$1,987,041,720.00

$2,104,835,076.00

Sonora

$2,713,970,653.00

$2,878,424,285.00

TOTAL

(MILLONES DE PESOS)

$8,793.30 Fuente: Elaboración propia del IMDFIN con información del Diario Oficial de la Federación y la Cuenta Pública Federal 2019. El valor en pesos corresponde a FASSA aprobado para 2020.

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¿Quién lo fiscaliza? La Auditoría Superior de la Federación.

Resultados de Auditoría: Según la Auditoría Superior de la Federación, en la cuenta pública 2019 (último año del que se ha publicado los resultados de la revisión), en las Entidades Federativas por el manejo de FASSA se generaron las siguientes acciones:

2019

TIPO DE ACCIÓN Recomendación

Promoción del Ejercicio de la Facultad de Comprobación Fiscal

Solicitud de Aclaración

Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria

Pliego de Observaciones

Fuente: Sistema Público de Consulta de Auditorías de la A.S.F. visible en http:// w w w.asfdatos.gob.mx/

Lo que se resume en $9,169 millones (sí, leíste bien, nueve mil ciento sesenta y nueve millones de pesos) en recuperación (dinero que la auditoría determinó como destino irregular por lo cual debe regresarse a la Federación o aclarar su destino).

En cuanto a los Pliegos de Observaciones, (se presume un daño o perjuicio o ambos a la Hacienda Pública Federal, es decir, fue dinero desviado) las Entidades Federativas que acumulan un monto mayor en el 2019 en la fiscalización del FASSA son Ciudad de México, Oaxaca y Chiapas con $4,593.4, $1,478.40 y $1,187.1 millones de pesos, respectivamente, mientras que los Estados que no tiene ningún pliego de observaciones son Aguascalientes, Campeche, Durango, Querétaro y Sonora.

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ACT. CÉSAR HIDALGO RUIZ

Asesor Financiero Tel. 55 21050501 • 351 1081480 • 618 3216176

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ALGUNOS COMENTARIOS CRÍTICOS

EN RELACIÓN AL CONCEPTO DE

ACTO ADMINISTRATIVO I.- INTRODUCCIÓN El Acto Administrativo es una figura central del derecho administrativo. Se trata de una licencia que permite realizar una construcción, una sanción que impide a un proveedor de gobierno participar en procedimientos de contratación, o la determinación de un crédito fiscal a cargo del contribuyente, su relevancia para el funcionamiento ordinario de las autoridades administrativas en su relación con los particulares, resulta evidente. Sin embargo, lo cierto es que ni nuestra teoría, ni nuestra jurisprudencia, se han enfocado en poner sobre dicho concepto la importancia que merece o, simplemente no se ha actualizado para devolvernos un concepto que resulte útil acorde al concepto del Derecho Administrativo y, a su vez, efectivo para la práctica. Si bien claramente este no es el espacio adecuado para esbozar una teoría del Acto Administrativo, lo que intentaremos hacer en estas páginas es plantear dónde consideramos que están los problemas actuales en relación del concepto y, por lo tanto, las áreas de oportunidad para reconstruir el mismo. Esperamos que ello sirva para llamar la atención de la gente que se dedica al área (en la teoría, en el ejercicio de la abogacía y en los tribunales), de lo que consideramos son errores actuales que afectan a la eficacia del concepto y todo lo que se encuentra llamado a cumplir en el sistema jurídico.

II.- ¿POR QUÉ ES IMPORTANTE CONTAR CON UN CONCEPTO ADECUADO DE “ACTO ADMINISTRATIVO”? De forma previa al análisis crítico que queremos hacer, nos parece importante partir de por qué es

importante trabajar en la forma en que entendemos el Acto Administrativo y la consecuencias que ello tiene en la vida (jurídica) diaria. Pues bien, lo primero que habría de asentar en este punto es que, de hecho, la actividad de la Administración Pública es mucho más amplia que la mera emisión de actos administrativos. En algún punto la doctrina se dio cuenta de ello y comenzó a hacer énfasis en cuestiones como la planeación, la actividad prestacional, la de fomento, la regulatoria, la intervención directa en la economía, etc. El valor de la teoría consiste en que, precisamente, se pudo apreciar esa variedad de la actividad y se le dio el espacio y la relevancia a todas esas formas de actividad.

“

LUIS DARÍO ÁNGELES GONZÁLEZ Licenciado en Derecho por la Facultad Libre de Derecho de Monterrey. Magister en Derecho Administrativo por la Universidad Austral de Buenos Aires. Profesor de “Derecho Administrativo y Políticas Públicas” en el Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores, Campus Monterrey. Socio del despacho “UrrutiaÁngeles y Asociados”, S.C.

MARIANA GARZA TIJERINA CADENA

Sin embargo, en nuestra opinión, el Acto Administrativo debe retomar centralidad en la teoría del derecho administrativo por el hecho de que su función, en un Estado Constitucional de Derecho, es la de constituir el título legitimador por excelencia de la actividad material de la Administración Pública.

”

Es decir, ahí donde hay actividad material de la Administración Pública, la validez de la misma vendrá condicionada del cumplimiento de un presupuesto esencial: que se haya emitido el Acto Administrativo que la legitima. Y es por ello que resulta sumamente relevante contar con un buen concepto de Acto Administrativo, porque, en estos

Estudiante de la Licenciatura de Derecho en la Facultad Libre de Derecho de Monterrey, actualmente en sexto semestre

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términos, constituye la puerta de partida a una legítima actuación de las autoridades públicas. Y obvio no toda actividad material de la Administración Pública es, por el hecho de realizarse sin Acto Administrativo previo, ilegal. Por otra parte, si respecto a la Administración Pública, el acto administrativo es presupuesto de validez de su actuación, la pregunta inmediata que habría que hacer es, ¿qué función cumple el Acto Administrativo en relación a los particulares? Habría que recordar que siguiendo a Fraga, los actos administrativos pueden clasificarse en 1) actos que amplían la esfera jurídica de los particulares; 2) actos que limitan la esfera jurídica de los particulares; y, 3) actos que constatan la existencia de un estado de hecho o de derecho.1

FRAGA, Gabino. “Derecho Administrativo”. 47a ed., México, Ed. Porrúa, 2009, pág. 234. 1

2 En este sentido puede verse la jurisprudencia de rubro: “FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN. EL ASPECTO FORMAL DE LA GARANTÍA Y SU FINALIDAD SE TRADUCEN EN EXPLICAR, JUSTIFICAR, POSIBILITAR LA DEFENSA Y COMUNICAR LA DECISIÓN.”, visible en el Registro digital: 175082, Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época, Materia(s): Común, Tesis: I.4o.A. J/43, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXIII, Mayo de 2006, página 1531, Tipo: Jurisprudencia. En este punto quizá valdría hacer notar que la doctrina procesal, al identificar las pretensiones y separar las distintas pretensiones que pueden existir, indicando que existen las de conocimiento, las de ejecución y las precautorias, podrían aportar algo a la ciencia del derecho administrativo. Siguiendo la lógica procesal, el Acto Administrativo siempre se daría, sin contención entre partes, en procedimientos de conocimiento, de ejecución y cautelares y las resoluciones emitidas como consecuencia de estos procedimientos se clasificarían de la misma forma. Considero que esta analogía es claramente extensible por analogía al Derecho Administrativo pues, para mí, el derecho administrativo es, centralmente, un derecho adjetivo.

Partiendo de la base de que absolutamente todas las interacciones que podamos imaginar entre la Administración Pública y los particulares pueden ser identificadas conforme a la anterior clasificación, si bien no son excluyentes (es decir, el acto puede tener contenidos múltiples y, en consecuencia, caer en una o más categorías), el problema es que, de acuerdo a sus contenidos, todo parece indicar que la finalidad del Acto Administrativo necesariamente varía y entender esa variación resulta esencial para completar la otra cara de la moneda. Es decir, si el Acto Administrativo tiene sentido para la Administración como legitimador de la actividad, ¿en todos los casos tiene el mismo sentido para el particular? Así podríamos partir de la relación evidente que tiene la legitimación de la actividad de la Administración, con los actos que limitan la esfera jurídica de los particulares. En esta óptica, un particular que se ve afectado por la actuación de la Administración, se encuentra obligado al cumplimiento del mismo (más allá de los casos en que el acto adolezca de vicios) debido a la legitimidad con que se encuentra investida aquella. En esta línea, es claro que en los actos de gravamen, estos tienen la finalidad de que el particular tome conocimiento de las razones por las cuales la administración puede avanzar sobre él.2

Pero ¿qué pasa cuando intentamos analizar otro tipo de actos?, por ejemplo, en el caso de actos favorables o que amplían la esfera jurídica, al particular beneficiado difícilmente le resultan relevantes las razones de la autorización. Esto explica que en los actos favorables, la motivación resulte hasta cierto punto irrelevante para la validez del acto, cuando menos desde la perspectiva del beneficiado.

Por último, ¿qué finalidad tienen los actos que dan constancia de un hecho o situación jurídica?, En el caso de este tipo de actos, parece ser que su finalidad estriba en que el particular tiene la necesidad de contar con un documento que haga constar la situación en él referida.

El problema, a este punto, es que tenemos tres distintas finalidades que, lejos de contribuir al acercamiento al concepto del acto, aparentemente complejizan nuestra misión. ¿Hay forma de compatibilizar estas tres finalidades en torno a un espacio común? Consideramos que sí, si bien ello parte de entender de forma distinta las distintas situaciones. Si pensamos que los tres tipos de manifestaciones hacen constar una situación jurídica, el común denominador de estos actos, sería precisamente el que el Acto Administrativo es un documento de constatación. A partir de él, una persona puede ser llamada derechohabiente,

sancionada, concesionario, o se puede decir que una persona nació o murió.3 Quizá, de último, habría que considerar si esta finalidad constatatoria podría extenderse, también, a la visión desde la Administración Pública. Sobre ello, habría que responder necesariamente que sí, aun en los casos en que se piense al acto como legitimador de la actividad administrativa, ello no

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implica desconocer que el acto cumple, de hecho, una función de constatación de la decisión (por ejemplo, de la necesidad de ejecutar una carretera o de prestar un servicio público). Algunas reflexiones en relación a ésto. En primer lugar, no todos los actos administrativos producen los mismos efectos en sus receptores, y, en esa medida, los elementos que lo integran se adaptan al tipo de acto. En segundo lugar, que el Acto Administrativo tenga una finalidad de constatación va a ligar de forma definitiva al mismo, con el valor de la seguridad jurídica. Es decir, parte del valor común que derivará de la función, puede encontrarse íntimamente ligado a cuestiones de seguridad jurídica. Pero, de nuevo, el peso de la seguridad jurídica, será distinto de acuerdo al tipo de acto. Finalmente, que el Acto Administrativo dé constancia de una situación, para nosotros implica presuponer la existencia de la voluntad de la Administración Pública.

III.- EL ESTADO DE LA CUESTIÓN: ANÁLISIS CRÍTICO DEL CONCEPTO DE ACTO ADMINISTRATIVO EN MÉXICO. Pues bien, como lo indicamos al inicio del presente texto, lo que pretendemos hacer en este análisis es simplemente indicar algunas áreas de oportunidad que encontramos en relación al concepto de “Acto Administrativo”, de forma que permitan encontrar áreas de oportunidad para trabajar en él, y con ello, mejorar el uso actual que tenemos de la noción. Para este efecto, analizaremos los problemas que observamos en la teoría, la legislación y la jurisprudencia. a.

