Élaborer et piloter sa stratégie de moyen terme La prospective financière est un outil de pilotage et d’aide à la décision au service des directions financières, des directions générales et des exécutifs locaux, qui leur permet d’anticiper la trajectoire financière de moyen terme de la collectivité. À partir du dernier compte administratif connu et des évolutions prévisibles, la prospective permet d’anticiper la structure financière d’une collectivité et de vérifier le maintien de sa solvabilité. Au-delà de cet aspect technique, elle est le moyen d’une véritable stratégie financière pour le mandat, en lien étroit avec le projet de développement du territoire porté par les élus. Dans ce cadre, l’exécutif de la collectivité peut déterminer des niveaux de référence pour les deux ou trois indicateurs financiers qui lui permettront de piloter la programmation de ses équipements dans le respect des grands équilibres financiers, de déterminer le montant des investissements supplémentaires envisageables en cas d’évolution plus favorable ou de mesurer l’impact d’éventuels aléas sur la prospective financière, afin de prévoir précocement les mesures correctrices. Ce Dossier d’experts présente la méthode et la démarche à mettre en œuvre et propose plusieurs outils (tableaux financiers) que chaque collectivité pourra adapter à sa propre situation. Dans un contexte financier et réglementaire mouvant, il leur permettra de travailler en amont pour assurer leur autonomie financière et la bonne conduite de leurs politiques publiques.
Laurent Guyon est directeur administratif et financier d’un SDIS, après avoir exercé des fonctions de directeur financier et de direction générale puis des fonctions opérationnelles dans de grandes collectivités (ville, métropole ou intercommunalités). Maître de conférences associé à l’IAE de Pau, enseignant aux universités de Toulouse 1 Capitole et d’Albi ainsi qu’en formation à distance, il anime régulièrement des sessions de formation dans les domaines du management, de la gestion publique et privée. Membre du jury de divers concours de la fonction publique territoriale, il rédige ou coordonne régulièrement la publication d’articles et d’ouvrages.
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[Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1217-0
La prospective financière - Élaborer et piloter sa stratégie de moyen terme
La prospective financière
La prospective financière Élaborer et piloter sa stratégie de moyen terme
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Laurent Guyon
La prospective financière Élaborer et piloter sa stratégie de moyen terme Laurent Guyon Directeur administratif et financier d’un SDIS
CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr
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Référence DE 410 Juillet 2017
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© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1217-0 ISBN version numérique : 978-2-8186-1218-7 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Août 2017 Dépôt légal à parution
Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 A - Enjeux de la prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.7
B - La prospective financière parmi les autres outils de gestion financière des collectivités locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.7
C - Définition et utilisation de la prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.8
D - Objectifs et limites de ce Dossier d’experts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Partie 1 Élaborer une prospective financière : principes et méthodes Chapitre I Les concepts et les documents utilisés pour la mise en œuvre de la prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - Les méthodes communes à l’analyse financière rétrospective et prospective. . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 1. L’utilisation des seuls flux réels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.14
2. La prise en compte des résultats antérieurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.15
3. Les agrégats à étudier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. L’utilisation de la méthode des ratios. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Les documents à utiliser pour l’analyse financière prospective. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Les trois derniers comptes administratifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Le dernier budget primitif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Les annexes aux documents budgétaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. Les documents fiscaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre II L’architecture de la prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 A - Les divers modules à utiliser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 1. Les modules de synthèse. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.29
2. Les modules de simulation indispensables (fiscalité, ressources humaines, PPI, participations et subventions). . . . . . . .
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3. Les modules de simulation complémentaires : « le sur-mesure ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.37
B - Les liens entre les différents modules. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 C - Les aménagements possibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41
Chapitre III La démarche d’élaboration de la prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 1. La définition de l’évolution financière au « fil de l’eau ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.43
2. Le rôle des hypothèses à retenir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. L’évaluation des investissements récurrents. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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4. L’intégration des investissements en cours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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B - Le positionnement des projets et investissements nouveaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.54 C - L’évaluation de la capacité résiduelle pour investir et développer de nouveaux services . . . . . p.55 1. Réalisation de l’hypothèse au « fil de l’eau » + 4 millions d’euros d’investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.56
2. Réalisation de l’hypothèse au « fil de l’eau » + 2 millions d’euros d’investissements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Sommaire
La prospective financière
A - Le socle de la prospective financière : l’évolution au « fil de l’eau » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43
3
Partie 2 Passer de la prospective financière à la stratégie financière Chapitre I Utiliser la prospective financière pour anticiper l’évolution de son profil financier. . . . . . . . . . . . p.63 A - L’intégration des éléments de base. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 B - L’intégration des emprunts pour couvrir le besoin de financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66 C - Les actions sur les leviers d’arbitrage à la disposition de la collectivité locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 1. Décalage dans la réalisation des investissements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.68
2. Réduction des investissements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Augmentation du produit fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.71
4. Réalisation d’économies de fonctionnement en réduisant le train de vie de la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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5. Mixage des leviers d’arbitrage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre II Piloter la prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 A - Les limites de la prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 1. La définition du volume maximal des investissements à réaliser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. L’étalement dans le temps des investissements à réaliser ou l’ajustement de la fiscalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. La réaction de la collectivité face aux impondérables qui risquent d’affecter la prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . .
