Revista Buen Gobierno 3ra Edicion by Isaac Ramirez

LIDERAZGO POLITICO FORTALECIMIENTO DEL SERVICIO CIVIL

GERENCIA DEL CONOCIMIENTO

GOBIERNOS LOCALES

TIC’s PARADOJAS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

ENERGIA Y POLITICAS PUBLICAS

> Presentación

Roberto Obando Prestol

Director Nacional

a publicación de este nuevo número de la Revista “Buen Gobierno” coincide con la llegada de los últimos días del año 2009. El año que concluye estuvo marcado por importantes hitos en la vida institucional dominicana, en lo que respecta a la administración pública en general y en lo que atañe al INAP, en sentido particular. Como es de todos sabidos, nuestro país vivió un interesante proceso de reforma constitucional fruto del cual estamos en los albores de una nueva era de organización del aparato estatal y los poderes públicos. El presente año fue también muy especial para todos los que trabajamos en el INAP. Nuestra institución fue puesta en funcionamiento en el año 1999, por lo que la llegada a los 10 anos de vida institucional fue oportunidad propicia para celebrarlos con la realización de numerosas actividades académicas, nacionales e internacionales, así como paneles, mesas redondas de discusión, seminarios, actividades culturales como el Concierto Aniversario con la Orquesta Sinfónica Juvenil y la celebración de una Misa de Acción de Gracias, oficiada por el Padre Benito Ángeles. Las celebraciones correspondientes al Décimo Aniversario del INAP incluyeron también la celebración del “Primer Torneo de Baloncesto 3 x 3 para Servidores Públicos”, iniciativa deportiva que reunió equipos

integrados por empleados de más de sesenta instituciones públicas que compitieron unos por otros por alcanzar los primeros lugares y finalmente el gran premio final. El INAP continuó con su proceso de expansión territorial con la apertura de su oficina para toda la región del Noroeste, que tendrá como sede la Provincia de Santiago Rodríguez. De gran importancia fue la realización en este año de una visita oficial del INAP a la Escuela Superior de Administración Pública de Colombia (ESAP) y la Escuela Nacional de Administración Pública de Brasil (ENAP). Directivos de organizaciones de la sociedad civil, legisladores, representantes de partidos políticos, funcionarios públicos y miembros de la prensa participaron en esta visita que tuvo como meta desarrollar un plan de acción tendente a que la República Dominicana pueda contar en el futuro cercano con una Escuela de Gobierno con las características propias a las que exhiben dichos países. Más recientemente, a finales de octubre, el INAP participó en la reunión anual del CLAD, donde el Lic. Ramón Ventura Camejo, presentó las memorias de su gestión durante el periodo 2007-2009, como Presidente de dicho organismo regional. La gestión de nuestro Secretario de Estado de Administración Pública mereció durante todo este tiempo el reconocimiento de sus pares de Iberoamérica. Igualmente, el año 2009 fue la primera vez cuando la SEAP otorgó el Gran Premio Nacional a la Calidad en el Sector Público Dominicano. En los años anteriores distintos organismos habían sido reconocidos, pero ninguno había logrado los estándares tan altos como para ser premiados con el gran galardón. El honor recayó en la Oficina

Nacional de la Propiedad Industrial (ONAPI), dirigida en ese momento por el Lic. Enrique Ramírez, quien ya en los dos años previos había obtenido la medalla de oro. Por todo lo anteriormente expuesto, creemos que el presente número de “Buen Gobierno” cierra este año con una serie de artículos que resumen el pensamiento reformador en materia de administración pública respecto de temas que tuvieron vigencia en este año 2009. El lector encontrará interesantes artículos acerca del nuevo sistema de administración de servidores públicos (SASP), una plataforma tecnológica con una inversión inicial de varios millones de dólares que traerá grandes beneficios a la forma en que debe ser gestionado el capital humano en el Estado Dominicano. Artículos sobre el régimen municipal; sobre el liderazgo; sobre la gestión del conocimiento; sobre las reformas constitucionales en América Latina; y muchos otros temas de gran actualidad interés se encuentran presentes en este número. La sección especial de este volumen versa sobre un tema de capital importancia: la energía. Dos artículos de destacados especialistas extranjeros nos brindan una perspectiva comparada acerca de la realidad mundial en materia energética. En momentos en que el gobierno dominicano ha hecho importantes cambios en lo que respecta a la dirección de las instituciones estatales vinculadas al sector, la selección de estos artículos no puede haber resultado más propicia. Esperamos que este nuevo número de “Buen Gobierno” continúe satisfaciendo a todos los que ya se han convertido en lectores permanentes de la revista, y que al mismo tiempo pueda ganar el interés de quienes tienen por primera vez un volumen en sus manos.

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Fortalecimiento del Servicio Civil en la República Dominicana: experiencia de buenas prácticas. Aportes de Pro-Reforma

Por: Zoraima Cuello Magíster en Alta Gerencia y doctorante en Liderazgo Organizacional de Nova Southeastern University, Estados Unidos

odos los procesos de reforma son complejos. Implican una metamorfosis de la cultura organizativa y con ella, la modificación de las conductas de los individuos que la componen. Es por esto que los esfuerzos orientados a transmutar los esquemas improductivos de los Estados en subdesarrollo, requieren de acciones que articulen cambios en las plataformas tecnológicas, en los procesos de trabajo y en los hábitos y mentalidad de los servidores públicos. Esto se recrudece en aquellas reformas institucionales administrativas que pasan a ser transformaciones del conjunto del poder ejecutivo que realizan operaciones de diseño, ejecución de políticas y prestación de bienes y servicios públicos a los ciudadanos (Egaña, 2002).

El Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma), financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el gobierno de la República Dominicana, tiene como uno de sus objetivos principales el instalar una masa crítica de funcionarios en condiciones de promover la modernización institucional y a su vez, ejecutar actividades relacionadas con la reestructuración, racionalización, organización, funcionamiento, régimen interno y profesionalización de la Administración Pública (POA Pro-Reforma 2003).

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En ese sentido, la reforma del sector público en uno de sus componentes apunta a la1: a. reestructuración del servicio civil para asegurar un servicio más profesional, mejor entrenado y más eficiente; b. racionalización de la política salarial incluyendo la eliminación de múltiples escalas salariales; c. implementación de nuevos sistemas de gestión gerencial en distintos ámbitos del Poder Ejecutivo. Estos objetivos implican reformas políticas y administrativas, con rutas transversales de amplio impacto en todo el aparato del Estado. Es por ello que la primera línea de acción estratégica implicó la identificación

y generación de alianzas interinstitucionales con las entidades rectoras en las siguientes áreas: a) Servicio Civil y Carrera Administrativa y, b) formación de los servidores públicos. En este sentido, Pro-Reforma, ha apoyado a la Secretaría de Estado de Administración Pública (SEAP) y al Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), en el desarrollado e implementación de diferentes estrategias de mejoras, que pueden servir de “benchmarking” a otros países de Latinoamérica que se encuentren en proceso de fortalecer el servicio civil y la carrera administrativa. A su vez se ha considerado como fundamento para iniciar la intervención lo expuesto por Waissbluth (2002) quien afirma

que “cualquier reformador que desea aventurarse en la jungla con propósitos de transformación profunda, requiere de un paso imprescindible el cual consiste en hacer un ejercicio de mapeo, identificar el listado de patologías fundamentales de la institución, establecer la perversidad de las interacciones sistémicas que son las causas del “despelote”, medir cuidadosamente sus fuerzas, y diseñar una estrategia de intervención congruente con esas fuerzas y con los ritmos políticos que el entorno le permita”. A partir de esto, los trabajos desplegados estuvieron precedidos por un diagnostico institucional, el cual arrojó las áreas prioritarias de mejora utilizando como base el modelo de Waissbluth (2002) que se muestra a continuación.

ENTORNO Presiones del entorno político

Restricciones normativas

Restricción presupuestaria

Financiadores descontentos

Rumores de desprestigio

Inevaluabilidad e innamovilidad de trabajadores

Contratación de ejecutivos inadecuados

Baja calidad y eficacia en el servicio público

Carencia de indicadores de gestión

Procesos confusos y sistemas desarticulados

Conflicto entre “antiguos” y “nuevos”

PERSONAS

Clima laboral inadecuado

Bajos salarios

Corrupción

Confusión en su misión, servicios, usuarios y estrategia

PROCESOS Y ESTRATEGIAS

Diagrama sistémico de problemas frecuentes en instituciones públicas

1 Plan de Operaciones del Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo (Pro-Reforma), aprobado por el BID. Préstamo BID 1176/OC-DR

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Estrategias de fortalecimiento de la institucionalidad de la SEAP y el Servicio Civil I. Desarrollo Organizacional. Para que cualquier institución pueda ejercer su rol rector en materia de administración y personal, debe prepararse y asegurar que posee las capacidades técnicas y administrativas necesarias para satisfacer las demandas en cuanto al análisis de estructuras organizativas, así como para el asesoramiento en materia de organización, reestructuración y rediseño organizacional de todas las entidades que lo requieran. En este orden, se ejecutaron diferentes trabajos de fortalecimiento de las capacidades institucionales de la SEAP, anterior ONAP, con apoyo de consultores locales e internacionales, entre las que podemos citar: I. a) Metodología para el diseño y rediseño de las estructuras organizacionales en el Poder Ejecutivo. Se elaboró y consensuó un reglamento estándar que permite que los procesos de análisis y diseño organizacional que se realizan en el todo el sector público sean llevados a cabo bajo esquema similar de diseño, tomando en consideración cada uno de los aspectos relevantes para la definición de estructuras eficientes, alineados con los objetivos de reforma y modernización del Estado Dominicano. Con este reglamento se busca que éste proceso optimice el aparato estatal, reorientándolo para prestar un mejor servicio a los usuarios, de forma que acompañe eficazmente los cambios que se producen en el plano económico, político, social y tecnológico, con un equipo de servidores públicos adecuados a cada necesidad organizacional (Tactuk, 2006). Para garantizar su aplicación y continuidad, esta metodología de trabajo fue aplicada en un proceso piloto, posteriormente reglamentada y aprobada por la SEAP. I. b) Diseño de Estructuras Transversales del Gobierno Central En los distintos organismos del Poder Ejecutivo existen funciones comunes o transversales que pueden ser reguladas o estipuladas bajo un esquema organizativo similar acorde al tamaño y funciones de las

entidades. En ese sentido, se han diseñado las siguientes estructuras homogéneas que sirven de integración y coordinación en las “áreas transversales (AT)”: a. Jurídico-legales (área rectora Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo); b. Administrativo-financieras (área rectora Secretaría de Estado de c. Hacienda); d. Estadística (área rectora Oficina Nacional de Estadística); e. Acceso a la información pública (área rectora CONARE); f. Planificación, y ejecución de proyectos de cooperación internacional; g. Tecnologías de la información y comunicación –TICs- ; h. Recursos Humanos, con inclusión de “unidades de adiestramiento” (área rectora SEAP). Con la creación de estas estructuras organizacionales, el país cuenta con esquemas organizativos estándares que permiten la rápida toma de decisiones, la aplicación de mecanismos de coordinación interinstitucional entre las AT, la SEAP y los organismos rectores correspondientes a cada una de las áreas, facilitando la implementación de políticas de gestión coherente y consistente, así como la racionalización y estandarización de las estructuras organizativas y de cargos de las AT dentro de la macroestructura del Poder Ejecutivo, que coadyuven a aumentar los niveles de eficiencia/eficacia en la gestión, vinculando las atribuciones de la SEAP en materia de reforma administrativa y la autoridad técnica de cada área rectora (Castillo, 2007). I. c) Estudios de Clima Organizacional y metodología para la aplicación de los mismos. Para desarrollar el programa de fortalecimiento institucional junto con sus planes de acción, se procedió a identificar las debilidades percibidas por el personal de la SEAP, a través de los estudios de Clima organizacional, los cuales tienen como finalidad el identificar, categorizar y analizar las percepciones de los integrantes de una institución acerca de las características propias de la misma, tales como estilo de liderazgo, compensación, prácticas de comunicación, procedimientos administrativos, ambiente laboral entre otros. A su vez, se elaboró una

metodología estándar de aplicación para estudios de clima, la cual sirve de base para el desarrollo de trabajos similares en otros organismos, contando con el apoyo del personal capacitado en la SEAP para tales fines. I. d) Metodología para la auditoría de la gestión de Recursos Humanos El fortalecimiento del servicio civil y la carrera administrativa requiere de la aplicación correcta y oportuna de las políticas y procedimientos de Recursos Humanos. En ese sentido, con el propósito de evaluar el alineamiento de las instituciones con las diferentes prácticas, resoluciones y normativas emitidas para regular la gestión, se construyó una metodología que permite auditar las prácticas organizacionales en esta materia. Esta herramienta permite la auto y coevaluación de las prácticas de RRHH y a partir de las deficiencias o debilidades detectadas, implementar acciones que eliminen o reduzcan las brechas existentes entre lo pautado y existente. El esquema aprobado por la SEAP y Pro-Reforma, el cual fue a su vez consensuado con diferentes áreas de RRHH del Gobierno Central, busca según explica Ligthow (2006): a. ofrecer una valoración general de la puesta en práctica de la estrategia en materia de recursos humanos, que establezca la medida en que se han alcanzado los objetivos, se determine la eficiencia y eficacia de la aplicación de las políticas y los procedimientos afines e indique si se han presentados obstáculos en la aplicación; b. analizar las repercusiones inmediatas y permanentes (directas e indirectas, tanto en términos humanos como financieros) de la aplicación de la estrategia en los recursos; c. formular recomendaciones para introducir mejoras y llevar a cabo otras evaluaciones de la eficiencia y eficacia de iniciativas concretas en materia de recursos humanos, como los nuevos procedimientos de contratación y selección, y los procedimientos de desarrollo personal y profesional, manejo de las relaciones laborales y del área legal, ingreso a la Carrera Administrativa, registro y control.

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II. Fortalecimiento de la Política Salarial Según plantea Marconi (2006) en su informe relativo al tema, “la política salarial se constituye en uno de los incentivos más importantes para el desempeño de los empleados de cualquier organización, pues si se diseña de forma adecuada, posibilita remunerar mejor a aquéllos que más aportan para el logro de los resultados esperados. Por otro lado, si esta política implica distorsiones salariales, podrá provocar el efecto inverso, esto es, generar una falta de estímulo a la actuación de los servidores; luego, es fundamental que sea consistente”. Tal y como plantea López (2007), en su informe de Política Salarial, la Administración Pública Centralizada dominicana se caracteriza por la ausencia de un sistema salarial con su correspondiente normativa que regule las contrataciones, los incrementos salariales, las promociones y ascensos así como las demás acciones relativas a la gestión salarial. En el Sector Público es tradición que los incrementos salariales sean establecidos por decretos presidenciales, lo que unido a la falta de una normativa legal, la alta discrecionalidad en la asignación de salarios y la ausencia de estudios técnicos propios del tema, han originado una gran dispersión o inequidad en la República Dominicana. Los trabajos desarrollados por ProReforma y la ONAP actual SEAP (2007) en esta materia buscan sentar las bases para gestión salarial equitativa, eliminando aquellos factores que han impedido el desarrollo de dicha gestión en el Sector Público. Para ello, se han contratado y presentado los siguientes productos que coadyuvan para el logro de ese objetivo: II .a) Planeación y Presupuesto de Recursos Humanos Una de las grandes debilidades de cualquier gobierno en materia presupuestaria lo constituye la falta de planificación de los gastos o inversión en materia de sus Recursos Humanos. Para ello, se requiere de un esquema o metodología de planeación y presupuestación de los recursos humanos que permita estimar de forma integral los rubros relativos a estas partidas en el presupuesto anual de la nación. Con la finalidad de dar cumplimiento a lo establecido por la ley orgánica de presu-

puesto, se definió la metodología de trabajo y las condiciones operativas necesarias para implementar un esquema de control y racionalización, el cual parte de la valoración de los cargos ocupados y vacantes, los datos salariales existentes y la normalización de los cargos (Perassi 2007). Con esta metodología se garantiza el presupuesto de aquellos cargos necesarios para el buen funcionamiento de las instituciones del gobierno central, eliminándose la discrecionalidad de las creaciones y promociones que tienden a desvirtuar los gastos asociados a la nómina pública. II. b) Valoración y Clasificación de Cargos Una Política Salarial precisa del análisis de los cargos en cuestión a partir de sus funciones, responsabilidades y complejidad. Es por ello que la valoración y clasificación de los puestos de trabajo a partir de estándares comunes, son las bases para el diseño de cualquier política de remuneración. En los esfuerzos de mejora institucional de cara al servicio civil, fue establecida una metodología por factores y puntos para valorar los cargos (Hinojosa, 2006), la cual fue aplicada a seis instituciones pilotos del Gobierno Central y será extendida a todo el Poder Ejecutivo. Como expresa Hinojosa (2006), los principales objetivos del proceso de valoración de cargos en una institución o conjunto de las mismas (sector público) son los siguientes: • Establecer la relación existente entre la importancia relativa de los cargos en la institución y los salarios asignados a los mismos. • Facilitar la administración de las políticas salariales, tales como salarios de ingreso, salarios medios y salarios máximos para un cargo o conjunto de cargos que tienen un mismo puntaje (valor) o que están comprendidos dentro de un rango de puntos, preservando de esta manera la equidad interna de la institución. Estos valores máximos y mínimos permiten definir una “banda de equidad” dentro de la cual se deben manejar los salarios. • Facilitar la comparación de las estructuras y políticas salariales entre varias instituciones del Sector Público. Así, un cargo o conjunto de cargos cuyas

valoraciones tienen un mismo puntaje o caen dentro de un mismo rango de puntos, deben tener salarios similares en todas las instituciones del mismo sector público. Esta comparación Interinstitucional permite la administración de la equidad externa de las instituciones ó lo que sería equivalente, la equidad interna de un sector público. • Dar soporte al proceso de asignación de incrementos salariales, que cumplan con el doble objetivo de satisfacer las restricciones presupuestales y a la vez optimizar la distribución de los recursos económicos disponibles para los incrementos. II. c) Normativa de Cargos Para conservar la consistencia y equidad en la estructura salarial es preciso regular la creación, clasificación, modificación y supresión de los cargos, así como la ubicación de los cargos en las estructuras organizacionales con sus respectivos mecanismos de control y gestión. Con la finalidad de lograr este objetivo, se apoyó el desarrollo de un anteproyecto de ley que procura regular y controlar los cargos del Poder Ejecutivo, garantizando la homogeneidad en todo el Sector Público. El mismo propone la adecuación de la normativa de diseño, provisión, gestión y control de cargos, así como su integración con la clasificación de cargos, y estructuras organizativas de las entidades del Poder Ejecutivo, tomando en cuenta la legislación vigente, así como mecanismos de coordinación y control de dotación de cargos y estructuras organizativas, y su compatibilización con los créditos o apropiaciones presupuestarias de las instituciones para el ejercicio fiscal, así como con las normas y procedimientos para mejorar la transparencia y la capacidad analítica de los registros de contabilidad y de clasificación presupuestaria relativos a los gastos de personal (Sued, 2006). II. d) Política Salarial e incentivos Es evidente que la captación y retención de talentos para el sector gubernamental estará determinada por la capacidad de las instituciones de ofrecer estabilidad laboral, así como paquetes salariales competitivos de acuerdo a la complejidad de los cargos. Sin embargo, la inequidad salarial y la carencia

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de esquemas de incentivos por desempeño tienden a ser los principales inconvenientes de las instituciones públicas al momento de fortalecer el servicio civil. Entendiendo estas debilidades arraigadas en la gestión gubernamental, la dificultad de modificación inmediata de las tendencias inadecuadas y luego de diferentes estudios diagnósticos en este sentido, los cuales han arrojado grandes dispersiones en los esquemas de compensación para puestos similares, se han efectuado consultorías nacionales e internacionales que buscan presentar un reglamento que regule, a partir de la valoración de los cargos y la evaluación de desempeño, la compensación por grupos ocupaciones, así como las promociones e incentivos. La propuesta presentada incluye la compensación por grupos ocupacionales, a partir de un tabulador por puntos, un reglamento con el pago de salarios, incentivos por un desempeño extraordinario y los mecanismos para otorgar las promociones al personal. Con este reglamento, se establecen los principios generales del sistema, tales como meritocracia, transparencia, capacitación, salarios de contratación y movilidad posible dentro de la escala salarial, pagos extraordinarios, normas de aplicación de los incentivos y los criterios para proceder con las promociones, entre otros. III. Sistema de Administración de los Servidores Públicos (SASP) La gestión del servicio civil y la carrera administrativa requiere de sistemas de información que permitan conocer con cuántos servidores públicos cuenta el gobierno, dónde se encuentran ubicados, cuáles son sus capacidades, conocimientos, experiencias, qué puestos ocupan, de éstos, que cantidad se encuentra en carrera administrativa, cuáles aplican para el ingreso a la misma, cuál es la compensación relacionada, por puesto de trabajo, entre otras. En la República Dominicana, luego de un estudio de la situación existente se llegó a la conclusión de que existían problemas crónicos relacionados con la: • Imposibilidad de cuantificación, ubicación e identificación de los Servidores Públicos. • Diversidad de condiciones y manejos de nóminas. • Falta de información actualizada, de-

purada y confiable sobre los Servidores Públicos, en cuanto a Gestión de Capital Humano. • Dificultad de planificación y simulación de los requerimientos. • Imposibilidad de Administración de Índices de Gestión. • Fuertes limitaciones para generar la información necesaria para la gerencia y supervisión.

culturales, morales, administrativos y laborales, tanto a nivel central como en los estamentos descentralizados del gobierno. Las propuestas de investigación recibidas que resulten ganadoras a partir de este esfuerzo permitirán al sector público obtener ideas e iniciativas de profesionales estudiosos para ser incorporadas a la modernización de su gestión para mejorar la prestación de sus servicios.

Es por ello que a través de Pro-Reforma se inicia la implementación del sistema SASP, con la finalidad de tener en un sistema uniforme, el manejo de la nómina pública, el historial laboral de cada servidor y los diferentes subsistemas de Recursos Humanos relacionados con: planeación de recursos humanos, reclutamiento y selección del personal, registro y control, clasificación y valoración de cargos, evaluación del desempeño, compensación y beneficios, capacitación y desarrollo, desarrollo organizacional, promociones y relaciones laborales (Montero y Mejía, 2008). Parte de las ventajas identificadas de la implementación del SASP para el Gobierno Central se evidencia una gestión pública mejorada, fortalecimiento del sistema de servicio civil y carrera administrativa, así como la transparencia en el manejo del capital humano y el control de la nómina pública (Mejía, 2004).

IV. b) Centro de documentación En este mismo proceso se ha creado un Centro de documentación en el INAP con una amplia bibliografía en temas gubernamentales, con la finalidad de: a) Crear un acervo importante de documentación y bibliografía de alto nivel acerca de la variedad de temas relacionados con el sector público, b) Ofrecer permanentemente acceso y consulta de información y documentación del sector público dirigida a servidores públicos, estudiantes, instituciones de la sociedad civil y universidades, c) Integrar en un espacio común y de libre acceso de las informaciones todo lo relativo a experiencias, resultados y opinión documentada de expertos en amplia gama de temas del sector público, d) Fomentar en los servidores públicos, personas y/o instituciones vinculadas al sector, la consulta y el estudio de documentación y bibliografía relacionada con las distintas instituciones estatales.

IV. Fortalecimiento del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) Tal y como mencionamos anteriormente, el INAP es el organismo rector en formación y capacitación de los Servidores Públicos, razón por la cual se han llevado a cabo diferentes actividades que tienen como finalidad fortalecer ese organismo de cara a la mejora del Servicio Civil y la Carrera Administrativa, tomando en consideración que sin servidores públicos capacitados, es imposible contar con un buen servicio civil. IV. a) Premio a la investigación del sector público Se crea el centro de investigación en el área de Administración Pública con el Premio a la investigación con miras a incentivar la investigación de la realidad nacional y de la situación de la burocracia gubernamental en sus aspectos políticos, jurídicos, sociales,

IV. c) Plan de capacitación para Carrera Administrativa Para lograr la profesionalización de los servidores que pertenecen a la carrera administrativa y garantizar un verdadero sistema de promoción, la SEAP y el INAP han determinado los programas de capacitación requeridos para que un servidor de carrera pueda ser promovido a un cargo de mayor grado o nivel. Para esto se ha desarrollado un sistema de evaluación por puntajes basado en la cantidad y tipo de capacitación recibida por los servidores públicos. Dicha capacitación constituirá un requisito fundamental para que cualquier servidor público de carrera pueda optar por un puesto superior al que ostenta el cual se encuentra en proceso de regularización.

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IV. d) Oferta académica descentralizada Se ha promovido el desarrollo de diferentes consultorías que buscan fortalecer la oferta académica del INAP. Una de ellas estuvo enfocada a incrementar la capacidad vía la subcontratación de la capacitación, lo que implica una determinación de las necesidades actuales de formación y sobre todo, de la validación de las capacidades y calidad técnica de las instituciones a subcontratar para ofrecer los adiestramientos. En este sentido se presentó un trabajo que permitió: a) Identificar las distintas áreas de capacitación que se encuentran en la oferta privada y cuyas temáticas resulten necesarias para potenciar el sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa. b) Establecer y aplicar un parámetro de medición y/o comprobación de los volúmenes de cursos que negocian las instituciones del Estado con instituciones educativas del sector privado y presentarlo en un esquema por sectores contratantes. Elaborar y presentar un inventario de la oferta académica disponible en el mercado, relacionado con temas de interés para la formación de los servidores públicos (a partir de la “Encuesta de Necesidades de Capacitación” propiciada por Pro-Reforma) y contrastarlo con la oferta actual del INAP en términos de cantidad y calidad. c) Estimar el monto anual de la inversión en capacitación hecha por las instituciones estatales con el sector privado. d) Proponer los vínculos apropiados para que el INAP acuerde con las instituciones privadas (concursos, convenios, etc.) y las normas reguladoras que deberá utilizar, para establecer un sistema descentralizado de su oferta académica.

incentivo más idóneo para que paulatinamente estos proveedores de capacitación se esmeren en mejorar los costos, contenidos, la calidad de los docentes, las condiciones físicas y las facilidades en general.

A partir de estos resultados, se ha iniciado un proceso de descentralización y regulación de la oferta académica, el cual beneficia al INAP en el sentido de que se logra encarar de manera costo-eficiente las demandas crecientes de capacitación y desarrollo de nuestros servidores públicos, procurando las mejores alternativas en términos de costos, cantidad, calidad, disponibilidad en un contexto competitivo de proveedores y agentes de servicios de capacitación, entrenamiento y desarrollo. Este esquema competitivo es el

IV. e) Manuales Syllabus Con la finalidad de homogeneizar los contenidos mínimos de cada programa académico que se imparten a través del INAP, de forma que se pueda coordinar con las entidades del sector privado que prestan servicios de capacitación y las propias entidades del sector público, se procedió con la contratación de tres expertos internacionales y una empresa local, para la confección de diferentes syllabus. Con estos se espera: a) Dotar al staff de facilitadores del INAP

b) c)

de herramientas metodológicas de enseñanza de impacto enfocadas a profesionalizar y mejorar de forma significativa la calidad de la enseñanza dirigida a servidores públicos. Adecuar la oferta académica del INAP a los diferentes grupos ocupacionales de servidores públicos. Transmitir en cada uno de los cursos y eventos de formación, conocimientos adecuados al perfil y característica de las funciones de los servidores públicos participantes. Reducir de forma significativa la transmisión de conocimientos basados en los puntos de vista personales y las prioridades del facilitador. Establecer un criterio científico para

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ajustar las horas de duración de los cursos (ciclo corto y largo) tomando en cuenta la importancia del tema para los participantes, el nivel de conocimiento sobre el mismo, la complejidad del tema, el grupo ocupacional entre otros aspectos. Entre los manuales elaborados se encuentran los relativos a: Calidad Total; Nuevas Tendencias de la Administración Pública; Manual de Inducción a la Administración Pública, Administración del Proceso del Cambio. IV. f ) Documentación, simplificación y estandarización de los procesos Como parte del fortalecimiento del INAP dentro del sector público y a partir de la definición de objetivos y planes estratégicos de esta institución, se hace necesario desarrollar, detectar y revisar todos y cada uno de los procesos que se derivan del rol que desempeña el INAP tanto a lo interno como externo del sector gubernamental. Pro-Reforma ha promovido una consultoría que permita mejorar y eficientizar los

procesos internos de ésta entidad, de cara al servicio que ofrece a los servidores públicos. A partir de esta revisión, se entregó al INAP el manual de procesos, el cual tiene como finalidad establecer de manera secuencial, sistemática y detallada los procedimientos académico-administrativos que se ejecutan, identificar las unidades que intervienen y estandarizar de manera eficiente y sistemática cada uno de los pasos que son requeridos para el logro de los objetivos de cada proceso. Según Aybar (2006), con este trabajo se busca que exista un documento completo y actualizado de consulta, que establezca un método estándar para ejecutar el trabajo de los departamentos, en razón de las necesidades que se deriven de la realización de las actividades fundamentales del INAP. Resultados cuantificables del proceso de reforma – algunas mediciones Como expresa Waissbluth, (2002), la reforma consiste en hacer que las cosas funcionen mejor, por lo que el lema básico del reformador debe ser: no se puede mejorar

sin medir. En este sentido, los productos y avances en el fortalecimiento civil de la República Dominicana a partir de las reformas iniciadas en el 2004, han reportado avances cuantitativos, los cuales son notorios en diferentes mediciones realizadas en el 2008, tal como se exponen a continuación. Barómetro de la profesionalización de los servicios civiles de Centroamérica, Panamá y Republica Dominicana. Este informe del 2008 presenta la situación de la profesionalización en la región. El país presenta un incremento general del índice de 6 puntos porcentuales, al pasar de un 27% en el 2004, a un 33 % en la actualidad. Cada indicador es afectado por los productos citados anteriormente, y se correlacionan de la siguiente manera: (ver cuadro anexo)

Índice de Gestión de Recursos Humanos y del Perfil básico del Servidor Público Para conocer la situación de la gestión de Recursos Humanos en las instituciones del Gobierno Central y a la vez el nivel de

Indicadores del Barómetro 2009 - Versus intervenciones AREA

INDICADORES BAROMETRO INDICADOR 2004

Planificación

Organización del Trabajo

INDICADOR 2008

Productos del proceso de Reforma Metodología de Planeación y Presupuesto de Recursos Humanos, incorporada en la Ley General de Presupuesto (426-06) Elaboración, ejecución y seguimiento Plan estratégico 2005-2008 Implementación del Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP) Consultor internacional para dar recomendaciones del Sistema de Clasificación y Valoración de Cargos a implementar en la SEAP, así como a la normativa referida al sistema Metodología propuesta para la valoración de cargos, la validación en seis (6) instituciones seleccionadas del sistema de clasificación y valoración de cargos adoptados por la SEAP (Ley 41-08) Propuesta de estructuras transversales para la racionalización y estandarización de las mismas

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INDICADORES BAROMETRO INDICADOR 2004

INDICADOR 2008

Gestión del Empleo

Gestión del Rendimiento

Gestión de la Compensación (Remuneración)

Productos del proceso de Reforma Desarrollo del Curso Concurso, con la contratación de 41 servidores de carrera Promoción de la Ley 41-08. Decreto No. 516-05 (Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público) Elaboración de: a. Documentos Oficiales elaborados para el Sistema de Calidad. b. Plan de acompañamiento a los sistemas de gestión de Calidad instalados en las instituciones públicas. c. Herramienta de medición para esos sistemas de gestión, diseñada, consensuada y validada. Sistema de Clasificación y Valoración de Cargos a Implementar en la ONAP, así como la normativa referida al sistema (Reglamento de Política Salarial, Promoción e Incentivos). Ley 41-08 Propuesta sistémica de política salarial, incentivo y promoción a las instituciones pilotos (Reglamento de Política Salarial, Promoción e Incentivos). Ley 41-08 Análisis de las experiencias y tendencias en política de remuneración. Consultoría de seguimiento a: a) Base de datos y propuesta de un sistema salarial del Poder Ejecutivo, b) Propuesta de Reglamento de desempeño y remuneración Diseño e implementación de una base de datos salarial en el ámbito del Poder Ejecutivo que ayuda a la toma de decisiones y al seguimiento y control de la política gubernamental de remuneraciones. Propuesta sobre dimensionamiento de dos carreras especiales, su organización académica, y escalafón de la misma. Decreto 370-07

Gestión del Desarrollo

Análisis de demanda carreras especiales (CE) e impacto que tendría en las instituciones involucradas la incorporación de sus empleados a estas nuevas Carreras Especiales. Decreto 370-07 que regula las CE Propuesta de ley de la normativa en carreras especiales en finanzas gubernamentales

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INDICADORES BAROMETRO INDICADOR 2004

INDICADOR 2008

Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales

Organización de la Función Recursos Humanos

los servidores públicos acorde a los subsistemas de gestión definidos como fundamentales en la gestión, se desarrolló una consultoría que permitiese establecer la línea de base de estos indicadores, a partir de la cual se pueden establecer los avances o no en esta materia. López (2006), definió como índice, “en términos generales, una manifestación observable de un rasgo o característica de una o más variables de interés, susceptible de evaluación, la cual proporciona información cuantitativa y/o cualitativa acerca de dicha característica. Un indicador, permite estimar la magnitud o intensidad de una variación y en consecuencia actuar de manera presuntiva o correctiva”. Índice es una medida estadística diseñada para poner de relieve cambios en una variable o en un grupo de variables relacionadas con respecto al tiempo, situación geográfica, ingreso o cualquier otra característica. En ese sentido, para la selección de las variables se tomaron como fundamento los subsistemas de gestión de Recursos Humanos contenidos en la ley de servicio civil y carrera administrativa y se

VARIABLES

Productos del proceso de Reforma Fortalecimiento institucional a través de la imagen corporativa de la SEAP (anterior ONAP) Guía de Servicios Públicos desarrollada y actualizada con las instituciones piloto Medición clima Organizacional de la SEAP Diseño de una metodología para implementar un sistema de “Auditoría de Recursos Humanos” Resolución 79-06)

elaboraron matrices ponderadas acorde a la relevancia de cada indicador evaluado. Para el caso de la gestión de RRHH se evaluaron los siguientes subsistemas: Planeación, reclutamiento & selección, registro & Control, clasificación & Valoración de puestos, evaluación del Desempeño, capacitación & Desarrollo, remuneraciones e Incentivos y relaciones Laborales. Los resultados arrojados fueron congruentes con los indicadores y mejoras reportadas en el barómetro: Índice de Desarrollo Burocrático Este tiene como propósito medir la calidad de las organizaciones públicas de un país que formulan y ejecutan política económica a través de un grupo de variables vinculadas a la estabilidad laboral, la selección competitiva de funcionarios, su evaluación y promoción, así como los niveles de salarios e incentivos y la transparencia en sus actuaciones (Victoria, 2006). Este indicador está fundamentado en las investigaciones de Rauch y Evans en la cual se concluye que, en base a una muestra de 19 países no desarrollados, el desempeño burocrático

efectivo está vinculado a las variables de recursos humanos ya referidos. Está integrado por tres sub-índices o componentes: a) de mérito; b) salarial y c) de transparencia, los que a su vez incluyen una serie de indicadores contenidos en catorce preguntas. En este sentido, los resultados arrojados son los siguientes (González 2008): De acuerdo a la última consultoría de medición de este índice (González 2008), el progreso apreciable en la evolución del IDB y su logro en exceder la meta establecida en el marco lógico se explican por un cúmulo de factores asociados al marco legal y estructural en el cual se desempeña la gestión del Poder Ejecutivo nacional y a mejoras en las variables salariales e incentivos, tales como la Ley de Presupuesto del Sector Público No.423-06, Ley Orgánica de la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo, No.496-06, Ley de Planificación e Inversiones No.498-06, y Ley de Función Pública No.41-08 que crea la Secretaria de Estado de Administración Pública con un ámbito de actuación supervisora y re-

VALOR MAXIMO

INDICE DE GESTION 2006

INDICE DE GESTION 2009

Planificación

Reclutamiento y Selección

Registro y Control de personal

Clasificación y Valoración de Cargos

Evaluación y Desempeño

Capacitación y Desarrollo

Remuneraciones e Incentivos

Relaciones Laborales

RESULTADO

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Cambios de IDB PONDERADO 2006 - 2008 por Componentes Promedio

Mediana

IDB 2008

0.63

0.66

INDICE MERITO 2008

0.64

0.65

INDICE SALARIAL 2008

0.57

0.61

INDICE TRANSPARENCIA 2008

0.65

0.63

IDB 2006

0.33

0.34

INDICE MERITO 2006

0.37

0.30

INDICE SALARIAL 2006

0.30

0.33

INDICE TRANSPARENCIA 2006

0.34

0.25

Variación (Centésimas) 2006 - 2008 Promedio

Mediana

IDB

0.29

0.32

INDICE MERITO

0.26

0.35

INDICE SALARIAL

0.27

INDICE TRANSPARENCIA

0.31

0.38

Nota: El cálculo se refiere al IDB 2006 No Ponderado y los datos del 2006 corresponden a los resultados de la Línea de Base ya citados

guladora para todo el Conjunto del sector público dominicano. Es evidente que diferentes medios de verificación apuntan a una mejora considerable en la gestión del servicio civil y la carrera administrativa en la República Dominicana. Para concluir, nos preguntamos: ¿Qué aprendimos en este proceso?

