Fusion de communautés
Création d'un syndicat de communes, ententes intercommunales, services communs et diverses conventions, les solutions sont multiples pour permettre aux communes d'assumer la gestion de compétences restituées suite aux procédures de fusion. Cet ouvrage se propose d'examiner les différentes solutions juridiques envisageables en rappelant de manière synthétique les principales formalités à accomplir. Il présente également les principaux enjeux financiers liés aux nouvelles modalités de gestion et les conséquences financières de ces restitutions, tant pour les communes que pour les communautés, en fonction du régime fiscal dont elles relèvent. Véritable boîte à outils du praticien, l'ouvrage dresse un panorama complet des dispositifs institutionnels et conventionnels prévus par les textes et synthétise les principaux écueils à éviter pour que ces restitutions de compétence ne conduisent pas à de préjudiciables déséquilibres financiers.
Avocat au barreau de Lyon, docteur en droit public, Anne Gardère assiste depuis plus de quinze ans, tant en conseil qu'en contentieux, les communes et les EPCI dans leur fonctionnement quotidien et leurs évolutions institutionnelles. Après avoir exercé pendant trois ans la fonction de directeur financier d'une commune, Mickaël Martin a créé en 2004 le cabinet Actipublic, société de conseil en finances et fiscalité locales qui accompagne de nombreuses collectivités dans la réalisation de leurs projets et l'optimisation de leur gestion, notamment en matière d'intercommunalité. Après plus de vingt ans dans la fonction publique territoriale, dont quinze comme directeur juridique puis directeur général adjoint d'une communauté d'agglomération, Didier Milland a ouvert son cabinet d'avocat en février 2016. Il intervient auprès des collectivités territoriales et des EPCI dans les différents domaines du droit public.
LES ESSENTIELS
Fusion de communautés - Gérer la restitution des compétences
Gérer la restitution des compétences
Fusion de communautés
Gérer la restitution des compétences
LES ESSENTIELS
Anne Gardère Mickaël Martin Didier Milland www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1353-5
Fusion de communautés
Gérer la restitution des compétences
LES ESSENTIELS Anne Gardère
Avocat au barreau de Lyon, docteur en droit public
Mickaël Martin
Gérant du cabinet Actipublic, consultant en finances et fiscalité locale
Didier Milland
Avocat au barreau de Grenoble
CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr
Référence BK 319 Novembre 2017
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© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1353-5 ISBN version numérique : 978-2-8186-1354-2 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Janvier 2018 Dépôt légal à parution
Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7
Partie 1 Les solutions institutionnelles Chapitre I L’exemple de la création d’un syndicat de communes. . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - Un calendrier de création à anticiper. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 1. L’exigence de principe d’une compatibilité au regard du SDCI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 2. Une procédure de création plus ou moins rapide. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18
B - Les conséquences de la création d’un syndicat de communes. p.20 1. Les transferts de personnels nécessaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 2. Les transferts de biens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 3. Les transferts de contrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24
Chapitre II D’autres exemples de solutions institutionnelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 A - La société publique locale, une solution empruntée au droit des sociétés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 1. Des membres limitativement énumérés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 2. Un objet potentiellement large. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 3. Un mode d’intervention attractif au regard des règles de la commande publique. . p.27
B - L’association loi de 1901, une fausse bonne idée ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 1. Premier risque : l’association transparente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 2. Second risque : les rapports collectivités/associations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28
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C - Les organismes de gestion des biens et droits indivis, une solution peu usitée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29
Sommaire
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Partie 2 Des exemples de solutions conventionnelles Chapitre I La multiplicité des solutions envisageables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 A - Les ententes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 B - Les services communs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34 C - Les services unifiés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 D - Les biens partagés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 1. Champ d’application des biens « partagés ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 2. La mise en œuvre du mécanisme des biens « partagés » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38
E - Les conventions de gestion et de prestations de services. . . . . . . . . . p.39 F - Les conventions d’utilisation d’équipements collectifs . . . . . . . . . . . . . . p.41 G - Les délégations de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42
Chapitre II Attention aux règles de la commande publique !. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 A - Les conventions de quasi-régie ou « in house ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 B - Les « contrats de coopération » entre personnes publiques. . . . . . . p.47
Partie 3 Le volet financier Chapitre I L’impact financier pour les communes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 A - L’ajustement des attributions de compensation pour les EPCI à FPU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 1. La méthode d’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 2. Un délai désormais imposé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54
