Manager les processus de mutualisation by INFOPRO DIGITAL

Manager les processus de mutualisation

Manager les processus de mutualisation Le contexte actuel (réforme territoriale, réduction drastique des moyens...) invite à tenir plus que jamais un discours de vérité sur les enjeux de la mutualisation. Compte tenu du poids de ces contraintes, cette dernière sera, dans les prochaines années, le principe d'organisation de droit commun de l'administration locale. Il semble opportun, aujourd'hui, d'afficher clairement cette perspective et d'en décrire les implications : rationalisation des moyens, recherche d'efficience, diminution des effectifs, nouvelles gouvernances politiques et techniques, intégration des EPL et des démembrements dans les réflexions, dialogue social nécessaire dans un cadre renouvelé et élargi... Mais la mutualisation en est encore à ses balbutiements et suscite encore des réticences, tant de la part des élus que de celle des agents. Elle reste fréquemment confondue avec les transferts de compétences alors que c'est bien un processus qui accompagne l'intercommunalisation de l'action publique locale.

Vincent Kalus, directeur associé du cabinet Sémaphores (groupe ALPHA), intervient depuis plus de 25 ans auprès des collectivités et de leurs « satellites » (EPL en particulier) et organismes associés, sur les enjeux liés à la recomposition des acteurs de l'ingénierie territoriale et à la mutualisation des compétences et des services. Il anime régulièrement des séminaires ou formations sur ces sujets (IDEAL Connaissances, ADGCF, Inset, Inet...).

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Toutes les parties prenantes de ce processus trouveront dans ce guide pragmatique les savoirs, savoir-faire et savoir-être pour réussir leurs mutualisations.

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Vincent Kalus [Dessin Une : Patrick Lestienne] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1120-3

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Vincent Kalus Consultant secteur public

Groupe Territorial CS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 806 Août 2016

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Sommaire Préface. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7 Présentation et remerciements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

Partie 1 Savoir identifier les vrais enjeux de la mutualisation Chapitre I Les différents visages de la mutualisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 A - Le cadre réglementaire de la mutualisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 1. Quelle valeur juridique ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.19

2. Quelle portée juridique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - La mutualisation : de quoi parle-t-on ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20 C - Périmètres et cercles de mutualisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. Un champ des possibles élargi qui ne rend pas les démarches moins complexes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.24

2. Exemple d’une approche éprouvée par « cercles de mutualisation » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Exemple d’une mutualisation « à la carte » mais autour de quatre modalités partagées dans une agglomération importante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - La mutualisation entre EPCI : la prochaine étape ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.30 1. L’entente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Prestations de services entre intercommunalités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Mise à disposition d’un service ou service unifié . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II Une question centrale : comment traiter les enjeux financiers de la mutualisation ? . . . . . . . p.32 A - Efficience et mutualisation : la nécessité de faire des choix mais aussi de contextualiser…. p.32 B - Les thématiques à aborder et intégrer pour contextualiser votre projet de mutualisation. . . . p.34 C - Les incitations financières à la mutualisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35 D - Des écarts ou erreurs dus aux conditions de mise en œuvre des « mises à disposition de services » (MADS). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36 E - Des écarts ou erreurs dus aux conditions de mise en œuvre de la création de « services communs ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

G - La méthode d’évaluation « avant/après » préconisée par le SGMAP et qui présenterait le moins d’écueils méthodologiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39 1. Les réductions nettes de dépenses. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.39

2. Les non-dépenses : des économies à apprécier par rapport à une prévision de trajectoire de dépenses. . . . . . . . . . . . . . .