Problemas en la teoría mexicana del Acto Administrativo

El problema central de la teoría del derecho administrativo mexicana puede que no se encuentre en cómo define y trata al Acto Administrativo, sino que, más bien, no ha logrado permear en el ámbito práctico.

Es decir, no es que la doctrina mexicana se haya mantenido ajena a los problemas del derecho administrativo. Ahí están las obras de José Roldán Xopa,3 Sergio Valls y Carlos Matute4, que dan vista de las cuestiones generales del derecho administrativo con sus respectivos apartados sobre el Acto Administrativo; mientras que, específicamente sobre Acto Administrativo, los textos de Jean Claude Tron Petit y Gabriel Ortiz Reyes,5 Luis José Béjar Rivera,6 e, inclusive, el del ahora Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Alberto Pérez Dayán,7 son muestras de que existe interés en la materia desde la academia. Simplemente, no ha habido conexión entre la teoría y la práctica. Por otra parte, como adelantábamos en el punto anterior, lo cierto es que la teoría pasó de, en algún momento, centrarse en sostener que el Acto Administrativo era el producto paradigmático del derecho administrativo a, básicamente, descuidar su tratamiento.8 La complejización de la vida pública y la presencia de nuevas necesidades públicas a cargo del Estado, alrededor de la caída del Estado liberal y la aparición del Estado benefactor, obligaron a dar cuenta de que la Administración Pública realizaba o, empezaba a realizar, una serie de actividades distintas a las de mando e intervención tan características del siglo XIX.

“

En este sentido, la aparición, principalmente, de la actividad prestacional a cargo de la Administración Pública genera un quiebre a la doctrina clásica del derecho administrativo.

”

Simplemente ésta no puede explicar a través de la figura del Acto Administrativo las actividades de servicio público, prestacional, de fomento o la intervención económica directa de la Administración en la vida pública.

ROLDÁN XOPA, José. Derecho Administrativo. 1a ed., México, Ed. Oxford. 2008. 3

VALLS HERNÁNDEZ, Sergio y MATUTE GONZÁLEZ, Carlos. Nuevo Derecho Administrativo Mexicano. 4a ed., México, Ed. Porrúa, 2014. 4

TRON PETIT, Jean Claude y ORTIZ REYES, Gabriel. La nulidad de los actos administrativos. 4a ed., México, Ed. Porrúa, 2011. 5

BÉJAR RIVERA, Luis José. El Acto Administrativo y su finalidad. 1a ed., México, Ed. Porrúa, 2011. 6

PÉREZ DAYÁN, Alberto. Teoría General del Acto Administrativo. 3a ed., México, Ed. Porrúa, 2020. 7

ROLDAN, pág. 308

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Y sí, claramente, existen múltiples actividades de la Administración Pública. Sin embargo, entre esas facultades y la ejecución material que lleve a cabo la Administración Pública, debe mediar un Acto Administrativo. Así, la necesidad de prestar atención de nueva cuenta al concepto del Acto Administrativo se encuentra precisamente en esta función que cumple, que esencialmente es la de conectar las distintas potestades públicas y las actividades encomendadas a la Administración, con la ejecución material de las mismas. Por ello, la teoría del Derecho Administrativo debe retomar el enfoque y énfasis en la importancia del Acto Administrativo.

B.- EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA LEGISLACIÓN MEXICANA. PUES BIEN, CORRESPONDE AHORA HACER UN ACERCAMIENTO A LA FORMA EN QUE LAS NORMAS EN MÉXICO REGULAN AL ACTO ADMINISTRATIVO. Sobre ello, nosotros identificamos cuatro formas distintas en la que la legislación se acerca al fenómeno del Acto Administrativo: i) no hay regulación de un concepto general, ni de sus elementos; ii) existe una regulación de los elementos, pero no del concepto; iii) hay regulación del concepto; iv) hay una regulación procesal de lo que es el Acto Administrativo. Veamos las distintas implicaciones de estas diversas regulaciones.

1.- Sistemas que carecen de una regulación unificadora del concepto de acto y sus elementos. Existen estados que regulan únicamente actos administrativos concretos, sin que en su legislación se encuentre una regulación unificadora del Acto Administrativo o de sus elementos. Es el caso de los Estados de Nuevo León, Nayarit y Puebla.

Pues bien, en el caso de estos Estados, el legislador ha optado por definir en cada caso concreto los elementos y requisitos que deben de cumplir los actos administrativos, de acuerdo a la regulación sectorial que realice. Sin embargo, un dato útil proviene de este tipo de regulaciones: el fenómeno de la actividad administrativa y, particularmente de los actos administrativos, es un fenómeno sumamente heterogéneo. Sobre este fenómeno, lo que cabe preguntarse es ¿podríamos decir que los distintos actos pueden ser emitidos sin que se cumplan determinados requisitos comunes a todos? Claramente no, independientemente de la regulación de actos concretos, existen elementos que resultan comunes a todo acto.

2.- Sistemas que regulan únicamente los requisitos del Acto Administrativo, sin establecer un concepto del mismo. Pues bien, en un segundo lugar, podemos encontrar los sistemas que sí contienen un tipo de regulación unificadora en relación a la totalidad de actos administrativos del sistema, pero sin definir el concepto de acto. Aquí se encuentran casos como Chiapas, Chihuahua, Coahuila, Estado de México, entre otros, los cuales siguen sin duda el modelo que fuera establecido a partir de la creación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. En estos sistemas lo que encontramos, además de la regulación casuística que se encuentra en las leyes sectoriales, es una determinación aparentemente exhaustiva de los elementos que deben confluir en el acto para su existencia y validez, como se observa en el caso del artículo 3 de Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Pues bien, con este tipo de regulaciones enfrentamos otro tipo de problemas en relación a los actos administrativos. El debate principal es si el catálogo de lo que llama “elementos y requisitos” resulta aplicable a la totalidad de actos administrativos de la administración pública o, por el contrario, su aplicación es excepcional (vía aplicación supletoria).

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La interpretación más adecuada, llevaría a considerar que ahí donde se considere que hay un Acto Administrativo especial, resulta aplicable la regulación general de forma supletoria, para complementar lo no establecido por las leyes especiales. Aquí el problema sería, ¿hay menos elementos de los establecidos en las leyes? Al respecto, nos parece que lo que habría que obtener de una regulación muy amplia de elementos, como la contenida en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, es que los múltiples incisos que establecen requisitos, pueden ser agrupados en categorías mayores que sean verdaderamente elementos, mientras que la forma en que se regula el excedente de requisitos debería ser considerado como manifestaciones in extenso de aquéllos.

3.- Sistemas que contienen una regulación del concepto de Acto Administrativo. En una tercera clasificación de sistemas jurídicos, se encuentran aquellos que contienen un concepto de Acto Administrativo con la pretensión de regular o servir de referencia para la totalidad del sistema de que se trata; es el caso de Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, entre otros. En este tipo de regulaciones, podemos ver que el legislador intenta sistematizar el concepto de Acto Administrativo alrededor de una definición que abarque todas las distintas aplicaciones del sistema.

Pues bien, la finalidad de los sistemas que contienen una definición del Acto Administrativo es dar coherencia sistemática a la dispersión que se presenta en las legislaciones específicas.

Lo que suele ser común a estas legislaciones, es el hecho de que las mismas regulan un concepto de Acto Administrativo y no suelen detenerse ahí, sino que intentan hacer una clasificación excesivamente detallada del mismo y es ahí donde empiezan los problemas. Así, la Ley de Procedimiento Administrativo de Jalisco, establece que los actos administrativos se clasifican en definitivos (entre los que se encuentran los declarativos, regulativos y constitutivos), los procedimentales y los ejecutivos. Aquí el problema evidente es que, al momento de detallar qué conceptos se encuentran dentro del Acto Administrativo de tipo definitivo, el ordenamiento referido excluye a los actos de gravamen, como son las sanciones administrativas, y ¿esta exclusión haría que una sanción administrativa no fuera Acto Administrativo?, claramente no. La sanción será Acto Administrativo, independientemente de su encuadre en las categorías utilizadas por el legislador.

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4.- Sistemas que contienen una regulación del Acto Administrativo para efectos procesales o de impugnación. Finalmente, los sistemas jurídicos incluyen una regulación del Acto Administrativo para efectos procesales. Es decir, establecen qué actos pueden ser controvertidos por los particulares. Aquí, en general, la regulación se presenta de dos formas distintas. La primera de ellas es la que se encuentra en la Ley de Amparo, lo que tendrá problemas, principalmente en el enfoque jurisprudencial que tocamos en el apartado siguiente. La segunda de ellas es la que se observa en los sistemas que regulan la jurisdicción administrativa ante los denominados Tribunales de Justicia Administrativa; en esos casos, lo normal es que el Acto Administrativo se encuentre regulado a través de un catálogo del cual derivaría la determinación de qué es un Acto Administrativo. Lo interesante, en el caso particular de la regulación es que para la procedencia del juicio, se establece que el mismo procederá en contra de “resoluciones definitivas, actos administrativos y procedimientos…”, sin embargo, claro, del catálogo que se presente a continuación resulta claro que el juicio procede únicamente en contra de actos administrativos a los que la legislación denomina resolución definitiva. Lo que sucede es que, ya en la interacción de las distintas normas, tanto aquellas que definen el Acto Administrativo, como las que establecen la procedencia de acciones procesales en contra de ellas, poco importa la definición del acto que provean las distintas leyes pues, en definitiva, lo que resultará relevante es lo que se establezca en el catálogo de procedencia de demanda. Pues bien, ¿qué nota podemos resaltar de este tipo de regulación? Quizá lo más relevante es que, en nuestra opinión, regular de esta forma al Acto Administrativo (a través de catálogos que se consideran limitativos) implica el riesgo de dejar fuera del fenómeno a actuaciones que

definitivamente constituyen actos administrativos, con un problema adicional consistente en que la falta de determinación expresa de un tipo de acto concreto, a lo que llevará es a la imposibilidad de impugnación judicial. Es decir, en este punto el problema excede al de la delimitación del concepto para impactar directamente en la justiciabilidad de las situaciones jurídicas de las personas. Esto también debe de considerarse al momento de abordar el concepto de Acto Administrativo.

C.- EL ACTO ADMINISTRATIVO EN LA JURISPRUDENCIA MEXICANA. Sin duda, la jurisprudencia es la que tiene una más marcada influencia en la práctica del derecho mexicano y por lo tanto, en el contexto que venimos desarrollando, la que más impacta al concepto de Acto Administrativo. En relación al Acto Administrativo en la jurisprudencia consideramos relevantes las siguientes consideraciones:

1.- La jurisprudencia identifica el concepto de Acto Administrativo con el concepto de acto de autoridad del juicio de amparo.

“

De forma muy cercana al fenómeno legal, consistente en que la definición legal de cuáles son los actos que resultan susceptibles de impugnación jurisdiccional en el sistema, a partir de, básicamente, las leyes de jurisdicción contencioso administrativa y la Ley de Amparo, se encuentra que en nuestra jurisprudencia prácticamente existe una identificación de ambos conceptos cuando de hecho se trata de fenómenos claramente diferenciados que ocasionalmente pueden coincidir.

