Mettre en oeuvre la gemapi gestion des milieux aquatiques et prevention des inondations

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Issue de la loi Maptam, la compétence Gemapi est une compétence obligatoire attribuée au bloc communal depuis le 1er janvier 2018. Elle pose la question de ses limites et de sa coordination avec d'autres (comme la gestion des eaux pluviales, compétence à part entière depuis la loi 3 août 2018). Elle implique une restructuration de la gouvernance locale qui doit intégrer la stratégie d'organisation des compétences locales de l'eau (la Socle).

Elle a des conséquences sur la répartition des responsabilités au regard du niveau de protection des populations.

Si l'ouvrage entend répondre à toutes les questions organisationnelles et juridiques, il présente aussi tous les aspects techniques et financiers à prendre en compte : digues et aménagements hydrauliques, niveau de protection assuré sur un territoire donné, obtention de l'autorisation administrative préfectorale, moyens de financement.Tous ces points font l'objet d'une expertise juridique. Un développement spécifique des risques « submersion marine » et « inondation par ruissellement » est aussi intégré.

Cette mise à jour explicite les nouveaux textes parus en 2019. Le décret du 28 août 2019 et l'arrêté EDD (étude de dangers) du 30 septembre 2019 apportent des adaptations demandées par les collectivités : possibilité de reporter de 18 mois les délais de dépôt des dossiers de demandes d'autorisation, nouvelle définition des aménagements hydrauliques et nouvelle évaluation de leur niveau de protection avec une EDD spécifique, démarche « multiscénario » pour déterminer le niveau de protection d'un système d'endiguement ... Enfin, un arrête du 22 juillet 2019 et un décret du 5 juillet 2019 ont concerné les aléas et les scénarios à prendre en compte.

Ce document de référence, parrainé par l'AdCF est indispensable aux communes et EPCI à fiscalité propre, aux départements et aux régions pour mettre en œuvre la Gemapi.

Ingénieur diplômé d'AgroParisTech, Joël Graindorge s'est orienté très tôt vers le développement, l'aménagement et l'environnement. Entré dans la fonction publique en 1980 comme directeur d'études en aménagement et urbanisme, il a été longtemps directeur général des services techniques d'une communauté d'agglomération de 95 000 habitants, et est aujourd'hui en retraite.

Docteur en droit public (Paris II) et diplômé de Sciences Po Paris, Éric Landot est avocat au barreau de Paris. Il a été chargé d'études à l'Association des maires de France. Le cabinet qu'il a fondé est dédié au droit public et privé des collectivités locales. Il a rédigé plus de 1 200 articles et 31 ouvrages.

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Mettre en œuvre la Gemapi - Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

Mettre en œuvre la Gemapi

Mettre en œuvre la Gemapi

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations

d’EXPERTS Aménagement, urbanisme & développement territorial

[Photo Une : © AdobeStock – net_stalker] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1719-9

Joël Graindorge Éric Landot

Mettre en œuvre la Gemapi

Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations Joël Graindorge Directeur général des services techniques (ER) Éric Landot Avocat fondateur du cabinet Landot & associés

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 802 Mai 2020

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Il est interdit de reproduire intégralement ou partiellement la présente publication sans autorisation du Centre Français d’exploitation du droit de Copie.

CFC 20, rue des Grands-Augustins 75006 Paris.

Tél. : 01 44 07 47 70

© Territorial, Voiron ISBN : 978-2-8186-1719-9 ISBN version numérique : 978-2-8186-1720-5 Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Juin 2020 Dépôt légal à parution

Sommaire Préface Un bel outil de travail au service des territoires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Introduction Le contexte et les objectifs de la réforme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

Partie 1 Le mécanisme de création et les contours de la compétence Chapitre I Une compétence obligatoire et affectée au bloc communal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 A - La priorité au niveau local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17 1. Les directives européennes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

2. De la stratégie nationale à l’action locale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.17

3. La rénovation de la gouvernance locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Le transfert aux EPCI à fiscalité propre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.19 1. Une échéance à 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.19

2. L’enchaînement des textes et le calendrier : 2018, 2020 et 2024 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.20

3. Un cas particulier : celui des communautés de communes qui ont pris cette compétence par anticipation de manière fragmentaire, entre 2014 et 2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.23

C - Les conséquences sur les structures existantes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 1. L’évolution des syndicats ayant déjà la compétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.24

2. Les conséquences du transfert. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.25

D - Les délais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.27

Chapitre II Le contenu de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 A - Deux ensembles. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29 1. Le socle de base . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.29