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3. L’intervention du préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54
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B - Un surcoût net difficile à compenser pour les communes issues de communautés à fiscalité additionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. Les ajustements de fiscalité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 2. Les autres effets induits. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59
Sommaire
Chapitre II Les nouvelles modalités de gestion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 A - Les conséquences financières de la création d’un syndicat . . . . . p.61 1. SPA ou SPIC ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 2. Le transfert des contrats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62
B - Les enjeux financiers autour de la création d’une SPL . . . . . . . . . . . . . . p.62 C - La reprise en gestion directe par la commune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 D - Les ententes intercommunales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 E - Les services communs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 F - Les relations financières avec l’EPCI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 1. Les fonds de concours. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64
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2. Dotation de solidarité communautaire et pacte financier et fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . p.65
Sommaire
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Introduction
Le développement de l’intercommunalité se poursuit. Inexorablement. La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi NOTRe) a constitué, à cet effet, un accélérateur très significatif du mouvement intercommunal, à la fois par les objectifs d’élargissement des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui se sont souvent traduits en fusions, et par l’approfondissement de leurs compétences. Devant ce double mouvement, le législateur a mis en place un outil permettant d’en amortir les effets : la restitution des compétences. > La restitution des compétences, outil de modulation des conséquences des fusions En ce qui concerne la question des périmètres des intercommunalités, l’article 33 de ladite loi a prévu que les schémas départementaux de coopération intercommunale devraient être élaborés en respectant un certain nombre d’objectifs. Cet article a été codifié à l’article L.5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales (CGCT), qui dispose que :
Parmi les orientations dont devaient tenir compte les schémas, figurait la règle selon laquelle la constitution d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre devait désormais regrouper au moins 15 000 habitants (avec un certain nombre d’exceptions pour les territoires à configurations particulières).
Introduction
Fusion de communautés
Article L.5210-1-1 du Code général des collectivités territoriales « I. – Dans chaque département, il est établi, au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et d’un état des lieux de la répartition des compétences des groupements existants et de leur exercice, un schéma départemental de coopération intercommunale prévoyant une couverture intégrale du territoire par des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et la suppression des enclaves et discontinuités territoriales. II. – Ce schéma prévoit également les modalités de rationalisation des périmètres des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes existants. Il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, ainsi que la modification de leurs périmètres. Il ne peut cependant pas prévoir de créer plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui seraient entièrement inclus dans le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant. Il peut également proposer la suppression, la transformation, ainsi que la fusion de syndicats de communes ou de syndicats mixtes (…) »
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Le calendrier défini par ailleurs par le législateur pour mener à bien ces différentes recompositions territoriales imposait aux préfets de finaliser les schémas départementaux pour le 31 décembre 2016, date butoir.
Par conséquent, afin que les objectifs fixés par le législateur soient respectés, les fusions d’EPCI ont été particulièrement nombreuses au 1er janvier 2017. Ainsi, selon les chiffres de la direction générale des Collectivités territoriales (DGCT), on a recensé 493 fusions en 2016 et le nombre d’EPCI à fiscalité propre est passé de 2062 au 1er janvier 2016 à 1266 au 1er janvier 20171.
Ces différentes procédures de fusions ont été menées alors que ces mêmes EPCI ont été confrontés à une autre donnée importante : celle de la montée en puissance de leurs compétences selon un échéancier là encore fixé par la loi.
Pour mémoire, et pour s’en tenir aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération, leurs compétences respectives sont les suivantes :
- Communautés de communes : CGCT, article L.5214-16
Fusion de communautés
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Compétences obligatoires
- Aménagement de l’espace pour la conduite d’actions d’intérêt communautaire ; schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme ; - actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L.4251-17 : création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme ; - gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (1er janvier 2018) ; - aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil des gens du voyage et des terrains familiaux ; - collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ; - assainissement ; - eau (1er janvier 2020).
Compétences optionnelles
3 parmi les 9 compétences suivantes au 1er janvier 2018 : - protection et mise en valeur de l’environnement ; - politique du logement et du cadre de vie ; - politique de la ville ; - création, aménagement et entretien de la voirie ; - construction, entretien et fonctionnement d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire et d’équipements de l’enseignement pré-élémentaire et élémentaire d’intérêt communautaire ; - action sociale d’intérêt communautaire ; - assainissement : jusqu’au 31 décembre 2019 ; - eau : jusqu’au 31 décembre 2019 ; - création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service public y afférentes.
