Comprendre la fiscalité locale - Les outils d'une politique fiscale adaptée

Comprendre la fiscalité locale

La fiscalité locale a été bouleversée ces dernières années, notamment par la création de la cotisation économique territoriale. Bénéficiant des retours d'expérience de nombreuses collectivités, ce dossier propose des outils pour comprendre les évolutions réglementaires, construire une vision stratégique du développement des territoires en cohérence avec les spécificités de chacun et mettre en œuvre une politique fiscale adaptée à leurs projets. À travers des chapitres construits de façon autonome, l'ouvrage permet de maîtriser l'ensemble des questions liées à l'imposition : taxe sur le foncier bâti, sur le foncier non bâti, cotisation foncière des entreprises, cotisation valeur ajoutée des entreprises, taxe sur les surfaces commerciales, impôt forfaitaire sur les entreprises de réseau, sans oublier un point sur ce qu'il reste de la taxe d'habitation. Il présente chaque impôt en définissant ses composantes, la façon de les analyser, les éventuelles anomalies à vérifier, les conditions à réunir pour anticiper les futures ressources, l'accès aux informations.

Ce dossier s'adresse aux techniciens, cadres, élus qui ont à intervenir sur la fiscalité territoriale pour comprendre, anticiper, corriger, travailler avec les services fiscaux… mais aussi aux étudiants ayant à se former sur le sujet. Il n'est pas nécessaire d'être fiscaliste pour l'exploiter.

Philippe Nikonoff est créateur du bureau d’étude A6CMO ; il dirige désormais Philippe Nikonoff Conseils. Économiste et fiscaliste, il a réalisé de nombreuses études dans ces domaines pour des collectivités territoriales de tous types et toutes tailles. Il est également auteur régulier pour la Lettre du cadre territorial, formateur et intervenant dans différents séminaires et initiatives concernant la fiscalité et le développement des territoires.

Diplômée de l’Université Paris 1-Panthéon Sorbonne en sciences économiques, Ludivine Petitgas a intégré la société A6CMO en 2004 qu’elle dirige désormais depuis 2017 et qui propose des solutions logicielles adaptées aux besoins des collectivités locales dans le domaine du développement économique et fiscal. Dans ce cadre, elle réalise très régulièrement des formations et transferts de méthodes auprès des agents des services économiques et financiers des collectivités.

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[Dessin Une : Matthieu Méron] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1592-8

Comprendre la fiscalité locale - Les outils d'une politique fiscale adaptée

Les outils d'une politique fiscale adaptée

Comprendre la fiscalité locale

Les outils d’une politique fiscale adaptée

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Philippe Nikonoff Ludivine Petitgas

Comprendre la fiscalité locale

Les outils d'une politique fiscale adaptée Philippe Nikonoff Économiste, directeur de Philippe Nikonoff Conseils Ludivine Petitgas Directrice du cabinet A6CMO

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 852 Août 2019

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie.

CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris.

Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1592-8 ISBN version numérique : 978-2-8186-1593-5 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Septembre 2019 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1 Le cadastre : cœur de la fiscalité directe locale Chapitre I La valeur locative est au cœur de la fiscalité locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - Les principes d’évaluation des valeurs locatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 1. Le principe déclaratif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.16

2. Une unité d’évaluation par type d’utilisation (ou partie d’évaluation). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

3. Un « loyer théorique normal ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

4. Le principe de proportionnalité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

B - Limites des calculs des valeurs locatives à partir du « marché local » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 1. Le prix : une information qui n’est ni toujours accessible, ni toujours fiable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

2. La difficile mesure de l’impact des facteurs de commercialité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.20

C - La « valeur vénale » : notion aussi complexe que le « prix de marché ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

Chapitre II Méthodes d’évaluation des différents locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 A - Les valeurs locatives des différents locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 1. La procédure de classement des locaux d’habitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

2. La fixation des valeurs locatives des locaux de référence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

B - Classement des locaux d’habitation et choix des locaux de référence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Nomenclature des dépendances bâties des locaux d’habitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.25

2. Nomenclature des locaux d’habitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.26

C - Le calcul de la surface pondérée des locaux d’habitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 1. La partie principale des locaux d’habitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.28

2. Correctif d’ensemble . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.29

3. Surface pondérée totale et « équivalences superficielles ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.30

4. Exemple de calcul de la surface pondérée d’une maison d’habitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.32

Chapitre III La réforme des locaux professionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 1. Création de 38 catégories de locaux d’activité au niveau national . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.36