2. Les « compétences partagées » (ou « missions communes ») qui croisent des compétences de différents acteurs . . . .

p.30

3. Précisions sur les contours de ces missions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.31

4. Le cas de la compétence « eaux pluviales ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Une compétence à deux volets . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40 1. Les risques relevant de la Gemapi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les risques spécifiques aux submersions marines. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Chapitre III La responsabilité administrative et pénale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 A - Le pouvoir de police générale et spéciale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 B - Les responsabilités des collectivités compétentes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 1. La loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 (dite loi Maptam). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.50

2. Le décret du 12 mai 2015 sur l’intégrité des ouvrages et les travaux de tiers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.53

Sommaire

Mettre en œuvre la Gemapi

C - Quels risques « inondation » ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

3

C - Une protection spécifique pour qui sait bien utiliser la loi Fauchon et la loi Maptam . . . . . . . . . p.53 1. Distinguer les responsabilités. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.53

2. Une responsabilité appréciée à l’aune des compétences de chacun . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La protection générale de la loi Fauchon. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La protection indemnitaire (voire pénale ?) propre au droit de la Gemapi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.56

Partie 2 La mise en œuvre Chapitre I Le transfert de la compétence à des groupements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 A - Un transfert à terme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 B - De nombreuses solutions à bâtir au cas par cas avant 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60

Chapitre II Le rôle et la création des EPTB et EPAGE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 A - Présentation générale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 1. Trois étages sont au maximum prévus par le droit de la Gemapi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.62

2. La plus-value du label « EPTB » est à apprécier au cas par cas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les relations entre les EPCI et les EPAGE ou EPTB pourront reposer sur un transfert de compétence classique ou une délégation de compétence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. De nombreux montages contractuels sont également possibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Des situations qui, in fine, s’avéreront contrastées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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6. Transfert, délégation, sécabilité… : la loi de 2017 apporte des modifications . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.67

7. La plupart des régions se structurent avec deux ou trois niveaux, surtout en recourant au transfert de compétences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Rôle et missions des EPAGE et EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 C - Choix à opérer et procédures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71 1. Choix à opérer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.71

2. Les prérogatives du préfet coordonnateur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Le périmètre d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. La procédure simplifiée de transformation des syndicats existants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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5. Les deux procédures de création des EPAGE ou EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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D - Une compétence à la carte ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79 E - Transfert et délégation de compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 F - Le SDAGE : un outil de rationalisation des structures de gestion de l’eau. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.83 1. L’articulation SDAGE, PGRI, EPAGE et EPTB. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.83

2. Un vaste changement de paradigme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. La Socle annexée au SDAGE : pour une gouvernance rénovée du cycle de l’eau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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Mettre en œuvre la Gemapi

G - La doctrine des bassins. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.90

4

1. Le bassin Rhône-Méditerranée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Le bassin Adour-Garonne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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H - La coordination des acteurs via un PAIC (avec l’exemple ligérien) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95

Sommaire

Chapitre III Le financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96 A - L’impact financier. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96 B - La taxe Gemapi. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.96 1. Le budget général et la redevance pour service rendu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.96

2. Une taxe facultative, plafonnée et affectée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Autres aspects financiers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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4. Le rôle des conseils départementaux et des régions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

p.99

Chapitre IV Les conditions d’exercice en domaine privé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 A - La déclaration d’intérêt général. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 B - Les servitudes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 1. Les servitudes rattachées à la procédure de DIG. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 2. Les servitudes spécifiques en matière de protection contre les inondations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102

Chapitre V La mission d’appui . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 A - Sa composition. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 B - Ses objectifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 C - Un exemple : le bassin Loire-Bretagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.105

Partie 3 Les ouvrages en vue de prévenir les inondations Chapitre I Les objectifs du décret « Digues ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 A - Des performances affichées et connues . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 B - Les principes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 C - Un changement de paradigme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112

Chapitre II Système d’endiguement et aménagements hydrauliques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 A - Le système d’endiguement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 1. Un système complexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113 2. Un système défini par la collectivité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 3. Un nouveau classement et un calendrier progressif . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.115 4. L’entretien des ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.116

B - Les aménagements hydrauliques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.117 1. Modalités en fonction des types d’ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120 2. Mise à disposition des digues appartenant à des personnes morales de droit public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120 3. Mise à disposition des ouvrages et infrastructures appartenant à des personnes morales de droit public . . . . . . . . . . . p.123 4. Mises en servitude d’ouvrages et d’infrastructures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 5. Modalités juridiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.124