p.79
B - Des indicateurs de référence pour guider la prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 1. Les indicateurs susceptibles d’être pris en compte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.79
2. Les valeurs susceptibles d’être retenues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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Chapitre III Intégrer la notion d’aléas et de sensibilité aux différents chocs externes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 A - La différence entre la notion d’accident et de renversement de conjoncture . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 B - L’identification des différents facteurs de risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 1. Les dérives sur les coûts. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
p.85
2. Les dérives sur les taux de financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Les dérives sur la croissance des recettes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C - Les simulations portant sur les effets de la réalisation d’un risque (accident ou retournement de conjoncture) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.88 1. Les tableaux de détail pour un nombre limité d’indicateurs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Les résultats synthétiques en fin de période. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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D - L’anticipation des mesures correctrices . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93
Chapitre IV Mettre en place une démarche d’élaboration d’une stratégie financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Les conditions préalables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95
La prospective financière
B - Le phasage et le calendrier d’élaboration de la stratégie et de l’actualisation de la prospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95
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1. Définition des axes principaux de la stratégie financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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2. Réalisation de la prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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3. Réactualisation de la prospective financière. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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C - La déclinaison de la stratégie financière au niveau des autres outils de gestion financière. . p.97
Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101
Sommaire
Annexes Annexe I Rétrospective financière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 Annexe II Prospective financière au fil de l’eau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107
La prospective financière
Annexe III Prospective financière arbitrée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108
Sommaire
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Introduction
A - Enjeux de la prospective financière Depuis le début des années 80, les collectivités ont chèrement acquis leur autonomie financière et fiscale et ont montré au cours de cette période un sens aigu des responsabilités. Au prix d’efforts quotidiens, elles ont réussi, à la différence de l’État, à assumer les missions qui leur ont été confiées par les lois de décentralisation, à développer de nouveaux services, à équiper leurs territoires en investissant massivement, à entretenir vaille que vaille la croissance économique tout en maintenant et même en améliorant leurs équilibres financiers. Ces résultats sont d’autant plus méritoires que, durant cette période, les collectivités locales ont été au centre de profondes mutations, institutionnelles, juridiques, économiques et sociales d’envergure. Ces dernières années, ces bouleversements semblent s’être amplifiés. Les communes subissent de plein fouet une conjonction de réformes qui ont pour conséquence de réduire leur marge de manœuvre fiscale, qu’il s’agisse de la loi Chevènement portant amélioration et simplification de la coopération intercommunale (loi du 12 juillet 1999) ou de la réforme de la taxe professionnelle (loi de finances initiale pour 2010). Les autres collectivités locales, départements et régions, subissent, à un autre niveau, des tensions financières similaires (APA pour les uns, organisation de la compétence ferroviaire pour les autres) et supportent aussi des réformes fiscales importantes. Dans le même temps, elles sont aussi soumises aux sollicitations de l’État qui cherche à leur transférer de nouvelles charges sans leur garantir parallèlement des ressources aussi évolutives que les charges ainsi transférées. Les projets de loi visant à modifier l’organisation territoriale vont également conduire à de profondes redistributions de ressources, non seulement entre catégories de collectivités mais aussi entre collectivités relevant de la même catégorie. Dans ce contexte particulier, plus que jamais, les collectivités doivent disposer d’outils leur donnant la possibilité d’avoir une perspective de moyen terme et d’anticiper les tendances d’évolution de leurs équilibres financiers. Cependant, ces outils doivent également leur permettre d’évaluer les risques potentiels de dérives et leurs impacts sur les comptes, mais aussi, autant que possible, d’imaginer des mesures correctrices proportionnées à ces aléas. La prospective financière permet de répondre à ces différents enjeux. À ce titre, elle constitue à la fois un outil d’aide à la décision dans le cadre de l’élaboration de la stratégie financière mais également un outil de pilotage des grands équilibres économiques de la collectivité. Comme note Michel Godet dans son ouvrage « Manuel de prospective stratégique » (Dunod, 2007), cette démarche permet aux décideurs locaux d’adopter une posture pré-active visant à se préparer aux évolutions à venir mais également d’être proactifs en agissant pour provoquer le changement qu’ils souhaitent. À cet égard, il convient de préciser que cet outil n’est pas réservé aux grandes collectivités. Malgré l’absence de statistiques précises, il apparaît toutefois que la prospective, sous une forme ou une autre, est utilisée régulièrement par des communes moyennes et même petites.
