La protection fonctionnelle des agents publics - Fonctionnaires, contractuels, élus

Fonctionnaires, contractuels, élus

La protection fonctionnelle vise à protéger les agents (fonctionnaires et agents non titulaires) et les élus dans trois situations : - agressions, menaces, violences, injures, diffamations, outrages, etc. ; - poursuites pénales pour des faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de leurs fonctions ; - condamnations civiles pour des faits non constitutifs d’une faute personnelle détachable de l’exercice de leurs fonctions.

Cette protection est justifiée par la nature spécifique des missions confiées aux agents publics qui les exposent parfois, dans l’exercice de leurs fonctions, à des relations conflictuelles notamment avec les usagers du service public et qui leur confèrent des prérogatives pouvant déboucher sur la mise en cause de leur responsabilité civile ou pénale.

L’objectif de cet ouvrage est de permettre aux acteurs publics et aux agents de mieux comprendre l’étendue de leurs droits et obligations respectifs dans ces trois situations.

Cette deuxième édition, à jour des dernières évolutions jurisprudentielles et législatives – notamment celles issues de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 dite « déontologie » –, envisage la question de la protection fonctionnelle sous un angle pratique et aborde successivement les conditions de bénéfice de la protection, le traitement de la demande de protection, le contentieux de la protection fonctionnelle, son contenu et sa mise en œuvre et, enfin, le retrait et l’abrogation de la protection fonctionnelle. L’ouvrage fait le lien entre cette thématique et les différents dispositifs destinés à protéger les agents publics d’autres formes d’atteinte à leur intégrité physique ou morale (législation sur les accidents de service et les maladies professionnelles, harcèlement moral ou sexuel…). De nombreux modèles sont intégrés à l’ouvrage.

Olivier GUILLAUMONT est magistrat administratif.

Il dispose d’une expérience variée au sein de la fonction publique.

Référent déontologue d’une grande collectivité, il préside plusieurs conseils de discipline de la fonction publique territoriale.

Ancien cadre de la fonction publique, il est l’auteur de nombreux articles en droit administratif et en droit de la fonction publique. Il intervient par ailleurs comme enseignant ou formateur auprès de différents organismes (CNFPT, préfecture de Police de Paris, Aix-Marseille Université…).

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La protection fonctionnelle des agents publics - Fonctionnaires, contractuels, élus

La protection fonctionnelle des agents publics

La protection fonctionnelle des agents publics Fonctionnaires, contractuels, élus

d’EXPERTS

Olivier Guillaumont [Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1565-2

La protection fonctionnelle des agents publics Fonctionnaires, contractuels, élus

Olivier Guillaumont Magistrat administratif

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 749 Juin 2019

L’auteur remercie son épouse, Cécile Bernard-Guillaumont, avec qui il avait rédigé la première édition.

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Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1565-2 ISBN version numérique : 978-2-8186-1566-9 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Juillet 2019 Dépôt légal à parution

Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1 Dans quels cas un agent peut-il bénéficier de la protection fonctionnelle ?

Chapitre I Agents bénéficiaires de la protection fonctionnelle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 A - Fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 B - Agents publics non titulaires et personnels assimilés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14 C - Agents intérimaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 D - Situation des collaborateurs occasionnels du service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 E - Autres catégories ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 1. Agents contractuels de droit privé – État du droit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

2. Interprétation ministérielle s’agissant des « emplois aidés ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

3. Évolution jurisprudentielle en cours s’agissant de l’ensemble des agents non titulaires de droit privé des services publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.18

Chapitre II Différents cas d’ouverture de la protection fonctionnelle des agents publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 A - La protection du fonctionnaire victime d’attaques au sens de l’alinéa IV de l’article 11 de la loi de 1983. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23 1. Notion d’attaques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

2. Articulation avec la protection spécifique en matière de harcèlement moral et sexuel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.25

3. Nécessité d’un lien de causalité entre les fonctions exercées par l’agent et les attaques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.30

4. Motifs de refus de la protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.33

5. Le caractère personnel de la protection et les exceptions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.35

6. Un agent mis en cause dans le rapport provisoire d’une chambre régionale ou territoriale des comptes peut-il bénéficier de la protection fonctionnelle ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.37

1. La protection de l’agent poursuivi civilement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.39

2. La protection de l’agent poursuivi pénalement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.45

Chapitre III La protection fonctionnelle des élus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 A - Fondements . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 1. La protection des élus victimes d’attaques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.51