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3. La mutualisation est une opportunité de réorganisation en vue d’améliorer l’efficience et la pertinence de l’action publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III Du projet de territoire à la mutualisation des services. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41 A - Une nécessaire approche systémique : le « triptyque » projet de territoire - pacte financier et fiscal - pacte de mutualisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.41

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F - Accepter qu’il y ait des limites à la fiabilité des données. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

B - Le projet de territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44 C - Le pacte financier et fiscal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46 D - Le pacte de mutualisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47

Chapitre IV Mutualisation, proximité et territorialisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 A - De quoi parle-t-on ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48 1. Proximité ou proximités ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Territorialisation des politiques et/ou des services ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Encore de nouveaux paradigmes à intégrer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Objectifs et outils de la territorialisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 1. Définir ou clarifier ses objectifs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les outils. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre V Les questions centrales de la GRH et de la GPEEC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 A - Mieux appréhender la problématique des RH au sein du bloc local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53 1. Quelques points de repère. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Des limites fréquemment rencontrées dans les transferts de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le lien mutualisation-GPEEC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Un minimum d’outils (à construire, le cas échéant) à articuler les uns aux autres. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - La nécessité d’une approche pragmatique de la GPEEC. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55 1. Anticiper des questions pratiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. « Limiter » les études . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les conditions de réalisation et de succès d’une démarche de GPEEC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 2 Savoir piloter le processus d’élaboration Chapitre I Une démarche projet… permanente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 A - La démarche prime sur le résultat. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 B - Définir les objectifs de la mutualisation et assumer ses implications. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

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C - Quelques préconisations méthodologiques sur le cadrage et la conduite de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61

1. Le cadrage de la démarche. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les principales séquences de conduite de la démarche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre II La fixation d’un cadre adapté, contextualisé et partagé : le « pacte de mutualisation » . . p.64 A - Se doter d’un cadre de référence commun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.64 B - Déterminer des objectifs partagés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 C - Fixer des principes et des garanties de mise en œuvre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65 D - Démultiplier les temps et les modalités de travail avec les communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

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Chapitre III Dialogue social et communication. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 A - Un dialogue social qui s’impose. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 B - La nécessité de (re-)clarifier également ce qu’est le dialogue social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 C - Ne plus se limiter au « dialogue social obligatoire » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 D - Développer des pratiques moins formelles hors instances paritaires formelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 1. Rencontres de préparation des instances paritaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Groupes de travail thématiques et techniques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.72

3. Groupes de travail par service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Des expériences nouvelles et plus globalisantes donnant lieu à un dialogue social organisé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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E - Proposer aux parties prenantes et aux syndicats en particulier, la mise en place d’un « accord de méthode ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73 F - Diagnostiquer et prévenir les RPS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 G - Communication et concertation : de quoi parle-t-on ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75 1. Définir l’objectif de la mobilisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.75

2. La concertation : une méthode de travail en mode projet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Communiquer simplement mais communiquer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Partie 3 Savoir gérer une organisation mutualisée Chapitre I Des changements pragmatiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 A - Des enjeux managériaux spécifiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 B - Une gouvernance plus politique, plus technique… et plus sociale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 C - Quelques spécificités du pilotage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 D - Une gestion particulière des agents concernés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.81

Chapitre II Une posture renouvelée du directeur général. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 A - Le premier garant de la conduite stratégique du changement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 B - Le manager des managers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 C - Un enjeu spécifique : le « couple » élu-technicien, acteur déterminant de la gouvernance. p.85 D - Envisager la déconcentration de certaines décisions . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.86

Chapitre III Un travail administratif à ne pas sous-évaluer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 A - La gestion des conventions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 B - Le suivi des flux financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89 1. Pour les mutualisations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.89

2. Pour les services communs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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C - Le suivi des indicateurs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

Sommaire

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E - Un indispensable alignement stratégique et organisationnel de la DRH sous la responsabilité directe du DG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87

D - L’animation des instances. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90 E - Une gestion de l’information en continu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.91

Partie 4 Quelques pistes de réflexion en guise de conclusion(s) Chapitre I Deux rapports publics qui fixent le cap pour longtemps. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Le rapport de l’IGA et de l’IGF sur « Les mutualisations au sein du bloc communal » de décembre 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 B - Le rapport des sénateurs Malvy et Lambert « Pour un redressement des finances publiques fondé sur la confiance mutuelle et l’engagement de chacun » daté d’avril 2014. . . . . . . . . . . . . . p.96