Les collectivités locales ont l’habitude de raisonner dans une perspective annuelle, comme leur impose la réglementation budgétaire et comptable. Elles ont donc depuis longtemps mis en place des outils et procédures leur permettant d’obtenir une plus grande fiabilité des prévisions budgétaires. Au reste, cette pratique historique leur permet de remplir, année après année, les impératifs d’équilibre budgétaire. Cependant, chargées de la maîtrise d’ouvrage d’importants investissements dont certains dépassent le simple horizon annuel, elles doivent s’interroger sur leur capacité à réaliser un programme d’investissement étalé sur plusieurs années.
Introduction
La prospective financière
B - L a prospective financière parmi les autres outils de gestion financière des collectivités locales
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Pour répondre à cette préoccupation, les collectivités locales ont mis en place un outil appelé « PPI », plan pluriannuel d’investissement. 1 Ce plan pluriannuel, qui dépasse bien le cadre de l’annualité budgétaire, concerne uniquement la section d’investissement et permet d’étaler, année après année, la réalisation d’un programme de travaux, mais aussi de prévoir la perception des subventions afférentes. Le plan pluriannuel d’investissement, qui est un document de gestion interne, peut devenir un document budgétaire ayant une valeur juridique. On parle alors d’autorisations de programme et de crédits de paiement ou, plus succinctement, d’AP/CP. 2 Il s’agit pour une assemblée délibérante de voter une opération (autorisation de programme), puis, annuellement, un rythme prévisionnel de réalisation (crédits de paiement). Cette procédure permet d’engager un marché sur le montant de l’autorisation de programme et de n’inscrire au budget primitif (BP) de chaque année que les crédits de paiement strictement nécessaires. Si la collectivité ne mettait pas en œuvre cette procédure, elle serait obligée d’inscrire non pas le montant des paiements de l’année (mandatements), mais le montant total de l’opération, afin de pouvoir engager, sur l’imputation concernée, la totalité du marché. La procédure des AP/CP assure ainsi à la collectivité une meilleure sincérité budgétaire en augmentant le taux de réalisation des crédits d’investissement et en réduisant la nécessité de recourir aux reports de crédits. Cette procédure, à l’origine autorisée pour les conseils régionaux ou généraux et prévue par l’article L. 3312-2 (pour les départements) du Code général des collectivités territoriales, a été étendue aux communes et EPCI par un décret daté de 1996. Désormais, les collectivités peuvent également gérer des opérations pluriannuelles en section de fonctionnement (hors dépenses de personnel). Il s’agit des autorisations d’engagement/crédits de paiement (AE/CP). Cette procédure fonctionne exactement comme la gestion des autorisations de programme et crédits de paiement (AP/CP). La prospective financière, quant à elle, bien qu’elle soit également un outil qui dépasse le cadre annuel, est différente du plan pluriannuel d’investissement et des AP/CP. En effet, non seulement l’objet de la prospective financière est plus large que celui des deux outils évoqués précédemment, mais sa philosophie, sa vocation générale, est également plus globalisante. La prospective financière intègre d’autres préoccupations que la programmation pluriannuelle des investissements et permet en complément de s’interroger sur le mode de financement des investissements inscrits au sein de ce programme. En outre, elle permet de prendre en compte les coûts de fonctionnement induits par ces investissements, de vérifier que la somme des nouvelles charges combinée à l’évolution naturelle des dépenses récurrentes ne conduit pas à déséquilibrer leurs comptes.