”

Es decir, si observamos la forma en que la jurisprudencia aborda el concepto de “acto de autoridad”, piedra angular para la procedencia del juicio de amparo, podremos observar que, bajo dicho concepto, se incluye lo que la propia jurisprudencia ha establecido que es un Acto Administrativo, de forma tal que se genera una relación de género a especie, que permitiría decir que todo Acto

Administrativo será un acto de autoridad, pero no todo acto de autoridad será un Acto Administrativo. Bueno, al estar concebido en términos impugnatorios, es claro que el concepto de acto de autoridad tiene evidentemente connotaciones de afectación.

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Es decir, excluye, a aquellos actos que resultan favorables y los de reconocimiento de una situación de hecho o de derecho. Inclusive, cuando se trata de la impugnación de un acto favorable, el actor debe aducir la causación de una afectación (en la medida en la que la no satisfacción de su pretensión de forma completa, representa un tipo de afectación). De esta forma, la jurisprudencia desconoce que determinados actos que sí son administrativos puedan ser considerados actos de autoridad. Ahora, con esto no hay problema pues, como ya indicamos, se debe sostener que los actos de autoridad son un fenómeno esencialmente distinto del Acto Administrativo aunque ocasionalmente pueden coincidir en un halo de sus manifestaciones. Así puede verse, por ejemplo, como la jurisprudencia niega el carácter de acto de autoridad a aquellos que dan constancia de una situación de hecho (pago de un impuesto), que, de hecho debería ser considerado Acto Administrativo. Si bien esta construcción, clásica de nuestro derecho de amparo, se acepta sin mucho debate, ¿cómo algo que no es un acto puede constituir una aplicación de una norma? En resumen, la jurisprudencia utiliza esencialmente los criterios de acto de autoridad del juicio de amparo, para definir lo que es un Acto Administrativo. Sobre ello, insistimos, el problema es que se termina haciendo una relación de género y especie, conforme a la cual el género es el acto de autoridad y la especie es el Acto Administrativo; sin embargo, ambas son categorías más amplias que pueden coincidir parcialmente pero, que en otra parte, no resultan coincidentes. Ahora bien, ¿qué implicaciones prácticas tiene esto?, centralmente genera dos consecuencias. La primera de ellas es que realmente el mismo acto puede ser controvertido indiferentemente en el juicio contencioso administrativo que en el juicio de amparo, únicamente diferenciando la forma en que se controvierte el mismo, pues en el amparo se tendrán que hacer valer cuestiones de constitucionalidad.

La contracara de esto es que, básicamente, hay una serie de actividades de la Administración Pública que no son susceptibles de impugnación, pues ahí donde sea improcedente el juicio de amparo lo será el contencioso administrativo y viceversa, en perjuicio del acceso a la justicia de los particulares.

2.- El (indebido) entendimiento de la competencia de la jurisdicción administrativa. La cláusula de tutela judicial efectiva de nuestra Constitución, permitiría controvertir cualquier actuación que una persona reclame como lesiva, ante la jurisdicción ordinaria en materia administrativa y ello partiría de la base de una clara distinción de cuándo se está en presencia de un Acto Administrativo. Sin embargo, ¿cuál es la jurisdicción ordinaria en materia administrativa en nuestro país? Para determinar ello, requerimos hacer una breve contextualización histórica. Con el nacimiento del Estado moderno y la aparición de la división de poderes, surgieron en el mundo básicamente dos modelos de división de poderes: el francés y el estadounidense. Nosotros, fuera del debate histórico, actualmente seguimos el modelo francés, desde que se realizaron reformas a la Constitución en los años 1946 y 1967 al artículo 104, fracción I y, finalmente, en 1987 al artículo 73, fracción XXIX-H, en las que se dio carta constitucional a la creación de Tribunales de lo Contencioso Administrativo. A partir de entonces y a la fecha, nuestra Constitución establece la posibilidad del legislador ordinario para crear Tribunales de lo Contencioso Administrativo (entendido bajo el modelo continental), para dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública y los Particulares. Pues bien, en nuestra opinión, a partir de dichas reformas no cabe duda que la jurisdicción contenciosa administrativa, tomando en cuenta, además, la cláusula general de acceso a la tutela judicial del artículo 17 de la Constitución, constituye la vía ordinaria de impugnación de actuaciones de las autoridades administrativas, o lo que es, a partir de dichas reformas, la competencia de los tribunales administrativos no puede considerarse limitativa sino que, en los supuestos en que se establece la competencia del Tribunal detallando casos de procedencia, ello debe considerarse meramente enunciativo.

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Sin embargo, esta no ha sido la postura de la jurisprudencia que, a la fecha, sostiene que la competencia de los Tribunales de justicia administrativa es una competencia de excepción. Uno de los problemas derivados del entendimiento de la jurisdicción, considerando excepcional la jurisdicción administrativa, es el uso excesivo del juicio de amparo en materia administrativa. El juicio de amparo debería de ser un juicio excepcional que tutela y combate las violaciones a Derechos Humanos. No obstante, cuando un acto no procede la jurisdicción contencioso administrativa, por considerar que la misma tiene una competencia tasada, normalmente los afectados proceden a impugnar por medio del amparo. Dichas prácticas han causado baja efectividad en el juicio de amparo y poco uso del contencioso administrativo.

IV.- ALGUNAS CONCLUSIONES BREVES. Pues bien, del recorrido breve que hicimos anteriormente se puede observar que hay puntos críticos sobre el concepto de Acto Administrativo en la teoría, la legislación y la jurisprudencia. Reiteramos lo dicho, en el sentido de que la relevancia institucional que tiene, tanto para la Administración Pública como para los particulares, el Acto Administrativo, obliga a repensar cómo entendemos el concepto.

“

Los problemas señalados de forma sintética (en la teoría, la legislación y la jurisprudencia) al final del día en lo que se traducen es en afectaciones a la Administración Pública en el cumplimiento de sus funciones, y a los particulares, tanto en su vinculación con la Administración, como en la posibilidad de acceso a la tutela judicial efectiva.

”

Es por ello que consideramos urgente poner atención al concepto de Acto Administrativo. A fin de cuentas, a partir de ello, podríamos mejorar tanto la actividad de los órganos públicos, como la situación jurídica de los particulares en sus relaciones con la Administración. Pongamos, pues, atención a la forma en que entendemos el Acto Administrativo. NOTA DE LOS AUTORES: El presente texto constituye una especie de borrador de un texto mayor en el que estamos trabajando sobre Acto Administrativo. En ese sentido, contiene algunas de las ideas que se podrán encontrar en aquél próximamente.

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REFORMAS

FISCALES 2021

EDGAR JAVIER CORLAY AGUILAR Nació en 1974, vive en Bogotá, Colombia. Licenciado en Contaduría Pública por la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca.

on fecha 08 de septiembre se presentó ante la Cámara de Diputados y el Senado de la República, el paquete económico 2021 elaborado por el Ejecutivo Federal. Dicho paquete contiene los rubros siguientes: 1.

Política Hacendaria. • Criterios Generales de Política Económica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al Ejercicio Fiscal de 2021.

Ingresos. • Iniciativa de Decreto por la que se expide la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2021. • Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto sobre la Renta, de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios y del Código Fiscal de la Federación. • Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Federal de Derechos. • Informe sobre el uso de la facultad conferida al Ejecutivo Federal en materia arancelaria, que se presenta de conformidad con el artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Maestría en Impuestos; Finanzas; Derecho Fiscal; Alta Dirección e Inteligencia Estratégica; Estrategias Fiscales e Impositivas. Estudios de Maestría en Administración. Estudios de Maestría en Psicología Organizacional. Cuenta con diplomados y cursos en diversas áreas de interés empresarial y gubernamental. 2018 Instituto Nacional de Contadores Públicos de Colombia. 2017 Colegio de Contadores Públicos de México, A.C., afiliado al Instituto Mexicano de Contadores Públicos. 2017 Instituto Mexicano de Ejecutivos en Finanzas. IMEF 2017 Asociación Nacional de Fiscalistas. NET ANAFINET. 2017 Instituto Mexicano de Auditoría Técnica, A.C. 2019 Agente Capacitador Externo STPS con No. de registro COAE-7401029Q6-0005.

3. Egresos • Proyecto de Decreto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2021. En esta ocasión, nos referiremos al proyecto de reformas fiscales que se presentan para efectos del Impuesto Sobre la Renta y que, sin duda, impactarán en las actividades económicas de los organismos de la sociedad civil como son las ONGs.

“

Para la presentación de las Reformas Fiscales 2021, dentro de la exposición de motivos, se parte del compromiso por parte de la Presidencia de la República de no crear impuestos (no dice no aumentar los ya existentes o eliminar deducciones), pero también del compromiso ineludible de combatir la corrupción y la impunidad. De lo anterior se infiere que si bien no se crearán más impuestos, se dotará al Servicio de Administración Tributaria de mayores facultades de fiscalización para combatir conductas que afecten los intereses del Fisco Federal.

”

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LA REFORMA FISCAL 2021 SE FUNDAMENTA EN LOS SIGUIENTES EJES: •

•

con una reingeniería de la función de asistencia al contribuyente, el impulso de la cultura contributiva, la obtención de información relevante de los contribuyentes, el empleo de la tecnología disponible, el fortalecimiento de las facultades de gestión de la autoridad fiscal para controlar y vigilar el cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, así como el reforzamiento de la seguridad jurídica.

Simplificación administrativa y seguridad jurídica. Se busca que los contribuyentes puedan cumplir con las disposiciones fiscales de manera más sencilla y que tengan claridad de sus derechos y obligaciones, se plantean actualizaciones, precisiones, así como el establecimiento de supuestos, requisitos y directrices claras, con lo que se quiere otorgar mayor seguridad jurídica, al tiempo de que se simplifica el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias. Con lo anterior, además, se delimita la actuación de la autoridad fiscal, proscribiendo la arbitrariedad y la corrupción. Modernización. La utilización de instrumentos tecnológicos, tales como el buzón tributario, correo electrónico, sellos digitales para emisión de comprobantes, página de Internet y datos biométricos de las personas físicas, inscritas en el Registro Federal de Contribuyentes, configuran una administración tributaria moderna que permite comunicación permanente con el contribuyente, incluso en situaciones de fuerza mayor, como el caso de la actual contingencia sanitaria; por ello, se plantea la incorporación de nuevas herramientas, como el video y las fotografías, que permitirán el registro de los hechos que se conozcan. Gestión Tributaria. Se privilegia el ejercicio de las facultades de gestión tributaria (asistencia, control y vigilancia), sobre las facultades de comprobación (inspección, verificación, determinación y liquidación), lo cual es congruente con el principio de autodeterminación y confianza ciudadana, que parte de la idea inicial de que el contribuyente cumple adecuadamente con sus obligaciones fiscales. Eficiencia recaudatoria. Se plantea mejorar la eficiencia del ciclo tributario,

•

Combate a la corrupción y la impunidad. Se propone fijar reglas de actuación para las autoridades fiscales, que redunden en la transparencia de la función y desalienten posibles prácticas irregulares. Asimismo, se plantea incorporar un tipo penal para sancionar la omisión en el pago de contribuciones por maquinaria y equipo importado temporalmente y no retornado al extranjero. Por último, se propone establecer claramente que el secreto fiscal no aplica tratándose de los requerimientos del Ministerio Público y la Policía, en la investigación de hechos que la ley señale como delito. Evasión y elusión fiscales. Se plantean adecuaciones a efecto de robustecer la vigilancia sobre fusión y escisión de sociedades, transmisión de pérdidas fiscales, devoluciones de impuestos, comprobantes fiscales que presumiblemente amparan operaciones simuladas, donatarias autorizadas, dictámenes fiscales, acuerdos conclusivos, precios de transferencia y cancelación en el Registro Federal de Contribuyentes, por ser casos en los que la autoridad fiscal ha detectado prácticas que redundan en la evasión o elusión fiscales.