Conclusiones Un programa de apoyo a la reforma puede idear, enunciar y promover acciones válidas para el mejoramiento de cualquier instancia gubernamental, sin embargo, éstas no serán coherentes ni efectivas si no se tiene el compromiso, disposición y apoderamiento del organismo beneficiario de tales actividades, puesto que se requiere además de la visión y las tareas de reforma, la garantía de la continuidad de éstas para que en realidad tengan impacto en la sociedad. La selección de un equipo de ver-

daderos especialistas en el ámbito de reforma pública es una piedar angular en todo proyecto de esta naturaleza, los cuales, con sus experiencias y conocimientos, junto a un personal designado por las instituciones, implementan las mejores prácticas en materia de fortalecimiento institucional. En el caso del INAP y la ONAP, actual SEAP, los integrantes del EM han sido los principales aliados y estrategas del proceso de reforma y modernización llevado a cabo para fortalecer las instituciones, quienes realizaron el diagnóstico de necesidades de cada organismo, fijación de las líneas de base. A su vez, la colaboración permanente de los lideres institucionales, fueron un factores determinantes de éxito en este proceso de reforma. En síntesis, el fortalecimiento del servicio civil en cualquier país del mundo puede tener muchas costados. Promover y desarrollarlo no es una tarea simple. Requiere compromiso de los incumbentes,

personal especializado, tiempo y recursos económicos, pero sobre todo, el interés político de mejorarlo. Muchas actividades pueden llevarse a cabo. Todo va a depender de hacía donde queremos llegar y en qué tiempo. Qué es prioritario en un momento dado y qué no. Qué se desea exhibir como logro y qué se entiende que no tiene tanta repercusión política. Es ver los costos - beneficios de cada actividad posible y de qué manera puedo obtener mayores resultados en corto tiempo que puedan ser mostrables y mantengan el impulso para seguir adelante. La clave es diagnosticar dónde se encuentra cada país en relación al Servicio Civil y si se quiere una reforma limpia y larga o sucia y corta (Waissbluth, 2002). Luego, contar con el equipo técnico calificado para apoyar e implementar las acciones con una clara visión del cambio de cultura que una reforma requiere, con el apoyo político necesario. De esta manera, los avances que se pueden lograr serán cuantiosos.

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Sistema de administración de servidores públicos (SASP) como herramienta de profesionalización de la función pública

Por: José D. Mejía Almánzar de la

Máster of Proyect Management Universidad de Québec, Canadá

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Profesionalización Conceptualización La profesionalización es uno de los pilares necesarios para construir un Estado capaz de ejercer una gestión eficaz, que lleve a cabo las acciones correctas y que las ejecute correctamente. Su objetivo primordial es que el personal del Servicio Civil y de Carreras esté debidamente capacitado y experimentado para realizar las funciones para las cuales ha sido designado. La Secretaría de Estado de Administración Pública (SEAP), como organismo rector y responsable de la Gestión de los Recursos Humanos en el Estado tiene un papel capital en los aspectos legislativos, normativos y ejecutivos para la profesionalización en el mayor empleador nacional, el Estado Dominicano. Dentro de las funciones principales de la SEAP se encuentran, entre otras: a. Propiciar y garantizar el más alto nivel de efectividad, calidad y eficiencia de la función pública del Estado, y asignar el respeto de los derechos de los servicios públicos en el marco de la presente ley; b. Dirigir los distintos procesos de gestión del recurso humano al ser vicio de la Administración Pública Central y Descentralizada que le correspondan de conformidad con la presente ley y sus reglamentos complementarios. Para ello dictará las instrucciones que sean pertinentes a las distintas oficinas de personal de los órganos y entidades de la Administración Pública, y supervisará su cumplimiento; c. Coordinar, supervisar y evaluar la implantación de los distintos sistemas de carrera administrativa que prevé la presente ley, proveyendo la debida asistencia técnica a los distintos órganos y entidades de la Administración Pública; d. Aprobar la estructura de cargos de la Administración Pública, previo a su inclusión en el anteproyecto de presupuesto anual; e. Elaborar y actualizar anualmente el sistema retributivo del personal de la Administración Pública Central y Descentralizada, en coordinación con la Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo y la Dirección General de Presupuesto; f. Establecer y mantener actualizado un registro central de personal, mediante un sistema de información automatizado; g. Evaluar y proponer las reformas de las estructuras orgánica y funcional de la administración pública. Asimismo, revisar y aprobar los manuales de procedimiento y de organización y organigramas que eleven para su consideración los órganos y entidades de la administración pública; h. Diseñar, programar e impulsar actividades permanentes de simplificación de trámites, de flexibilización organizativa, de eliminación de duplicación de funciones y de promoción de coordinación inter-orgánica e inter-administrativa; La fuerte necesidad de profesionalización del servidor público se hace evidente por el gran impacto social y económico de esta fuerza laboral, por mucho, hoy día, la mayor a nivel nacional. Sólo las instituciones centralizadas del Poder Ejecutivo, veinte (20),

cuentan con unos 250,000 servidores públicos, y mueven una nómina mensual superior a los RD $2,500,000.00. A estos se les deben sumar las instituciones descentralizadas y las municipales, con las cuales puede alcanzar más de un centenar de organizaciones y más de 350,000 servidores públicos.

La complejidad y el volumen de todos los procesos que contribuyen o que son necesarios para la profesionalización estatal, demanda de un sistema de información automatizado e integrado, que permite la ejecución de los mismos de manera Los principales componentes para lograr la profesionalización estatal abarcan: la definición e implementación de las apropiadas estructuras organizacionales y estructura de cargos, de las políticas salariales y planes de carreras, de los procesos de reclutamiento, selección y evaluación del personal, de las políticas de capacitación y retención del personal, del presupuesto de los Recursos Humanos, en términos de cantidad de puestos y del costo de los mismos, así como del seguimiento y el control de los mismos. En tal sentido, la profesionalización como parte integral del ciclo de la Gestión Humana, va más allá de la exclusiva actividad de la SEAP. Se necesita el establecimiento de la legislación que lo sustente, la definición de normativas de aplicación por parte de los organismos rectores correspondientes, el respeto y la ejecución de las mismas por parte de cada institución y funcionario público, los mecanismos de supervisión, control y la aplicación de consecuencias cuando se violen. Todo esto involucra como eje central a la SEAP en la definición funcional de los procesos, y en los demás aspectos de planificación, aprobación y control, depende directamente de la Secretaría de Estado de Hacienda, en mayor medida de Presupuesto, Tesorería y Compras y Contrataciones, y también de la Contraloría General de la República. La complejidad y el volumen de todos los procesos que contribuyen o que son necesarios para la profesionalización estatal, demanda de un sistema de información automatizado e integrado, que permite la ejecución de los mismos de manera Actualmente el Estado Dominicano, y como parte de ello la SEAP, está inmerso en un profundo proceso de revisión de sus procesos administrativos y sus funciones normativas, para lo cual ha venido desarrollando múltiples proyectos encaminados a la reforma y modernización de la gestión. Uno de los proyectos es el Sistema de Administración de Servidores Públicos, que permitirá la automatización de la Gestión de Capital Humano en el Estado, también están otros proyectos relacionados con las finanzas y los controles, relacionados con las instituciones correspondientes y las leyes que más adelante se mencionan.

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En este documento se presentan diferentes aspectos del Sistema de Administración de Servidores Públicos como herramienta de apoyo a los proceso de profesionalización en el Estado Dominicano, que muy bien aplican a cualquier estado y a cualquier organización. El enfoque abarcará los aspectos funcionales e institucionales que apoyan la profesionalización, así como las características técnicas más relevantes del sistema de información. Base legal En términos de la base legal para la profesionalización de la función pública, la SEAP es el órgano central de la Administración Pública Dominicana responsable del sistema de Servicio Civil y Carrera Administrativa, creado el 22 de noviembre de 1965, mediante la ley 55. El marco legal que rige la SEAP es la Ley de Función Pública, No. 41-08, del 16 de enero de 2008, la cual declara los principios jurídico-administrativos base para la Gestión Humana, y por tanto, para la profesionalización de la misma. Su reglamento está en proceso de definición. El alcance institucional establecido en la nueva Ley 41-08 es para todo el Estado Dominicano, en contraposición a la anterior ley 14-91, de Servicio Civil de Carreras, la cual se circunscribía al Poder Ejecutivo Central. En adición a la SEAP, la Secretaría de Hacienda y la Contraloría General de la República conforma las instituciones involucradas en la profesionalización de la función pública, en cuanto a los procesos de planificación de presupuesto y a los controles necesarios para su ejecución. Las siguientes leyes legislan sobre este tema: 1. Ley Orgánica de Presupuesto Para El Sector Público, número 423-06 y su Decreto Reglamentario, número 492-07. 2. Ley de Compras y Contrataciones, número 340-06 y 449-06 y su Decreto Reglamentario, número 490-07. 3. Ley número 5-07, que crea el Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado. 4. Ley número 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República y su Decreto Reglamentario número 491-07. 5. Ley de Planificación e Inversión Pública, número 498-06 y su Decreto Reglamentario, número 493-07. Crítica A pesar del continuo esfuerzo realizado, a través del tiempo, por la SEAP y otros interesados en la administración pública, para lograr la profesionalización de los recursos humanos, todavía hoy día, el Estado Dominicano tiene, un gran reto y un camino que recorrer para la consecución de dicho objetivo. En la Administración del Recurso Humano en el Sector Público Dominicano han existido numerosos inconvenientes administrativos que se han ido convirtiendo en problemas crónicos. Entre los más críticos se pueden señalar: • Clientelismo político en el nombramiento de los Servidores Públicos. • Baja estabilidad laboral. • Baja competitividad en la compensación, en general. • Gran número de servidores públicos.

• Fuerte cultura de independencia y autocracia de las instituciones públicas. • Dificultad de cuantificación, ubicación e identificación de los Servidores Públicos. • Falta de información actualizada, depurada y confiable sobre los Servidores Públicos, en cuanto a Gestión de Capital Humano. • Dificultad de planificación y simulación de los requerimientos. • Imposibilidad de Administración de Índices de Gestión. • Fuertes limitaciones para generar la información necesaria para la gerencia y supervisión. • Carencia de herramientas de automatización apropiadas. Estos inconvenientes afectan negativamente la profesionalización del Servicio Civil y de Carreras, en cuanto a limitaciones en la Competitividad del Sector Público por baja eficiencia y efectividad laboral; limitaciones en la transparencia y el mérito de las contrataciones y la administración; y en la dificultad de la planificación y el control de los gastos relacionados con la Gestión de los Servidores Públicos. Todo lo anterior incide directamente en la profesionalización del Sector Público, en la Competitividad del País en los Mercados Globales, en la Calidad de los Procesos Administrativos y en el Control de los Presupuestos y Gastos. Para solucionar estas limitaciones o problemas existentes hace falta recursos, voluntad política y procesos eficaces orientados a la Reforma y Modernización. El SASP apoya el último de los componentes, procesos eficaces, para lo cual busca implementar un sistema de información y la tecnología necesaria para apoyar la Gestión de Capital Humano y su profesionalización en el Poder Ejecutivo Centralizado, en una primera etapa, y en el Estado Dominicano en etapas posteriores. Las nuevas y últimas piezas legislativas, enumeradas en el punto anterior, reflejan el segundo de los componentes, la voluntad política. En cuanto a los recursos dedicados a estos fines, todavía no hay una definición o política clara y coherente.

SASP Conceptualización El SASP, Sistema de Administración de Servidores Públicos, es el sistema computarizado de apoyo a la Gestión Humana para la eficaz administración de los Servidores Públicos del Estado Dominicano. Servirá de apoyo a la Gestión Humana en el Estado Dominicano para el logro de la profesionalización de la maquinaria estatal. Es un sistema integrado y flexible, normado por la Secretaría de Estado de Función Pública (SEAP), aplicado y operado por cada Institución e interconectado con los principales sistemas financieros y de control del Estado. Permitirá a las Altas Autoridades Nacionales la administración proactiva de las macrovariables e índices de desempeño relacionados con los recursos humanos del Sector Público, dando apoyo en la toma de decisiones para la definición de las políticas estratégicas. A las autoridades institucionales, les ofrecerá una herramienta para el análisis dinámico y oportuno de su información. En lo operativo, permitirá la automatización de la base de datos nacional de los Servidores Públicos, el Registro Nacional de Ser-

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vidores Públicos; del registro de las acciones de personal, Registro y Control de Novedades, correspondientes a los diferentes subsistemas técnicos sustantivos que norma la Secretaría de Estado de Administración Pública, SEAP, que son: Reclutamiento y Selección del Personal; Evaluación Anual del Desempeño; Desarrollo Organizacional; Clasificación, Valoración y Remuneración de Cargos; Carrera Administrativa y Relaciones Laborales. Ofrece también un sistema homogéneo e uniforme de nóminas para el Estado. Niveles de información: El SASP fue diseñado tomando en cuenta los requerimientos y necesidades de información de todos los niveles institucionales, tanto operativos como directivos, así como del Estado como elemento consolidador. A nivel de la captura de datos, parte de los mismos provienen de los dispositivos de control de asistencia o relojes de registro de entradas y salidas. Con ellos alimentan determinadas novedades y registros, así se va conformando la historia laboral de los Servidores Públicos. A lo anterior se le adicionan los datos personales, los familiares, los académicos y las acciones de personal, conformando así la gran base de datos que será el Registro Nacional de Servidores Públicos. Esta base de datos, depurada y confiable, constituye los cimientos sobre los que se construye todo el sistema para la administración de la Gestión Humana del Estado Dominicano. Los diferentes subsistemas o módulos del SASP, correspondientes a los subsistemas técnicos de la SEAP y a nóminas, se alimentan de la base de datos o datos primarios, produciendo la información necesaria para todas las funciones transaccionales u operativas de las instituciones, y además, produciendo datos secundarios que serán la entrada para los niveles superiores de procesamiento. Los niveles superiores de procesamiento se refieren a las necesidades de información según demanda, de los directivos institucionales así como de las más altas autoridades nacionales que demandan información consolidada para la toma decisiones y definición de políticas macroeconómicas. El SASP, para satisfacer estos criterios y necesidades de información, consolida los datos, la información y los servicios técnicos de procesamiento, mientras que mantiene distribuida la operación del mismo. Cada institución es responsable de la operación del sistema y es dueña de sus datos. Subsistemas Funcionales: Los subsistemas o módulos del SASP directamente relacionados con el apoyo a la profesionalización son: Subsistema de Desarrollo Organizacional En este módulo se carga y administra la estructura orgánica de cada institución y el árbol o estructura presupuestaria. De ahí queda formado el organigrama funcional y de cargos de cada organización, así como su relación con las cuentas presupuestarias definidas por la Dirección General de Presupuesto. Queda también conformado el número de puestos, disponibles y ocupados, lo cual junto a las estructuras salariales será la base para el presupuesto de RRHH.

Los resultados o productos de este subsistema en el SASP son la base para el trabajo en el subsistema de Clasificación, Valoración y Remuneración de Cargos. Por su naturaleza, este módulo es administrado en la SEAP y puesto a disposición para el uso de las instituciones. El área de Desarrollo Organizacional evalúa las necesidades y define, junto al usuario o solicitante, las estructuras adecuadas y, luego de aprobadas por las instancias correspondientes, las carga al SASP para que queden disponibles para el uso de cada institución. Subsistema de Clasificación, Valoración y Remuneración de Cargos En este módulo se cargan y administran las características de los puestos y las políticas salariales aprobadas. Se encuentran definidos los cargos comunes y los típicos de cada institución, los requisitos técnicos y las habilidades requeridas para ocupar los cargos, la valoración de los cargos y la implementación de las políticas salariales. Quedan conformados los salarios bases, la parametrización de los beneficios o incentivos adicionales, las escalas, los escalafones. Esto, junto a las estructuras organizacionales y a los puestos, son el insumo para la elaboración del Presupuesto de RRHH. Por su naturaleza, este módulo es administrado en la SEAP y puesto a disposición para el uso de las instituciones. El área de Clasificación, Valoración y Remuneración de Cargos evalúa las necesidades y define, junto al usuario o solicitante, las definiciones y valoraciones de cargos y, luego de aprobadas por las instancias correspondientes, las carga al SASP para que queden disponibles para el uso de cada institución. Subsistema de Reclutamiento y Selección Este subsistema se ocupa de los procesos de reclutamiento por concursos de oposición y de los procesos de pruebas y de selección basados en los criterios definidos. Permite el registro y el seguimiento de cada uno de los pasos para los llamados a concurso, sean públicos o internos, según el caso, incluyendo la documentación de las pruebas técnicas y sicológicas. Una vez realizada la selección, los candidatos aptos que no fueron elegidos, pasan a un banco de elegibles, el cual estará a disposición del Estado por un período de tiempo determinado. Este módulo del SASP es operado por cada institución y el área de Reclutamiento y Selección de la SEAP actúa como auditor del proceso y aprueba la selección. Subsistema de Evaluación del Desempeño Se ocupa de la evaluación anual del desempeño de cada Servidor Público. En el SASP se definen los criterios y las ponderaciones para la evaluación. Ofrece la funcionalidad de registrar los incidentes que se vayan presentando durante el período de evaluación, facilitando la objetividad en la evaluación. Cada entidad realiza las evaluaciones correspondientes, a través del personal de supervisión. La SEAP, a través del área correspondiente, audita el proceso y aprueba la evaluación.

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A través de estas interfases se relaciona con el Presupuesto Nacional, las Políticas de Inversión y Gastos.

Subsistema de Registro y Control Es el subsistema donde se va conformando la historia laboral y académica de cada Servidor Público a través del registro de todas las novedades, eventos y acciones de personal que se van presentando en la vida laboral del individuo. Se asientan todos los datos personales y familiares, seguros, beneficios especiales, las licencias, permisos, premios, amonestaciones, lugar de contratación, lugar de trabajo, entre otros. Es propiamente lo que podríamos llamar el Registro Nacional de Servidores Públicos, RNSP, que es la base de datos del Estado Dominicano en términos de los Recursos Humanos. En el SASP es alimentado por cada Oficina de Personal y la SEAP norma al respecto. Subsistema de Carrera Administrativa Norma los aspectos relativos al régimen de Carrera Administrativa para los Servidores Públicos. Esta funcionalidad se automatiza a través de un módulo desarrollado especialmente para ello, el cual hace interfase con el SASP, para compartir la información del RNSP. En unos casos toma información del SASP y en otros casos alimenta al SASP, dependiendo de la transacción. Ambos sistemas se mantienen en sincronismo. Subsistema de Capacitación Este módulo del SASP va más allá del registro de la capacitación asociada con los puestos y de la capacitación continua en el ejercicio laboral de los Servidores Públicos. Da apoyo a las instituciones que ofrecen capacitación en el Estado, como el Instituto Nacional de Administración y Personal, INAP, en actividades divulgación, inscripción, evaluación, etc. Interfases con otros sistemas en el Estado El SASP hará interfase o estará interconectado de manera automática, entre otros, con los sistemas de automatización de las demás instituciones involucradas, ya antes mencionadas. Entre estos sistemas están: • El Sistema Integrado de Gestión Financiera, SIGEF. • El Sistema de Control de la Contraloría General de la República. • El Sistema de Compras y Adquisiciones.

Implementación y Alcance Sectorial Primera Etapa: En la primera etapa el SASP contempla 20 instituciones del Poder Ejecutivo Central. Tomando en cuenta las dependencias representa el equivalente a unas 70 organizaciones. Esto representa unos 220,000 Servidores Públicos. Las etapas posteriores estarán focalizadas en los organismos descentralizados primero, y luego en los municipales. Las instituciones en esta primera etapa, la cual se tiene planificado completar en febrero del 2009, son: 1. Presidencia de la República y sus dependencias 2. Secretaría de Estado de Economía, Planificación y Desarrollo y dependencias 3. Secretaría de Estado de Educación y Cultura 4. Secretaría de Estado de Salud Pública y Asistencia Social 5. Secretaría de Estado de Hacienda 6. Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores 7. Contraloría General de la República 8. Procuraduría General de la República 9. Secretaría de Estado de Agricultura 10. Secretaría de Estado de Obras Públicas y Comunicaciones 11. Secretaría de Estado de Trabajo 12. Secretaría de Estado de Interior y Policía 13. Secretaría de Estado de Deportes, Ecuación Física y Recreación 14. Secretaría de Estado de Industria y Comercio 15. Secretaría de Estado de Turismo 16. Secretaría de Estado de la Mujer 17. Secretaría de Estado de Cultura 18. Secretaría de Estado de la Juventud 19. Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20. Secretaría de Estado de Educación Superior Aspectos Técnicos Relevantes: Desde el punto de vista técnico el diseño del SASP abarcó desde la infraestructura de los servicios conexos o de “utilidades” necesarias para el funcionamiento del Centro de Datos, el propio Centro de Datos, hasta las características de la plataforma de computación y comunicaciones con las diversas instituciones. Se diseño para satisfacer, pero no limitándose, los siguientes aspectos: • Escalable: Es la capacidad de adaptarse al tamaño o volumen de procesamiento de las diferentes instituciones, sean estas pequeñas o grandes. • Acceso vía Internet: Asegura el aprovechamiento de las infraestructuras de TIC existentes en las instituciones, con un mínimo o ningún requerimiento. • Multiplataforma: Que pueda correr sobre diferentes sistemas operativos y plataformas computacionales. • Seguridad física: Seguridad en el acceso físico a las instalaciones. • Seguridad de la información: Proporcionar los estándares de seguridad para asegurar la confiabilidad, integridad y disponibilidad de la información. Redundancia para componentes críticos, de acuerdo a criticidad definida.

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• Plataforma unificada y consolidad de Tecnología de Información y Comunicaciones, TIC: Proveer una plataforma apropiada, segura y confiable para los servicios de computación y comunicaciones. Bibliografía 1. Mejía, José y Bautista, Rubeney (2004), Proyecto Ejecutivo Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP. Santo Domingo, República Dominicana. Banco Interamericano de Desarrollo, Programa de Reforma y Modernización del Poder Ejecutivo, Pro-Reforma, mimeo. 2. Montero, Gregorio y Mejía, José (2008), “La Tecnología de la Información al Servicio de la Profesionalización de la Función Pública: el Sistema de Administración de Servidores Públicos (SASP)”, en Revista de Administración Pública, Modernización de la Gestión Pública, SEAP, No. 3., Santo Domingo, República Dominicana. 3. Oficina Nacional de Administración y Personal – ONAP (1996), “Ley No. 14-91, Servicio Civil y Carrera Administrativa y su Reglamento de Aplicación”. Santo Domingo, Secretariado Técnico de la Presidencia. 4. Secretaría de Estado de Administración Pública – SEAP (2008), “Ley de Función Pública, Ley 41-08”. Julio 2008. Santo Domingo, República Dominicana. 5. Programa de Administración Financiera Integrada (PAFI) (2004), “Modelo Conceptual Sistema Integrado de Gestión Financiera (SIGEF), Santo Domingo, Secretaría de Estado de Finanzas. 6. Ley Orgánica de Presupuesto Para El Sector Público, número 423-06 y su Decreto Reglamentario, número 492-07. 7. Ley de Compras y Contrataciones, número 340-06 y 449-06 y su Decreto Reglamentario, número 490-07. 8. Ley número 5-07, que crea el Sistema Integrado de Administración Financiera del Estado. 9. Ley número 10-07, que instituye el Sistema Nacional de Control Interno y de la Contraloría General de la República y su Decreto Reglamentario número 491-07. 10. Ley de Planificación e Inversión Pública, número 498-06 y su Decreto Reglamentario, número 493-07. 11. Ley del Sistema Dominicano de Seguridad Social, número 8701 y su Decreto Reglamentario de Pensiones, número 969-02. 12. Leyes o Reglamentos para Carreras Especiales. Existen particularidades muy específicas con las cuales el SASP proveerá interfase. Reseña biográfica JOSÉ D. MEJÍA A., MSEE, MPM Coordinador Proyecto Sistema Administración Servidores Públicos. Secretaría de Estado de Administración Pública República Dominicana Ingeniero egresado de la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (Magna Cum Laude), Master Of Project Management (MPM) de la Universidad Québec, Canadá; Certificado del Executive Program at Darden Graduate School of

Business Administration, University of Virginia, USA (Programa Ejecutivo de Alta Gerencia y Administración de Empresas); Master of Science in Telecommunication Engineering en Rensselaer Polytechnic Institute (RPI), New York, USA, con el programa de becas del Estado Norte-Americano FULBRIGHT/ LASPAU; y Diplomado en Gerencia de Energías Renovables y en Formulación de Grandes Proyectos de Infraestructura, Centro de Educación a distancia para el Desarrollo Económico y Tecnológico España (on-line). Se ha desempañado en Formulación, Evaluación e Implementación de Proyectos, en Gerencia de Ingeniería y Gerencia de Tecnología de Información, en particular ha desarrollado diversos proyectos en el área de Telecomunicaciones. En adición, ha laborado en proyectos de Uso Racional de Energía y Energías Renovables, así como en Instalaciones eléctricas y las Obras Civiles relacionadas. En Administración y Formulación de Proyectos, ha sido consultor de implementación de la Metodología de Gestión de Proyectos y Director de diversos proyectos, de alcance multidisciplinarios, involucrando múltiples clientes y suplidores de servicios o contratistas. Durante sus años de ejercicio profesional, ha participado en actividades relacionadas con Análisis y Diseño de Procesos, Cambio Organizacional, Motivación y Liderazgo. Ha ocupando posiciones operativas, ejecutivas y de asesoría, desarrollando proyectos de alcance nacional e internacional para empresas multinacionales privadas y para organismos de cooperación multilateral como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Unión Europea y la Agencia de Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Como facilitador e instructor, para empresas locales y multinacionales como el Grupo León Jimenes (filial de Philip Morris International), y DHL (International Currier), ha impartido talleres y seminarios sobre diversos temas, entre ellos, Project Management o Administración de Proyectos (siguiendo el Project Management Institute (PMI) estándar, el Project Management Body Of Knowledge (PMBOK)) y Administración Estratégica de la Tecnología. También ha impartido docencia en maestrías y grado en las áreas de Administración de Negocios e Ingeniería, en la Pontificia Universidad Católica Madre y Maestra (PUCMM), en el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), en la Escuela de Negocios de la Universidad Católica de Santo Domingo (UCSD) y el Centro Gerencial Meta Resumen Las funciones de la Secretaría de Estado de Administración Pública, SEAP, de promover la modernización de la administración pública y el desarrollo de un sistema basado en mérito y capacidad, y el impacto financiero que representa el recurso humano para el Estado, hacen evidente la necesidad de la profesionalización de la función pública. La profesionalización va más allá de las funciones intrínsecas de la SEAP. En la etapa de planificación afecta directamente el Presupuesto Nacional, en su ejecución tiene que ver con contrataciones y luego es necesario su control y revisión. En todas estas actividades es crucial la intervención y la coordinación con la Secretaría de Estado de Hacienda, sobre todo con las áreas de presupuesto y compras y contrataciones, y su Sistema Integrado de Administra-

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ción Financiera (SIGEF), así como con la Contraloría General de la República. Uno de los principales subsistemas técnicos de la SEAP que tienen relación directa con la profesionalización es el de Reclutamiento, Evaluación y Selección, relacionado con los procesos ingresos a la administración pública, y con las evaluaciones anuales del desempeño. Previo a cualquier ingreso, se debieron definir las estructuras organizacionales, las descripciones de puestos y las políticas de compensación. Estas actividades están normadas en los subsistemas técnicos denominados Desarrollo Organizacional y Clasificación, Valoración y Remuneración de Cargos. También es crítica la definición de los planes de carreras, la capacitación y las condiciones laborales, las cuales son trabajadas por las Oficinas de Personal, el subsistema de Carrera Administrativa y el Régimen de Carreras Especiales, y el subsistema de Relaciones Laborales. Tradicionalmente la SEAP ha venido realizando esfuerzos para lograr la profesionalización en el sector público, pero a pesar de ello, todavía hoy día, se manifiestan en el Estado Dominicano numerosos inconvenientes administrativos que se mantienen como impedimento para el logro de la profesionalización, aunque se ha ido logrando avances. El Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP, ha sido desarrollado precisamente con el propósito de ofrecer las herramientas administrativas que permitan hacer frente a los problemas tradicionales existentes, y proveer las bases para una gestión

apropiada y que facilite la profesionalización de la administración pública. El SASP es una aplicación informática integrada que permitirá al Estado Dominicano contar con información oportuna, confiable y precisa sobre los servidores públicos y la Gestión Humana, tanto a nivel operativo institucional, como estratégico nacional. Ofrecerá una base de datos única, en la cual cada servidor tendrá un único expediente identificado por su cédula de identidad. Automatizará las funciones de cada uno de los subsistemas técnicos de la SEAP. Es, a la vez, un sistema de información gerencial, para el apoyo a las instituciones y un sistema de soporte a decisiones estratégicas, al servicio del estado para generar las vistas consolidadas de los aspectos críticos y estratégicos. En la primera etapa el proyecto abarca el Poder Ejecutivo Central, la cual se tiene planificado culminar en febrero 2009. En etapas posteriores será extendido a las instituciones descentralizadas y a los municipios. Es un sistema desarrollado con lo últimos avances tecnológicos y en base a las mejores prácticos o prácticas promisorias generalmente aceptadas en la actualidad. Corre sobre la última versión de la base de datos Oracle y sobre el Sistema Operativo UNIX. La infraestructura técnica de cómputos y comunicaciones cuenta con los últimos avances tecnológicos, y con las mayores medidas de seguridad, tanto informática como física, y de redundancia de servicios.

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Avances y Retos de los Gobiernos Locales en República Dominicana Por: Francisco Cáceres Mendoza

Introducción En el imaginario colectivo muchas veces se afirma que el País está igual y que no ha cambiado. Que tampoco va a cambiar. Y por lo tanto no vale la pena concentrar esfuerzos en que esta realidad desigual, inequitativa e injusta que vivimos los países de América Latina cambie. Sin embargo, los Gobiernos Locales en República Dominicana han experimentado una serie de avances significativos. El año pasado el informe de Desarrollo Humano del País se concentró en el tema de la Descentralización, dando relevancia al mismo y ofreciendo una oportunidad de justipreciar la situación actual de este tema en el País. Si bien es cierto que persisten viejos problemas y situaciones no deseadas que es necesario superar, no menos cierto es que hay avances que hablan de nuevas prácticas políticas. Es importante señalar que en este trabajo no se pretende hacer una enumeración rigurosa y detallada de todos de los avances e iniciativas que han dado sus frutos. Sino tan solo una enumeración indicativa y un análisis de sus resultados más relevantes. Lo mismo vale para los retos pendientes. Esta realidad en la que interactúan 155 municipios y 228 distritos municipales1, es importante conocerla, analizarla y valorarla en su justa medida, ya que un país no avanza sobre sus carencias, sino sobre el reconocimiento de sus potencialidades y la construcción de alternativas sobre ellas. Por eso este análisis intenta hacer un balance sobre este avance y los retos pendientes, en el tema del Desarrollo de los Gobiernos Locales en República Dominicana.

La Realidad Municipal en el Pasado Veinte años atrás los gobiernos locales eran entidades de tan escasa incidencia en la vida de la población, que ni siquiera recibían demandas de parte de ella, para la prestación de servicios o la solución de problemas en el ámbito de sus competencias. Gradualmente el Gobierno Central, había dejado sin funciones y con exiguos recursos a los ayuntamientos. Pero además los niveles salariales de las autoridades electas eran tan bajos que generaban muy poco interés de partes de personalidades, dirigentes comunitarios o políticos y profesionales, por competir en las elecciones por ellos. De ahí que la mayoría de los ciudadanos que se lanzaban a competir por los cargos de síndicos y regidores no eran los de mayor

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capacidad. Lo cual sumado a las condiciones precarias de la institucionalidad de los ayuntamientos, tenía como consecuencia gobiernos municipales de escasa capacidad y por tanto de poca incidencia en la vida local, que reproducían el centralismo, la corrupción, el clientelismo y el autoritarismo presentes en el gobierno central. Hablar de un ayuntamiento y sus autoridades en estas condiciones tenía poca o ninguna relevancia para la mayoría de la población. Y es que la mayoría de las responsabilidades municipales fueron asumidas gradual e ilegítimamente por el gobierno central, como el ordenamiento del tránsito, la construcción y reparación de calles, el ornato y el ordenamiento urbano. Incluso en la ciudad capital, el gobierno central asumió por muchos años el servicio de recogida y tratamiento de desechos sólidos, siendo esta la responsabilidad atribuida de manera única y exclusiva por la población a los ayuntamientos. Es decir, durante mucho tiempo en el imaginario colectivo los gobiernos locales existían con la finalidad de recoger y dar el destino final a los desechos sólidos. Para esta época sólo existía un municipio que se había constituido en el referente obligado de lo que podían hacer los ayuntamientos en este tema, por su tradición de ornato y limpieza: el Municipio de Baní, situado en el sur del país. Y es que en la mayoría de los municipios de la Nación, incluyendo el de la ciudad capital, el problema de los focos de basura y contaminación en las calles, era grave. Pero además también el gobierno central asumió ingresos de vocación tradicionalmente local, como el impuesto predial, cuya versión local es el impuesto a la vivienda suntuaria y el derecho a la circulación de vehículos, llamado popularmente placa. De esta forma se sustraían revestidas de legalidad, no solo responsabilidades, sino también ingresos desde el ámbito de los gobiernos locales al gobierno central, debilitando así aún más el ámbito de actuación de los ayuntamientos y con ello su credibilidad pública. Es necesario señalar por último en esta caracterización de la realidad municipal pasada, un instrumento del gobierno central creado para asesorar y apoyar la capacitación de los técnicos y funcionarios municipales:

la Liga Municipal Dominicana, la cual posteriormente se convirtió en un instrumento de injerencia en los gobiernos locales, al convertirse en intermediaria de los recursos que el presupuesto nacional destinaba a la municipalidades, cobrando por este servicio un cinco porciento del mismo. De ahí que el movimiento municipalista, más reducido en esta época, expresado a través de algunas organizaciones como Foro Urbano, propugnara por diversas propuestas que encarnaban los cambios necesarios para contribuir con el desarrollo institucional de los gobiernos municipales. Estas propuestas podrían resumirse en las siguientes: a) Asignar una mayor cantidad de recursos del presupuesto nacional a los gobiernos municipales. Los ayuntamientos recibían apenas lo necesario para mantener una empleomanía con escasos niveles salariales. Esto incidía enormemente en la calidad del personal profesional que se podía contratar y en los resultados a lograr. b) Elevar el nivel académico de las autoridades municipales electas, es decir de síndicos y regidores, muchos de los cuales apenas habían cursado los niveles de educación primaria. c) Separación de elecciones. Las elecciones presidenciales se efectuaban junto a las elecciones congresionales y municipales. En un país presidencialista y centralizador, la popularidad del candidato presidencial arrastraba a los demás, aunque se presentaban en boletas separadas. d) Aumentar la capacidad institucional de los ayuntamientos para responder a las necesidades locales de la población, siendo los gobiernos municipales, como se sabe, la instancia de poder más cercana y accesible a la población. Esta propuesta se ve potenciada en la realidad dominicana, por el hecho de que en el país solo existen dos niveles de gobierno electos por el voto directo y democrático de la ciudadanía, el central y el municipal.