La prospective financière
C - Définition et utilisation de la prospective financière
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La prospective financière permet à la collectivité de mesurer sa capacité financière à réaliser son programme d’investissement dans les années à venir. Elle permet notamment de vérifier qu’elle pourra, sur la durée, faire face à l’ensemble de ses engagements contractuels, notamment vis-à-vis de ses banquiers. La prospective financière est donc un outil structurellement indispensable aux collectivités locales qui se meuvent de plus en plus dans un univers instable. Cette nécessité d’anticiper une trajectoire financière de moyen terme s’est renforcée dans les années 90 où quelques collectivités se sont trouvées confrontées à d’importants problèmes de solvabilité. Cette époque particulière a permis aux divers acteurs du secteur public local de prendre conscience des limites financières qui s’imposent aux collectivités locales comme à toutes les autres organisations publiques ou privées. Aujourd’hui, la réflexion stratégique et l’élaboration d’une prospective financière sont d’autant plus cruciales que les collectivités se trouvent confrontées à différentes contraintes financières : - réduction de la croissance de leurs ressources fiscales et diminution du levier fiscal ; - réduction des dotations de l’État ; - nécessité de participer à la péréquation horizontale pour les plus riches (FPIC, FSRIF, DMTO, CVAE…) ; - difficultés à couvrir leurs besoins d’emprunts ; - forte augmentation des marges bancaires.
1. « Comment mettre en place un plan pluriannuel d’investissement », Fiches pratiques financières n° 40, juin-juillet 2002. 2. « Les AP/CP : un outil stratégique », Fiches pratiques financières nos 42 et 43, octobre-novembre 2002.
Introduction
Sur un plan plus conjoncturel, les prospectives financières constituent un excellent outil favorisant le dialogue avec les établissements bancaires et permettant une communication financière pertinente en direction de ses citoyens, des entreprises ou des autres partenaires du secteur public local. Plus ponctuellement, la prospective financière procure une bonne occasion de former des élus appelés récemment à exercer des responsabilités locales ou des élus plus anciens qui n’ont pas eu l’occasion de s’investir dans les problématiques financières de la collectivité qu’ils représentent. Au-delà, elle permet de réfléchir à l’avenir de leurs territoires, au rythme de réalisation des investissements indispensables et au développement des services publics locaux, en cohérence avec les impératifs financiers de la structure. Dans le cadre d’une campagne électorale, la prospective financière peut permettre de prendre des engagements précis en ce qui concerne le développement de nouveaux services, la réalisation d’équipements neufs, la fiscalité… en ayant préalablement vérifié le réalisme de ces promesses. En début de mandat, une fois élu, la prospective financière permet à l’exécutif d’inscrire ses projets dans un calendrier de réalisation précis et réaliste tenant compte des risques et opportunités. Enfin, actuellement ou à relativement brève échéance, la prospective financière se révéle être un outil indispensable aux communes appartenant à un EPCI à TPU pour négocier un pacte financier et fiscal communautaire avec le groupement concerné. Par ailleurs, dans le cadre de la restructuration et de la rationalisation de l’organisation intercommunale française, de vastes opérations d’extension de périmètres ou de fusions de structures intercommunales vont être facilitées. Au regard de ces procédures, il est impératif que la nouvelle structure projette l’évolution future de ses dépenses et recettes de fonctionnement pour vérifier que la nouvelle organisation n’aura pas, toutes choses égales, par ailleurs des capacités financières moins importantes que l’établissement public initial. La prospective financière semble tout particulièrement adaptée au traitement de cette problématique. En résumé, la prospective financière est une démarche tournée vers le futur qui « incite à la construction d’une vision partagée de l’avenir d’un territoire » en mettant en cohérence la mobilisation des ressources et les stratégies de développement visant à répondre aux attentes de la population locale. C’est également un processus qui favorise le dialogue entre les acteurs locaux et avec les partenaires, notamment financiers. Pour les départements et les régions, ce même outil va pouvoir être utilisé pour mesurer les conséquences financières des transferts de compétences opérés par l’État. La prospective financière pourrait permettre de calibrer au mieux l’effort de ces collectivités qui vont sans doute devoir réaliser d’importantes mises à niveau des équipements abandonnés par le pouvoir central.
L’objet du présent dossier d’experts est donc de proposer aux collectivités locales une démarche pratique et progressive leur permettant d’adopter une prospective financière spécifiquement adaptée aux enjeux et particularités de leur situation locale. Au-delà de la démarche exposée, des exemples et des tableaux figurant dans le présent dossier, l’accent est mis sur les logiques d’enchaînement des différentes phases. En effet, en matière de prospective financière, comme en matière de gestion financière au sens large, plusieurs concepts et analyses sont pratiqués. Il est indispensable pour les collectivités territoriales d’en connaître et d’en maîtriser les mécanismes. Sur les bases de cette connaissance générale, les collectivités peuvent envisager de traiter avec le même langage et les mêmes concepts avec leurs banquiers ou leurs conseils financiers. La familiarisation avec ces techniques financières peut également leur permettre de s’affranchir de systèmes informatiques lourds traitant ces problématiques avec fiabilité et précision, sans toutefois s’adapter complètement aux besoins de la collectivité. Pour permettre la maîtrise de ces mécanismes financiers, la démarche prospective sera présentée en détail et commentée en l’illustrant de divers tableaux relatifs à la mise en œuvre d’un cas pratique. L’aspect nécessairement statique de cette présentation peut être dépassé par le recours à un tableur (fichiers Excel) dont les principaux tableaux sont joints en annexes. Trois fichiers sont téléchargeables sur le site de Territorial en complément du document écrit (voir l’adresse en conclusion).
