Guide du conseil municipal Comment un conseil municipal fonctionne-t-il ? Quel est le statut de l'élu ? Quels sont les droits des élus minoritaires ? Quels pièges juridiques éviter lors des séances du conseil ? Quelles astuces faut-il maîtriser ? Quelles sont les premières mesures à prendre après l'élection municipale ? Comment l'élection du maire se déroule-t-elle ? Quelles règles respecter en matière de convocation ? Comment calculer le quorum ? Qu'est-ce qu'une « note explicative de synthèse » ? Un conseiller municipal peut-il poser des « questions orales » ? Le maire peut-il voter son compte administratif ? Le vote au scrutin secret peut-il bloquer la « voix prépondérante » du maire ? Un spectateur peut-il enregistrer une séance du conseil municipal ? Quels actes transmettre au préfet ? Qu'est-ce que le « recueil des actes administratifs » ? Quels sont les droits des « élus minoritaires » ? Autant de questions - et bien d'autres - auxquelles ce guide répond de manière claire et pratique. Un ouvrage indispensable aussi bien pour les élus chevronnés que débutants, pour les cadres territoriaux que pour les nouveaux maires. Cette nouvelle édition tient compte de la loi Engagement et proximité du 27 décembre 2019.
Docteur en droit public (Paris II) et diplômé de Sciences Po Paris, Éric Landot est avocat au barreau de Paris. Il a été chargé d'études à l'Association des maires de France. Le cabinet qu'il a fondé est dédié au droit public et privé des collectivités locales. Il a rédigé plus de 1 200 articles et 31 ouvrages.
É. Landot
LES ESSENTIELS
Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
Règles, pièges et astuces
Guide du conseil municipal Règles, pièges et astuces LES ESSENTIELS Gouvernance & administration
Éric Landot
www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1727-4
Guide du conseil municipal
Règles, pièges et astuces LES ESSENTIELS Éric Landot
Avocat fondateur du cabinet Landot & associés
CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr
Référence BK 284 Juillet 2020
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© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1727-4 ISBN version numérique : 978-2-8186-1728-1 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Août 2020 Dépôt légal à parution
Sommaire La règle du jeu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9
Partie 1 La convocation 1. Quelle est la pérodicité des réunions du conseil municipal ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 2. Quelles sont les principales dates butoirs avant lesquelles le conseil municipal doit s’être réuni ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 3. Quand convoquer le conseil pour le débat d’orientation budgétaire ?. . . . . . . . . . . . . . . . p.14 4. Qui convoque ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 5. Dans quelles circonstances le maire convoque-t-il le conseil municipal ?. . . . . . . . . . . p.16 6. Quel jour, à quelle heure, convoquer le conseil municipal ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 7. Où le conseil doit-il être réuni ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 8. Lieu de réunion : la liberté des EPCI. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 9. Quel délai doit-il s’écouler entre la date de convocation et la date de la réunion ? . p.18 10. Comment calcule-t-on les délais ? Qu’est-ce qu’un jour franc ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 11. Comment notifier les convocations ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 12. À quelle adresse expédier les convocations ? Et quelles conséquences désormais tirer de la nouvelle règle d’un envoi dématérialisé ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 13. Qui doit-on convoquer ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 14. La convocation doit-elle faire l’objet d’une publicité particulière ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 16. La seconde convocation, faute de quorum. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 17. La convocation doit-elle préciser l’ordre du jour ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 18. Quels sont les droits d’information des élus sur les projets de délibération indiqués à l’ordre du jour ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 19. Une particularité : la section de commune. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26
Partie 2 Les acteurs d’une séance 20. Qui préside la séance ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 21. Qu’advient-il lorsque le maire est « empêché », absent, suspendu ou révoqué ?. . . p.29 22. Attention aux règles de suppléance !. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30
Sommaire
Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
15. La convocation peut-elle être annulée par le juge administratif ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23
3
23. Qui est le secrétaire de séance ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 24. Qui peuvent être les spectateurs de la réunion du conseil municipal ? Dans quelles conditions ? Comment le huis clos est-il prononcé ? . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31
Partie 3 Les débats 25. Qui détient la police des débats ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 26. Police de l’assemblée : un pouvoir à utiliser avec modération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 27. Quelles sont les règles d’ouverture, de suspension et de clôture d’une séance ?. . p.35 28. Comment le maire peut-il assurer l’ordre public lors des séances du conseil ?. . . . p.36 29. Attention : il peut être interdit d’interdire…
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37
30. Quelles sont les limites au droit d’expression des élus en cours de séance ?. . . . . . p.37 31. Attention : ne pas laisser injurier ou diffamer ! . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 32. Les élus municipaux peuvent-ils poser des questions en séance ? . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 33. Les élus sont-ils les seuls à avoir le droit de s’exprimer lors d’une réunion du conseil municipal ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39 34. Le droit de discussion, de proposition et d’amendement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 35. La commune peut-elle organiser la retransmission des débats du conseil municipal à la radio, à la télévision ou sur Internet ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 36. Un élu ou un membre du public peut-il enregistrer les débats du conseil municipal ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41
Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
Partie 4
4
Le quorum et les votants 37. Un élu, personnellement intéressé à une délibération, doit-il participer au vote de cette délibération ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45 38. Le délit de prise illégale d’intérêts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 39. Le maire peut-il voter son propre compte administratif ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 40. Combien d’élus doivent-ils, au minimum, assister à la séance ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 41. Qui doit être considéré comme « membre en exercice » du conseil municipal lors du calcul du quorum ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 42. Attention : le cas des procurations !