El día 20 de octubre, la Cámara de Diputados aprobó la Miscelánea Fiscal para el ejercicio 2021 y turnó los Dictámenes respectivos al Senado de la República con las siguientes Reformas que estarán vigentes – si no pasa nada algo más en el Senado- para el año presente.

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IMPUESTO SOBRE LA RENTA

El corazón de la reforma fiscal para el año 2021 a la Ley del Impuesto sobre la Renta se centra principalmente en establecer una serie de disposiciones duras, encaminadas a transparentar los ingresos y egresos de los contribuyentes, así como determinar el destino del patrimonio social de las Personas Morales con Fines No Lucrativos, cuando su registro para ser donatarias autorizadas les sea revocado o pierda la vigencia sin que se haya renovado.

Lo anterior puede obedecer a la confrontación que existe entre el Poder Ejecutivo Federal y los Organismos de la Sociedad Civil. Queda la duda.

Escuela Empresa Se eliminan los Programas de Escuela Empresa como donatarias autorizadas, aduciendo que en la actualidad no existe ningún programa de ese tipo registrado en las bases de datos del SAT, por lo que es innecesario mantenerlo vigente. Con respecto a lo anterior, tomando en consideración que el Gobierno de la República ha convertido al programa “Jóvenes Construyendo el Futuro” en su insignia para acercar a la juventud a las empresas,

con la finalidad de adquirir habilidades y destrezas necesarias para realizar actividades laborales. En lugar de eliminarlas como donatarias autorizadas, en mi opinión, se deben de estimular y darle un mayor realce ahora que se necesita mantener a las plantillas laborales en condiciones óptimas, para mejorar la productividad del país.

Asociaciones civiles Las personas morales que se dediquen a otorgar becas, realizar investigación científica o tecnológica, realizar investigación o preservación de la fauna y flora silvestre, terrestre o acuática, o coadyuven en la reproducción de especies en protección y peligro de extinción y a la conservación de su hábitat, deberán contar con su registro de donataria autorizada para gozar de los beneficios y cumplir con las obligaciones que otorga el tributar en el Título III de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Para efectos de lo anterior, se prevé un periodo de seis meses para realizar los trámites respectivos.

ORGANISMOS COOPERATIVOS DE INTEGRACIÓN Y REPRESENTACIÓN. Se especifica que los organismos de integración y representación a los que se refiere la Ley de Sociedades Cooperativas tributen en el Título III de la Ley del Impuesto sobre la Renta. Dichas formas son: • Sociedades cooperativas de consumo. • Sociedades cooperativas de producción de bienes y servicios. • Sociedades de ahorro y préstamo.

Ingresos no relacionados con la actividad preponderante de las donatarias autorizadas. El Ejecutivo Federal indica que las donatarias autorizadas del país –consideradas en su totalidadreciben sus ingresos derivados de los siguientes conceptos y en estas proporciones:

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Concepto

Proporción

Donativos

24%

Ingresos relacionados con el objeto social

10%

Ingresos no relacionados con el objeto social

66%

Se prevé que aquellas donatarias autorizadas que obtengan la mayor parte de sus ingresos (más del 50% del total de los obtenidos en su ejercicio fiscal) de actividades no relacionadas con su objeto social, pierdan su autorización para recibir donativos, aduciendo que es necesario, a efecto de evitar que esas entidades realicen actividades con fines de lucro y sigan aplicando el régimen de las personas morales con fines no lucrativos (Título III de la Ley del Impuesto Sobre la Renta). En mi opinión, es una sanción durísima, puesto que la pérdida de la autorización puede acarrear la entrega del Patrimonio Social, además de que el último párrafo del artículo 80 de la Ley ya tiene un procedimiento para el caso, al establecer que cuando se haya rebasado el tope del 10%, por la diferencia se tributará conforme lo dispuesto en el Título II; es decir, como contribuyente normal.

Destino del patrimonio Se prevé que el objeto social al que deben destinar la totalidad de sus activos es el mismo por el cual hayan sido autorizadas como donatarias. Se prevé que, en caso de revocación de la autorización, o cuando su vigencia haya concluido y no se haya obtenido nuevamente o renovado la misma, dentro de los doce meses siguientes a la fecha en que haya ocurrido dicho evento, su patrimonio social será destinado a otras donatarias autorizadas como donativo, sin que éste sea deducible para efectos del Impuesto sobre la Renta. En caso de lo anterior, deberán tributar dentro del Título II de la Ley. Se prevé que en caso de que la donataria pierda su autorización no podrá continuar realizando sus actividades y mantener los activos que integran su patrimonio. ¡Durísima sanción!.

“

Por último, con la finalidad de fortalecer la transparencia, se impone la obligación de mantener a disposición del público en general, la información relativa a la autorización de recibir donativos, al uso y destino que se le haya dado a los donativos recibidos y su patrimonio, así como el cumplimiento de sus obligaciones fiscales y las actividades realizadas para cumplir con su objeto social.

”

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ANÁLISIS JURÍDICO

Causales y procedimientos de revocación de la autorización Para dar certeza jurídica, se adicionan a la Ley, las causales de revocación de la autorización para recibir donativos que están previstas en la Resolución Miscelánea Fiscal, con la adición del artículo 82 Quáter, en el cual se indica que se procede a iniciar el proceso de revocación en los siguientes casos: 1. 2.

Destinar su activo a fines distintos del objeto social por el cual obtuvieron la autorización para recibir donativos. No expedir comprobante fiscal que ampare los donativos recibidos o expedir comprobantes fiscales de donativos deducibles para amparar cualquier otra operación distinta de la donación. Cuando con motivo del ejercicio de las facultades de comprobación o de los expedientes, documentos o bases de datos del SAT o aquellas a las que tenga acceso o tenga en su poder dicho órgano administrativo desconcentrado, se conozca la actualización de cualquier hecho que constituya incumplimiento a las obligaciones o requisitos que establezcan las disposiciones fiscales a cargo de las donatarias autorizadas. Esta es el arma perfecta para mantener en cintura a las donatarias autorizadas. Cualquier hecho, por mínimo que sea, puede causar la revocación de la autorización. Estar incluida en la lista del cuarto párrafo del artículo 69-B del Código Fiscal de la Federación. Si el representante legal, socio o asociado o cualquier integrante del Consejo Directivo o de Administración de una organización civil que ha estado incluido en la lista anterior, llegan a formar parte de otra. Por encontrarse en el supuesto establecido en el último párrafo del artículo 80 de la Ley. (rebasar el monto del 50% de los ingresos que no corresponden a su objeto social).

Conclusión Las reformas a la Ley del Impuesto sobre la Renta no fueron de carácter estructural, sino más bien formal. El corazón de la reforma a dicha ley se centra en poner en cintura a los organismos civiles que son donatarias autorizadas, puesto que contiene una serie de duras sanciones, tales como la pérdida de la autorización y la pérdida del patrimonio social, lo que implica una liquidación de la misma en términos generales en caso del incumplimiento a la Ley.

Se esperaba más.

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ANÁLISIS FINANCIERO

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ANÁLISIS DE MERCADOS

¿CUÁLES SON LOS POSIBLES OBJETIVOS DEL

PESO MEXICANO

Y DE LAS BOLSAS MUNDIALES? COMENTARIO SOBRE EL S&P 500: MIGUEL RODRÍGUEZ BONET Uno de los analistas financieros más prestigiosos de España. Diplomado en Ciencias Empresariales por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en Administración y Dirección de Empresas, por la Universidad Rey Juan Carlos I de España. Máster en Mercados Financieros sobre Acciones, Futuros y Opciones. Más de 20 años de experiencia en el sector financiero. Experto en Trading de Futuros, Cfds, Fx y Acciones. Broker institucional para bancos de inversión en Londres y Frankfurt. Actualmente es responsable de la Sucursal en España y Director para Latinoamérica del broker Scope Markets, Broker líder en la industria y ganador de varios premios a nivel internacional.

El S&P 500 sigue imparable y ya van casi 12 años de tendencia alcista, concretamente desde marzo del año 2009. En

Scopemarkets vemos un soporte claro en la zona de los 3.500/3.600 puntos y siempre que se mantengan por encima de estos niveles el mercado seguirá alcista, sin embargo, a pesar de estar en máximos históricos, vemos como muchas acciones están formando zonas de techo y en cualquier momento podrían girarse a la baja con fuerza. Probablemente veamos un

techo de corto y medio plazo en la zona 3.800/3.900 puntos. Si decide mantener posiciones alcistas, último stop loss en los 3.518 puntos, aunque nosotros no seríamos tan generosos y

si pierde los 3.680 liquidaríamos todas las posiciones alcistas.

“

Por encima de los 3.800 puntos se pueden intentar estrategias bajistas vendiendo cfds del S&P 500 en nuestra plataforma y buscando objetivos de más del 10% de caída en los 3.400/3.500 puntos.

”

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ANÁLISIS DE MERCADOS

COMENTARIO SOBRE EL NASDAQ: El Nasdaq también ha atacado máximos históricos durante el mes de diciembre, pero en

Scopemarkets.com ya vemos muchos síntomas de agotamiento de la tendencia alcista en muchos de los subyacentes del índice, como podrían ser Apple, Google, Facebook o el mismo Amazon. Como comentábamos en la pasada edición, creemos que lo más inteligente en estos momentos es deshacer posiciones alcistas de estos títulos tecnológicos, pues la revalorización ha sido tan grande que

no sería de extrañar una corrección fuerte en los próximos meses. Si decide mantener

posiciones alcistas, ciña el stop loss y si se dan la vuelta y giran a la baja, ejecútelo sin remordimientos. La referencia de stop en el Nasdaq serían los 12.500 puntos que como vemos en el gráfico semanal adjunto, fueron la zona de máximos de septiembre de 2020 y ahora se convierte en un soporte importante.

COMENTARIO SOBRE EL DOW JONES DE INDUSTRIALES: En el gráfico semanal vemos como también el Dow Jones de Industriales ha marcado máximos históricos por encima de los 31.000 puntos en los primeros días de enero. Sigue alcista como los otros índices estadounidenses y mientras no pierda los 29.000 puntos, no podremos hablar de giro a la baja. Sin embargo, al igual que ocurre en el

S&P y el Nasdaq, estamos en una zona de sobrecompra muy pronunciada y hay que ir con mucha cautela, pues podrían producirse caídas de cierta entidad en las próximas semanas. Si decide mantener

posiciones alcistas, ceñiríamos mucho el stop loss y ya no lo dejaríamos caer de los 29.800 puntos, fíjese que eso es apenas un 3 o un 4% de stop con respecto a la zona de los 31.000 puntos. Creemos que si pierde esos niveles perdería incluso los 29.000 puntos y más con lo que mejor prevenir que curar. Mucha precaución en estos niveles de Dow Jones. Se podrían

hacer estrategias bajistas con cfds en la zona cercana a los 32.000 puntos y aprovechar las posibles bajadas con este producto.