Introduction
La prospective financière
D - Objectifs et limites de ce Dossier d’experts
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La prospective financière
Le premier fichier (« annexes à télécharger ») contient l’ensemble des résultats des simulations mentionnées dans le dossier et complète les éléments annexés à la fin du document. Le deuxième fichier (prospective – fichier « autoformation ») peut être utilisé comme exercice pour saisir l’architecture et la logique de la prospective financière, mais aussi pour suivre pas à pas les raisonnements et les modes de calcul proposés. Le dernier fichier (prospective – « modèle de simulation ») peut être utilisé, adapté, modifié pour mettre en œuvre l’analyse financière prospective de sa propre collectivité. Toutefois, l’ambition de ce Dossier d’experts n’est en aucun cas de se substituer et de remplacer le recours à des experts extérieurs, cabinets de conseil, spécialisés dans les finances locales ou éditeurs de progiciels informatiques, dont la valeur ajoutée dépasse la simple maîtrise d’une technique financière donnée. En effet, ces prestataires proposent aux collectivités locales de réaliser des prospectives financières très sécurisées, intégrant précisément l’ensemble des possibilités d’arbitrage offertes aux exécutifs locaux. Il s’agit juste, ici, de donner un aperçu succinct de la méthodologie à mettre en œuvre dans la perspective de l’élaboration d’une prospective et d’une stratégie financières, puis de donner des exemples de tableaux et de démarches. Sur la base de cet outil volontairement simplifié à l’extrême, les collectivités locales qui souhaitent avoir une vision même approximative de l’évolution anticipée de leurs masses financières sans avoir ou le besoin ou la capacité de recourir à une aide externe pourront trouver des réponses à leurs problématiques. À l’inverse, les collectivités qui envisagent de recourir à ces prestataires externes pourront trouver dans ce dossier des notions ou pistes de réflexion leur permettant de copiloter activement le travail de l’expert, de connaître les tenants et les aboutissants de la méthodologie qui leur est proposée et, au final, d’assumer réellement leurs responsabilités de donneurs d’ordres. Dans un premier temps, il semble indispensable d’examiner les concepts, la démarche et l’architecture de la prospective financière (partie 1). Sur la base de ces éléments, il est alors possible de réaliser une prospective à partir d’un cas concret, permettant de prendre conscience des limites de cet outil s’il n’est pas intégré au sein d’une véritable stratégie financière (partie 2). Il s’agit alors non plus seulement de prévoir les grandes tendances d’évolution des finances de la collectivité, mais aussi de simuler la survenance d’aléas afin d’évaluer la sensibilité de la prospective à certains accidents et de prévoir par avance des mesures correctrices. Ces réflexions complémentaires à la prospective financière permettent à la collectivité de passer à une nouvelle étape et d’élaborer progressivement sa propre stratégie financière en définissant par avance, pour les indicateurs qu’elle juge pertinents, les valeurs cibles, les seuils minimaux et les seuils maximaux qu’elle ne s’autorisera pas à franchir.
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Introduction
Partie 1 Élaborer une prospective financière : principes et méthodes
La prospective financière
Partie 1
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Avant d’examiner en détail la démarche progressive, les diverses phases d’élaboration et l’architecture de la prospective financière, il paraît nécessaire de rappeler les méthodes de l’analyse financière, valables tant pour l’analyse rétrospective que pour l’analyse prospective, ainsi que les documents indispensables à utiliser.