2. La protection de l’élu poursuivi civilement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.54

3. La protection de l’élu poursuivi pénalement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.54

B - Points communs et spécificités par rapport à la protection des agents. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 1. Points de convergence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

2. Spécificités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

3. Hypothèse spécifique de l’article L.241-7 du Code des juridictions financières. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.58

Sommaire

La protection fonctionnelle des agents publics

B - La protection fonctionnelle du fonctionnaire poursuivi au sens de l’article 11 de la loi de 1983. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

3

Partie 2 La demande de protection fonctionnelle et son traitement Chapitre I Nécessité d’une demande. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 A - Formalisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 1. Nécessité d’une demande de l’agent. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.65

2. Contenu de la demande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Absence de délai . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.66

Chapitre II Personne publique compétente pour statuer sur la demande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 A - Critère général : compétence de la personne publique qui emploie l’agent à la date des faits en cause. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 1. Principe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.68

2. Précision dans le cas des établissements publics . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.69

B - Obligation de transmettre les demandes mal dirigées ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69

Chapitre III Réception et instruction de la demande. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 A - Accusé de réception . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 B - Éléments à prendre en compte dans l’instruction de la demande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 C - Nécessité d’instruire rapidement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 D - Interdiction des conditions suspensive ou résolutoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 E - Mise en place d’une procédure d’instruction de la demande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 F - Grille d’analyse de traitement des demandes de protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 G - Évacuer les motifs illicites de refus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 H - Déclaration du sinistre à l’assurance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

Chapitre IV La décision accordant ou refusant la protection à l’agent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76

La protection fonctionnelle des agents publics

A - Règles de procédure . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76

4

1. Décision explicite et décision implicite. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.76

2. Décision confirmative – limites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.76

3. Motivation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.77

4. Communication des motifs dans le cadre des décisions implicites. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.77

1. Principe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.78

2. Incompétence de l’avocat ou de l’assureur de l’administration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.81

C - Une décision accordée pour toutes les phases ou stades de la procédure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84

Partie 3 Le contentieux de la protection fonctionnelle Chapitre I Recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89

Sommaire

A - Délais de recours . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 1. S’agissant des décisions expresses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.89

2. S’agissant des décisions implicites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.91

B - Objet du recours pour excès de pouvoir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 C - Intérêt pour agir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 D - Application des règles générales du contentieux administratif. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 E - Injonctions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.93 F - Référé-suspension

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

Chapitre II Recours indemnitaire (plein contentieux) et référé-provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 B - Règle de la décision préalable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 C - Règles de prescription . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 D - Délais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96 E - Preuve de la faute et du lien de causalité avec le préjudice. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 F - Référé-provision . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97 G - Action récursoire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98

Chapitre III Que peut-il se passer en cas d’octroi indu de la protection fonctionnelle ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 A - Le risque administratif d’annulation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 B - Le risque pénal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 1. Détournement de fonds publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 2. Prise illégale d’intérêts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

Partie 4 Le contenu de la protection et sa mise en œuvre Chapitre I Dispositif commun aux différents types de protection : l’assistance juridique et la prise en charge des honoraires d’avocat et frais de procédure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

B - Libre choix de l’avocat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105 C - Honoraires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 1. Apport de la loi du 20 avril 2016 dite Déontologie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106 2. Possibilité de conclure une convention d’honoraires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.107 3. Conséquences de l’absence de convention d’honoraires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 4. Frais exposés par les ayants droit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109

D - La prise en charge des frais de justice et des frais de déplacement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110 E - Assurances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.110

Sommaire

La protection fonctionnelle des agents publics

A - Principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

5

Chapitre II Mise en œuvre de la protection en cas d’attaques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 A - Devoir de protection, actions de prévention et de soutien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 1. Le devoir général de protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 2. Diversité des actions de prévention et de soutien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 3. Distinguer la protection fonctionnelle du « droit de retrait ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114

B - Assistance juridique et engagement de poursuites par l’administration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 1. L’administration et le déclenchement de l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116 2. La collectivité et l’action civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118 3. Règles de compétence s’agissant des collectivités locales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.122

C - Réparation du préjudice subi par l’agent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 1. Principe. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 2. Préjudices indemnisables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 3. Combinaison avec la législation sur les accidents de service ou les maladies professionnelles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 4. Indemnisation au titre de la législation sur les accidents de service ou les maladies professionnelles . . . . . . . . . . . . . . p.132 5. Indemnisation complémentaire, abandon de la règle du « forfait à pension » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134 6. Limite à l’obligation de l’administration