Sommaire

Mettre en œuvre la Gemapi

C - Mécanismes de mise à disposition des ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.120

5

Chapitre III Les autorisations administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 A - La modification de la nomenclature « eau » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 B - Les autorisations des systèmes d’endiguement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 1. Premier cas : au moins une digue déjà autorisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 2. Deuxième cas : aucune digue autorisée . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126 3. Cas des ouvrages « classés d’office » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126

C - Les autorisations des aménagements hydrauliques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128 D - Le dossier de demande d’autorisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.129 1. Premier cas : la procédure allégée sans travaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.129 2. Deuxième cas : la procédure complète avec travaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.129

E - Les classes d’ouvrages et les délais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130 1. Les ouvrages de protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.130 2. Les barrages et ouvrages assimilés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131 3. Les délais . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.132

Chapitre IV Le niveau de protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134 A - Le niveau de protection du système d’endiguement défini par la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134 B - Des définitions complémentaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134 1. Niveau de sûreté d’un tronçon d’ouvrage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.134 2. Niveau de protection d’une personne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135 3. Niveau de sécurité d’une personne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135

C - Les différentes situations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135 1. Qu’est-ce qu’une digue ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.135 2. Digues assurant un niveau de protection pour Q30. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.136

D - Les performances des systèmes d’endiguement autorisés après 2020. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137 E - Le maintien de la performance : l’entretien et la surveillance des ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137 1. Le dossier technique du système d’endiguement (R.214-122, I). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137 2. Le document d’organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 3. Le registre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138 4. Le rapport de surveillance périodique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.138

Chapitre V Les objectifs de l’étude de dangers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140 A - Les ouvrages concernés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140 B - Les objectifs inscrits dans le décret. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140 1. Le cas des systèmes d’endiguement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.140 2. Le cas des barrages ou conduites forcées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141

Mettre en œuvre la Gemapi

3. Les actualisations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142

6

Chapitre VI L’arrêté « Études de dangers ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 A - Les dispositions communes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 B - Le système d’endiguement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.143 C - Les aménagements hydrauliques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145

Sommaire

D - Le plan de l’EDD du système d’endiguement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 1. Le résumé non technique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.147 2. Présentation générale du système de protection contre les inondations et les submersions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.148 3. Analyse des risques et justification des performances . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.149

Partie 4 L’interface avec la compétence « gestion des eaux pluviales urbaines » Chapitre I Définition et complémentarité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.153 Chapitre II Le service public de gestion des eaux pluviales urbaines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.154 A - Une compétence nouvelle et parfois facultative. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.154 1. Les évolutions juridiques de la compétence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.154 2. L’inventaire des ouvrages. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.156

B - Le périmètre du service public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.157 1. Une définition à préciser. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.157 2. Périmètre et zonage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.157 3. Zonage et communauté d’agglomération . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158

C - Une compétence partagée. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158 1. Les espaces publics multifonctionnels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158 2. Les ouvrages de la voirie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159 3. Les cours d’eau ou espaces naturels aménagés et anthropisés. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159 4. Le réseau unitaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.159

Chapitre III Le risque d’inondation par ruissellement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 A - Le contexte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 B - Le contenu. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.160 C - Les principaux facteurs et leurs conséquences. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161 1. Les facteurs à prendre en compte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161 2. Les impacts des inondations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162

D - Les stratégies et mesures à adopter . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162 1. Une gestion par niveau de service . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162 2. La stratégie proposée par l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.163 3. Les mesures à mettre en œuvre. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.164

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.166 Annexe Stratégie nationale et outils de prévention des inondations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167

Sommaire

Mettre en œuvre la Gemapi

Chapitre IV Le budget et le financement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.165

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Préface Un bel outil de travail au service des territoires L’étude réalisée par Joël Graindorge et Éric Landot sur la mise en œuvre de la compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (dite Gemapi) est aujourd’hui rééditée par Territorial Éditions en partenariat avec l’Assemblée des communautés de France. Cette nouvelle édition intègre les évolutions apportées au cadre réglementaire de la Gemapi par la loi no 2017-1838 du 30 décembre 2017. À l’heure où les territoires élaborent leurs stratégies de mise en œuvre de la compétence, cette étude mérite d’être saluée à plusieurs titres.