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48
43. Quand le quorum doit-il être réuni ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 44. Que se passe-t-il si le quorum n’est pas atteint ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49 45. Un exemple. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50
Sommaire
Partie 5 Le statut de l’élu 46. Autorisations d’absence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 47. Crédits d’heures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 48. Protection face à l’employeur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 49. Indemnités de fonction : bénéficiaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57 50. Indemnités de fonction : calcul. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58 51.L’indemnité accordée au maire, pour frais de représentation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 52. Les mandats spéciaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61 53. Autres frais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 54. Retraite et régime de protection sociale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 55. Formation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64
Partie 6 Le vote 56. Comment vote-t-on par procuration ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 57. L’abstention comme protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 58. Un exemple de procuration
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73
59. Doit-on voter à main levée ? Par bulletin de vote ? Qu’est-ce que le scrutin secret ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 60. Quand doit-on procéder au vote à scrutin secret ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 61. Et en cas de demandes contradictoires ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75
Partie 7 La transmission des actes en préfecture 63. Une délibération est-elle immédiatement et automatiquement exécutoire ? . . . . . . . p.79 64. Tous les actes locaux doivent-ils être transmis ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 65. Hormis les délibérations, tous les actes municipaux doivent-ils être transmis ?. . . . p.79 66. Un acte accepté par le contrôle de légalité est-il systématiquement légal ? . . . . . . . p.81 67. Avant d’appliquer un acte, faut-il attendre d’en avoir reçu la copie tamponnée par la préfecture ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 68. La transmission électronique des actes locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 69. La transmission tardive d’un acte peut-elle entraîner des illégalités ?. . . . . . . . . . . . . . p.82 70. L’État, responsable des fautes lourdes commises lors du contrôle de légalité. . . . . . p.83
Sommaire
Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
62. Comment calculer la majorité absolue ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75
5
71. Lorsqu’il défère au juge un acte qu’il estime illégal, le préfet doit-il en informer le maire ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 72. Les communes ont-elles intérêt à « jouer la montre » ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 73. Conseil : le certificat de non-déféré à utiliser avec modération. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85
Partie 8 Après la séance… 74. Qu’est-ce que le procès-verbal du conseil ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 75. Qu’est-ce que le compte rendu de séance ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 76. Qu’est-ce que le registre des délibérations ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 77. Une grande liberté pour le conseil municipal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 78. Quelles sont les délibérations qui doivent donner lieu à publicité par voie de presse ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 79. Quelles sont les communes qui doivent publier un recueil des actes administratifs ? Selon quelles formes et quelle périodicité ? Quelle est la sanction de la méconnaissance de cette obligation ? . . . . . . . . . . . . . . . . p.91 80. Quels sont les actes qui doivent être notifiés ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 81. Qui pourra accéder aux délibérations ainsi adoptées ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 82. Les délibérations de rattachement
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93
Partie 9 Le règlement intérieur Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
83. Qui doit adopter un règlement intérieur ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97
6
84. Que doit comprendre un règlement intérieur ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 85. Quelle ligne de conduite adopter lors de la rédaction d’un règlement intérieur ?. . p.98
Partie 10 La mise à disposition de locaux aux conseillers minoritaires 86. Dans quelles communes un local doit-il être mis à la disposition des élus minoritaires ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.103
87. Comment ce droit s’exerce-t-il ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.103
88. Récapitulatif des conditions de mise à disposition de locaux aux conseillers minoritaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.104
Sommaire
Partie 11 Les premiers jours du mandat 89. Convoquer la première séance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . re
p.107
90. Ouvrir la 1 réunion du conseil. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.108
91. S’assurer que l’on peut être maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.108