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135

7. Impossibilité pour l’assureur d’un agent public de se retourner contre l’administration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 8. Possibilité pour le fonds de garantie des victimes d’actes de terrorisme et d’autres infractions de se retourner contre l’administration. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.139 9. Extension de la protection à certains ayants droit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140

Chapitre III Mise en œuvre de la protection pour les agents faisant l’objet de poursuites. . . . . . . . . . . . . . . . p.143 A - Poursuites civiles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 B - Poursuites pénales

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143

Chapitre IV Évaluation des mesures mises en œuvre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.144

Partie 5 Retrait et abrogation de la protection fonctionnelle Chapitre I Le retrait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 A - Définition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 La protection fonctionnelle des agents publics

B - Régime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147

6

C - Exception. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147

Chapitre II L’abrogation

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

A - Définition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149 B - Régime . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.151

Sommaire

Introduction La loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires a prévu en faveur des fonctionnaires et agents non titulaires une garantie de protection à l’occasion de leurs fonctions qui peut être activée dans trois situations : - cas d’agressions, menaces, violences, injures, diffamations, outrages… dont les agents publics peuvent être victimes ; - cas de poursuites pénales pour des faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de leurs fonctions ; - cas de condamnations civiles pour des faits non constitutifs d’une faute personnelle détachable de l’exercice de leurs fonctions.

Cette protection, communément qualifiée de « protection fonctionnelle », est justifiée par la nature spécifique des missions confiées aux agents publics qui les exposent parfois, dans l’exercice de leurs fonctions, à des relations conflictuelles notamment avec les usagers du service public et qui leur confèrent des prérogatives pouvant déboucher sur la mise en cause de leur responsabilité personnelle, civile ou pénale.

Si la protection fonctionnelle figure parmi la liste des droits et obligations des fonctionnaires, cette protection juridique n’a pas été conçue dans l’objectif de conférer aux agents un avantage statutaire mais de leur permettre d’exercer pleinement leurs fonctions. Le fonctionnaire n’est pas protégé parce qu’il est fonctionnaire mais parce que le dommage subi a été motivé par les fonctions ou qu’il y a un rapport entre les poursuites dont il fait l’objet et les fonctions.

Tenant compte du caractère spécifique des risques ainsi encourus par les agents publics, le législateur est intervenu pour consacrer le droit à la protection fonctionnelle qui résultait initialement exclusivement de la jurisprudence du Conseil d’État.

Le principe de cette protection spéciale garantie aux fonctionnaires et aux agents non titulaires est fixé à l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires.

Article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 « I. - À raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le Code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire.

II. - Lorsque le fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable au fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.

III. - Lorsque le fonctionnaire fait l’objet de poursuites pénales à raison de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions, la collectivité publique doit lui accorder sa protection. Le fonctionnaire entendu en qualité de témoin assisté pour de tels faits bénéficie de cette protection. La collectivité publique est également tenue de protéger le fonctionnaire qui, à raison de tels faits, est placé en garde à vue ou se voit proposer une mesure de composition pénale.

IV. - La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée.

Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

V. - La protection peut être accordée, sur leur demande, au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité au fonctionnaire, à ses enfants et à ses ascendants directs pour les instances civiles ou pénales qu’ils engagent contre les auteurs d’atteintes volontaires à l’intégrité de la personne dont ils sont eux-mêmes victimes du fait des fonctions exercées par le fonctionnaire.

Elle peut également être accordée, à leur demande, au conjoint, au concubin ou au partenaire lié par un pacte civil de solidarité qui engage une instance civile ou pénale contre les auteurs d’atteintes volontaires à la vie du fonctionnaire du fait des fonctions exercées par celui-ci. En l’absence d’action engagée par le conjoint, le concubin ou le partenaire lié par un pacte civil de solidarité, la protection peut être accordée aux enfants ou, à défaut, aux ascendants directs du fonctionnaire qui engagent une telle action.

VI. - La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des faits mentionnés aux IV et V la restitution des sommes versées au fonctionnaire ou aux personnes mentionnées au V. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe, qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale.