Toutes les communautés et métropoles sont devenues compétentes à titre obligatoire en matière de Gemapi au 1er janvier 2018. Elles sont confrontées aujourd’hui à la nécessité d’établir des diagnostics afin de mettre en évidence les enjeux de leurs territoires, les besoins, les différents scénarios d’organisation possibles, le mode de financement de ces nouvelles missions… Si l’importance d’agir au niveau local et de façon coordonnée en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations est incontestable, la compétence Gemapi reste complexe dans sa définition et sa mise en œuvre, lourde d’implications pour les territoires, et pâtit encore de certains flous juridiques.

L’ouvrage Mettre en œuvre la Gemapi constitue un outil précieux afin d’accompagner et d’éclairer ces débats de la façon la plus objective et informée possible. Elle a été rédigée par un professionnel qui a longtemps exercé les fonctions de directeur général des services techniques au sein de la communauté d’agglomération du Pays voironnais, aux côtés de son président Jean-Paul Bret, vice-président de l’AdCF. Joël Graindorge connaît ainsi parfaitement le défi qui attend les communautés et les métropoles. Éric Landot, spécialiste du droit, accompagne de nombreux territoires dans cette prise de compétence. Ses connaissances et son expérience de terrain sont également très appréciables.

Un besoin de clarification La mise en œuvre de la compétence Gemapi va prendre du temps. Certaines dispositions de la loi s’inscrivent dans une période « transitoire » s’achevant au 31 décembre 2019. Ce calendrier de travail est impératif afin de garantir la mise en œuvre de stratégies concertées et durables, s’inscrivant dans de vraies logiques de bassin-versant et s’appuyant sur des organisations locales pérennes et adaptées aux enjeux des territoires. C’est donc bien avec ces perspectives de moyen terme qu’il faudra analyser l’exercice de la Gemapi.

Pour autant, plusieurs questions méritent encore des réponses de la part des ministères concernés, voire des clarifications législatives. Les contours de la Gemapi comportent leur part d’imprécisions, et l’exercice de définition du « Gemapi » et du « hors Gemapi » reste une difficulté pour les gestionnaires. Si le régime de responsabilité auquel est soumis le gestionnaire « gemapien » a été précisé par la loi du 30 décembre, il reste encore complexe. Le cadre de la compétence apparaît peu adapté à certains territoires présentant des caractéristiques particulières (littoraux, corridors fluviaux, outre-mer…). Enfin, le mode de financement proposé pour la compétence ne répond ni à l’enjeu fondamental de la solidarité de bassin-versant, ni au volume d’investissement à prévoir pour une mise en œuvre efficace de la compétence. L’AdCF s’est prononcée, à plusieurs reprises, en faveur d’une remise à plat de ce dispositif.

Jean-Luc Rigaut Président de l’Assemblée des communautés de France1, maire d’Annecy, président de la communauté du Grand Annecy

1. L ’Assemblée des communautés de France (AdCF) est la fédération nationale des élus de l’intercommunalité. Elle rassemblait en 2017 près de 1 000 intercommunalités (dont 18 métropoles, 207 communautés d’agglomération et urbaines et 730 communautés de communes) représentant plus de 80 % de la population française.

Préface

Mettre en œuvre la Gemapi

Notre association continuera de se mobiliser au niveau national pour faire entendre la voix des territoires et pour faire évoluer le cadre législatif, si nécessaire, afin d’en garantir la mise en œuvre la plus adaptée possible. Il reste que, localement, c’est bien aux territoires qu’il revient le passionnant et difficile travail d’organisation et d’exercice de la compétence. Gageons que cette étude, par son panorama complet et accessible, les y aidera.

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Introduction Le contexte et les objectifs de la réforme La prévention des inondations fluviales et des submersions marines est un enjeu majeur sur les plans national et local, compte tenu de ses conséquences humaines et financières. Ce sont en effet 17 millions d’habitants qui sont exposés à ce risque dont 6 millions sur le littoral, cette population passant à 14 millions pendant la période estivale (étude EPRI 2011 intitulée « Première évaluation nationale des risques d’inondation – Principaux résultats », Ministère chargé de l’Environnement, 2012).

