Guide de la transaction en droit administratif by INFOPRO DIGITAL

Guide de la transaction en droit administratif Dans une étude adoptée par l'assemblée du Conseil d'État le 4 février 1993, intitulée « Régler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative », la démarche transactionnelle apparaît comme un élément de la qualité du service public, en ce qu'elle permet un règlement rapide des litiges d'une part, une meilleure gestion des deniers publics d'autre part et, enfin, un accroissement de l'efficacité des procédures contentieuses. L'étude considérée préconisait en premier lieu l'adoption par le Premier ministre d'une circulaire sur la transaction avec pour objectif de présenter ce mode de règlement et d'inciter sa mise en œuvre par les services publics. Une telle circulaire a été publiée au JO du 15 février 1995. Le pouvoir réglementaire, devant les réticences et les idées reçues, a dernièrement réaffirmé sa position au regard des transactions par une circulaire du 6 avril 2011 relative au développement du recours à la transaction pour régler les conflits.

Nathalie Vinci est directrice des affaires juridiques de la Métropole Nice Côte d'Azur. Créée au 31 décembre 2011, issue de la loi de réforme des collectivités territoriales n° 20101563 du 16 décembre 2010, celle-ci est la première du genre en France. Nathalie Vinci y est chargée des contrats publics, des contentieux y afférents, de leur passation et de leur suivi, dans des domaines aussi variés que les transports, parcs de stationnement, exploitation de réseaux d'eau et, plus innovant, l'autopartage de véhicules électriques. La direction étant mutualisée avec la ville de Nice, elle exerce également ses fonctions au sein de la ville centre. Elle est aussi chargée d'enseignement à l'EDHEC de Nice, où elle dispense à des étudiants venant des secteurs public et privé des cours en e-learning portant sur les différentes formes de contrats publics, leur mode de passation, leur contrôle et les finances publiques. Elle est, en outre, l'auteur de différents ouvrages pour Territorial Éditions et de plusieurs articles pour les Cahiers juridiques et la Lettre du cadre territorial.

LES ESSENTIELS

N. Vinci

LES ESSENTIELS

Guide de la transaction en droit administratif

Le présent ouvrage a pour finalité de rappeler aux collectivités locales les règles applicables à la transaction administrative pour leur permettre, chaque fois que les droits des usagers et de ses cocontractants sont établis de manière incontestable, de régler à l'amiable et de leur propre initiative les litiges qui les opposent à ces derniers.

Guide de la transaction en droit administratif

Nathalie Vinci

www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1711-3

Guide de la transaction en droit administratif

LES ESSENTIELS Nathalie Vinci

Directrice des affaires juridiques de la Métropole Nice Côte d'Azur

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence BK 264 Avril 2020

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Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.5

Partie 1 Le régime juridique de la transaction Chapitre I Règles de forme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 A - Règles de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 1. Pour les personnes publiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.9

2. Pour les personnes de droit privé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.10

B - Les autres règles de forme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

Chapitre II Règles de fond. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12 A - L’objet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12 1. L’objet doit être licite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12 2. Le respect de l’ordre public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12

B - Existence de concessions réciproques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 C - Montant de la transaction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 1. Indemnité principale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 2. Les intérêts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

A - Schéma. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 B - Un protocole transactionnel doit-il être transmis au contrôle de légalité ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

Chapitre IV Effets de la transaction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 A - Effet extinctif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28 B - Effet relatif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 C - Effet déclaratif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30

Sommaire

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Chapitre III Procédure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

Partie 2 Le régime contentieux de la transaction Chapitre I Compétences juridictionnelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33 Chapitre II Les différentes interventions du juge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 A - Interventions du juge de l’excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 B - Intervention du juge du contrat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 C - Intervention du juge du plein contentieux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 D - L’homologation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 1. Homologation en cours d’instance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 2. Homologation sur demande directe des parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

E - La médiation administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 1. La médiation à l’initiative des parties . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42 2. La médiation à l’initiative du juge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 3. Une procédure de médiation préalable obligatoire en matière de litiges de la fonction publique et de litiges sociaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

Partie 3 Modèle d’actes

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Chapitre I Modèle protocole transactionnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

Chapitre II Modèle requête en homologation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 Chapitre III Modèle requête afin de médiation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 Chapitre IV Modèle de délibération approuvant un protocole transactionnel suite à une médiation judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 Chapitre V Modèle d’accord de médiation judiciaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 Sommaire

Introduction « Il existe (…) une tendance (…) qui a l’ambition de faire du juge le véritable régulateur des conflits en société. Cette conception (…) me semble exagérément ambitieuse. Le «tout judiciaire» m’apparaît être une mauvaise formule. Toutes les tensions de la vie en société ne peuvent et ne doivent pas avoir une solution contentieuse, fondée sur l’application stricte de la règle de droit. Il faut ménager une place importante à d’autres modes de règlement des litiges (…) où l’équité puisse tenir une place plus grande que dans le procès. La sagesse populaire dit vrai, souvent, lorsqu’elle affirme qu’un mauvais arrangement vaut mieux qu’un bon procès. Je crois qu’il faut combattre un acharnement judiciaire qui existe incontestablement chez certains juristes comme l’acharnement thérapeutique qu’on rencontre chez certains médecins. » Renaud Denoix de Saint-Marc