Chapitre II Vers de nouveaux visages de l’action publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98 A - Une action publique sous contraintes durables. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.98 1. Des contraintes à court terme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.98

2. Des contraintes (ou opportunités) à moyen terme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.98

3. « Gouvernement local » et gouvernance territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.99

B - Une approche de la mutualisation sous l’angle de la recomposition de l’ingénierie territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.99 1. Un contexte favorable aux mutualisations tout autant qu’à la recomposition de l’ingénierie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.99

2. Des questions convergentes autour des enjeux et des besoins. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 3. Intégrer le rôle possible des EPL de contribution aux coopérations et aux mutualisations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101

Chapitre III Le marketing (enfin) appliqué à l’action publique ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 A - La nécessité de repenser la manière de concevoir les politiques publiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 B - La nécessité de réinterroger la notion de « client de l’action publique » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 C - L’émergence du concept de « design de service ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104

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Petite bibliographie sélective. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

Sommaire

Préface L’intercommunalité est aujourd’hui entrée dans une phase de perfectionnement qualitatif, affirmant son leadership dans la conception, l’animation et la gestion des services publics locaux. Pour autant, dans un environnement budgétairement très contraint, combiné à la nouvelle vague de transferts de compétences générée par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République au profit des communautés, le défi auquel elle est confrontée, au-delà de la simplicité de son énonciation, est de taille : assurer, sur le long terme, un fonctionnement optimal du couple communes-intercommunalité. À cet égard, les processus de mutualisation, dont l’Association des directeurs généraux des communautés de France s’est fait l’ardente promotrice, apparaissent comme une voie à suivre pour le mouvement intercommunal ; en effet, comment ne pas appuyer un mode de coopération qui, contribuant à l’intégration du bloc local, assure une meilleure cohérence et efficacité de l’action publique ? Jusqu’à présent, les démarches de mutualisation se sont développées au gré des contextes locaux dans un souci premier de réaliser des économies d’échelle à moyen terme ; cependant, nombre d’expériences dans ce domaine mettent tout autant en exergue l’émergence d’une culture collaborative communes-communauté, matrice d’une administration locale plus efficiente. Bien sûr, on ne peut passer sous silence la complexité des démarches de mutualisation, les craintes qu’elles suscitent, les compromis qu’elles supposent et les moyens qu’elles requièrent. Pour être approuvé et, surtout, soutenu, le dispositif nécessite en amont une forte mobilisation des élus, mais aussi et surtout des cadres dirigeants communautaires et communaux, chargés de conduire et de manager les processus de changement. Explorer les conséquences organisationnelles et managériales des démarches de mutualisation tout en proposant un cheminement méthodologique, c’est précisément la vocation de l’opus que vous avez entre les mains, publié sous la direction de Vincent Kalus, consultant secteur public, dans le cadre d’un partenariat entre l’ADGCF et Territorial Éditions.

