Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux by INFOPRO DIGITAL

MANDAT 2020-2026

On constate désormais que le management territorial amène de plus en plus les élus et les fonctionnaires à œuvrer étroitement ensemble pour améliorer le service rendu aux usagers. La conséquence directe est une augmentation de la zone d’interférence entre politique et administration. Cette « zone grise » du partenariat politico-administratif est analysée ici sans compromis. L’ambition de cet ouvrage est de faciliter la compréhension du système décisionnel et du fonctionnement des collectivités territoriales, afin que chaque acteur puisse y évoluer en toute connaissance de cause. Destinataire ultime des politiques publiques locales, c’est finalement le citoyen-usager qui en sera le principal bénéficiaire.

Après dix ans de carrière dans le secteur privé, Denys Lamarzelle a été directeur, directeur général adjoint et directeur général de collectivités territoriales. Docteur en sciences de gestion, il est chargé de plusieurs enseignements en droit et gestion à l’Université de Bourgogne. Il a par ailleurs été membre du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale et membre du Conseil commun de la fonction publique.

GUIDE DES ÉLUS Dossier d’experts

D. Lamarzelle

Si la relation entre les élus et les fonctionnaires territoriaux est reconnue comme l’une des grandes spécificités des collectivités territoriales françaises, il existe peu d’écrits la concernant. Fruit d’une longue observation à travers études, sondages et retours d’expérience de terrain, cet ouvrage aborde sans langue de bois des sujets généralement tabous tant ils concernent le vécu personnel de nombreux élus et agents territoriaux.

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

GUIDE DES ÉLUS Dossier d’experts

Denys Lamarzelle Préface de Françoise Descamps Crosnier Illustration de couverture © Photos ylc - stock.adobe.com www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1669-7

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

GUIDE DES ÉLUS Dossier d’experts

Denys Lamarzelle

Docteur en sciences de gestion Formateur d’élus et de cadres territoriaux Préface de Françoise Descamps Crosnier Présidente du FIPHFP et ex-députée maire

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence DE 863 Février 2020

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Sommaire Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Préambule. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

Partie 1 Élus et fonctionnaires territoriaux Chapitre I Une action publique locale partenariale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 A - Le paritarisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 1. Le Conseil commun de la fonction publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 2. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 3. Le Centre national de la fonction publique territoriale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 4. Les commissions administratives paritaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 5. Le comité technique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 6. Le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

B - La coproduction de l’action publique locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18

Chapitre II Le jeu des acteurs locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19

B - Ressources et contraintes des élus locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21 1. Les élus du conseil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 2. Les élus adjoints . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 3. Le chef de l’exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

C - Qui sont les collaborateurs de cabinet ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 1. Organisation générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 2. Ressources et contraintes du cabinet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.32 3. Rôle du cabinet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

D - Qui sont les fonctionnaires territoriaux ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 E - Ressources et contraintes des fonctionnaires territoriaux. . . . . . . . . . . p.36 1. Le directeur général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 2. Le cadre territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

Sommaire

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

A - Qui sont les élus territoriaux ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

3. Le personnel de réalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 4. Les syndicats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

Chapitre III L’encadrement territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 1. Les cadres fonctionnels. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 2. Les cadres de direction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 3. Les chargés de mission. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 4. Les cadres de proximité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 5. Les cadres spécialisés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54

Partie 2 Un système à décision complexe Chapitre I Organisation et fonctionnement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 A - Une coopération basée sur des attentes réciproques . . . . . . . . . . . . . . p.57 1. Les attentes des élus vis-à-vis des fonctionnaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 2. Les attentes des fonctionnaires vis-à-vis des élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

B - Le processus décisionnel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 1. La mise à l’agenda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 2. L’identification du problème. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 3. La formulation des solutions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 4. La prise de décision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 5. La mise en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

6. L’évaluation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

C - Les structures locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 1. Le centre opérationnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 2. Le pôle décisionnel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 3. L’encadrement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 4. Les services d’expertise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 5. Les services logistiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63

Chapitre II Les réalités internes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 A - Un pouvoir fortement centralisé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 B - Le positionnement délicat des élus adjoints . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 1. L’adjoint possède la confiance du chef de l’exécutif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 2. L’adjoint ne possède pas la confiance du chef de l’exécutif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

Sommaire

C - L’aigle à deux têtes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 D - Le cabinet en copilotage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 E - La tentation de l’élu « chef de service » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 F - Le pouvoir d’expertise des fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 G - Les filières parallèles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 H - Deux types de délégations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 1. La délégation verticale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 2. La délégation transversale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