Introduction

La protection fonctionnelle des agents publics

Dans sa version issue de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 dite Déontologie, cet article précise :

7

VII. - Un décret en Conseil d’État précise les conditions et les limites de la prise en charge par la collectivité publique, au titre de la protection, des frais exposés dans le cadre d’instances civiles ou pénales par le fonctionnaire ou les personnes mentionnées au V. »

Avant sa modification par la loi Déontologie du 20 avril 2016, cet article précisait : « Les fonctionnaires bénéficient, à l’occasion de leurs fonctions et conformément aux règles fixées par le Code pénal et les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui les emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire au fonctionnaire.

Lorsqu’un fonctionnaire a été poursuivi par un tiers pour faute de service et que le conflit d’attribution n’a pas été élevé, la collectivité publique doit, dans la mesure où une faute personnelle détachable de l’exercice de ses fonctions n’est pas imputable à ce fonctionnaire, le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui.

La collectivité publique est tenue de protéger les fonctionnaires contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont ils pourraient être victimes à l’occasion de leurs fonctions, et de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté.

La collectivité publique est tenue d’accorder sa protection au fonctionnaire ou à l’ancien fonctionnaire dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales à l’occasion de faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle.

La collectivité publique est subrogée aux droits de la victime pour obtenir des auteurs des menaces ou attaques la restitution des sommes versées au fonctionnaire intéressé. Elle dispose, en outre, aux mêmes fins, d’une action directe qu’elle peut exercer au besoin par voie de constitution de partie civile devant la juridiction pénale. Les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires. »

La loi du 20 avril 2016 dite Déontologie : - consacre des avancées jurisprudentielles (possibilité de demander la protection fonctionnelle en cas de harcèlement…) ; - élargit le champ de la protection aux agents placés sous le statut de témoin assisté, gardés à vue ou encore qui se voient proposer une mesure de composition pénale ; - offre, sous certaines conditions, un droit à protection au conjoint, au concubin, au partenaire lié par un pacte civil de solidarité, aux enfants ou ascendants directs des agents publics ; - vise à clarifier les conditions de prise en charge des frais d’avocat.

Néanmoins, au-delà de ces modifications, les solutions jurisprudentielles dégagées sous l’empire de la précédente rédaction de l’article 11 demeurent largement valables.

La protection fonctionnelle des agents publics

Il faut relever dès à présent que des dispositions spécifiques précisent ou complètent ces dispositions générales. Il en est ainsi pour les fonctionnaires de police avec l’article R.434-7 du Code de la sécurité intérieure (ancien article 32 du décret n° 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale) intégré dans le code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale pour l’exécution de leurs missions de sécurité intérieure (les articles R.434-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure constituent ce code de déontologie) :

8

Article R.434-7 du Code de la sécurité intérieure « L’État défend le policier ou le gendarme, ainsi que, dans les conditions et limites fixées par la loi, ses proches, contre les attaques, menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations et outrages dont il peut être victime dans l’exercice ou du fait de ses fonctions.

L’État accorde au policier ou au gendarme sa protection juridique en cas de poursuites judiciaires liées à des faits qui n’ont pas le caractère d’une faute personnelle. Il l’assiste et l’accompagne dans les démarches relatives à sa défense. »

Par ailleurs, différents dispositifs protègent les agents publics d’autres formes d’atteinte à leur intégrité physique ou morale. Il s’agit notamment de : - la législation sur les accidents de service et les maladies professionnelles (dispositions du 2° de l’article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’État ; dispositions du 2° de l’article 57 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 relative à la fonction publique territoriale ; dispositions du 2° de l’article 41 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière) ; - la législation interdisant le harcèlement moral (article 6 quinquies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) et le harcèlement sexuel (article 6 ter de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires) ;

Introduction

- la réglementation sur la sécurité au travail et notamment le droit de « retrait » prévu aux articles 5-6 du décret n° 82-453 du 28 mai 1982 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail ainsi qu’à la prévention médicale dans la fonction publique et 5-1 du décret n° 85-603 du 10 juin 1985 relatif à l’hygiène et à la sécurité du travail dans la fonction publique territoriale.

Ces différents dispositifs justifient une étude à part entière qui dépasse le cadre du présent dossier. Cependant, il existe de nombreux liens entre ces réglementations et la question de la protection fonctionnelle. À titre d’illustration, nous relèverons simplement à ce stade qu’un même fait peut être à l’origine d’un accident de service et justifier concomitamment l’octroi de la protection fonctionnelle. Ces thématiques seront donc abordées dans le dossier.

