Les tribunes libres - Obligations et droits du maire by INFOPRO DIGITAL

Les tribunes libres - Obligations et droits du maire Si le Code général des collectivités territoriales consacre le droit des élus d'opposition à s'exprimer dans les supports de communication institutionnelle de la commune, la loi demeure lacunaire et insuffisante pour répondre aux questions pratiques que se posent les acteurs locaux : qui sont les bénéficiaires de ce droit ? Dans quels supports s'applique-t-il ? Quel volume minimal doit être accordé, et avec quel pouvoir de censure du maire ? Enfin, de quels recours dispose l'opposition en cas de méconnaissance de la loi ?

Cet ouvrage veut apporter aux responsables locaux (qu'ils soient membres de la majorité, chargés de la communication municipale, ou élus de l'opposition) des réponses précises et pratiques, en se fondant sur plus de 200 références de jugements et d'arrêts. Il est à jour de la réforme entrée en vigueur en mars 2020, qui étend le droit d'expression des minorités politiques à toutes les communes de 1000 habitants et plus. Il comprend en annexe un modèle d'article à insérer dans le règlement intérieur pour garantir la sécurité juridique du dispositif.

Diplômé de Sciences Po Paris (1997) et de l'université Paris II Panthéon-Assas, Philippe Bluteau est avocat depuis 2006, fondateur du cabinet Oppidum Avocats et chargé d'enseignement aux universités de Paris II et de Lille, en droit électoral, droit pénal de la gestion publique et droit de la communication publique. Il conseille et défend au quotidien, devant les juridictions administratives et pénales, les collectivités territoriales, leurs établissements publics, leurs élus et leurs agents.

Obligations et droits du maire

LES ESSENTIELS

P. Bluteau

LES ESSENTIELS

Les tribunes libres - Obligations et droits du maire

À défaut de textes précis, c'est le juge administratif qui, depuis près de vingt ans, a contribué à répondre à ces questions, en dessinant, par petites touches, les contours de ce droit d'expression.

Les tribunes libres

Philippe Bluteau

www.territorial-editions.fr ISSN : 2553-5803 – ISBN : 978-2-8186-1683-3

Les tribunes libres

Obligations et droits du maire

LES ESSENTIELS Philippe Bluteau

Avocat au barreau de Paris, cabinet Oppidum Avocats

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

Référence BK 345 Mars 2020

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Sommaire Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1 Les bénéficiaires Chapitre I Les élus minoritaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13 Chapitre II Un droit individuel ou collectif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.18 Chapitre III Le cas des élus majoritaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.21

Partie 2 Les supports Chapitre I Les supports imprimés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 A - Les supports concernés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 B - Les supports exclus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.33

Chapitre II Les supports numériques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 A - Les supports concernés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 1. Le site Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 2. Les réseaux sociaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

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B - Les supports exclus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

Sommaire

Partie 3 La tribune Chapitre I Le volume

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

A - Un espace suffisant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 B - Un espace équitablement réparti. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 C - Un espace proportionné à la taille du support. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.49

Chapitre II La forme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52 Chapitre III La censure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 A - Les propos manifestement diffamatoires ou injurieux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. La position du Conseil d’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 2. L’application au cas par cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

B - Les autres motifs de censure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

Partie 4 Les échéances Chapitre I La fréquence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.69 Chapitre II La période électorale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

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Chapitre III La date de remise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74

Sommaire

Partie 5 Le respect du droit Chapitre I L’adoption du règlement intérieur. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81 Chapitre II La saisine du juge. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 A - La requête en annulation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 1. Les conditions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 2. Les conséquences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

B - Le référé-suspension. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 1. Les conditions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.92 2. Les conséquences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.94

C - Le référé-liberté . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.97

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Annexe Modèle d’article à insérer dans le règlement intérieur. . . . . . . . . . . . . . . p.103