2. Création dans chaque département de secteurs locatifs supposés homogènes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.39

3. Création d’une grille tarifaire pour ces locaux et secteurs de commercialité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.40

4. « Coefficient de neutralisation » et mise en place du « planchonnement ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.43

5. Exemples de calculs de valeur locative neutralisée et « planchonnée » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.43

B - Valeurs locatives des établissements industriels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 1. Le prix de revient ou prix d’achat d’un terrain ou d’un local : cas général. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.46

2. Cas particulier : la valeur locative minimale de certaines immobilisations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

Comprendre la fiscalité locale

A - Éléments clés de la réforme des locaux professionnels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

3

Chapitre IV Les commissions locales des impôts directs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 A - Principe de mise à jour périodique des valeurs locatives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 1. Constatation des changements physiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.50

2. Déclaration des changements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.52

B - Les commissions locales des impôts directs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 1. Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Composition, rôle et attributions des CCID. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Participation de la CCID aux travaux des évaluations foncières . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Participation de la CCID aux travaux d’assiette . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Attributions de la CCID en matière contentieuse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Actions possibles de la commune sur les insuffisances fiscales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.58

7. La commission intercommunale des impôts directs et la révision des locaux professionnels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre V Le cadastre, la connaissance des bases fiscales et les commissions locales des impôts directs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - Commissions locales des impôts directs et coopération entre la direction des finances publiques et les collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 B - L’accès à l’information fiscale et sa maîtrise par les collectivités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 1. Les écarts de valeurs locatives cadastrales sur un même territoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.64

2. Avoir une vision de long terme sur les anomalies fiscales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Un partenariat pour construire une véritable prospective fiscale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 2 La cotisation économique territoriale et les « impôts ménages » A - Le remplacement problématique d’un impôt par quatre impositions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 B - Le chiffre d’affaires ne dit rien de la rentabilité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 C - Le manque d’indicateurs locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 D - Existe-t-il une attractivité économique globale ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 E - Comment communiquer efficacement avec les contribuables et accéder à l’information ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

Chapitre I La CFE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 A - Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81

Comprendre la fiscalité locale

1. Qui est concerné et qui ne l’est pas ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

4

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2. Quelles sont les immobilisations exonérées de CFE ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Qui perçoit la CFE ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. De quoi est composée la CFE ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - La principale difficulté : le caractère illisible des bases minimales de CFE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 1. Les bases minimales, un bon principe…. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. …qui concerne les deux tiers des contribuables CFE… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. …et pose la question d’une fiscalité basée sur le chiffre d’affaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Quelle stratégie concernant les bases minimales ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Sommaire

C - Repérer des anomalies potentielles ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88 1. Impact des restructurations d’entreprises sur la CFE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Incohérence apparente CFE/CVAE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Réduction de valeurs locatives pour certaines immobilisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Groupements de professions libérales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Revalorisations annuelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Création d’établissement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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7. Entreprise artisanale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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8. Permis de construire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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9. Prise en compte du lissage et du « planchonnement ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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10. Bases minimales de mise en recouvrement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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11. Quelle méthode pour travailler sur les éventuelles anomalies de CFE ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Quelle prospective ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93

Chapitre II La CVAE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 1. Qui est concerné, qui ne l’est pas ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.95

2. Mode d’imposition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.95

3. Répartition de la CVAE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Les difficultés et faiblesses de la CVAE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 1. Un indicateur qui n’existe pas au niveau local pour calculer un impôt local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.99

2. La complexité des modes de calcul . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 3. La forte concentration des paiements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 4. Un impôt de répartition autoliquidé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 5. La variabilité de la CVAE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103

C - Repérer des anomalies ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 1. Vérifier les effectifs du site. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 2. Étudier les variations annuelles « anormales » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 3. Prendre en compte les établissements industriels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 4. Étudier la cohérence CFE/CVAE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

D - Quelle prospective ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

Chapitre III L’IFER. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 A - Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 B - Les difficultés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 C - Repérer des anomalies ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 D - Quelle prospective ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112

A - Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 B - Les difficultés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 1. L’identification des 400 m2 de vente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 2. Le rattachement à une enseigne ou une « tête de réseau » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

C - Repérer des anomalies ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115 D - Quelle prospective ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115

Sommaire

Comprendre la fiscalité locale

Chapitre IV La Tascom. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113

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Chapitre V Taxes foncières et taxe d’habitation, les « impôts ménages » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 A - Les enjeux essentiels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 B - Obtention des données numériques taxes foncières et taxe d’habitation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. Conditions d’accès au portail Internet de la direction générale des Finances publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 2. Choix des formats de fichiers fiscaux et autorisation de la Cnil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117