Pascal FORTOUL Président de l’ADGCF

Manager les processus de mutualisation

Préface

Présentation et remerciements

Manager les processus de mutualisation

Le contexte actuel (réforme territoriale, réduction drastique des moyens…) invite à tenir plus que jamais un discours de vérité sur les enjeux de la mutualisation. Compte tenu du poids des contraintes, celle-ci sera, dans les prochaines années, le principe d’organisation de droit commun de l’administration locale. Il semble opportun, aujourd’hui, d’afficher clairement cette perspective et d’en décrire les implications : rationalisation des moyens, recherche d’efficience, diminution des effectifs, nouvelles gouvernances politiques et techniques, la nécessité d’intégrer les EPL et les démembrements dans les réflexions, un dialogue social qui va s’imposer dans un cadre renouvelé et élargi… Mais la mutualisation en est encore à ses « balbutiements » et suscite encore des réticences, tant de la part des élus que de celle des agents. Elle reste fréquemment confondue avec les transferts de compétences alors que c’est bien un processus qui accompagne « l’intercommunalisation » de l’action publique locale… Dans un contexte de « renouvellement » des exécutifs locaux, des territoires politiques et administratifs, des politiques publiques (transferts ou nouvelles compétences, réponses à de nouveaux besoins ou nouvelles obligations réglementaires) et des paradigmes financiers, la mutualisation ne peut pas se limiter à être un processus « endogène » d’organisation de la coproduction des politiques publiques locales. Elle doit nécessairement intégrer une dimension « exogène » au travers de l’interterritorialité, des alliances et coopérations verticales et des interactions avec les acteurs socio-économiques des territoires. La mutualisation doit donc s’aborder dans un nouveau contexte marqué par l’affirmation de la convention. La loi NOTRe cite, en effet, le terme de « convention » par 198 fois, invitant fortement les collectivités à développer de nouvelles relations conventionnelles de manière systémique. Partageant des apports sous l’angle des savoirs, des savoir-faire et des savoir-être, cet ouvrage est conçu comme un guide pragmatique à destination de l’ensemble des parties prenantes de ce processus : lecteur expert ou non initié, élus, agents et représentants syndicaux des collectivités territoriales et des satellites ou organismes associés, citoyens-habitants-usagers… L’Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF) est à l’origine de l’idée de cet ouvrage et de l’approche retenue. Nous tenons particulièrement à remercier pour leurs contributions : David LE BRAS (délégué général de l’association), Frédéric PIN (vice-président de l’association en charge des universités d’été et DGS de la communauté d’agglomération des portes de l’Isère – Capi), Dominique GARNIER (vice-président de l’association en charge des ressources humaines et du management et DGS de la communauté de communes d’Erdre et Gesvres) et Emmanuelle CHAMBARD (ancienne vice-présidente de l’association en charge des services publics et de l’environnement et DGA ressources de la communauté d’agglomération Valence Romans Sud Rhône-Alpes).

Présentation et remerciements

Introduction Un (trop) lent changement des paradigmes

De l’autonomisation progressive à l’âge « contraint » de la majorité… Dans son article 72, la Constitution pose le principe de libre administration des collectivités locales. Cette libre administration ne peut être garantie que par une autonomie de décision et par l’autonomie financière et fiscale des collectivités. Depuis les lois de décentralisation de 1982, l’« autonomisation » progressive des collectivités locales était accompagnée de moyens financiers leur permettant d’exercer pleinement les compétences transférées par l’État, lequel maintenait en parallèle son assistance technique (contrôle de légalité, assistance sur l’élaboration des documents d’urbanisme, etc.). De même, la structuration du bloc intercommunal à partir de 1992 avait été fortement encouragée via les dotations de l’État, incitant les collectivités à se structurer à une maille plus large. À l’heure actuelle, les contraintes budgétaires fortes couplées au retrait de l’ingénierie de l’État dans les territoires mettent les collectivités en situation d’autonomisation forcée, stimulant la recherche d’économies dans les modes d’organisation, tout en maintenant une forme de tutelle. Le développement des services, l’augmentation des dépenses d’intervention (notamment l’action sociale pour les départements) ainsi que la croissance des effectifs ne sont pas sans conséquences sur les dépenses de fonctionnement. À l’inverse, le contexte économique défavorable pèse sur les ressources, amplifié de surcroît avec la baisse programmée des dotations de l’État. Ainsi les collectivités territoriales sont-elles entrées dans l’« âge contraint de la majorité », les obligeant à trouver de nouvelles formes d’organisation pour pallier ce désengagement de l’État et faire face à la complexité croissante des politiques (normes environnementales, complexité des montages de projet, etc.) couplée à l’impact des trois volets de la dernière réforme territoriale. Cette situation nécessite un investissement supplémentaire des collectivités qui mettent en œuvre une ingénierie à tous les échelons – les EPCI envers leurs communes membres, les départements réaffirmant leur rôle de « grands frères » des petites communes, les régions aux pays. Les mutualisations et les coopérations sont (et seront pour longtemps) au cœur de la recomposition territoriale… Les mutations structurelles du contexte dans lequel évoluent les collectivités locales, la contraction sans précédent de leurs ressources financières et les contraintes normatives de plus en plus nombreuses à leur égard (estimées à 8 000 lois et 400 000 normes) imposaient une réforme de fond de notre architecture territoriale, des relations entre les différents échelons, de leurs champs de compétences et des ressources à leur disposition pour mettre leurs projets en œuvre. Pour toute réforme territoriale, viser l’efficience de l’action publique locale resterait vain sans réflexion sur les moyens propres ou mis à disposition des collectivités pour continuer à mettre en œuvre leurs projets. La dernière réforme est très partiellement passée à côté de cette ambition. Il nous semble néanmoins urgent et indispensable de repenser sans cesse son architecture, concomitamment à la refonte de l’architecture institutionnelle de nos territoires et du levier potentiel offert par la « mutualisation » des services du bloc communal. Il apparaît important de rappeler également que toutes les « formules d’ingénierie » ou presque existent déjà aujourd’hui. Repenser l’ingénierie publique locale nécessite, à ce stade et sans préjuger de l’évolution des besoins et des usages, de rationaliser l’ensemble pour le rendre plus lisible, plus cohérent, plus efficient. La recherche d’efficience de l’action publique, loin de se limiter à la question des périmètres ou à celle des compétences des seules collectivités, doit rejaillir sur l’ensemble des outils d’ingénierie et donc également des « satellites » des collectivités. Les marges de mutualisation ou de coopération y sont tout aussi importantes que dans les collectivités elles-mêmes.