1. Bulletin d’information statistique de la DGCL, n° 113, janvier 2017, données Banatic.
Introduction
Compétences obligatoires
- En matière de développement économique : actions de développement économique dans les conditions prévues à l’article L.4251-17 ; création, aménagement, entretien et gestion de zones d’activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; politique locale du commerce et soutien aux activités commerciales d’intérêt communautaire ; promotion du tourisme, dont la création d’offices de tourisme ; - en matière d’aménagement de l’espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; plan local d’urbanisme, document d’urbanisme en tenant lieu et carte communale ; création et réalisation de zones d’aménagement concerté d’intérêt communautaire ; organisation de la mobilité au sens du titre III du livre II de la première partie du Code des transports, sous réserve de l’article L.3421-2 du même code ; - équilibre social de l’habitat [plusieurs actions soumises à l’intérêt communautaire (IC)] ; - politique de la ville ; - gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations (1er janvier 2018) ; - en matière d’accueil des gens du voyage : aménagement, entretien et gestion des aires d’accueil et des terrains familiaux ; - collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés ; - eau : à compter du 1er janvier 2020 ; - assainissement : à compter du 1er janvier 2020.
Compétences optionnelles
3 parmi les 7 compétences suivantes au 1er janvier 2018 : - création ou aménagement et entretien de voirie d’intérêt communautaire ; création ou aménagement et gestion de parcs de stationnement d’intérêt communautaire ; - assainissement : jusqu’aux 31 déc. 2019 ; - eau : jusqu’aux 31 déc. 2019 ; - protection et mise en valeur de l’environnement et du cadre de vie ; - construction, aménagement, entretien et gestion d’équipements culturels et sportifs d’intérêt communautaire ; - action sociale d’intérêt communautaire ; - création et gestion de maisons de services au public et définition des obligations de service au public y afférentes.
Or, en matière de fusions de communautés, la règle applicable pour ce qui concerne l’exercice des compétences de la communauté issue de la fusion telle qu’elle figure à l’article L.5211-41-3 III du CGCT, est celle de l’« empilement » des compétences des communautés fusionnées. Cependant, afin d’assouplir cette règle pour les EPCI et les communes qui souhaiteraient, au regard de leur projet politique, restituer certaines compétences aux communes, le législateur a prévu un certain nombre d’aménagements, figurant également à l’article L.5211-41-3 précité.
Introduction
Fusion de communautés
- Communautés d’agglomération : CGCT, article L.5216-5
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Cet article est ainsi rédigé :
Article L.5211-41-3 du Code général des collectivités territoriales « Les compétences transférées par les communes aux établissements publics existant avant la fusion, à titre obligatoire, sont exercées par le nouvel établissement public sur l’ensemble de son périmètre. Sans préjudice des dispositions du II des articles L. 5214-16 et L. 5216-5, les compétences transférées à titre optionnel et celles transférées à titre supplémentaire par les communes aux établissements publics de coopération intercommunale existant avant la fusion sont exercées par le nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre sur l’ensemble de son périmètre ou, si l’organe délibérant de celui-ci le décide dans un délai de trois mois à compter de l’entrée en vigueur de l’arrêté décidant la fusion, font l’objet d’une restitution aux communes.Toutefois, ce délai est porté à deux ans lorsque cette restitution porte sur des compétences ni obligatoires, ni optionnelles. La délibération de l’organe délibérant peut prévoir que ces compétences font l’objet d’une restitution partielle. Jusqu’à cette délibération ou, au plus tard, jusqu’à l’expiration du délai précité, le nouvel établissement public exerce, dans les anciens périmètres correspondant à chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné, les compétences transférées à titre optionnel ou supplémentaire par les communes à chacun de ces établissements publics ».
Quant à l’alinéa 5 de ce même article, il dispose que :
Article L.5211-41-3, alinéa 5, du CGCT « Lorsque l’exercice des compétences du nouvel établissement public est subordonné à la reconnaissance de leur intérêt communautaire, cet intérêt est défini au plus tard deux ans après l’entrée en vigueur de l’arrêté prononçant la fusion. À défaut, l’établissement public exerce l’intégralité de la compétence transférée. Jusqu’à la définition de l’intérêt communautaire, celui qui était défini au sein de chacun des établissements publics de coopération intercommunale ayant fusionné est maintenu dans les anciens périmètres correspondant à chacun de ces établissements ».
Fusion de communautés
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Attention Les délais figurant ci-dessus à l’article L.5211-41-3 s’appliquent aux fusions de droit commun, c’est-à-dire celles qui sont désormais mises en œuvre en dehors des schémas départementaux de coopération intercommunale. Pour les fusions qui sont intervenues dans le cadre des SDCI, le délai est différent pour les compétences optionnelles : il est d’un an.