Sommaire

Introduction « Ainsi votre raison n’est pas raison pour moi : Vous parlez en soldat, je dois agir en roi ; » Corneille, Le Cid, II.6 Comme le rappelle M. Vincent Daumas, rapporteur public du Conseil d’État : « Aucune disposition n’impose aux communes de publier un bulletin d’information municipale. »1 En revanche et depuis près de vingt ans, si une commune entend publier un tel bulletin, ou plus largement porter à la connaissance de ses habitants, sur quelque autre support, des informations sur sa gestion ou ses réalisations, elle devra prévoir les conditions dans lesquelles les conseillers municipaux qui ne se reconnaissent pas dans l’action de la majorité pourront y faire valoir leur point de vue. En effet, parce que « la liberté d’expression des élus est une condition essentielle du débat démocratique »2, le législateur a choisi de consacrer, en 2002, dans le Code général des collectivités territoriales, le droit des élus de l’opposition de s’adresser à la population par écrit, dans les mêmes supports que la majorité en place. Ainsi se consolide la démocratie, par l’approfondissement du débat sur l’intérêt public local entre les représentants du peuple et devant lui. L’idée sous-jacente à la reconnaissance d’un tel droit d’expression est que l’élection n’est pas un blanc-seing donné à la majorité, la noble fonction de l’opposition consistant à exercer un contre-pouvoir, tout au long du mandat, par l’interpellation de la majorité et l’information des électeurs. Dans le cadre des débats parlementaires ayant présidé à cette innovation, le ministre de l’Intérieur constatait que « les bulletins d’information diffusés par certains conseils municipaux, généraux et régionaux réservent déjà des pages aux groupes minoritaires de leur assemblée » mais que « cette pratique, respectueuse de la démocratie, n’est cependant pas générale » et qu’elle « mérite d’être étendue à l’ensemble des collectivités territoriales »3. Finalement limitée, dans un premier temps, aux communes de 3 500 habitants et plus, cette réforme allait toutefois bel et bien consacrer le droit des élus d’opposition de s’exprimer dans les supports de communication édités par la commune.

1. Conclusions sur l’arrêt CE, 17 juin 2015, n° 385204. 2. TA Versailles, 27 mai 2010, n° 0903460. 3. Compte rendu intégral des débats de l’Assemblée nationale, 3e séance du 19 juin 2001, p. 4475.

Introduction

Les tribunes libres

À l’origine, l’article 9 de la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a inséré un nouvel article L.2121-27-1 dans le Code général des collectivités territoriales qui prévoyait que « dans les communes de 3 500 habitants

et plus, lorsque la commune diffuse, sous quelque forme que ce soit, un bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion du conseil municipal, un espace est réservé à l’expression des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale » et que « les modalités d’application de cette disposition sont définies par le règlement intérieur ». Toutefois, la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 (relative à l’élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, et modifiant le calendrier électoral) a abaissé à 1 000 habitants le seuil à partir duquel les conseils municipaux sont élus au scrutin de liste, et donc à partir duquel se cristallisent, en leur sein, une majorité et une opposition. Il était donc logique que la loi imposant de réserver un espace d’expression à l’opposition fût adaptée à ce nouveau contexte. Par l’article 83 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République (dite « NOTRe »), le Parlement a donc modifié l’article L.2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales pour prévoir que le droit aux tribunes libres s’appliquerait dans les communes de 1 000 habitants et plus, en retardant toutefois l’entrée en vigueur de cette réforme à la date du prochain renouvellement général des conseils municipaux suivant son adoption, c’est-à-dire à mars 2020. En conséquence, mars 2020, l’article L.2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales, qui constitue l’objet de ce livre, dispose : Article L.2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales « Dans les communes de 1 000 habitants et plus, lorsque des informations générales sur les réalisations et sur la gestion du conseil municipal sont diffusées par la commune, un espace est réservé à l’expression des conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal ou ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale. Les modalités d’application du présent article sont définies par le règlement intérieur du conseil municipal ».

Outre l’abaissement du seuil de 3 500 à 1 000 habitants, cette réforme a été l’occasion de modifier la définition des élus bénéficiaires du droit d’expression écrite, sur laquelle portera la première partie de ce livre.

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Pour autant, ni la loi du 27 février 2002 ni celle du 7 août 2015 n’ont précisé quelles étaient les conditions d’exercice concrètes et précises de ce droit, renvoyant au règlement intérieur de chaque conseil municipal le soin de les définir.

Depuis 2002, c’est donc sur le fondement de dispositions très générales, qui se contentent d’affirmer un droit sans en prévoir les contours, que le juge administratif a dû préciser, à la faveur des centaines de contentieux que l’application de l’article L.2121-27-1 du CGCT a générées, quelles étaient les limites que le règlement intérieur ne pouvait pas dépasser, et donc quelles étaient les bornes garanties du droit d’expression reconnu par la loi aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale.