92. Élire le maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.109
93. Élire les adjoints. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.110
94. S’y retrouver entre les différents types de délégations
. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112
95. Déléguer des fonctions aux adjoints. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.112
96. Prévoir les délégations du conseil municipal au maire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.113
97. Déléguer sa signature, au besoin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.115
98. Éviter les pièges de la répartition des postes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.115
99. Avant toute délégation de fonctions, vérifier strictement les intérêts personnels des adjoints, bénévolat inclus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.116
100. Prendre garde aux règles de cumul des mandats. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.117
101. Ne pas oublier la déclaration de situation patrimoniale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.118
102. Adopter la délibération indemnitaire pour les élus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.119
103. Prendre une assurance personnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.119
104. Prendre en charge les archives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.119
Annexe
Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
Le déféré préfectoral : l’abécédaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121
Sommaire
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La règle du jeu Lorsqu’il est mal connu, le droit du conseil municipal représente un redoutable entrelacs de pièges juridiques. Au contraire, s’il est maîtrisé par tous, ce droit établit une règle du jeu commune à tous les élus municipaux. Une règle qui, en dépit de sa complexité, garantit la démocratie locale. NB Les trois premières éditions de cet ouvrage ont été publiées par les éditions du « Journal des maires ». La présente édition est publiée avec l’aimable autorisation de cette société. NB L’édition 2020 de cet ouvrage a été mise à jour avec l’aide de Laura Boissonnet. Qu’elle en soit remerciée.
Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
ttention ! A Le présent guide ne prend pas en compte le droit propre à l’état d’urgence sanitaire, lequel ne s’applique plus depuis le 10 juillet 2020 à minuit, sous réserve de quelques prolongations de ces mesures à l’été 2020 décidées par une loi du 22 juin 2020.
La règle du jeu
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Guide du conseil municipal - Règles, pièges et astuces
Partie 1 La convocation
Partie 1
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Schématiquement, le droit applicable aux communes de 1 000 habitants et plus s’applique aux établissements publics de coopération intercommunale (syndicats de communes, communautés de communes ou d’agglomération, communautés urbaines, métropoles et, par renvoi, syndicats mixtes fermés ; art. L.5211-1 et 2 du CGCT), sauf en ce qui concerne les règles de convocation des conseillers, qui sont celles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus, ainsi que pour les débats d’orientation budgétaire. Les autres dérogations, au demeurant assez rares, sont précisées dans le corps du texte ci-après. ll importe de souligner que ces règles de transposition ont été profondément remaniées par l’article 82 de la loi NOTRe du 7 août 2015 qui est entré en vigueur après les élections municipales de 2020.
1. Quelle est la périodicité des réunions du conseil municipal ? Jusqu’en 1970, le conseil municipal se réunissait durant des périodes légales : les sessions, à l’image des assemblées parlementaires. Il en reste des traces dans le vocabulaire courant. Désormais, le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre. Il en va de même pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), sauf pour les syndicats de communes à vocation unique (SIVU) qui ne sont tenus de se réunir qu’une fois par semestre (sources : art. L.2121-7 et L.5211-11 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) ; CE 28 février 1986, CoRep. des Landes, n° 62206).
2. Quelles sont les principales dates butoirs avant lesquelles le conseil municipal doit s’être réuni ? Plusieurs échéances doivent être respectées au fil des mois, dont : - les ajustements de crédits en section de fonctionnement : au plus tard, les 21 janvier ; - le débat d’orientation budgétaire : dans les deux mois précédant le vote du budget dans les communes de 3 500 habitants et plus (cf. ci-après «n° 3») ; - les votes des taux des impôts locaux et du budget : avant les 15 avril (et les 30 avril les années d’élections municipales générales, à quelques exceptions près), sauf reports légaux (15 jours de délai à compter de la transmission par le préfet des informations listées par décret, si ces informations ne sont pas parvenues au maire pour le 15 mars) ; - l’approbation du compte administratif et de divers rapports sur certains services publics (sauf en Alsace et en Moselle) : avant le 30 juin (de l’année n+1) ;
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Attention Toute prétendue délibération qui, en fait, serait adoptée en dehors d’une réunion du conseil municipal légalement convoquée serait « inexistante », c’est-à-dire – en résumé – non seulement illégale, mais encore susceptible d’être attaquée devant le juge administratif à tout moment, même plusieurs mois ou années après sa prétendue adoption. De telles « délibérations » peuvent également constituer des faux en écritures (cf. «n° 82»).