Même si elle repose sur des dispositions spécifiques, la question de la protection des élus sera également développée dans la présente étude. En effet, les solutions dégagées pour les agents sont en grande partie transposables aux élus, mais la protection de ces derniers est marquée par certaines spécificités qu’il est important de souligner.

La protection fonctionnelle des agents publics

Le dossier sera organisé en cinq parties : - partie 1 : « Dans quels cas un agent peut-il bénéficier de la protection fonctionnelle ? » ; - partie 2 : « La demande de protection fonctionnelle et son traitement » ; - partie 3 : « Le contentieux de la protection fonctionnelle » ; - partie 4 : « Le contenu de la protection et sa mise en œuvre » ; - partie 5 : « Le retrait et l’abrogation de la protection fonctionnelle ».

Introduction

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La protection fonctionnelle des agents publics

Partie 1 Dans quels cas un agent peut-il bénéficier de la protection fonctionnelle ?

Partie 1

11

La question doit être posée au regard de la diversité des statuts applicables aux différents personnels travaillant pour les personnes publiques (cf. tableau infra).

Chapitre I Agents bénéficiaires de la protection fonctionnelle A - Fonctionnaires Le premier alinéa de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 précise : Article 11, alinéa 1 de la loi du 13 juillet 1983 « À raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le Code pénal et par les lois spéciales, le fonctionnaire ou, le cas échéant, l’ancien fonctionnaire bénéficie, dans les conditions prévues au présent article, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire. »

Tous les fonctionnaires des trois fonctions publiques (étatique, hospitalière et territoriale) sont donc concernés, qu’ils soient fonctionnaires stagiaires (CE, 3 mars 2003, Centre d’aide par le travail Cheney, n° 235052) ou titulaires.

Cette protection existe quelle que soit la position statutaire (exemples : agent mis à disposition ou agent en position de détachement) dès lors que l’agent travaille pour une personne publique (sur la détermination de la personne publique compétente pour statuer sur la demande de protection, cf. 2e partie).

De même, la situation administrative de l’agent au moment de la demande importe peu. Un agent en congé de maladie peut donc demander le bénéfice de la protection fonctionnelle (CE, 12 mars 2010, Commune de Hoenheim, n° 308974). L’agent peut également avoir perdu la qualité de fonctionnaire suite à son admission à la retraite ou à un changement de statut. Le législateur a expressément envisagé cette dernière hypothèse et a inséré à l’article 11 de la loi statutaire, lors de l’adoption de la loi Déontologie, le cas de « l’ancien fonctionnaire ». Cette modification vient confirmer la jurisprudence. En effet, avant la modification de la loi, il avait été jugé que la circonstance que le demandeur ait perdu la qualité d’agent public à la date de la décision statuant sur sa demande était « sans incidence sur l’obligation de protection qui incombe à la collectivité publique qui l’employait à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire à l’agent » (CE, 26 juillet 2011, M., n° 336114). Par ailleurs, la circonstance qu’un agent soit suspendu temporairement ne constitue pas davantage un motif de refus de la protection fonctionnelle (CAA Marseille, 16 novembre 2004, Commune d’Aubagne, n° 00MA01794).

Il convient de relever qu’il existe parfois un fondement textuel différent ou complémentaire à l’article 11 de la loi de 1983 pour certains fonctionnaires ou agents régis par un statut particulier. Tel est le cas pour les militaires (article L.4123-10 du Code de la défense), les fonctionnaires de la police nationale (article R.434-7 du Code de la sécurité intérieure) ou les magistrats de l’ordre judiciaire (article 11 de l’ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature ; CE, 28 mai 2003, Mme L, n° 245069). Par ailleurs, l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 a été rendu applicable aux praticiens hospitaliers par la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, qui a modifié en ce sens l’article L.6152-4 du Code de la santé publique.

Partie 1

La protection fonctionnelle des agents publics

Dans toutes les hypothèses, ce qui importe, c’est que les faits donnant lieu à la demande de protection aient un lien avec les fonctions (cf. chapitre II de la 1re partie).

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B - Agents publics non titulaires et personnels assimilés La jurisprudence a admis que les agents non titulaires de droit public doivent bénéficier, à l’occasion de leurs fonctions, d’une protection identique à celle des fonctionnaires (CE, Section, 26 avril 1963, CH Besançon, Rec. CE 1963, p. 243, concl. Chardeau). La protection fonctionnelle bénéficie donc aux agents publics non titulaires quel que soit le mode de recrutement : arrêtés, contrats à durée déterminée ou indéterminée. Les agents vacataires bénéficient également de cette protection (CE, 9 décembre 1970, Neuilly-Plaisance, Rec. CE 1970, p. 738).