C - Les fichiers numérisés de taxes sur le foncier bâti et non bâti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 1. Les taxes sur le foncier bâti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 2. Les taxes sur le foncier non bâti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126

D - Les états fiscaux : illustration à partir des taxes foncières. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128 E - La taxe d’habitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130 1. Éléments généraux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130 2. La suppression de la taxe d’habitation continue à remettre en cause l’autonomie fiscale des collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131

F - La prospective fiscale en matière « d’impôts ménages » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131

Comprendre la fiscalité locale

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.133

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Sommaire

Introduction Deux approches différentes sont possibles lorsque l’on parle d’analyse fiscale : 1/ L’une s’appuie sur les données agrégées par commune et prend en compte les différentes dotations provenant des différents services de l’État afin d’établir le « produit total », c’est-à-dire les sommes provenant des contribuables eux-mêmes plus celles qui proviennent des dotations. Cette approche donne la priorité aux ressources, c’est-à-dire aux sommes perçues par les collectivités, qu’il s’agisse de produits fiscaux ou de dotations. L’objectif est surtout l’équilibre du budget, ce qui peut passer par trois types d’actions : réduire les dépenses, vérifier avec soin les dotations, augmenter le produit fiscal. C’est aussi une action qui doit être rapide : si un déséquilibre apparaît dans la première version du budget, il faut vérifier les dotations, étudier quelles dépenses réduire, puis, en dernier lieu, augmenter les taux de fiscalité. Cette approche est donc fondamentalement budgétaire et à effet immédiat ; 2/ L’autre s’appuie sur les données numériques détaillées (par contribuable) et ne prend pas nécessairement en compte les dotations. L’insistance est alors portée non pas sur le produit fiscal, mais sur les bases fiscales, c’est-àdire le potentiel AVANT application des différents taux d’imposition et hors dotations puisque celles-ci sont indépendantes du potentiel fiscal. Ce type d’analyse est orienté sur les « sous-jacents », c’est-à-dire le potentiel lui-même.

C’est cette seconde approche qui constitue l’objectif de ce dossier d’expert : comprendre comment se structure économiquement et socialement son territoire permet de comprendre les bases fiscales et leur structure, d’anticiper leurs évolutions, les risques, les fragilités, les potentiels.

Le dossier est donc axé sur les bases fiscales et plus précisément sur l’exploitation des fichiers numériques, ce qui n’exclut pas l’étude des « états papier », c’est-à-dire les synthèses adressées par les services fiscaux, mais celles-ci seront très accessoires : ce n’est qu’en entrant dans le détail que l’on comprend véritablement la fiscalité.

Par ailleurs et de façon paradoxale, raisonner sur le produit fiscal ne permet pas de comprendre la structure de la fiscalité. En effet, le produit fiscal dépend des taux, d’une part, et des dispositions publiques, d’autre part. Il faut donc raisonner sur les contribuables individuels, qu’il s’agisse d’entreprises ou de particuliers. Il faut pour cela exploiter les fichiers fiscaux eux-mêmes, c’est-à-dire les fichiers numériques, et savoir vérifier les éléments d’imposition, d’une part, et analyser stratégiquement l’information, d’autre part.

La présentation de ces différents impôts permettra au lecteur de comprendre l’élément essentiel de l’analyse fiscale : les bases d’imposition constituent un recensement des entreprises, des propriétaires, des locaux et des terrains. Par ailleurs, les informations sont identiques sur tout le territoire et donc comparables dans le temps et dans l’espace. Que peut-on recenser ? En premier, les locaux d’activité ou d’habitation. Ce sont eux qui constituent la matière première de toute analyse fiscale puisque le cadastre (dans sa version numérique) recense la totalité des locaux existants et indique leur valeur fiscale, laquelle détermine ensuite le montant imposable en fonction de la politique de taux fixé par la collectivité. Ainsi, il est possible de comparer les bases d’imposition de taxes foncières (sur le bâti et le non-bâti), mais aussi la cotisation foncière des entreprises, sans souffrir du biais qu’impose le taux d’imposition. Cette analyse doit être complétée par l’exploitation du fichier numérique de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), de la taxe sur les surfaces commerciales (Tascom) et de l’impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER).