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ANÁLISIS DE MERCADOS

COMENTARIO SOBRE EL MEXBOL: La bolsa mexicana se ha recuperado con fuerza desde los mínimos de abril del año pasado en la zona de los 32.500 puntos, hasta superar los 46.000 puntos y volver de nuevo a los máximos del año pasado. Esa zona es una resistencia fuerte, pero por abajo

tienen un buen ángulo de subida y rompieron bien la resistencia de los 42.500 puntos, que ahora se convierte en soporte y principal nivel a vigilar por abajo pues la pérdida de esas zonas conllevaría una caída importante probablemente de vuelta a los mínimos de 2020 en los 32.500. Así que mucha precaución también en este índice, pues si caen las bolsas de EE. UU., la bolsa mexicana irá detrás. Puede mantener posiciones alcistas, pero con stop ceñido. No hay problema en salir y volver a entrar más abajo. Está cumpliendo el principio

de simetría y al volver al origen del movimiento bajista anterior iniciado en enero de 2020, se mete en zona de muy sobrecomprado. Todavía no hay figura de giro a la baja, pero estos niveles son peligrosos. Máxima precaución.

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ANÁLISIS DE MERCADOS

PESO MEXICANO (USD/MXN) El peso mexicano lleva prácticamente 2 meses en la zona de los 20 pesos por dólar. Los mínimos de 2020 los marcó en los 18.50 y en Scopemarkets

pensar que si las bolsas mundiales están en máximos históricos y con grandes posibilidades de hacer techo, el USD/MXN podría estar haciendo un suelo de corto plazo. Entre los 18.50 y los 20 hay una zona de soporte

creemos que aguantarán esos niveles y vemos al peso devaluándose y haciendo suelo en la zona de los 19/20 pesos para ir a buscar algún rebote a la zona de 21.50/23 pesos por dólar. En 2020, cuando

muy importante que pensamos no será perforada a la baja. Predisposición alcista en este par.

las bolsas cayeron con fuerza en el mes de febrero y marzo, el peso se devaluó, por lo que tiene sentido

En nuestra plataforma de trading profesional contamos con spreads muy competitivos y sin comisión para la operativa del peso mexicano frente al dólar y también frente al Euro por si quiere especular en este producto o en otras divisas, índices o acciones.

Disclaimer: La inversión en los mercados financieros conlleva riesgos que en ocasiones puede derivar en la pérdida total o parcial de la inversión. Esta información es proporcionada única y exclusivamente con el propósito de informar y no constituye una oferta o recomendación para comprar o vender ninguna acción, futuro, o cualquier otro instrumento derivado. El objetivo de esta información es enseñar cómo se puede utilizar el análisis técnico. La información y cualquier dato estadístico contenido en esta página ha sido obtenido de fuentes que parecen fiables, pero eso no quiere decir que sean precisos o completos. Toda la información expuesta, así como los datos

proporcionados pueden ser sometidos a cambios sin aviso. Es importante saber que trabajamos con escenarios probables. No necesariamente se deben cumplir nuestras previsiones. El modelo puede cambiar según los nuevos datos que se incorporen. Esta información se basa en estimaciones, sin que implique recomendaciones de compra o venta. Cada persona tiene su propio estilo de inversión, según su tolerancia al riesgo y su perspectiva temporal. Es responsabilidad de cada lector decidir el uso que se da a la información que proporcionamos. Declinamos cualquier responsabilidad por actuaciones basadas en esta información.

OUTSOURCING LA MANZANA DE LA DISCORDIA

El 12 de noviembre el Presidente Andrés Manuel López Obrador presentó una iniciativa de reformas a diversas leyes que tienen por objeto la prohibición del outsourcing, como una medida para proteger los derechos de los trabajadores y contener la evasión fiscal que se ha venido realizando como una práctica ilegal.

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e han pronunciado los sectores que defienden a la subcontratación, principalmente las empresas que se dedican a eso; y en algunos casos las cámaras empresariales, siendo la más visible COPARMEX.

Una de las arquitectas de esta reforma ha sido, sin duda, la Secretaria del Trabajo y Previsión Social, Luisa María Alcalde Luján, quien ha manifestado en diversos foros que “el outsourcing afecta a los trabajadores, debido a que permite a las empresas no otorgar prestaciones a los empleados subcontratados y registrarlos ante instituciones con salarios menores a los que reciben realmente.” Este es un argumento que sin lugar a dudas tiene una alta carga de verdad y realidad. Las empresas, en efecto, al momento de subcontratar se liberan de ciertas responsabilidades y no otorgan de forma completa las prestaciones a los empleados, ahora, subcontratados. La constante en las empresas de subcontratación es que se registran a los trabajadores con salarios menores a los reales.

“Esto ocasiona que se jubilen con ingresos menores a los que tenían durante su vida laboral, además de que pueden ser dados de baja en diciembre y recontratados en enero, para no generar antigüedad.”

Simplemente, no se puede negar. Un ingreso menor declarado en seguridad social, tendrá como consecuencia inmediata que la jubilación sea baja. Para lograr una reforma de este calado, se integró un grupo de trabajo compuesto por las Secretarías de Hacienda y del Trabajo, IMSS, S.A.T., Infonavit y Procuraduría Fiscal de la Federación; se mencionó en la presentación que se hicieron siete operativos en empresas preponderantes en subcontratación “para entender su modus operandi”, y se realizaron 4 mil 709 inspecciones en todo el país, en las que se detectaron mil 200 compañías con esquemas ilegales; se encontraron cerca de 862 mil 489 trabajadores con probables afectaciones a sus derechos, principalmente en las industrias manufactureras, turismo y otros servicios. El outsourcing reporta un crecimiento de 52.4% en el periodo 2013-2018, pasando de 3 millones a 4.6 millones de trabajadores en 2018. La cifra oficial puede ser muy lejana a la real.

Luisa María Alcalde señaló en la presentación de la iniciativa: “En 2012, Calderón presentó una reforma donde se introdujo la subcontratación, se exponenciaron abusos. Hay cerca de 4 millones 600 mil trabajadores en esquemas de subcontratación, uno de los problemas es que no se tienen registros claros. Consideramos que esa cifra puede ser menor, tenemos datos del IMSS que el crecimiento anual de subcontratación es de 200 mil trabajadores, la mitad trabaja en empresas grandes” Afirmó de manera categórica que “el trabajo es un derecho y un deber social, no una mercancía”. Respecto de las empresas factureras manifestó que

“evaden impuestos, evaden las cuotas al IMSS, afectando con ello la calidad de los servicios de salud y evaden cuotas del Infonavit. Hay competencia desleal al abaratar artificialmente el costo de la mano de obra, tanto por el pago como por la evasión de impuestos y cuotas de seguridad social”.

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¿DE QUÉ SE TRATA LA REFORMA? La razón principal que sustenta la iniciativa es la eliminación de prácticas que dañan los derechos laborales y disminuyen las obligaciones patronales. El Gobierno de México sostiene que existe una proliferación y crecimiento de grupos de empresarios que han incrementado esquemas de subcontratación simulada tales como: a. La traslación de trabajadores de una empresa (contratante) a otra creada exprofeso (contratista), con el único fin de que la última se encargue del manejo y pago de nóminas, bajo condiciones distintas y menos favorables que aquellas que se rigen para las personas trabajadoras de la contratante; b. La realización de actividades laborales similares en beneficio de la contratante mediante esquemas de simulación, por lo que las personas trabajadoras de la contratista no se encuentran bajo la dependencia de la contratante y por ende de su nómina, misma que es cubierta por la contratista. c. Las actividades laborales preponderantes para el contratante siguen siendo las mismas que las realizadas por las personas trabajadoras del contratista, pero las que las realizan no forman parte formalmente del primero. d. Se registra a las personas trabajadoras con un salario menor al que perciben, lo que ocasiona que su jubilación sea calculada conforme al salario registrado ante el IMSS y no con el salario que realmente perciben. e. Se dan de alta a las personas trabajadoras con un salario inferior al que realmente perciben, con lo que se comente un fraude a la seguridad social; f. Proteger la competitividad de las empresas, entre las que si cumplen y las que simulan.

No se puede negar bajo ninguna circunstancia ni argumento, que ésta reforma no solamente era necesaria, sino también, la esperada. Ha sido suficiente ver como a lo largo de los años han proliferado despachos fiscalistas que promueven este tipo de servicios que nos llevan a una Cadena de Fraudes: al trabajador, a la seguridad social y al fisco.

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En este espacio se debe reconocer el trabajo de la Lic. Luisa María Alcalde Luján, actual Secretaria del Trabajo y Previsión Social del Gobierno Federal. Siendo objetivos, esta puede ser la iniciativa del sexenio, al menos en materia laboral.

Lo que hizo la titular de la Secretaría es poner un alto al negocio rentable de las nóminas, porque la regulación que actualmente existe no pudo contener el desbordamiento de esquemas ilegales y agresivos. Existen más de 4 millones de trabajadores que, al día de hoy, son pagados bajo esquemas de subcontratación, pero también se debe reconocer que existe una cantidad indeterminada de trabajadores que son pagados en efectivo, por lo que no aparecerán en ninguna base de datos.

LA REFORMA EN 9 PUNTOS: 1.

Se han conjugado dos ambiciones: la del patrón y la del fiscalista. Por un lado, el patrón quiere evitar la retención del ISR, y encima, quiere acreditar el I.V.A., llegando a extremos de solicitar la devolución en caso de un saldo a favor. Por otro lado, el fiscalista quiere cobrar una comisión por el manejo de “su exitosísima estrategia de nómina” y aparte, cobrar el I.V.A. de la totalidad de la operación, que no es otra cosa más que simulación de operaciones inexistentes, en defraudación del fisco. Tampoco se trata de exhibir, ni generalizar. En México hay patrones y fiscalistas responsables, comprometidos con el País y con sus trabajadores, pero también hay otros que no piensan así.

Se prohíbe la subcontratación laboral, como regla general y por excepción, se autoriza la subcontratación en caso de trabajos u obras especializadas que no formen parte del objeto social de la empresa contratante. Las empresas intermediarias de capital humano no podrán ser patrón, ya que este carácter lo tiene el que se beneficia de los servicios de los trabajadores. Se requiere que la subcontratación especializada sea autorizada por la Secretaría del Trabajo y Previsión Social renovable cada 3 años; para tal efecto habrá un padrón. Las empresas de subcontratación deberán tener activos, con la finalidad de afrontar contingencias de los trabajadores. Responsabilidad solidaria del contratante y subcontratado en caso de incumplimiento de obligaciones, respecto de los trabajadores. La violación a las nuevas disposiciones implicará multas de 2,000 a 50,000 veces la Unidad de Medida y Actualización; para 2020, esos valores iban de los $173,760 pesos hasta los $4,344,000 pesos. Un nuevo marco de inspección y verificación a través de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, IMSS e INFONAVIT. Implicaciones de delitos fiscales al establecer una calificativa particularizada en la comisión del delito de defraudación fiscal y sus equiparables, en virtud de la grave afectación ocasionada a la recaudación del Estado mexicano. Deducciones de I.S.R. y acreditamiento de I.V.A. condicionadas.