Introduction

Comme le pressentait un député, dès 2001, dans le cadre de l’examen du projet de loi relatif à la démocratie de proximité, « la loi ne doit pas être sujette à interprétation, sinon ce sont les tribunaux administratifs qui régleront les problèmes et c’est le juge administratif qui fera la loi. Si la loi n’est pas suffisamment précise, elle peut, c’est évident, être source de conflits et de contentieux permanents »4. Presque vingt ans plus tard, ce travail jurisprudentiel n’est certes pas terminé, mais cet ouvrage veut donner à voir son état actuel, afin d’aider les maires à agir conformément aux exigences du juge administratif (et donc à consolider la sécurité juridique de leur action) et permettre aux conseillers d’opposition de faire valoir aisément, par l’invocation de la jurisprudence pertinente, leur bon droit auprès des autorités municipales.

4. Patrick Ollier, Compte rendu intégral des débats de l’Assemblée nationale, 3e séance du 19 juin 2001, p. 4475.

Introduction

Les tribunes libres

Sans résoudre toutes les questions que cette matière très riche ne cesse de soulever à la faveur de l’imagination créative des élus locaux, cet ouvrage tentera de répondre aussi précisément que possible aux questions les plus fréquentes rencontrées sur le terrain. La place prépondérante du juge administratif dans l’élaboration de cette matière explique les très nombreuses citations de jugements et d’arrêts. Car c’est bien le juge qui, dans ce domaine où se mêlent juridique et politique, a le dernier mot.

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Partie 1 Les bĂŠnĂŠficiaires

Partie 1

Chapitre I Les élus minoritaires La réforme entrée en vigueur en mars 2020 ne s’est pas contentée d’abaisser de 3 500 habitants à 1 000 habitants le seuil de population à partir duquel une commune devait garantir un droit d’expression écrite à certains conseillers municipaux ; elle a également modifié la définition des bénéficiaires de ce droit. Ainsi, entre 2002 et 2020, l’article L.2121-27-1 du Code général des collectivités territoriales ne visait que les « conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale ». Désormais, le même article désigne comme bénéficiaires du droit d’expression dans les supports de communication de la commune deux catégories d’élus : - d’une part, les « conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal » ; - d’autre part, les conseillers « ayant déclaré ne pas appartenir à la majorité municipale ».

Peut-être n’est-il pas inutile de préciser que, pour identifier les « conseillers élus sur une liste autre que celle ayant obtenu le plus de voix lors du dernier renouvellement du conseil municipal », il convient de se placer à l’issue du tour de scrutin où l’élection fut acquise. Autrement dit, si deux tours de scrutin ont été nécessaires et si des fusions ont eu lieu entre les deux tours, seul le résultat du second tour doit être observé. Ainsi, la nouvelle rédaction en vigueur depuis mars 2020 n’ouvre pas le droit d’expression aux « minoritaires de la majorité », c’est-à-dire aux conseillers qui s’étaient portés candidats à l’élection municipale sur une liste B, arrivée en deuxième ou en troisième position au premier tour, puis qui ont fusionné avec les candidats de la liste A arrivée en tête entre les deux tours, avant que la liste AB issue de cette fusion l’emporte au second tour. Dans ce cas de figure, la majorité municipale, quoique politiquement diverse, est juridiquement monolithique : les anciens candidats de la liste B ne sauraient bénéficier, en leur seule qualité d’anciens concurrents de la liste A, du statut réservé à l’opposition, puisqu’ils ont été, in fine, élus sur la même liste qu’eux.

Partie 1

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La première catégorie est, en apparence, simple à définir : elle recouvre les candidats élus au conseil municipal mais dont la liste n’est pas arrivée en tête le soir de l’élection. Ayant recueilli moins de suffrages que la liste victorieuse, les membres des listes arrivées en deuxième, troisième, quatrième positions s’inscrivent, sauf très rares exceptions, pour la durée du mandat, dans l’opposition à l’équipe municipale.