Le bénéfice de la protection fonctionnelle pour l’ensemble des agents publics constitue un principe général du droit quel que soit le mode d’accès aux fonctions, comme l’a clairement jugé le Conseil d’État en 2011 : CE, 8 juin 2011, M. F, n° 312700 « Considérant que, lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet ; que ce principe général du droit a d’ailleurs été expressément réaffirmé par la loi, notamment en ce qui concerne les fonctionnaires et agents non titulaires par l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant statut général de la fonction publique, et par les articles L.2123-34, L.2123-35, L.3123-28, L.3123-29, L.4135-28 et L.4135-29 du Code général des collectivités territoriales, s’agissant des exécutifs des collectivités territoriales ; que cette protection s’applique à tous les agents publics, quel que soit le mode d’accès à leurs fonctions ; qu’ainsi, en se fondant sur la qualité de président élu d’un établissement public administratif de M. A pour juger qu’il ne pouvait se prévaloir de la protection qu’il demandait, la cour administrative d’appel de Bordeaux a commis une erreur de droit ; que son arrêt doit par suite être annulé ».

Le législateur a consacré ces principes. L’ancienne version de l’article 11 avait été modifiée en ce sens. On peut relever que si la précision selon laquelle « les dispositions du présent article sont applicables aux agents publics non titulaires » ne figure plus à l’article 11 dans sa rédaction issue de la loi du 20 avril 2016, la règle demeure. En effet, le nouvel article 32 de la loi du 13 juillet 1983 rend expressément applicable aux agents contractuels le chapitre II de ladite loi, intitulé « Garanties », au sein duquel figure précisément l’article 11 de ladite loi. Ce renvoi consacre le bénéfice de la protection fonctionnelle aux agents non titulaires de droit public.

La protection fonctionnelle des agents publics

Il convient de relever que ce principe général du droit, applicable à tous les agents publics, inclut, au sens très large de cette jurisprudence, tous les titulaires d’une fonction publique quel que soit leur mode de désignation, de recrutement ou d’élection : agents recrutés par une personne publique, membres élus des organes délibérants des collectivités territoriales (v., pour un maire, 5 mai 1971, Gillet, n° 79494, Rec. p. 323 ; aujourd’hui, cette protection est prévue par les dispositions spécifiques des articles L.2123-34, L.2123-35, L.3123-28, L.3123-29, L.4135-28 et L.4135-29 du Code général des collectivités territoriales ; sur la question de la protection fonctionnelle des élus, se reporter au chapitre III de la 1re partie) ou encore présidents ou membres des conseils d’administration d’un établissement public administratif (pour le président élu d’un établissement public administratif : CE, 8 juin 2011, F., précité) ou d’un établissement public industriel et commercial [président du conseil d’administration de l’office public d’aménagement et de construction (Opac) de la Moselle, auquel l’OPH Moselis a succédé : CE, 20 mars 2017, M. M, n° 388404 et CAA Nancy, 28 décembre 2017, M. M, n° 17NC00702].

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On rappellera que la détermination du caractère administratif ou privé de la relation de travail peut résulter soit de la volonté du législateur, soit de l’application de critères jurisprudentiels. Concernant cette deuxième hypothèse, le principe est « que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public à caractère administratif sont des agents contractuels de droit public quel que soit leur emploi » (Tribunal des conflits, 25 mars 1996, Préfet région Rhône-Alpes c/CROUS Lyon, n° 03000). En application de ce principe, il a par exemple été jugé qu’étaient éligibles à la protection fonctionnelle des assistantes maternelles recrutées par un département pour accueillir des mineurs confiés par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance : TA Lille, 23 février 2010, M. et Mme B, n° 0700081 « Considérant que les assistantes maternelles, qui ont été recrutées par le Département du Pasde-Calais pour accueillir en garde permanente à leur domicile des mineurs qui leur sont confiés par le service départemental de l’aide sociale à l’enfance, exercent des fonctions qui les font participer directement à l’exécution du service public de l’aide sociale à l’enfance et ont ainsi la qualité d’agent public ; que, dès lors, elles peuvent bénéficier des dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 ».