Avances de los Gobiernos Locales Vista esta realidad, es necesario observar lo ocurrido en los gobiernos locales

durante estos veinte años, especialmente en el último lustro. Para ilustrar estos avances describiremos brevemente cada uno de ellos, al menos los considerados más relevantes. a) Aumento de las transferencias municipales En 1983 se promulga la Ley 140 la cual establece que un 20% de las recaudaciones de Rentas Internas, se transfieran a los municipios, por criterios fundamentalmente demográficos, con la cual el Poder Ejecutivo pierde el poder discrecional para la asignación de éstos. Sin embargo desde su promulgación esta ley nunca fue aplicada en su totalidad. Catorce años después, en 1997 fue promulgada la Ley 17 – 97, que aumenta la asignación de los gobiernos municipales al 4% de los ingresos nacionales, lo que representó prácticamente un aumento del doble de los recursos que se estaban recibiendo con la anterior. Así, mientras en 1996 los ayuntamientos del país recibieron un total de RD $583 millones de pesos, en 1997 recibieron RD $1,177.6 millones de pesos. Seis años más tarde, en el 2003, la Ley 163 aumentó nuevamente los ingresos de los gobiernos municipales a un monto de un 8% de los ingresos nacionales, efectivo al 2004 y un 10% de los ingresos nacionales, efectivo al 2005. Sin embargo este porcentaje no se cumple en la actualidad, a pesar de que el presupuesto destinado a los ayuntamientos ha aumentado significativamente, producto del aumento de la eficiencia recaudatoria del gobierno central. Con esta nueva ley y el aumento de las recaudaciones de impuestos, las transferencias a los gobiernos municipales se han más que duplicado nuevamente. Actualmente las transferencias mensuales a los ayuntamientos rondan la cifra de ochocientos cincuenta millones de pesos. Sin embargo sus responsabilidades siguen siendo prácticamente las mismas, aspecto que es necesario evaluar. b) Mayores capacidades de las autoridades electas Una realidad no estudiada y conocida por la experiencia es la situación académica de las autoridades locales electas, es decir, síndicos y regidores, llamados alcaldes y

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concejales en otras realidades. En el pasado el nivel académico de la mayoría de ellos era de educación primaria y en consecuencia una demanda de la sociedad era el lograr mayor capacitación en sus autoridades electas. La realidad actual es que una gran parte de estas autoridades son tituladas a nivel universitario. Muchos lo son a nivel técnico. Los de nivel primario son los menos. De ahí que la necesidad que existe actualmente es la de una capacitación más especializada para el personal técnico y las autoridades electas, en sus ámbitos de responsabilidad. c) Participación en la gestión local Han existido varias iniciativas para la participación de la ciudadanía en la gestión local, muchas de ellas impulsadas por organizaciones de la sociedad civil. Entre ellas se pueden citar los Cabildos Abiertos, los cuales ha sido un instrumento de participación muy difundido y aceptado por las autoridades municipales. Otro espacio han sido los Foros para la Participación Municipal, los cuales han impulsado un reglamento para la institucionalizar la relación entre las organizaciones comunitarias y los cabildos. El proceso implica la realización de un censo de las organizaciones sociales y comunitarias del municipio y posteriormente varias sesiones de trabajo, para construir y concertar unos estatutos de relación. Esta experiencia que empezó en el Distrito Nacional, con los auspicios de Centro Juan Montalvo, se ha ido divulgando en otros ayuntamientos del país. Un tercer instrumento de participación lo ha constituido el Presupuesto Participativo (PP), impulsado por un conjunto de veinte instituciones de la sociedad civil a través de la Coalición por la Transparencia y la Democracia, la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU) y el Consejo para la Reforma del Estado (CONARE), con apoyo estratégico de Alemania, a través de la Agencia de Cooperación Alemana (GTZ). Estas instancias crearon la Unidad Nacional para el Seguimiento del Presupuesto Participativo, cuyas funciones implican asesorar, educar y promover la herramienta del PP en la municipalidad dominicana. Por el éxito que se ha logrado con este instrumen-

to, es necesario extenderse un poco más, para ofrecer indicadores del mismo. En 1999 un municipio empezó a trabajar el PP en el país, asesorado por la Fundación Solidaridad y la Fundación Progressio: se trata del Municipio de Villa González. Cuatro años después, en el 2003 apenas cinco municipios trabajaban con el PP: Villa González, La Vega, Constanza, Jima Abajo y Sabana Grande de Boyá. Sin embargo en el 2004 treinta municipios ya hacían PP. Y en el 2005 esta cifra aumentó a cincuenta y nueve. Mientras que en el 2006 la cifra se duplicó, siendo ciento veinte (cien municipios y veinte distritos municipales) los que trabajan PP. Algo similar ha ocurrido con los compromisos de inversión decididos por la gente, que han sido realizados en este proceso. En el 2004 esta inversión fue de un poco más de treinta millones de pesos, para los cinco municipios que iniciaron. En el 2005 la inversión acordada en PP subió a casi setecientos cincuenta millones de pesos. En el 2006 alrededor de mil millones de pesos. Y en el 2007 a dos mil millones de pesos. “Esta última cifra representa un poco más de la mitad del 40% de la transferencia del presupuesto nacional dedicados a gastos de capital e inversión. Esta inversión se ha centrado en pequeñas y medianas obras de infraestructura en numerosas localidades del país, beneficiando a poblaciones pobres y con un grave déficit de servicios públicos, las zonas más empobrecidas y más abandonadas.”2 Es necesario decir que el proceso de PP en el caso dominicano ha implicado no solo una metodología para priorizar y concertar las obras y proyectos en los municipios, sino también un proceso de transparencia, con los comités de auditorias de obras que se crean y trabajan en cada proyecto. Además se han constituido en una oportunidad para que estudiantes de término de ingeniería de la universidad estatal, la Universidad Autónoma de Santo Domingo (UASD) realicen su pasantía. La misma oportunidad se está ofreciendo a estudiantes de comunicación, para promover los procesos de comunicación de estas iniciativas. Finalmente, en el aspecto político, es necesario anotar lo siguiente. “Las recientes elecciones municipales

del 2006 son un buen indicador del avance del Presupuesto Participativo en el país y de su impacto en la población, aunque no sea un instrumento electoral ni una garantía para asegurar la reelección de las autoridades municipales, sin embargo es una buena política que junto a otros factores, puede contribuir al éxito de una determinada candidatura: • El 70% de los Síndicos/as de los municipios que aplican el Presupuesto Participativo fueron reelectos. • Entre los Síndicos/as más votados figuran entre los primeros lugares los de los municipios del Presupuesto Participativo con más del 59% de los votos de sus respectivos municipios (La Romana, San Pedro de Macorís, Santiago y Ramón Santana). • Muchos de los síndicos que realizan el Presupuesto Participativo, perdieron con una votación mayor que con la que ganaron hace 4 años atrás (San Juan de La Maguana) o concurriendo sin la estructura partidaria tradicional, obtuvieron una cuota del electorado significativa (Constanza y Villa Altagracia). • Tres síndicos (as) concurrieron cambiando de estructura partidaria (de mayoritaria a minoritaria) y obtuvieron la reelección y públicamente reconocieron que el PP contribuyo (Guaymate, Villa Vásquez y Nagua). • Muchos de los nuevos síndicos/as, indistintamente del partido al que pertenezcan, presentaron el Presupuesto Participativo en sus ofertas electorales. • Todos los municipios continuaron el proceso aún en aquellos casos donde el síndico/a no se haya reelecto. • El Presupuesto Participativo contribuyó en muchos municipios para que la transición entre las viejas y nuevas autoridades municipales se realizara en armonía y con espíritu de franca colaboración.”3 d) El Sistema Integrado de Finanzas Municipales (SIFMUN) El SIFMUN es un software del Estado Dominicano, desarrollado con apoyo de la Unión Europea, que permite a los ayuntamientos manejar de manera digital su contabilidad. Hasta la actualidad, se les ofrece libremente, sin costo alguno. El software

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les permite a los gobiernos locales ser más eficientes en la gestión de sus finanzas, facilitándoles la labor de control, elaboración de nómina e informes financieros para los organismos de control. Actualmente el SIFMUN es usado por cuarenta y ocho ayuntamientos y diez juntas de distritos municipales. Su introducción ha generado gradualmente una demanda de softwares similares que ha traído como consecuencia el involucramiento de empresas privadas de softwares y servicios informáticos en el mercado que se ha creado. Algunas de ellas ofrecen otros softwares para la vida municipal, que ya están siendo demandados y usados por los ayuntamientos y distritos municipales. Para el trabajo con el SIFMUN también se creó una Unidad de Seguimiento al SIFMUN, cuya responsabilidad es promover, educar, instalar y ofrecer servicios de apoyo, a los ayuntamientos que deseen trabajar con este software. e) Mejoramiento de servicios Los servicios ofrecidos por los ayuntamientos municipales han ido mejorando significativamente, especialmente en lo referido al servicio de recogida y tratamiento de desechos sólidos, el ornato, tránsito, planeamiento urbano y parques. Un indicador cualitativo de ello es que ya son muchos los municipios que son ejemplo en el tema de los residuos sólidos y no tan solo uno de ellos, como lo era en el pasado. Lo mismo ocurre en temas como el ornato, el tránsito, el planeamiento urbano y los parques. Aunque es verdad que en ellos se requiere avanzar más, no menos cierto es que el avance ha sido significativo. Y que los resultados están a la vista en cada municipio. f ) Mejoría de la Planificación Muchas organizaciones de la sociedad civil han apoyado a los ayuntamientos en la mejoría de la planificación urbana, con resultados que son valorados socialmente como positivos. Entre estos resultados cabe destacar el proceso de diseño y ejecución del Planes Estratégicos. El primero de ellos se inició con apoyo del Centro de Estudios Urbanos y Regionales (CEUR) en el municipio de Santiago de los Caballeros, siendo un referente clave por

sus niveles de calidad técnica, participación y resultados en la calidad de vida de la población. De allí el proceso fue extendiéndose a otros municipios, como Villa Altagracia y Villa González entre otros. Una herramienta similar, pero aplicada a una zona de la ciudad, ha sido trabajada por Ciudad Alternativa, se trata de un Plan para el Mejoramiento Urbano Integral, que fue diseñado de manera participativa para los barrios de La Ciénaga y Los Guandules. Este Plan que contempla una diversidad de líneas de acción y proyectos, fue clave en el desarrollo de lucha por el mejoramiento barrial de los sectores populares y se constituyó en un arma propositiva contra el desalojo.

Es necesario citar a la Agendas de Desarrollo, trabajadas por el Centro Juan Montalvo para rescatar la identidad histórica de los barrios y priorizar de manera concertada las necesidades de la comunidad. Las agendas se han trabajado inicialmente en varios barrios del Distrito Nacional y la Provincia de Santo Domingo, como Guachupita, La Ciénaga, Los Guandules, 27 de Febrero y Valiente. Otra herramienta que está contribuyendo a mejorar la planificación es el diseño y capacitación en la metodología de Desarrollo Urbano de Asentamientos Precarios (DUAP), diseñada por Ciudad Alternativa para diagnosticar y trabajar el mejoramiento de asentamientos empobrecidos. Con

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ella la institución está capacitando a distintos ayuntamientos para aplicarla en sus planes de trabajo.

la FEDOMU, está trabajando en la puesta en operación del Sistema Nacional de Capacitación Municipal (SINACAM).

ción, la cual reune toda la cooperación internacional en el tema de descentración y desarrollo local.

g) Mejoramiento de la capacidad de los recursos humanos La atención a la formación y capacitación de los recursos municipales es uno de los focos principales de acción de las agencias de cooperación, organizaciones no gubernamentales e instituciones que apoyan el desarrollo municipal. Estos programas se desarrollan por la iniciativa de cada organismo y entre ellos se destacan el Diplomado y Maestría en Gestión Municipal ofrecido por el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC), con auspicios de la Unión Iberoamericana de Municipalistas (UIM). Esta iniciativa ha sido seguida por otras universidades como la Universidad Abierta para Adultos (UAPA), las cuales han abiertos diplomados similares dirigidos fundamentalmente a autoridades locales. Además las Jornadas de Capacitación Municipal para Autoridades Electas, desarrolladas por el Consejo Nacional para la Reforma del Estado (CONARE), con apoyo de organismos como el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). En esta iniciativa, impulsada desde 1998, se capacita a las autoridades locales electas en temas como gestión y democracia local, descentralización y desarrollo, marco jurídico municipal y herramientas de trabajo. Se ofrece a los participantes manuales y CDs conteniendo información sobre los temas trabajados, para que puedan ser replicados y utilizados de forma autodidacta por ellos. En la última de estas jornadas, realizada en el 2006, se contó con la participación de varias organizaciones de la sociedad civil y se logró capacitar al 70% de las autoridades locales elegidas. Para establecer un sistema de capacitación que facilite la coordinación, el intercambio de experiencias, la investigación de necesidades de capacitación, la difusión y promoción del conocimiento y la información producida y el diseño de políticas nacionales de capacitación municipal, el CONARE junto a otras instituciones como

h) Mejoramiento de las capacidades institucionales Es necesario destacar además las asesorías que se desarrollan para mejorar la capacidad institucional de los ayuntamientos, con el propósito de responder mejor a las demandas y necesidades de sus comunidades. Entre ellas cabe destacar la asesoría ofrecida por la Agencia de Cooperación Española y la Fundación para el Desarrollo Municipal de Centroamérica y el Caribe (FUNDEMUCA), en el diseño, creación y operación de la Comunidad Municipios de la Región Enriquillo (COMURE). A través de esta asociación se trabajan servicios de interés municipal para apoyar los ayuntamientos de la región, como el SIFMUN ya citado, capacitación, canalización de proyectos y coordinación para el intercambio de equipos pesados y asociación para la operación común de servicios locales. Otras comunidades de municipios se están asociando en el país, siguiendo criterios geográficos y de interés común y no necesariamente la división política del país. Proyectos de desarrollo institucional son desarrollados además por la Cooperación Francesa en los municipios de la Provincia de Elías Piña y el Fondo de las Naciones Unidas para la Población y el Desarrollo, el cual está iniciando en coordinación con varias instituciones nacionales, un proyecto de apoyo al desarrollo de las capacidades institucionales en cuatro ayuntamientos del país. Es importante señalar el desarrollo de los Ayuntamientos Juveniles, creados y operados con asesoría del Fondo de las Naciones Unidas para la Niñez y la Infancia (UNICEF). En este proyecto, iniciado en municipios como Montecristi, se eligieron autoridades locales juveniles, síndicos y regidores, operando como un ayuntamiento real, con recursos destinados por el cabildo para estos fines. Esta iniciativa se convirtió en una escuela de democracia local para la juventud, que fomenta el trabajo en equipo, las capacidades políticas y administrativas y la formación democrática. En este sentido cabe destacar la coordinación del apoyo a las acciones en el campo municipal, por la Mesa de Descentraliza-

i) Cambio de marco jurídico Después de más de diez años de trabajo y concertación de la propuesta de Ley Orgánica Municipal, el Congreso Nacional aprobó recientemente la misma, siendo promulgada por el Poder Ejecutivo con el número 176 – 07. Esta ley viene a sustituir las leyes 3455 y 3456 del año 1952. Entre sus principales avances se encuentran: 1. El establecimiento de los derechos y deberes de los munícipes. 2. El establecimiento de mecanismos de participación ciudadana como el presupuesto participativo. 3. Una mayor clarificación de las funciones ejecutiva y legislativa municipales. 4. Mayor precisión en las responsabilidades de servicios públicos de los cabildos. 5. Establecimiento de la elección por voto directo de la ciudadanía, de los directores de los distritos municipales. 6. Nuevas condiciones para la elevación de categoría de los territorios del país. 7. Incorporación de la visión de género, y 8. Concentración de las atribuciones de la Liga Municipal Dominicana, a la asesoría y capacitación, volviendo esta institución a sus orígenes. Esta ley facilitará y fortalecerá el desarrollo de una nueva municipalidad, que deberá ser más participativa, democrática, transparente y eficiente, a favor de la ciudadanía más necesitada. j) Surgimiento de la FEDOMU Por último y no menos importante que los demás es necesario citar el surgimiento de la Federación Dominicana de Municipios (FEDOMU), como un espacio de asociación de la municipalidad dominicana, que ha permitido contribuir con la descentralización y el desarrollo local.

IV. Los Retos Pendientes Señalar los retos pendientes del desarrollo municipal, implica citar los problemas no resueltos, que a pesar de estar siendo trabajados en su mayoría, no han logrado

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avances significativos y se constituyen en trabas significativas para desarrollo local. Sin pretender hacer una enumeración exhaustiva de estos retos, podemos decir que entre los fundamentales se encuentran: a) Establecimiento de la carrera administrativa Cada cambio de autoridades a nivel municipal implica el cambio de la totalidad o casi la totalidad del personal municipal. Es decir que el cambio de personal a nivel municipal es mucho mayor que el del gobierno central, en los cambios eleccionarios. Esto acarrea serias pérdidas de capacidades instaladas, especialmente técnicas, que requieren ser formadas de nuevo. Y ello significa no solo pérdidas económicas para los contribuyentes, sino pérdida del necesario tiempo de aprendizaje del nuevo personal. La nueva ley municipal apuesta por la carrera administrativa, ajustándose a lo dictado en la Ley de Función Pública, que es conocida en el Congreso Nacional, la cual regirá la materia. b) Aumentar las recaudaciones locales La mayoría de los arbitrios locales dejarían pérdidas en caso de ser cobrados, por el monto a cobrar dispuesto por ley y los costos operativos. Por esta razón las fuentes de ingresos locales son muy pocas, salvo en los municipios grandes, que son los menos, cuyos ingresos por uso de suelo y otros aspectos son muy importantes. Pero además a las autoridades locales les resulta más cómodo depender de la transferencia nacional y no cobrar los impuestos locales, decisión que muchos síndicos entienden les afectaría en su imagen política. Sin embargo en el cobro de los arbitrios locales y en la devolución en servicios de los mismos, se encuentra parte del secreto del desarrollo de muchas municipalidades. Esta es una lección por aprender en la mayoría de los municipios dominicanos. No deja de ser un reto además, el cambio de la legislación especializada en este sentido. c) Superar la corrupción y el clientelismo Ciertamente la corrupción y el clientelismo permea la cultura política. Y esto implica que no solo esta presente en los cabildos sino también en los partidos políticos

y la ciudadanía. La corrupción se lleva una parte importante de los recursos que podrían destinarse a los servicios locales y la atención de la pobreza. Una fuente de corrupción que eliminó la nueva Ley fue el manejo clientelista y corrupto de los distritos municipales, los cuales eran negociados cada seis meses o anualmente, cambiando de autoridades con una frecuencia excesiva. Este problema llegó a producir hasta muertes en las luchas y negociaciones por controlar estos espacios. Y es que muchos distritos municipales reciben más recursos que el promedio de ayuntamientos, por la población que tienen. Este sin embargo, no es más que un ejemplo, quizás el peor, de los problemas de corrupción a nivel municipal, los cuales son necesarios superar con cambios en el marco jurídico, nuevas prácticas políticas de transparencia y rendición de cuentas y acciones de sometimiento judicial a quienes delinquen. d) Mejorar la eficiencia de los servicios Una vez los ayuntamientos brindan servicios mínimos a la ciudadanía, como va ocurriendo en el momento actual, es necesario trabajar la calidad y competitividad de los mismos. Este es uno de los nuevos retos que tienen los gobiernos locales, que contribuirá a que los políticos compitan por la calidad y no por la existencia o no de determinados servicios, como ocurría en el pasado. e) Mejorar la ética y la transparencia Es necesario desarrollar la ética y la transparencia municipal, independientemente de la lucha contra la corrupción, ya que estas son temáticas con autonomía propia que requieren ser trabajadas en positivo, con proactividad y no reactivamente. Para ello será necesario mejorar los mecanismos de rendición de cuentas, así como los perfiles e incompatibilidades que deben caracterizar las autoridades elegibles, para ser cumplidos realmente y no ser letra muerta como ocurre muchas veces. f ) Fortalecer la participación ciudadana Como hemos visto, se han logrado avances significativos en la participación de la ciudadanía a nivel municipal. Por eso ahora es necesario profundizar y cualificar estos resultados, de forma que los riesgos

de una participación manipulada o sesgada sean mínimos o controlables. Es decir ahora se hace necesario consolidar este avance imprimiendo calidad a los procesos de participación. Para ello es imprescindible contar con apoyo técnico y político de calidad, identificado y comprometido con el desarrollo local. g) Gobierno electrónico Uno de los retos pendientes a nivel local es el desarrollo del gobierno electrónico, como un medio para transparentar la gestión municipal, ofrecer servicios municipales y dar a conocer las bellezas locales y de esta forma promover el turismo y el desarrollo económico local. Este además es un medio muy usado entre la juventud, por lo que es ideal para promover su participación en el gobierno municipal. h) Desarrollo local Finalmente y no menos importante que los demás, es necesario citar un gran reto que tienen los gobiernos locales dominicanos: trabajar el desarrollo local. Para ello será necesario entre otras cosas, que los ayuntamientos manejen diagnósticos actualizados de su realidad, identifiquen y promuevan sus potencialidades locales y regionales, faciliten y promuevan el desarrollo de las mismas, establezcan alianzas estratégicas con esta finalidad, inviertan en su propio desarrollo institucional, concerten y ejecuten de forma participativa planes de desarrollo, promuevan entre la juventud la capacitación y faciliten iniciativas de desarrollo económico local. Es necesario reconocer en este sentido avances logrados como el desarrollado por la GTZ a través de la promoción de Planes de Desarrollo Económico Local y otras iniciativas similares promovidas por el PNUD. Sin embargo el reto en este sentido apenas empieza a trabajarse.

V. Conclusión El balance del desarrollo de los gobiernos locales en República Dominicana es francamente positivo. No es cierto que la situación esté igual o peor que veinte años atrás, como se cree a veces. Los viejos problemas presentes todavía en la cultura política local, como el cliente-

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lismo y la corrupción, no pueden cegarnos ante los avances logrados, que son evidentes. Este balance sin embargo, no nos puede llevar a suponer que los retos pendientes son pocos o fáciles. Muy por el contrario, la ciudadanía demanda más calidad de los servicios y de la democracia municipal. Demanda que la democracia contribuya con la equidad social y económica. Es decir, a pesar de los avances logrados, estamos muy lejos todavía del deseo y las necesidades de las mayorías dominicanas. Este es un gran reto, que también responde a viejas aspiraciones de muchas generaciones que han ofrendado su vida en la lucha por los cambios sociales. Sin embargo encuentra una municipalidad y un movimiento social municipalista más desarrollado y fortalecido para enfrentarlo. Bibliografía 1. Collado, Faustino. Legislación Municipal. Relación, clasificación y síntesis de 250 leyes, decretos, reglamentos y resoluciones. Mayo del 2003. Mediabyte. Sto. Dgo., D. N.

2. Jorge, Francis. Como Hacer Presupuesto Participativo. Guía y Herramientas. 2da. Edición. Septiembre del 2006. Editora Búho. Sto. Dgo., R. D. 3. Matías, Domingo. Presupuesto Participativo y Descentralización. Programa de Apoyo a la Reforma y Modernización del Estado (PARME). Septiembre del 2004. Editora Búho. Sto. Dgo., R. D. 4. Navarro, Andrés. Metodología para el Desarrollo Urbano de Asentamientos Precarios (DUAP). Enfoque desde la Administración Municipal. Ciudad Alternativa. Octubre del 2005. Impresora Búho. Sto. Dgo., D. N. 5. Santana, Isidoro. Estudio Sobre la Posibilidad de Transferir a los Municipios el Impuesto de la Vivienda Suntuaria (IVSS). 2002. DGII, CONARE, ONAPLAN, GTZ. 6. Ley 17-97 que Transfiere el 4% a los Municipios. 7. Ley 163-03 que Transfiere el 10% a los Municipios. 8. Ley 176-07 del D. N. y los Municipios.

Reseña biográfica Francisco Cáceres Mendoza es antropólogo social, con más de diez años de experiencia en participación social y ciudadana, en el ámbito de la sociedad civil, desde ONGs y organizaciones comunitarias urbanas, donde se ha desempeñado como asesor e investigador y en el ámbito del Estado Dominicano, en instituciones que han trabajado la pobreza urbana y rural. Ha sido consultor para la Secretaría de Estado de Educación (SEE) en el área cultural; para el PNUD; el Proyecto de Apoyo a las Iniciativas Democráticas (PID) y el Instituto Tecnológico de Santo Domingo (INTEC)/ CAPEL en el tema de participación ciudadana y reforma municipal. Ha laborado como catedrático para distintas universidades y actualmente se desempeña como Subdirector Técnico del Consejo Nacional de Reforma del Estado (CONARE). Notas

1 El distrito municipal es la categoría político administrativa, previa para la elevación a la categoría de municipio. El distrito municipal dispone de un director de Junta del Distrito Municipal (que hace las veces de síndico) y tres Regidores, en su dirección. 2 El tema de PP ha sido citado o tomado de Jorge (2007). 3 Ibid.

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Gerencia del conocimiento: Su relación con la generación de capacidades innovativas Por: Matilde Flores Urbáez

Introducción

doctora en Ciencias Sociales Gerencia de la Universidad de Zulia, Venezuela

La gerencia en la actualidad es un proceso complejo que incorpora el manejo de conocimientos, creatividad, innovación y el desarrollo de enfoques proactivos. Estas exigencias requieren que las empresas desarrollen capacidades para el aprendizaje. Así mismo, la realización de innovaciones en productos y procesos organizacionales requiere conocimientos sobre las necesidades de los consumidores, competidores, avances científicos y tecnológicos y mercados. Por tal motivo, es importante que las empresas identifiquen y analicen el conocimiento disponible y requerido, y planifiquen y controlen las acciones para generar activos de conocimientos que permitan alcanzar objetivos organizacionales. Administrar un activo intangible difícil de retener, como el conocimiento, es un reto que plantea la posibilidad de enfrentar los siguientes problemas: 1. Inefectividad en la utilización de los conocimientos para el diseño de la estrategia competitiva; 2. Desaprovechamiento de los conocimientos en áreas específicas al cambiar la dirección estratégica de la organización; 3. Retiro temprano de empleados con conocimientos adquiridos en la organización; 4. Desconocimiento del valor tangible e intangible del conocimiento por parte del personal de la organización. Adicionalmente, los constantes cambios en las categorías del conocimiento, tales como tecnologías, enfoques administrativos, regulaciones y preferencias del cliente, siempre generan nuevas necesidades de conocimiento que pudieran cambiar la orientación de estrategias, estructura organizacional, produc-

mención

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to, servicios, etc. Esto conlleva a enmarcar el análisis en el contexto de la globalización como proceso generador de grandes cambios en el entorno empresarial internacional, aun cuando algunos debates sobre el tema planteen la fragmentación y exclusión que trae consigo (Licha, 1996: 195) y la vigencia de la problemática del lugar como perspectiva distinta al discurso global (Escobar, 2000:156). Held el al. definen la globalización como la expansión de actividades sociales, políticas y económicas transfronterizas, en la cual los acontecimientos, decisiones y actividades de una región del mundo pueden llegar a tener importancia para los individuos y comunidades en regiones distantes del planeta, englobando la interconexión transregional, la amplitud del alcance de las redes de actividad social y de poder y la posibilidad de una acción a distancia (Held et al., 2002:XLII). Sin embargo, no sólo podría ser el impacto que causarían acontecimientos de distinta índole ocurridos en una región en general, sino también en un solo país, que además podrían producir disputas y confrontaciones entre países y entre empresas. Esto conlleva a formular las siguientes interrogantes: ¿Cómo incide el entorno de influencia en la gerencia del conocimiento en las empresas? ¿Cómo se relaciona la gerencia del conocimiento con la generación de capacidades innovativas en las empresas en un entorno globalizado? Por tales razones, este artículo tiene como objetivo analizar los fundamentos teóricos referidos a la gerencia del conoci-

miento y su relación con la generación de capacidades innovativas en las empresas para alcanzar posiciones competitivas en un entorno globalizado. La importancia de este artículo radica en: 1) su contribución al análisis de la gestión del conocimiento y su relación con las capacidades innovativas en las empresas y, 2) la incorporación de la globalización como contexto de análisis para la gestión del conocimiento en las empresas.

Gerencia del conocimiento El estudio del conocimiento humano ha sido objeto fundamental de la filosofía y la epistemología desde la época de los griegos, pero en los últimos años ha recobrado importancia y se le ha prestado más atención que antes. Autores como Nonaka y Takeuchi (1994: xii) consideran el conocimiento como la unidad analítica básica para explicar el comportamiento de las empresas, partiendo de la creencia de que la organización procesa y crea conocimiento, tanto tácito como explícito, propiciando la interacción entre ellos. Al respecto, para 1966 Michael Polanyi (citado por Koulopoulos y Farppaolo, 2001:31) señala que el conocimiento explícito se puede expresar a través del lenguaje formal, incluidos enunciados gramaticales, expresiones matemáticas, especificaciones, manuales, etc. Puede ser transmitido fácilmente de un individuo a otro y domina la tradición filosófica oc-

cidental. El conocimiento tácito resulta difícil de enunciar mediante el lenguaje formal, ya que se trata de lo aprendido gracias a la experiencia personal e involucra factores intangibles como las creencias, el punto de vista propio y los valores. Identificar las diferencias entre un tipo de conocimiento y el otro es, para Nonaka y Takeuchi; la clave para entender de forma distinta cómo los occidentales y los japoneses tratan el conocimiento. Estos autores plantean que las compañías japonesas han sido exitosas gracias a sus habilidades y perfeccionamiento en el campo de la creación del conocimiento organizacional, el cual definen como la capacidad de una compañía para generar nuevos conocimientos, diseminarlos entre los miembros de la organización y materializarlos en productos, servicios y sistemas. Además, resaltan que la creación de conocimiento organizacional es la clave para que las firmas innoven continuamente y es el manejo del conocimiento tácito la principal fortaleza de las empresas japonesas y han logrado a su vez convertirlo en conocimiento explícito. El conocimiento proveniente del exterior es diseminado por toda la organización, acumulado como parte de la base de conocimiento de la compañía y utilizado por aquellos que se encargan de desarrollar nueva tecnología y diseñar nuevos productos. Esta actividad dual interna y externa es la que motiva la innovación constante y ésta a su vez genera ventajas competitivas (Ver Diagrama 1).

Diagrama 1 Relación conocimiento, innovación y competitividad ENTORNO ORGANIZACIONAL DINAMICO Conocimiento (clientes, proveedores, gobiernos, competidores)

Diseminación

Innovación contínua (creación de conocimiento dentro de la organización)

Ventajas Competitivas

(productos servicios)

ENTORNO ORGANIZACIONAL DINAMICO

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En este contexto de cambios internos y externos de las organizaciones, autores como Zorrilla (1997) plantean el surgimiento de la gerencia del conocimiento como el proceso de administrar continuamente conocimiento de todo tipo para satisfacer necesidades presentes y futuras e identificar y explotar conocimientos, tanto existentes como adquiridos que permitan el desarrollo de nuevas oportunidades. Por su parte, Escorsa et al. (2000:100) manifiestan que la gerencia del conocimiento se orienta en la práctica hacia la clasificación de los conocimientos que los empleados de la empresa han acumulado en el pasado, de forma que puedan ser compartidos. El planteamiento de Zorrilla pone de manifiesto con la frase “conocimiento de todo tipo” la posibilidad de incorporar el conocimiento tácito como elemento de la gerencia del conocimiento. Mientras que Escorsa et al. no hacen ninguna diferenciación de cómo han sido adquiridos los conocimientos de los empleados en el pasado dando cabida su planteamiento al conocimiento tácito. Pareciera entonces que ambos planteamientos comulgaran en cierta forma con los de Nonaka y Takeuchi en cuanto a la importancia del conocimiento tácito. Sin embargo, resaltan muy poco la capacidad de las organizaciones de crear conocimientos nuevos. Muñoz y Riverola (2003) definen la gerencia del conocimiento como aquel proceso donde se relaciona un conjunto de elementos que aseguran la óptima utilización de un activo que siempre ha estado presente en la empresa, pero que no había sido debidamente aprovechado. La gerencia del conocimiento trata de garantizar que esta utilización se enfoque deliberadamente hacia la mejora constante de la productividad y competitividad de la empresa. Guédez (2003: 36) señala que la gerencia del conocimiento se refiere a asumir el conocimiento como insumo, proceso, producto y contexto de la acción gerencial, persigue la consolidación de las personas más que de las redes tecnológicas, revela el interés por hacer que el conocimiento sirva para que los usuarios se hagan mejores a partir del ejercicio de generar, compartir, orientar, aplicar y evaluar el conocimiento. Por último, señala que la gerencia del conocimiento se ocupa más de la innovación que surge de

la aplicación del conocimiento que del conocimiento propiamente dicho. Para Koulopoulos y Frappaolo (2000: 188) gerenciar el conocimiento significa impulsar la sabiduría colectiva para aumentar la capacidad de respuesta y la innovación y constituye el elemento crítico de una estrategia de negocios que le permitirá a la organización acelerar la velocidad con que maneja nuevos retos y oportunidades en el mercado, apalancando lo más valioso de sus recursos: el conocimiento, el talento y la experiencia colectivos. Se puede observar que las propuestas conceptuales de gerencia del conocimiento muestran características similares. Se perciben como características comunes entre las explicaciones planteadas la connotación de que las organizaciones deben conocer la forma cómo ocurren los procesos que forman parte de su existencia y ser capaces de construir explicaciones sobre ellos, favoreciendo la producción y transferencia de conocimientos dentro de la organización a partir de información externa así como de sus propias prácticas. La construcción del conocimiento como proceso necesita considerar la diversidad de ideas que son producto de datos e información que el individuo va recibiendo y sobre la cual es necesario actuar a través de un proceso de selección para lograr la adaptación y supervivencia de la organización. Esto trae consigo la necesidad de que la organización analice permanentemente las nuevas tendencias del entorno para detectar las demandas de conocimiento relacionadas con la satisfacción de sus propias necesidades y con las de sus clientes. En este marco de análisis, autores como Drucker (1968), Nonaka (1991) y Garvin (1993) (citados por Seaton y Bresó, 2001:3) plantean que las distintas definiciones de gerencia del conocimiento pueden agruparse en dos enfoques: el que destaca su contribución a los procesos de aprendizaje y desarrollo organizacional y el que destaca su importancia en función de su potencial para la generación de recursos económicos. El enfoque organizacional establece que el único recurso realmente competitivo de la empresa es el conocimiento; y considera que la primordial tarea de la misma debe ser la sistematización de los procesos mediante los cuales sus empleados adquieren y

generan los conocimientos necesarios para responder a los retos presentes, anticiparse a los retos futuros y adaptarse para enfrentar oportunidades o amenazas que resulten de la interpretación de las fuerzas que definen sus escenarios de actuación. El enfoque económico o rentable de la gerencia del conocimiento establece que es un proceso mediante el cual las organizaciones generan riquezas a partir de sus activos intelectuales o de conocimientos para generar ventajas competitivas, y a su vez, la habilidad para crear mayor valor a partir de pericias medulares de la organización. Al respecto, Seaton y Bresó (2001:3) plantean que tanto el enfoque económico como el organizacional son complementarios, y destacan el papel de la organización en el proceso de gerenciar el conocimiento. El enfoque organizacional ayuda a comprender el propósito que busca la empresa con el dominio de ciertas disciplinas del conocimiento, facilitando, al mismo tiempo, la adopción de los objetivos y estrategias necesarios para estimular la creatividad en la gestión de las políticas de formación de recursos humanos. Esto fomenta la búsqueda de la excelencia técnica de su personal y el análisis sistemático del aprendizaje organizacional como un proceso condicionado por la manera cómo se utilizan los conocimientos para relacionarse con el entorno. Por su parte, el enfoque económico contribuye a identificar los recursos disponibles por la organización y ayuda a comprender la relación entre los conocimientos, las necesidades, los productos y el valor agregado. De este modo, y tomando en consideración los planteamientos anteriores, se propone introducir una conceptualización de gerencia del conocimiento, bajo un enfoque de complementariedad organizacional y económica, entendiéndola como el proceso dentro de la organización dirigido a crear dentro de la misma una cultura del compartir el conocimiento que se ha adquirido fuera de ella o que se haya generado dentro de sí, con la finalidad de ser utilizado por todos los miembros de la organización para impulsarla a ser más competitiva a través de generación de procesos, productos y/o servicios innovadores. Esto trae como consecuencia la necesidad de desarrollar en el ámbito empresarial un nuevo tipo de capital, el capital intelec-

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tual, que requiere como insumo fundamental para su construcción el conocimiento generado a nivel intra y extraorganizacional. Marín (2002:291) explica que las empresas pueden desarrollar condiciones que impulsen la conversión del conocimiento en capital intelectual promoviendo en la organización la asimilación de conocimiento y la consolidación de mecanismos de auto aprendizaje. El capital intelectual es difícil de medir, debido a que, tal y como lo plantean Koulopoulus y Frappaolo (2001:23), en él pueden incluirse recursos tan diferentes y vagamente definidos como el conocimiento y las destrezas de los empleados, las relaciones con los clientes y la motivación de los trabajadores. Puede observarse que estos autores incluyen las relaciones como parte del capital intelectual, el cual es denominado por Vega (2003) capital social y está constituido por todas aquellas relaciones que emergen entre los miembros de una red. Es la suma de los recursos reales o virtuales, que hacen crecer a un grupo o individuo en virtud de que poseen una red duradera de relaciones más o menos institucionalizada de conocimientos y reconocimientos mutuos. Guédez (2003:99) señala que el capital intelectual corresponde a lo que la gente sabe personalmente y domina profesionalmente, se refiere a las fortalezas de la gente, es decir, sus informaciones, conocimientos, habilidades y talentos. Por su parte, Burt (citado por Vega, 2004: 18) habla de capital humano y expone que está constituido por las habilidades naturales, combinadas con las habilidades adquiridas a través del proceso educativo y en las experiencias laborales. Lo importante de las propuestas de estos autores es que su enfoque se orienta a resaltar el papel fundamental de los conocimientos como activo de las organizaciones. Adicionalmente, Lall (1996:310) plantea que las capacidades se pueden agrupar en tres categorías amplias, estrechamente relacionadas: • Inversión física: Planta y equipos necesarios para que exista la industria, pero lo más importante es la eficiencia con la cual se utiliza el capital. • Esfuerzos tecnológicos: El capital humano y el capital físico son productivos si se combinan con el esfuerzo de las

Cuadro 1 Capital Intelectual Capital Humano Actores d e desarrollo (personas, grupos o entidades) con sus respectivas habilidade s naturales y adquiridas a t ravés de l a educació n formal o de la experiencia laboral.