Dans ce dossier, nous faisons le choix de présenter techniquement les fichiers pour amener ensuite le lecteur à s’interroger sur leur exploitation : on peut connaître finement la situation, mais aussi vérifier les impositions, mais aussi mener une analyse stratégique sur la fiscalité du territoire.

Comprendre la fiscalité locale

À vous de jouer…

Introduction

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Comprendre la fiscalité locale

Partie 1 Le cadastre : cœur de la fiscalité directe locale

Partie 1

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Ces dernières années, la fiscalité directe locale a connu de profonds bouleversements avec notamment la suppression de la taxe professionnelle et son remplacement par quatre impôts économiques (CFE, CVAE, IFER, Tascom, voir partie 2), la réforme des valeurs locatives des locaux économiques et le remplacement des locaux de référence par 38 catégories de locaux professionnels, et enfin, la suppression planifiée de la taxe d’habitation. Pourtant, le cadastre continue à jouer un rôle majeur car il est à l’origine des valeurs fiscales (valeurs locatives cadastrales) qui sont à la base des impositions pour la plupart des impôts directs locaux : - les taxes foncières sur le bâti et le non-bâti sont calculées à partir des données cadastrales1 ; - l’essentiel de la cotisation foncière des entreprises est calculé selon le même principe, il faut néanmoins prendre en compte les entreprises situées à la base minimale de recouvrement dont l’imposition n’est pas liée à la surface du local mais au chiffre d’affaires ; - la CVAE des entreprises ayant plusieurs établissements dépend pour un tiers des valeurs locatives cadastrales puisque la CVAE se calcule aux deux tiers en fonction des effectifs et pour un tiers en fonction de la valeur locative ; - l’IFER impose des équipements de réseau d’énergie ou de communication ayant une emprise au sol ; - la Tascom2 concerne les commerces de détail dont la surface de vente dépasse 400 m2 individuellement ou bien s’ils appartiennent à une tête de réseau/enseigne dont le cumul des surfaces de chaque entité dépasse 4 000 m2.

Le cadastre constitue par conséquent la clé de voûte de la fiscalité locale puisqu’il décrit les propriétaires et la totalité des terrains et locaux, qu’ils soient dédiés à l’habitation ou à l’activité économique. Du fait de son importance dans la conception même de la fiscalité, son mode d’utilisation sera très détaillé.

Cette première partie décrit les mécanismes fiscaux et juridiques utilisés dans la fixation des valeurs locatives.

Travailler dans un cadre légal incontestable est en effet le meilleur moyen de démontrer aux services de l’État (toujours pointilleux sur le sujet) que les collectivités territoriales n’empiètent pas sur leurs attributions. Appliquer la loi, rien que la loi mais TOUTE LA LOI confirme qu’il ne s’agit pas de se substituer à leurs prérogatives et montre comment coopérer dans le cadre de ce qu’autorise le livre des procédures fiscales et de ce qu’implique la décentralisation.

Comprendre la fiscalité locale

Dans ce cadre, il est alors possible de développer une logique « gagnant-gagnant » : sécurisation des ressources futures pour la collectivité et élimination des risques contentieux pour les directions des services fiscaux. Cette partie est ainsi un descriptif du processus d’évaluation de la valeur locative selon l’affectation des locaux. Elle présentera également l’ensemble des problèmes liés aux éléments de calcul de la valeur locative ainsi qu’à sa « non-­réactualisation » pour les locaux d’habitation.

1. Voir partie 2.

2. P our CFE, CVAE, IFER et Tascom, voir partie 2.

Partie 1

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Chapitre I La valeur locative est au cœur de la fiscalité locale La valeur locative cadastrale est à l’origine de la détermination des taxes foncières, de la taxe d’habitation et de la cotisation foncière des entreprises (hors bases minimales3). Cette valeur locative est déterminée par le service du cadastre et établie par le centre des impôts fonciers. Schématiquement, elle repose sur deux éléments : - la surface pondérée en mètres carrés. Pour les habitations, ce nombre de mètres carrés comprend des mètres carrés réels et des équivalences superficielles qui augmentent le nombre de mètres carrés pris en compte fiscalement. Dit autrement, un appartement ou une maison, étudié d’un point de vue fiscal, compte dans la plupart des cas davantage de mètres carrés au sens fiscal que de mètres carrés réels. Dans le cas des locaux commerciaux ou à usage professionnel, la surface pondérée est souvent plus faible que la surface réelle car les mètres carrés utilisés pour les surfaces secondaires et/ou non couvertes sont minorés ; - la valeur fiscale de ces mètres carrés. Dans le principe (également très simplifié pour les besoins de l’introduction à ce dossier), si un local de 100 m2 est loué 10 000 euros/an, cela veut dire que chaque mètre carré de ce local pourrait être loué 100 euros. C’est ce principe qui est à l’origine du tarif fiscal du local.