Chapitre I Les concepts et les documents utilisés pour la mise en œuvre de la prospective financière La réglementation budgétaire et comptable impose aux collectivités locales une présentation budgétaire normalisée et définit les règles d’équilibre qui s’imposent à elles. En termes de prévisions budgétaires, l’équilibre est réputé être atteint si chacune des deux sections est équilibrée et si le remboursement du capital de la dette est assuré par des ressources propres de la section d’investissement (principalement l’autofinancement, le FCTVA, le produit des cessions et la reprise des excédents antérieurs). Ce premier niveau d’exigence réglementaire n’est en réalité pas très élevé et n’empêche aucunement l’apparition de risques de solvabilité dans certaines collectivités locales. Les banquiers et les analystes financiers du secteur public local ont donc un autre degré d’exigence qui va plus prendre en compte des notions financières que des notions budgétaires et comptables. Dans ce cadre, ils cherchent à connaître la part des ressources de fonctionnement que chaque année la collectivité va pouvoir, de façon récurrente, durable et pérenne, affecter, d’une part, au remboursement de la dette et, d’autre part, au financement de ses investissements. Pour répondre à cette question, ils mettent en œuvre une analyse financière qui a pour objet de déterminer le niveau d’épargne de la collectivité, son évolution au cours des dernières années et donc de mesurer la variation de sa solvabilité. En résumé, l’analyse financière rétrospective permet d’examiner les conditions d’équilibre, le niveau de l’épargne et le mode de financement des investissements au cours de la période passée. En complément, l’analyse financière prospective permet de projeter ces mêmes données financières dans un futur proche pour vérifier que la capacité d’épargne et la solvabilité de cette collectivité restent au niveau souhaité par les élus ou ne conduisent pas à une situation financière préjudiciable aux intérêts des contribuables futurs. Ainsi, la prospective financière s’appuie sur les mêmes concepts et utilise les mêmes documents que l’analyse financière rétrospective, même si cette dernière possède plus de dimensions que la prospective financière. En effet, une analyse financière rétrospective complète utilise non seulement les informations contenues dans le compte administratif, mais aussi celles issues du compte de gestion. Dans ce cadre, les notions de reste à payer ou de reste à recouvrer sont prises en compte (données extraites du compte de gestion) ainsi que l’évolution de la trésorerie et son utilisation entre le début et la fin de l’exercice concerné par l’analyse. La prospective financière est plus simple et ne s’intéresse qu’aux flux annuels (comptes administratifs anticipés), négligeant les autres éléments.
Analyse financière rétrospective et analyse financière prospective ont donc le même objet. L’analyse rétrospective permet de connaître le mode de financement des investissements, l’évolution de l’épargne et d’identifier les marges de manœuvre à la disposition de la collectivité locale. De façon complémentaire, la prospective financière permet de vérifier, en se projetant dans l’avenir, que la collectivité considérée a la capacité financière de mettre en œuvre son programme d’investissement tout en respectant ses engagements contractuels, notamment vis-à-vis de ses partenaires bancaires. Pour valider l’existence ou non d’une capacité financière à moyen terme, la prospective financière conduit à analyser l’évolution de la structure et des équilibres financiers de la collectivité après réalisation de projets qui peuvent
Partie 1
La prospective financière
A - L es méthodes communes à l’analyse financière rétrospective et prospective
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concerner aussi bien la réalisation de nouveaux équipements que l’ouverture de nouveaux services offerts à la population (fonctionnement). De la même manière, encore plus que la rétrospective, la prospective financière permet à la collectivité d’identifier ses marges de manœuvre et de connaître très précisément les leviers financiers disponibles pour mener à bien les politiques publiques qu’elle a choisies. Pour accomplir cette démarche, identifier ses marges de manœuvre et connaître le mode de financement de ses investissements, l’analyse financière tant rétrospective que prospective va prendre en compte uniquement les flux récurrents d’une année. Elle va par ailleurs s’efforcer d’utiliser les agrégats ou ratios les plus pertinents pour déceler marges de manœuvre et facteurs de fragilités.
