Les outils de pilotage d'une délégation de service public Méthodologie et bonnes pratiques Une fois le contrat signé, tout commence...
Trois outils indispensables sont présentés : la synthèse contractuelle, le compte d'exploitation, le tableau de bord. Pour chacun, une méthode pas à pas est proposée. De nombreuses illustrations fournissent une vision concrète du sujet.
Spécialiste de l'ingénierie financière des DSP, Élodie Parier conseille les décideurs publics depuis 2003. Le volet « gestion active de la DSP » fait partie de ses axes de prédilection : elle publie sur ce thème une newsletter régulière et a mis au point, avec son associée Anne Lise Rodier, le premier cursus de formation dédié aux agents des collectivités chargés de contrôler les DSP. Fondatrice et directrice associée du cabinet ADEXEL, elle est aussi maître de conférences à Sciences Po Paris. Vous pouvez la suivre sur Linkedin pour rester informé-e sur la gestion active des DSP.
LES ESSENTIELS
Élodie Parier
Ce livre s'adresse à tout agent territorial amené à suivre un contrat. Débutant ou expérimenté, chacun y trouvera des bonnes pratiques pour mettre en place ses outils ou les perfectionner.
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Les concessions ou délégations de service public permettent aux collectivités locales de transférer la gestion d'un service public à des professionnels rompus à l'exercice. Le contrat signé pour trois, cinq, douze, voire trente ans, comment s'assurer du respect de ses engagements par le concessionnaire ? Comment s'organiser face à des dizaines de clauses, des avenants et autant de pages de rapport annuel du délégataire ? Par où commencer ? Quels outils mettre en place pour tirer le meilleur de la relation public-privé ?
Les outils de pilotage d'une délégation de service public Méthodologie et bonnes pratiques
LES ESSENTIELS
Élodie Parier
www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1314-6
Les outils de pilotage d'une délégation de service public Méthodologie et bonnes pratiques
LES ESSENTIELS Élodie Parier
Spécialiste de l'ingénierie financière des DSP, directrice associée du cabinet conseil Adexel
CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr
Référence BK 317 Septembre 2017
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© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1314-6 ISBN version numérique : 978-2-8186-1315-3 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin Jallieu (38) - Octobre 2017 Dépôt légal à parution
Sommaire Introduction : Une fois le contrat signé, tout commence. . . . . . . . . . . . . . . . p.5
Outil n° 1 La synthèse contractuelle Chapitre I Objectif : connaître le contrat sur le bout des doigts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Chapitre II Méthodologie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12 A - L’axe étudié. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15 B - Les dispositions du contrat et leurs références. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 C - Les points de contrôle à suivre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18
Chapitre III Zoom sur le régime financier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 A - Rémunération du délégataire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 B - Régime des charges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 1. Les charges d’exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25 2. Les charges d’investissement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26 4. Les charges fiscales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29
Outil n° 2 Le compte d’exploitation Chapitre I Objectif : comprendre l’économie du service délégué. . . . . . . . . . . . . . . p.35 Chapitre II Méthodologie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 A - Ce qui est à financer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37 B - Ce qui finance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 C - L’équilibre économique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42
Sommaire
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
3. Les charges financières. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28
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Chapitre III Zoom sur trois composantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 A - L’exploitation courante. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 B - Le développement commercial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 C - La gestion patrimoniale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48
Outil n° 3 Le tableau de bord Chapitre I Objectif : suivre l’exécution du contrat en temps réel . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 Chapitre II Méthodologie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 A - Nature de l’information disponible. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.56 B - Données d’activité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 C - Suivi des engagements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.63 D - Compte d’exploitation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67
Chapitre III Zoom sur le calendrier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Pour aller plus loin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73
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Annexes Webographie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.77 Article 33 du décret n° 2016-86 du 1er février 2016 sur les pièces à transmettre par le concessionnaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78
Sommaire
Introduction : Une fois le contrat signé, tout commence Depuis la loi Sapin de 1993, vingt-cinq années de pratique de la mise en concurrence des contrats public-privé ont permis d’affûter les compétences et les outils de passation. Des contrats-types existent, la pratique et la jurisprudence ont entériné des dispositifs tels que le compte GER, les retours d’expérience sur les délais et les contenus des pièces de consultation permettent d’optimiser ce temps fort de la délégation de service public. La passation du contrat dure entre neuf et vingt-quatre mois. Puis, le contrat se déroule sur trois, cinq, quinze, vingt années et plus. La signature marque le début d’un processus qui demande souplesse et adaptation pour répondre à de nombreux impératifs d’évolution : politiques, institutionnels, techniques, technologiques, financiers, stratégiques… Une fois le contrat signé, tout commence. L’autorité concédante est garante de la bonne utilisation des deniers publics et du respect des lois de Rolland : continuité, adaptation, égalité d’accès au service public. Lorsque celui-ci est délégué, l’autorité concédante doit encore garantir ces propriétés du service public.