Au final, le nombre de mètres carrés du local (au sens fiscal du terme) multiplié par le tarif/m2 appliqué à ce local donne la valeur locative cadastrale. Le cheminement pour arriver à cette valeur locative est bien entendu plus complexe que dans cette rapide présentation, mais la logique du système est néanmoins bien celle qui vient d’être décrite. Dans les faits, elle pose de nombreux problèmes puisqu’il faut connaître les mètres carrés réels (mais aussi et surtout les équivalences superficielles indiquées précédemment) ainsi que le tarif/m2 qui évolue par définition puisqu’il est supposé être en correspondance avec le loyer du local en question.

Parmi ces difficultés, deux ont un caractère majeur et sont responsables de l’écart entre les valeurs locatives et les réalités du marché immobilier. Cet écart est d’ailleurs à l’origine de la réforme concernant les locaux d’activité :

2/ La mise à jour des valeurs locatives n’est pas réalisée même si la loi prévoit des réajustements, actualisations et coefficients de majorations forfaitaires. En fait, depuis 1970, il n’y a pas eu de révision générale pour le foncier bâti et la révision n’a été que partielle pour le foncier non bâti. Seuls les locaux professionnels ont été actualisés en 2017, ce qui confirme que la mise à niveau des valeurs locatives a de forts impacts puisqu’il a fallu créer un « coefficient de neutralisation des effets de la réforme » pour ne pas impacter trop lourdement les entreprises dont la fiscalité aurait augmenté fortement et brutalement sans ce dispositif. L’absence de remise à niveau des valeurs

3. C es dernières s’appuient sur le chiffre d’affaires.

4. C ’est surtout le deuxième cas qui pose problème.

5. Les offices HLM ont souvent optimisé leur taxe foncière en faisant jouer les coefficients de vétusté à l’occasion des sorties d’exonérations longue durée.

Logique paradoxale puisqu’il y a réduction de la charge de l’office (dont les offices municipaux) et réduction des ressources de la collectivité.

Partie 1

Comprendre la fiscalité locale

1/ La matière imposable n’est pas toujours simple à cerner car l’obligation de signaler au cadastre toute nouvelle construction ou tout changement de consistance n’est pas toujours respectée car méconnue du contribuable4. Les sources d’écart sont donc inévitables. Mais elles sont aussi inégalitaires car certains contribuables (offices HLM5 par exemple) vont procéder à ces déclarations quand d’autres ne le feront pas. En effet, la modernisation d’une habitation augmente en règle générale les « équivalences superficielles » de ce local. Nous verrons par la suite que le raccordement à l’égout, la présence d’eau, de gaz, d’électricité, de chauffage central et de radiateurs, de douches ou baignoires, d’éviers ou de lavabos rajoutent des mètres carrés fiscaux au local et de façon non négligeable. Une habitation de 100 m2 peut être fiscalement comptabilisée pour 150, voire 200 m2 au sens fiscal selon son niveau de confort et d’équipement. Or, ces éléments ne sont pas toujours accessibles aux services fiscaux et nombre de travaux réalisés par des propriétaires ne sont pas pris en compte fiscalement alors que, par exemple, ils le sont dans 100 % des cas dans le logement social. Il se crée donc potentiellement une inégalité fiscale entre contribuables puisque certains seront imposés conformément à la règle alors que d’autres contribuables feront une économie fiscale importante. Pour être plus explicite, une maison de même type et de 100 m2 peut être prise en compte fiscale­ ment pour 120 m2 dans un cas et 140 ou 160 m2 dans l’autre. Dit autrement, l’un des deux contribuables aura un impôt plus élevé de 15 à 30 % que l’autre ;

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locatives des habitations crée un second problème : si les loyers ont augmenté de 3 à 4 % annuellement depuis 1970, les valeurs locatives, quant à elles, n’ont augmenté que de 1,5 à 3 % par an sur la même période6. Appliqué sur des décennies, ce décalage annuel de 1 à 3 % crée un écart gigantesque entre la valeur locative et les loyers réels. Ceci entraîne donc une seconde difficulté puisque, d’une part, la loi n’est pas respectée et que, d’autre part, les loyers n’ont pas évolué au même rythme sur l’ensemble du territoire. Il y a donc des contribuables pour lesquels l’écart valeur locative/loyer réel est très élevé (au bénéfice donc de ces contribuables puisque la base sur laquelle leur impôt est calculé est plus faible que ce qu’elle devrait être) alors qu’il est plus faible pour d’autres.