L’étude considérée préconisait en premier lieu l’adoption par le Premier ministre d’une circulaire sur la transaction, avec pour objectif de présenter le mode de règlement dont il s’agit et d’inciter la mise en œuvre de politique de règlement amiable par les services publics. Une circulaire en ce sens a été publiée au Journal officiel du 15 février 1995. Toutefois, cette circulaire essentiellement adressée aux administrations d’État n’a été que très peu utilisée par les administrations locales, lesquelles se sont souvent trouvées confrontées aux suspicions que suscite, chez les comptables publics locaux, la transaction. Or, et parce qu’elles assurent une mission d’intérêt général, les collectivités publiques doivent – et c’est l’étude de 1993 qui l’affirme – privilégier la prévention des litiges et tenter de régler amiablement, de leur propre initiative, sans qu’il soit nécessaire qu’une contrainte extérieure s’exerce et chaque fois que les droits des usagers et de ses cocontractants sont établis de manière incontestable, les litiges qui les opposent à ces derniers. Toutefois, cette technique de règlement, si l’on écarte certains textes assez anciens, est principalement issue de l’article 2044 du Code civil et de la jurisprudence de la Cour de cassation, lesquels présentent la transaction comme un mode de règlement amiable des contestations impliquant des concessions réciproques émanant des parties en présence. Force est de constater que cette conception d’une forme de « règlement d’intérêts particuliers » cadre assez mal avec une conception très française suivant laquelle « administrer ne consiste pas à trouver un compromis

Introduction

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Dans une étude adoptée par l’assemblée du Conseil d’État, le 4 février 1993, intitulée « Régler autrement les conflits : conciliation, transaction, arbitrage en matière administrative », la démarche transactionnelle apparaît comme un mode de règlement des conflits à encourager. Celui-ci est, en effet, décrit comme un élément de la qualité du service public, en ce qu’il permet un règlement rapide des litiges d’une part, une meilleure gestion des deniers publics d’autre part, et enfin un accroissement de l’efficacité des procédures contentieuses.

satisfaisant entre les divers intérêts en présence, mais à faire prévaloir, au besoin par la contrainte, l’intérêt général » (J. Chevallier, « L’administration face au public », in La communication administration - administrés, Paris, Puf, 1983). Aussi, semble-t-il, c’est dans le but de préserver la longue tradition française de légalité objective que le juge administratif a voulu adapter la transaction civile au droit public, en en modifiant la nature juridique devenue administrative et son régime juridique à tel point qu’elles n’ont plus, aujourd’hui, entre elles, qu’une vague parenté. À l’heure actuelle, donc, la transaction administrative est une création du juge administratif lequel manifeste une volonté certaine de distinguer la version administrative et la version civile et de faire valoir au travers de sa jurisprudence que les deux procédés diffèrent par des éléments qui in fine les opposent.

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Le présent ouvrage a pour finalité de rappeler à l’usage des collectivités locales les règles applicables à la transaction administrative afin de leur permettre d’avoir recours en toute connaissance de cause à ce que le Conseil d’État présentait comme un « élément de la qualité du service public », permettant une gestion rapide des litiges et économe des deniers publics.

Introduction

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Partie 1 Le régime juridique de la transaction

Partie 1

À l’heure actuelle, aucun texte législatif ne réglemente véritablement la transaction administrative ; cette dernière reste véritablement une création de la jurisprudence administrative, laquelle, par de subtils artifices, comme celui d’éviter toute référence à l’article 2044 du Code civil, cherche à s’éloigner du texte fondateur. Article 2044 du Code civil : « La transaction est un contrat par lequel les parties terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître. Ce contrat doit être rédigé par écrit. »

Chapitre I Règles de forme A - Règles de compétences Selon l’article 2045 du Code civil, « pour transiger, il faut avoir la capacité de disposer des objets compris dans la transaction ». Cette règle n’est plus applicable aux collectivités territoriales et leurs établissements publics en tant qu’elle prévoit que le recours à la transaction doit faire l’objet d’une autorisation préalable. Toutefois, les collectivités territoriales sont soumises à d’autres règles en matière de transaction. S’agissant par ailleurs du cocontractant de l’administration, la transaction étant avant tout un contrat, le cocontractant souvent une personne privée, l’administration doit disposer de la capacité de transiger et être habilitée à cet effet.

