Guide de l'élu délégué à l'action sociale et à la solidarité by INFOPRO DIGITAL

MANDAT 2020-2026

L’ouvrage montre que le rôle de l’élu à l’action sociale s’inscrit dans une logique d’acteurs : au sein de l’exécutif, de l’administration et d’un territoire. Avec réalisme, les voies d’une nouvelle gouvernance des politiques de solidarité sont présentées où État, département, intercommunalité et commune assument pleinement leurs compétences et construisent ensemble une politique qui réponde avec ambition aux besoins d’action de proximité des publics. Afin de construire puis de piloter le projet, une partie est dédiée à la méthodologie de diagnostic, de suivi et d’évaluation de la politique de solidarité locale. Des outils clairs qui permettent de rendre compte de son action, de la valoriser et de la communiquer aux collaborateurs et aux partenaires. Dans ce guide nourri de réflexions et d’illustrations actuelles en matière d’innovation sociale, de pratiques professionnelles et d’organisation territoriale, le lecteur puisera des idées pour construire une politique porteuse de sens pour son équipe comme pour le public. Assistante sociale de formation, devenue attaché territoriale, et titulaire du master « Management territorial option Innovation publique » de l’IAE Lille, Delphine Berteloot a occupé différent postes de direction en CCAS et au sein du conseil départemental du Nord. Elle intervient régulièrement dans le cadre des cursus de formation des travailleurs sociaux et médico-sociaux, et auprès d’élus locaux. Diplômé de Sciences Po Paris, titulaire d'un DEA de sociologie des organisations, docteur en sciences de gestion, maître de conférences à l'Institut d'administration des entreprises de Lille, université de Lille, Jérôme Dupuis est responsable du master 2 « Manager territorial ». Chercheur au RIME Lab.(EA7396), ses travaux portent actuellement sur les systèmes locaux de performance et l'innovation dans les politiques publiques territoriales. Il dispose également d'une expérience de cadre dirigeant de collectivités territoriales et de consultant formateur.

GUIDE DES ÉLUS Dossier d’experts

Illustration de couverture © Photos ylc - stock.adobe.com www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1699-4

D. Berrteloot, J. Dupuis

Dédié à l’élu novice tout autant qu’à l’élu confirmé, ce guide permet d’appréhender les enjeux contemporains de la délégation d’action sociale locale, notamment son lien étroit avec les réponses en matière d’offre de soins et de politique de cohésion sociale dans les territoires urbains comme ruraux Replacées dans leur contexte historique et sociétal, les politiques publiques relatives à l’insertion, à l’inclusion, à l’autonomie, ainsi que les dispositifs d’aide aux familles, à la petite enfance et aux aidants sont explicités avec pédagogie et dans le souci d’une mise en œuvre concrète.

Guide de l'élu délégué à l'action sociale et à la solidarité

GUIDE DES ÉLUS Dossier d’experts

Préface de Jean-Louis Sanchez

Delphine Berteloot Jérôme Dupuis

Guide de l'élu

délégué à l'action sociale et à la solidarité

GUIDE DES ÉLUS Dossier d’experts

Préface de Jean-Louis Sanchez Delphine Berteloot

Responsable territoriale de prévention et d’action sociale au conseil départemental du Nord

Jérôme Dupuis

Maître de conférences en sciences de gestion à l'Institut d'administration des entreprises de Lille CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence DE 590 Juin 2020

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie. CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris. Tél. : 01 44 07 47 70

Sommaire Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9

Partie 1 Le cadre d’action des politiques locales d’action sociale Chapitre I Les acteurs et le contexte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 A - Les compétences et le cadre législatif et réglementaire. . . . . . . . . . . p.19 1. Aide et action sociales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 2. Ville, CCAS et département : une compétence sociale partagée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 3. La cohésion sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 4. Le champ de la santé publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

B - Les acteurs et leurs rôles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 1. L’équipe municipale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 2. L’État en territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

A - Vers une gouvernance intégrative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 B - Une combinaison entre territorialisation et coordination

. . . . . . . . . . p.56

C - Replacer la personne au cœur des dispositifs d’aide . . . . . . . . . . . . . . p.59 D - L’innovation sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 E - Le partage des rôles entre les élus et les fonctionnaires dans le système territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64