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C - Agents intérimaires Le législateur a adopté des dispositions spécifiques concernant les agents intérimaires. L’article 21 de la loi n° 2009972 du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique a autorisé, dans certaines conditions, le recours à l’intérim dans la fonction publique. Cette loi a introduit dans le Code du travail des dispositions spécifiquement applicables aux employeurs publics. L’article L.1251-61 de ce code prévoit désormais : Article L.1251-61 du Code du travail « Les salariés mis à disposition par une entreprise de travail temporaire auprès d’une personne morale de droit public sont soumis aux règles d’organisation et de fonctionnement du service où ils servent et aux obligations s’imposant à tout agent public. Ils bénéficient de la protection prévue par l’article 11 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. (…) »

Il semble résulter de ces dispositions législatives que l’ensemble des agents intérimaires mis à disposition d’une personne morale de droit public bénéficient de la protection fonctionnelle alors même qu’ils ne sont pas régis par un contrat de droit public et quelle que soit la nature du service (SPA ou SPIC) pour le compte duquel ils travaillent.

L’article L.1251-63 du Code du travail précise : Article L.1251-63 du Code du travail « Les litiges relatifs à une mission d’intérim opposant le salarié et la personne publique utilisatrice gérant un service public administratif sont portés devant la juridiction administrative. »

Ainsi, un litige portant sur la protection fonctionnelle, tel un refus d’accorder celle-ci, relèvera de la compétence du juge administratif uniquement si l’agent intérimaire a été mis à disposition d’une personne publique gérant un service public administratif. Si le service public concerné est un service public industriel, le litige entre l’agent intérimaire et la personne publique relèvera de la compétence de la juridiction judiciaire.

Les agents intérimaires n’ayant pas vocation à intégrer définitivement les effectifs de l’administration, la collectivité doit prendre garde – dans une logique de protection fonctionnelle élargie – à ne pas les exposer au délit de prise illégale d’intérêts. Le législateur l’a d’ailleurs expressément prévu en précisant au dernier alinéa de l’article L.1251-61 du Code du travail : Article L.1251-61, dernier alinéa du Code du travail « Il ne peut leur être confié de fonctions susceptibles de les exposer aux sanctions prévues aux articles 432-12 et 432-13 du Code pénal. »

D - Situation des collaborateurs occasionnels du service public

CE, 13 janvier 2017, X, n° 386799 « Il résulte d’un principe général du droit que, lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet. Ce principe général du droit s’étend à toute personne à laquelle la qualité de collaborateur occasionnel du service public est reconnue ».

Les faits de l’espèce concernaient un « aviseur » des douanes : CE, 13 janvier 2017, X, n° 386799 « Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, ainsi qu’il a été dit au point 1, que M. F a été, en sa qualité d’« aviseur des douanes », c’est-à-dire d’informateur du service des douanes rémunéré pour les informations transmises sur le fondement des dispositions précitées, un collaborateur occasionnel du service public mais qu’il a néanmoins été condamné pour trafic de stupéfiants par les juridictions anglaise et canadienne. La cour a souverainement apprécié les faits dont elle était saisie, sans

Partie 1

La protection fonctionnelle des agents publics

Infirmant certaines décisions des juges du fond, le Conseil d’État a jugé (CE, 13 janvier 2017, X, n° 386799) que le bénéfice de la protection fonctionnelle devait être étendu à toute personne à laquelle la qualité de collaborateur occasionnel du service public était reconnue :

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les dénaturer, en estimant que si l’implication croissante de M. F dans un réseau de trafiquants de drogue a été encouragée à l’origine par l’administration des douanes, les faits pour lesquels il avait été condamné étaient dépourvus de tout lien avec les fonctions exercées en sa qualité d’informateur de l’administration des douanes et étaient donc détachables du service. En déduisant qu’ils étaient constitutifs d’une faute personnelle de l’intéressé et que, dès lors, l’administration n’avait pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l’État en refusant de lui octroyer à ce titre le bénéfice de la protection fonctionnelle, la cour n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur de qualification juridique des faits ».