clore
créer négocier signer
gérer
Sur la durée du contrat, la gestion s’étire sur le segment le plus long. Chaque segment prépare le suivant.
Introduction
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Le cycle du contrat
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En quinze années d’accompagnement des autorités concédantes, j’ai élaboré des outils qui sont devenus ma base d’intervention pour contrôler la bonne exécution des contrats. Des clients avec lesquels je les ai partagés se les sont appropriés. Plus largement, avec mon associée Anne Lise Rodier, nous avons élaboré des formations spécifiques pour diffuser ces bonnes pratiques auprès des juridictions financières de la Cour des comptes et des chambres régionales des comptes et les services qui pilotent les DSP de plusieurs collectivités. Dans cet ouvrage, vous découvrirez trois outils indispensables pour piloter une DSP : - la synthèse contractuelle : pour disposer d’une vision instantanée des engagements du contrat ; - le compte d’exploitation pour comprendre l’économie du service délégué ; - le tableau de bord pour suivre l’exécution du contrat en temps réel. La connaissance maîtrisée du service permet de concentrer son énergie sur l’amélioration permanente de sa qualité : - a rbitrer les cibles annuelles de développement ; - s’assurer de la cohérence entre le service fourni et les objectifs de politique publique ; - a dopter une stratégie d’innovation… et la DSP fait valoir toute sa valeur ajoutée.
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Point lexical La délégation de service public est une concession de service public au sens de l’ordonnance n° 2016-065 du 29 janvier 2016. « Délégation » et « concession », « délégant » et « concédant », « délégataire » et « concessionnaire » sont employés indifféremment dans ce livre.
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Introduction
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Outil n° 1 La synthèse contractuelle
Outil n° 1
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Comment maîtriser un contrat sur le bout des doigts lorsqu’il a été rédigé par d’autres personnes en plusieurs centaines de pages, d’articles, d’annexes et d’avenants ? La synthèse contractuelle est l’outil idéal : facile à manipuler, elle regroupe l’essentiel. Cet outil a changé en profondeur la méthodologie que j’utilise pour suivre et contrôler les contrats. Lorsque je présente les enjeux clefs d’une DSP sous cette forme, mes clients me font toujours un retour très positif en louant sa clarté. Ce travail permet d’en comprendre l’ingénierie globale et met en évidence les points de vigilance à surveiller tout au long de sa durée. Il constitue un document de référence et un excellent support d’échange pour tous les types de contrats. Ses qualités principales sont : - l’exhaustivité ; - s a facilité d’usage.
Chapitre I Objectif : connaître le contrat sur le bout des doigts
Le Code général des collectivités territoriales définit plusieurs clauses obligatoires du contrat de concession de service public : - l a durée du contrat ; - l es dispositions relatives à l’information de la collectivité délégante ; - les conditions dans lesquelles la tarification est définie par l’autorité concédante ; - l ’objet principal et les services à réaliser ; - l es modalités de rémunération du délégataire. La structure du contrat est laissée libre et varie dans les faits d’un document à l’autre. Il en va de même pour les annexes. De plus, les avenants au fil de la vie du contrat sont à prendre en compte dès leur entrée en vigueur pour disposer d’une maîtrise en temps réel des engagements à contrôler. Quels que soient l’ordre et le contenu du contrat, un retraitement de la documentation est nécessaire. Une approche en dix axes de lecture vous est proposée ici pour disposer d’une vision exhaustive des engagements et en contrôler l’exécution : 1/ Durée et périmètre ; 2/ Vie du contrat ;
Outil n° 1
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Connaître les engagements pris par le délégataire est le préalable essentiel pour les contrôler. Le dispositif contractuel constitue la somme de ces engagements. Il s’agit de la convention de délégation de service public, ses annexes et avenants, signés par l’autorité concédante et le concessionnaire.