La prospective financière
1. L’utilisation des seuls flux réels
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La réglementation budgétaire et comptable impose une différentiation entre section de fonctionnement et section d’investissement. Compte tenu de cette césure spécifique au secteur public local, un certain nombre d’opérations d’ordre sont prévues pour faire le lien entre les deux sections. Certaines opérations d’ordre sont clairement identifiées au sein du tableau d’équilibre financier de la maquette M14. Elles peuvent donc, sans difficulté, être retranchées des dépenses de fonctionnement. La plupart de ces opérations d’ordre permettent de financer la section d’investissement en réservant des crédits sur les dépenses de fonctionnement. Ces inscriptions budgétaires sont donc à la fois des dépenses de fonctionnement et des recettes d’investissement. Il s’agit : - d es amortissements ; - d u prélèvement sur la section de fonctionnement ; - d es provisions ; - d es opérations de sortie de l’actif à la suite d’une cession ; - d e la prise en compte des plus-values. Ces diverses opérations constituent juste des passerelles entre les deux sections. Les mandats et titres de recettes sont émis au nom du comptable public et ne donnent pas lieu à des mouvements de trésorerie. Ces opérations sont dites d’ordre, par opposition aux mouvements réels qui, eux, entraînent des décaissements en termes de trésorerie. À l’inverse, d’autres opérations d’ordre sont moins évidentes à analyser et doivent préalablement faire l’objet d’un retraitement avant de venir s’intégrer aux analyses financières tant rétrospectives que prospectives : - auparavant, les charges étalées (subventions d’équipement ou fonds de concours) étaient considérées en M14 comme des dépenses de fonctionnement alors qu’en M11 et M12 elles étaient imputées à la section d’investissement. Afin ne pas déséquilibrer les comptes des communes, le législateur avait accepté que ces dépenses puissent continuer à être financées par emprunts. Pour réussir à concilier la nécessité d’imputer ces dépenses à la section de fonctionnement et la possibilité de les faire financer par emprunt, la M14 avait prévu un mécanisme d’étalement des charges. Il s’agissait dans ce cadre de transférer ces dépenses à la section d’investissement en inscrivant une recette de fonctionnement sur un compte 79 et une dépense d’investissement sur un compte 481. In fine, ces dépenses doivent être considérées comme des dépenses réelles d’investissement. Dans le cadre de l’analyse financière, il convient donc de retrancher le montant de ces subventions d’équipement des dépenses et des recettes de fonctionnement. Désormais, depuis le 1er janvier 2006, ces subventions d’investissement sont directement imputées en section d’investissement, au chapitre 204, mais elles continuent à devoir faire l’objet d’un amortissement ; - les travaux en régie doivent faire l’objet d’un raisonnement assez similaire. Ces dépenses correspondent aux travaux réalisés par le personnel propre de la collectivité en utilisant des fournitures acquises en section de fonctionnement. Pourtant, ces travaux vont enrichir le patrimoine de la collectivité. En analyse financière rétrospective et prospective, ils ne doivent donc pas être considérés comme dépenses de fonctionnement mais comme dépenses réelles d’investissement. Il convient donc de retirer le montant de ces travaux des dépenses et des recettes pour calculer les flux réels de la section de fonctionnement ;
Partie 1
- avec la mise en œuvre de la nomenclature M14, les cessions de biens ont été imputées en section de fonctionnement, alors qu’auparavant cette recette était directement affectée à la section d’investissement. Une opération d’ordre permet en M14 de passer cette recette de la section de fonctionnement à la section d’investissement. De façon similaire, le montant de cette recette doit être retiré des recettes et des dépenses de fonctionnement pour être uniquement considéré, en analyse financière, comme une recette d’investissement. De même, dans le cadre de la M14, les écritures comptables visant à intégrer l’impact des plus-values et des moins-values ne doivent pas être prises en compte ; - enfin, auparavant, l’année n, les ICNE étaient une opération d’ordre qui allait des dépenses de fonctionnement vers les recettes d’investissement et l’année suivante des dépenses d’investissement vers les recettes de fonctionnement. Pour connaître le montant des frais financiers de l’année à intégrer dans l’analyse financière, il convenait d’ajouter les intérêts payés dans l’année, le montant des intérêts courus non échus de l’année n et de soustraire le montant des intérêts courus non échus n-1. Cette notion complexifiait considérablement l’analyse financière, qu’elle soit rétrospective ou prospective. Désormais, depuis le 1er janvier 2006, la prise en compte des ICNE s’opère comme les rattachements de charges et produits à l’exercice. Une fois ces retraitements effectués, la collectivité connaît avec précision les flux réels, en fonctionnement et en investissement, qui vont lui permettre de mettre en œuvre son analyse financière. En complément, il convient de noter que les résultats antérieurs (affectation des résultats) doivent être exclus du calcul des dépenses et recettes réelles car ils ne donnent pas lieu à flux de trésorerie. Le calcul de l’épargne ou de l’autofinancement de la collectivité