Il ressort donc de ces dispositions, en synthèse : -P our les compétences obligatoires : cette catégorie de compétences fait l’objet d’une généralisation immédiate sur l’ensemble du nouveau périmètre des EPCI fusionnés. Cependant, pour les compétences sujettes à la définition de l’intérêt communautaire, le législateur a prévu un délai de 2 ans pour procéder à cette opération. Bien évidemment, par définition, ces compétences ne peuvent en aucun cas être restituées aux communes.
Introduction
Introduction
Fusion de communautés
-P our les compétences optionnelles : il est possible de procéder à la restitution de ces compétences, dans un délai de 3 mois (pour les procédures de droit commun) ou un an (pour les procédures SDCI) après la fusion, si elles figurent en surplus du nombre minimum fixé par le CGCT, tel que rappelé dans les tableaux ci-avant. La généralisation de la compétence s’opère par défaut passé ce délai (au plus tard) et au plus tôt quand une délibération de la future communauté est prise pour décider de la généralisation. Cependant, à l’instar des règles applicables pour les compétences obligatoires, il existe également ici un délai de 2 ans pour définir l’intérêt communautaire pour les compétences concernées. En attendant, ce sont les intérêts communautaires des anciennes communautés qui s’appliquent sur leurs anciens périmètres. -P our les compétences facultatives : Il convient de rappeler, au préalable, que ces compétences ne sont pas soumises à la définition de l’intérêt communautaire. Il est possible de gérer de manière différenciée les compétences facultatives, sur le périmètre des anciennes communautés, pendant 2 ans, étant précisé que la restitution est également possible. Ce délai de deux ans s’applique aux procédures de fusions de droit commun et à celles qui sont intervenues dans le cadre des SDCI. > Quelles modalités d’exercice des compétences restituées ? Une fois que la décision de procéder à la restitution d’une compétence aura été adoptée, la question opérationnelle qui va se poser aux acteurs (qui auront évidemment tout intérêt à anticiper cette réflexion) est celle de savoir comment cette compétence va pouvoir s’exercer au niveau communal : - Les communes souhaiteront-elles (et pourront-elles) la mettre en œuvre de manière individuelle ? - Une gestion commune, par exemple sur une partie du périmètre car répondant à une logique de bassin de services est-elle souhaitée, envisageable ? - L ’intercommunalité devra-t-elle continuer à jouer un rôle, et si oui lequel ? - Les communes souhaiteront-elles s’organiser en mettant en place une structure institutionnelle nouvelle ou simplement de manière conventionnelle ? - Etc. En premier lieu (partie 1), des solutions institutionnelles sont envisageables. Il est par exemple toujours acceptable sur le plan strictement juridique, pour plusieurs communes, de créer un syndicat de communes, même si logiquement, le discours officiel de l’État en la matière est plutôt de limiter au maximum ce type d’outils, au regard de la rationalisation prônée par la loi NOTRe. Sur le terrain, en revanche, il arrive tout de même encore, même dans le contexte actuel post-fusion, que les services de l’État eux-mêmes orientent les communes vers cette solution… Si la volonté des acteurs est de recourir à des objets institutionnels issus du droit privé, ils pourront éventuellement se tourner vers la société publique locale (SPL), société commerciale à capital exclusivement public ou vers une gestion associative,
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cette solution demeurant au fil des années un exercice extrêmement périlleux sur le plan juridique. En second lieu, le Code général des collectivités territoriales offre de multiples solutions conventionnelles (partie 2). Le choix du dispositif le plus adapté dépendra alors, in fine, des objectifs poursuivis (simple partage d’équipements, mutualisation de moyens humains, recherche de solidarité financière, etc.) étant rappelé que, dans ce domaine, les acteurs devront composer avec l’œil vigilant des juges nationaux et communautaires, soucieux de veiller au respect des règles de la commande publique, bien que des assouplissements jurisprudentiels puis législatifs heureux soient intervenus. Enfin (partie 3), les conséquences financières de la restitution de compétence sont à envisager de façon différente selon le régime fiscal de l’EPCI. En effet, si le Code général des impôts organise de façon précise et complète la compensation financière de la restitution du coût de la compétence, rien n’est prévu pour les communes et communautés soumises au régime de la fiscalité additionnelle. Ces restitutions sont aussi, à travers les questions posées aux communes en fonction des solutions institutionnelles ou conventionnelles choisies, l’occasion de redéfinir les relations financières entre EPCI et communes membres. Eau et assainissement : de la souplesse dans le transfert
Fusion de communautés
Indépendamment des propositions de loi précédemment déposées pour les compétences « eau » et « assainissement », une nouvelle proposition de loi a été déposée le 21 décembre 2017 (et examinée en commission des lois le 17 janvier 2018) afin d’assouplir le transfert de ces compétences pour les communautés de communes. Les communes membres d’une CC non compétente en matière d’eau ou d’assainissement pourraient ainsi s’opposer au transfert de ces compétences, par délibérations prises avant le 1er juillet 2019 d’au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population. Dans ce cas, le transfert ne prendrait alors effet qu’au 1er janvier 2026. Cette proposition de loi prévoirait également, en l’état, pour les communautés de communes, de supprimer le mécanisme de retrait de plein droit pour les syndicats d’eau et d’assainissement au profit de l’application du seul mécanisme de représentation-substitution.