Chapitre III Les champs d’intervention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 A - Le secteur de la petite enfance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 1. Le financement

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

2. Les modes d’accueil du jeune enfant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 3. Les assistantes maternelles agréées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

Sommaire

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Chapitre II Les enjeux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

B - L’accompagnement du vieillissement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 1. Favoriser le maintien à domicile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 2. Penser la cité avec les âgés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

C - L’inclusion sociale des personnes handicapées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 D - La lutte contre la pauvreté

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78

1. Pauvreté et inégalité de revenus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 2. La compréhension de l’exclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

E - L’insertion professionnelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 F - Le logement

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

1. Le mal-logement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86 2. L’hébergement social

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

3. Le logement social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88 4. La précarité énergétique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

Partie 2 De l’élaboration à l’évaluation des politiques locales d’action sociale Chapitre I L’élaboration d’une politique sociale locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - La détermination d’orientations politiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

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B - Le diagnostic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96

C - La détermination des options et des actions possibles. . . . . . . . . . . . . p.99 D - La fixation des priorités et le choix des actions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.100

E - L’énonciation de la politique sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.101

Chapitre II La gestion et le pilotage d’une politique locale d’action sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104 A - Les modes d’organisation et les relations entre services qui peuvent en découler. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.104

B - Le pilotage de la politique locale d’action sociale . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.107

1. Le contrôle des réalisations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.108

2. Le pilotage stratégique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.109

3. Le pilotage politique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.109

Sommaire

Chapitre III L’évaluation d’une politique locale d’action sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 A - L’évaluation des moyens mis en œuvre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.112

B - L’évaluation des modes d’action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.112

C - L’évaluation des effets (évaluation ex ante) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.114

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.119 Ressources documentaires

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121

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Table des sigles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123

Sommaire

Préface

Le résultat de cette collaboration nous permet en effet de disposer dorénavant d’un guide aux multiples facettes. C’est d’abord un outil de pilotage tout à fait remarquable, car il rappelle l’importance du diagnostic territorial dans la définition de nouvelles orientations, pour mieux mettre en œuvre la nécessaire évolution de l’action sociale vers le développement social. Le guide reprend en effet à son compte l’extraordinaire transformation de la question sociale, qui aujourd’hui ne concerne pas seulement des publics fragilisés par leurs itinéraires personnels, mais l’ensemble de la société, fragilisé par des mutations économiques, démographiques et sociales mal maîtrisées. L’élu du social va donc devenir aussi l’élu chargé de promouvoir la coordination de l’ensemble des politiques municipales vers la consolidation du vivre ensemble. Et comme la tâche est considérable, les auteurs explicitent la nécessité de repenser la collaboration entre élus et cadres administratifs, entre cadres administratifs et personnels de terrain. Mais aussi, entre action publique et innovation, entre initiative locale et évaluation. Et pour chaque thématique, le guide propose un éclairage historique mais aussi prospectif. Cette volonté d’ouvrir de nouveaux horizons pour l’élu local n’atténue pas pour autant la volonté des auteurs de signaler à chaque élu les méthodologies pour réussir dans les différentes politiques de solidarité que sont le soutien à la petite enfance et à la famille, l’accompagnement du vieillissement, le combat contre la pauvreté, l’investissement dans le logement et l’hébergement… Et chaque fois, les auteurs proposent des scénarios pour amplifier l’impact de ces politiques, en décrivant, par exemple en matière de lutte contre le chômage, l’expérience « Territoires zéro chômeur de longue durée », ou en matière de politique de la ville, l’expérience de l’intercommunalité de Valenciennes. De même qu’ils relèvent la nécessité de « penser la cité avec les âgés ». C’est sur ce point d’ailleurs que je me permettrais d’ajouter ma propre réflexion sur la question du vieillissement de notre société : il me semble dorénavant indispensable de promouvoir l’accompagnement par les personnes âgées, au lieu de l’accompagnement des personnes âgées. Le regard condescendant sur la vieillesse me paraît en effet contre-productif, car les aînés d’aujourd’hui disposent