I - Un pôle décisionnel surdimensionné . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 J - Une relation difficile aux élus minoritaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 K - Le fonctionnement par binômes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 L - Des flux de relation hétérogènes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 1. Le modèle idéal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 2. Le modèle hiérarchique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 3. L’élu adjoint très présent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 4. Le directeur général prépondérant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 5. L’élu adjoint marginalisé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 6. Entre collégialité et confusion. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82

M - Des spécificités intercommunales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 1. EPCI : le maire et le président. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 2. EPCI : le maire est le président. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

Chapitre III La zone grise du management territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 A - Le management stratégique des collectivités territoriales. . . . . . . . . p.87 B - Une zone grise entre élus et fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

Chapitre IV L’alternance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 A - La recomposition de la boîte noire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 1. La confirmation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 2. L’avenir du directeur général. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 3. L’avenir des autres emplois fonctionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 4. Les fonctionnaires momentanément privés d’emploi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 5. La situation de l’encadrement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 6. La situation du personnel de réalisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

Sommaire

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

N - Une insécurité juridique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85

B - Exemples d’alternances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 1. Une alternance classique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 2. Une alternance difficile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96 3. Les non-confirmés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 A - La démocratie participative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 1. L’élargissement de la zone grise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.100

2. La volonté des acteurs locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.101

B - L’organisation verticale et le mode projet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.102

1. Les élus maîtres d’ouvrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.102

2. Les fonctionnaires maîtres d’œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.103

C - Un fonctionnement politico-administratif complexe. . . . . . . . . . . . . . . .

p.104

Annexes Annexe I Lettre ouverte à un nouvel élu local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 Annexe II Lettre ouverte à un nouveau fonctionnaire territorial. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

Annexe III Sociogrammes des jeux des acteurs territoriaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111

Annexe IV L’organigramme en pizza des collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . p.114 Annexe V Temps des élus, des citoyens, des agents et système décisionnel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125

Sommaire

Préface Une relation particulière Tout agent, dès le premier jour de son embauche dans une collectivité territoriale, sait qu’il a un patron. En revanche, certains élus découvrent au lendemain de leur élection leur responsabilité d’employeur. Un drôle d’employeur, sans capital – sauf éventuellement de sympathie – et sans actionnaires, sinon les électeurs ! Merci à Denys Lamarzelle d’avoir exploré cette relation particulière entre élus locaux et fonctionnaires territoriaux et plus particulièrement, au cœur de l’interface entre politique et administration, la relation entre le chef de l’exécutif et les cadres territoriaux. On recense environ 50 000 employeurs territoriaux (maires, présidents de conseils départementaux et de conseils régionaux, présidents d’EPCI, de syndicats, de SDIS, de CCAS, de caisse des écoles…) et près de deux millions d’agents publics locaux. Les collectivités territoriales françaises sont le deuxième employeur public après l’État, souvent le premier ou le deuxième employeur sur un territoire donné. Et pourtant, cela ne se voit pas, ne se sait pas…, sauf dans certains sondages où les services publics locaux sont souvent plébiscités par les citoyens.

J’ai particulièrement apprécié les développements sur la « zone grise » de la relation entre le chef de l’exécutif et le directeur général des services, le rôle des élus adjoints, la description de la forte centralisation interne, et les deux lettres ouvertes de conclusion…, dont je conseille un tiré à part à grand tirage ! La relation est encore plus particulière entre le chef de l’exécutif et « son » DGS. Un élu de ville moyenne citée dans ce livre parle de « tandem », de « couple ». C’est exactement cela. Deux personnes pédalent, dont une qui tient le guidon. Quant au couple, on pense à la relation intime, mais c’est aussi une équation mathématique dont justement le pédalier du vélo est une des applications. Deux forces qui vont dans le même sens. Seule différence : l’élu est en CDD et n’a que 6 ans devant lui ! Confiance, déontologie, responsabilité, obligation de réserve, le chef de l’exécutif et le DGS doivent parfois pouvoir se comprendre à demi-mot. Chacun a ses contraintes juridiques, sociales, politiques, démocratiques, morales, mais le but reste commun.

Préface

Guide des relations élus-fonctionnaires territoriaux

Oui, merci de permettre au lecteur de pousser les portes des collectivités territoriales, pour y faire découvrir la complexité, mais aussi l’intérêt du travail, l’originalité et la passion de l’exercice d’un mandat électif local.