La tempête Xynthia de fin février 2010 sur le littoral atlantique, les graves inondations dans le Var, dans le Sud-Ouest ou en Bretagne en 2014, la multiplication de ces phénomènes avec le réchauffement climatique ont imposé une structuration de la politique menée en ce domaine : « L’état de catastrophe naturelle a été déclaré pour 566 communes en hiver 2013-2014 contre 466 au printemps 2013. À des degrés divers, environ 19 000 communes sont ainsi soumises à ce risque qui a fait plus de 200 victimes et généré plus de 20 milliards d’euros de dommages entre 1982 et 2010. » (source : Ministère du Développement durable) Pourtant, il n’y a eu aucun événement majeur ces quinze dernières années en France, même si les phénomènes se multiplient. La crue de la Seine en 1910 avait coûté 1,4 milliard d’euros. Si une telle crue de la Seine se produisait aujourd’hui, elle coûterait 30 à 40 milliards d’euros (en incluant les dommages aux réseaux de transport, d’électricité et de télécommunications).

Quatre types de dommages peuvent affecter les territoires : - l es dommages aux personnes (accidents, conséquence psychologique, difficultés financières) ; - la détérioration du système économique (dommages aux réseaux, aux entreprises, aux bâtiments, chômage technique, paralysie économique des territoires, coûts de réparation et reconstruction) ; - les atteintes à l’environnement (pollutions directes ou indirectes venant de sites industriels impactés ou d’exploitations agricoles, érosion massive, catastrophes technologiques majeures comme celle de Fukushima) ; - l es dégradations du patrimoine culturel (atteintes de sites culturels irremplaçables).

Il était donc impératif d’améliorer la sécurité des populations exposées, de diminuer les coûts des dommages et de réduire significativement les délais de retour « à la normale ». Cette stratégie nationale de prévention des risques d’inondation devait toutefois être déclinée au niveau local.

En effet, la construction et l’entretien des ouvrages de prévention relevaient d’une compétence facultative, non affectée, émiettée et partagée entre de multiples acteurs (État, collectivité, propriétaires privés…). De nombreuses digues, par exemple, se retrouvent alors sans gestionnaire « connu ». La conséquence était une grande disparité de situations avec, de plus, des ressources financières non garanties. Et cela conduisait bien souvent à un manque de vision stratégique à l’échelle du bassin-versant et à un manque de lisibilité sur une unité hydrographique cohérente, avec comme conséquence l’incohérence des actions, et sur le manque de capacité des maîtres d’ouvrage à agir.

C’est pourquoi la loi no 2014-58 du 27 janvier 2014 de la modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a, dans ses articles 12, 26, 43 et 56 à 59, instauré une nouvelle compétence Gemapi (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). Cette compétence devient obligatoire et ciblée puisqu’elle est confiée au bloc communal, c’est-à-dire aux communes et aux EPCI à fiscalité propre. Elle a pour conséquence d’assurer une couverture totale du territoire pour mettre en œuvre cette compétence et d’avoir un interlocuteur local identifié pour l’État. Elle permet également de rendre plus cohérentes et coordonnées les actions et opérations liées à l’entretien et la restauration des milieux aquatiques (qui sont inscrits dans cette nouvelle compétence), la gestion permanente des ouvrages hydrauliques, la maîtrise de l’urbanisation dans les zones exposées et celles concernant le petit cycle de l’eau. Enfin, même si ce n’est pas un objectif affiché, elle permet aussi à l’État de se « décharger » de ses ouvrages de lutte contre les inondations au « profit » de ce bloc communal.

Introduction

Mettre en œuvre la Gemapi

Rappelons cependant qu’avant même la création de la compétence Gemapi, c’est la loi Grenelle II (art. 220) qui a constitué une avancée notable en insérant l’article L.562-8-1 dans le Code de l’environnement. Les ouvrages de prévention des inondations et des submersions doivent désormais « satisfaire à des règles aptes à en assurer l’efficacité et la sûreté ». Un décret en Conseil d’État devait fixer ces obligations et les délais de mise en conformité (ou, à défaut, la neutralisation de l’ouvrage). Ce décret, dont l’élaboration a débuté en 2012, n’est paru que le 14 mai 2015 car il posait des questions de gouvernance locale qui, comme évoqué ci-avant, n’étaient pas résolues.

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La compétence est obligatoire depuis le 1er janvier 2018 (échéance reportée avec la loi NOTRe), alors que la loi Maptam la prévoyait au 1er janvier 2016. À cette échéance, la compétence s’est alors trouvée immédiatement transférée aux EPCI à fiscalité propre. Avant cette échéance, elle était facultative, mais elle pouvait, bien entendu, être adoptée par anticipation par la commune et l’EPCI. Une exception : les métropoles dont l’exercice est obligatoire de plein droit depuis 2016, sous quelques réserves.