Préface

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Dans cette période d’incertitude, issue de l’extension de la vulnérabilité sous toutes ses formes, le rôle des communes n’a jamais été aussi primordial. Il s’agit de reconstruire des liens sociaux et des repères collectifs, de mieux articuler les différentes composantes du développement durable, et de consolider les liens de confiance entre les habitants et les acteurs politiques. Car, comme nous l’affirmons souvent, si la liberté et l’égalité sont bien l’affaire de l’État, la fraternité est d’abord l’affaire du local. Et bien évidemment, dans la mise en œuvre de cette ambitieuse mission, le rôle de l’élu en charge de l’action sociale et de la solidarité est déterminant. C’est pourquoi cet ouvrage qui lui est destiné s’avère essentiel, d’autant plus que ses auteurs, l’un universitaire et l’autre cadre territorial, ont su associer fort utilement leurs connaissances et leur expérience.

d’expériences et de savoir-être qu’il faudrait mettre à la disposition de la jeunesse. Ce qui constituerait au demeurant un formidable bouclier pour éviter l’isolement, qui préfigure souvent l’entrée en dépendance psychique. Ce guide n’est donc pas seulement un guide, mais aussi un plaidoyer pour une action sociale porteuse de valeurs et d’audace. D’ailleurs, les auteurs ne manquent pas d’établir un lien entre l’action sociale et la préservation de l’environnement, car on ne le dira jamais assez : pour engager la transition écologique, encore faut-il préalablement croire à la nécessité de développer l’humain.

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Jean-Louis Sanchez fondateur et délégué général de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée

Préface

Introduction

BREF RAPPEL HISTORIQUE Tout au long de son existence, l’être humain est exposé à de nombreux risques, souvent inévitables, qui résultent, soit de l’insuffisance de ses forces vives durant son enfance et sa vieillesse, soit de déficiences physiques ou psychiques, entraînant la maladie ou l’invalidité, soit de facteurs économiques ou sociaux qui provoquent la réduction et parfois même la disparition de ses moyens d’existence. Contre ces risques, l’homme a cherché à s’en prémunir par des formes d’organisations variées au cours des siècles. Répondant à sa vocation de charité, l’Église, au fur et à mesure de son développement, s’efforça de pallier les multiples misères existantes, et durant plusieurs siècles, se manifesta à peu près seule sur le plan de la bienfaisance. Ce fut l’époque des hôtels-Dieu, des hospices Saint-Jacques essaimés, comme gîtes d’étape sur les chemins conduisant à Saint-Jacques-de-Compostelle, des maladreries (premier service d’isolement pour les lépreux et les pestiférés). L’intervention du pouvoir civil ne se er produisit qu’assez tard, en particulier sous François I , en 1544, où fut créé le grand bureau des pauvres, chargé de secourir à domicile les indigents de la capitale ; et enfin, en 1656, sous Louis XIV, en créant un hôpital général dont la mission fut de réunir, dans une même organisation, l’ensemble des établissements hospitaliers fonctionnant à Paris.1 C’est pendant la Révolution, en particulier à travers les lois du 19 mars2 et 28 juin 17933, que la notion moderne du droit à l’assistance se substitua à celle de charité et de bienfaisance. De même, la loi du 7 frimaire an V, sous le Directoire, remplace le droit à l’assistance précédemment proclamé par la notion d’aide facultative et confirma la place de la commune en la matière, en créant les bureaux de bienfaisance, précisant ainsi 1. C ette mesure fut étendue à toutes les grandes villes par un édit de 1662. 2. L a loi du 19 mars 1793 déclarait que l’assistance du pauvre est une dette nationale et prévoyait que chaque législature attribuerait une somme annuelle aux départements (destinée aux travaux de secours pour les pauvres valides, au secours à domicile pour les pauvres infirmes, leurs enfants, les vieillards et les malades, aux maisons de santé, aux hospices…). De même, fut créé un établissement public dénommé Caisse nationale de prévoyance, ainsi qu’une agence cantonale chargée de la distribution du travail et des secours aux pauvres domiciliés dans le canton. 3. L a loi du 28 juin 1793 précise l’organisation de la nouvelle assistance (assistance à la famille et à l’enfance, protection des enfants abandonnés, assistance aux vieillards sous forme de secours à domicile, d’hébergement soit dans une famille, soit dans un hospice…), en particulier en précisant que l’agence était composée d’un citoyen ou d’une citoyenne de chaque commune, en figurant ainsi le précurseur des bureaux d’aide sociale dont le décret du 29 novembre 1953 prévoyait déjà qu’il pouvait revêtir un caractère intercommunal ; ainsi que la prise en charge des dépenses par la nation et la fixation des modalités de répartition des crédits entre les départements sur la base de leur degré de richesse ou de pauvreté.