Toutefois, le législateur a entendu, à l’occasion de la réforme entrée en vigueur en mars 2020, consacrer l’œuvre du juge administratif qui avait considéré que les élus municipaux n’étaient pas les « prisonniers politiques » de la liste sur laquelle ils avaient été élus. En effet, lorsqu’il lui a été demandé d’interpréter la notion de « conseillers n’appartenant pas à la majorité » (applicable de 2002 à 2020), le juge administratif a considéré que la non-appartenance à la majorité municipale devait être appréciée en fonction de la situation politique dans la commune au moment où la demande de publication d’une tribune libre était exprimée, et précisément en fonction de « la volonté exprimée publiquement par les conseillers municipaux, par-delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier, de se situer de façon pérenne dans l’opposition »5. CAA Versailles, 13 décembe 2007, n° 06VE00384 « Considérant qu’en décidant d’attribuer le droit d’expression dans le journal municipal des conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale en fonction de leur appartenance aux listes ayant obtenu des élus lors des dernières élections municipales, le conseil municipal de Livry-Gargan a retenu des modalités d’accès au journal municipal nécessairement intangibles pendant toute la durée du mandat du conseil municipal, puisque fondées sur les résultats du scrutin, qui ne permettent pas de tenir compte des évolutions pouvant intervenir en cours de mandat entre majorité et opposition au sein du conseil municipal ; que dans ces conditions, en organisant l’accès au journal municipal sur le seul critère du résultat des dernières élections municipales, le conseil municipal de Livry-Gargan a porté atteinte au droit général d’expression des élus locaux sur les affaires de la commune ; que, dès lors, M. X, qui a été élu conseiller municipal de la commune de Livry-Gargan sur la liste majoritaire « Pour Livry-Gargan en toute confiance » puis a démissionné le 20 juin 2002 du groupe correspondant et s’en est publiquement désolidarisé, est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande tendant à l’annulation de la délibération du conseil municipal de Livry-Gargan ; que M. X est fondé à demander l’annulation du jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 22 décembre 2005 et de la délibération du 27 février 2003 par laquelle le conseil municipal de Livry-Gargan a modifié l’article 27 de son règlement intérieur et réservé une page du journal municipal à l’expression des différentes listes ayant obtenu des élus lors des élections municipales de mars 2001 ».

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Par conséquent, dès avant 2020, deux critères permettaient, s’ils étaient réunis, de reconnaître un élu « n’appartenant pas à la majorité municipale », quelle que soit la liste sur laquelle il avait élu : - d’une part, une démarche publique (déclaration en conseil municipal ou en conférence de presse, communiqué de presse, publication sur les réseaux sociaux, etc.) ; - d’autre part, une opposition durable, c’est-à-dire structurelle et pas conjoncturelle, à la politique menée par l’équipe municipale en place.

5. CAA Versailles, 13 décembre 2007, n° 06VE00384.

Partie 1

À cette aune, un seul vote « disruptif », quelle que soit son importance symbolique ou politique (par exemple, s’il tend à rejeter le budget primitif ou le plan local d’urbanisme) ne saurait suffire – surtout si cette fronde ponctuelle ne s’accompagne d’aucune déclaration publique d’hostilité – à ouvrir aux frondeurs d’un soir le droit à un espace d’expression dans les documents édités par la commune. Cette approche de la cour administrative d’appel de Versailles a été partagée par celle de Lyon, qui a considéré, dans les mêmes termes, que « les conseillers municipaux tenant de leur qualité de membres de l’assemblée municipale le droit de s’exprimer sur les affaires de la commune, tout élu doit être regardé comme n’appartenant pas à la majorité municipale au sens des dispositions précitées, dès lors qu’il exprime publiquement sa volonté, par-delà des désaccords purement conjoncturels ou limités à un sujet particulier, de se situer de façon pérenne dans l’opposition »6. Cette plasticité du périmètre de l’opposition, et donc du champ d’application de l’article L.2121-27-1 du CGCT, aboutit à interdire non seulement au maire de refuser la publication d’une tribune libre à un « dissident de la majorité », qui aurait quitté, publiquement et durablement, son camp d’origine, mais également au conseil municipal de limiter, dans son règlement intérieur, l’exercice du droit d’expression aux élus sur la seule base de leur liste d’origine. Ainsi, pour le juge administratif, « en réservant l’espace dévolu dans les bulletins municipaux aux conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale aux seuls conseillers élus sur les deux listes n’ayant pas obtenu la majorité aux élections municipales précédentes, la délibération attaquée a méconnu [la loi] »7.