Introduction

Manager les processus de mutualisation

La question désormais clairement posée de l’efficience de l’action publique

Le mythe opératoire du bon périmètre Les débats parlementaires ont été nourris et « passionnés » sur les modifications de périmètres des collectivités, mais la question des échelons de collectivités adéquats n’est fondamentale que quand ou si on l’aborde sous l’angle de l’ingénierie publique locale disponible ou facilement mobilisable, et que, dans le même temps, on clarifie le rôle et les limites de l’action publique. Cela permet aussi incidemment de s’affranchir du débat, plutôt stérile, sur l’opposition entre territoires institutionnels et territoires fonctionnels… Ainsi, aborder la mutualisation et l’ingénierie publique locale sous l’angle de leurs fonctions stratégiques change le prisme et permet souvent de dépasser la simple logique de répartition des compétences entre types de collectivités ou entre les EPCI et leurs communes membres. Cela permet aussi de « tordre le cou » à l’utopie d’une intercommunalité « omnipertinente » et « omnisciente », et de générer des coopérations avec d’autres niveaux institutionnels. Les réponses apportées à cette question des périmètres renvoient à des conceptions différentes de l’action publique, mais toutes devraient être tendues vers un même but : l’efficience.

La notion centrale de la gouvernance Faisant référence à la pluralité et à la diversité des acteurs en jeu dans la construction de l’action publique locale, la gouvernance est une notion centrale dans la question de la recomposition ou de la refondation de l’ingénierie publique locale. La capacité à s’entendre sur des modes d’action pour le développement du territoire, ou du moins des objectifs communs, est l’un des enjeux auxquels les collectivités locales et leurs satellites font déjà face. La profusion des acteurs implique de facto une profusion d’ingénieries, et cela va de soi, de qualités disparates. À l’heure actuelle, dans une situation où les territoires disposent d’une réelle autonomie de décision mais de marges de manœuvre restreintes, la nécessité n’est pas tant de produire des ressources d’ingénierie sur le territoire que de mettre l’existant en synergie, de « fluidifier » les relations entre les différents échelons ou entre les communes elles-mêmes ou les EPCI et leurs communes membres, d’améliorer la complémentarité, de combler les manques, voire d’anticiper les besoins d’ingénierie nouvelle pour une plus grande efficience de l’action publique locale. La gouvernance est également centrale pour éviter tout risque de recomposition simplement techniciste de l’ingénierie publique locale ; ce qui peut être un risque dans les processus de mutualisation…