Introduction

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L’étendue du champ de la délégation et évolutions récentes

le principe de la loi du 28 germinal an IV, d’après laquelle l’assistance doit être d’essence communale. À la fin du xixe siècle, dans le cadre de la concurrence qui oppose l’Église à l’État, la IIIe République cherche à organiser, contrôler, renouveler cette forme d’intervention sociale en mettant en place des lois d’assistance publique : 1893 (aide médicale gratuite) ; 1904-1905 (assistance aux vieillards, infirmes et incurables) ; 1913 (assistance aux femmes en couches et assistance aux familles nombreuses). Au cours de la même période, les assurances sociales apparaissent comme une technique de protection sociale, à la fois nouvelle et mieux adaptée à la situation des salariés dont le nombre ne cesse d’augmenter avec la révolution industrielle, ces évolutions se traduisent notamment par une professionnalisation du secteur, le diplôme d’État d’assistante sociale (DEAS) est créé en 1937, le diplôme d’éducateur spécialisé en 1947.

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Qu’elle soit formulée par l’Église ou par l’État, l’exigence de territorialisation est un trait marquant du social assistanciel qui se fonde « sur la reconnaissance de l’inscription du bénéficiaire dans une communauté territoriale dont la domiciliation est à la fois le signe, le support et la condition »4. Le système de protection sociale, qui se généralise à partir de 1945, se différencie alors de l’assistance non seulement par ses principes et par ses objectifs, mais surtout par ses critères d’éligibilité (la cotisation et l’appartenance professionnelle) et par son cadre d’action (sectoriel) en institutionnalisant l’approche par les risques sociaux (santé, accident du travail, famille, vieillesse, puis chômage).

Ainsi, avant les lois de décentralisation, coexistent un dispositif de traitement des différents risques sociaux, dépendant d’un système cogéré par les partenaires sociaux (au niveau national par les caisses nationales et au niveau local par les caisses territorialisées) dont le cadre est fixé par l’État central, et un dispositif de prise en charge complémentaire (subsidiaire) comprenant l’ensemble des actions qui visent à remédier aux situations les plus difficiles qui demeurent, même après l’instauration de la protection sociale, relevant de l’État central (pour les orientations et le cadre d’intervention), de l’État déconcentré aux niveaux régional et départemental (les DRASS, les DRTE, les DDASS, les DDTE…), des conseils généraux et des communes. Jusqu’à la loi du 28 février 1934, complétée par un décret-loi du 30 octobre 1935, les dépenses d’assistance étaient liquidées au niveau de la commune, les bénéficiaires identifiés et suivis à ce niveau. À compter de ces réformes, les services d’assistance prennent un caractère départemental prédominant où le département centralise toutes les opérations administratives et financières, le taux des allocations étant fixé par le conseil général et non plus au niveau communal, le pouvoir d’admission étant transféré des municipalités à une commission cantonale, même si les demandes continuèrent à être instruites par les mairies ou les bureaux de bienfaisance, ou 4. R . Castel, Les métamorphoses de la question sociale, Fayard, 1995, p. 64.

Introduction

Article L.123-5 du Code de l’action sociale et des familles « Le centre communal d’action sociale anime une action générale de prévention et de développement social de la commune, en liaison étroite avec les institutions publiques et privées. Il peut intervenir sous forme de prestations remboursables ou non remboursables. Il participe à l’instruction des demandes dans les conditions fixées par voie réglementaire. Il transmet les demandes dont l’instruction incombe à une autre autorité. L’établissement du dossier et sa transmission constituent une obligation indépendante de l’appréciation du bien-fondé de la demande. Le centre communal d’action sociale peut, le cas échéant, exercer les compétences que le département a confiées à la commune dans les conditions prévues par l’article L.33 de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 précitée. »