Sous l’empire de l’ancienne rédaction, qui visait seulement les élus n’appartenant pas à la majorité, sans autre précision, le juge administratif avait même interdit aux conseils municipaux de prévoir dans le règlement intérieur qu’une partie seulement de l’espace d’expression fût répartie en fonction de la liste d’origine des conseillers : il a considéré « que la répartition du reliquat de 400 caractères entre les différentes listes élues est fondée sur les résultats du second tour des élections municipales ; que cette modalité de répartition rend nécessairement intangible, pendant toute la durée du conseil municipal, l’espace accordé à chaque liste élue et ne permet pas de tenir compte des évolutions pouvant intervenir en cours de mandat entre majorité et opposition ou entre les différents groupes de l’opposition au sein du conseil 6. CAA Lyon, 7 mars 2013, n° 12LY01424. 7. TA Grenoble, 26 mars 2010, n° 0504195.

Partie 1

Les tribunes libres

C’est bien cette approche politique et pragmatique qui a été retranscrite dans la version actuelle de la loi, qui ouvre désormais le droit d’expression non seulement aux conseillers élus sur une autre liste que celle arrivée en tête, mais également aux conseillers qui, bien qu’élus sur la liste victorieuse, déclarent, à n’importe quel moment du mandat, « ne pas appartenir à la majorité municipale ».

municipal ; que, dans ces conditions, les dispositions de l’article 6 bis du règlement intérieur sont, en tant qu’elles prévoient « un complément de 400 signes qui sera réparti entre les listes en fonction de leur représentativité », entachées d’illégalité »8. À notre sens, ce précédent jurisprudentiel demeure valable sous l’empire de la nouvelle rédaction de l’article L.2121-27-1 du CGCT puisque, si les bénéficiaires du droit d’expression y sont plus précisément définis qu’auparavant et si, parmi eux, sont distingués les conseillers élus sur une autre liste que celle arrivée en tête des suffrages et les élus de la majorité qui auraient entendu la quitter en cours de mandat, pour autant rien ne permet de considérer qu’une différence de traitement pourrait être légalement opérée entre ces deux catégories de bénéficiaires ni, en particulier, que la catégorie des dissidents de la majorité puisse se voir exclue du bénéfice d’un « reliquat de caractères » qui serait réservé aux élus minoritaires depuis l’élection. Encore faut-il, pour que des conseillers municipaux soient fondés à réclamer le bénéfice d’un espace d’expression, que ces élus assument leur opposition à la municipalité en place. Ainsi, dans le cas de trois conseillers qui avaient, huit mois avant l’élection municipale, quitté le groupe majoritaire au conseil municipal en raison de leurs divergences avec le maire sortant, tout en assurant, dans leur communiqué de presse, qu’ils demeuraient dans la majorité, le juge administratif a rejeté leur recours dirigé contre le refus du maire de publier leur tribune : « la requérante indique ellemême que son groupe est composé de conseillers municipaux appartenant à la majorité municipale ; qu’ainsi le groupe dont la requérante fait partie n’entre pas dans le champ d’application du droit d’expression des élus municipaux prévus par les dispositions précitées de l’article L.2121-27-1 »9. On ne saurait être « en même temps » à l’intérieur et à l’extérieur. L’identification d’une majorité et d’une opposition peut s’avérer plus délicate dans le cadre intercommunal10.

Les tribunes libres

Certes, au sein des assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale les plus peuplés et les plus urbains, tels que les métropoles, communautés urbaines et communautés d’agglomération, le clivage politique principal est de nature partisane : quelle que soit leur commune d’élection, les conseillers communautaires raisonnent, se regroupent et votent essentiellement en fonction de leur affinité idéologique. En revanche, dans la plupart des communautés de communes, il n’est pas rare que les oppositions se forment sur des critères différents, séparant dans un cas les élus des communes centres et ceux des communes périphériques du territoire, dans un autre cas les élus des communes accueillant les bases de fiscalité professionnelle et ceux des communes accueillant des ménages

8. TA Versailles, 6 juin 2016, n° 1408374. 9. TA Cergy-Pontoise, 28 septembre 2013, n° 1307692. 10. TA Besançon, 3 novembre 2016, n° 1401327.

Partie 1