Cependant, il est évident que la compétence Gemapi et les missions qui en découlent font partie intégrante de celles du grand et du petit cycle de l’eau. La structuration de la gouvernance locale de la Gemapi doit donc être appréhendée dans une approche globale à l’échelle de bassins versants cohérents. C’est bien l’objet de la stratégie d’organisation des compétences locales de l’eau (la Socle) qui doit être annexée au SDAGE et dont le premier établissement doit être arrêté au plus tard le 31 décembre 2017 par le préfet coordonnateur de bassin après avis du comité de bassin, cela en conformité avec l’arrêté de la ministre de l’Écologie en date du 20 janvier 2016.

Après beaucoup de débats intenses, la nouvelle loi no 2017-1838 du 30 décembre 2017 relative à l’exercice des compétences des collectivités territoriales dans le domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations (NOR: INTX1730876L) a assoupli la mise en œuvre de la compétence Gemapi : actions prolongées pour les départements et régions, responsabilité limitée à l’entretien des ouvrages avant autorisation, possibilité pour un syndicat mixte ouvert d’adhérer à un autre syndicat mixte ouvert, moins de restrictions aux délégations de compétence, sécabilité des missions confirmée, et des clarifications attendues sur les missions du cycle de l’eau… sont autant d’évolutions inscrites dans cette loi (sur cette loi, lire la note interministérielle d’information INTB1804185J du 3 avril 2018).

Mettre en œuvre la Gemapi

Il faut dire que cette loi était très attendue et fortement demandée par les collectivités locales car, si certains territoires étaient bien structurés pour exercer la compétence, la plupart étaient insuffisamment préparés et émettaient un certain nombre de critiques sur le dispositif, compte tenu du contexte et du travail important à engager. Le gouvernement avait donc annoncé une initiative législative pour assouplir les conditions de création et de transfert de la compétence Gemapi. MM. Marc Fesneau et Richard Ferrand, présidents des groupes Mouvement démocrate et apparentés et La République en marche, ont alors souhaité concrétiser, par une proposition de loi conjointe, cette volonté du gouvernement. Si le texte n’est pas long, il faut souligner que l’élaboration de la loi est le résultat d’un travail important réalisé par les parlementaires mais aussi le gouvernement…, même si certaines réserves subsistent de la part d’associations d’élus comme l’AMF et l’AdCF. En définitive, comme le souligne le Cabinet Landot dans son blog, « On a pu constater au fil des amendements une forte volonté du législateur et du gouvernement de s’appuyer sur les remontées de terrain pour rendre les mécanismes plus opérationnels et plus adaptés aux difficultés rencontrées sur les territoires. »

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Le décret no 2019-119 du 21 février 2019 « portant diverses dispositions d’adaptation des règles relatives aux ouvrages hydrauliques » a formalisé (confirmé !) ce dispositif, notamment en permettant aux départements et régions, à titre dérogatoire, de continuer à gérer des ouvrages de prévention des inondations dans le cadre d’une convention avec l’EPCI concerné.

Par ailleurs, attendue et débattue depuis plusieurs mois, la loi no 2018-702 du 3 août 2018, relative à la mise en œuvre du transfert des compétences « eau » et « assainissement » aux communautés de communes (NOR: INTX1801143L) est donc enfin parue au JO du 5 août (https://www.legifrance.gouv.fr/eli/loi/2018/8/3/INTX1801143L/ jo/texte/fr). Elle est venue « clarifier » la situation de la compétence « eaux pluviales urbaines » en en faisant enfin de nouveau une compétence à part, même si ses contours restent discutés !

Enfin, une instruction du gouvernement du 6 février 2019 (publiée le 15 février) a précisé les thèmes prioritaires d’actions de l’État (et de ses services) en matière de prévention des risques naturels et hydrauliques pour 2019 à 2021 (NOR: TREP1901711J).

En 2019, plusieurs textes sont venus modifier sensiblement les dispositions concernant les ouvrages de prévention des inondations, le décret n° 2019-895 du 28 août 2019 portant diverses dispositions d’adaptation des règles relatives aux ouvrages de prévention des inondations. Celui-ci était attendu par les collectivités compétentes en Gemapi qui avaient demandé des adaptations aux règles relatives aux ouvrages de prévention des inondations pour faciliter leur mise en œuvre. Les gestionnaires avaient fait remonter (notamment par l’intermédiaire de l’AdCF) que certaines mesures étaient compliquées à mettre en œuvre ou pas assez précises.