Bien sûr, il faut adapter l’analyse aux réalités démographiques. L’effectif des agents varie en effet d’une personne (voire zéro dans un syndicat de ramassage scolaire par exemple) à près de 40 000 à Paris. Ce qui est commun à tous, ce doit être le sens de l’intérêt général et la confiance. C’est la raison pour laquelle je ne suis pas favorable à une contractualisation trop pointilleuse des responsabilités respectives de l’élu et du DGS, comme dans certains contrats avec de grands groupes privés, car on a l’impression d’être déjà dans du précontentieux. Je voudrais réhabiliter l’image de « la fin de détachement sur emplois fonctionnels » qui peut conduire à être « momentanément privé d’emploi ». Privé de poste opérationnel, mais pas de son grade, ni de sa rémunération indiciaire. C’est bien sûr une tentative juridique de gestion d’un divorce, d’une crise de la relation. C’est difficile à vivre, mais la règle est connue. Je connais des DGS qui ne voudraient pas travailler pour tel ou tel élu en raison de son caractère, de ses pratiques ou de ses positions politiques. Dans ce cas, ce que l’on appelait auparavant « la décharge de fonction » devient une sécurité, une assurance, un parachute, certes pas doré mais vital. Un autre aspect est celui de la professionnalisation des agents publics locaux, parallèlement aux Trente Glorieuses de la décentralisation (1981-2011) et de la montée en charge du statut de la fonction publique territoriale depuis 1984, avec le magnifique outil de formation qu’est le CNFPT. Il est important de ne pas s’enfermer dans sa collectivité, mais aussi d’échanger avec ses homologues. Le renouveau de l’intercommunalité est un cadre naturel pour cela.

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Mais il existe aussi pour les agents les ressources du syndicalisme, des associations professionnelles départementales ou nationales. D’où l’intérêt pour les élus de participer aux associations d’élus généralistes ou spécialisées, de participer à des formations, des colloques, des débats.

Le secteur public local a enfin la chance d’être animé par une presse professionnelle, compétente et dynamique, et une presse locale proche des habitants. C’est important pour la fonction de creuset de la culture managériale entre fonctionnaires territoriaux et élus, afin de nourrir la démocratie locale. Je conseille donc la lecture du livre de Denys Lamarzelle d’une part à tous les élus et fonctionnaires territoriaux en exercice, et d’autre part à ceux qui préparent un concours pour entrer dans la carrière territoriale et à ceux qui se préparent aux rendez-vous électoraux locaux prochains. Françoise Descamps Crosnier Présidente du Fonds pour l’Insertion des Personnes Handicapées dans la Fonction Publique Ex-députée maire

Préface

Préambule Cet ouvrage est le fruit d’une longue observation du fonctionnement interne des collectivités territoriales françaises. Élaboré à partir d’enquêtes et de sondages, il veut être très pragmatique et très concret. Certains thèmes abordés sont généralement tabous, tant ils concernent le vécu personnel de nombreux élus et agents territoriaux. Pourtant, la langue de bois n’y a pas sa place. Bon nombre de modes de fonctionnement présentés n’ont pas de références juridiques. Tout au plus peuvent-ils renvoyer à une réglementation interne plus ou moins officielle. Certaines « zones grises » du partenariat politico-administratif y sont analysées sans compromis. Cela dit, même si le système local apparaît comme relativement complexe, nul ne voudrait aujourd’hui remettre en cause la décentralisation. Les diverses analyses présentées ici concernent les collectivités territoriales que sont les régions, les départements, les agglomérations et les communes supérieures à 3 500 habitants. Cependant, les modes de fonctionnement présentés ici peuvent aussi se retrouver dans des petites communes. L’organisation des structures locales françaises n’est pas seulement conditionnée par la taille de la collectivité. Elle est d’abord liée à la volonté des acteurs locaux.

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Si le terme « fonctionnaire territorial » est employé ici pour désigner l’agent en relation avec la sphère politique, cet ouvrage s’adresse aussi aux agents publics qui n’ont pas le statut de fonctionnaire mais qui travaillent auprès des élus.