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- les délibérations fiscales : avant le 1er octobre pour la plupart d’entre elles (avant le 15 octobre pour l’instauration de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères dans la plupart des situations). Sources Art. L.1612-1 et s. du CGCT.
3. Quand convoquer le conseil pour le débat d’orientation budgétaire ? Le débat d’orientation budgétaire (DOB) s’impose pour : - les communes de 3 500 habitants et plus ; - les EPCI (syndicats, communautés de communes…) comprenant au moins une commune de 3 500 habitants et plus.
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Dans ces communes et ces EPCI, faute d’avoir été précédé d’un DOB : - le DOB doit être précédé de la présentation par le maire au conseil municipal d’un rapport sur les orientations budgétaires, les engagements pluriannuels envisagés ainsi que la structure et la gestion de la dette (ROB) ; - le DOB doit faire l’objet d’un vote donnant lieu à une délibération spécifique du conseil municipal.
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Faute d’avoir été précédé de ces formalités, un budget sera jugé illégal. A contrario, il ne s’agit que d’une simple faculté pour les autres communes et EPCI. Le ROB doit contenir les informations visées à l’article D.2312-3 du CGCT qui distingue selon qu’il s’agit : - d’une commune de 3 500 habitants et plus ou d’un EPCI comprenant une commune d’au moins 3 500 habitants ; - d’une commune de plus de 10 000 habitants ou d’un EPCI comprenant une commune de plus de 10 000 habitants. Lorsqu’il est obligatoire, la présentation du ROB donnant lieu au DOB doit être faite dans les deux mois précédant le vote du budget. D’où deux erreurs fréquentes : - ce débat est parfois organisé le jour même du vote du budget. Un tribunal administratif a estimé qu’une telle pratique rendait illégal le budget alors adopté. Le DOB doit donc intervenir « lors de la phase de préparation du budget » ; - organiser ce débat bien avant la date du vote du budget peut également s’avérer illégal si la commune compte 3 500 habitants ou plus et si deux mois au moins se sont écoulés entre ces deux dates. Le maire a donc intérêt à prévoir ce DOB durant la deuxième moitié de février s’il souhaite que le conseil municipal adopte son budget primitif entre le 15 et le 30 mars. Ainsi, un délai suffisant se sera écoulé entre le DOB et le vote du budget, sans pour autant qu’un délai de plus de deux mois ne doive s’écouler entre le DOB et le 15 avril
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(date maximale d’adoption du budget si le préfet ne transmet les informations nécessaires qu’avec 15 jours de retard, ce qui n’est pas rare). De toute manière, si l’adoption du budget primitif est retardée au point que plus de deux mois s’écoulent entre le DOB et l’adoption du budget, le maire peut toujours prévoir un second DOB. Les modalités d’organisation du DOB doivent, dans les communes de 3 500 habitants et plus, avoir été prévues dans le règlement intérieur et les conseillers municipaux doivent disposer des informations spécifiques à ce propos. Sources Art. L.2312-1 et L.5211-36 ; TA Lyon, 7 janvier 1997, Dévolfe, JCP 1998, IV, 1922, n° 96-01805 ; TA Montpellier, 5 novembre 1997, Préfet de l’Hérault, n° 97-1791 ; TA Paris, 22 décembre 1997, Merle c/ V. de Châtenay-Malabry ; TA Versailles, 16 mars 2001, M. T. Lafon c/ Cne de Lisses, n° 003183. NB Le Conseil d’État a admis qu’un budget soit admis sans DOB en année électorale municipale, faute de temps pour le conseil municipal d’avoir adopté au préalable son règlement intérieur. Mais il est à craindre que cette jurisprudence soit limitée aux premières élections suivant l’adoption de la loi de 1992 ayant créé le DOB (CE, 12 juillet 1995, Fontenay le F., n° 157092).
4. Qui convoque ?
NB Sur la suppléance, cf. ci-après «n° 21» et «n° 22».