Capital Estructural Capital Relacional Programas c ientí fico - técnicos y a los producto s de e so pogramas. Soporte físico, tecnológico qu e f acilita n la captura , codifica ción, documenta ción, d ifusió n de ideas y la transferencia de conoccimentos

Interaccione s con otros actores d e la sociedad q ue promueven y contribuyen la creación de contactos y relaciones.

Fuente: Elaboración propia de Marrero (1997) y Vega (2004). empresas por asimilar y mejorar la tecnología relevante. • Capital humano: Habilidades generadas por la educación, la capacitación formal, la práctica, la experiencia en las actividades tecnológicas, habilidades, actitudes y capacidades heredadas. De esto se desprende que conceptos como conocimiento y aprendizaje, así como capital intelectual están estrechamente relacionados. El capital intelectual, según Marrero (1997) posee tres categorías de clasificación: el capital humano, el capital estructural y el capital relacional, tal y como aparece en el (Cuadro 1). En este cuadro se evidencia la complejidad del capital intelectual. Uno de los elementos más interesantes lo constituye el capital relacional, debido a que la organización que esté mejor relacionada poseen mayores ventajas competitivas en virtud de su acceso oportuno a la información y al conocimiento, lo cual es determinantes debido a los cambios constantes que éstos experimentan. Whiston (1999:372) considera que si el conocimiento es poder, el aprendizaje es la clave de éste, planteamiento que refuerza la tendencia actual de fomentar tanto el aprendizaje individual como el organizacional para gestionar el cambio que requieren las empresas para alcanzar posiciones competitivas.

De acuerdo con los planteamientos anteriores se propone como definición de capital intelectual de una organización aquel conformado tanto por los conocimientos tácitos y explícitos de sus integrantes, la infraestructura organizacional tangible e intangible y por el nivel de relaciones interorganizacionales que promuevan la generación e intercambio de conocimientos con posibilidades reales y potenciales de ser aplicados para crear nuevos procesos, productos y servicios o mejorar los ya existentes y que incidan en el logro de beneficios sociales y económicos. Las organizaciones que asumen activamente la práctica del aprendizaje permanente, se asocian a lo que se denominan organizaciones inteligentes; es decir, aquellas con capacidad organizada para tomar decisiones innovadoras sobre problemas emergentes, con una mínima utilización de recursos como el tiempo, la información, el conocimiento, los financieros y los humanos. En este orden de ideas, Whiston (1999:375) señala que todas las organizaciones necesitan aprender y mejorar continuamente sus capacidades, tomando como insumo la información generada dentro y fuera de ella y procesarla para convertirla en conocimiento organizacional. La creación de una organización que aprende es un proceso de cambio a largo plazo ( Jambekar y Pelc, 1999:395) debido a

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que se intenta aprender a mejorar la capacidad de crear y de reemplazar continuamente normas operativas disfuncionales por otras productivas y competitivas. Este proceso de aprendizaje es importante en una era en la cual las nuevas tecnologías (de información y comunicación, biotecnología, nuevos materiales, robótica) proponen discontinuidades en el conocimiento, principalmente el tácito. Este tipo de conocimiento plantea nuevos desafíos al aprendizaje, sobre todo si se consideran en él las dos dimensiones propuestas por Nonaka y Takeuchi (1999: 6): la técnica (habilidades no formales y difíciles de definir) y la cognoscitiva (modelos mentales, creencias y percepciones arraigadas en las personas). Después de haber adelantado esta revisión teórica sobre la definición de gerencia del conocimiento según diferentes autores, se propone, en términos de operativizar la investigación, trabajar con el concepto propuesto debido a que en cierta forma logra superar aspectos que no están en otras definiciones, como por ejemplo, la importancia de las relaciones, la satisfacción personal del sujeto y no solo los beneficios económicos y organizacionales para la empresa. No obstante, podría presentar como principal limitación alguna dificultad al ser analizado en la realidad.

Capacidades innovativas Las organizaciones en la actualidad deben contar con la capacidad de gestionar la combinación de conocimientos, materiales, técnicas y procesos para crear productos, procesos y servicios con características distintas a los ya existentes. Esto proporciona a las organizaciones tanto oportunidades de mejora como capacidades internas de gestión para enfrentar presiones competitivas y riesgos, asumiendo estrategias empresariales, liderazgos y estilos administrativos innovadores. Benavides (1998:127) señala que como fuente de innovación, los nuevos conocimientos exigen generalmente la confluencia de líneas de investigación muy diversas. Esto es cierto en la medida que se comparta a nivel de toda la organización los resultados de las investigaciones para aprender de ellas y no concentrarse en unas pocas personas. De allí la importancia de las relaciones.

El dinámico entorno organizacional global, en el cual las nuevas tecnologías de información y comunicación han llevado a la combinación de nuevas formas de integración internacional y en el cual los acontecimientos de una región del mundo pueden llegar a tener importancia para otras regiones distantes, enfoca la innovación como un proceso crucial en el desempeño de las organizaciones. En el caso de las compañías japonesas estudiadas por Nonaka y Takeuchi, una innovación las llevó a otra, resultando en mejoras y actualización continua, mirando hacia fuera y hacia el futuro anticipando cambios en el mercado, la tecnología, la competencia o el producto consultando constantemente a sus proveedores, clientes, distribuidores o dependencias del gobierno, buscando cualquier cosa que los ayudara a avanzar y acumulando todo el conocimiento externo posible. Sin embargo, a pesar de las evidentes ventajas del fomento de la innovación en las empresas, en ellas persisten obstáculos para innovar, entre los cuales se pueden mencionar: desconocimiento de hechos importantes que pudieran impactar, positiva o negativamente, el desempeño de la empresa; información insuficiente; incapacidad de la empresa para prever las consecuencias de las decisiones tomadas a mediano y largo plazo; poca claridad de la empresa para enunciar los fines, objetivos e ideas sobre situaciones afines a su actividad. Benavides (1998:129) señala que la posible solución a estos obstáculos exige tener en cuenta factores relativos a, en primer lugar, el conocimiento, para saber cómo visualizar los problemas y las oportunidades, en segundo lugar, el comportamiento que favorezca la cooperación y la consecución de los fines propuestos y, en tercer lugar, a la propia organización para que cree un ambiente que facilite el cumplimiento de tales fines. Se podrían agregar otros elementos, aparte de los mencionados por Benavides y retomando la propuesta conceptual sobre gerencia del conocimiento, que pudieran disminuir estos obstáculos, a saber, las capacidades individuales y las relaciones intra y extraorganizacionales. En cuanto a la organización en sí misma, cabe destacar la importancia de una estructura organizacional flexible y poco jerárquica como

uno de los elementos fundamentales que favorecen la innovación. La capacidad de una sociedad, así como de una empresa, para adaptarse a los requisitos de los avances tecnológicos y para adaptar tecnologías avanzadas a sus propios objetivos y circunstancias, dependerá en parte, al igual que su capacidad para innovar, de las habilidades intelectuales, conocimientos y técnicas adquiridas para resolver los problemas; en pocas palabras, de las cogniciones que posean los miembros de la sociedad (Solo, 1979:452). El autor plantea que la estructura requerida para la cognición puede ser concebida como una pirámide: (página siguiente). Se puede observar que la los conocimientos sobre las máquinas presentes en la base de la pirámide y los conocimientos implícitos en habilidades técnicas, mezclada con las habilidades técnicas y surgiendo de ella pero a su vez interactuando, se encuentran los conocimientos sobre los procesos de producción de bienes y servicios que comprende la interrelación de máquinas, materiales, mano de obra e información en dichos procesos, Por último, en el vértice de la pirámide, interactuando con los conocimientos sobre los procesos de producción, están los conocimientos científicos orientados hacia el desarrollo y de una ingeniería del desarrollo basada en la ciencia. Todos estos niveles de conocimiento no poseen un orden jerárquico, sino más bien un lugar en sistema de conocimientos requeridos para adquirir capacidades necesarias para que las sociedades puedan responder a las señales de los líderes técnicos, así como también poner en marcha, controlar, transformar o adaptar tecnologías avanzadas en función de sus propios requerimientos. Estos conocimientos son necesarios para aplicar las acumulaciones mundiales del conocimiento científico a los problemas que obstruyen el adelanto técnico, evaluar las posibilidades de transferencia de tecnología de base científica o adaptar tecnologías de base científica para su asimilación. Solo plantea que en Europa Occidental y Estados Unidos la cognición del mecanismo y las habilidades de mecánicos y técnicos, y la cognición del proceso de producción, en su mayor parte se adquieren a través de vías distintas a los sistemas de educación formal, por cuanto ésta ha producido las eli-

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tes científicas y técnicas del vértice de la pirámide. Pero en las sociedades de baja productividad donde no se ha cruzado aún el umbral de la industrialización, la cognición masiva y esencial de los procesos no puede adquirirse fuera del sistema de educación formal, sino que más bien debe programarse y planearse. Esto sugiere una política y un sistema de educación formal diferente al de las sociedades desarrolladas. Este planteamiento es objetable debido a que en países como los nuestros en vías de desarrollo con organizaciones sólidamente establecidas o etapas de embrionarias también se adquieren y generan conocimientos fuera del sistema formal de educación, sobre todo conocimientos técnicos. Podría decirse que los conocimientos adquiridos por vías distintas a la educación formal apuntada por el autor, se refieren al conocimiento tácito planteado por Polanyi (citado por Kouloppouolos y Frappaolo: 2001:31), considerándolos como fuente para el desarrollo de capacidades. Sin embargo, el autor plantea la existencia de diferencias de capacidades entre los países desarrollados y en vías de desarrollo para adquirir este tipo de conocimiento. Pareciera que para él los países en vías de desarrollo no están en capacidad de producir conocimiento tácito y tampoco señala las razones. No obstante, podría obtenerse una explicación a esto con los planteamientos de Lall (1996:306). Al respecto, señala que los conocimientos tecnológicos no se comportan equitativamente entre las empresas, ni son fáciles de imitar o transferir entre ellas, debido a que la transferencia implica aprendizaje, pues las tecnologías implican elementos tácitos y sus principios subyacentes no siempre se comprenden a plenitud. Entonces para adquirir el dominio de una nueva tecnología se requiere habilidad, esfuerzo e inversión por parte de la empresa que la recibe, y este dominio variará entre una empresa y otra dependiendo del sector de actividad donde esté ubicada, su tamaño, el mercado y la forma de implementar sus estrategias corporativas. En el caso de los países en desarrollo con deficientes capacidades tecnológicas y limitada experiencia en manufactura, es muy probable que utilicen la misma tecnología que los países desarrollados, pero de manera deficiente.

Las capacidades a las cuales Lall hace referencia son las siguientes: • De inversión: Habilidades requeridas antes de crear nuevas instalaciones o de expandir la planta existente (identificación de necesidades, preparación y obtención de la tecnología necesaria, diseño, construcción, equipamiento y adquisición de personal para las instalaciones), los cuales determinan factibilidad técnica y económica del proyecto. No obstante se han visto casos de negociaciones en las cuales se obtienen los recursos para equipamiento de empresas con equipos importados sin incluir en la negociación lo relacionado con el adiestramiento de personal en el manejo de los equipos o mantenimiento. • De producción: Implican desde las habilidades básicas (control de calidad, operación y mantenimiento) pasando por las que son un poco más avanzadas (adaptación de los equipos, su mejoramiento o su uso en otras aplicaciones) hasta las más exigentes (investigación, diseño e innovación). Cubren tecnologías de proceso y de producto, funciones de vigilancia y control.

• De vinculación: Son las que se requieren para trasmitir y recibir información, habilidades y tecnología de proveedores de componentes o materias primas, subcontratistas, asesores, empresas de servicios e instituciones tecnológicas. Estos vínculos afectan la eficiencia productiva de la empresa y la difusión de la tecnología en la economía, esencial para el desarrollo industrial. Lo anterior revela la importancia de que una organización posea estas capacidades para disminuir la dependencia con el proveedor de tecnologías ya que les permite establecer criterios propios para seleccionarlos, elegir organizaciones con las cuales intercambiar experiencias y obtener recursos (financieros, humanos, materiales, otros) para el logro de sus objetivos. Se evidencia entonces que las capacidades de inversión, producción y vinculación son elementos intangibles requeridos por una empresa para generar y adquirir conocimientos nuevos que les permitan alcanzar sus objetivos organizacionales. Cuando en las empresas se crean continuamente conocimientos técnicos, producto de influencias exógenas o por habilidades y conocimientos genera-

Cogniciones de la ciencia orientada hacia el desarrollo de base y de ingeniería científica

Cognición de los procesos de producción de bienes y servicios

Cogniciones implícitas en habilidades técnicas y mecánicas

Cognición del sentido de la máquina, de su lógica, de su manipulación

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dos y acumulados dentro de ella, entonces la innovación abarcaría, entre otras cosas, el mejoramiento de procesos, productos y servicios. Estas categorías de capacidades propuestas por Lall revelan la importancia de promover en la organización la asimilación de conocimiento y la consolidación de mecanismos de auto aprendizaje. La generación de conocimientos demandará por parte de las empresas el desarrollo de capacidades para repensar, renovar y reordenar insumos, procesos y productos; en otras palabras, capacidades innovativas. Esto revela la existencia de una relación entre el conocimiento y la capacidad para innovar continuamente y que ambos podrían ser considerados como factores de producción. Barnes (2002:XV) habla de capacidades y recursos organizativos (equipamiento, aptitudes, patentes, capital financiero), los cuales se constituyen como inversión para que las empresas obtengan y mantengan ventajas competitivas. Al hablar de capacidad organizativa, hace referencia a la capacidad de una empresa para adquirir y utilizar estos recursos y cumplir con sus objetivos y actividades para obtener ventajas competitivas. De este planteamiento se desprende el hecho de que mientras la adquisición y utilización de los recursos se constituyan en fuentes de capacidades organizativas, éstas, a su vez, se convierten en fuente de ventajas competitivas, como por ejemplo, la capacidad para gestionar el conocimiento. Existe un tipo de capacidades relacionadas estrechamente con las analizadas anteriormente que son las capacidades innovatias. Para Dodgson y Bessant (1995:15) son aquellos aspectos de la empresa y de su gerencia que les permite definir y desarrollar sus competencias para obtener ventajas competitivas sostenidas y diferenciadas de sus competidores. Las capacidades innovativas crean y dirigen las competencias, las cuales son creadas por la forma como cada empresa combina sus recursos tecnológicos, tanto tangibles (maquinarias, equipos, infraestructura física) como intangibles (conocimientos y habilidades de la fuerza de trabajo, desempeño organizacional interno y vínculos con otras empresas) para diferenciarse de sus competidores. Las competencias se refieren a la combinación de los recursos que hacen las em-

Cuadro 2

Relación entre recursos competencias y capacidades innovativas

Recursos Conocimientos y habilidades de gerentes y empleados. Patrone s de rutina d e la empresa, conducta y planes de la organización.

Capacidades innovativas TACTICAS • De búsqueda y selección de información, tecnologí a y mercados. • De negociación para adquisiciones y protección (patentes). • De i mplementación d e cambios y nuevas estrategias.

C O Base tecnológica: M • Planta y equipos P ESTRATEGIAS • Facilidades de investigación y E • De a lineación d e los planos desarrollo T tecnológicos a las estrategias E tecnológicas. Redes externas: N • De integración de las distintas • Usuario - suplidor C funciones y divisiones y de los • Horizontales I insumos internos y externos. • Académicas A • De combinar de imaginativa y S emprendedorament e lo s Financieros

recursos para crear ventajas comparativas.

META NIVEL • De aprendizaje Fuente: Elaboración propia adaptado de Dodgson y Bessant (1995). presas para diferenciarse de sus competidores y constituyen para Dodgson y Bessant la base la competitividad de éstas. Las capacidades innovativas son dinámicas y están relacionadas con la forma como cambian las empresas. En el siguiente cuadro se resume la relación entre recursos, competencias y capacidades innovativas. En el Cuadro 2, los autores presentan al conocimiento como parte de los recursos de la empresa y el aprendizaje como una de las capacidades innovativas. Podría decirse entonces que el aprendizaje como una de las capacidades innovativas empresariales favorecen el desarrollo de las competencias, lo cual dependerá de cómo la organización combine recursos como, por ejemplo, el conocimiento, tanto de sus gerentes como de sus empleados. Dodgson y Bessant consideran el meta nivel de aprendizaje como

un elemento crítico para la competitividad que permite a las empresas alinear recursos, competencias, capacidades tácticas y estrategias en función de un entorno dinámico, característico del proceso de globalización. En los planteamientos anteriores se evidencia una estrecha relación entre recursos, competencias y capacidades organizacionales con la innovación, el conocimiento y con su gestión propiamente dicha, para el logro de ventajas competitivas de la empresa. En general se considera las competencias o capacidades organizativas como la adquisición y utilización de los recursos, como por ejemplo, la capacidad para gestionar el conocimiento dentro de la organización, lo cual a su vez, se convierte en fuente de ventajas competitivas (mejora o creación de un proceso, un producto o un servicio).

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A efectos del desarrollo del trabajo y como resultado de la discusión teórica planteada, se propone la conceptualización de capacidades innovativas como aquellas capacidades organizacionales e individuales orientadas a crear y dirigir, a corto, mediano y largo plazo y de manera dinámica las competencias de la empresa (forma de combinar sus recursos organizacionales, tangibles e intangibles) con el fin de obtener ventajas competitivas a través de productos, procesos o servicios nuevos. Esta propuesta conceptual, a diferencia de la de Dodgson y Bessant, incorpora el elemento individual en la dinámica del desarrollo de capacidades innovativas debido a que es la persona individual la fuente de conocimientos nuevos. Dependiendo de cómo se gerencia el conocimiento éstas capacidades podrán convertirse en un atributo de la organización como un todo.

Economía global basada en el conocimiento Ha habido mucha discusión acerca de la globalización, sus orígenes, fases y características. Al respecto, Coronil (2001:129) señala que pareciera existir acuerdo en cuanto a que lo que diferencia la fase actual de la globalización no es el volumen del comercio transnacional y el flujo de capital, ya que estos han ocurrido en proporciones similares en otros períodos. Lo que parece significativamente novedoso desde la década de los 70´s, es que el cambio en la concentración y carácter de los flujos financieros (posibilitados por las nuevas tecnologías de producción y comunicación) ha llevado a una peculiar combinación de nuevas formas de integración global con una intensificada polarización social de y entre las naciones. Held et al (2002:XLII) consideran que la globalización implica la expansión de actividades sociales, políticas y económicas transfronterizas, en la cual los acontecimientos, decisiones y actividades de una región del mundo pueden llegar a tener importancia para los individuos y las comunidades en regiones distantes del planeta. Sin embargo, podría decirse que, no sólo hay que hacer referencia a los acontecimientos impactantes ocurridos en regiones, sino que también podría ser en países y además existe una amplia posibilidad de la ocurrencia

de disputas y confrontaciones tanto entre esos países como entre empresas. En este sentido, el autor engloba la interconexión transregional, la amplitud del alcance de las redes de actividad social y de poder y la posibilidad de un acción a distancia y define la globalización como un proceso (o una serie de procesos) que engloba una transformación en la organización espacial de las relaciones y las transacciones sociales y que genera flujos y redes transcontinentales o interregionales de actividad, interacción y ejercicio de poder. Para ellos, la globalización implica que las conexiones transfronterizas están regularizadas de tal manera que existe una creciente magnitud de interconexión, de modelos de interacción y de flujos que trascienden a las sociedades y a los estados que conforman el orden mundial. Las fronteras entre las cuestiones domésticas y las globales pueden hacerse borrosas, por tanto, una definición satisfactoria de globalización, según estos autores, siempre será imprecisa. Para clarificar este planteamiento, Held et al. (2002:XLII) señalan que los flujos se refieren a los movimientos de artefactos físicos, personas, símbolos, signos e información en el espacio y el tiempo, mientras que las redes se refieren a las interacciones regularizadas o que siguen una pauta entre agentes independientes, centros de actividad o ubicaciones del poder. En este contexto de análisis, cabe decir que es cierto que a través de la globalización se han producido profundas transformaciones en los sistemas de producción y distribución de las riquezas, y por consiguiente en el conocimiento. En tal sentido, ha habido un importante incremento de empresas que ofrecen servicios intangibles basados en el conocimiento. Esto se debe a que conforme el entorno cambia, las organizaciones, como generadoras de conocimientos, van asumiendo nuevas formas de adaptación. Es precisamente la capacidad de adaptación de las organizaciones lo que Marín (2002: 294) plantea como esencial para su supervivencia. Las nuevas tecnologías (telecomunicaciones, biotecnología, robótica, nuevos materiales) han acelerado el ritmo de los cambios e impuesto nuevos condicionantes: mercados cambiantes, predominio de la incertidumbre, multiplicidad de compe-

tidores, rápida obsolescencia de productos y servicios y empresas exitosas caracterizadas por la habilidad de crear nuevos conocimientos e incorporarlos en sus nuevos productos o servicios para mantener o mejorar sus ventajas competitivas. En este orden de ideas, Castells (2000:110) señala que en la actual economía mundial informacional, global y conectada en redes (4) la revolución de la tecnología de la información, entendida como la convergencia de la electrónica, la computación y las telecomunicaciones, proporcionó la base material indispensable para este nuevo sistema económico cuya estructura es la conexión histórica entre el conocimiento y la información, su forma de organización en red y la revolución de la tecnología de la información. En la era de la globalización, donde la información y el conocimiento son factores clave, las tecnologías de información han favorecido el fortalecimiento de capacidades para enfrentar los retos del mundo actual, a través del procesamiento y transmisión de forma rápida y oportuna del conocimiento explícito. Sin embargo, las empresas japonesas consideran un reto y un requisito para el éxito transformar el conocimiento tácito (en sus dimensiones técnica y cognoscitiva) a explícito para poderlo procesar a través de las tecnologías de información y comunicación y difundirlo a toda la organización. Pero para obtener los beneficios de las tecnologías de información también se exige de las empresas la capacidad de aprender, realizar adaptaciones e implementar cambios estructurales importantes. Es decir, que las organizaciones empresariales además de responder a ambientes inciertos a través de la adaptación y del procesamiento eficiente de la información, también puedan transformarse a sí mismas creando información y conocimiento para convertirse en agentes activos de la innovación. En este contexto algunas empresas han descubierto que uno de sus principales activos es el conocimiento de sus trabajadores y no solamente los factores tradicionales: tierra, trabajo y capital. Por tanto, para competir en este entorno globalizado, se consideran fundamentales los sistemas de información que permitan a las empresas obtener información del entorno, de manera fiable y oportuna adquiriendo una dimen-

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sión clave para el proceso de aprendizaje, siendo el de carácter individual prerrequisito para el aprendizaje organizacional. El conocimiento es producto del individuo y de las organizaciones y por consiguiente se requiere que su creación y reinvención se haga permanentemente con el fin de adaptarlo a un contexto cambiante y de acelerado desarrollo. Es por ello que Marín (2002:293) plantea que las empresas deben considerar la generación de conocimiento como proceso con una base de información capaz de internalizarse tanto por el individuo como por la organización, que permita reflexionar sobre ella, estructurarla a nivel mental, así como asumir nuevas formas de adaptación conforme cambie el entorno o anticipándose a él. Esto da lugar a lo que se denomina una nueva economía global basada en conocimiento (Banco Mundial, 2003) entendida como aquella que se fundamenta primordialmente en capacidades intangibles (habilidades, experiencias, conocimientos, valores) más que las tangibles (infraestructura física y equipos), así como en la aplicación de la tecnología más que en la transformación de materia prima o la explotación de mano de obra económica. Es una economía en la que el conocimiento es creado, adquirido, transmitido y utilizado más eficazmente por personas individuales, organizaciones y comunidades para fomentar el desarrollo económico y social.

Conclusiones El entorno cambiante del mundo globalizado, así como los constantes cambios internos promovidos por las propias organizaciones empresariales, ha acelerado en ellas la generación de nuevos conocimientos para alcanzar posiciones competitivas. Estos conocimientos pueden ser tácitos o explícitos, siendo el primero considerado un elemento muy importante para estimular la innovación en las organizaciones y constituye un reto convertirlo en explícito para difundirlo en toda la empresa. A través de la globalización, se han producido profundas transformaciones en los sistemas de producción y distribución de las riquezas, y a su vez en el conocimiento. Esto se debe a que conforme el entorno cambia, las organizaciones, como generadoras de conocimientos, van

asumiendo nuevas formas de adaptación. De esto se desprende que conceptos como conocimiento y aprendizaje, así como capital intelectual y capital social e innovación estén estrechamente relacionados. Las organizaciones que asumen activamente la práctica del aprendizaje permanente, se asocian a lo que se denominan organizaciones inteligentes; es decir, aquellas con capacidad organizada para tomar decisiones innovadoras sobre problemas emergentes, con una mínima utilización de recursos como el tiempo, la información, el conocimiento, los financieros y los humanos. Las capacidades organizacionales evidencian la importancia de promover la asimilación de conocimiento y la consolidación de mecanismos de auto aprendizaje. La generación de conocimientos demanda por parte de las empresas el desarrollo de capacidades para repensar, renovar y reordenar insumos, procesos y productos. Esto revela la existencia de una relación entre el conocimiento y la capacidad para innovar continuamente y que ambos podrían ser considerados como factores de producción. Esto evidencia una estrecha relación entre recursos, competencias y capacidades organizacionales con la innovación, el conocimiento y con su gerencia propiamente dicha, para el logro de ventajas competitivas de las organizaciones. Las propuestas conceptuales de gerencia del conocimiento planteadas por los autores tratados en este artículo muestran características similares, como por ejemplo, la connotación de que las organizaciones deben conocer la forma cómo ocurren los procesos que forman parte de su existencia y ser capaces de construir explicaciones sobre ellos, favoreciendo la producción y transferencia de conocimientos dentro de la organización a partir de información externa así como de sus propias prácticas. Por otra parte, es común denominador entre los autores el hecho de que la construcción del conocimiento como proceso necesita considerar la diversidad de ideas que son producto de datos e información que el individuo recibe y sobre el cual es necesario actuar a través de un proceso de selección para lograr la adaptación y supervivencia de la organización. Esto trae consigo la necesidad de que la organización analice permanentemente las

nuevas tendencias del entorno para detectar las demandas de conocimiento relacionadas con la satisfacción de sus propias necesidades y con las de sus clientes. La generación de estos conocimientos demanda en las empresas el desarrollo de capacidades innovativas de distinta índole que le permitan adaptarse, sobrevivir y competir así como también para transformarse a sí mismas motivadas por sus propios intereses. Notas

1. Para efectos de este artículo, significan lo mismo los términos gerencia, gestión y administración. 2. Se asumirá el término cognición como sinónimo de conocimiento. 3. La transferencia de tecnología es el proceso de transmisión de conocimientos técnicos y su absorción, adaptación, difusión y reproducción por un aparato productivo distinto al que lo ha generado. La transferencia de tecnología no es muy frecuente en los países en vías de desarrollo, en comparación con el común proceso de comercialización de tecnología que se aprecia en países desarrollados (búsqueda, negociación y contratación de conocimientos técnicos y su utilización futura en la producción y distribución de determinados bienes o servicios, el énfasis de la transacción se desplaza de la variable conocimiento a la variable mercancía). La transferencia de tecnología tiene lugar a través de licencias de tecnología, importación de bienes de capital llave en mano, inversión extranjera directa, contratos de asistencia técnica y servicios de consultoría (Martínez, 1998: 288). 4. Es informacional porque la productividad y competitividad de las empresas dependen fundamentalmente de su capacidad para generar, procesar y aplicar con eficacia la información basada en el conocimiento. Es global porque la producción, el consumo y la circulación, así como sus componentes (capital, mano de obra, materias primas, gestión, información, tecnología, mercados), están organizados a escala global. Está conectada en red porque, en las nuevas condiciones históricas, la productividad se genera y la competencia se desarrolla en una red global de interacción entre redes empresariales (Castells, 2000:111).

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Bibliográfía citada

1. Banco Mundial (2003). Aprendizaje permanente en la economía global del conocimiento. Alfaomega Grupo Editor, México. 2. Barnes, Stuart (2002). Sistemas de Gestión del Conocimiento, Teoría y Práctica. Editorial Thompson, España. 3. Benavides, Carlos (1997). Tecnología, innovación y empresa. Ediciones Pirámide. España. 4. Castells, Manuel (2000). La era de la información: Economía, sociedad y cultura. La sociedad en red. Alianza Editorial. Volumen 1. Segunda Edición. España. 5. Coronil, Fernando (2001). Del eurocentrismo al globocentrismo. La naturaleza del postcolonialismo. En: La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales, perspectivas latinoamericanas. Edgardo Lander (editor). UNESCO. Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC). Venezuela. Pp 119 – 153. 6. Dodgson, Mark y Bessant, John (1995). Effective Innovation Policy (draft to be Publisher by Routledge). Australian National University and University of Brighton. 7. Escobar, Arturo (2000). El lugar de la naturaleza y la naturaleza del lugar: ¿globalización o postdessarrollo? En: La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales, perspectivas latinoamericanas. Edgardo Lander (editor). UNESCO, Instituto Internacional para la Educación Superior en América Latina y el Caribe (IESALC). Venezuela. 155 – 194. 8. Escorsa, Pere, Maspons, Ramón y Ortiz, Ivette (2000). “La integración entre gestión del conocimiento y la inteligencia competitiva: la aportación de los mapas tecnológicos”. Revista Espacios, Volumen 21, Número 2. Venezuela. Pp 95-111. 9. Guédez, Víctor (2003). Aprender a em-

prender. De la gerencia del conocimiento a la ética de la sabiduría. Editorial Planeta Venezolana S.A., Venezuela. 10. Held, David, Mc Crew, Anthony, Goldblatt, David y Perraton, Jonathan (2001). Transformaciones globales. Política, economía y cultura. Oxford University Press. México. 11. Jambekar, Anil y Pelc, Karol (1999). El imperativo del conocimiento y procesos de aprendizaje en gestión tecnológica. En: Manual de Gestión en Tecnología. Tomo I. Gerard Gaynor (editor). McGraw-Hill Interamericana, S.A. Colombia. Pp 395-411. 12. Koulopolous, Thomas y Frappaolo, Kart (2001). Lo fundamental y más efectivo de la gerencia del conocimiento. Editorial McGraw-Hill. Colombia. 13. Lall, Sanjaya (1996). “Las capacidades tecnológicas”. En: Una búsqueda incierta. Ciencia, tecnología y desarrollo. Jean-Jacques Salomón, Francisco Sagasti y Céline Sachs (Compiladores). Editorial de la Universidad de las Naciones Unidas. Centro de Investigación y Docencia Económica. Fondo de Cultura Económica. México. Pp. 301-342. 14. Licha, Isabel (1996). “Los cursos de la globalización latinoamericana: ¿integración o exclusión?”, en: La investigación en las universidades latinoamericanas en el umbral del siglo XXI: los desafíos de la globalización, Colección UDUAL, México, pp. 195-225. 15. Marín, Freddy (2002). “El autoaprendizaje y la asimilación de conocimiento”. Revista Venezolana de Gerencia. Año 7, No. 18. Venezuela. Pp. 279-305. 16. Marrero, Abilio (1997). “Metodología para la gestión del capital intelectual en organizaciones de ciencia y técnica. Indicadores de medición”, www.monografias.com/trabajos14/capital-intelec-

tual/capital-intelectual.shtml, fecha de consulta 4-4-05. 17. Martínez, Eduardo (1998). Indicadores de ciencia y tecnología: estado del arte y perspectivas. Editorial Nueva Sociedad, Venezuela. 18. Muñoz, Beatriz y Joseph Riverola (2003). Del buen pensar y mejor hacer. Mejora permanente y gestión del conocimiento. Mc Graw-Hill/Interamericana de España, S.A.U., España. 19. Nonaka, Ikujiro y Takeuchi, Hirotaka (1999). La organización creadora de conocimiento. Oxford University Press. México. 20. Seaton, Carlos y Bresó, Salvador (2001). “El desarrollo de un sistema de gestión del conocimiento para los institutos tecnológicos”. Revista Espacios Digital, Vol. 22 (3), Venezuela. www.espaciosdigital.com. 21. Solo, R. (1979). “La capacidad para asimilar una tecnología avanzada”. En: Economía del cambio tecnológico. Selección de Nathan Rosenberg. Fondo de Cultura. México. Pp. 446-458. 22. Vega, Marinela (2004). Redes Interacción Organizacional Inteligente. Editorial de la Universidad del Zulia (EDILUZ), Venezuela. 23. Whiston, Thomas (1999). “La organización que aprende”. En: Manual de Gestión en Tecnología. Tomo I. McGraw - Hill Interamericana, S.A. Colombia Pp. 371-393. 24. Zorrilla, Hernando (1997). La gerencia del conocimiento y la gestión tecnológica Programa de Gestión Tecnológica. Universidad de Los Andes.