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Introduction
Fusion de communautés
Partie 1 Les solutions institutionnelles
Partie 1
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Chapitre I L’exemple de la création d’un syndicat de communes
Fusion de communautés
Lorsque des communes doivent faire face, en suite de la fusion de leur ancienne communauté, à la prise en charge de compétences qui leur ont été restituées à l’occasion de ladite fusion, la solution la plus évidente, d’ailleurs parfois même préconisée et encouragée par les services de l’État eux-mêmes (du moins dans le contexte actuel « post-fusion ») est celle du syndicat de communes. Ce dernier présente tous les avantages et la sécurité juridique de la création d’une personne morale de droit public et se substitue pleinement aux communes pour l’exercice des compétences qui lui sont expressément transférées. Les communes n’interviennent alors plus au titre des compétences transférées, le syndicat agissant par substitution à ces dernières, conformément aux principes jurisprudentiels de spécialité et d’exclusivité. De ce dernier point de vue, la formule syndicale présente d’ailleurs de nombreux avantages, puisque, en l’absence de compétences obligatoirement dévolues par la loi aux structures syndicales, ce sont les communes qui, lors de l’élaboration des statuts, déterminent les compétences transférées au syndicat. Certes, et de manière paradoxale, la création de telles structures syndicales se fait au détriment de l’objectif, affiché depuis de nombreuses années par le législateur, de la simplification de la carte intercommunale locale. Par ailleurs, au-delà de la souplesse de définition des compétences, le panel de structures syndicales est lui-même large : syndicat à vocation(s) unique ou multiple(s) (cette seconde formulée étant privilégiée dans le cadre de la création de syndicats post-fusions), syndicat « à la carte » syndicat mixte « fermé » (si les communes veulent s’associer avec d’autres EPCI), syndicat mixte « ouvert » (si les communes veulent s’associer avec d’autres niveaux de collectivités).
Partie 1
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Le cas des syndicats à la carte (art. L.5212-16 du CGCT)
Formule particulière de SIVOM, le SIVOM dit « à la carte » (l’expression n’apparaît pas dans les textes, mais est couramment retenue) se caractérise par une pluralité de compétences dans ses statuts et par le fait que les communes membres ont le choix de ne transférer au SIVOM « à la carte » que certaines des compétences prévues par les statuts. La création d’un tel syndicat est encadrée par certaines contraintes juridiques particulières : les statuts doivent mentionner, outre la nature particulière du syndicat, les différentes compétences « à la carte » que le syndicat peut exercer, et prévoir une procédure de transfert et de restitution des compétences « à la carte » (qui est donc distincte des procédures de modification des statuts stricto sensu). En pratique, l’exercice des compétences d’un tel syndicat étant, par définition « à géométrie variable », il est particulièrement important d’établir et de tenir à jour une liste des compétences transférées par chacun des membres. Attention, car cette forme de syndicat, qui peut apparaître de prime abord attractive par sa souplesse, est en réalité complexe en termes de modalités de fonctionnement. En effet, pour ce qui concerne plus particulièrement le comité syndical, l’ensemble des délégués syndicaux votent sur les décisions dites d’intérêt commun (élection du président, modification des statuts par exemple). En revanche, pour les décisions qui ne concernent que l’une ou l’autre des compétences « à la carte », seuls votent les délégués syndicaux représentant les communes ayant transféré les compétences « à la carte » correspondantes. NB : la formule du syndicat « à la carte » est transposable aux syndicats mixtes dits « fermés » (art. L.5711-1 du CGCT) et « ouverts » (art. L.5721-1 et s. du CGCT)
A - Un calendrier de création à anticiper
Fusion de communautés
1. L’exigence de principe d’une compatibilité au regard du SDCI
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a) Le principe Selon l’article L.5111-6 du CGCT, la création d’un syndicat de communes (ou d’un syndicat mixte) ne peut en principe (sauf la dérogation rappelée ci-après) être autorisée par le préfet que si elle est « compatible », soit avec le schéma départemental de coopération intercommunale mentionné à l’article L.5210-1-1, soit avec les orientations en matière de rationalisation mentionnées au III du même article L.5210-1-1. Partie 1