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¿CÓMO OPERA EL FRAUDE? Pongamos un ejemplo: Una nómina de $1 millón de pesos a la quincena:

OPERACIÓN POR 1 MILLÓN DE PESOS A LA QUINCENA IMPORTE

CONCEPTO SUMINISTRO DE PERSONAL

1,000,000

COMISIÓN DE 7%

70,000

SUBTOTAL

1,070,000

I.V.A.

171,200

TOTAL

1,241,200

El patrón gana, de entrada, la acreditación del I.V.A., es decir, compensar el I.V.A. pagado contra el recibido, equivalente a $171 mil pesos; habrá que sumar el ahorro en I.S.R. y en IMSS (se verá en otro cuadro). Si acredita ese I.V.A., se va a reflejar en bancos, es decir, es un dinero que va a tener en cuenta disponible. El fiscalista gana el I.V.A y la comisión (en este caso del 7%), que suman $241 mil pesos; todos juran y perjuran que enteran el I.V.A, lo cual es bastante dudoso, habrá que preguntarle al S.A.T. El I.V.A, como se le pagó, lo tiene en cuenta bancaria disponible. Imaginen este ejemplo; lo que es recibir al mes $480 mil pesos en sus bolsillos, a costa del fisco y de los trabajadores; ese es el negocio de las empresas deshonestas de outsourcing (porque hay outsourcing decente) y por más que quieran justificar las “bondades”, estos esquemas son como cualquier negocio, y generan utilidades. El problema es que ese dinero no es de ellos: es de los trabajadores y del fisco.

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EJEMPLO DEL FRAUDE EN UN TRABAJADOR:

En este esquema de una “estrategia”, se puede apreciar cómo se cae el I.S.R. y la seguridad social. Aunque el trabajador recibe la misma cantidad de sueldo neto, el costo está en su jubilación, a la larga y ya sin fuerzas para trabajar, su cantidad de jubilación se vuelve dramática.

En este ejemplo se aprecia claramente lo que “ahorra” el patrón, en perjuicio del fisco y del trabajador.

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“Hemos escuchado al sector empresarial. No queremos, bajo ninguna circunstancia, dañar a las empresas, pero sí queremos poner orden”. LUISA MARÍA ALCALDE. NOVIEMBRE DE 2020.

Debemos precisar que el Impuesto sobre la Renta corre a cargo del Trabajador, por lo que cualquier esquema, en todo caso, le debería beneficiar. Veamos el siguiente ejemplo: NÓMINA CONFORME A LA LEY PERCEPCIONES SUELDO BASE $ 15,000.00

TOTAL PERCEPCIONES $ 15,000.00

NÓMINA “CON ESQUEMA”

DEDUCCIONES ISR $ 2,608.87

IMSS

184.07

INFONAVIT

775.00

ISN $

300.00

TOTAL DEDUCCIONES

$ 3,867.94

NETO A $ 11,132.06 RECIBIR

PERCEPCIONES SUELDO $ 7,393.22 BASE

COMPLEMENTO (ESTRATEGIA FISCAL)

$ 7,393.22

TOTAL PERCEPCIONES $ 15,000.00

DEDUCCIONES ISR

$ 2,631.67

IMSS

181.45

INFONAVIT

381.98

ISN

147.86

TOTAL $ 3,342.96 DEDUCCIONES

NETO A $ 11,657.04 RECIBIR

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•

Es cuestión de sumas y restas, si se aplica un esquema de nómina que tiene por objeto bajar el I.S.R., este ahorro se debe reflejar necesariamente en favor del trabajador, no del patrón, como se demuestra en el ejemplo. En este caso, el trabajador gana más con un “esquema”. El problema es que ese dinero no se lo dan, le dan la vuelta y se lo quedan.

A esto hay que sumarle el beneficio para el patrón que representa pagar menos en la cuota patronal del IMSS, sumado al Impuesto sobre Nómina local. Todo esto multiplíquenlo por los 4 millones de trabajadores que actualmente se encuentran en un régimen de subcontratación laboral. Eso es lo que vio la Secretaría del Trabajo y el Gobierno Federal, entre otras cosas. Este es el fraude al trabajador, a la seguridad social y al fisco. ¿Qué problemas resuelve la reforma? • •

Jubilación digna. Se van a retirar con el salario real, no con el simulado. Que empresas dedicadas ahora a la subcontratación especializada, tengan activos con qué responder a contingencias de los trabajadores. ¿Cuántas empresas de outsourcing no hemos visto que no tienen ni un escritorio?

•

Evitar el daño a la Hacienda Pública. Los impuestos deben ser efectivamente enterados, porque son los que se usan para la prestación de servicios, por parte del Gobierno. Estabilidad en el empleo. Las empresas de outsourcing generan altas y bajas a lo largo del año, para que los trabajadores no generen antigüedad.

¿SE VAN A PERDER EMPLEOS? Se ha dicho que se perderán más de 2 millones de empleos. Las cuentas no salen. Si existen 4.6 millones de empleados bajo este esquema ¿la mitad se perderá? Entonces la siguiente pregunta obligada, ¿pues de qué tamaño es la evasión? De ninguna manera, simplemente hay que trasladar los impuestos y cuotas tanto al trabajador, como al patrón. Eso es lo que hará la reforma. Un trabajador va a preferir pagar su impuesto y su cuota, porque sabe que con eso se le garantiza una jubilación digna.

Al patrón no se le encarece la nómina, con que deje de pagar la comisión a su fiscalista, es más que suficiente. Lo que aquí sucede es que hay intereses económicos muy fuertes; ¿o acaso ya se les olvidó que a la fecha existen más de 10 mil despachos fiscales en México? Por eso el ruido generado. Los argumentos vertidos por la iniciativa privada han sido de todo, desde pérdida de millones de empleos, hasta una traición del Presidente hacia el sector empresarial. Durante noviembre y diciembre se estableció una mesa de diálogo entre el Ejecutivo y la clase empresarial, pero los resultados no fueron alentadores. No se ha logrado convencer al Presidente sobre la pertinencia de regular, en lugar de prohibir. Como ya se apuntó, el problema es el tamaño de la evasión.

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Coincidimos en algo, prohibir no es la solución. No todo el outsourcing es malo o ilegal. En algunos casos es hasta necesario. El problema viene cuando muchos despachos quieren copiar figuras y aplicarlas a todos, eso no es posible. Cada empresa tiene sus peculiaridades y eso implica que tengan un traje a la medida en cuanto a subcontratación; hoy los despachos fiscales que se dedican a estas prácticas buscan el máximo ingreso con el mínimo esfuerzo.

El debate en la Cámara de Diputados fue pospuesto, por lo que el análisis y discusión se hará hasta el mes de febrero. A la fecha, no se ha visto un debate real entre las partes; solo vemos declaraciones de prensa por separado. Ahora, hay que cuidar los detalles, en especial para una época en la que la tasa de desempleo ha aumentado, y que el trabajo formal no se inhiba; a los patrones: no se pongan nerviosos, estar en la legalidad no es más costoso que tener “compadres fiscalistas”; a los trabajadores: asuman sus impuestos y cargas contributivas; y especialmente a los profesionistas relacionados con outsourcing, es hora de que se pongan a estudiar, porque la reforma les va a pegar con todo; aún si no se llega a prohibir, la van a regular con mayor fuerza. Aquí va a sobrevivir el fiscalista profesional, el que estudia, innova y propone, no el que copia y simula. La solución es informarse, por un lado está la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, el S.A.T. y la Procuraduría Fiscal; por el otro, hay fiscalistas en México brillantes, acérquense con ellos.

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ANALIZANDO AL PEF

PROGRAMAS SOCIALES VS OBRA LIC. FRANKLIN CORLAY.

En esta ocasión toca analizar el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2021 y encontramos prácticamente lo mismo que en el anterior, ni con el pleno conocimiento de la pandemia se hizo alguna modificación, sobre todo para el sector salud. Seguramente habrá otras instituciones que se encargarán de analizar el gasto público en salud para 2021, lo cual resultará muy interesante. Mientras tanto, en lo que a nosotros nos toca, 2021 representa un año bastante complicado en la economía de la gente, que finalmente es un elemento del País en su conjunto. No se vislumbra una recuperación en el corto plazo, ni creerle todo a los organismos internacionales, ni tampoco lo que nos dice el Gobierno. ¿Cuál es nuestro termómetro real? El bolsillo de la gente. Cada vez más resienten la falta de flujo de efectivo en la calle; menos gente en mercados, autoservicios, gasolineras, y no es precisamente por la pandemia.

Un círculo vicioso: la gente no tiene recursos porque no hay empleo o en su caso, no pueden vender. No hay trabajo porque las empresas no venden. La economía informal no vende porque no hay dinero. Entonces, ¿hacia dónde vamos?

“

¿Qué dice el Gobierno? Apostarle a las ayudas económicas mediante programas de asistencia social. Se destacan 3 sectores: JÓVENES EN MATERIA LABORAL, ADULTOS MAYORES Y POBLACIÓN EN EDAD ESCOLAR.

”

Mucho se ha dicho del asistencialismo en cuanto a la falta de beneficios a futuro; mantener a una población no nos llevará a un buen puerto. Pero este es el Gobierno y estos son sus principales programas, nos guste o no, están en operación y lo único que debemos esperar es que realmente funcionen, contra viento y marea. Demos un paseo por la estructura del presupuesto, fíjense qué interesante. Para este año se

prevén ejercer $6.29 billones de pesos que significa el número 6 seguido de 12 ceros. ¿Es un gobierno rico? Tienen más recursos que los gobiernos anteriores, pero eso NO significa que sea un gobierno más rico. Un presupuesto se puede apreciar desde 4 perspectivas: programática, funcional, administrativa y por objeto de gasto, siendo ésta última la mas conocida de todas, porque engloba los conceptos en que un gobierno puede gastar.

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¡Houston, tenemos un problema!. Eso de los números no se les da a las Diputadas y a los Diputados; debería darles vergüenza. Se les perdieron de vista $10 mil 609 millones de pesos1 . Observemos:

PEF 2021. Diario Oficial de la Federación 30 Noviembre 2020 pp 33-34.

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Ni cómo ayudarles. Escojan bien a sus Diputadas y Diputados, amigos lectores. De repente

aparecieron $10 mil 609 millones de pesos, pusieron de más, y seguramente su chistecito (ajuste presupuestal) a alguien se lo van a quitar (pónganse abusados, Gobernadores).

A ver, para qué alcanzan $10 mil 609 millones: Para equipar hospitales; o Comprar ambulancias; o 200 mil apoyos a changarros (de a $50 mil cada uno); o 26 millones 522 mil despensas sin frijol con gorgojo (de a $400 cada una casi, alcanzaría para casi la cuarta parte de los mexicanos).

Siguiendo con el análisis (no quiero pensar que encontraremos de más errores) es necesario saber qué integran los siguientes conceptos:

Ramos Autónomos. Tiene una bolsa de $134 mil millones y ahí están metidos el Poder Legislativo, el Judicial, el Instituto Nacional Electoral, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, IFETEL, INAI, la Fiscalía General de la República, el INEGI y el Tribunal de Justicia Administrativa. Diputadas y Diputados, por favor levántenle el castigo presupuestal a la Fiscalía, les dan menos y encima les exigen resultados prontos y expeditos. No investigan con lupa, investigan con tecnología y eso cuesta.

Ramos administrativos. Cuenta con $1 billón 246 mil 242 millones de pesos. Mucho, mucho dinero. Y ahí se encuentran todas las Dependencias y Entidades del Poder Ejecutivo Federal.