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Liderazgo

Político Por: Eduardo Núñez Vargas Politólogo y Máster en Gerenciade ProyecDesarrollo del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP)

tos de

Hacia una Definición Genérica del Liderazgo

La concepción de liderazgo ha sido ampliamente debatida desde una óptica psicológica, sociológica y política. En realidad, se debe decir que no existe una acepción única de liderazgo, sino que la misma puede ser definida en relación con referentes, geográficos, históricos y con la diversidad de objetivos y propósitos de los grupos u organizaciones de que se trate. En los últimos años han tendido a predominar nociones provenientes del mundo de la administración de negocios, preocupadas en lo esencial por la eficacia del liderazgo, entre las que podemos citar: - “…es el conjunto de las actividades, y sobre todo de las comunicaciones interpersonales, por las que un superior en jerarquía influye en el comportamiento de sus subalternos, en el sentido de una

realización voluntariamente eficaz de los objetivos de la organización y del grupo”1; - es el proceso de influencia entre un líder y sus seguidores para alcanzar objetivos organizacionales; -es la capacidad de proporcionar las funciones directivas asociadas con las posiciones de nivel superior. 2 A estas se le pueden agregar otras acepciones de carácter más general, que hablan de tener una visión y lograr que la gente la haga realidad o de la capacidad para influir sobre los otros, en particular por medios no coactivos.3 No obstante que estas definiciones resultan poco funcionales a los fines de este trabajo, permiten extraer cinco elementos que son constitutivos de cualquier definición moderna de liderazgo: influencia,

voluntad, comunicación interpersonal, capacidad de ayudar al grupo a definir y alcanzar objetivos, y superación y esfuerzo suplementario. Sobre esta base, se puede definir el liderazgo como el conjunto de actividades y de relaciones y comunicaciones interpersonales, que permiten a una persona ejercer diversos niveles de influencia sobre el comportamiento de los miembros de un grupo determinado, consiguiendo que este grupo defina y alcance de manera voluntaria y eficaz sus objetivos. Es un proceso de aprendizaje colectivo de las organizaciones, grupos o comunidades, en términos de construir una visión de conjunto sobre si mismos, sobre sus intereses y fines, y sobre los medios para alcanzarlos de manera eficaz. Subyace la visión de que el ser humano es un ente con capacidad para definir sus objetivos, comunicarlos,

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identificar medios para conseguirlos y poner esfuerzo para lograrlos. Esta concepción va en contradicción con las tendencias predominantes en el conocimiento y práctica del liderazgo, en las que subyace la idea de que el mismo está sustentado en las condiciones de personalidad de los líderes y por tanto tiene relación directa con la existencia o no de carisma. Según Peter Senge “…los líderes … son héroes, grandes hombres (y en ocasiones mujeres) que avanzan a primer plano en tiempos de crisis.”4 A lo que él contrapone: “Mientras prevalezcan estos mitos, reforzarán el énfasis en los hechos de corto plazo y los héroes carismáticos y no en las fuerzas sistémicas y el aprendizaje colectivo. La visión tradicional del liderazgo se basa en supuestos sobre la impotencia de la gente, su falta de visión personal y su ineptitud para dominar las fuerzas del cambio, deficiencias que sólo algunos grandes líderes pueden remediar.”5 Al mismo tenor, Peter Drucker indica que el liderazgo“… es algo muy distinto de lo que hoy se nos presenta bajo este rótulo. Tiene poco que ver con las cualidades del líder y mucho menos con carisma. Es una cosa ordinaria, prosaica y aburridora. Su esencia es el desempeño.” 6 En este sentido, “ya no basta con tener una persona que aprenda para la organización… Ya no es posible otear el panorama y ordenar a los demás que se sigan las órdenes del gran estratega. Las organizaciones que cobrarán relevancia en el futuro serán las que descubran como aprovechar el entusiasmo y la capacidad de aprendizaje de la gente en todos los niveles de la organización.”7 Como se puede ver, está noción rompe claramente con la visión personalista y carismática, para centrarse en la idea de que el liderazgo tiene que ser adecuado y funcional con el tipo de organización de que se trate – sea esta un grupo religioso, una comunidad rural, un partido político o una sociedad determinada – y con la capacidad para que ese liderazgo produzca los efectos deseados, a saber, la consecución de los objetivos de la organización.

Liderazgo Político A. El enfoque clásico sobre liderazgo político Si se asume que el liderazgo no es bue-

no ni malo en sí mismo, sino que es un medio cuya bondad o maldad está dada por sus objetivos, se tiene también que asumir que el fin del liderazgo político es la cuestión crucial para determinar si favorece o no la comunidad o el grupo al que el líder pertenece. De la discusión sobre el liderazgo político se extraen también múltiples definiciones. José Luis Vega Carballo, por ejemplo, lo define como “… la particular relación que se establece dentro de una coyuntura concreta y dinámica, entre una personalidad y una situación de grupo en el cual el objetivo central es la conquista y el control del Estado o de los instrumentos para influirlo, por parte de ese grupo.”8 La definición de Vega Carballo se inscribe dentro de una tradición teórica que visualiza el liderazgo político dentro de los limites del Estado como aparato y de aquellos instrumentos que permiten el acceso o toma de poder del mismo, en especial los partidos políticos. Si bien esta es una pauta fuera de discusión – el escenario de acción del liderazgo político, por excelencia, lo son el Estado y los partidos políticos – pareciera que requiere de una ampliación importante, en tanto – en la realidad contemporánea – no toda acción política pasa por el Estado como aparato o por los partidos como instrumentos de acceso al poder público, dándose – por tanto – que no todo liderazgo político tiene necesariamente que limitarse a la conquista del mismo. Pero sobre este punto se retornará más adelante. En general, el análisis del liderazgo político parte de la comprensión de las formas de dominación; Max Weber señala básicamente tres tipos de dominación legítima, a saber la dominación legal, la dominación tradicional y la dominación carismática, siendo la primera y la tercera las más representativas en la realidad latinoamericana contemporánea. La dominación legal se da en virtud de la existencia de un estatuto, que establece que la obediencia de los seguidores no es hacia el líder o persona que detenta formalmente el poder, sino hacia la regla estatuida. Más aún, es la misma regla la que establece a quién y en qué medida se debe obedecer, obligando al líder a obedecer el imperio de esa ley o estatuto. Este tipo, dentro del cual su expresión técnicamente más pura es la

burocracia, es sin duda alguna la forma de dominación que mejor responde a la idea que se tiene de la estructura moderna del Estado y de la democracia. Como parte de este tipo de dominación, la asociación dominante es elegida o nombrada, de acuerdo con procedimientos o mecanismos establecidos por la ley o estatuto. En este sentido, hay que afirmar que ninguna dominación legal es estrictamente burocrática, dado que ninguna es ejercida únicamente por funcionarios contratados, sino que los cargos más altos son usualmente designados por la tradición o electos por instituciones tales como el parlamento o el pueblo en general.9 La dominación tradicional nace en virtud de la creencia en la santidad de los ordenamientos y poderes señoriales existentes desde siempre. Su tipo más puro es el dominio patriarcal, como tal poco frecuente en la historia actual de la región, dándose una relación entre señor – dominador – y súbditos – dominados –. La obediencia se da en virtud de la dignidad propia de la tradición, respondiendo a la idea de que el súbdito debe serle fiel al señor. Los únicos límites del ejercicio de este tipo de dominación lo son las normas de la tradición y/o el sentido de equidad que tenga el señor. La dominación carismática se da en razón de la devoción que sienten los seguidores en relación con el líder, dadas sus características personales, casi siempre extraordinarias. Así, desde las facultades mágicas y revelaciones de los profetas del pasado, hasta habilidades más políticas vinculadas al heroísmo, el poder intelectual o la capacidad oratoria, las cualidades personales se convierten en el factor que genera adhesión efectiva. En este sentido, la obediencia – condición inmanente a la dominación – se da sólo en relación con el caudillo, y esa obediencia durará mientras existan las cualidades personales del caudillo que son objeto de reconocimiento por parte de sus seguidores. Precisamente esa sujeción a la persona del caudillo hace que este tipo de dominación sea extremadamente inestable, al carecer de procedimientos ordenados para el nombramiento o sustitución del líder, al punto de que las instituciones políticas no existen sino es en relación con la vigencia del caudillo y su carisma. Al desaparecer el caudillo o perder su carisma, las instituciones se quiebran o desaparecen, dando paso

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a un nuevo orden, sea basado en un nuevo caudillismo o en otra forma de dominación. Con relación a su ejercicio, “el carisma conoce sólo determinaciones internas y límites propios. El portador del carisma abraza el cometido que le ha sido asignado y exige obediencia y adhesión en virtud de su misión.”10 Precisamente por ello, no obstante su fuerza, incluso de carácter revolucionaria, la autoridad carismática, “… en su forma absolutamente pura, es por completo autoritaria y dominadora”. 11 Los tres tipos de dominación expresan en si mismos formas de ejercer el liderazgo; no obstante resulta poco frecuente encontrar casos reales que expresen literalmente el ejercicio de alguno de estos tipos, siendo lo más usual la combinación de características de uno u otro modelo. Así, por ejemplo, la autoridad o liderazgo carismático tiende a – en el lenguaje de Weber – rutinizarse, es decir, a romper con su carácter inestable o efímero y a asumir ropajes distintos a su naturaleza, ya sea de carácter racional – de dominación legal burocrática – o tradicional.12 De una u otra manera, en la experiencia histórica lo que se ha dado es una tendencia marcada a ponerle límites a cualquiera de las formas de dominación, límites básicamente asociados al establecimiento de cauces institucionales. En teoría, la expresión por excelencia de esos límites al ejercicio de la dominación, es precisamente la división de poderes que es inherente a la concepción moderna de Estado y al modelo democrático como sistema político. Ese instrumento clásico de contención del ejercicio de las formas de autoridad, se ve hoy ampliado por la renovada participación del ciudadano como sujeto político. Si bien en América Latina esas expresiones participativas son todavía incipientes, nuevos instrumentos le imponen límites al liderazgo político, tales como los mecanismos de rendición de cuentas, las consultas populares sobre temas específicos o el control ciudadano – a través de los medios de comunicación o de organizaciones no gubernamentales – sobre la gestión pública. Así, si bien, en una sociedad democrática es normal y lógico que los líderes políticos encabecen esfuerzos para tomar el control del gobierno como instrumento de vital importancia para la transformación de la realidad, también es evidente que cada

vez más procesos y fenómenos se dan en los márgenes externos de la política tradicional y de los Estados como aparatos institucionales, cada vez más se presencia la irrupción de nuevas formas de organización y de liderazgo que sin pasar por los causes tradicionales de la política, ejercen influencia política determinante por cuanto contribuyen a la transformación efectiva de la realidad social en la que existen. B. Liderazgo, poder, autoridad: condiciones que brindan legitimidad al liderazgo. Todos los estudios sobre liderazgo establecen relaciones básicas entre éste y las nociones de poder y autoridad. Ambas nociones, muchas veces confundidas en el saber común sobre el tema, muestran algunas diferencias importantes, especialmente cuando se habla de liderazgo político. Como bien recupera José Luis Vega Carballo13, citando a Max Weber, el poder se refiere a la relación social en la cual se produce la probabilidad de que un actor social imponga su voluntad, incluso a pesar de cualquier resistencia, sobre otro actor. Este concepto es central en el ejercicio del liderazgo, dado que el uso de una determinada cuota de poder es condición básica para que la influencia del líder sea efectiva. Así, todo líder requiere poder para ejercer su liderazgo, con lo cual se establece que la búsqueda del poder es una condición natural al ejercicio del liderazgo. Por su parte, la autoridad hace referencia a la capacidad de influir sobre las otras personas con base en un mandato dado por esas personas. Dado ello, toda autoridad implica el uso de una cuota determinada de poder, pero no toda persona que encarna un cargo de autoridad tiene poder efectivo. La autoridad, si es legítima, es decir, si ha sido otorgada por el grupo como resultado de esa suerte de contrato social o por el pueblo a través de instituciones como las elecciones, tiene la ventaja de que permite el uso de la fuerza por parte de quien detenta esa autoridad, para asegurar la consecución de los objetivos que sustentan el liderazgo. Este enfoque tipifica al poder con un carácter más bien fáctico, dado por la fuerza o capacidad de influencia que tiene quien lo detenta, mientras que la autoridad se identifica con la entrega de un mandato, implícito – en un grupo social x – o explícito – en

una institución política –, el cual está dado y durará mientras el líder represente los intereses de aquellos que le otorgaron la autoridad formal. Esta relación entre poder y autoridad es esencial para la comprensión del liderazgo político. Muchas veces el liderazgo ha sido visto como una consecuencia de la autoridad, en tanto se entiende que el líder es aquel que detenta la autoridad en el grupo, organización o comunidad de que se trate. En nuestra visión, el liderazgo está dado no sólo por la autoridad conferida sino por el poder efectivo que el líder pueda ejercer. En este sentido el poder es una condición inmanente al liderazgo, quedando al carácter o integridad del líder y a las normas del grupo y organización, el que ese poder sea usado para los objetivos establecidos. Esta idea es central cuando se habla de liderazgo político en democracia, dado que el poder en la democracia debe ser encauzado institucionalmente, preferiblemente a través de una autoridad legítima, de modo que el líder responda a los intereses de la sociedad y esté sujeto a límites precisos. La existencia de instituciones tiene una doble condición: permite que el líder político pueda gobernar – es decir, favorece la eficacia del liderazgo – al otorgarle legitimidad en el uso del poder y la autoridad; pero también permite, en caso de que ese líder no represente de manera efectiva los intereses de la sociedad, contar con mecanismos que permiten su relevo por vías pacíficas y también legítimas. C. Hacia una noción prescriptiva de liderazgo político Derivado de la noción genérica que postula este trabajo y de la revisión del enfoque clásico sobre el liderazgo político, este puede ser definido como el conjunto de actividades, relaciones y comunicaciones interpersonales, que permiten a un ciudadano movilizar personas de una organización, comunidad o sociedad específica, de manera voluntaria y consciente, para que logren objetivos socialmente útiles. Para ello, ese liderazgo busca hacerse con el poder y la autoridad que confiere el aparato del Estado – en su sentido weberiano de asociación política – o, en caso de que no pueda detentar su administración, de aquellos mecanismos que le permitan

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influir sobre el rumbo y objetivos de ese estado y de la sociedad en general. Así, si bien el liderazgo político – en el sentido aquí postulado – comporta la administración del Estado – aparato como una condición y expresión natural de su ejercicio, no se reduce a ella, reconociendo que en las sociedades contemporáneas se constituyen espacios crecientemente autónomos del poder y autoridad del Estado – aparato, que también coadyuvan a la consecución de objetivos socialmente útiles. Esta definición asume el liderazgo político con una clara dimensión normativa, en tanto la gente piensa y actúa bajo la visión de ese líder con las imágenes implícitas de un contrato social. Es decir, se firma una suerte de contrato entre el líder y sus seguidores o su grupo, en el sentido de que el líder político recibe un mandato legítimo de parte de su comunidad o pueblo, a cambio de que aporte su capacidad y su visión para que la citada comunidad alcance sus objetivos más importantes. Aquí aplica la idea de que el buen líder político no es el que genera influencia para que las personas asuman su visión y le permitan conseguir sus propios objetivos, sino aquel que encauza las energías y capacidades de esa comunidad para hacer viables los objetivos de la misma. Ahora bien, si el horizonte del liderazgo político son los fines de la comunidad o sociedad a la que pretende conducir, resulta importante establecer criterios para determinar qué son objetivos socialmente útiles. En este sentido, lo socialmente útil está dado por la capacidad de proponer una visión de sociedad, que sea integradora de intereses y perspectivas diversas, que brinde coherencia y sentido a la acción del líder y que facilite la incorporación de todos –o al menos de la mayoría – en los diversos esfuerzos por alcanzar las metas establecidas. Por ello el liderazgo político se define en términos de autoridad legítima, basándose esta legitimidad en un conjunto de procedimientos mediante los cuales muchos otorgan poder a unos pocos. En el ejercicio del liderazgo político, como en cualquier otro, confluyen dos dimensiones claramente definidas, aunque complementarias: una subjetiva y otra objetiva. La subjetiva tiene que ver con las capacidades del individuo y sin lugar a dudas con el carisma; la objetiva hace referencia a

la realidad que le rodea, con sus específicos y diversos problemas y necesidades. Desde esta perspectiva, la consistencia entre las capacidades del líder y las condiciones históricas en las cuales actúa es determinante. Dicho de otro modo, en el liderazgo político contemporáneo confluyen los valores sociales imperantes y las capacidades o aptitudes personales para encarnarlo. De la habilidad que tenga el líder para poner sus condiciones naturales y sus capacidades aprendidas al servicio de los fines de la sociedad de que se trate, dependerá que ese liderazgo sea legítimo y eficaz. De igual modo, se extraen dos visiones claramente diferenciadas: una, aquella que indica que el liderazgo es la capacidad de influir sobre la comunidad para que siga a un líder, en donde la característica esencial es la influencia del líder como condición que permite que la gente acepte su visión y la haga suya; esta visión es extremadamente frecuente en la historia política, dado que favorece la existencia de liderazgos carismáticos, de tinte autoritario, paternalista o pseudo-democrático. Otra, la que ve el liderazgo como la capacidad de influir sobre la comunidad para que enfrente sus problemas y consiga sus objetivos; aquí, la característica esencial del liderazgo es el progreso en la solución de problemas y en la consecución de los objetivos de la comunidad. Es evidente que esta segunda visión favorece el liderazgo de tipo participativo y democrático, y por tanto, coadyuva a la creación de esquemas institucionales que permitan la subsistencia del contrato social establecido entre el líder y su comunidad. En este sentido, el liderazgo político es necesariamente un proceso de doble flujo entre el líder y sus seguidores; aunque siempre prevalezca una relación asimétrica entre el que gobierna y el que es gobernado, ambos se reconocen como actores válidos e influyentes en la construcción de los objetivos socialmente útiles. D. Tendencias recurrentes en el ejercicio del liderazgo político A partir de toda esta visión del liderazgo, se puede realizar un rápido repaso de las modalidades de liderazgo político presentes en la historia latinoamericana. Entre las principales encontramos las siguientes: 1. Tendencia al uso de la autoridad.

Parte de la visión de que las personas no saben lo que quieren y además que son naturalmente perezosas para luchar por la consecución de sus intereses u objetivos. Esta deficiencia natural sólo puede ser remediada por un gran líder, que asuma la tarea de proponerle a la gente una visión a la cual adherirse y de conducirlos hacia la meta marcándoles el paso de manera estricta y precisa. Dentro de esta visión se tipifican, por supuesto, los líderes de corte autoritario y paternalista, caracterizados por la idea de dar órdenes para la consecución de los objetivos o de conducir o incluso sustituir a las demás personas en el cumplimiento de sus papeles grupales o sociales. Este enfoque del liderazgo ha estado largamente presente en la política latinoamericana. Bajo la idea de que los pueblos no están en capacidad de resolver sus problemas surgieron tres variantes importantes de liderazgo social y político: los líderes autoritarios, los líderes caudillistas o carismáticos y los líderes paternalistas. Aunque cada uno de estos puede ser tipificado autónomamente, en la historia del subcontinente ha sido frecuente la combinación de rasgos de uno y otro. Bajo la figura del liderazgo autoritario y sobre la base de que los pueblos requerían conducción fuerte y protección ante amenazas externas o internas, se configuraron múltiples regímenes militares o pseudomilitares, que restringieron los ámbitos personales y sociales de libertad y pretendieron rectorar la vida social desde su autoridad, dada esencialmente por las armas y asentada en el temor. Estos liderazgos sustituyeron o absorbieron las instituciones, induciendo un alto grado de arbitrariedad en la conducción política de los países y propiciando la exclusión de importantes sectores de población, con las nefastas consecuencias por todos conocidas sobre la configuración de los sistemas políticos. La figura del caudillo, basada en el carisma de la persona, como salvador de los pueblos, arrasa nuestra historia de ejemplos; de Bolivar al Che Guevara, de Fidel Castro a Juan Domingo Perón y así muchos más, se sustenta en la misma visión antropológica anteriormente descrita: la incapacidad de los pueblos para obtener lo que quieren o, peor aún, para obtener lo que los caudillos consideran que deben obtener. Así, la lógi-

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ca del caudillo no radica en conducir a sus pueblos hacia la construcción de una visión común, sino en convencer a estos que su visión – la del líder – es la que deben adoptar y seguir. No son pocos los ejemplos de estos liderazgos caudillistas, cuyas consecuencias políticas concretas, en la mayor parte de los casos, han sido una institucionalización endeble de los sistemas políticos o una ruptura de los regímenes políticos implantados por ellos, al darse la desaparición física o la remoción política de los mismos. El líder paternalista ha estado marcado por la convicción de que hay que darle a la gente todo lo que necesite, en el entendido de que esa gente no está en capacidad de producir y conseguir objetivos que le beneficien. Esta visión da origen a una dependencia extremada de los seguidores o grupos en relación con el líder, dependencia que tiene consecuencias destructivas, por cuanto limita la capacidad de aprendizaje individual y colectivo de sus seguidores, eliminado la principal fuente de poder de las organizaciones y sociedades. 2. La tendencia al liderazgo pragmático. Dentro de esta tendencia se ubican aquellos líderes que se adaptan a cada coyuntura en el entendido de que sus actuaciones son expresiones de los deseos de la gente; es decir, asumiendo una visión distorsionada de lo que en la teoría se conoce como liderazgo situacional, los líderes adaptan su actuación y comportamientos a las cambiantes condiciones de la realidad y de

las voluntades políticas que les rodean. El norte de esos líderes son las encuestas. Con este enfoque, el líder renuncia a una de las características fundamentales del liderazgo político: la responsabilidad de proponerle a la organización o sociedad una visión integradora, con lo cual abdica del esfuerzo por conseguir objetivos que vayan más allá de los vaivenes de las coyunturas políticas. No obstante las limitaciones reales de este enfoque, aporta un elemento significativo para que el líder político sea eficiente y eficaz: la necesidad de que conozca el contexto organizacional y social en el que actúa, como condición para que incorpore destrezas que favorezcan la obtención de los objetivos comunes. Este factor implica que cada contexto y cada problema posiblemente demande destrezas y capacidades diferentes, lo cual tiende a ratificar que para la consecución de los objetivos organizacionales y sociales se requiere sumar los esfuerzos de todos los miembros de esa organización o sociedad. 3. La tendencia al liderazgo democrático. Esta es la menos frecuente de las tendencias, a pesar de la paulatina democratización de los entornos institucionales de la región. El líder democrático es aquel que reúne los elementos típicos de la visión prescriptiva de liderazgo político: capacidad de influencia, capacidad de producir la movilización voluntaria de sus seguidores, capacidad de proponer una visión integradora y capacidad de conducir a sus seguidores

a la consecución de objetivos socialmente útiles. Por tanto, este tipo de liderazgo se da en el contexto de esquemas institucionales democráticos, que favorecen la creación de consensos y que coadyuvan a la integración de todos los sectores. Es un liderazgo basado en la negociación y concertación como condición para la inclusión de las mayorías en el sistema político. En este sentido, cuando se habla de liderazgo democrático, estamos haciendo referencia a un perfil de líder que cumple con al menos las siguientes características: • Actúa basado en el diálogo y convencimiento, no en la imposición. • Plantea un liderazgo basado en el conocimiento de la organización y en la claridad sobre la misión y visión de la misma. • Articula la diversidad que caracteriza toda organización humana, más aún, permite la diversidad de enfoques y metodologías como un factor de crecimiento y aprendizaje.. • Respeta el liderazgo de los demás. • Expresa valores concretos: no es democrático sólo por lo que dice o por la metodología que aplica; lo es porque expresa en sus relaciones humanas y en su comportamiento valores profundamente democráticos, como la tolerancia, el pluralismo, etc. • Es interdependiente: en este sentido, reconoce que los demás son importan-

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tes para la consecución de los objetivos de la organización.14 En razón de esto, el ejercicio del liderazgo democrático conlleva el desarrollo equilibrado y efectivo de las instituciones políticas. Esta afirmación adquiere mayor relevancia cuando se reconocen los efectos que han tenido sobre el desarrollo democrático de América Latina, los estilos de liderazgo predominantes. Así, por ejemplo, si el líder es débil para el manejo de las instituciones, estas tienden a perder eficiencia, eficacia y a volverse anárquicas; pero si el peso del liderazgo es mayor que el perfil de la institución, está tiende a desdibujarse bajo el manto del autoritarismo. El autoritarismo tiene una suerte de relación de causa y efecto con el excesivo personalismo de la política latinoamericana. Prevenir el retorno de las tentaciones autoritarias o caudillistas pasa necesariamente por la creación de instituciones políticas fuertes, estables y sustentables. Como bien dice Joan Prats, “no hay reforma institucional verdadera sin líderes ni emprendedores. La teoría del cambio institucional indica que este se producirá cuando un número suficiente de actores perciban que una nueva institucionalidad puede sustituir a la precedente gozando de mayor apoyo y legitimidad.”15 Y agrega, “en lugar de buscar salvadores, deberíamos pedir un liderazgo que nos desafíe a enVocablos de referencia: Autoritarismo Ciudadanía Cargos de elección popular Candidaturas Mandato Responsabilidad y rendición de cuentas. Reseña curricular El autor es politólogo de origen costarricense, candidato a Master en Gerencia de Proyectos de Desarrollo del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). Ha desarrollado trabajos de investigación, asesoría técnica y política en áreas tales como elecciones, reforma legislativa, reforma de partidos políticos, descentralización y modernización de partidos políticos, y promoción de la participación política de la sociedad civil. Hasta febrero de 2000 se desempeñó como Coordinador de Programas del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Intera-

frentar los problemas que no tienen soluciones simples e indoloras, los problemas que exigen que aprendamos nuevos métodos… Para enfrentar estos desafíos nos hace falta una idea diferente de liderazgo y un nuevo contrato social que promueva nuestra capacidad de adaptación.”16 E. Los límites del liderazgo en sociedades democráticas. Como dice James Payme “siempre habrá políticos. Es cierto que recelamos de ellos, que examinamos con cuidado sus acciones y que las criticamos, pero estamos conscientes de que su existencia en la organización social es un hecho indiscutible.”17 En línea con esto hay que decir que siempre habrán líderes políticas, con capacidades personales y con referentes éticos distintos. Esta verdad viene acompañada de viejas y nuevas demandas de parte de los ciudadanos en relación con el comportamiento de los líderes. Así, desde la demanda de brindar ejemplo – Peter Drucker dice que la gente tiene la expectativa de que los líderes no deben comportarse como se comportan todos, sino que se espera que procedan como entienden que deberían proceder ellos mismos18 -se va hasta la creciente demanda de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas. Esto no desconoce las múltiples razones y motivaciones que encauzan la voluntad de mericano de Derechos Humanos (IIDH/ CAPEL) y actualmente labora como consultor de la Unidad para la Promoción de la Democracia de la Organización de Estados Americanos (UPD/OEA). Entre sus trabajos recientes se desempeñó como uno de los coordinadores del Capítulo sobre Desafíos Institucionales y Ciudadanos del I Informe sobre el Estado de la Región en Desarrollo Humano. Notas

1 Morin, Gaetan (Ed). 1983. Los aspectos humanos de la organización, ICAP, San José. Pág. 241 2 Heifetz, Ronald A. 1997. Liderazgo sin respuestas fáciles, Paidós, España. Págs. 45-56 3 Idem. 4 Senge, Peter. 1990. La quinta disciplina, Ediciones Juan Granica, Barcelona. Pág. 419 5 Idem. 6 Drucker, Peter. 1993. Gerencia para el futuro, Grupo Editorial Norma, Colombia. Pág. 116 7 Senge, Peter, op.cit. Pág. 12

un ciudadano para aspirar a convertirse en líder político19, sino que le plantean nuevos referentes de actuación. Durante muchos años, los líderes políticos recibían no un mandato sino que una delegación de poder, actuando con amplios niveles de autonomía. Hoy, la ciudadanía no desea líderes políticos autoreferenciales, sino activos representantes de sus intereses y necesidades. En razón de ello, al ejercicio del liderazgo político se le imponen nuevos límites, básicamente asociados a la idea de que el mandato que reciben no les exime de rendir cuentas a sus concuidadanos e, incluso, en caso de que esa rendición de cuentas no satisfaga a los mismos, ser removidos de sus cargos. Si bien esto en las democracias contemporáneas es todavía una idea joven y una práctica incipiente, no existe duda que las tendencias marcan la ruta hacia ese escenario, como condición que haga viable la existencia de esas democracias en el tiempo. Así, los líderes políticos de las democracias del nuevo siglo estarán determinados por una doble condición: por un lado, los límites que la sociedad le imponga como resultado del desarrollo de sus instituciones y de las capacidades autónomas de los ciudadanos para controlar sus acciones; y, por el otro, los referentes éticos que – de manera inherente – desarrollen como resultado de su evolución personal en la práctica de vivir en democracia. 8 Vega Carballo, José Luis. 1988. “Liderazgo político”, en Diccionario Electoral, IIDH/CAPEL, primera edición, San José. Pág. 466 9 Weber, Max. 1944. Economía y sociedad, Fondo de Cultura Económica, México. Pág. 708 10 Ibid. Pág. 848 11 Ibid. Pág. 713 12 Ibid. Ver página 197 13 Vega Carballo, Op. Cit. Pág. 466 14 Un excelente análisis sobre la noción y la práctica de la interdependencia en el ejercicio de un liderazgo efectivo, lo encontramos en: Covey, Stephen R. 1997. Los siete hábitos de la gente altamente efectiva, Editorial Paidós Mexicana, México. Págs. 235-260 15 Prats, Joan. 1999. ¿Quién se pondrá al frente? Liderazgo para reinventar y revalorizar la política. Copiado en febrero 1 de 2000, del sitio web: http://www.iigov.org/ pnud/bibliote/texto/bibl0036.htm 16 Idem. 17 Payme, James L. y otros. 1990. Las motivaciones de los políticos, Editorial Limusa, México. Pág. 7 18 Drucker, Peter. Gerencia para el futuro, op.cit., Pág. 113 19 Según James Payme, diversos tipos de incentivos promueven el liderazgo político: de prestigio social, de programa, de sociabilidad, de obligación, de juego, misión y adulación. Ver, Payme, James, Op. Cit. Pág. 113 y subsiguientes.

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El Redimensionamiento del Estado y el Servicio Civil de Carrera Por: Dra. María del Carmen Pardo

Profesora-Investigadora de El Colegio de México

Introducción Los Estados pasan en el momento actual por importantes procesos de redefinición que, dependiendo del país y de las circunstancias particulares que enfrentan, tienen que ser con la adecuación que deben sufrir para enfrentar las exigencias y los impactos de la globalización, la integración regional, la internacionalización de los mercados, causas todos que presionan sobre los procesos socioeconómicos y políticos de factura interna. Dentro de esos procesos se destaca el identificado como modernización de los aparatos administrativos. Modernización como sinónimo también de ajuste en sentido similar al proceso más amplio de redefinición del Estado y de su relación con la sociedad. Esta reforma pone en valor los sistemas de servicio civil, entendidos como reglas de juego explícitas para el ingreso,

permanencia, promoción y retiro de la función pública. El propósito de este trabajo es hacer algún apuntamiento sobre presupuestos incluidos en la mayor parte de los sistemas de servicio de carrera vigentes en un buen número de países, que constituyen elementos de lo que podría calificar como un modelo para explicar la integración de dichos sistemas y la necesidad de revisar su pertinencia y composición. Esta revisión, sin duda, forma parte de la agenda de la modernización de os aparatos administrativos dentro del propósito más amplio de redefinición de los entramados estatales. Sin embargo, es importante hacer notar que las reformas propuestas para hacer frente a los compromisos y exigencias derivadas de la participación dentro de un concierto internacional más amplio, no refieren necesariamente a pro-

gramas y acciones homogéneos. Incluso se puede hablar de importantes diferencias y hasta divergencias en la forma de plantear las reformas. El espectro de programas incorpora cambios incluidos en propuestas teóricas que van desde la llamada NPM (New Public Management) ensayada fundamentalmente en Gran Bretaña y Nueva Zelandia; pasando por reformas compresivas, esto es, orientadas hacia un enfoque predominantemente empresarial, cuyos seguidores más cercanos resultaron los gobiernos de Margaret Thatcher en Inglaterra y el de los Estados Unidos, en donde siempre ha prevalecido, fortaleciéndose en el periodo de Ronald Reagan y actualmente bajo el supuesto del a “reinvención” que se inserta en la lógica misma del sistema político: reformas encaminadas a reformar el Estado

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benefactor, que postulan la disminución del volumen gubernamental, restructurándose de manera prioritaria los sistemas de políticas sociales y, en particular los de seguridad social; ejemplos de reformas institucionales poco ideologizadas se han dado en Holanda y en Suecia, particularmente bajo los gobiernos socialdemócratas. Reformas regionales, como las de Francia e Italia, con drásticos procesos de descentralización y desburocratización, sin incorporar los presupuestos del NPM.1 “La regionalización política y administrativa de países como Bélgica, España y Francia, se iniciaron como reformas graduales y han tenido consecuencias extraordinarias que han logrado incrementar la flexibilidad de pesados sistemas administrativos de nivel subnacional”.2 Hasta las llamadas reformas estructurales, como la modernización de cuerpos administrativo en Francia. Una primera distinción de entrada sería entre los servicios de carrera de países cuya influencia napoleónica es indiscutible: Francia, España e Italia; y los países sajones. Lo que es claro es que muchas de esas reformas administrativas han resultado más trascendentes que el llamado “consenso gerencial”, e incluso han tomado distancia con sus postulados. Cabe, en fin, preguntarse si la modernización tiene que ver con “sistemas que ponen viejos contenidos en nuevas reformas gerenciales, o sistemas que colocan nuevos contenidos en estructuras administrativas tradicionales.”3

Organización de Concursos El ingreso a la función pública bajo sistemas de servicio civil se hace mediante concursos. Estos pueden ser abiertos, esto es pueden acceder a determinados puestos cualquier ciudadano que cumpla con los requisitos para presentar la solicitud de ingreso. Pueden ser cerrados, esto es favoreciendo el ingreso a la función pública a personas con determinadas características, o a funcionarios en activo. Existen caminos distintos para someterse al concurso de ingreso. En Francia, por ejemplo, a partir de la reforma impulsada por el General De Gaulle en 1945, la Escuela Nacional de Administración (ENA) organiza un sólo concurso general, estableciendo criterios uniformes para acceder a las posiciones dentro de la administración pública. Existe, sin embargo

una diferencia: concursos para funcionarios a través de los cuales se reclutan servidores públicos, que sin haber pasado por algún instituto de educación superior, quieran ascender en la jerarquía administrativa; y los concursos para estudiantes, que son los dedicados a reclutar egresados de las escuelas e institutos. Uno de los problemas que impacta la inequidad de oportunidades es que, por ejemplo, que los egresados del a ENA, habiendo obtenido los promedio más altos, estarían designados a entrar a los grands corps; el resto entra a los cuerpos de administradores generales. A los cuerpos técnicos ingresan los alumnos provenientes de las otras grandes escuelas4, lo que habla de una estratificación muy marcada. En el servicio civil Australiano el ingreso se lleva a cabo mediante exámenes de selección cuidadosamente diseñados para lograr igualar las oportunidades de empleo. En Gran Bretaña los exámenes obligatorios de ingreso se instituyeron desde 1855 extendiéndose a otros niveles a partir de las reformas introducidas en 1870 hasta convertirse en la vía universal de acceso. Para 1914 se decide incorporar el servicio civil a todos los departamentos, con algunos matices en el servicio exterior.5 En el caso de España, la entrada al servicio de carrera requiere un examen público y la oferta sigue estando centralizada en la Oferta de Servicio Público que dan a conocer los diferentes ministerios. Es necesario satisfacer requisitos preestablecidos para entrar a los cuerpos.

Integración de Cuerpos La constitución de cuerpos responde fundamentalmente a la idea de dar estabilidad en la carrera de los funcionarios públicos, pero a la vez permite una participación plural que favorece la interacción de puntos de vista distintos. Esta característica aparece sobre todo en los cuerpos llamados de administradores generales, que existen, por ejemplo en el caso del servicio civil de carrera francés, o en el argentino conocido como CAG (Cuerpo de Administradores Gubernamentales). Un problema que presentan estos cuerpos es que al integrar administradores generalistas, éstos acaban participando más en posiciones de asesoría que en responsabilidades administrativas directas (puestos

de línea), lo que en largo plazo se traduce en una forma de debilitamiento de la propia carrera de servicio civil. Estos cuerpos de administradores generales conviven con los de especialistas o técnicos. Tanto en el caso, por ejemplo, francés, los grand corps que son los que integran funcionarios provenientes de les grands écoles, como la Ecole Polytéchnique y van a ocupar las vacantes en el Conseil d’Estat, la Inspection des Finances, la Courdes Comptes o el Cuerpo Prefectoral. Y los cuerpos técnicos (los demines, ponts de cahussées, eaux y forets). En España durante mucho tiempo prevaleció lo que se identificó como un sistema múltiple, esto es, un sistema general para grupos pequeños de funcionarios con otro altamente especializado agrupando a cuerpos autónomos que escapaban a la normatividad general.6 Los cuerpos que requerían título universitario fueron integrados cuerpos especiales y es la cimiente del sistema español. Las sucesivas reformas han intentado restarle fuerza a estos cuerpos que se vieron fuertemente consolidados durante el Franquismo. Siguen manteniendo una importante influencia en el acceso al servicio, pero, por ejemplo, ya no intervienen en la definición de salarios. Es evidente que el proceso autonómico español ha influido para que la estructura original del sistema se haya visto sucesivamente modificada en el tiempo. La importancia de algunos cuerpos, como por ejemplo en Francia el de grands corps y el de los técnicos, deriva tanto de su expertisse profesional, pro también del hecho de que sus miembros desempeñan tareas que trascienden las esferas de actividad de dichos cuerpos. Sus integrantes gozan del principio de détachement, que se convierte en una especie de autorización para que puedan desempeñar funciones de manera temporal en otros sectores de la administración, en el sector paraestatal, en la industria privada. Incluso pueden acceder a responsabilidades políticas al unirse a un partido y convertirse en funcionarios electos para dirigir el gobierno de algún ayuntamiento, diputados y hasta ministros. Esta práctica se conoce como pantouflage que además de haberle dado flexibilidad al sistema, se ha convertido en un estímulo para sus miembros.7

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Un Servicio Público Neutral Otra de las características inherentes a los servicios de carrera es la pretendida neutralidad política de sus integrantes. El servicio civil en Australia identifica esto de manera que “la relación entre los políticos y los burócratas se ha definido como un servicio público neutral, que quiere servir al ejecutivo político sin importar su partido. El político, a cambio de eso, respeta la integridad del servicio público manteniendo su carácter apolítico y profesional, y evitando acciones que puedan alterar esa relación de manera importante”.8 Uno de los problemas que enfrentan los servicios de carrera en la redefinición del entramado estatal, es justamente la paulatina pérdida de esta neutralidad. Esta característica se cuestiona cada vez más por parte de los políticos, los que obviamente han tratado de expandir su autoridad minando la de los servidores públicos de carrera. En el caso inglés Margaret Thatcher hizo predominar el criterio partidista en la asignación de puestos superiores, señalándose sobre ello, que abusó de las prerrogativas del Primer Ministro ampliadas desde 1920. Y que no obstante su creciente politización, no se ha visto minada su conocida eficiencia.9 En el caso español, el reclutamiento en el poder ejecutivo no obedece a criterios meritocráticos; sus miembros pueden ser del servicio civil o –incluso del sector privado. El gobierno socialista aumentó el número de funcionarios “políticos” al devolver funciones a las regiones; alrededor de una tercer parte de los puestos políticos se destinan a miembros del partido, pero sólo el 12% de los servidores pertenecían al gobierno socialista.10

Representatividad del Servicio Los servicios de carrera deben servir como conducto para que los grupos sociales de las sociedades queden debidamente representados. Las tradiciones que cruzan las carreras más antiguas tienen que ver con la idea del igualitarismo y en muchos casos con el de la equidad. Sin embargo, uno de los problemas que presentan algunos de estos servicios es que precisamente por su rigurosidad en la selección, que por ejemplo en el caso francés privilegia la formación formal y académica, resulta en una selec-

ción elitista, cancelándose con ello cualquier supuesto de igualdad. En el caso Británico la persistencia de criterios de clase, como el e provenir de las universidades más prestigiadas, la famosa preponderancia Oxbridge (debido a que los estudiantes provienen de las universidades de Oxford y Cambridge), ha inspirado un persistente debate en relación con su elitismo, y por ende, su falta de representatividad. Se abrieron –incluso- programas ad-hoc para incorporar, por ejemplo, minorías étnicas en 1991, mujeres en 1992 y discapacitados en 1996.