En outre, c’est la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 qui officialise et définit la vocation de l’action sociale et médico-sociale. Celle-ci « tend à promouvoir l’autonomie et la protection des personnes, la cohésion sociale, l’exercice de la citoyenneté, à prévenir les exclusions et à en corriger les effets », intéressant directement les centres communaux d’action sociale. Plus précisément, les missions d’intérêt général et 5. C’est le sens donné à l’émergence d’un « entre-deux qui se rapporte à la fois à la sphère du travail et à celle de la famille, et plus spécifiquement aux mécanismes d’intégration collective et de socialisation des individus », selon les termes de Michel Borgetto et Robert Lafore, Droit de l’aide et de l’action sociale, Montchrétien, 1996 (p. 309).

Introduction

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encore bureaux d’action sociale (BAS), véritables ancêtres des CCAS. En contrepartie, le décret-loi institua au profit du maire le système de l’admission d’urgence. Au-delà de l’évolution qui instaure, sur une longue période, deux régimes, celui de l’assurance (la protection sociale), et celui de l’assistance (l’aide sociale), on constate des allers-retours multiples quant aux rôles respectifs donnés à la commune et au département dans ce second cas. D’ailleurs, la loi de décentralisation (loi du 22 juillet 1983), en confiant aux départements une compétence de droit commun en matière d’aide sociale légale, a oublié les communes et les BAS (devenus centres communaux d’action sociale). De même, les lois de 1988, 1990 et 1992, sur le revenu minimum d’insertion et le logement des personnes les plus démunies, ont élargi encore le champ légal d’intervention des départements, en laissant l’action sociale communale à l’initiative des acteurs locaux. Sur ce dernier point, remarquons d’ores et déjà que la notion d’insertion renvoie à la nécessité de repenser les problèmes d’inadaptation sociale, non plus en termes de statut (correspondant à une situation objective de maladie, de chômage ou de handicap), mais en termes de processus5 assurant des passerelles entre ceux qui relèvent de l’assistance et ceux qui peuvent bénéficier des dispositifs de protection du revenu lié à l’emploi. Il faut attendre le décret n° 95-562 du 6 mai 1995 pour voir conforter les attributions des centres communaux d’action sociale reprises dans l’article L.123-5 du Code de l’action sociale et des familles :

d’utilité sociale dans lesquelles s’inscrivent les actions sociales et médico-sociales ont ainsi été définies : - l’évaluation et la prévention des risques sociaux et médico-sociaux, l’information, l’investigation, le conseil, l’orientation, l’information, la médiation et la réparation ; - la protection administrative ou judiciaire de l’enfance et de la famille, de la jeunesse, des personnes handicapées, des personnes âgées ou en difficulté ; - les actions éducatives, médico-éducatives, médicales, thérapeutiques, pédagogiques et de formation adaptée aux besoins de la personne, à son niveau de développement, à ses potentialités, à l’évolution de son état ainsi qu’à son âge ; - les actions d’intégration scolaire, d’adaptation, de réadaptation, d’insertion, de réinsertion, sociales et professionnelles, d’aide à la vie active, d’information et de conseil sur les aides publiques, ainsi que d’aides au travail ; - les actions d’assistance dans les divers actes de la vie, de soutien, de soins et d’accompagnement, y compris à titre palliatif ; - les actions contribuant au développement social et culturel et à l’insertion par l’activité économique.

Guide de l’élu délégué à l’action sociale et à la solidarité

L’action sociale, non seulement assume une fonction compensatrice et une fonction réparatrice, mais cherche aussi à donner une dimension préventive à ses interventions individuelles ou collectives.