s’effectue donc en faisant la différence entre les recettes réelles de fonctionnement de l’année et les dépenses réelles de fonctionnement de l’année, après retraitement mais sans prise en compte des excédents antérieurs. À la différence de la construction budgétaire, l’analyse financière tant rétrospective que prospective ne va pas tenir compte, dans un premier temps, des résultats antérieurs. Pour la construction du budget, les résultats antérieurs sont affectés à la section qui les a vus naître. Ces résultats antérieurs peuvent donc être utilisés au financement de chacune des deux sections. En analyse financière, les résultats antérieurs sont intégrés seulement à la fin de la démarche pour former le fonds de roulement. a) Prise en compte des résultats dans une approche budgétaire et comptable Dans une perspective budgétaire, les collectivités doivent s’interroger, lors du vote du compte administratif, sur l’utilisation de leurs résultats de fonctionnement. À cet instant, elles se prononcent sur l’affectation d’une partie des résultats de fonctionnement pour couvrir le besoin de financement de la section d’investissement. La partie des résultats de fonctionnement qui n’aura pas été affectée, qui n’aura pas servi à la couverture du déficit d’investissement sera disponible pour être reprise en section de fonctionnement l’année d’après ; il s’agit des reports à nouveau. Sur le plan budgétaire, l’affectation des résultats de fonctionnement à la couverture du déficit de la section d’investissement se matérialise par l’émission d’un titre de recette (compte 1068) et est considérée comme une recette d’investissement. En analyse financière, il n’est pas tenu compte de cette notion d’affectation, dans la mesure où ne sont pas différenciés résultats de fonctionnement et résultats d’investissement. Le titre de recette émis en recette d’investissement au compte 1068 « affectation des résultats » ne doit donc pas figurer dans les recettes réelles d’investissement. Il existe donc une grande différence entre l’analyse budgétaire ou comptable et l’analyse financière du point de vue du traitement des résultats antérieurs. Dans le cadre de l’analyse budgétaire et comptable, la différence entre l’ensemble des ressources réelles de l’année (1) et l’ensemble des dépenses réelles de l’année (2) constitue le résultat de l’année (3) qui, ajouté au résultat antérieur (a), constitue le fonds de roulement au 31 décembre (b) de l’exercice étudié.
Partie 1
La prospective financière
2. La prise en compte des résultats antérieurs
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Le tableau suivant permet de définir avec précision la notion de fonds de roulement en utilisant l’analyse comptable. Analyse comptable
Fonctionnement
Investissement
TOTAL
Reprise résultat antérieur
(a)
Recettes de l’exercice Dépenses de l’exercice Résultats de l’année
(1) (2) (3) = 1-2
Résultats bruts ou fonds de roulement
Affectation aux résultats Reports de dépenses d’investissement Reports de recettes d’investissement
(5) (6)
Résultats nets à reprendre (résultats utilisés pour le contrôle budgétaire)
(b) = a + 3
(c) = b-4 - 5+6
b) Prise en compte des résultats dans une approche financière En analyse financière, il est d’abord calculé l’épargne de la collectivité par différence entre les dépenses réelles de fonctionnement de l’année et les recettes réelles de fonctionnement de l’année, puis il est mesuré l’utilisation de cette épargne en analysant le mode de financement des investissements. En ajoutant toutes les ressources annuelles d’investissement de la collectivité (autofinancement, cessions, subventions, emprunts) et en retranchant les dépenses d’investissement, il est obtenu le résultat de l’année, sans prise en compte de l’affectation des résultats antérieurs qui sont intégrés dans l’analyse comptable et volontairement ignorés dans l’analyse financière. En ajoutant à ces résultats de l’année la reprise des excédents antérieurs (fonctionnement et investissement cumulés), il est possible de calculer le résultat comptable final appelé fonds de roulement. Lors de la mise en œuvre d’une analyse financière rétrospective, la collectivité doit vérifier que le montant du fonds de roulement calculé dans le cadre de l’analyse financière correspond bien au montant du fonds de roulement calculé dans le cadre de l’analyse comptable. Cet indicateur est l’un des seuls qui permet de faire le lien entre l’analyse budgétaire ou comptable et l’analyse financière. Il s’agit donc de toujours garder en mémoire cette notion pour procéder aux vérifications qui sécuriseront toutes les analyses financières effectuées ultérieurement. Années
CA anticipé n
n+1
n+2
Recettes réelles de fonctionnement (1)
19 783,35
20 671,03
21 266,56
Dépenses de gestion
14 885,77
15 508,91
16 080,39
Épargne de gestion (3 = 1-2)
4 897,58
5 162,13
5 186,18
Frais financiers (4)
1 050,00
1 253,00
1 571,27
Épargne brute (5 = 3-4)
3 847,58
3 909,13
3 614,90
Remboursement de capital (6)
1 483,00
1 962,75
2 309,39
Épargne disponible (5-6)
2 364,58
1 946,37
1 305,52
Dépenses d’investissement
3 000,00
3 000,00
3 000,00
712,61
781,13
464,04
Emprunt
6 000,00
6 200,00
10 300,00
Résultat de l’exercice
6 077,19
5 927,51
9 069,56
17,13
6 094,32
12 021,82
6 094,32
12 021,82
21 091,38
La prospective financière
Recettes d’investissement
16
Résultats antérieurs Fonds de roulement final
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