El Servicio Civil Agrega Valor al Gobierno (Central) Aún antes de que los gobiernos enfrentaran los retos del a internacionalización de decisiones y procesos, pareció siempre necesario contar con procedimientos que permitieran taras como la coordinación y la distribución de servicios. Normalmente no se cuenta con patrones de referencia comunes para el funcionamiento de las oficinas y agencias de los gobiernos, particularmente en tareas como coordinación, consultoría y cooperación referidas de manera fundamental al proyecto económico. Tampoco resulta evidente que los esfuerzos de capacitación de los servidores públicos se haya dado en forma coordinada. En los Países Bajos, por ejemplo, el servicio civil de carrera aparece tardíamente en comparación con otros países europeos. Es hasta los años setenta cuando se empieza a discutir la necesidad de instaurar un servicio civil, y en 1993 aparece un documento titulado The organization and working methods of the civil service en el que se recoge la discusión y experiencia previas para resolver problemas estructurales que presentaba el sistema holandés. Sin embargo, desde su aparición se distingue de otros sistemas; es un sistema abierto y lo que se conoce como job-oriented. Pero es necesario insistir que su aparición está ligada a la necesidad explícita de eficientar las tareas del gobierno central. “El grupo de servidores públicos es el responsable de garantizar la calidad, el profesionalismo y la integridad de la administración en consulta con el gobierno”.11 Guy Peters al referirse al sistema francés señala que su papel ha contribuido en buena medida al mantenimiento del gobierno y al funcionamiento óptimo

de la rama ejecutiva.12 Esto se ha logrado en buena medida porque tanto los funcionarios como los políticos comparten valores y objetivos comunes, como los apuntados por el analista citado. Hay que tomar, sin embargo, con reserva esta afirmación, porque si bien es cierto que el sistema francés mantiene una cohesión interna importante, no puede necesariamente derivarse un entendimiento pleno entre políticos y administradores, los que frecuentemente entran en conflicto en relación con decisiones gubernamentales.13

Instrumento para la Gobernabilidad En la medida en la que los servicios de carrera formen parte de la institucionalidad del Estado, en esa misma medida contribuyen a la gobernabilidad del sistema político. En el caso de la Gran Bretaña, por ejemplo, la estabilidad y fuerza del Civil Service lo convirtieron en un recurso de la gobernabilidad, “el surgimiento del Estado social implicó la centralidad del SC en la transición institucional y en la ejecución de nuevos arreglos sociales; en suma un recurso muy valioso para el estatismo”.14 El gobierno de Margaret Thatcher se caracterizó por intentar debilitar el servicio de carrera, al reclamar funcionarios incondicionalmente en puestos claves que requería para impulsar sus programas.15 En sistemas pluralistas el servicio civil de carrera no puede estructurarse bajo principios tradicionales de gestión en la medida en que, en la propuesta de renovación del entramado del Estado, uno de los criterios que se privilegia con la incorporación de sistemas de carrera, es el de la gobernabilidad.

El Servicio Civil como Motor del Cambio El redimensionamiento del Estado pasa por procesos que tienen que ver con la aparición de reclamos autonómicos, desregulación, descentralización de atribuciones, por mencionar sólo algunos que necesariamente van a reflejarse en la organización y desempeño de los sistemas de servicio civil de carrera. En este contexto aparece también como constante una creciente politización de los asuntos públicos, en los que se manifiesta claramente la voluntad democrati-

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zadora. Resulta paradójico, entonces, el rescate que en algunos gobiernos se ha hecho del servicio civil, como en el caso de Gran Bretaña o de España, en donde gobiernos de signo laborista o socialista insistieron en las virtudes de sus respectivos sistemas calificados severamente por su rigidez y elitismo, características estructurales de dichos sistemas. Sin embargo, en el caso español, por ejemplo, de manera explícita se reconoce que “el servicio civil ha sido un vehículo fundamental para adaptar las estructuras estatales a principios más democráticos; integrar la economía y el sector público al marco global y regional; y, gestionar la expansión del estado Benefactor en momentos en los que éste declinaba en otros países europeos”.16 Esta paradoja parece resolverse cuando en análisis cuidadosos de los diferentes sistemas de carrera profesional para funcionarios, se señala que éstos han resultado útiles y hasta indispensables para transitar de: primero, sistemas autoritarios o democráticos en los que se pudo tener responsabilidad no sólo frente al a autoridad ejecutiva sino frente a los partidos ganadores. Segundo, de contextos socioeconómicos corporativos a competitivos. Tercero, de estructuras centralizadas a descentralizadas incorporando sistemas también descentralizados de gestión y una división funcional de personal. En España, por ejemplo, se señala que “la descentralización de los recursos humanos es una de las principales motivaciones de los cambios introducidos en la reforma del sistema de servicio civil; el propósito fue el de alcanzar un equilibrio entre innovación, como es la introducción

del sistema de puestos y la continuidad representada por el sistema de cuerpos”.17 Este cambio obliga a que sólo los niveles inferiores puedan ser llenados por vía de contratos, el resto debe corresponder a los servidores de carrera, y dejan de existir puestos asignados a un cuerpo en particular. Finalmente, han contribuido a reconceptualizar la función pública: pasando de mission guiders a servidores responsables y con responsabilidad por las políticas públicas y sus resultados. En Gran Bretaña se descentraliza la Comisión del Servicio Civil en 1991 y aparecen las agencias Civil Service Comissioners, Recruitment and Assesments Agencies. Se pasa de un sistema tradicional y centralizado, fundamentalmente por el Departamento del Tesoro y en el que el reclutamiento se hacía a través del Comisión del Servicio Civil a una estructura más abierta en la que el Departamento del Tesoro sigue influyendo como instancia central y coordinada con la Oficina del Servicio Público, pero cediendo facultades de reclutamiento a las agencias mencionadas. Es importante destacar que “el concepto de misión a pesar de las reformas neogerenciales, sigue siendo un compromiso con la carrera: trabajar para el gobierno en turno sin importar su color político”.18

La Regulación del Servicio Civil Otro tema que forma parte de los presupuestos que enmarcan la organización y desempeño de los servicios de carrera es el que se refiere a su regulación. En muchos países se ha insistió en que es necesario que éstos sean regulados por ley y no por actos

administrativos puesto que por ser de carácter nacional no pueden quedar normados por regulación secundaria. Otra razón más es la relacionada con la necesidad de que la regulación del servicio civil contradiga disposiciones en materia de derecho laboral, lo que obliga a tener normas de la misma jerarquía jurídica y obligatoriedad. En algunos casos, no se ha podido promover reformas de fondo a los sistemas de carrera, por el impacto que éstas tendrían en la legislación laboral, la que en muchos aspectos puede resultar obsoleta. También se hace necesario el que la regulación tenga carácter y fuerza de ley, puesto que, por ejemplo, en el caso de los países europeos integrantes de la Unión Europea, se ven en la necesidad de adecuar su legislación ala generada para el conjunto de la Unión. De hecho, el tema de los servicios de carrera ha sido uno de los que ha provocado mucha discusión, puesto que aparecen toda clase de diferencias entre un país y otro, lo que dificulta la posibilidad de proponer condiciones homogéneas para el conjunto de países. Cada sistema, sin embargo, está regulado por normas propias, como el Statut General des Functionnaires, para el caso francés.

Capacidad Discrecional y Servicio Civil

En casi todos los países existe la posibilidad de nombramientos discrecionales por parte del gobierno en turno, lo que sólo en el límite o frente a situaciones de abuso de esta prerrogativa, como sucedió en el gobierno de Margaret Thatcher, parece atentar contra la organización y desempeño del

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sistema de carrera. En muchos casos estas designaciones deben hacerse considerando a los miembros del servicio civil. En España operaba de esta manera hasta 1918. En los Estados Unidos el llamado spoil-system es un procedimiento regulado por el sistema de carrera. En Gran Bretaña los puestos más altos escapan a los controles del Civil Service, durante el gobierno conservador de Thatcher se presentó el programa Next Steps en 1988, el que significó un cambio que ha sido calificado de radical al reorganizarse la estructura del gobierno central y sus departamentos, con repercusiones importantes en el servicio civil. En 1966 y bajo la influencia del ombusdman sueco, se establece la Comisión Parlamentaria para la Administración, que significó un importante avance en relación con la responsabilidad ministerial. En 1968, el Informe Fulton, empieza a enfatizar los valores gerenciales sin deteriorar la asombrada coherencia y continuidad del Civil Service. En 1994, el gobierno anunció la creación del Senior Civil Service, incorporando desde el nivel cinco de la jerarquía administrativa hasta el más alto, lo que representó un desplazamiento de los servidores públicos, permitiendo el acceso de más de cien funcionarios de fuera del servicio.19

La Función Pública y la Opinión Ciudadana En términos generales se puede afirmar que el desempeño de los funcionarios públicos no ha sido un elemento clasificado de manera positiva por la opinión pública. De hecho, en la revisión del papel del Estado y de frente a una sociedad más demandante y participativa, ha sido necesario incluir en las propuestas de reforma la necesidad de recuperar la credibilidad de la sociedad en la función pública y en sus funcionarios. De ahí que en, algunos países, como por ejemplo los Estados Unidos, la propuesta de cambio incluida en la National Performance Review20 haya subrayado la importancia de lo que en ella se identifica como “cliente”, esto es, el usuario o ciudadano que tiene derecho a exigir mejores servicios y atención puesto que es un contribuyente. Todo ello con la intención de recordar la distancia entre la función pública y la ciudadanía.

Conclusiones Pueden darse cualquier cantidad de esfuerzos en la redefinición del Estado, cuya expresión más visible derivada de la corriente identificada como neoliberal se traduce en su reducción, pero éste no mejorará su desempeño a menos que los cambios impacten también la dinámica interna del Estado, donde adquieren una particular relevancia los sistemas civiles de carrera. “La existencia de un servicio civil de carrera profesional, afirma Oscar Oszlak, es uno de los atributos fundamentales del stateness, esto es21, de la condición del ser del Estado”. Gran parte de las reformas introducidas en los servicios de carrera en la búsqueda de una adecuación mejor al os cambios obligados en los entramados estatales, han ido respondiendo de manera desigual, pero gradual, al fortalecimiento de criterios de gestión y management, sin que se pueda decir que se perdió el ethos de las carreras profesionales, cimentado en criterios como la experiencia que favorecía los ascensos y convertía a los funcionarios en políticos permanentes con capacidad probada en el polycymaking y en la negociación. Los sistemas de carrera parecen haberse fortalecido en la medida en la que en sistemas pluralistas, en dónde el fenómeno de la alternancia forma parte de la cultura democrática, se ha conocido la experiencia de gobiernos de coaliciones. Bajo ese supuesto se ha requerido un servicio civil ligado al gobierno, que sin politizarse (en el sentido partidista) permita el cambio sin alterar la normalidad legal y administrativa.22 Las prácticas tradicionales quedan en muchos casos arraigadas a pesar del embate modernizador. Pertenecer a algún partido político puede incluso llegar a ser motivo para que un funcionario de carrera pueda ser cesado del puesto, lo que habla de la resistencia a la politización que dichos sistemas están sufriendo. Pero al mismo tiempo, están buscando permanecer introduciendo mecanismos que rompen con la estructura original de los mismos al facilitar, por ejemplo, nombramientos de personal nuevo o al multiplicar compensaciones (fuera del salario) para darle la vuelta a la legislación laboral. Parecería que el fortalecimiento de los sistemas de carrera se debate en medio de un movimiento que parece jalarlos en direcciones opuestas. Por un lado, una buena par-

te de los sistemas vigentes para permanecer y seguir siendo útiles en regímenes más abiertos, plurales y democráticos, deben ser revisados a la luz de los presupuestos que presionan hacia una administración moderna; orientación por servicio y no normativa, transparencia, evaluación del desempeño y rendición de cuentas. Pero por otro, esta misma presión que se acompasa con la exigida por los intercambios internacionales, les pide mayor coherencia interna en sus presupuestos estructurales básicos: neutralidad, eficiencia y estabilidad. La doble exigencia no parece fácil de satisfacer. Lo que sí resulta claro, es que a pesar de la crítica que han recibido estos sistemas sobre todo en momentos de revisión de las atribuciones del Estado, aparece una clara intención de hacerlos partícipes de esos cambios y de ninguna manera prescindir de ellos. Notas

1 Theo Tonen y Jos C. N. Raadshelders, “Public sector reform in western europe”, Civil service systems in comparative perspective, School of Public and Environmental Affairs, Indiana university, 5-8 april, 1997. 2 Ibid. 3 Ibid. 4 Juan espíndola mata, “Servicio civil en Francia”, El Coleigo de México, s/f, (mimeo). 5 Geoffrey K. Fry, “El caso de Gran Bretaña”, Civil Srvice Systems..., op. cit. 6 Salvador Parrado-Diez, “Spain:transition of the civil service system”, ibid. 7 J. Espíndola , op. cit. 8 John Halligan, “El sistema de servicio civil Australiano”, Civil Service Systems..., op. cit. 9 G. K. Fry, ibid. 10 S. Parrado diez, op. cit. 11 J plan for the development of a serior civil. C. Korsmit y B. Velders, “Action public service in Netherlands”, ibid. 12 B. Guy Peters, “Politicians and burocrats in policymaking”, en Jan Erik-Lane (ed.), Bureaucracy and public choice, Londos, Sage Publications, 1987. 13 J. Espínola, op. cit. 14 G. K. Fry, op. cit. 15 María del Carmen Pardo, “El servicio civil de carrera en México: un imperativo de la modernización”, Gestión y Política Públia, vol. 4, núm 2, México, segundo semestre. 16 S. Parrado-Diez, op. cit. 17 Ibid. 18 G. K. Fry, op. cit. 19 Ibid. 20 Inspirada en la famosa obra del Gaebler y Osborne Reiventing goberment, es el resultado del trabajo de un grupo de distinguidos especialistas, en el que se incluye a Osborne, que trabajan sobre la idea del Total quality management con el fin de lograr (reinventgar) el gobierno para que “haga más con menos”. Estos trabajos estuvieron presididos por el vicepresidente Al Gore. Citadop or John Kamensky “The U.S. reform experience: the national performance review” ibid. 21 Oscar Oslak, “El servicio civil argentino: una búsqueda inconclusa por identificar”, ibid. 22 G. K. Fry, op. cit.

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Paradojas de la Reforma Constitucional en América Latina Por: Gabriel L. Negretto

Profesor del CIDE de México y especialista en temas de diseño y cambio institucional en América Latina Journal of Democracy en Español NOTAS 1. Sólo la constitución de Venezuela de 1999 y la constitución de Ecuador de 2008 contemplan la revocatoria de mandato del ejecutivo a nivel nacional. 2. Antes de 1994 Argentina tenía un sistema de colegio electoral, pero funcionaba en los hechos como mayoría relativa. Ver Gabriel Negretto, “Argentina: Compromising on a Qualified Plurality System”, en Josep Colomer (ed.), Handbook of electoral System Choice (New York: Palgrave, 2004), pp 110-120. 3. Ver Gabriel Negretto, “La Reforma Electoral en América Latina: Entre el Interés Partidario y las Demandas Ciudadanas”, en Arturo Fontaine, Cristian Larroulet, Jorge Navarrete e Ignacio Walker (eds.), Reforma del Sistema Electoral Chileno (Santiago de Chile: PNUDCIEPLAN-CEP, 2009b), 63-103. 4. Se cuenta como reforma todo cambio en la fórmula para elegir diputados, cambios de al menos un 25 por ciento en la magnitud promedio de distrito o en el tamaño de la legislatura, y cambios en el umbral legal para elegir diputados. 5. Ver Gabriel Negretto, “Choosing How to Choose Presidents; Parties, Military Rulers, and Presidencial Elections in Latin America”, Jaurnal of Politics 68 (2006): 412-433; y Gabriel Negretto, “Political Parties and Institutional Design: Explaining Constitutional Choice in Latin America”, British Journal of Political Science, 39 (2009ª): 117-139. 6. Ver José Antonio Cheibub, Presidentialism, Parliamentarism, and Democracy (New York: Cambridge University Press, 2007). 7. Anteriormente la Cámara de Diputados Podía formular observaciones a los ministros, pero que se tramitaban por escrito al Presidente de la República. 8. La constitución de Ecuador de 2008 otorga al presidente la capacidad de disolver la asamblea legislativa cuando ésta se arrogue competencias que no le corresponden o en situaciones de emergencia. Aunque este procedimiento no se halla vinculado a un proceso de censura parlamentaria (eliminado en 1998), pudiera contarse también como una disminución (indirecta) del control del congreso sobre el gobierno. 9. Aunque no se revisan en este ensayo las reformas especificas ocurridas en materia de justicia, es preciso notar que existe también una tendencia a incrementar el poder del control de los jueces sobre la constitucionalidad de los actos de gobierno y de las leyes. Ver Patricio Navia y Julio Ríos-Figueroa, “The Constitutional Adjudication Mosaic of Latin America”, Comparative Political Studies 38 2005) 189-217. 10. No obstante ello, constituciones como las de Brasil y Paraguay preservaron en parte algunas de las prerrogativas legislativas que tenía el presidente bajo la constitución autoritaria. 11. Gabriel Negretto, Political Parties and Institutional Design”, 118-120. 12. Antes de terminar este trabajo, el presidente de Venezuela logró aprobar una enmienda que le posibilita reelegirse indefinidamente y se adoptó una nueva constitución en Bolivia que permite al presidente reelegirse por una sola vez. Es probable ver más de estos cambios en el futuro inmediato, dadas las presiones que existen en otros países para flexibilizar la reelección presidencial. 13. Por ejemplo, introducir cambios al aparato administrativo del Estado, fuente de muchos de los problemas que afectan el desempeño de las democracias en la región, no requiere normalmente reformas a la constitución.

Un argumento muy difundido en la Ciencia Política es que el cambio de instituciones es poco frecuente e incremental. En tanto los cambios de reglas son costosos y generan incertidumbre, los actores políticos prefieren mantener las instituciones existentes o, de reformarlas, realizar cambios menores y de detalle. Este razonamiento es particularmente apropiado cuando se trata de reglas constitucionales, cuya reforma requiere por lo general la formación de amplias coaliciones y los efectos de las nuevas reglas son muchas veces impredecibles. Sin embargo, esta hipótesis no se verifica en contextos políticos y sociales cambiantes. De 1978 a 2008, todos los países de América Latina han reemplazado o reformado, muchas veces en forma drástica, sus constituciones. Lo mismo ha ocurrido con leyes secundarias que regulan aspectos fundamentales del régimen político, como es el sistema electoral. El propósito de este ensayo es analizar el contenido y dirección de las reformas constitucionales realizadas durante las últimas tres décadas, sus posibles efectos sobre la calidad de la democracia en la región, y el impacto del cambio frecuente de reglas sobre el valor de las constituciones como normas fundamentales del régimen político. Las reformas constitucionales en América Latina presentan varias paradojas y contradicciones. Desde el punto de vista de su contenido, muchos cambios buscan fortalecer la ciudadanía y promover el ejercicio compartido y consensual del poder. Tal es el caso de la expansión de los derechos individuales y colectivos, la adopción de reglas electorales pluralistas, y el intento de atenuar los poderes de gobierno de los presidentes. Al mismo tiempo, sin embargo, existen cambios que buscan centralizar el poder, como es el aumento de los poderes legislativos de los presidentes y las normas que facilitan la reelección presidencial. Por último, hay reformas orientadas a disminuir el poder de las dirigencias partidarias, como la personalización del voto, cuyo efecto sobre la calidad de la representación democrática es incierto. Desde el punto de vista del constitucionalismo, resulta beneficioso adaptar las constituciones teniendo en cuenta la experiencia pasada y el surgimiento de nuevos contextos políticos y sociales. Esto incrementa la probabilidad de éxito de las nuevas democracias y la estabilidad de sus instituciones. Sin embargo, la amplitud y la frecuencia de los cambios constitucionales en América Latina, en muchos casos al servicio de intereses políticos de corto plazo, pueden disminuir la autoridad de las constituciones y reforzar la cultura de débil apego a la ley que caracteriza a muchas sociedades en la región.

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Causas del Cambio Constitucional Como puede observarse en la Tabla 1, de 1978 a 2008 se han sancionado 15 nuevas constituciones en América Latina. Excepto Bolivia, Costa Rica, México, Panamá, República Dominicana y Uruguay, todos los países de la región crearon al menos una nueva constitución durante ese período. El caso extremo es Ecuador, que al año 2008 cuenta ya tres distintas constituciones. Por otra parte, un total de 17 constituciones, tanto posteriores como anteriores a 1978, han sufrido reformas, a un promedio de 8 por constitución. Se pueden distinguir tres eventos que han inducido a la creación y reforma de constituciones: cambios a nivel del régimen político, crisis políticas, y cambios en las preferencias o distribución de poder entre los principales actores políticos.

Al igual que en otros períodos históricos, cambios políticos profundos, como por ejemplo el paso de un régimen autoritario a uno democrático, han dado lugar a la creación de nuevas constituciones en América Latina durante las últimas tres décadas. Esto ocurrió en Brasil en 1988, en Ecuador en 1978, en Perú en 1979, en Honduras en 1982, en El Salvador en 1983, en Guatemala en 1985, y en Paraguay en 1992. En estos países se optó por crear una nueva constitución debido a que el régimen autoritario saliente había reemplazado la constitución democrática anterior, el país carecía de experiencia democrática previa, o bien la última constitución democrática había caído en desprestigio. En ausencia de estas condiciones, otros países simplemente optaron por restaurar la constitución existente durante el último régimen democrático (Ver Tabla 1).

Tabla 1. Reemplazos y Reformas Constitucionales en América Latina, 1978-2008 PAIS Argentina

CONSTITUCIONES VIGENTES 1853 1994

Bolivia

1967

Brasil

1988

Chile Colombia Costa Rica

NUEVA CONSTITUCION

0 Si Si

16 0

1886 1991

0 4

1925 1980

REFORMAS*

1949

1978

1998

2008

El Salvador

1983

Guatemala

1985

Honduras

1982

México

1917

Nicaragua

1987

Panamá

1972

Paraguay

1992

1979

1993

Ecuador

Perú

26 Si

3 5

República Dominicana

1966

Uruguay

1967

1961

Venezuela

1999

TOTAL

140

PROMEDIO PAIS

1,4

0,83

7,7

* Reformas contabilizadas por año en que se realizaron enmiendas. Fuente: Elaboración propia basada en Constituciones Hispanoamericanas www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones. Political Database of the Americas www.georgetown.edu/pdba y diversas fuentes locales.

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También se han precipitado reemplazos y reformas constitucionales ante crisis políticas que hicieron inviable o inconveniente mantener las instituciones vigentes. La decisión de reemplazar o reformar la constitu ción en estos casos fue precedida por un conflicto político extremo o por una percepción de crisis compartida por la clase política, los medios de comunicación, y la opinión pública. Existen varios ejemplos recientes de este fenómeno en América Latina, como las constituciones de Colombia de 1991 y de Ecuador de 1998, y las reformas constitucionales de 1995 en Bolivia y Nicaragua, de 1993 en Guatemala, y de 2000 en Perú. Por último, muchos cambios constitucionales se han hecho con propósitos puramente partidistas, para redistribuir poder o mejorar la imagen de un gobierno ante la opinión pública. A veces un presidente o un partido introducen reformas a la constitución vigente porque tienen la capacidad de hacerlo y perciben que existe un conjunto alternativo de reglas que les permitiría obtener una ventaja electoral o incrementar su poder de decisión e influencia en el futuro. Tal fue el caso de los cambios constitucionales que tuvieron lugar en Argentina en 1994, en Chile en 1989, en Ecuador en 2008, en República Dominicana en 1994, en Perú en 1993, en Uruguay en 1996, y en Venezuela en 1999. Otras veces se han hecho cambios cuando existe una crítica de la ciudadanía al funcionamiento del régimen democrático y los partidos perciben que una reforma constitucional pudiera apaciguar dicha crítica y mejorar su imagen ante el electorado. Varias de las reformas constitucionales por consulta popular que tuvieron lugar en Ecuador, como las de 1994 y 1997, encuadran en esta categoría. Los eventos que motivan el reemplazo o la reforma de constituciones tienen impacto sobre el contenido de los cambios. Las constituciones de transición a la democracia suelen incluir amplias declaraciones de derechos y garantías denegados o limitados durante períodos autoritarios. Las constituciones de crisis buscan superar las deficiencias institucionales que llevaron a la crisis. Por ejemplo, los constituyentes de 1991 en Colombia fortalecieron los derechos individuales, crearon canales de participación ciudadana e incrementaron la independencia y poderes de la justicia, por entender que la exclusión social, la apatía política y la debilidad de la justicia causaron el fracaso del Estado en contener la violencia en ese país. Las reformas que buscan imponer una ventaja partidista típicamente introducen nuevas reglas electorales o cambian las reglas de decisión. Las que pretenden fortalecer la imagen del gobierno ante el electorado suelen crear normas de “ética” en la administración pública, la actividad partidaria, o en los congresos. Desde luego, todas estas categorías se entrecruzan en la realidad y los constituyentes suelen perseguir más de un objetivo a la vez en los distintos cambios de reglas.

Tendencias de Reforma Si tomamos en cuenta las nuevas constituciones y las reformas más importantes, podemos observar una gran variedad en los cambios de reglas por país. Esta variedad es aún mayor si incluimos en el análisisreformas complementarias en leyes secundarias, como las que afectan el funcionamiento del sistema electoral. No obstante esta complejidad, es posible observar ciertas tendencias de reforma. Me concentraré en el sentido de los cambios ocurridos en tres áreas de diseño constitucional: derechos y garantías, reglas electorales, y distribución de poderes entre ramas de gobierno. Fortalecimiento de los Derechos Ciudadanos. Desde los orígenes del constitucionalismo latinoamericano, en las primeras décadas del siglo XIX, las constituciones de la región incluyeron cartas de derechos. Sin embargo,

se establecían a menudo límites, implícitos o explícitos, al ejercicio universal de los derechos por razones de clase, religión, e incluso origen étnico, así como restricciones importantes en caso de emergencias políticas. En el siglo XX, los límites al ejercicio universal de los derechos individuales fueron desapareciendo y muchas constituciones en América Latina fueron pioneras en materia de creación de nuevos derechos, como los llamados derechos sociales. En las últimas tres décadas se observa una notable expansión en materia de derechos y garantías individuales, sin duda como reacción a un pasado autoritario en el que frecuentemente se dieron violaciones masivas a los derechos humanos básicos. Aparecieron así nuevos derechos tendientes a proteger la privacidad y la identidad de las personas, derechos del consumidor, derecho a la información, y protecciones contra la discriminación por razones de raza, género o religión. Se expandieron también las acciones judiciales tendientes a prevenir la violación de derechos individuales, como la acción de amparo, y acciones para la protección inmediata de derechos, como el mandado de seguram;a de la constitución brasileña de 1988 y la acción de tutela de la constitución colombiana de 1991. Con pocas excepciones, las nuevas constituciones y reformas han mantenido o aumentado el reconocimiento de derechos sociales. Se puede observar también en las nuevas constituciones de varios países, como Bolivia, Colombia, Ecuador, Guatemala, Paraguay, y Venezuela, derechos de tipo comunitario, como son los derechos políticos, territoriales y culturales de las comunidades indígenas. En forma menos sistemática, pero creciente, se han ampliado los derechos políticos de los ciudadanos. Fruto de la crisis de representación que aqueja a muchos países de la región, las nuevas constituciones y reformas han buscado fortalecer la democracia participativa, creando derechos de participación política distintos del voto, como la iniciativa legislativa, el referéndum legislativo, el referéndum constitucional, y, en forma menos frecuente, la revocatoria de mandato. A diferencia de la expansión de los derechos y garantías individuales, y del reconocimiento de derechos colectivos, que fortalecen la autonomía individual y expanden la ciudadanía, el impacto de los nuevos derechos de participación política es más ambiguo. En muchos casos, las restricciones impuestas al ejercicio de derechos como la iniciativa legislativa popular hacen muy difícil su puesta en práctica. Otros instrumentos de democracia participativa, como son los referendos constitucionales y legislativos, pueden funcionar y han funcionado en los hechos como instrumentos de pugna entre poderes o como mecanismos de movilización popular para plebiscitar políticas y planes de reforma favorables al gobierno. Con todo, en la medida en que los nuevos canales de participación pueden tener efectos impredecibles, a veces desfavorables para los intereses del gobierno de turno, es posible contarlos como un elemento de posible contención a la centralización del poder. Adopción de Reglas Electorales Incluyentes. A pesar de la variación y contrastes entre países, otra tendencia de las reformas constitucionales de los últimos 30 años es la opción de los constituyentes a favor de reglas electorales que en vez de forzar la concentración del voto en las candidaturas de uno o dos partidos facilitan una competencia electoral multipartidista. Estos cambios se visualizan claramente en materia de fórmulas para elegir presidente. La fórmula de mayoría relativa fue predominante en América Latina antes de 1978. Desde entonces, sin embargo, sólo 5 países en la región eligen al presidente por esa fórmula (Honduras, México, Panamá, Paraguay,

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y Venezuela). De los 13 países restantes, 9 utilizan la fórmula de mayoría absoluta, y 4 la de mayoría relativa calificada (es decir, mayoría relativa con un umbral mínimo de votos). La mayoría relativa para elegir presidente, donde obtiene la presidencia el candidato que más votos obtenga, es la fórmula más restrictiva sobre la competencia electoral pues concentra el voto popular en uno o dos candidatos principales. La mayoría absoluta, al requerir que un candidato obtenga más del 50 por ciento de los votos para ganar la elección, establece un umbral difícil de alcanzar y por tanto favorece la aparición de candidatos de pequeños partidos que pugnan por pasar a una segunda vuelta, o bien negociar sus votos a favor de uno de los dos contendientes principales. La mayoría relativa calificada exige umbrales menores al 50 por ciento de los votos para ganar, usualmente entre el 30 y el 45 por ciento. Si bien es una regla más restrictiva que la mayoría absoluta, provee más incentivos que la mayoría relativa para la competencia entre múltiples candidatos. Si tomamos en cuenta la fórmula para elegir presidente usada en la última elección registrada antes del año 1978 y contamos las reformas ocurridas desde entonces hasta 2008, se registraron 13 cambios de fórmula. Estos cambios se orientan claramente a hacer más inclusivo el sistema electoral. Ocho de las trece reformas (Argentina 1994, Brasil 1988, Colombia 1991, Ecuador 1978, Nicaragua 1995, Perú 1979, República Dominicana 1994, Uruguay 1996) cambiaron de fórmulas de mayoría relativa a mayoría absoluta o mayoría relativa calificada. En otras 3 reformas, como la de Chile de 1989, El Salvador de 1983, y Guatemala de 1985, la fórmula de mayoría absoluta ya existía para la elección presidencial, pero se sustituyó la segunda vuelta en el Congreso por una segunda vuelta en el electorado. Sólo en dos casos, Ecuador en 1998 y Nicaragua en 2000, la fórmula se tornó más restrictiva, al disminuir el umbral de votos requeridos para ganar la elección presidencial en primera vuelta. La variación es más marcada y la tendencia menos clara en materia de sistemas para elegir diputados. Sin embargo, también aquí es posible visualizar una opción mayoritaria de los constituyentes a favor de reglas inclusivas. En primer lugar, ninguna constitución adopta reglas puramente mayoritarias, sea de mayoría relativa o absoluta, para la elección de diputados. En todas las democracias de la región se eligen diputados por regla de proporcionalidad. Desde luego, la proporcionalidad puede ser más o menos atenuada dependiendo de factores distintos a la fórmula, como la magnitud del distrito, el tamaño de la legislatura, o el umbral legal de representación. Sin embargo, aún tomando en cuenta estos elementos es posible observar una opción mayoritaria a favor de sistemas electorales más proporcionales y por tanto más inclusivos. Tomando en cuenta tanto reformas constitucionales como reformas a leyes de elecciones, se pueden contar 32 reformas electorales importantes al sistema de elección de diputados entre 1978 y 2008. La mayoría de estas (19) aumentan la proporcionalidad del sistema electoral, sea por adoptar una fórmula que mejora la posición de los partidos pequeños, porque se aumenta la magnitud promedio de los distritos -usualmente como resultado de aumentar el tamaño del congreso- o porque se elimina un umbral legal preexistente para obtener representación. Las restantes reformas (13) se han movido en una dirección opuesta, sea por adoptar fórmulas que favorecen a los partidos más grandes, porque se disminuye la magnitud promedio del distrito, o porque se crea un umbral para obtener representación. La Tabla 2 resume las reformas electorales realizadas tanto en materia de elección presidencial como de diputados. Para una visión muy difundida en la Ciencia Política, el tener reglas electorales inclusivas empeora el desempeño de un régimen político, sobre

Tabla 2. Reformas Electorales en América Latina, 1978 - 2008 SISTEMA ELECTORAL

REFORMAS

MAS INCLUSIVO

MENOS INCLUSIVO

Presidente

11 (.85)

2 (.15)

Diputados

19 (.59)

13 (.41)

Fuente: Elaboración propia basada en Negretto ( 2006; 2009b).

todo si como ocurre en América Latina el régimen es de tipo presidencial. Supuestamente, la división de poderes hace difícil la coordinación entre presidente y congreso para elaborar políticas públicas y tomar decisiones políticas cuando la legislatura está compuesta por varios partidos y el partido del presidente carece de mayoría. Esta visión, sin embargo, es discutible. En primer lugar, no queda claro que el multipartidismo sea exclu sivamente fruto de las reglas electorales, sino que frecuentemente son los partidos los que crean reglas electorales acordes a una dinámica preexistente. Por ejemplo, la adopción de fórmulas de mayoría absoluta para elegir presidente fue hecha por coaliciones multipartidistas que buscaban preservar un pluralismo partidario preexistente o por partidos tradicionales declinantes que buscaban dispersar el poder electoral de nuevas fuerzas. En segundo lugar, muchos trabajos empíricos recientes demuestran que el multipartidismo no es en sí mismo un factor que disminuya la provisión de políticas públicas o comprometa la estabilidad política de una democracia presidencial. Por el contrario, es posible argumentar que en sociedades plurales, como son la mayor parte de las que existen en América Latina, un sistema multipartidista permite tomar decisiones políticas más representativas y generar por tanto mayor apoyo entre la población. Personalización del Voto. Otra característica saliente de los recientes cambios institucionales en América Latina es la tendencia a incrementar la influencia de los votantes sobre la selección de representantes por medio de distintas variantes de voto preferencial. Estas reformas, al igual que las que permiten la elección de candidatos independientes, reducen el tamaño de los congresos, o imponen normas de ética en las actividades parlamentarias, han surgido en muchos países como respuesta de la clase política ante el descrédito creciente de los partidos y los congresos ante los ciudadanos. Una de las críticas ciudadanas más frecuentes en contextos de crisis de representación es que las cúpulas partidarias monopolizan la selección . de candidatos que compiten por posiciones legislativas. Este monopolio se considera a menudo una fuente de corrupción, pues des vincula a los legisladores de los votantes, convirtiéndolos en delegados de los dirigentes del partido más que en representantes de los ciudadanos. Una de las instituciones aparentemente responsable de ese divorcio son los sistemas que sólo permiten a los electores votar por listas cerradas de múltiples candidatos, a quienes solo pueden aceptar o rechazar. Para superar esta crítica y mejorar su imagen ante la opinión pública, los partidos en varios países han impulsado reformas que introducen mecanismos de voto personalizado, sea creando o aumentando el número de distritos en los que se elige un solo candidato, o permitiendo que en los distritos donde se elige más de un candidato los votantes puedan expresar sus preferencias en forma individualizada, como ocurre en el caso de las listas flexibles (donde existe un orden de candidatos pero ese orden se puede alterar por medio del voto individualizado) y las listas abiertas (donde no existe orden entre los candidatos). De 1978 a 2008 es posible contar 9 reformas que afectan el carácter

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partidario o personalizado del voto. Como se observa en la Tabla 3, la mayoría de ellas (7) fueron hacia una mayor personalización del voto. En estos casos, la mayor personalización del voto se produce por la introducción de votaciones nominales (Bolivia 1995 y Venezuela 1993), de listas abiertas (Perú 1979, Ecuador 1998, y Honduras 2004), o por la inclusión de un voto preferencial en listas anteriormente cerradas y bloqueadas (Panamá 1983, y República Dominicana 2001).