Introduction

- Décret du 29 novembre 1953 : introduction du vocable « aide sociale » - Décret du 30 juillet 1964 : création des DDASS - Loi du 30 janvier 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées créant en particulier l’allocation d’éducation spéciale, l’allocation des adultes handicapés, l’allocation compensatrice pour tierce personne - Loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales concernant la coordination des institutions sociales et médico-sociales, leur création et leur statut - Loi du 4 juillet 1975 généralisant la branche famille de la Sécurité sociale à compter du 1er janvier 1978 - Décret du 22 avril 1977 : création des DRASS - Lois du 7 janvier 1983 et du 22 juillet 1983 : répartition des compétences entre les communes, les départements et les régions - Loi du 6 juin 1984 : organisation de l’aide sociale à l’enfance - Loi du 4 janvier 1985 : création de l’allocation jeune enfant se substituant aux allocations pré- et postnatales et de l’allocation parentale d’éducation - Loi du 6 janvier 1986 modifiant celle de 1975 suite à la décentralisation - Loi du 9 janvier 1986 : création du service départemental de l’action sociale - Lois du 1er et du 5 décembre 1988 créant le revenu minimum d’insertion - Loi du 18 décembre 1989 : inscription dans la loi des conséquences de la décentralisation en matière de protection maternelle et infantile - Loi du 13 juillet 1991 d’orientation pour la ville - Loi du 29 juillet 1992 réformant le RMI - Loi Famille du 25 juillet 1994 suite à la première édition de la conférence de la famille - Décret du 6 décembre 1994 : précision des missions et attributions des DASS et des DRASS - Loi du 4 février 1995 créant des zones de redynamisation urbaine, par la loi d’orientation pour l’aménagement du développement du territoire - Décret de 1995 : transfert du service départemental de l’action sociale au président du conseil général - Loi du 14 novembre 1996 instaurant le pacte de relance pour la ville : création des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines - Loi du 29 juillet 1998 d’orientation et de lutte contre les exclusions dite loi Aubry - Loi du 27 juillet 1999 : suppression des contingents communaux d’aide sociale suite à la mise en place de la couverture maladie universelle - Loi du 20 juillet 2001 de mise en place de l’allocation personnalisée d’autonomie en remplacement de la PSD - Loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale en lui assignant quatre objectifs : autonomie et protection des personnes, cohésion sociale, citoyenneté, prévention des exclusions et correction de leurs effets - Loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale réformant l’accueil familial à titre onéreux de personnes handicapées - Loi du 13 décembre 2002 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite loi SRU) - Loi du 18 décembre 2003 où la prestation d’accueil des jeunes enfants se substitue progressivement à l’APJE, à l’allocation d’adoption, à l’APE, à l’AGED, et à l’AFEAMA supprimée au 1er janvier 2007 - Loi du 31 mars 2003 de réforme de l’APA (date d’ouverture des droits, contrôle de l’effectivité, champ d’application du ticket modérateur, participation financière des intéressés…) - Loi du 31 mars 2003 portant modification de la loi du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées, et à l’allocation personnalisée d’autonomie Introduction

Guide de l’élu délégué à l’action sociale et à la solidarité

Rappel historique de quelques dates clés de plus de 60 ans de politique sanitaire et sociale

Guide de l’élu délégué à l’action sociale et à la solidarité

Rappel historique de quelques dates clés de plus de 60 ans de politique sanitaire et sociale

- Décret du 11 juillet 2003 : création du contrat d’insertion dans la vie sociale - Loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (programmation dans les zones urbaines sensibles, création de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine) - Loi du 18 décembre 2003 de décentralisation du RMI et créant un revenu minimum d’activité - Loi du 9 août 2004 sur la santé publique - Loi du 13 août 2004 accordant le rôle de chef de file aux départements dans le domaine de l’action sociale et de l’insertion (plus loi du 29 juillet 2004 sur le volet financier) - Loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale fusionnant les CES et les CEC en un contrat unique, le contrat d’accompagnement dans l’emploi, regroupant sous le label unique de contrat initiative emploi, le CIE ancienne formule, le SIFE et le SAE, refondant le CIRMA et créant le contrat d’avenir et réformant le CIVIS - Loi du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées (réforme de l’AAH, création des maisons départementales des personnes handicapées, commission des droits de l’autonomie des personnes handicapées regroupant les Cotorep et les CDES…) modifiée par la loi du 25 juillet 2011 - Loi du 27 juin 2005 créant un nouveau statut pour les assistants maternels et assistants familiaux, remplaçant les assistantes maternelles permanentes (c’est-à-dire relevant de l’aide sociale à l’enfance) et les assistantes maternelles non permanentes (accueil des enfants à domicile) - Loi du 18 décembre 2005 : décentralisation du RMI dont le pilotage intégral est confié aux départements - Loi du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux - Loi du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, comportant des mesures sur l’éducation, l’emploi et le développement économique et relative à la lutte contre les discriminations avec en particulier la création de l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances - Loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement - Loi du 5 mars 2007 portant sur la protection juridique des majeurs - Loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l’enfance - Loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable - L oi du 11 août 2007 en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (réduction des cotisations sociales et patronales liées à la réalisation d’heures supplémentaires ou complémentaires…) : permet, entre autres, aux conseils généraux de créer un revenu complémentaire - Loi du 13 juin 2008 relative à la réforme de l’organisation du service public et de l’emploi - Loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA et réformant les politiques d’insertion - Loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion - Loi du 21 juillet 2009 Hôpital, Patients, Santé, Territoires modifiée par la loi du 10 août 2011 - Loi du 9 juin 2010 relative à la création des maisons d’assistants maternels (MAM) - Loi du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine - Loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) : rend facultative la création d’un centre communal d’action sociale dans les communes de moins de 1 500 habitants - Loi du 28 décembre 2016 relative à l’adaptation de la société au vieillissement dite loi ASV - Loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique dite loi Elan - Loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l’enfant - Loi du 26 janvier 2016 de modernisation du système de santé (LMSS)