En théorie, les valeurs locatives cadastrales, fixées à la date de référence du 1er janvier 1970, devaient être actualisées tous les trois ans et revalorisées chaque année entre deux actualisations. En réalité, l’actualisation n’est intervenue qu’une seule fois en 1980 pour la date de référence du 1er janvier 1978, les actualisations suivantes ont été annulées et remplacées par des majorations forfaitaires.

Ces coefficients forfaitaires étaient supposés correspondre à l’évolution des loyers constatée entre le 1er janvier 1970 et le 1er janvier 1978, ce qui n’a pas grand sens puisque le coefficient était national et que les loyers évoluent de façon très différente selon les territoires. Ces valeurs locatives forfaitairement actualisées ont été prises en compte pour le calcul des impositions établies depuis 1980.

Toutefois, et c’est un point important, elles n’ont pas été retenues pour l’établissement de la taxe professionnelle qui a continué à être calculée sur les valeurs locatives déterminées au 1er janvier 1970, ce qui n’a fait qu’aggraver la différence entre loyers réels et valeurs locatives des locaux d’activité.

Ces coefficients forfaitaires sont supposés refléter l’évolution des loyers des immeubles bâtis au travers de l’indice Insee du coût de la construction. Or, les loyers réels ont augmenté beaucoup plus rapidement que l’indice du coût de la construction. C’est d’ailleurs une spécificité française en Europe, les loyers ont structurellement augmenté plus vite que l’inflation et plus vite que les salaires.

La difficulté à cerner avec précision la matière imposable et son évolution constituent deux limites qui rendent nécessaire une analyse locale des valeurs et non la simple reprise des données nationales et des coefficients d’actualisation mis en place dix ans après la création du dispositif. L’autre difficulté, structurelle celle-ci, est la référence au loyer : « La valeur locative cadastrale correspond […] au loyer annuel théorique que pourrait produire un immeuble bâti ou non bâti, s’il était loué dans des conditions normales d’un marché supposé équilibré et concurrentiel »7.

Ainsi, la valeur locative, base de calcul des impôts directs locaux, se définit dans son principe à partir des loyers et plus précisément à partir du marché local. Cette valeur locative a donc trois caractéristiques et ces trois caractéristiques posent chacune des problèmes complexes : 1/ Elle repose sur les loyers, c’est-à-dire sur un marché privé. Ce n’est donc pas une décision publique qui fixe la valeur à partir de laquelle les impôts locaux seront calculés mais les prix pratiqués sur différents territoires, leur évolution et les mécanismes qui peuvent les expliquer ;

Comprendre la fiscalité locale

2/ Calculer cette valeur locative réelle suppose de connaître ce marché localement puisqu’il n’existe pas UNE valeur locative unique nationale par type de local mais DES valeurs locatives, différentes selon les territoires, leurs caractéristiques, leur attractivité. Ce sont donc non seulement des prix de marché qui définissent en principe la valeur locative, mais aussi la connaissance (imparfaite) que les services de l’État ont de ces prix au niveau local ;

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3/ Enfin, l’attractivité d’un territoire varie dans le temps : un territoire peut avoir été très attractif à une période mais ne plus l’être vingt ans après, ou inversement. Cela dépendra de mécanismes spéculatifs (anticipation des hausses à venir si le territoire attire des investisseurs), mais aussi de la situation sociale et économique du territoire : si celui-ci connaît de grandes difficultés, comme la disparition d’une entreprise importante par exemple, les loyers peuvent baisser, ce qui devrait entraîner une baisse des valeurs locatives si la logique de la loi est respectée. Par conséquent, les loyers pratiqués peuvent connaître des mouvements cycliques à la hausse comme à la baisse et les valeurs locatives sont supposées prendre en compte ces évolutions.

6. Dans les faits, il est préférable de parler des tarifs/m2 puisque ce sont ces tarifs/m2 qui déterminent ensuite la valeur locative totale en fonction du nombre de mètres carrés fiscaux de l’habitation.