La principale obligation pour les collectivités réside aujourd’hui, pour l’exécutif local, dans l’obtention de l’autorisation de l’assemblée délibérante. Ainsi : L’article L. 2122-21 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) pour les communes dispose : « Le maire est chargé d’exécuter les décisions du conseil municipal et, en particulier (…) 7° de passer dans les mêmes formes les actes de (…) transaction, lorsque ces actes ont été autorisés conformément aux dispositions du présent Code. »

Partie 1

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1. Pour les personnes publiques

La même disposition existe pour les départements (article L. 3213-5 du CGCT). Mais le Code général des collectivités territoriales ne contient aucun texte similaire applicable aux régions. Toutefois, la jurisprudence a admis de longue date la possibilité pour la collectivité régionale de recourir à la transaction. En outre, pour être conformes aux règles applicables en matière de délibération des assemblées délibérantes, leurs membres doivent pouvoir donner l’autorisation de transiger que si et seulement s’ils ont eu connaissance du texte de la convention envisagée et des éléments constitutifs de l’accord. CE 11 septembre 2006, req. nº 255273, nº 255757, commune de Théoule-sur-Mer : « L’article L. 2122-1 du CGCT impose au conseil municipal, lorsqu’il entend autoriser le maire à conclure un contrat, de se prononcer sur tous les éléments essentiels du contrat à venir, sauf méconnaître l’étendue de sa compétence et entacher de nullité ledit contrat ; le mandat global et préalable n’a pas sa place dans la conclusion des contrats des collectivités locales. Le présent arrêt applique cette solution à la signature d’un contrat de transaction. Le Conseil d’État a rejeté l’action du cocontractant au motif que la transaction était nulle, le conseil municipal ayant simplement donné son autorisation à la «signature de tout document» afin de «dédommager» l’ancien exploitant d’un bar-restaurant sur la plage. En l’espèce, le conseil municipal n’a pas été considéré comme s’étant prononcé sur tous les éléments essentiels du contrat, l’assemblée délibérante n’ayant pas été informée des concessions réciproques que les parties entendaient faire. Pour la première fois, le Conseil d’État affirme que figurent, au nombre des éléments essentiels du contrat des transactions, les concessions réciproques. »

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Bien évidemment, la délibération (avec en annexe la convention transactionnelle) devra être transmise au contrôle de légalité afin d’être exécutoire au moment de la signature effective du protocole. La transaction elle-même, une fois signée, sera à son tour transmise au contrôle de légalité, sa mise en application ne pouvant précéder cette transmission (CE Avis Sect. 10 juin 1996, préfet de la Côte-d’Or, req. nº 176873, Rec. CE p. 198).

2. Pour les personnes de droit privé La capacité de la personne de droit privé avec laquelle l’administration envisage de conclure une transaction doit également être précisée. En effet, n’oublions pas qu’une transaction est un contrat et que comme dans tout contrat, une transaction entachée de vice du consentement est nulle (CE 3 août 1910, Gille, Brahic et Thomas, req. nº 29531, Rec. CE, p. 687 ; CE 19 février 1919, ville de Nanterre c/Jaccaz, req. nº 42179, nº 44276 et nº 44587, Rec. CE p. 165 ; TA Grenoble, 14 novembre 2003, Sté des autoroutes Rhône-Alpes AREA.).

Partie 1

a) Une personne morale L’administration devra s’assurer que le représentant de la personne morale est habilité à transiger pour le compte de cette dernière. Suivant les stipulations des statuts de la structure considérée, il est important de vérifier que le pouvoir, s’il existe, émane bien de l’organe compétent et couvre bien l’objet sur lequel il est prévu de transiger. Par ailleurs, si la société, éventuelle cocontractante de l’administration, fait l’objet d’une procédure collective, la collectivité devra s’assurer d’obtenir l’accord préalable du mandataire légal. En outre, si la transaction intervient en cours de procédure juridictionnelle, un avocat ne pourra transiger devant le juge administratif que s’il justifie d’un mandat exprès de son client (CE Sect., 5 janvier 1966, Sieur Hawezack, Rec. CE p. 6). Enfin, lorsque le cocontractant est un groupement d’entreprises, le mandat donné à l’une d’entre elles dans le cadre de l’accord constitutif du groupement permet au mandataire de transiger au nom de toutes lorsque la transaction est conclue pour régler des difficultés liées à l’exécution du marché (CE 21 janvier 1994, SA Stefal, req. nº 64167, Rec. CE tables p. 853).

b) Une personne physique Les règles du Code civil sur la capacité des personnes physiques à transiger restent applicables et leur application ne pose pas de problèmes majeurs.

Même si le juge administratif cherche à se dédouaner d’une application trop frontale du Code civil, ce dernier, et notamment son article 2044, précise un principe, reconnu au demeurant par la juridiction administrative et suivant lequel la transaction est normalement conclue par écrit, et il en résulte qu’elle ne se présume pas (CE 30 mars 1938, Derue, Rec. CE p. 332). Toutefois et doit-on y voir un dernier sursaut de résistance du juge administratif, ce dernier a accepté, en 1997, dans un arrêt inédit de la cour administrative d’appel de Nancy, (ministre d’État, garde des Sceaux, ministre de la Justice, req. nº 93NC001179), de prendre en compte l’intention des parties pour conclure éventuellement à l’existence d’une transaction. Par ailleurs, s’il est exigé un écrit, aucune forme n’est véritablement prescrite. Ainsi, le juge a-t-il admis un simple échange de lettres à condition que le litige à régler ne soit pas trop complexe. L’obligation d’un écrit résulte, au surplus, des règles de comptabilité publique suivant lesquelles un écrit est exigé dès lors que la dépense atteint un certain montant.

Partie 1

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B - Les autres règles de forme