Une évolution importante introduit en particulier la possibilité de reporter de 18 mois les délais de dépôt des dossiers de demandes d’autorisation des systèmes d’endiguement et des aménagements hydrauliques. Autre évolution significative, celle concernant les aménagements hydrauliques de stockage préventif des venues d’eau : leur définition est précisée et l’évaluation de leur niveau de protection est modifiée. Ceci induit une EDD (étude de

Introduction

Mettre en œuvre la Gemapi

dangers) spécifique. Pour les systèmes d’endiguement, les critères de classement ont, en premier lieu, été modifiés.

Une nouvelle définition de la « population protégée » est également donnée. S’agissant du niveau de protection, les critères de définition ne sont pas modifiés pour les systèmes d’endiguement, mais des critères supplémentaires peuvent être ajoutés dans certains cas (les submersions marines ou les crues torrentielles).

Les EDD doivent donc être adaptées (EDD spécifique aux aménagements hydrauliques) et c’est l’objet de l’arrêté du 30 septembre 2019 (NOR : TREP1917593A), pris en application de ce décret d’août 2019. Il comporte notamment une nouvelle annexe sur la détermination du niveau de protection d’un système d’endiguement par une démarche « multiscénario ». Il précise aussi les paramètres supplémentaires (en plus du débit ou du niveau) pouvant être pris en compte pour déterminer le niveau de protection ainsi que les conditions pour réaliser une EDD commune « système d’endiguement et aménagement hydraulique ».

De plus, d’autres textes ont concerné les aléas et les scénarios à prendre en compte. Un arrêté du 22 juillet 2019 (NOR : TREP1910232A) a rendu facultative la prise en compte de l’aléa de référence d’un PPRi. Et parallèlement, le décret n° 2019-715 du 5 juillet 2019 a précisé les modalités de détermination de l’aléa de référence pour les PPRi.

Introduction

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Mettre en œuvre la Gemapi

Partie 1 Le mécanisme de création et les contours de la compétence

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Chapitre I Une compétence obligatoire et affectée au bloc communal A - La priorité au niveau local Les textes européens, au premier rang desquels la directive-cadre sur l’eau et la directive Inondation, fixent des objectifs ambitieux pour une gestion équilibrée de la ressource en eau. L’élaboration des schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et des plans de gestion des risques d’inondation (PGRI) participe aussi à cette gestion intégrée des bassins hydrographiques.

1. Les directives européennes Le grand cycle de l’eau est concerné par deux directives.

La DCE (directive-cadre sur l’eau) de 2000 demande aux États membres d’atteindre un bon état des eaux pour 2015. Cette directive a été transposée en droit français par la loi no 2004-338 du 21 avril 2004 et complétée par la loi no 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques, dite « loi Lema ».

Rappelons que, si l’impossibilité d’atteindre ces objectifs est justifiée (pour des raisons techniques ou de coûts disproportionnés), un report à 2021 ou 2027 peut être accordé.

L’état des lieux pour la préparation des SDAGE 2016-2021 ne montre pas de véritable progression sur la qualité des masses d’eau depuis 2009 : seulement 40 % d’entre elles sont en bon état. Toutefois, ce constat doit être nuancé par le fait que de nouvelles connaissances ont été acquises et que l’état des lieux prend en compte plus d’indicateurs biologiques.

La directive Inondation de 2007 fixe comme objectif de réduire les conséquences négatives des inondations de tous types sur la santé humaine, les activités économiques, l’environnement et le patrimoine culturel. Elle a été en partie transposée par la loi no 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite loi Grenelle II (art. L.566-1 et suivants du Code de l’environnement).

2. De la stratégie nationale à l’action locale

Le « plan de gestion des risques d’inondation » (PGRI) décline les orientations de la politique de gestion nationale à l’échelle du bassin et arrête les dispositions permettant d’atteindre les objectifs. Ce plan arrête des objectifs (ce n’est pas un programme d’actions) par bassin. Par ailleurs, dans le cadre de ces plans, les zones concernent une grande densité de population urbaine et les TRI ont un objectif primordial, celui de réduire le coût des dommages potentiels. Aux côtés de l’État, les collectivités devraient donc assurer la gestion du risque sur un périmètre géographique pertinent au travers des stratégies locales de gestion du risque d’inondation (SLGRI) qui déclinent la SNGRI et qui sont un véritable programme d’actions avec, par exemple, un engagement des acteurs locaux à travers les programmes d’actions de prévention des risques d’inondation (PAPI), les PSR (plans de submersions rapides) ou les plans fleuves…

Partie 1

Mettre en œuvre la Gemapi

La stratégie nationale de gestion du risque inondation (SNGRI), qui est un choix français pour répondre aux obligations de la directive, fixe un cap et a été arrêtée le 7 octobre 2014. L’évaluation préliminaire réalisée en 2011 inscrite dans le Grenelle a montré que plus de 17 millions d’habitants et que 40 % des emplois étaient situés en zone potentiellement inondable.