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L’interterritorialité, une nécessité

L’enchevêtrement des compétences entre échelons de collectivités, la nécessité d’adopter une approche globale dans les politiques publiques et la recherche d’économies poussent les territoires à développer entre eux un certain nombre de coopérations, phénomène que le géographe Martin Vanier désigne sous la notion d’« interterritorialité ». Le discours classique de simplification du « millefeuille territorial » répond en partie à la logique d’identification du territoire pertinent de l’action publique : à la région la stratégie, la solidarité au département, la proximité à la commune. Or, dans un système où la prise de décision est de plus en plus complexe, où les problématiques s’affranchissent des frontières administratives, les territoires ne peuvent plus répondre seuls et de manière pertinente aux enjeux sociaux, économiques et culturels actuels et encore moins futurs… En cela, l’interterritorialité apparaît comme une nécessité : faciliter la conception de l’action publique en répondant par le dialogue aux problématiques transversales, en développant les partenariats, la complémentarité entre acteurs. L’un des enjeux de l’interterritorialité, et dans l’immédiat, des schémas de mutualisation et des SDCI, est de parvenir à l’articulation entre les acteurs et leurs champs de compétences, et non nécessairement à la clarification de ces compétences. L’interterritorialité doit permettre aux territoires de prendre conscience de la nécessité de mutualiser les actions et de les coordonner à des échelles plus larges. Sous la pression normative et budgétaire, chaque territoire pris individuellement ne peut mettre en place toutes les politiques pour répondre efficacement à ses besoins.

Introduction

Manager les processus de mutualisation

Enfin, face à la nécessité d’une plus grande efficience de l’action publique, l’interterritorialité ne doit pas seulement être conçue comme un palliatif face à l’enchevêtrement des compétences mais comme une solution d’avenir aux difficultés techniques, juridiques et financières rencontrées par les collectivités locales sans distinction de taille. Elle doit permettre de poser les jalons d’une nouvelle organisation territoriale : arriver non seulement à s’accorder sur une vision commune, des moyens à mettre en œuvre, et une harmonisation des différentes échelles de l’interterritorialité (SCOT, pays, conseils de développement, etc.) permettant de coordonner les financements et de mettre en œuvre un pilotage commun de projets sur des problématiques transversales aux territoires. Le schéma ci-après (réalisé en août 2015 après la promulgation de la loi NOTRe) présente « simplement » les impacts des dernières réformes territoriales (y compris la clause de revoyure des SDCI issue de la loi RCT de décembre 2010) en matière d’évolution des (périmètres de) compétences. Y ajouter ne serait-ce qu’une couche supplémentaire présentant l’impact d’autres lois ou projets de loi en cours le rendrait illisible… Il est assez simplificateur mais permet d’appréhender la complexité du contexte dans lequel doit s’organiser désormais la mutualisation dans le « bloc communal », pratiquement sans distinction de taille ou de moyens…

Introduction

Transfert autorité gestion fonds européens

Loi « Régions »

Lois MAPTAM et ALUR

Loi RCT 2010

CHSCT

Diagnostic Risques Psychosociaux

Elections professionnelles

2014

Création Métropole de Lyon

Loi NOTRe

CTAP Conférences Territoriales de l’Action Publique

DEURD Plan prévention Risques PsychoSociaux

2015

Collectivités Uniques Guyane et Martinique

CPER

Nouvelles gouvernances…

1/10 -> 31/12 Schémas Mutualisations

Plus de 700 EPCI impactés

31 décembre Caducité POS (obligation transformation PLU)

Pouvoir réglementaire « encadré »

1er janvier Suppression SAN

Transfo 3 CA en CU

1er janvier Métropoles MGP et MAMP

Rationalisation carte syndicale (5.500 concernés – suppression obligatoire des doubles emplois exercice bénévole fonction délégué)

15 septembre Mise en œuvre SDCI avec accord communes

Processus fusions EPCI

30 juin Nouveau report bonification DGF si commune nouvelle

D’ici Août 2016 Cession >2/3 actions SEM et SPLA départementales si objet social correspond à compétence autre collectivité