C’est au maire sortant (ou à son suppléant) qu’il incombe de convoquer la première séance d’un nouveau conseil municipal, au cours de laquelle sera élu le nouveau maire. En revanche, c’est le doyen d’âge du conseil municipal qui devra présider cette première réunion du nouveau conseil. Attention En cas de création ou de fusion d’un EPCI, des règles spécifiques – et parfois subtiles, voire contradictoires entre elles – sur ce point s’appliquent.
La méconnaissance de ces diverses règles entraîne l’illégalité des délibérations adoptées lors de la réunion ainsi irrégulièrement convoquée.
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Le maire convoque le conseil municipal. En cas d’empêchement (absence, maladie, démission devenue définitive, suspension…), ce pouvoir revient à son suppléant (le premier adjoint ou, en cas d’empêchement, les adjoints dans l’ordre du tableau ; il est d’ailleurs à noter que, depuis la loi du 17 mai 2013, il n’y a qu’un seul tableau des élus, du maire au « dernier » conseiller municipal : II de l’article L.2121-1 du CGCT).
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NB Le conseil doit être au complet pour l’élection du maire ou des adjoints (voir art. L.2122-8 et 9 du CGCT ; CE, 6 octobre 2000, Él. maire Villemomble, n° 216176 ; CE, 19 janvier 2007, X, n° 289431). Sources Art. L.2121-10 et L.2122-8 du CGCT ; CE, 25 juillet 1986, Ficheux, Dr. Adm. 1986, n° 491 ; CE, 23 juin 1993, Léontieff, Rec. 795.
Mais l’élection peut se dérouler si des démissions ont eu lieu juste avant la séance (auquel cas il faut convoquer les « suivants de liste » dans les communes de mille habitants et plus, quitte à ce que ce soit dans un délai de convocation inférieur aux délais légaux donc, et ce sans que cela entraîne l’illégalité de l’élection : voir CE, 25 juillet 1986, Él. mun. de Clichy, Rec. 216).
5. Dans quelles circonstances le maire convoque-t-il le conseil municipal ?
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Le maire convoque le conseil municipal : - à chaque fois qu’il « le juge utile » (en veillant à respecter, au minimum, la périodicité trimestrielle, «n° 1») ; - dans les 30 jours lorsqu’il en reçoit la demande motivée émanant du préfet ou du sous-préfet. En cas d’urgence, le (sous-) préfet peut abréger ce délai ; - dans les 30 jours, sur demande de la majorité des membres du conseil municipal (ou seulement du tiers des membres en exercice du conseil municipal si la commune comprend 1 000 habitants et plus, ou si la commune se situe en Alsace ou en Moselle). Ce délai de 30 jours expire le jour de la réunion elle-même, et non à la date d’envoi ou de réception des convocations.
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NB Lors du « renouvellement général des conseils municipaux, la première réunion du conseil municipal se tient de plein droit au plus tôt le vendredi et au plus tard le dimanche suivant le tour de scrutin à l’issue duquel le conseil a été élu au complet ».
Rien n’interdit de décider que le conseil municipal se réunira à dates fixes : le droit applicable en Alsace et en Moselle prévoit d’ailleurs expressément cette faculté. Mais attention : ce régime de réunions à dates fixes n’exonère jamais de l’envoi d’une convocation avec mention de l’ordre du jour. (sources : art. L.2121-9 et L.2121-7, ainsi qu’art. L.2541-2 et L.2541-3 (en Alsace et en Moselle) du CGCT ; CE, 26 novembre 1976, Soldani, n° 97328 ; CE, 18 janvier 2001, Cne de Venelles, n° 229247). NB Le refus du maire de convoquer le conseil municipal dans les délais impartis peut faire l’objet d’un recours en annulation, éventuellement assorti d’un référé suspension devant le juge administratif.
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6. Quel jour, à quelle heure, convoquer le conseil municipal ? Le maire est libre de fixer la date et l’heure de la réunion du conseil municipal, sauf erreur manifeste d’appréciation. Il n’est notamment pas dans l’obligation de tenir compte des congés, des fêtes légales ou encore des absences de chacun. Naturellement, il doit respecter les délais de convocation (cf. ci-après «n° 9»), ainsi que quelques dates butoirs (lire «n° 2»). Sources Art. L.2121-9 du CGCT ; TA Amiens, 9 février 1988, Gaine, Rec. T. 653.