Sur la base de cette évaluation, 122 territoires à risque important d’inondation (TRI) ont été arrêtés sur le territoire et ils représentent environ la moitié des enjeux concernés.

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3. La rénovation de la gouvernance locale Mais l’articulation et la mise œuvre de toutes ces procédures (voir les détails en annexe) nécessitaient de rénover la gouvernance car la politique souffre d’un défaut de structuration de la maîtrise d’ouvrage sur le territoire. Avant l’entrée en vigueur de la réforme issue de la loi no 2014-58 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations étaient en effet des compétences facultatives et partagées entre toutes les collectivités et leurs groupements, ce qui ne favorisait pas la nécessaire vision stratégique et partagée à l’échelle d’un bassin-versant.

Il faut de plus rappeler que la construction et l’entretien des digues de protection contre les inondations ou les submersions relevaient en théorie de l’initiative individuelle (loi 1807 sur le dessèchement des marais). Dans les faits, certaines collectivités locales (et l’État, sur les grands fleuves par exemple) ont souvent pris l’initiative de gérer cette compétence à la suite de catastrophes naturelles et d’obligations (PPRi – plan de prévention des risques inondation ayant des conséquences sur les documents d’urbanisme). Par ailleurs, on constatait dans certains territoires l’absence de propriétaires connus pour certains ouvrages.

Au final, on assistait à une grande disparité de situations sans ressources financières garanties, alors que la mise en œuvre de cette politique doit reposer en premier lieu sur des acteurs de terrain ayant une capacité de connaissance, de suivi et de portage d’opérations intégrant l’entretien et la restauration des milieux aquatiques, la gestion permanente des ouvrages hydrauliques, et la maîtrise de l’urbanisation dans les zones exposées aux risques d’inondation et de submersion.

Dans ce contexte, la loi no 2014-58 du 27 janvier 2014 dite Maptam (art. 56 à 59) a attribué aux communes une compétence ciblée et obligatoire relative à la gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations.

Cette compétence sera exercée par le bloc communal, les communes ou, en lieu et place des communes, par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Pour une nouvelle cohérence SLGRI, PAPI et Gemapi

Mettre en œuvre la Gemapi

Une note du 1er février 2017 (NOR: DEVP1703798N publiée au Bulletin officiel : BO 2017-03 du 25 février 2017) a eu pour objet de définir le cadre national pour la mise en œuvre du deuxième cycle de la directive européenne relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation pour la période 2016-2021. Elle rappelle les échéances prévues pour l’élaboration des stratégies locales de gestion du risque d’inondation du premier cycle et précise les objectifs poursuivis et les modalités de mise en œuvre du second cycle de la directive, dans une volonté de continuité et de consolidation des acquis du 1er cycle.

En effet, comme indiqué plus haut, la première période de mise en œuvre de la directive Inondation s’est traduite par plusieurs étapes : l’évaluation préliminaire des risques dans chaque district hydrographique, une détermination des territoires à risques d’inondation importants (TRI) – cette phase a conduit à la désignation de 122 TRI sur le territoire national –, une cartographie traduisant une évaluation fine des enjeux sur ces zones, puis l’établissement sur ces territoires de stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI). Associant l’ensemble des acteurs concernés, ces SLGRI définissent concrètement les mesures permettant de réduire les conséquences des inondations. Le calendrier prévoyait qu’elles devaient être adoptées fin 2016.

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La note publiée par le ministère le 1er février 2017 se garde bien de dire combien de territoires sont en retard sur cette échéance, mais on sait qu’ils sont nombreux. Le processus, assez lourd, s’est en effet exercé de façon descendante, sous l’impulsion des services de l’État. Localement, la prise de conscience de l’intérêt de la démarche a été très hétérogène.

L’objectif du ministère est de rentrer au plus vite dans l’opérationnel, mais sans mettre trop de pression, car on est au terme de plusieurs années au cours desquelles la machine s’est emballée. La note se contente donc d’appeler à « une approbation rapide des SLGRI au cours des premiers mois de l’année 2017 ».

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