Tabla 3. Personalización del Voto en América Latina, 1978 - 2008 SISTEMA ELECTORAL

REFORMAS

Presidente Diputados

MAYOR

MENOR

PERSONALIZACION

11 (.85)

2 (.15)

19 (.59)

13 (.41)

Fuente: Elaboración propia basada en Negretto (2009b).

El impacto de estas reformas es incierto. En principio, una vinculación más estrecha entre candidatos y votantes podría facilitar la rendición de cuentas de los representantes. Sin embargo, en el contexto de países con altos niveles de pobreza y desigualdad y con partidos de escasa consistencia ideológica, la personalización del voto puede aumentar el riesgo de cooptación clientelista del voto por parte de los candidatos. También puede contribuir a agravar aún más la crisis de representación al debilitar a los partidos y disminuir los incentivos de los legisladores para la provisión de políticas públicas. El impacto puede variar de acuerdo al tamaño y magnitud de los distritos, los procesos de selección de candidatos al interior de los partidos, y el valor de las etiquetas partidarias como indicadores de programas de gobierno, entre otros factores. Pero los riesgos mencionados son patentes en los casos de personalización más extrema del voto, como ocurre con la introducción de listas abiertas. Atenuación del Poder Presidencial. Desde la década de los 80, se debatió extensamente en América Latina, principalmente en el ámbito académico pero también en el político, la posibilidad de sustituir el tradicional diseño de separación de poderes del régimen presidencial por uno que incluyera elementos de tipo parlamentario, como la responsabilidad política del jefe de gobierno ante el congreso. La idea central era evitar la dinámica de conflicto institucional y parálisis legislativa que podía afectar a los presidentes minoritarios en situaciones de crisis. A poco de iniciada la ola de democratización en la región, también se discutieron en muchos países las deficiencias asociadas a la excesiva concentración de poderes en el ejecutivo, y se propusieron distintas reformas orientadas a fortalecer al congreso, la justicia, las autoridades locales, y las agencias de control independientes del ejecutivo. Las propuestas de “parlamentarización” que llegaron a ser seriamente consideradas, como las que se plantearon en Brasil y Argentina a mediados de los años 80, no buscaban eliminar la figura presidencial, ni siquiera debilitarla. Más bien se quería preservar un presidente electo, que mantendría poderes legislativos considerables, y crear a la par un cargo de primer ministro o jefe de gobierno, sujeto a responsabilidad parlamentaria. No obstante su carácter moderado, ningún país terminó adoptando estas propuestas. Sin embargo, varias reformas constitucionales incorporaron instituciones híbridas, que sin alterar la lógica del régimen presidencial fortalecieron el poder de control del congreso sobre los ministros de gabinete. Por ejemplo, al mismo tiempo que muchas constituciones y reformas mantuvieron pode-

res preexistentes del congreso para controlar políticamente a los ministros, como la constitución de Ecuador de 1978 y de Perú de 1979, la reforma constitucional de 1995 en Bolivia, y la reforma constitucional de 1996 en Uruguay, otras los expandieron. La constitución de El Salvador de 1983, la reforma constitucional de 1995 en Nicaragua, y la constitución de Paraguay de 1992, le otorgaron al congreso el poder no sólo de citar ministros para recabar información sobre asuntos específicos, sino también de formularles observaciones tendientes a rectificar las políticas que se implementan bajo su jurisdicción. La reforma constitucional de 2005 en Chile otorgó al congreso la facultad, antes inexistente, de interpelar en forma personal a los ministros de gabinete.? En forma más radical, otros cambios, como la constitución de Colombia de 1991, o la constitución de Argentina de 1994, le otorgaron al congreso la facultad de destituir ministros. Como se muestra en la Tabla 4, de 10 reformas en esta materia, sólo 3 (Ecuador 1998, Perú 1993, y Venezuela 1999) disminuyeron el poder de control del congreso sobre el gabinete. En un mismo sentido, es posible observar una tendencia a introducir mayores límites y controles en materia de poderes de nombramiento de los presidentes. Sea como efecto derivado de procesos de democratización que restauraron la celebración de elecciones locales, o como parte de procesos de descentralización política, el poder de los presidentes de nombrar autoridades ejecutivas locales o regionales se ha visto disminuido desde 1978. Por ejemplo, la reforma de 1995 en Bolivia, la reforma de 1986 en Colombia, y la constitución ecuatoriana de 1998 establecieron o extendieron elecciones populares de alcalde. Entretanto, las constituciones de Colombia de 1991 y de Paraguay de 1992, y las reformas constitucionales de 2002 en Perú, y de 1989 en Venezuela, introdujeron en esos países la elección popular directa de gobernadores o autoridades ejecutivas regionales.

Tabla 4. Poderes de Gobierno de los Presidentes en América Latina, 1978 - 2008 PODERES

REFORMAS

INCREMENTAN CONTROL DEL CONGRESO

DISMINUYEN CONTROL DEL CONGRESO

Control de Ministros

7 (.70)

3 (.30)

Fuente: Elaboración propia basada en Negretto (2009a).

Varias nuevas constituciones y reformas han restringido también el poder de los presidentes de nombrar jueces a la corte suprema o corte constitucional con el fin de fortalecer la independencia judicial. Por ejemplo, luego de las reformas de 1994 en Argentina y México, se requiere que los presidentes ratifiquen sus nombramientos para jueces de la corte suprema por dos terceras partes, en vez de una mayoría simple, de los miembros del senado. Luego de la constitución de 1991, el presidente en Colombia carece de exclusividad sobre el poder de nominación de magistrados de la corte, que ahora comparte con otros órganos. Reformas similares han ocurrido en relación al poder de nombramiento de los presidentes sobre el procurador general, fiscales, organismos de control de la administración, y directorios del banco central. Ciertamente, no todas estas reformas tienen el potencial de alterar fundamentalmente la centralización del poder en manos de los presidentes. Por ejemplo, las mayorías exigidas y otras trabas institucionales hacen difícil implementar los nuevos mecanismos de control parlamentario sobre ministros. Por otra parte, los presidentes disponen de vastos recursos ma-

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teriales e institucionales para influenciar a los legisladores e inducir decisiones conformes a sus preferencias. De todas maneras, el intento reciente de moderar los poderes de gobierno y nombramiento de los presidentes es un paso a favor de procesos de decisión más acordes a los principios de un régimen democrático pluralista. Se rompe así con la tendencia histórica en América Latina, de inspiración “bolivariana”, de promover la gobernabilidad reforzando los poderes del presidente. Expansión del Poder Presidencial. Miradas en conjunto con la adopción de reglas electorales inclusivas, la atenuación de algunos de los poderes que tradicionalmente se han concentrado en el ejecutivo, sugiere el surgimiento de un diseño constitucional que busca dispersar el poder y crear procesos de decisión de tipo consensual. Esta tendencia, sin embargo, no aplica por igual a otras áreas de distribución de poderes, como es la elaboración de políticas legislativas. Unos pocos países que han revisado sus constituciones desde 1978, como Brasil en 1988, Nicaragua en 1995, y Paraguay en 1992, han reducido algunos de los poderes legislativos que los presidentes tenían bajo la constitución autoritaria vigente al momento de iniciarse la transición a la democracia. Sin embargo, la mayor parte de los cambios constitucionales ocurridos desde 1978, o bien han mantenido amplios poderes legislativos en manos de los presidentes, o bien los han incrementado, sobre todo en lo que hace a la capacidad del ejecutivo de promover cambios en la legislación. La Tabla 5 resume el número y dirección de las reformas ocurridas en esta materia.

Tabla 5. Poderes Legislativos de los Presidentes en América Latina, 1978 - 2008 PODERES

REFORMAS

INCREMENTAN PODERES

DISMINUYEN PODERES

Veto / Agenda

12 (.67)

6 (.33)

Fuente: Elaboración propia basada en Negretto (2009a).

Las constituciones de Perú de 1979, Y de Ecuador de 1998 reforzaron los poderes de los presidentes sobre la elaboración de presupuestos al introducir límites a la capacidad de los legisladores de incrementar el nivel total de gasto autorizado por el ejecutivo. Las constituciones de Ecuador de 1978, de Perú de 1979, de Brasil de 1988 y de Paraguay de 1992, otorgaron a los presidentes el poder de invocar urgencia en el tratamiento de leyes con el fin de que las mismas sean votadas dentro de un tiempo límite. En algunos casos (Ecuador, Paraguay, y Uruguay) la constitución incluso establece que el proyecto de ley del ejecutivo se transforma en ley en caso de que el congreso no decida su aprobación, modificación, o rechazo dentro del plazo establecido. Por supuesto, el ejemplo más claro del fortalecimiento de los poderes legislativos de los presidentes en años recientes es el número creciente de constituciones que otorgaron al presidente la capacidad de emitir decretos con fuerza de ley en situaciones de urgencia. Tal es el caso de la constitución de Brasil de 1988, la de Colombia de 1991, la de Perú de 1993, y la constitución de Argentina de 1994. La tendencia al reforzamiento de los poderes legislativos de los presidentes no es nueva, pues es posible observarla a lo largo de todo el siglo XX.ll Puede llamar quizás la atención que dicha tendencia no se revirtiera durante los últimos 30 años, en los que, como señalé anteriormente, muchos cambios institucionales se orientaron a poner límites a los poderes presidenciales y a restablecer el equilibrio de poderes. Pero ocurre que los factores que han llevado históricamente a fortalecer los poderes legislativos de los presidentes no han desaparecido.

Algunas de las razones estructurales que generan permanentes de mandas por parte de presidentes en ejercicio y partidos con aspiraciones presidenciales para fortalecer las capacidades legislativas del ejecutivo son la debilidad institucional de los congresos y la falta de incentivos de los legisladores para proveer políticas públicas. A esto se suma la recurrencia cíclica de crisis económicas, en contextos partidarios fragmentados y con partidos de baja cohesión interna. Tener presidentes con fuertes poderes legislativos pareciera un diseño institucional coherente ante la persistencia de congresos y partidos débiles y legisladores poco interesados en políticas públicas y reformas institucionales de largo alcance. Sin embargo, ese mismo diseño perpetúa el mal que busca combatir, consolidando congresos poco capacitados y responsables. Por otra parte, la concentración de poder legislativo en manos de los presidentes degrada el proceso de deliberación democrática, que debe ser pública e involucrar la mayor cantidad de intereses posibles. Asimismo, también genera corrupción al facilitar la influencia de intereses económicos poderosos en la toma de decisiones. Por último, si bien ningún presidente ha logrado de 1978 a 2008 la reelección indefinida, es preciso observar la recurrencia con la que se suscitan presiones para flexibilizar la reelección presidencial, sea pasando de una reelección alterna a una única reelección inmediata o pasando de una prohibición de reelección a alguna de las anteriores modalidades. Como puede observarse en la Tabla 6, de 16 cambios producidos en las reglas de reelección, 9 la han hecho menos restrictiva y 7 más restrictiva.

Tabla 6. Restricciones a la Reeleción Presidencial en América Latina, 1978 - 2008 REGLA

Reeleción

REFORMAS

MENOR RESTRICCION

MAYOR RESTRICCION

9 (.56)

7 (.44)

Fuente: Elaboración propia basada en Constituciones Hispanoamericanas www.cervantesvirtual.com/portal/constituciones. Political Database of the Americas www.georgetown.edu/pdba y diversas fuentes locales.

La reelección se hizo menos restrictiva en la reforma de 1994 en Argentina, la reforma de 1998 en Brasil, la reforma de 2005 en Colombia, la interpretación de la corte constitucional de Costa Rica en 2003, la reforma de 1995 en Ecuador, la constitución de Nicaragua de 1987, la constitución peruana de 1993, la reforma de 2002 en República Dominicana, y la constitución venezolana de 1999. La reelección se hizo en cambio más restrictiva en la reforma de 1994 en República Dominicana, la constitución colombiana de 1991, la reforma de 2000 en Perú, la constitución ecuatoriana de 1979, la constitución guatemalteca de 1985, la constitución paraguaya de 1992, y la reforma de 1995 en Nicaragua. El efecto posible de las reglas de reelección presidencial depende de varios factores, como el término del mandato y el tipo de regla. Seis de los nueve cambios a favor de menores restricciones a la reelección presidencial lo fueron para introducir una reelección inmediata. La reelección del presidente por una vez, sobre todo cuando el mandato es relativamente corto, puede premiar la eficiencia de una administración y consolidar una labor de gobierno en contextos de crisis. Pero sus efectos pueden ser perniciosos cuando ocurre en contextos de debilidad institucional. En estas circunstancias, la reelección presidencial limita la alternancia en el poder; provee de incentivos a la corrupción e incrementa el personalismo en la política. En

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cualquier caso, es una tendencia contraria a la desconcentración del poder en manos del presidente.

Inestabilidad Constitucional y Constitucionalismo Con independencia del contenido concreto de los cambios institucionales que se producen luego de una reforma constitucional, es preciso reflexionar sobre el impacto que tiene en sí mismo el cambio constante de reglas. Es claro que en contextos políticos, sociales, y económicos inestables, la rigidez constitucional absoluta no es la respuesta más recomendable para promover el respeto a las constituciones. La no adaptación de la constitución a contextos cambiantes puede generar un efecto precisamente contrario, como el desuso o la violación de sus normas, que aumenta el desprestigio de la constitución ante las elites políticas y los ciudadanos. Sin embargo, existen distintas formas de adaptar una constitución a nuevas realidades. La adaptación puede darse por medio de enmiendas constitucionales más o menos amplias sancionadas por el congreso, interpretaciones emitidas por cortes autorizadas a juzgar sobre la constitucionalidad de las leyes, o por el reemplazo de la constitución, votado en una asamblea constituyente. De todos estos mecanismos de adaptación constitucional, la frecuencia de enmiendas ambiciosas y de asambleas constituyentes tiene un posible efecto negativo sobre el valor y autoridad de las constituciones. Los principales problemas que aquejan a los ciudadanos en las de mocracias de América Latina, como la pobreza, la desigualdad social, la falta de crecimiento económico, la inseguridad pública, y la corrupción, tienen origen en políticas públicas inadecuadas o en fallas estructurales del Estado. Y mejorar las políticas públicas o capacitar al Estado no siempre se logra, al menos no directamente, con normas constitucionales o regulaciones electorales. Por esta razón, la frecuente realización de reformas ambiciosas y la recreación constante de momentos “fundacionales”, generan expectativas que es muy probable que sean frustradas, consolidando la creencia social de que las constituciones son irrelevantes para la vida de los ciudadanos. Por otra parte, también importa el propósito explícito o implícito de las reformas constitucionales. Una visión muy difundida en América Latina, sobre todo entre juristas, es que la elaboración de constituciones es un asunto técnico, que debería ser dejado en manos de expertos desinteresados. Sin embargo la adopción y cambio de constituciones es un acto eminentemente político en el que los intereses y las pasiones ocupan un lugar fundamental. Como lo señalé anteriormente, las reformas pueden responder a cambios políticos profundos, a crisis políticas, o a intereses partidarios de corto plazo. Los intereses partidarios siempre tienen un lugar predominante en la selección de instituciones. El problema es cuando en forma visible lo único que buscan los políticos con una reforma es beneficiar electoral mente a un individuo o un partido, incrementar poder, o elevar su nivel de aprobación en el electorado. Esto tiene un efecto potencialmente negativo sobre la autoridad de las constituciones. La imagen que se proyecta aquí ante los ciudadanos es que éstas funcionan en los hechos como meros instrumentos al servicio del poder de turno.

El Incierto Rumbo del Constitucionalismo Latinoamericano Si pensamos en el largo pasado de dictaduras civiles o militares, y de innumerables transiciones frustradas a la democracia en América Latina,

no sorprende la cantidad y profundidad de las reformas constitucionales que han tenido lugar en la región desde 1978. Muchas reglas del sistema político requerían adaptación para corregir instituciones deficientes y fortalecer los nuevos regímenes democráticos. La experiencia acumulada en democracia durante las últimas tres décadas también hizo necesario adaptar las instituciones existentes a nuevos contextos políticos, sociales, y económicos. Ciertamente la calidad de la democracia depende no sólo de sus instituciones, sino de su desempeño concreto en materia de respeto a las libertades civiles, equidad de los procesos electorales, o límites al poder gubernamental. Pero en la medida en que todos los gobiernos modernos -principalmente si son democráticos- necesitan apoyarse en algún tipo de legalidad constitucional para legitimar sus acciones, no es irrelevante el contenido concreto de las normas constitucionales. Éstas pueden facilitar o por el contrario dificultar un ejercicio del poder acorde a criterios normativos deseables. Como reacción al pasado autoritario, los constituyentes de la región han buscado reforzar los derechos individuales y colectivos, crear nuevas garantías, y establecer canales institucionales de participación ciudadana. También han iniciado procesos de descentralización política en respuesta a las demandas de actores locales. La aparición de nuevos partidos y la fragmentación de sistemas de partidos anteriormente dominantes o bipartidistas ha generado un contexto propicio para establecer reglas de poder compartido. Entre estas reglas se pueden mencionar sistemas electorales inclusivos y pluralistas, medidas tendientes a fortalecer la independencia y poderes de los jueces, la creación de nuevas agencias de control, y la disminución de los poderes de gobierno y nombramiento de los presidentes. Todas estas reformas tienden a profundizar el proceso de democratización en la región en tanto que promueven el pluralismo político e incrementan los controles al ejercicio del poder. Sin embargo, otras reformas pueden producir efectos contraproducentes para la calidad de la democracia en la región. Las frecuentes crisis económicas en contextos políticos de alta fragmentación han llevado a los constituyentes a mantener presidentes con amplios poderes en materia legislativa, o a otorgarles más poderes, disminuyendo así la participación del congreso en la elaboración de políticas públicas. La persistencia de crisis políticas y económicas y el surgimiento de partidos personalistas generan presiones constantes para flexibilizar las normas de reelección presidencial, limitando la rotación en los cargos y la alternancia en el poder. La crisis de representación que sufren muchos de los países de la región ha generado como respuesta de los políticos la personalización del voto, que puede debilitar más a los partidos, reducir los incentivos de los legisladores para proveer políticas públicas de gran escala, y engendrar clientelismo. La frecuencia de los cambios constitucionales, muchas veces fundamentales, invita también a reflexionar sobre su impacto en la cultura legal de América Latina. No es recomendable sacralizar las constituciones, sobre todo en contextos políticos y sociales cambiantes, donde se requiere una periódica adaptación de sus normas. Sin embargo, las reformas ambiciosas y las promesas revolucionarias de refundación del Estado generan expectativas desmedidas de cambios sociales, políticos, o económicos, que es probable que no se cumplan en la realidad. Por otra parte, la manipulación constante de las reglas del sistema político para beneficiar a un líder o a un partido consolida ante los ciudadanos la idea de que las constituciones son meros instrumentos de poder al servicio de intereses políticos de corto plazo. Todo esto no hace sino disminuir la autoridad de las constituciones y reforzar la cultura de débil apego a . ‘la ley que caracteriza a muchas sociedades en América Latina.

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Energía y Políticas Públicas Geopolítica de la energía

América Latina y la búsqueda de un nuevo orden energético mundial Por: Fernando Sánchez Albavera

El petróleo ya no será capaz de sostener el consumo derivado de la opulencia de las naciones más desarrolladas y del posible crecimiento de los países del Sur. La posición de América Latina en el contexto energético mundial, a pesar de las reservas de Venezuela y su rol en la OPEP, no es muy relevante. Pero esto no significa que no pueda hacer nada: la región podría avanzar en una transición más efectiva hacia un nuevo orden energético a través de la exploración de nuevas fuentes y, sobre todo, de una utilización más eficiente de las que ya existen. El establecimiento de una «cotización sustentable» para el petróleo es una herramienta posible.

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El presente artículo plantea algunos aspectos que deberían ser tenidos en cuenta en la discusión sobre cómo avanzar hacia un nuevo orden energético mundial. La ocasión para este debate no podría ser más oportuna: el Comité de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas ha incluido la cuestión energética como uno de los tópicos centrales de trabajo y deliberación para el bienio 2006/2007. A pesar de ello, los gobiernos de América Latina parecen no haberse percatado de la importancia de esta discusión. Llama la atención la relativa indiferencia, así como la ausencia de una concertación regional, considerando que la cuestión energética se encuentra, cada vez más, en el centro de la política y de las relaciones internacionales. Pero como los trabajos del referido Comité de Desarrollo Sostenible están aún en su fase inicial, todavía hay tiempo para que los países latinoamericanos exploren posiciones de consenso que les permitan asumir un papel más activo en esta discusión.

Civilización y orden energético El estudio de la evolución de las civilizaciones del planeta revela que la organización social y el desarrollo de las fuerzas productivas condicionan el bienestar a la capacidad de absorción y utilización, de un modo cada vez más eficiente, de las fuentes energéticas. Toda civilización tiene un «orden energético», que implica una arti-

culación entre productores y consumidores y que tiene como eje central de acción, conciliación y conflicto una fuente energética dominante. El orden predominante en la primera década del siglo XXI se ha ido transformando. Y aunque los combustibles fósiles siguen siendo la principal fuente de energía, con el tiempo ha variado la coalición de intereses. En el mercado petrolero manda la economía política, y eso implica consideraciones que tienen que ver con el dominio de espacios geográficos, tanto de reservas como de explotación, así como de rutas para el tráfico comercial. Por ser un bien estratégico ligado a la seguridad nacional, el petróleo no está sujeto solamente a las fuerzas del mercado. Su comercio involucra una compleja articulación de intereses, tanto de países como de empresas, para controlar las disponibilidades de abastecimiento y apropiarse de las rentas de la explotación. La distribución de esta renta es motivo de permanente negociación, pero también de una presión que no está libre del poder militar. Al mismo tiempo, los juegos de poder son muy asimétricos, ya que la distribución de las reservas hace que los países más grandes del mundo dependan de otros de pequeña dimensión. La vieja coalición, apoyada en el predominio de las grandes empresas de Estados Unidos y Reino Unido, se desarrolló en un tiempo histórico enmarcado por dos guerras mundiales y un amplio proceso de

SECCION ESPECIAL Energía y Políticas Públicas

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descolonización. Des-de inicios de los 70, esta coalición se fue transformando: un hito muy significativo fue el embargo petrolero de 1973, que motivó la formación del Grupo de Coordinación Energética, integrado por los países desarrollados e inspirado, entre otros, por Henry Kissinger; en 1974, se transformó en la Agencia Internacional de Energía (AIE). Desde aquellos años, quedó claro que el precio del petróleo tiene una decisiva influencia en la correlación de poder internacional. Así, los países de Oriente Medio comenzaron a disfrutar de una mayor capacidad de negociación. Otro hito importante en la transformación de las relaciones de poder fue la revolución iraní de 1979. Una vez más, se pusieron en evidencia los efectos generados por una eventual rigidez de la oferta de petróleo y la nacionalización de las empresas. Sin embargo, a fines de los 70 también se hizo evidente que los mayores excedentes financieros de los que disfrutaban las naciones productoras tenían que reciclarse en los mercados de EEUU y Europa occidental. Esto significa que cualquier bonanza derivada de la elevación de los precios del petróleo favorece, en definitiva, a unas pocas grandes empresas transnacionales petroleras y financieras y a los países productores, a través de la renta fiscal o las operaciones de sus empresas estatales.

Fernando Sánchez Albavera División de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina (Cepal). Ha sido director del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (Ilpes) de la Cepal, ministro de Energía y Minas y diputado al Congreso del Perú. Trabajó también como consultor de titular de la

diversos organismos internacionales y ha sido director de Investigaciones

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (Desco) de Lima. Su última publicación es La volatilidad de del

los precios del petróleo y su impacto en

América Latina (Cepal, Serie ReNaturales e Infraestructura Nº 100, 2005).

cursos

A inicios de los 90, el ataque de Irak a Kuwait mostró la sensibilidad de EEUU frente a las reservas ubicadas en la zona. Desde aquella época hasta hoy, es posible advertir las fuertes contradicciones entre los intereses de los diferentes países del Norte: no cabe la menor duda de que Oriente Medio se halla en el centro de la política internacional. Hoy estamos nuevamente ante un ciclo de alza de las cotizaciones del petróleo: éste pareciera responder a factores estructurales y podría aumentar su ritmo alcista si algunos países deciden acciones de fuerza contra ciertos productores de petróleo, como Irán, cuya soberanía para definir el rumbo de su política energética es cuestionada.

Sostenibilidad y consumo energético En los últimos años, en un contexto marcado por las secuelas de los atentados del 11 de septiembre y la invasión a Irak, se han acentuado los debates sobre la cuestión energética: se discute si el mundo está atravesando la etapa final de la civilización energética sustentada en los combustibles fósiles. Este aparente periodo final podría extenderse, según los más optimistas, hasta inicios de la década de los 50 de este siglo y, según los pesimistas, hasta 2020 o 2030. Lo interesante de la situación es que se enfrentan dos mundos con intereses contrapuestos. El escenario energético actual, en efecto, da cuenta de una clásica controversia Norte-Sur, caracterizada por una marcada disparidad en cuanto a la disponibilidad de fuentes energéticas, concentradas en los países del Sur, y un creciente y muy acelerado consumo de energía por parte de los países del Norte. Esto ha puesto en el centro de la agenda internacional, desde hace dos decenios, el tema de las emisiones contaminantes y, por lo tanto, de la sostenibilidad ambiental del planeta. Pero la discusión no debería estar centrada solamente en determinar hasta cuándo se prolongará el predominio de los combustibles fósiles y cómo hacer para que aumente su disponibilidad en la transición hacia una nueva civilización energética. Debería discutirse también en qué medida su extinción –y los efectos perniciosos sobre

el ambiente global que su consumo seguirá generando durante la transición podría dar paso a un debate más profundo, orientado a la conformación de un nuevo orden energético mundial que permita pasar de una etapa a otra de un modo no traumático. Este nuevo orden debería permitir, en primer lugar, un equilibrio de intereses entre los países productores y consumidores, poniendo especial atención en aquellos de menor desarrollo relativo. Además, habría que discutir una forma de administración y control de la transición que permitiera incrementar la oferta de energía de fuentes nuevas y renovables y, al mismo tiempo –y esto quizás sería lo más relevante durante esta etapa–, buscar un uso más eficiente de las energías convencionales. Este problema de fondo queda corroborado por la historia: los cambios de civilización energética por los que ha atravesado la humanidad han implicado no solo la disponibilidad de una nueva fuente de energía, sino también un uso más eficiente de las ya existentes, lo que implica mayor productividad para un mayor bienestar.

Los cambios de civilización energética por los que haatravesado la humanidadhan implicado no solo la disponibilidad de una nueva fuente de energía, sino también un uso más eficiente de las ya existentes En el panorama actual se perfila una posible crisis. La fuente de energía predominante, el petróleo, no sería capaz de cubrir sustentablemente la intensidad del consumo derivado de la opulencia de las naciones más desarrolladas. La situación se agravará si se produce un incremento del nivel de vida de los países del Sur como consecuencia del cumplimiento de las Metas del Milenio de las Naciones Unidas que, entre otras cosas, buscan reducir la pobreza global a la mitad para 2015. Es inevitable, por lo tanto, que durante la transición los mayores esfuerzos se concentren en el uso eficiente de los combustibles fósiles, ya que su sustitución mediante

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una mayor incorporación de fuentes nuevas y renovables no alcanzaría para garantizar un mayor crecimiento y bienestar. Para lograrlo, además, será necesario esperar varias décadas. Para obtener más eficiencia es necesario emitir señales adecuadas de precios que contribuyan al buen funcionamiento del mercado, lo cual pone en el centro de la agenda el tremendo costo de las externalidades negativas de las fuentes convencionales, y particularmente de los combustibles fósiles. En este marco conceptual, cabría preguntarse si el mercado es capaz de incluir estos factores en los precios, teniendo en cuenta que diversas cuestiones –la inestabilidad política en importantes países productores, la especulación financiera y los desajustes monetarios internacionales, junto con los movimientos geopolíticos de los países del Norte– seguramente continuarán elevándolos. En verdad, las elevadas cotizaciones que se han observado durante 2005 y 2006 todavía se encuentran muy por debajo de las reales si se comparan con las de principios de los 80. Asimismo, los precios no serían tan altos si se incluyeran las externalidades negativas o si se consideran las conversiones monetarias (euro versus dólar). El tema es complejo. Para abordar eficazmente la cuestión del uso eficiente de la energía, sería necesario recurrir a mecanismos de intervención del mercado. Pero si ésta es la tónica, ya no bastaría con hablar de un nuevo orden energético. Un enfoque conceptual que anteponga la sostenibilidad integral (económica, social y ambiental) del planeta implicaría cuestionar algo más amplio: el actual orden económico mundial. Esto es así por una razón muy simple. El nuevo orden energético no solo tendría que mantener un nivel de bienestar que permita la cohesión política y social del Norte; también debería significar un increment en el bienestar del Sur, lo que necesariamente tendría que traducirse, en esta amplia zona del planeta, en un mayor crecimiento económico y una mejor distribución de la riqueza, lo que a su vez seguramente derivaría en un incremento del consumo de energía per cápita. Una mejora significativa del bienestar social de los países menos desarrollados no sería sostenible si los habitantes de las naciones más avanzadas continúan mante-

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Una mejora significativa del bienestar social de los países menos desarrollados no sería sostenible si los habitantes de las naciones más avanzadas continúan manteniendo su actual patrón de consumo energético niendo su actual patrón de consumo energético. Se requiere, por lo tanto, transformar este patrón propiciando una mayor eficiencia. Esto es lo que hace sumamente compleja la discusión en los foros internacionales. Sería necesario realizar un esfuerzo muy grande en el uso eficiente de la energía en el Norte, y esto posiblemente determinaría un cambio en el modo de entender el bienestar. Como contraparte, en el Sur habría que combinar, simultáneamente, redistribución social de la riqueza con un uso cada vez más eficiente de la energía. No es sencillo, ya que la diferencia en cuanto al nivel de vida entre el Norte y el Sur es cada vez mayor. Jeremy Rifkin1 puso el dedo en la llaga cuando señaló: «La dieta energética diaria del norteamericano medio equivale a 58 esclavos energéticos trabajando sin cesar las 24 horas del día. Si comparásemos la energía de un barril de petróleo al mismo precio que pagamos el trabajo humano (cinco dólares la hora), nos costaría más de 45.000 dólares». Este cálculo, al precio del barril de petróleo de los últimos meses (entre 60 y 70 dólares), pone de manifiesto una espectacular diferencia que, simplemente, no es viable en el tiempo. Y menos aún si los países del Sur, buscando imitar el «american way of life», se suman a este dispendioso consumo de energía. Como señala Rifkin, resulta ilusorio pensar que la población de los países en vías de desarrollo podrá tener acceso algún día a la cantidad de petróleo per cápita de la que ha disfrutado EEUU durante la «edad de oro» del petróleo. Si China pretendiera consumir el mismo petróleo per cápita que EEUU para mantener nuestro nivel de vida, necesitaría 81 millones de barriles de petróleo al día.2 La última cifra equivale al consumo mundial de 2004. El tema es preocupante, ya que China

avanza justamente en esa dirección, incorporando aceleradamente el estilo de vida occidental: en los últimos diez años ha duplicado su consumo de petróleo, con seis millones de barriles por día en 2004. Esto significa que ha reducido significativamente su diferencia con EEUU: en 1994, el consumo diario de este país era casi seis veces mayor que el de China; en 2004 fue solo tres veces mayor. El esfuerzo de crecimiento del país asiático es, además, intensivo en energía y es imparable. Si a esto se suman las expectativas de crecimiento de otros grandes países en vías de desarrollo, en tanto las economías más importantes siguen creciendo, al me-nos por inercia, no es difícil concluir que la sostenibilidad ambiental del planeta está en cuestión. Esta rápida diagnosis del problema no podría concluir sin señalar que el actual ciclo alcista de los precios del petróleo beneficia solo a la coalición de intereses que han formado las empresas transnacionales (de los países del Norte) y las empresas estatales (de los del Sur). La perspectiva es perjudicial, sin duda, para el interés de un gran número de naciones en desarrollo.

Disponibilidad y consumo de energía Sobre la base de estas consideraciones, la primera premisa para la discusión de un nuevo orden energético global es clara: los países que gozan de mayor bienestar consumen más energía que la que producen. No será posible, entonces, sostener este ritmo en el tiempo, ya que –aunque sus movimientos geopolíticos les permitan acceder al control de las principales reservas de combustibles fósiles– la intensidad de su consumo pondría en riesgo la estabilidad ambiental del planeta. Las proyecciones de la AIE indican que, para 2025, los países desarrollados, con solo 14% de la población mundial, consumirán 43% de la energía disponible. Los países en desarrollo, que concentran 82% de los habitantes del planeta, alcanzarían a consumir apenas 45%. El saldo corresponde a los países de Europa del Este y los que pertenecieron a la ex-Unión Soviética. Lo interesante de estas proyecciones es que revelan un mayor dinamismo en el consumo de energía que en el crecimiento de la

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Las proyecciones de la Agencia Internacional de Energía indican que, para 2025, los países desarrollados, con solo 14% de la población mundial, consumirán 43% de la energía disponible

población. De hecho, la aceleración del proceso de urbanización –junto con las revoluciones industriales del fordismo primero y, en las últimas décadas, de la acumulación flexible y de las tecnologías de la información– han producido un fuerte incremento del consumo de energía: las cifras de la AIE, en efecto, muestran un gran crecimiento del consumo mundial a partir de los años 70. En líneas generales, el consumo mundial per cápita se ubicaba en un poco menos de 1 tonelada equivalente petróleo (TEP) en 1950. Las proyecciones estiman que, a fines de 2005, sería de 2 TEP, y para 2025, podría acercarse a las 3 TEP. Desde luego, como todo promedio, estas cifras esconden la desigualdad. En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el consumo per cápita se encuentra entre 0 y 1 TEP, mientras que en los más desarrollados se ubica entre 3 y 6 TEP por habitante. En la actualidad, la mayor parte de la energía que se consume se obtiene del petróleo y el gas. Si tomamos como referencia las cifras de 2004, en EEUU el petróleo da cuenta de 40% de la energía primaria consumida y el gas, de 25%. En la Unión Europea, las cifras son similares: 43% y 24%, respectivamente. Si se observan las proyecciones de la AIE, resulta claro que la demanda de petróleo y gas irá en ascenso, tanto en el Norte como en el Sur. El avance del proceso de industrialización ha ensanchado la brecha entre la producción y el consumo de combustibles en el mundo desarrollado. En 2004, el consumo de EEUU alcanzó 938 millones de tonela-

das, casi tres veces más que la producción de ese año. En la UE, el consumo fue dos veces mayor que la producción. La dependencia es muy clara. En 2004, el comercio mundial de petróleo alcanzó unos 50 millones de barriles diarios. Los países del Norte dieron cuenta de 63% de las importaciones, de las cuales 26% corresponde a EEUU. En otras palabras: el consumo estadounidense es de 20 millones de barriles diarios, de los cuales 65% deben ser importados. La situación es más extrema en Europa: con un consumo superior a los 16 millones de barriles al día, debe importar 81%. Un 58% de las exportaciones se concentra en las regiones del Sur: América Latina, África y, sobre todo, Oriente Medio, al que le corresponde 41% de las exportaciones mundiales. La situación del gas es diferente. El consumo mundial es de 2.421 millones de TEP anuales, de los cuales EEUU y Europa dan cuenta de 24% y 17%, respectivamente. La dependencia estadounidense es menor: su producción alcanza para abastecer casi 84% del consumo nacional (582 millones de TEP), mientras que la de Europa sólo cubre 46%. En países como Alemania e Italia, más de 80% del consumo de gas tiene que ser cubierto con importaciones. En suma, puede observarse que los países del Norte solo generan 15% de la producción mundial de petróleo, pero consumen casi 40%. En cambio, las naciones de Oriente Medio producen 48% del total mundial y apenas consumen 7%. En cuanto a Venezue-

la y México, los más grandes productores de petróleo de América Latina, consumen poco: 15% y 45% de su producción, respectivamente. Esto corresponde, en el caso de Venezuela, a menos de 1% del con-sumo mundial, y en el caso de México, a 2%. El escenario de disponibilidad de los recursos energéticos también es dispar. EEUU cuenta con apenas 3% de las reservas mundiales de petróleo, registrando una relación reservas/producción de solo 11 años, lo que explica su interés por hacer menos vulnerable su abastecimiento del exterior. En Europa la situación es aún más crítica: los productores más importantes, Reino Unido y Noruega, solo registran, sumados, 1% de las reservas mundiales.