Introduction

LE CHAMP DE LA DÉLÉGATION À L’ACTION SOCIALE ET À LA SOLIDARITÉ Elle nécessite un travail d’assemblage puis de mise en cohérence entre : - une logique sectorielle : personne âgée, petite enfance, famille… ; - une logique territoriale : une réponse aux besoins sociaux selon le profil des habitants ; - une logique transversale : accès aux droits, à la santé, aux sports, à la culture, à l’éducation ; - une logique d’infrastructures : équipements socioculturels, équipements sanitaires, équipements sociaux, logements, structures de loisirs…

Plus récemment, en réponse aux questions sociétales contemporaines, on observe des interventions et services dédiés à : - la promotion de l’égalité femmes-hommes ; - l’accès aux droits ; - l’inclusion numérique ; - le soutien à la parentalité ; - la réussite éducative ; - la médiation ; - l’aide à la mobilité ; - le développement durable. C’est ainsi que l’on peut observer plusieurs combinaisons possibles de ces thématiques pouvant constituer le champ de cette délégation politique à géométrie variable.

6. L e rapport de la DREES sur l’aide et l’action sociale en France de 2018 rapporte que 66 % des actions communales sont tournées vers l’aide aux personnes âgées dépendantes et couvrent ainsi 90 % de la population de ce champ.

Introduction

Guide de l’élu délégué à l’action sociale et à la solidarité

Cette vision globale et transversale pour répondre aux défis de la solidarité locale, à l’image des contrats de ville des quartiers prioritaires, permet d’élaborer un véritable projet social territorial dont l’élu délégué est le pilote. On retrouvera ses prérogatives dans son positionnement en conseil municipal et au sein du conseil d’administration du CCAS ou CIAS. Dans ce contexte, la délégation politique confiée par l’exécutif à un élu en charge de l’action sociale (appelée tantôt affaires sociales, tantôt solidarité ou développement social ou même cohésion sociale) peut couvrir le périmètre suivant : - petite enfance ; - enfance et famille ; - personnes âgées6 ; - personnes handicapées ; - lutte contre les exclusions (logement social, emploi, santé) ; - économie sociale et solidaire.

L’étendue du champ de la délégation à l’action sociale des combinaisons à géométrie variable PE Petite enfance (PE)

X X

Personnes handicapées (PH)

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Droits des femmes (DF)

Prévention (P)

Enfance (E)

Jeunesse (J)

Politique de la ville (PV)

Emploi, insertion professionnelle, insertion par l’économique Économie sociale et solidaire (ESS) Logement et habitat social (LHS) X

Insertion, lutte contre les exclusions (ILI)

Hygiène et santé publique (SP)

ILI EIPE ESS LHS HSP DF

Personnes âgées (PA)

Familles (F)

À l’intersection de deux termes identiques, une délégation (adjoint ou conseiller municipal délégué) peut être confiée à titre autonome. Les autres croisements montrent les combinaisons des rapprochements possibles au titre d’une ou plusieurs délégations.

Introduction