Préambule

Introduction « La démocratie ne présente pas le coup d’œil de la régularité administrative et de l’ordre méthodique dans le gouvernement, cela est vrai. Elle ne donne pas au peuple le gouvernement le plus habile, mais elle fait ce que le gouvernement le plus habile est souvent impuissant à créer. Elle répand dans tout le corps social une inquiète activité, une force surabondante, une énergie qui n’existe jamais sans elle, et qui, pour peu que les circonstances soient favorables, peuvent enfanter des merveilles. Là sont ses vrais avantages. » Alexis de Tocqueville De la démocratie en Amérique (2e partie, chapitre VI) Plus les années se succèdent, plus l’organisation interne des collectivités territoriales se façonne petit à petit. Le transfert de l’État vers le niveau local d’un grand nombre de compétences les a transformées en véritables centres de pouvoir. Progressivement, l’organisation interne s’en est trouvée modifiée, s’adaptant ainsi aux nouveaux enjeux locaux. La relation entre les élus et les fonctionnaires territoriaux est reconnue comme l’une des grandes spécificités des collectivités territoriales. Pourtant, elle est peu mise en débat et fait rarement partie des programmes de formation des fonctionnaires et des élus. Et c’est là que le bât blesse.

Selon les fonctionnaires interrogés, les détails de ces enquêtes laissaient apparaître une incompréhension majeure de la position des élus vis-à-vis de la répartition des rôles entre technique et politique. Au final, les fonctionnaires reconnaissaient amèrement qu’une partie non négligeable de leur activité consistait à évacuer les forces d’inertie relatives à la relation élu / fonctionnaire. Plus récemment, alors qu’on demandait à un maire, membre du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale, si les élus étaient les principaux responsables du malaise des cadres territoriaux, sa réponse fut : « Les seuls responsables non, les principaux oui. (…) Les cadres territoriaux souhaitent des élus pleinement engagés dans leur mandat sur leur territoire, qui fassent confiance à leur savoir-faire, à leur expertise et à leur loyauté. »

Introduction

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Durant ces dernières années, plusieurs enquêtes réalisées par la presse territoriale ont concerné les fonctionnaires et leur environnement de travail. À la question « Avec quels interlocuteurs rencontrez-vous le plus de difficultés relationnelles ? », entre 30 et 40 % des interrogés répondaient « les élus ». Cette affirmation devançait très largement les autres réponses possibles comme « les administrations d’État, les usagers, les collègues, les associations ».

Dans les faits, mis à part les lendemains d’élection avec alternance, les élus se montrent généralement satisfaits des relations entretenues avec leurs agents territoriaux dans la mesure où pour eux la règle du jeu est claire : l’élu est là pour décider, le fonctionnaire pour exécuter. Et pour ne pas simplifier les choses, dans un contexte institutionnel de plus en plus décentralisateur, on ne saurait faire abstraction des contraintes financières, désormais très lourdes, auxquelles sont confrontées toutes les collectivités territoriales. Ce qui engendre des logiques de « gestion de rigueur » qui ont forcément un impact sur les relations entre les agents publics et les élus politiques. Si le management territorial qui se développe amène élus et fonctionnaires à œuvrer ensemble pour dynamiser l’organisation interne et améliorer le service rendu aux usagers, la zone d’interférence entre politique et administration augmente tout aussi proportionnellement. Face à cette situation, une analyse un peu poussée des relations politique / administration devrait permettre à chaque acteur de mieux comprendre les contraintes de l’autre. Souhaitons que, dans un climat de bonne volonté mutuelle, cette meilleure compréhension puisse contribuer à la réussite du partenariat élus / fonctionnaires territoriaux.

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La première partie de cet ouvrage, intitulée « Élus et fonctionnaires territoriaux », présente le paritarisme territorial qui permet la coproduction de l’action publique locale. Le jeu des acteurs locaux y est décrypté, tant du côté des élus que des fonctionnaires. Un éclairage spécial est réservé à l’encadrement qui est le plus au contact de la sphère politique.

La deuxième partie, « Un système à décision complexe », qui décode les réalités internes du fonctionnement des collectivités, met en évidence la zone grise du management territorial qui conditionne la relation entre élu et fonctionnaire. La sous-partie « L’alternance » sensibilise les acteurs territoriaux, et notamment les fonctionnaires, aux situations souvent délicates liées aux changements de majorité. Enfin, en annexe est présenté un outil de management dans lequel élus et fonctionnaires peuvent développer un partenariat utile : l’organigramme en pizza. L’ambition modeste de cet ouvrage est de permettre de mieux connaître le mode de fonctionnement des collectivités territoriales afin de s’y mouvoir ensuite en toute connaissance de cause.