Ramos Generales. Ahí se encuentran los recursos para las Entidades Federativas y Municipios, el famosísimo colchón ahora recargado, llamado Ramo 23 (ni se hagan ilusiones Gobernadores, no es para ustedes ese recurso), deuda, entre otros. Nos llama la atención 2 conceptos: ADEFAS, mejor conocidas como Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, lo cual significa que el gobierno le quedó a deber a contratistas o proveedores algo así como $32 mil millones de pesos y ahora resulta que hay que pagarlo con recursos de este año … ¿dónde quedo la austeridad?; y el segundo concepto que viene ahí denominado Erogaciones para los

Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca donde se tiene contemplado gastarse la no despreciable cantidad de $11 mil 245 millones de pesos; ¿no se supone que este Gobierno no salva bancos ni deudores? Pagar las deudas de los ciudadanos es rescatar a la Banca.

Entidades sujetas a control presupuestario directo. ISSSTE y el IMSS. Empresas productivas del Estado. CFE y Pemex. Las Diputadas y Diputados se sacaron de la manga el neteo. Cuando las cifras no te dan, usas ese concepto para hacer un ajuste, el cual debe cargársele a alguien. En este caso estamos hablando de 935 mil 134 millones de pesos y en la nota explicativa dice que serán a cargo del ISSSTE, IMSS, CFE y Pemex. Dicho esto, pretender hacer un análisis del presupuesto en su totalidad no sería materia de un artículo, sino más bien de un libro. Nos dimos a la tarea de revisar cada uno de los 37 Anexos del presupuesto en donde se contengan programas cuyos beneficiarios sean personas físicas, y por otra parte la obra, con la finalidad de tener un contraste.

En 8 anexos se contienen los programas tanto para población directa como para infraestructura. A continuación, los resultados:

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“

Así o más claro. La política del presidente en la retórica es la Inversión Social, a través de programas directos de apoyo económico a beneficiarios, sin intermediación; el lado contrario señala que es simplemente un gasto a un barril sin fondo.

”

Lamentablemente la situación del COVID-19 nos pega a todos. No nada más a los jóvenes (de hecho, tienen menos riesgo), adultos mayores o estudiantes; también están padeciendo los efectos de la economía los comercios, el ambulantaje, los empleados (ahora desempleados) y no existe un programa para ellos. No se trata de darles dinero a todos, pero si esa es la propuesta del Gobierno, hacerla llegar a la mayoría.

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SEPTIEMBRE 2020

WEATHER

PRONÓSTICO DEL CLIMA SOL SIN NUBOSIDADES

TIERRA QUE ARDE

QUERÉTARO TAMAULIPAS COLIMA

CIUDAD DE MÉXICO VERACRUZ CHIAPAS

Clima soleado, sin nubosidad y templado se mantendrá por un buen periodo en el Estado de Querétaro, ya que es la única entidad con $0 pesos por aclarar o devolver, igual número de Pliegos de Observaciones, Promociones de Presunta Responsabilidad y Solicitudes de Aclaración, con una única sombra de una recomendación que no cubre el sol, vamos, ni a estornudo llegará, la cual se limita en crear un programa de ejecución de obra o adquisiciones para ocupar poco más de 1 millón trescientos mil pesos en con el Fondo de Aportaciones Múltiples.

En la Ciudad de México, Veracruz y Chiapas, el sol pegará con toda su energía, alumbrando lo suficiente para descubrir que encabezan la lista de recuperaciones con $7,516.50, $2,413.40 y $2,158.50 millones de pesos, respectivamente, por devolver o aclarar. Se recomienda usar bloqueador nivel 59 (uno por cada pliego de observaciones que las tres Entidades juntas acumulan, -17% de los pliegos para todas las Entidades).

Los climas con estas cómodas temperaturas se asemejan a los que disfrutará Tamaulipas, con $0.2 millones de pesos por aclarar o devolver y Colima con $18.6, tres Estados que tuvieron la mejor temperatura para agrado de los auditores que en ellos vacacionaron; regresaron bien bronceados; alguien se quedó con las ganas de circo romano, por aquello de que estos 2 últimos Estados pertenecen a la Alianza Federalista, felicidades a esas Entidades Federativas.

En el caso especial de la Ciudad de México, podría extenderse el ardor entre el personal de la burocracia y los enlaces de la auditoría, ya que encabeza la lista nacional de Promociones de Responsabilidades Administrativas con 57. En este caso ya no se les recomienda un bloqueador, sino una crema de esas que sirven para aliviar la inflamación, de tanto catorrazo que van a tener.

PELIGRO EN LAS CARRETERAS DE LA ESPERANZA

CIUDAD DE MÉXICO VERACRUZ •

CHIAPAS

Ciudad de México, Veracruz y Chiapas están al borde del deslizamiento de sus gobiernos en virtud del camino resbaladizo durante su primer año de gobierno (2019). Se recomienda abrochar su cinturón de seguridad, tomar el volante con fuerza, armarse de valor y cambiar al equipo que ha propiciado llegar a estos niveles de observación. Los Gobernadores y Jefa de Gobierno ganaron una elección, pero algunos funcionarios no han estado a la altura de sus jefes y lo único que están logrando es perjudicarlos.

SEPTIEMBRE 2020

WEATHER

Fuente: Los informes individuales de auditoría que fueron entregados por la Auditoría Superior de la Federación el pasado 30 de octubre de 2020 a la Cámara de Diputados al auditar la Cuenta Pública 2019, en la que en el rubro de Gasto Federalizado se determinaron 934 acciones (1 acción es la consecuencia de encontrar 1 posible irregularidad), que determinó la suma de más de 23 mil millones de pesos por recuperar (dinero que debe regresar a la Hacienda Pública por haber sido malversado, o en su caso, una explicación convincente y bien sustentada).

LLUVIAS TORRENCIALES

VIENTO REFRESCANTE

CIUDAD DE MÉXICO MICHOACÁN

CIUDAD DE MÉXICO MICHOACÁN NAYARIT BAJA CALIFORNIA SUR

En Michoacán y la Ciudad de México, por lo menos 114 funcionarios podrían conocer el sentido de la expresión “llueve sobre mojado” pues formarán parte de las investigaciones por los 57 procedimientos de responsabilidad administrativa sancionatoria (PRAS) que promovió la A.S.F. en esas entidades, quienes encabezan la lista de estos fenómenos meteorológicos y muy lejanos a los 17 PRAS que es el promedio nacional. Los diluvios se originaron, entre muchas cosas, porque “no calcularon las participaciones federales del ejercicio 2019 de acuerdo con la fórmula aprobada por el congreso local”, u otorgaron anticipos para obras en hospitales, sin modificar la cláusula en el contrato que ordenaba que “no se otorgarían anticipos para los convenios adicionales en monto y plazo”; de sexto año señoras y señores funcionarios. Eso les pasa por andar diciéndole a su Gobernador y Jefa de Gobierno que “todo está bien”.

Como una ráfaga de aire muy agradable, los Estados de Baja California Sur, Nayarit, Michoacán y la Ciudad de México, serán buenos lugares para algunos ejecutores de gasto que pudieron conseguir entre 14 y 10 recomendaciones cada uno, lo que enfriará un poco en las oficinas que no tendrán procedimientos de responsabilidad. Pero no hay que confiarse, la media nacional de recomendaciones en esta segunda entrega de A.S.F. fue de 5. ¡Implementen las recomendaciones! Antes que se encuentre el sustento para variar de tipo de acción.

ENERO 2021

ANÁLISIS FINANCIERO

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LA QUIEBRA DE LOS SISTEMAS DE RETIRO

EN LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EL DÉFICIT DE 1.8 BILLONES DE PESOS

EDUARDO GONZÁLEZ CHÁVEZ

La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, establece un catálogo de obligaciones que los Ejecutores de Gasto deben cumplir para conseguir uno de los cometidos de la reforma constitucional de 2015 que le dio origen; a saber, la sostenibilidad de las finanzas públicas y la estabilidad del sistema financiera. Así, en el caso particular del Poder Ejecutivo estatal, la ley apuntada, en su artículo 5, fracción V, le ordenó que para la aprobación de la Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos se debía realizar un estudio actuarial respecto de sus sistemas pensionarios. Para la Administración Pública, una de las funciones que debe desempañar es su rol de patrón de los burócratas y entonces proveerles de seguridad social, por mandato del artículo 123, apartado B, para los Estados y 122 para la Ciudad de México de la Constitución federal. Uno de los puntos que comprende esta temática es la facilitación de un ingreso a favor de los trabajadores al servicio del Estado que se encuentren en alguno de los supuestos que marque la ley.

“

De este modo, las Entidades Federativas son responsables del mantenimiento de una organización y de un esquema financiero que gestione y solvente el retiro de sus empleados.

”

La Ley de Disciplina Financiera, en su TÍTULO SEGUNDO, denominado “Reglas de Disciplina Financiera”, CAPÍTULO I, “Del Balance Presupuestario

Sostenible y la Responsabilidad Hacendaria de las Entidades Federativas”, exige que dichos órdenes de gobierno realicen un cálculo que refleje la situación económica al respecto.

A continuación, se reproduce el precepto: •

•

Artículo 5.- Artículo 5.- Las iniciativas de las Leyes de Ingresos y los proyectos de Presupuestos de Egresos de las Entidades Federativas se deberán elaborar conforme a lo establecido en la legislación local aplicable, en la Ley General de Contabilidad Gubernamental y las normas que para tal efecto emita el Consejo Nacional de Armonización Contable, con base en objetivos, parámetros cuantificables e indicadores del desempeño; deberán ser congruentes con los planes estatales de desarrollo y los programas derivados de los mismos, e incluirán cuando menos lo siguiente: V. Un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, el cual como mínimo deberá actualizarse cada tres años. El estudio deberá incluir la población afiliada, la edad promedio, las características de las prestaciones otorgadas por la ley aplicable, el monto de reservas de pensiones, así como el periodo de suficiencia y el balance actuarial en valor presente.

En ese orden de ideas, la Auditoría Superior de la Federación (A.S.F.), apegada a su Programa Anual de Auditorías realizó 32 auditorías de cumplimiento, respecto de la cuenta pública 2019, cuyos resultados fueron publicados en el octubre pasado y constituyen el estudio más reciente sobre el comportamiento y ejercicio de los recursos públicos a cargo de

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ANÁLISIS FINANCIERO

106

las Entidades Federativas en esta materia. La información está disponible en https://informe.asf.gob.mx/Documentos/ Auditorias/MR-LDFEFyM_a.pdf. Resulta alarmante, que, en los hallazgos de la fiscalización, la A.S.F. claramente destaca que un tema al que se le debe prestar atención urgente y realizar los estudios y reformas inmediatos es el actual sistema pensionario. Ello es así, ya que una gran mayoría de los Sistemas de Retiro locales, generalmente a cargo de un organismo público descentralizado, carecen de recursos financieros suficientes para hacer frente a las obligaciones de pago que tienen a favor del personal burocrático, al tiempo que sus reservas ya se agotaron, pues en la actualidad presentan un balance deficitario, es decir, sus números son con signo negativo.