7. Où le conseil doit-il être réuni ?
La formulation de l’article L. 2121-7 du CGCT, issue de la loi Gatel du 1er août 2019, permet aussi au conseil municipal, mais à titre définitif, de délibérer pour décider qu’il se réunira ailleurs qu’en mairie (salle des fêtes par exemple), tant que ce lieu est « situé sur le territoire de la commune [et] ne contrevient pas au principe de neutralité, qu’il offre les conditions d’accessibilité et de sécurité nécessaires et qu’il permet d’assurer la publicité des séances. » Ajoutons que le droit de l’état d’urgence sanitaire de 2020, prolongé jusqu’à fin août 2020 par la loi du 22 juin 2020, prévoit d’autres assouplissements sur ce point. Les communes nouvelles régies par les articles L.2113-1 et suivants du CGCT peuvent décider qu’une ou plusieurs réunions se dérouleront dans des mairies annexes, sous réserve qu’au moins deux par an se tiennent dans les locaux de la mairie de la commune nouvelle. Enfin, il est à rappeler que le principe de laïcité interdit la présence de crucifix ou autres symboles religieux dans les bâtiments publics où se réunit le conseil (sauf en Alsace et en Moselle, où le droit est plus complexe). Sources CE, 9 décembre 1898, Cne de St-Léger-de-Fourches ; CE, 29 avril 1904, Cne de Messe ; CE, 1er juillet 1998, Préfet de l’Isère, n° 187491 ; TA Lyon, 10 mars 2005, M. Bernard Outin, n° 0301204. Par ailleurs, sur l’illégalité d’une
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Entre la fin du xixe et le début du xxe s., le Conseil d’État a rendu plusieurs arrêts, par lesquels il n’acceptait pas que la séance du conseil municipal se tienne ailleurs qu’au chef-lieu de la commune (à l’exclusion, par exemple, d’une réunion dans un hameau). Il acceptait, en revanche, que le conseil municipal se réunisse ailleurs qu’à la mairie, en cas de circonstances exceptionnelles. Un siècle après, le Conseil d’État a confirmé cette relative souplesse, admettant la légalité de réunions du conseil municipal tenues en dehors de la mairie, le temps de travaux d’agrandissement de celle-ci. En l’attente de confirmations jurisprudentielles, il pourrait en pareil cas être prudent de faire délibérer le conseil pour le faire approuver ce lieu de réunion.
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délibération du conseil municipal refusant d’abroger la décision d’apposer un crucifix dans la salle du conseil, cf. CAA Nantes, 4 février 1999, Assoc. civique Joué Langueurs, n° 98NT00207.
8. Lieu de réunion : la liberté des EPCI La loi dispose que l’organe délibérant intercommunal se réunit au siège de l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Cependant, elle permet également à l’organe délibérant intercommunal de choisir un autre lieu de réunion, à la condition que celui-ci soit situé dans l’une des communes membres. La réunion peut aussi être faite par téléconférence, sur décision du président, dans les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, urbaines, d’agglomération et métropoles). Source Art. L.5211-11 et L. 5211-11-1 du CGCT.
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9. Quel délai doit-il s’écouler entre la date de convocation et la date de la réunion ?
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Le délai de convocation est : - de 3 jours francs avant la réunion dans les communes de moins de 3 500 habitants ; ou de 5 jours francs, dans ces mêmes communes, pour le vote d’une délibération portant sur une installation classée pour la protection de l’environnement ; - de 5 jours francs au-delà de 3 500 habitants, ainsi que dans tous les EPCI (mais ce délai dans ces communes n’est que de 3 jours francs pour la première réunion du conseil municipal suivant le renouvellement général des conseils municipaux, et ce sans doute à la condition que l’ordre du jour ne porte que sur l’élection du maire et des adjoints : art. L.2121-7 du CGCT). Attention Le délai de 5 jours francs s’applique également aux communes d’Alsace et de Moselle qui comptent 3 500 habitants ou plus, en dépit de ce que peut laisser accroire le texte de l’article L.2541‑2 du CGCT.
Et le délai de convocation pour la séance d’installation d’un EPCI n’est jamais de 3 jours francs, mais toujours de 5 jours francs (CE, 22 juillet 2015, n° 383072), sous réserve des dérogations prévues par la loi du 22 juin 2020 pour l’été 2020. Ces délais de 3 et de 5 jours francs constituent des minima : il est, naturellement, possible de convoquer un conseil municipal 10, 15 ou 30 jours à l’avance…
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