Introduction

« Le stratège choisit ses objectifs en fonction des moyens, c’est-à-dire des ressources dont il dispose et des contraintes auxquelles il doit faire face. Puis, avec pragmatisme, il cherche à diminuer les contraintes en coopérant le mieux avec ses ressources. Autrement dit, quand le commandant ne voit que son plan, le stratège s’appuie sur la réalité du terrain. » Michel Crozier La crise de l’intelligence - Essai sur l’impuissance des élites à se réformer

Partie 1

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Partie 1 Élus et fonctionnaires territoriaux

Chapitre I Une action publique locale partenariale En préalable à l’analyse du fonctionnement des collectivités territoriales, il faut avoir à l’esprit que ces structures reposent sur des instances paritaires voulues par le législateur. Même si ces instances sont consultatives, elles rythment et conditionnent le bon déroulement de l’action publique locale. Et c’est sur ce fondement démocratique que l’on peut réellement parler de la « coproduction de l’action publique locale » issue du partenariat et de la collaboration entre élus et fonctionnaires territoriaux.

A - Le paritarisme Au niveau national, le paritarisme s’exerce à travers deux instances : le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) et le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT). En 2008, les accords de Bercy ont créé le Conseil commun de la fonction publique (CCFP) concernant les trois fonctions publiques.

Les représentants du personnel sont élus par les agents territoriaux lors des élections professionnelles, le premier tour de scrutin devant se tenir dans les 8 mois suivant les élections politiques. La répartition des sièges dans les instances nationales se réalise ensuite au prorata des résultats consolidés obtenus sur l’ensemble du territoire national.

1. Le Conseil commun de la fonction publique La loi n° 2010-751 du 5 juillet 2010 a créé le Conseil commun de la fonction publique. Cette instance ne se substitue pas aux trois conseils supérieurs actuellement compétents pour chaque fonction publique (CSFPE, CSFPH, CSFPT), mais est consultée dans son champ propre, sur les questions et sur les textes communs aux trois fonctions publiques. Présidé par le ministre chargé de la Fonction publique ou son représentant, il comprend des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires et des représentants des employeurs publics des trois fonctions publiques. Les présidents du Conseil supérieur de la fonction publique hospitalière et du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale sont membres de ce CCFP.

Partie 1

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Au niveau local, le paritarisme s’exerce dans les commissions administratives paritaires (CAP), les commissions consultatives paritaires (CCP), les comités techniques (CT) et les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT). En 2022, le comité social territorial (CST) fusionne les CT et les CHSCT.

2. Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) est « l’instance représentative de la fonction publique territoriale ». Institué par la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984, il est saisi par le gouvernement sur tous les projets de textes réglementaires ou législatifs qui concernent la fonction publique territoriale. Sur les projets d’ordonnance qui concernent la FPT, il a à sa disposition le CNFPT, ainsi que toute collectivité territoriale, afin de lui fournir les statistiques et les renseignements nécessaires à la conduite de ses travaux. Il a de même la capacité d’autosaisine qui débouche sur des études et des rapports dans un premier temps, puis sur des propositions. Présidé par un élu local, le CSFPT est composé : - de représentants des employeurs territoriaux ; - de représentants des organisations syndicales de la FPT. La direction générale des Collectivités locales (DGCL) assure le suivi de cette instance qui se réunit au moins quatre fois par an et qui comporte un bureau et cinq formations spécialisées.

3. Le Centre national de la fonction publique territoriale

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Historiquement issu du Centre national des personnels communaux, le Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT) a été institué par la loi Galland n° 87-529 du 13 juillet 1987.

Établissement public unique, paritaire et déconcentré, le CNFPT est en charge du domaine de la formation et de la professionnalisation des agents de la fonction publique territoriale et de l’organisation de certains concours. Il assure aussi la gestion de l’Observatoire de l’emploi, des métiers et des compétences de la fonction publique territoriale. Ses recettes sont principalement issues d’une cotisation obligatoire provenant de la masse salariale de chaque collectivité territoriale. Les élus locaux et les représentants des personnels participent activement à la vie de cet établissement à travers le conseil d’administration, le Conseil national d’orientation et les conseils régionaux d’orientation. Le conseil d’administration (CA), présidé par un élu local, détermine les priorités nationales. Il est composé : - de représentants des élus employeurs ; - de représentants des organisations syndicales, proportionnellement au nombre de voix qu’elles ont obtenu lors des élections professionnelles. Au sein du conseil d’administration, le paritarisme est cependant limité aux questions de formation, la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 excluant les représentants des organisations syndicales des votes budgétaires et des décisions de justice.

Partie 1