En la tabla siguiente, se sintetiza el tamaño del problema. Entidad Federativa

Monto de Reserva (MDP)

Aguascalientes

$ 4,679.10

Baja California

459.7 (burócratas) y 72.9 (magisterio)

Baja California Sur Campeche Chiapas

2021 (burocracia) y 2018 (magisterio)

-$ 2,309.10 -$ 83,053.60

$ 1,058.40

2025

-$12,920.90

2011

-$138,607.00

2017

-$130,698.70

$ 125.30

No cuenta con estudio actuarial, debido a que los trabajadores del sector central reciben seguridad social mediante el ISSSTE $ 247.90

Coahuila de Zaragoza Colima

Continuo

Superavit o Déficit (MDP)

No le fue aplicable de acuerdo a convenio modificatorio del ISSSTE Local

Chihuahua Ciudad de México

Periodo de suficiencia

2020

-$22,217.50

2017

-$30,731.80

Durango

$ 581.80

2018

-$42,185.10

Estado de México

$ 5,465.00

2018

-$535,443.00

Guanjuato

$ 21,653.10

2082

-$37,073.10

Guerrero

2018

-$47,848.50

Hidalgo

2016

5,243.20

Jalisco

$ 34.964.0

2028

-$260,580.30

Michoacán de Ocampo

$ 5,781.20

2037

-$65,492.90

ENERO 2021

ANÁLISIS FINANCIERO

Entidad Federativa Morelos

Monto de Reserva (MDP)

107

Periodo de suficiencia

Superavit o Déficit (MDP)

No elaboró estudio actuarial y por lo tanto, no fue incluido en el Proyecto de Presupuesto de Egresos del ejercicio fiscal 2019.

Nayarit

$ 479.40

2020

$ 46,129.90

Nuevo León

$ 2,610.00

2018

-$ 106,509.70

Oaxaca

$ 463.40

2021

-$ 33,636.40

Puebla

$ 1,511.20

2020

-$ 93,951.50

Querétaro

$ 140.54

2019

-$ 34,499.30

Quintana Roo

San Luis Potosí

Sinaloa

No cuenta con estudio actuarial, debido a que a los trabadores se les proporciona la seguridad social mediante el ISSSTE 3700.7 (burocracia), 7.3 (Direcció de Pensiones), 890.4 (magisterio) y 1279 (telescundarias)

2025 (burocracia), 2019 (Dirección de Pensiones), 2030 (magisterio) y 2020 (Telesecundaria)

-$ 15,615.10

1498 (burocracia) y 0 (magisterio)

2022 (burocracia) y 2016 (magisterio)

-$ 107,485.80

Sonora

$ 2,249.00

2021

-$ 119,888.60

Tabasco

$ -

2018

$ 65,212.10

Tamaulipas

$ 3,179.80

2029

-$ 60,644.10

Tlaxcala

$ 184.40

2023

-$ 9,413.50

Veracruz

$ 1,220.00

2015

-$ 150,965.10

Yucatán

$ 4,256.30

2025

-$ 70,406.20

Zacatecas

$ 2,222.20

2032

$ 27,605.00

-$ 1,874,220.30 Las marcas en rojo representan Estados que superaron su periodo de suficiencia o con déficit líquido. En algunas Entidades, los fondos del sistema de retiro están divididos entre burócratas en general, magisterio y telesecundarias; por lo que se especifica en cada caso. Elaboración propia con información de la Auditoría Superior de la Federación (https://informe.asf. gob.mx/Documentos/Auditorias/MR-LDFEFyM_a.pdf, páginas 43 y 44.)

ENERO 2021

ANÁLISIS FINANCIERO

108

Como se puede apreciar, el Estado de Morelos no realizó un estudio actuarial como lo mandataba la Ley (que, por cierto, generó la acción 2019-B-1700019-0913-08-001 Promoción de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria, para que la Secretaría de Contraloría local investigue y sancione a los responsables), mientras que Baja California Sur, la Ciudad de México y Quinta Roo cuentan con un convenio en el que son substituidos en este rubro por el ISSSTE y no realizaron el dictamen actuarial. Por otra parte, como Estados con un factor positivo (a la fecha) cuyo periodo de suficiencia aún no ha sido rebasado son: Campeche; Guanajuato; Jalisco; Michoacán de Ocampo; Oaxaca;

Sonora; Tamaulipas; Tlaxcala; Yucatán; y Zacatecas

Y los Estados, con un balance positivo, esto es, que están exentos de padecer de una espiral deficitaria son únicamente 5: Chihuahua; Jalisco; Nayarit; Tabasco; y Zacatecas

“

En los contrastes, resulta dramático que el Estado de Chiapas, según el dictamen actuarial proporcionado quedó sin recursos suficientes desde 2011, mientras que el Estado de Guanajuato, reluce envidiable con un periodo de suficiencia que alcanza el año 2085.

”

Si sumamos el déficit acumulado de los sistemas locales de retiro, se obtiene la desalentadora cantidad de -$1,874,220,30 mdp (millones de pesos), equivalentes a un billón ochocientos setenta y cuatro mil doscientos veinte millones de pesos, de los que se desconoce la fuente de financiamiento que los cubrirá, sin mencionar que 16 de dichos sistemas pensionarios ya no cuentan con suficiencia para pagar oportuna e integralmente sus pasivos para con los pensionados y jubilados. Si comparamos la cantidad anterior con el Presupuesto de Egresos de la Federación para el año 2021 ($6,295,736,200,000) –seis billones, doscientos noventa y cinco mil setecientos treinta y seis millones de pesos-, equivale aproximadamente al 29.77%, casi la tercera parte, o el 203.41%, más del doble de lo aprobado como Participaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios para este año.

En el año que paso, una mayoría de los Congresos locales, autorizaron recursos para pensiones y jubilaciones, convirtiéndose una carga financiera adicional para los habitantes de cada Entidad, pues de su Presupuesto de Egresos para el año 2020, se fondean estas partidas de gasto. EL IMDFIN A LA FECHA PREPARA UNA INICIATIVA AL RESPECTO.

ENERO 2021

ANÁLISIS FINANCIERO

ENTIDAD FEDERATIVA

109

PENSIONES

JUBILACIONES

TOTAL

Aguascalientes

$711,131.00

Baja California

$6,015,564.00

Baja California Sur

Campeche

$53,096,619.00

Chihuahua

Chiapas

$1,623,978,297.24

Ciudad de México

Coahuila

$906,622,450.31

Colima

$258,631,804.00

$735,101,196.00

$993,733,000.00

Durango

$39,974,418.00

Guerrero

Guanajuato

$294,591,870.00

Hidalgo

$43,148,495.00

$195,987,135.00

$239,135,630.00

Jalisco

$800,000.00

Estado de México

$10,203,594,100.00

Michoacán

$6,167,804.00

Morelos

$858,521,000.00

Nayarit

$204,023,346.03

$150,951,617.85

$354,974,963.88

Nuevo León

$4,262,425,149.00

Oaxaca

$388,995,962.45

$22,476,380.77

$411,472,343.22

Puebla

Querétaro

$775,679,835.00

$168,821,763.00

$944,501,598.00

Quintana Roo

Sinaloa

$330,000,000.00

$780,251,832.00

$1,110,251,832.00

San Luis Potosí

Sonora

Tabasco

$33,312,724.00

Tamaulipas

$124,650,000.00

$10,896,400.00

$135,546,400.00

Tlaxcala

Veracruz

$2,953,391,018.00

Yucatán

$253,059,724.00

$1,472,292,383.00

$1,725,352,107.00

Zacatecas

$27,158,170,018.65 Elaborado por el IMDFIN, con información de los 32 Presupuestos de Egresos para el ejercicio fiscal 2020 de todas las Entidades Federativas.

ENERO 2021

ANÁLISIS FINANCIERO

110

Consecuentemente, una reforma integral a los regímenes pensionarios, que apunte a la aportación bipartita más provechosa, acompañada de una estrategia de inversión para la generación de rendimientos seguros y cercanos –si es que económicamente existe, ya que habitualmente entre menos riesgo hay menor rendimiento – es el único camino a seguir, en el que, al parecer, ya vamos tarde. Es preciso apostar por un esquema de aportaciones más constantes de los propios trabajadores en activo, reflexionar sobre las cuentas solidarias e individuales, que no servirán sin una campaña de concientización y educación financiera, a la par de un mecanismo de gran envergadura que permita al Estado operador del sistema, realizar un manejo inteligente que crezca las dimensiones de los fondos. Tal vez sea esta, una razón más, por la cual se puede valorar como positiva la transición hacia Estados que causen ingresos por prestación de servicios y venta de bienes: la recaudación fiscal no alcanzará para los retos que vienen. Entrados en un año electoral, se agradecería a los aspirantes a los órganos de representación popular, que se comprometan con la solución de esta problemática.

EL IMDFIN A LA FECHA PREPARA UNA INICIATIVA AL RESPECTO.

ENERO 2021

TOP 5 MUERTES POR COVID-19

112

TOP

COVID-19 POR ESTADOS ¿Si te da COVID-19, en qué Entidad Federativa es

MUERTES PO

más probable que fallezcas?.

¿DÓNDE HAY MENOR POSIBILIDAD DE FALLECER? Se insiste en que el tema de salud, a la hora de las tragedias, todos evaden. Para los pobres, el acceso a la salud sigue siendo un verdadero desastre, y mientras los órdenes de gobierno no se pongan

MENOS PROBABILIDAD SE TIENE DE FALLECER SI TE DETECTAN COVID-19

4.25%

de acuerdo, o incluso, se dejen de pelear, quien realmente paga los platos rotos es la población. Aquí no importa saber quién tiene la razón, se trata de salvar vidas. Si alguien fallece por COVID-19 es responsabilidad de todos, porque el Sistema de

BAJA CALIFORNIA SUR

MENOS PROBABILIDAD SE TIENE DE FALLECER SI TE DETECTAN COVID-19

4.98%

Salud es de todos: Federación, Estados y Municipios. CIUDAD DE MÉXICO

Desafortunadamente, con datos del CONACYT se puede determinar la probabilidad de fallecimiento, tomando como parámetros los casos confirmados y los fallecimientos, es decir, si te detectan COVID-19,

MENOS PROBABILIDAD SE TIENE DE FALLECER SI TE DETECTAN COVID-19

6.16%

qué tan probable es que fallezcas. NUEVO LEÓN

En ese sentido, se tiene mayor probabilidad de fallecer si te detectan COVID-19 en: Baja California, con 16.11%; le sigue en segundo sitio Sinaloa, con 15.64%; en tercer lugar Veracruz, con 14.62%;

MENOS PROBABILIDAD SE TIENE DE FALLECER SI TE DETECTAN COVID-19

6.17%

seguido por Chiapas, con 14.42% y en quinta QUERÉTARO

posición Hidalgo, con 14.12%. La media nacional es de 10.12%.

MENOS PROBABILIDAD SE TIENE DE FALLECER SI TE DETECTAN COVID-19

6.24%

DURANGO

ENERO 2021

TOP 5 MUERTES POR COVID-19

113

OR COVID-19

Por el otro lado, el lugar donde menos probabilidad se tiene de fallecer si te detectan COVID-19: en primer sitio Baja California Sur, con un 4.25%; en segundo lugar la Ciudad de México, con 4.98%; en

¿DÓNDE HAY MAYOR POSIBILIDAD DE FALLECER?

tercera posición Nuevo León, con 6.16%; Querétaro, con 6.17%; y en quinto lugar Durango, con 6.24%.