1er janvier Nouvelles régions

Non cumul des mandats

Présidentielles & Législatives

Impact effets de seuil à mesurer (PLH, PCAET, loi SRU, etc )

1er janvier Achèvement carte et conformité des SCoT

1er janvier Transfert ports non autonomes de l'Etat

2017

Revoyure CPER

31 décembre Fin des aides aux entreprises

1er janvier Adoption SRDE2i

Juin SRADDET + PRPGD

Décret devant rationaliser « Schématologie » régionale (SRIT, SRI, SRCE, SRESRI, plan économie circulaire,

dispositions spécifiques non traitées dans ce schéma

AOT non urbains, réguliers et à demande (dérogation SMAO)

1er janvier Si défaut convention, transfert auto de 3 groupes compétences aux métropoles

1er janvier Prise possible compétence ADS

1er janvier Compatibilité PLU Grenelle 2

1er janvier Report MGP : politique 1er janvier 2020 habitat et aménagmnt Compétences + OPH rattachés à obligatoires EPCI Eau et Transfo. EPCI : er 1 janvier Assainissement • en CU si perte Compétences qualité chef lieu Report obligatoires AAGV + Région 1er janvier 2018 Dévéco + déchets • en CA si CC > 50.000 Compétence hab. et UU > 15.000 Compétences hab. obligatoire optionnelles Eau + GEMAPI Assainissement 31 décembre mars (3 ans ALUR) Mise en œuvre PLUi sauf renonciation SDCI sans accord 1er janvier communes Promotion tourisme Compétence optionnelle octobre Maisons services au Décentralisation public stationnement 31 décembre PCAET (EPCI >50.000 hab.)

Loi sur modalités élections suffrage direct universel des élus communautaires et métropolitains

Stratégie emploi coordonnée Etat Coélaboration SRDE2i métropoles

CTAP : examen organismes créés par les départements pour concourir au développement économique…

1er janvier SASP Schéma accessibilité services au public (avec l’Etat)

Objectif 1.000 Maisons

Délégation possible aux Départements

janvier Versement document urbanisme Géoportail

31 mars Adoption SDCI + état des lieux compétences EPCI et syndicats

Contractualisation…

décembre Elections régionales

Compétence exclusive régime aides entreprises

Assistance Technique communes yc habitat, aménagement et voirie

Expérimentation certification comptes (fonctionnement >200 M )

2016

Création étude impact sur coût fonctionnement pour toute opération d’investissement (seuil fixé par décret)

PLF 2016 • Réforme DGF ? • Coefficient d’Intégration et de Mutualisation ?

Impact seuil 15.000 habitants

HCT, CNCTDC, OGPL, DNT…

Elargissement actionnariat SEMOP / SEMAOU

Compétence exclusive « bloc local » aides immobilier entreprises

30 juin • fin ATESAT • Contrats de Ville

Unification possible TH, TFB, TFNB…

OT communaux transformés en BI OT intercommunaux

AD’AP Diagnostics énergétiques

Fusions avant 31/12/2015

Mars Elections départementales

Loi « Commune nouvelle »

•

Compétences partagées : culture, sport, tourisme, promotion langues régionales et éducation populaire • Mutualisations, coopérations et partage de biens facilités (pour les CC notamment) • Assouplissements sur situation des agents • Compétences Métropole en substitution du Département