7. D ocumentation de base, http://www.impot.gouv.fr.

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Il faut donc à la fois s’appuyer sur des prix de marché, le faire localement et, surtout, suivre l’évolution de ces prix de marché au cours du temps. Comme on peut s’y attendre, la réalité est très éloignée de ce cadre théorique, comme l’a montré l’actualisation des valeurs locatives pour les locaux d’activité. En effet, cette valeur locative s’est déconnectée progressivement des prix de marché à partir du début des années 80, c’est-à-dire à partir du moment où les services de l’État n’ont plus suivi les évolutions réelles des loyers pour calculer l’évolution des valeurs locatives et se sont appuyés sur des « revalorisations indiciaires », basées pour l’essentiel sur l’évolution nationale du coût de la construction.

Or, le coût de la construction a évolué nettement moins vite que les loyers. À partir de cette époque, par conséquent, les valeurs locatives ont progressé moins vite que les loyers. Dans ce contexte, les collectivités ont à chaque fois augmenté les taux des impôts locaux pour compenser l’écart entre l’évolution de leurs dépenses (qui augmentaient au moins aussi vite que les loyers, notamment du fait de transferts de compétences compensées de façon partielle en règle générale) et l’évolution des bases d’imposition.

Plus largement, la société française a profondément changé depuis la mise en place de la taxe professionnelle dont la logique correspond à la société de la fin des années 60 et la période actuelle. En effet, à la fin des années 60, les territoires français sont nettement moins différenciés en termes de prix immobiliers. Il existe bien entendu des écarts de prix entre des centres-villes parfois prestigieux et les périphéries, mais ces centres-villes ont souvent vieilli et perdu de leur attractivité, concurrencés par des banlieues résidentielles « modernes » comme le montre déjà un film comme « Mon oncle » de Jacques Tati, sorti en 1958. Ce dernier met en scène la « modernité » supposée n’exister désormais qu’en dehors de la ville ancienne. Ce film ne fait que traduire une réalité qui était celle du dépérissement des centres anciens, vétustes, rongés par l’oxyde de carbone des véhicules très polluants de l’époque, aux magasins désuets lorsqu’on les compare aux commerces de périphérie naissants dès la fin des années 60, etc. À cette époque donc, les écarts de prix existent mais sont peu marqués, et surtout il n’y a pas véritablement de ruptures dans ces prix : ils peuvent augmenter ou diminuer selon le contexte local mais sur un rythme lent. Dans ce contexte, fixer des valeurs locatives basées sur les prix de marché n’est pas incohérent car ces prix, d’une part, ne varient pas brutalement et, d’autre part, ne sont pas caractérisés par des écarts importants entre territoires8.

Mais la situation a progressivement changé à partir du début des années 80 et le phénomène s’est aggravé en même temps que les lois de décentralisation de 1982-1983 permettaient aux collectivités d’avoir une stratégie d’aménagement totalement autonome.

Dès cette époque, les prix commencent à diverger entre territoires en développement résidentiel (les Hauts-de-Seine par exemple, avec des villes emblématiques de cette mutation volontariste comme Levallois-Perret qui remplace une structure d’habitat populaire par un habitat tourné vers les couches moyennes et supérieures et les locaux industriels par des locaux tertiaires) et territoires qui cherchent à conserver un habitat plus populaire. Le cumul des mutations économiques vers le tertiaire et de l’autonomie d’aménagement contribue à la divergence des prix selon les territoires, dans un contexte général de hausse des loyers et des prix de vente.

Au final, les loyers réels et les valeurs locatives n’ont plus de lien, comme le montrent les difficultés de la réforme des locaux professionnels.

Mais revenons en détail à ces valeurs locatives pour mieux comprendre ces principes et la différence existant aujourd’hui entre locaux d’habitation et locaux professionnels.

Les valeurs locatives actuelles ont été déterminées en quatre étapes dont les deux premières s’appuyaient sur des mesures locales, la troisième sur des revalorisations nationales et la dernière, qui ne porte que sur les locaux économiques, est à la fois nationale (tous les locaux d’activité sont concernés) et localisée (les valeurs prennent en compte le contexte local) :

8. Ce qui n’exclut évidemment pas des différenciations : les « quartiers chics » de Paris, par exemple, ont toujours été nettement plus chers qu’ailleurs.