Dans cette affaire, le requérant, collaborateur du service public en sa qualité d’aviseur des douanes, avait été condamné pour trafic de stupéfiants par les juridictions anglaise et canadienne. Le Conseil d’État juge que la cour a souverainement apprécié les faits dont elle était saisie, sans les dénaturer, en estimant que si l’implication croissante de l’intéressé dans un réseau de trafiquants de drogue a été encouragée à l’origine par l’administration des douanes, les faits pour lesquels il avait été condamné étaient dépourvus de tout lien avec les fonctions exercées en sa qualité d’informateur de l’administration des douanes et étaient donc détachables du service. En en déduisant qu’ils étaient constitutifs d’une faute personnelle de l’intéressé et que, dès lors, l’administration n’avait pas commis de faute de nature à engager la responsabilité de l’État en refusant de lui octroyer à ce titre le bénéfice de la protection fonctionnelle, la cour n’a pas commis d’erreur de droit ni d’erreur de qualification juridique des faits.

Cette jurisprudence participe du mouvement d’extension du bénéfice de la protection fonctionnelle. À titre d’illustration, des parents d’élèves participant à l’encadrement d’une sortie scolaire pourraient bénéficier de la protection fonctionnelle sur ce fondement. Cette extension n’est donc pas résiduelle.

Par ailleurs, il convient de rappeler que les collaborateurs occasionnels du service public peuvent également engager une action indemnitaire sur le fondement de la théorie du risque pour obtenir la réparation des dommages subis du fait de cette participation. Il existe en effet un régime jurisprudentiel de responsabilité aux termes duquel pèse sur les personnes publiques une obligation générale de garantir les collaborateurs occasionnels contre les risques que leur fait courir leur participation à l’exécution du service public. Ce régime de responsabilité pour risque ouvert par la jurisprudence au profit des collaborateurs du service public a été, dans un premier temps, institué au profit des collaborateurs permanents du service public – c’est-à-dire des agents publics – pour leur garantir une couverture au titre des risques professionnels sans qu’il leur soit nécessaire de prouver l’existence d’une faute de l’administration employeur, à une époque où ce risque n’était pas protégé (CE, 21 juin 1895, Cames, p. 509). Depuis, les régimes législatifs de protection sociale se sont développés, en particulier au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, rendant inutile ce régime de responsabilité. Il a peu à peu été restreint aux collaborateurs occasionnels que cette situation de participation occasionnelle au service public, accomplie en l’absence de tout lien juridique, empêchait de bénéficier d’une couverture sociale (CE, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine, p. 279 : arrêt mettant fin à l’obligation pour le collaborateur occasionnel du service public de démontrer la faute de l’administration à laquelle il avait apporté son concours et admettant la possibilité de l’indemniser sur le terrain du risque).

La protection fonctionnelle des agents publics

Deux conditions essentielles doivent être remplies pour qu’il y ait « collaborateur occasionnel de service public ». Ce régime de responsabilité suppose l’existence d’un service public et une collaboration effective et justifiée à ce service.

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Sur la première condition, il convient de préciser qu’il résulte de la jurisprudence que la notion de collaborateur occasionnel du service public est indépendante de l’existence matérielle et organique d’un service public et même de l’existence d’une obligation de l’organiser (CE, 25 septembre 1970, Commune de Batz-sur-Mer c/Mme Veuve Tesson, p. 540 : arrêt dans lequel le Conseil d’État admet que la responsabilité de la commune soit engagée à l’égard d’une personne ayant cherché à porter secours à un baigneur en un lieu et à une période de l’année qui excluaient en principe la baignade ; de même, le Conseil d’État qualifie de mission de service public l’organisation traditionnelle par une commune d’une fête locale alors qu’elle ne revêt aucun caractère obligatoire : s’agissant du tir d’un feu d’artifice, CE, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine, précité).

La deuxième condition qui tient à l’existence d’une collaboration a fortement évolué. Initialement, la jurisprudence exigeait d’être en présence d’un collaborateur « obligé » par une réquisition en bonne et due forme (CE, Section, 5 mars 1943, Chavat, p. 62). Puis la notion a été assouplie pour s’étendre aux personnes dont le concours a été demandé sans être exigé (décision déjà citée : Commune de Saint-Priest-la-Plaine), que la demande soit individuelle ou qu’elle soit collective (CE, Assemblée, 30 novembre 1945, Faure, p. 245). Un nouveau pas a été franchi par la jurisprudence en acceptant le cas où l’aide n’a pas été sollicitée mais a été acceptée (CE, Assemblée, 27 novembre 1970, Appert-Collin, p. 708). Enfin, il a été admis dans le cas très particulier du secours qu’en cas d’urgente nécessité et même en l’absence de demande ou d’acceptation, une personne se portant spontanément au secours d’une victime peut être qualifiée de collaborateur occasionnel du service public, sous réserve cependant que cette

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