Transfo 2 CA en CU

1er janvier (9+2) métropoles de droit commun

Comité Interministériel sur la Ruralité

Réforme administration Territoriale Etat

Fin tarifs réglementés

Manager les processus de mutualisation

Transverse

EPCI

COMMUNES

DEPARTEMENTS

REGIONS

NOTRe :Suppression Clause Compétence Générale

Introduction Délégation possible

Elections professionnelles EPCI fusionnés

Une « libéralisation » opportune des relations conventionnelles La mutualisation concerne aujourd’hui prioritairement les EPCI et leurs communes membres, le plus souvent sur de la mise à disposition d’effectifs (de manière individuelle plus que collective, fonctionnels plus qu’opérationnels), la prestation de services (logique de plate-forme de services aux petites communes le plus souvent), le groupement de commandes ou le partage de biens. Il apparaît pourtant nécessaire, d’une part, d’élargir le spectre des mutualisations (régions-pays, départementsEPCI ou départements-satellites, etc.) et, d’autre part, de contraindre réellement le processus de mutualisation via la constitution de services partagés ou de services communs ; ou, plus efficace encore, par la gestion unifiée ou le transfert de compétences. En effet, face à la complexification croissante des normes et réglementations, la mutualisation ascendante permet aux petites communes de disposer d’une « masse critique » pour avoir accès à certaines prestations, réaliser certains projets. Bien qu’encore difficile à accepter dans certains cas, les acteurs prennent progressivement conscience de l’intérêt et la nécessité de coordonner les actions par la mutualisation. Un risque demeure cependant. La mutualisation au sens de la loi de réforme des collectivités territoriales (RCT) de 2010 restait trop réductrice en ne s’inscrivant pas dans une approche plus large de la recomposition de l’action et de l’ingénierie publique locale. Dans le cadre de l’élaboration de la loi NOTRe, les débats entre parlementaires se sont plutôt limités au cadre institutionnel strict de la répartition des compétences, des moyens, etc., tout en introduisant ici ou là (et heureusement) de la souplesse pour encourager la mutualisation. Il eût mieux valu dans cette loi un traitement à part entière des enjeux de mutualisation et de coopération, en utilisant une dénomination ambitieuse (ou créatrice d’ambitions) de type « mutualisation des services et de l’ingénierie publique ». Cela aurait sans doute donné un début de cadre également aux conférences territoriales de l’action publique et cela aurait sans doute permis de réaborder la création d’incitations financières à la mutualisation (comme « feu » le coefficient de mutualisation ou d’autres à inventer comme le coefficient de « mutualisation des investissements »). Le législateur a préféré une approche moins contrainte en libéralisant les relations conventionnelles entre communes et communautés, accentuée par la jurisprudence ou les dernières directives communautaires. Ainsi, le terme « convention » est cité 198 fois dans la loi NOTRe : il renvoie à l’intelligence des territoires, à s’organiser « à la carte » pour tenir compte des spécificités des territoires… La « convention » devient l’outil de droit commun de la mise en œuvre de la réforme territoriale, et se retrouve au cœur des mutualisations et coopérations à venir.

Il est impératif de continuer à évacuer les idées reçues et de tenir un discours de vérité sur les enjeux de la mutualisation pour les communes et leurs communautés. L’accord de volontés peut être acquis par avance, mais, le plus souvent, il se construit progressivement avec méthode et pédagogie. Il est bien évidemment essentiel d’expliciter les « concepts » et de décrire les différents modèles de mutualisation (expliquer ce qu’est la mutualisation mais aussi ce qu’elle n’est pas), il faut surtout l’illustrer par des exemples concrets et aussi convaincants que possible. Le contexte actuel (réforme territoriale, réduction drastique des moyens…) nous invite à tenir plus que jamais un discours de vérité sur les enjeux de la mutualisation… Compte tenu du poids des contraintes, celle-ci sera, dans les prochaines années, le principe d’organisation de droit commun de l’administration locale. Il nous semble opportun, aujourd’hui, d’afficher clairement cette perspective et d’en décrire les implications (rationalisation des moyens, recherche d’efficience, diminution des effectifs…). Les seules marges de manœuvre du « bloc communal » résident finalement dans la contextualisation des enjeux de la mutualisation. La définition des objectifs visés et leur hiérarchisation déterminent toujours le degré d’acceptabilité de la démarche par les élus. Il faut adapter la « lecture » des enjeux à la situation propre de chaque commune (ville-centre / périphérie, grande commune / petite commune)… Introduction

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La mutualisation, futur principe d’organisation de droit commun de l’administration locale ?

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