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Comprendre la fiscalité locale

A - Les principes d’évaluation des valeurs locatives

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1/ Tout d’abord, une valeur locative cadastrale a été fixée au 1er janvier 1970, date de la dernière révision foncière appliquée. À cette époque, il y a une correspondance très forte entre la valeur locative retenue et les loyers de l’année concernée ; 2/ Ensuite, une mise à jour de cette valeur locative est effectuée en fonction : - des constructions nouvelles ; - des changements de consistance, d’affectation, de caractéristiques physiques et d’environnement des immeubles existants. Cela nécessitait un travail de terrain très important qui n’a pas toujours été réalisé par les services fiscaux ; - dans la pratique, en effet, ces mises à jour n’ont pas été réalisées systématiquement et les valeurs locatives ont progressé moins vite que les loyers réels pendant plus de trois décennies ; 3/ Pour essayer de compenser ce décalage, la valeur locative a fait l’objet de modifications périodiques pendant la première décennie de son existence. Il s’agissait, d’une part, d’une actualisation au 1er janvier 1978 effectuée pour les impositions de 1980 et, d’autre part, d’une majoration annuelle depuis 1981, par l’intermédiaire de coefficients forfaitaires annuels censés tenir compte de l’évolution des loyers. Ces coefficients forfaitaires ont été décidés au niveau national et de manière très théorique, ils ne correspondent pas aux principes établis lors de la mise en place du dispositif. En particulier, ils ne reflètent pas les évolutions réelles au niveau local et ils se sont révélés inadaptés aux hausses réelles, supérieures aux indices d’actualisation retenus. Comme nous l’avons indiqué précédemment, à partir du début des années 80, les valeurs locatives n’évoluent plus en fonction de la réalité locale, c’est-à-dire en fonction de la hausse des loyers et baux commerciaux constatée dans chaque commune. Les valeurs locatives évoluent dès lors à partir de revalorisations générales, uniformes sur tout le territoire national, et donc, par définition, inadaptées aux contextes locaux. Mais plus gravement, les loyers réels au niveau national évoluent, en moyenne annuelle, 2 à 3 % plus rapidement que ces revalorisations indiciaires. L’écart devient très visible à partir du début des années 90, dès cette époque, la valeur locative est décalée par le bas, elle est nettement inférieure aux loyers réels. L’écart se creuse de façon continue depuis cette époque et, entre 2010 et 2015, les valeurs locatives ne représentent plus que 20 à 50 % des loyers et baux commerciaux constatés selon les territoires et les types de locaux ; 4/ Face à cette réalité qui pose de nombreux problèmes (dont le fait que la loi n’est pas respectée dans ses principes !), une révision générale est intervenue en 2017, concernant les locaux d’activité et uniquement ceux-ci. Les locaux d’habitation (soit environ 90 % du total des locaux), en effet, continuent à être évalués à partir de valeurs locatives déconnectées des loyers réellement pratiqués alors que, selon l’esprit de la loi, ces valeurs locatives devraient refléter ces loyers.

Qu’il s’agisse de locaux d’habitation ou d’activité, l’évaluation des valeurs locatives des locaux doit répondre à quatre principes dont chacun peut poser un problème de vérification, de suivi, de décalage entre une valeur théorique et une valeur réelle, et finalement de non-conformité des valeurs locatives aux principes de la loi : 1/ L’évaluation repose sur un système déclaratif par les propriétaires ; 2/ Il faut une unité d’évaluation pour chaque utilisation distincte ; 3/ L’évaluation doit s’appuyer sur un principe de « loyer théorique normal » ; 4/ Les règles de proportionnalité doivent être respectées.

1. Le principe déclaratif

Comprendre la fiscalité locale

Les déclarations des propriétaires sont à la base des évaluations pour chaque immeuble. Ces déclarations ont lieu lors de la révision générale ou bien, pour les constructions et modifications postérieures à cette révision, dans les 90 jours suivant la fin des travaux. Ce système déclaratif peut être une source de défaillances, d’inexactitudes et d’inégalités puisque tous les propriétaires n’auront pas le même comportement, certains procédant à des déclarations exhaustives tandis que d’autres ne feront aucune déclaration, notamment si les travaux qui améliorent la valeur locative ne sont pas visibles de l’extérieur. Par exemple :

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1/ Les travaux effectués dans un HLM sont mieux déclarés que dans des pavillons ou des maisons individuelles.

(Méconnaissance de la loi par les particuliers ou possibilité pour ceux-ci d’échapper à la loi en omettant la déclaration, sachant qu’il y a très peu de risques d’être contrôlé, surtout s’il s’agit de travaux intérieurs.) On s’aperçoit ainsi que la valeur locative moyenne est toujours supérieure dans l’habitat social à la moyenne communale ! Nous avons constaté cela dans la totalité des études que nous avons réalisées sur les impôts ménages ;

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