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Les outils de pilotage d’une délégation de service public
3/ Opérateur ; 4/ Tâches du délégataire ; 5/ Tâches de l’autorité concédante ; 6/ Contrôle de l’exécution du contrat ; 7/ Régime financier ; 8/ Régime des biens et gestion patrimoniale ; 9/ Fin du contrat ; 10/ Annexes.
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Outil n° 1
Pour chacun d’entre eux, il s’agit de : - c omprendre son fonctionnement et ses effets ; - i dentifier les risques et les points à suivre ; - o rganiser le suivi de son exécution. Au fur et à mesure des avenants, cette vision est facilement mise à jour par thème. Chacun de ces axes emporte les engagements correspondants à contrôler. Leur mise en forme se fait à travers l’outil de synthèse contractuelle. La synthèse contractuelle constitue une référence permanente dans la démarche de suivi. Pour mettre au point cet outil sur un contrat, l’action s’articule en trois temps : 1/ L’élaboration du cadre de synthèse contractuelle ; 2/ Le retraitement du dispositif contractuel dans les rubriques de la synthèse ; 3/ Sa mise à jour au fur et à mesure des avenants.
Connaître la définition de chaque axe majeur et leur stade d’évolution au moment du contrôle permet d’élaborer une première estimation du niveau d’exécution du contrat par rapport à l’esprit initial. Ce travail est le seul moyen de garantir une parfaite maîtrise du contrat en temps réel. Vous trouverez dans cette partie : - l a méthodologie pas à pas pour réaliser la synthèse contractuelle ; - u ne illustration concrète : le régime financier. En bref Dix axes de lecture d’un contrat de délégation de service public permettent de cerner l’ingénierie financière et contractuelle. Ils peuvent être complétés selon les spécificités d’un contrat. La synthèse contractuelle propose une méthodologie pour restituer l’ingénierie contractuelle sous une forme facile à consulter. Elle constitue la première étape fondamentale de la gestion active d’une délégation de service public. Ce travail garantit une parfaite maîtrise du contrat en temps réel. Son rendu synthétique sur dix à douze pages permet de disposer d’un document de référence autrement plus maniable que le dispositif contractuel qui fait plusieurs centaines de pages.
Outil n° 1
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Trois étapes pour réaliser la synthèse contractuelle
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Chapitre II Méthodologie Dans un contexte de complexification des contrats et de réduction des budgets, la synthèse contractuelle est la pierre angulaire d’une gestion active des contrats. Elle permet d’en maîtriser les risques et d’optimiser la qualité des services publics. Sur la base de l’ensemble des pièces contractuelles, la synthèse fournit une vision instantanée des enjeux actualisés du contrat. Ce document se partage facilement avec l’ensemble des intervenants : financiers, techniques, juridiques. Il constitue une référence permanente dans la démarche de suivi. Élaborer la synthèse contractuelle consiste à : - r éunir, classer et organiser toute la documentation relative au contrat ; - i dentifier les enjeux et les risques du contrat ; - coordonner sa gestion en sollicitant les interlocuteurs thématiques en tant que de besoin.
Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Une lecture complète du dispositif contractuel permet de retranscrire dans l’outil les engagements à contrôler pour chacun de ces axes. Il est donc nécessaire de préparer le cadre qui accueillera l’ensemble de ces éléments.
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Ainsi, pour chaque axe, un cadre de saisie est à réaliser, qui doit mettre en évidence : - l ’axe étudié ; - l es dispositions du contrat ; - l es références associées : article, annexe, autres ; - l es points de contrôle à suivre.
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Les outils de pilotage d’une délégation de service public
Ce cadre peut prendre la forme suivante :
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