Los paíse de Oriente Medio controlan 62% de las reservas: la ratio reservas/producción es de unos 80 años En cambio, los países de Oriente Medio controlan 62% de las reservas: la ratio reservas/producción es de unos 80 años. Su posición estratégica en el actual orden energético internacional no podría ser más evidente: como si fuera poco, cuentan con 83% de las reservas de la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). En cuanto al gas, la posición de Oriente Medio es menos influyente, no solo por las características de este hidrocarburo, sino porque la región controla únicamente 40% de las reservas mundiales.

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América Latina y la correlación de fuerzas

En este contexto, resulta evidente que los principales países petroleros de América Latina tendrían que liderar una concertación regional. Se trata de México y, sobre todo, de Venezuela, que, de acuerdo con información muy reciente, podría experimentar un importante crecimiento de sus reservas, lo que le permitiría aumentar significativamente su capacidad de interlocución dentro de la OPEP. Esta organización, dominada por los países de Oriente Medio, ha exhibido una posición de consenso respecto a establecer un piso mínimo a los precios del petróleo y, por lo tanto, habría logrado una conciliación con los intereses de las grandes corporaciones internacionales. En ese sentido, no hay que olvidar que las sobreutilidades de las grandes empresas petroleras no tienen precedentes: Exxon Mobil Corporation, por ejemplo, declaró que, en el cuarto trimestre de 2005, obtuvo una ganancia nada menos que de 80.000 dólares por minuto3, y que sus utilidades provenientes de la venta de crudo aumentaron 44% con respecto al año anterior, hasta alcanzar los 36.000 millones de dólares. La posición de América Latina en el orden energético mundial, a pesar de la importancia de Venezuela dentro de la OPEP, es por ahora débil. Debido a la concentración de las reservas, parece difícil que pueda jugar un papel relevante como región. Además, los países productores latinoamericanos no son significativos en el comercio mundial: Venezuela concentra en el mercado estadounidense cerca de 90% de sus exportaciones, pero cubre solo un tercio de los requerimientos de ese país. En la actual coyuntura política, Caracas estaría interesada en diversificar sus exportaciones. Al mismo tiempo, EEUU busca reducir su dependencia del petróleo venezolano, aunque la distancia respecto de los otros eventuales proveedores es siempre un factor geopolítico a considerar, debido a la vulnerabilidad de las rutas del tráfico petrolero. En cuanto al gas, la región no tiene mayor juego en el comercio mundial, y lo poco que exporta se orienta mayoritariamente al mercado estadounidense. Este país, justamente, está interesado en incrementar su capacidad de regasificación con el objetivo de reducir su dependencia del petróleo.

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En suma, este crudo diagnóstico acerca del papel irrelevante de América Latina como región en el orden energético actual no implica que no existan posibilidades para concertar una posición en el Comité de Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas. Por el contrario, la región como bloque puede incrementar la capacidad de negociación de Venezuela. El asunto es para qué.

Ejes centrales de la concertación energética regional En primer lugar, es necesario preguntarse si a los países de América Latina les convendría que el precio de los combustibles fósiles se ubicara por debajo de los niveles actuales, de entre 60 y 70 dólares por barril. Esto aliviaría la balanza comercial de algunas naciones, pero reduciría los excedentes de los países productores. En realidad, el asunto puede entenderse mejor si consideramos el concepto de «cotización sustentable»: esto implicaría incorporar al precio las externalidades negativas de los combustibles fósiles, fijando un límite superior y otro inferior. Sin embargo, esta alternativa es muy compleja debido a las diferentes variables que habría que introducir en la regulación de las cotizaciones internacionales de referencia. Hay, de todos modos, otras opciones que podrían estudiarse. Podría pensarse en un precio fijo de base según la categoría de los crudos exportables de cada uno de los grandes productores, con un margen de ganancia razonable. Otra alternativa sería establecer un impuesto a las transacciones de combustibles con el objetivo de capturar las sobreutilidades, que no tienen relación con la gestión empresarial. Otra idea consistiría en «blindar» los precios del petróleo contra los movimientos especulativos y el supuesto «nerviosismo» de los mercados ante eventuales cambios geopolíticos.

Desde luego, el debate acerca de los mecanismos de administración y regulación para fijar una «cotización sustentable» no solo será largo en el tiempo, sino también muy complejo. De todos modos, para América Latina es muy importante llevar este asunto a la agenda de discusión internacional. La «cotización sustentable» debería fijarse en un nivel tal que permitiera que la explotación petrolera continuara siendo atractiva, de modo de no afectar a los países productores y garantizarles un margen de ganancia que se considere «normal». Pero este nivel de precios debería, también, estimular la incorporación de fuentes nuevas y renovables de energía y promover un uso más eficiente de las que ya existen. Esto supondría necesariamente un periodo de transición, durante el cual debería aliviarse la carga financiera de las naciones importadoras del Sur. Para ello sería necesario crear un fondo de financiamiento, que podría conformarse con un impuesto a las transacciones internacionales de petróleo. Éstas serían las reglas de juego. Asimismo, a la vez que se estimularían las fuentes nuevas y renovables y, sobre todo, el uso eficiente de la energía, podrían ampliarse los mecanismos de cooperación que ya viene impulsando Venezuela. Entre otros, podemos mencionar el alivio financiero a las importaciones de los países de menor desarrollo relativo y el impulso de acuerdos de complementariedad energética que, por aproximaciones sucesivas, permitirían avanzar hacia la formación de un mercado regional de la energía. Por supuesto, no hay duda de que estos aspectos son muy discutibles y que el planteamiento es aún preliminar. Pero, en cualquier caso, no estaría de más que los países latinoamericanos emprendieran esta tarea que, a nuestro modesto entender, haría menos traumática nuestra posición como región en la transición hacia una nueva civilización energética.

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La política energética latinoamericana: entre el Estado y el mercado Por: Rolf Linkohr

En América Latina, como en ningún otro lugar, la energía es inseparable de la política. El nacionalismo energético, sumado a viejos conflictos territoriales y falta de inversión, genera dificultades para lo que debería ser el objetivo de largo plazo: afianzar un mercado energético común. Hay alianzas –Cuba Venezuela, México-Centroamérica Mercosur-Venezuela– pero aún falta mucho por hacer. En ese sentido, una América Latinaenergéticamente integrada podría negociar con más fuerza la venta de derechos de emisión de dióxido de carbono a la Unión Europea, avanzar en el desarrollo de la energía nuclear y explorar nuevas fuentes, como los biocombustibles, la energíaeólica y la geotémica.

Energía y política Probablemente no haya otra región en el planeta donde la energía y la política estén tan estrechamente relacionadas como en América Latina. Disponer de una compañía petrolera o una empresa de gas estatal se considera un signo de soberanía nacional, y los símbolos nacionales tienen un valor muy alto en la región. Esto podría sorprender a los europeos o los estadounidenses, que han aprendido que el capital es claramente apátrida. Pero en Latinoamérica, un continente cuyas materias primas son explotadas por extranjeros desde hace siglos, el hecho de poder disponer de los recursos propios constituye mucho más que una inversión de capital. Refleja también el deseo de poder utilizar de una buena vez las riquezas naturales, aparentemente inconmensurables, en beneficio propio. Trabajar para sí mismos y

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no para potencias extranjeras, ése parecería ser el deseo de muchos latinoamericanos, y es un deseo que en principio no se les puede reprochar. Ahora bien, esto no quiere decir que el resto de los países no tenga también una relación especial con sus materias primas, sobre todo cuando se supone que se trata de reservas estratégicas. América Latina no se diferencia del resto del mundo en este parecer básico, sino más bien en la medida en que se conectan entre sí la política y las materias primas y, sobre todo, la política y la energía. Las materias primas, sobre todo el petróleo y el gas, son una herramienta cómoda para hacer política. En 2005, cuando Buenos Aires vivió un verano extremadamente caluroso, el presidente Néstor Kirchner dispuso que el gas argentino se destinara en forma prioritaria al consumo interno; a partir de entonces, se exportó menos gas a Chile. Como consecuencia, hubo que racionalizar la energía en Santiago. Más conocida es la negativa de Bolivia a venderle gas a Chile, país al que pretende presionar para obtener una salida al mar. Pero una política de apropiación del petróleo y el gas tiene dos caras, una favorable y otra no tanto. Entre los aspectos positivos, se encuentra el hecho de que los ingresos provenientes de la extracción de petróleo y gas les otorgan a los países un margen mayor de acción, interno y externo. En algunos casos, como en México o Venezuela, los ingresos de las compañías petroleras estatales fluyen en gran parte hacia el presupuesto público y financian el Estado. La nacionalización impide, además, que las multinacionales (sobre todo las estadounidenses) se inmiscuyan indirectamente en los asuntos

Rolf Linkohr físico; fue durante 25 años diputado por el Partido Socialdemócrata alemán en el Parlamento Europeo. Desde 2004 es asesor especial del Comisario de Energía de la Unión Europea. Palabras clave: energía, política, integración, Unión Europea, América Latina. Nota: traducción de Alejandra Obermeier. La versión original en alemán de este artículo está disponible en

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<www.nuso.org>.

de política interna: funciona, por lo tanto, como una medida defensiva contra las intrusiones de las potencias extranjeras. Para los que conocen la historia de las relaciones entre América Latina y Estados Unidos, esta actitud resulta comprensible. Por ejemplo, la nacionalización del petróleo mexicano y la creación de Pemex en 1938, bajo la presidencia de Lázaro Cárdenas, no solo respondieron a motivos económicos, sino que reflejaban la complicada relación con EEUU. Para demostrar la importancia que otorgan los mexicanos a esta decisión, alcanza con mencionar que tiene rango constitucional. Esa actitud restrictiva fue a menudo criticada; el presidente Vicente Fox intentó incluso modificarla, aunque sin éxito. Sin embargo, para ser justos, hay que decir que todos los estados norteamericanos (a excepción de Texas, Luisiana y Mississippi) prohíben la extracción de petróleo en sus aguas territoriales por parte de empresas extranjeras. Por lo general, los latinoamericanos tienen una conciencia nacional muy marcada. Esto podría deberse a que el nacionalismo es a veces el único gancho que mantiene unidas a sociedades muy heterogéneas. Los símbolos nacionales reemplazan el consenso social, y cuanto más grande es la brecha entre ricos y pobres, mayor es la necesidad de realizar acciones de compensación para mantener el país unido. Las materias primas, sobre todo el gas y el petróleo, son esa clase de símbolos. Tras estos comentarios, se debería concluir que los países latinoamericanos con reservas de petróleo y gas se encuentran entre los más ricos del mundo. Sus ingresos deberían garantizar un alto nivel de vida. Sin embargo, como bien sabemos, lamentablemente no es así. Al contrario: los países petroleros suelen ser países pobres. La riqueza se reparte entre la clase alta y para el grueso de la población queda poco y nada. Además, ni la industria del petróleo ni la del gas, ni tampoco la minera, generan empleos para mucha gente. Su valor agregado se advierte recién después del refinamiento y la comercialización. Es evidente que el petróleo no es en sí una condición suficiente para el bienestar. En ese sentido, tal vez sea Noruega el único país que utiliza sus riquezas naturales para promover el bien común. Para que un país sea rico, no alcanza con

que tenga petróleo o gas: sin democracia y sin una política social, la mayor reserva de petróleo no resultará suficiente.

No solo en Latinoamérica, sino también en Rusia y en Oriente Medio, el nacionalismo energético paraliza a las sociedades Pero aun cuando se implementen políticas sociales financiadas con los ingresos del petróleo, esto tampoco alcanza. La distribución no es suficiente si no viene acompañada por una ética del trabajo que no apueste a las limosnas de un Estado supuestamente rico. En ese sentido, el nacionalismo energético impide el desarrollo de una ética del trabajo dinámica. No solo en Latinoamérica, sino también en Rusia y en Oriente Medio, observamos cómo el nacionalismo energético paraliza a las sociedades. Los ingresos del petróleo vuelven generosos a los gobiernos, al menos mientras se mantengan los precios, pero al final generan una cultura asistencialista. Un buen ejemplo es Venezuela. El hecho de que un país tan bendecido por la naturaleza, y por ende tan rico, tenga que pedirle a Cuba maestros y médicos para cubrir sus necesidades básicas habla a las claras de la mentalidad generada por la riqueza petrolera. Las inversiones futuras (si es que las hay) se orientarán solo al sector primario –petróleo y gas– y no a aquellos sectores que generan la verdadera riqueza de una nación: educación, investigación, instituciones sociales, infraestructura vial y, sobre todo, industria. Solo así se explica por qué los países más prósperos no son aquellos dotados de grandes reservas de petróleo y gas, sino, asombrosamente, aquellos que deben conseguir ese petróleo y ese gas en el mercado mundial y a precios altísimos. El nacionalismo energético latinoamericano genera una desventaja adicional: impide las inversiones extranjeras y disminuye así las posibilidades de innovación. México es un ejemplo de ello: el Estado obligó a Pemex a pagar impuestos abusivos, y por esa razón no se realizaron las inversiones necesarias para explorar nuevos yacimientos. Por otra parte, como las empresas multinacionales no tenían permiso para operar

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en el territorio, comenzó a extraerse menos petróleo y menos gas; ahora, incluso, México tiene que importar gas. Bolivia, bajo la conducción de Evo Morales, corre un riesgo aún mayor. La nacionalización puede cerrar el acceso al capital y la tecnología, y es dudoso que Pdvsa pueda cubrir el espacio que quedará vacante si otras empresas internacionales abandonan el país.

La integración de las redes Ahora bien, no todos los países latinoamericanos disponen de yacimientos de petróleo y gas. Algunos, sobre todo los centroamericanos, sufren la escasez de petróleo. A la hora de repartir las reservas de este hidrocarburo, la naturaleza también se olvidó de Cuba. Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay no son exportadores, sino importadores de petróleo o gas. Las reservas de agua también están distribuidas de manera desigual, aunque sigue habiéndolas en cantidad suficiente. Para empeorar aún más las cosas, las distancias suelen ser grandes y la densidad poblacional, baja. Si bien los grandes centros urbanos están bien abastecidos de electricidad y gas, la energía a menudo es un problema en el campo debido a sus altos costos. Según datos de la Agencia Internacional de Energía (IEA, por sus siglas en inglés), en 2002 46 millones de latinoamericanos carecían de acceso al suministro de electricidad. Cada vez hay más esfuerzos orientados a buscar salidas a esta penosa situación. Por un lado, se están construyendo más redes y, por otro, se crean instituciones de suministro descentralizadas. En ese sentido, resulta alentador el hecho de que cada vez son más firmes los esfuerzos por interconectar las redes de energía y gas de los distintos países o regiones. De ese modo, con el correr de los años podría, incluso, afianzarse una red energética latinoamericana y, como consecuencia, un mercado común energético. Muchos ejemplos recientes confirman esta hipótesis. El 13 de junio de 2006, el presidente mexicano, Vicente Fox, y su par guatemalteco, Oscar Berger, inauguraron las obras de la línea de interconexión eléctrica entre ambos países. El proyecto prevé para 2015 la ampliación de la interconexión a otros países latinoamericanos. De este

modo, no falta mucho para que se pueda transportar corriente eléctrica desde la ciudad mexicana de Chiapas hasta Colombia. También está prevista la construcción de una central térmica conjunta en Guatemala o Panamá,

Expertos de la Organización Latinoamericana de Energía calculan que la integración energética permitiría ahorrar entre 4.000 y 5.000 millones de dólares por año cuyo costo rondaría los mil millones de dólares. Además, para 2015 se planea finalizar la construcción de un gasoducto que unirá Venezuela con Chiapas. También hay planes para tender líneas de interconexión eléctrica en Sudamérica. Existen proyectos entre Colombia y Ecuador, Perú y el norte de Chile, y entre el sur de Bolivia y el norte de Argentina. Las ventajas económicas son evidentes: las líneas de interconexión eléctrica permiten un intercambio que trasciende las fronteras y evita gastos en la construcción de instalaciones de generación innecesarias. Expertos de la Organización Latinoamericana de Energía (Olade) calculan que la integración energética permitiría ahorrar entre 4.000 y 5.000 millones de dólares por año. Una propuesta que generó aún más repercusión es el proyecto de Venezuela de construir un gasoducto, el Gran Gasoducto del Sur, que parta de ese país y atravie-

se Brasil hasta llegar a Argentina, con la integración posterior de Bo¬livia, Paraguay y Chile. Su costo se calcula en unos 20.000 millones de dóla¬res y se estima que su construcción generaría empleos para un millón de per¬sonas. Actualmente, el proyecto es analizado por grupos de expertos de los países involucrados, quienes están evaluando su viabilidad económica. Las cifras son enormes: se contempla el suministro de 150.000.000 m3 de gas a lo largo de 8.000 kilómetros. Aún es pronto para juzgar su factibilidad. Probablemente sea ventajoso si contribuye a que el continente estreche sus lazos hasta formar un mercado ga¬sífero unificado. En ese caso, sería un símbolo tangible de la integración. Pe¬ro, por lo que se sabe hasta el momento, su conveniencia parece dudosa. Hasta ahora, siempre se consideró que no es rentable transportar gas a una distancia mayor a los 4.000 km. Como las pérdidas de presión son muy altas, es preferible transportarlo en forma de gas natural licuado (GNL) por vía marítima y regasificarlo en las terminales. Este megaproyecto fue propuesto por Venezuela, país que cuenta con reservas de gas suficientes y cuyos ingresos petroleros le brindan el capital necesario para impulsar las obras. Por otro lado, la iniciativa se relaciona con el deseo de ingresar al Mercosur. No es la primera vez que Venezuela utiliza el petróleo y el gas para su política exterior. En junio de 2005, el presidente Hugo Chávez creó Petrocaribe, un acuerdo que permite a los países caribeños pagar sus cuentas petroleras con créditos a largo plazo (24 años) y tasas de 1%, y que incluso prevé un período de gracia de dos años sin intereses. En virtud de este proyecto, solo República Dominicana ahorra gastos anuales por unos 240 millones de euros. Como si fuera poco, Chávez incluso ha llegado a suministrar energía a ciudades gobernadas por la izquierda en El Salvador y Nicaragua. Pero no todos están entusiasmados con estas iniciativas. México y Colombia, por ejemplo, las ven como una provocación. El 3 de junio de 2004, los presidentes de esos dos países anunciaron la construcción de una refinería en América Central para bajar los costos del combustible en la región. Se planea que procese 360.000 barriles diarios de petróleo, 70% de los cuales provendrán

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de México, y se estima que su construcción costará unos 6.000 millones de dólares. El proyecto cuenta con financiamiento del Banco Interamericano de Desarrollo y se llevaría a cabo en Panamá o Guatemala. Una vez en funcionamiento, se espera que genere un ahorro de hasta ocho dólares por barril. Como lo demuestra esta iniciativa, México tiene sus propias metas en política exterior. En diciembre de 2005, en Cancún, se sentaron las bases para la creación de un mercado eléctrico y gasífero centroamericano, un proyecto que enlaza la ciudad de Chiapas, en el sur de México, con sus vecinos más próximos en Centroamérica. Como contrapartida, Venezuela profundiza sus lazos con Cuba. Chávez se propuso modernizar la refinería construida en Cienfuegos en la década de 1980 con la ayuda y la tecnología de Rusia, para lo cual planea desembolsar, según datos oficiales, entre 635 y 780 millones de dólares. En la actualidad, casi todo el petróleo que se procesa en Cienfuegos es de origen venezolano, y parte de sus productos refinados se venden en Centroamérica. Hay otros proyectos tendientes a interconectar las redes gasíferas entre países vecinos, entre los cuales se incluye la anexión de México a la red de gas boliviano. Actualmente, México exporta parte del gas natural que extrae a EEUU, que se ha ido convirtiendo cada vez más en importador de energía. Y como no puede extraer lo suficiente para abastecer a ese gigantesco mercado, deberá cubrir el bache con importaciones de gas. Lo lógico es que lo adquiera en Sudamérica. Estos pocos ejemplos demuestran hasta qué punto las inversiones en energía responden a esquemas políticos. Se reafirman alianzas, como la que existe entre Cuba y Venezuela, o los países centroamericanos se anexan a México y se transforman, en cierto modo, en su «patio trasero» o, en el mejor de los casos, en un puente hacia Colombia. Con su proyecto del Gasoducto del Sur, Venezuela también intenta acercarse al Mercosur para crear, junto con Brasil y Argentina, un contrapeso frente a EEUU. Pero muchas veces no es sencillo tender un puente entre países. Tomemos como ejemplo el caso de Chile y las relaciones con sus vecinos. Este país genera un tercio de su energía a partir de gas que proviene exclusi-

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vamente de Argentina (15 millones de m3 de gas por día). Sin embargo, la capacidad de extracción argentina no alcanza para cubrir la demanda interna y las exportaciones a Chile. Además, como el Estado argentino dispuso que los precios del gas se mantuvieran bajos, las compañías no invirtieron lo suficiente. Por otro lado, las reservas de gas son limitadas, por lo que Argentina se ve obligada a importar de Bolivia cinco millones de m3 de gas adicionales. Aunque Argentina pagaba 3,35 dólares por millón de BTU (Unidad Térmica Británica), luego de una negociación entre los presidentes Néstor Kirchner y Evo Morales el precio se fijó en 5 dólares por BTU. Uno podría preguntarse cuál es el problema: Argentina podría trasladar el aumento a Chile, y Chile –que ya se acostumbró a pagar precios suntuarios por la energía– tendría que ver cómo se las arregla. Pero las cosas no son tan sencillas. Chile y Bolivia interrumpieron sus relaciones diplomáticas en 1978, debido a la negativa de aquél de ceder una franja costera para que Bolivia recupere su salida al Pacífico. Por esa misma razón, Bolivia no le vende gas natural, e incluso considera ilegal el abastecimiento desde Argentina, en tanto no se pruebe que se trata de gas extraído solo en ese país. No se descarta, en ese sentido, la posibilidad de que Bolivia disminuya sus exportaciones a Argentina, lo cual puede redundar a su vez en la suspensión del abastecimiento a Chile. Ante esa perspectiva, a Chile se le plan-

La negativa de Bolivia de abastecer a Chile por intermedio de Argentina podría asestar un duro golpe al sector minero chileno tea un camino difícil. Tendrá que reemplazar el gas argentino por gas natural licuado (GNL) proveniente de Asia, que es muy caro. Pero para poder hacerlo, primero debe construir terminales y negociar acuerdos con los abastecedores, lo cual lleva tiempo, por lo que podría sufrir escasez de energía en el corto plazo. En segundo lugar, hay que señalar que esta situación afecta principalmente el norte del país, donde se asienta la explotación minera. Sucede que, por razo-

nes geográficas, el norte, el centro y el sur no están interconectados energéticamente, por lo que no pueden suplirse internamente en caso de escasez. Todo esto significa que la negativa de Bolivia de abastecer a Chile por intermedio de Argentina podría asestar un duro golpe al sector minero chileno. En muchas ocasiones se ha apelado a argumentos económicos para intentar eliminar las trabas políticas. No caben dudas de que sería provechoso que las corrientes eléctricas y el gas fluyeran libremente a través de las fronteras, que hubiese seguridad de inversión y jurídica y, sobre todo, que existiera una corte de justicia, políticamente neutral, capaz de intervenir para resolver conflictos. Es por ello que las compañías de petróleo y gas radicadas en Sudamérica insisten en que se separe la cuestión energética de la política y que se les permita construir conductos y centrales eléctricas según criterios económicos, sin la obligación de respetar las fronteras. También exigen que se redacte una «carta sudamericana de energía», según el modelo del Energy Chapter Treaty (Tratado de la Carta de Energía) de la Unión Europea. Hasta el momento, sin embargo, estas iniciativas han tropezado con resistencias por parte de algunos gobiernos. Bolivia cree que cuenta con las mejores cartas para el largo plazo, teniendo en cuenta sus reservas de gas y las necesidades de sus vecinos. Pero podría equivocarse. Cuanto más presione a Brasil, Argentina y Chile, más se preocuparán estos países por buscar alternativas. Otro ejemplo es el de la venta de gas a la costa oeste de América del Norte. Los predecesores de Evo Morales iniciaron tratativas con Chile para crear una terminal de gas en el norte de ese país que permitiera exportar gas licuado a México y California. Sin embargo, Bolivia no aceptó la propuesta de crear una zona económica boliviana en territorio chileno e insistió en recuperar su territorio soberano. Chile se opuso y sugirió construir una terminal de gas en el sur de Perú, pero esta alternativa resultó no ser rentable. Entre tanto, México y California compran gas licuado a Indonesia. Y Bolivia perdió un mercado interesante. Pero el conflicto probablemente no se solucionaría ni siquiera si Chile aceptara cederle a Bolivia una franja de su territorio. En la Guerra del Pacífico, Chile no

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solamente le quitó a Bolivia su territorio costero, sino que además se apropió del sur de Perú, incluyendo la ciudad de Arica. De modo que, aun si Chile le cediera una franja costera a Bolivia para que se construyera allí una terminal de gas, se trataría de territorio peruano. El conflicto continuaría, pero entre otras banderas.

La demanda de energía de Latinoamérica Suponiendo que el crecimiento de la demanda actual se mantenga en el futuro, se calcula que las reservas energéticas de Latinoamérica son las siguientes: las centrales hidroeléctricas de 109.720 MW cuentan con un potencial no utilizado de 444.501 MW; las reservas de petróleo alcanzan para 31 años; las reservas de gas alcanzan para 36 años y, calculando el nivel de extracción actual (75 millones de toneladas por año), el carbón alcanza para 280 años más. Esta exposición un tanto esquemática realizada por la Olade merece algunas aclaraciones. En primer lugar, el desarrollo de la energía hidráulica enfrenta una resistencia cada vez mayor: no todos son partidarios de inundar los valles andinos ni de crear grandes lagos en la llanura brasileña para poder aprovechar el potencial de los cursos fluviales. A todo esto hay que añadir algo que a menudo se olvida: los grandes embalses de Brasil emiten en forma de metano una cantidad de equivalentes del dióxido de carbono similar a la que produciría una central de carbón, por el simple hecho de que se olvidaron de eliminar los árboles y arbustos de los fondos de los embalses. Aunque quitar la madera antes de inundar los embalses incrementa los costos de inversión, los proyectos de todos modos serían factibles. Hasta ahora, el carbón ocupa un rol secundario. Se extrae sobre todo en Colombia y se exporta a Europa. Por razones técnicas, prácticamente se puede transportar únicamente por vía marítima. Por lo tanto, las centrales de carbón se erigen en zonas costeras. Sin embargo, en el futuro el carbón podría adquirir un rol más preponderante a través de las centrales térmicas de «carbón limpio», que reducen las emisiones de dióxido de carbono. De todos modos, hay que señalar que no todos los carbones son iguales: el carbón brasileño, por ejemplo, se

Venezuela dispone de reservas apenas por debajo de las de Arabia Saudita gracias a la «orimulsión»: junto con las arenas de petróleo de Alberta, en Canadá, se trata de uno de los reservorios de petróleo no convencionales más grandes del mundo

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caracteriza por ser muy rico en azufre; para utilizarlo sin dañar el ambiente se requiere un proceso muy complicado. De todos modos, incluso suponiendo que se lograran utilizar de manera más intensiva las reservas de combustibles fósiles y las centrales hidroeléctricas, está claro que, a más tardar para la segunda mitad del siglo XXI, comenzarán los problemas de abastecimiento. En esta perspectiva, no hay que olvidar que la población latinoamericana sigue creciendo y que buena parte de ella aún no tiene acceso al suministro de energía. A todo esto se suma la cuestión climática. En este punto, los mecanismos flexibles (mecanismos de desarrollo limpio, MDL) incluidos en el Protocolo de Kioto podrían beneficiar a América Latina. Como los países industrializados no logran reducir lo suficiente sus emisiones de dióxido de carbono, se ven obligados, cada vez más, a comprar derechos de emisión de ese gas a los países en vías de desarrollo. Para que América Latina logre vender sus derechos de emisión debe asumir un compromiso con el ambiente y, para negociar en mejores condiciones, será necesario que se plantee como un solo bloque. Esto, además, podría generar transferencias de capital por miles de millones de euros. Si los proyectos se diseñan de manera adecuada, junto con ese capital fluirán el conocimiento y la tecnología. Por lo pronto, la búsqueda de proyectos MDL adecuados ya ha comenzado. En la actualidad existen casi 200 proyectos certificados en el mundo, de los cuales una gran parte se llevará a cabo en Latinoamérica, sobre todo en México y Brasil. Un manejo más inteligente de la energía ofrece grandes posibilidades. Aunque hasta ahora el único país que ha conseguido mejorar su eficiencia energética es México, hay técnicas muy sencillas y baratas que pueden aplicarse. Si, en Brasil, por ejemplo, el chuveiro eléctrico (ducha eléctrica) se reemplazara por un calentador de agua que funcionara con energía solar térmica, la demanda pico de electricidad por las noches prácticamente se eliminaría. Los proveedores de energía podrían ahorrar inversiones costosas y los clientes gastarían menos, ya que las inversiones quedarían amortizadas en pocos años. El segundo potencial es el de las ma-

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terias primas renovables. Brasil demostró que es posible obtener alcohol de la caña de azúcar, y hoy ese alcohol es utilizado como combustible sin subvención por una gran flota de automóviles. Muchos otros países cuentan hoy con programas para fabricar combustibles biológicos y les conceden particular importancia a los combustibles de segunda generación, es decir aquellos en cuya fabricación se utiliza la planta en su totalidad. Por otro lado, la energía solar prácticamente no se aprovecha, a pesar de que tiene mucho futuro, sobre todo en las regiones apartadas y alejadas de las redes. Lo mismo ocurre con la energía eólica. En la Patagonia argentina, probablemente el sitio más ventoso del planeta, existen grandes proyectos de este tipo, pero faltan el dinero y la confianza. En cuanto a la energía nuclear, hay tres países –México (Laguna Verde), Brasil (Angra dos Reis) y Argentina (Atucha y Embalse)– que la utilizan. Sin embargo, en México hasta el momento ningún político inauguró de manera formal los dos reactores nucleares de Laguna Verde, que se encuentran funcionando, ya que la energía nuclear no goza de popularidad. Las obras de construcción de Angra III en Brasil y las de Atucha II en Argentina

están suspendidas desde hace varios años. Y la planta nuclear de Juraguá, cerca de Cienfuegos, en Cuba, resultó una inversión ruinosa. Es difícil prever el futuro de la energía nuclear en Latinoamérica, ya que los gobiernos evitan hacer declaraciones al respecto. Sin embargo, hay claros signos que apuntan a su revalorización. En algún momento, Brasil tendrá que terminar de construir Angra III si no quiere que la inversión se transforme en una tumba multimillonaria. La decisión, seguramente, se tomará después de las elecciones presidenciales. Y, como clara muestra de que Brasil quiere continuar utilizando energía nuclear en el futuro, podemos señalar la inauguración, a comienzos de mayo de 2006, de un innovador centro de producción de uranio enriquecido en Resende. En un principio, la producción se utilizará para abastecer de uranio escasamente enriquecido (entre 3,5% y 4%) a las centrales nucleares de Angra I y Angra II, y más tarde se sumará Angra III. Por el momento, se busca cubrir 60% de la demanda interna. Brasil pretende, incluso, comenzar a abastecer al mercado mundial a partir de 2014. Lo cierto es que los planes nucleares de Latinoamérica siguen siendo bastante difusos. ¿Cómo se preparan Venezuela y México para la etapa posterior al agotamiento del petróleo? ¿Qué hará Argentina frente a una suba en los precios del petróleo y el gas? ¿Se terminará alguna vez Atucha II, una central nuclear construida en un 70% por SiemensKWU? ¿Se quedará Chile con sus reactores experimentales o intentará alguna vez suplir su escasez con energía nuclear? ¿Y volverá Cuba a interesarse en la energía nuclear, como cuando la ex-Unión Soviética aprobó la construcción de cuatro plataformas en Juraguá? Se habla poco de la energía nuclear. En esto tal vez influya, entre otras cosas, el hecho de que en América Latina los primeros en impulsar proyectos de ese tipo fueron gobiernos dictatoriales, lo cual despierta sospechas sobre la relación entre esa industria y los intereses militares. Pero muchos países latinoamericanos continuaron desarrollando tecnologías pacíficas de energía nuclear en tiempos de democracia. Dos años atrás, Argentina le

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vendió a Australia un reactor de investigación en una licitación internacional abierta. Bajo la presidencia de Hugo Chávez, Venezuela pretende apoyarse cada vez más en la energía nuclear y, para avanzar en ese plan, firmó con Brasil un acuerdo de cooperación en materia nuclear. Por otro lado, México y Argentina trabajan en un plan nuclear internacional de «cuarta generación», una nueva generación de centrales seguras que estarían finalizadas en veinte o treinta años. Y tal vez en algún momento a alguien se le ocurra emular el tratado Euratom de la UE y firmar un acuerdo latinoamericano para crear una autoridad atómica con-junta. Por cierto, Brasil y Argentina crearon en 2001 la Agencia Argentino-Brasileña de Aplicaciones de la Energía Nuclear. Por último, no debemos olvidarnos de la geotermia. Con sus encadenamientos montañosos, que se extienden a lo largo de todo el continente, desde México hasta Tierra del Fuego, Latinoamérica posee un potencial geotérmico inmenso, que sorprendentemente apenas se utiliza. Hasta ahora, los únicos países que han

encarado algunas experiencias dignas de mencionar son México, El Salvador y Nicaragua, y últimamente el tema ha comenzado a estudiarse en Chile. Se trata de una alternativa interesante para desarrollar en forma conjunta un centro de investigación y desarrollo latinoamericano, del cual también podrían participar los países industrializados. Hace diez años, la UE financió un estudio sobre las oportunidades de la geotermia en América Latina cuya conclusión fue que hay un gran potencial, pero lamentablemente no se avanzó mucho más.

Conclusión

El abastecimiento energético de Latinoamérica ha cobrado envergadura política, y su importancia aumenta cada vez más. El manejo de este tema por parte de cada país es decisivo para su futuro económico e industrial. Tal vez algún día las redes energéticas se conviertan en los eslabones de una cadena que conduzca a la integración latinoamericana. Sería deseable: después de to-do, la unificación europea también comenzó con un acuerdo sobre energía.

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LIDERAZGO POLITICO FORTALECIMIENTO DEL SERVICIO CIVIL

GERENCIA DEL CONOCIMIENTO

GOBIERNOS LOCALES

TIC’s PARADOJAS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL

ENERGIA Y POLITICAS PUBLICAS