Terrorisme - Prévenir et réagir par l'action locale by INFOPRO DIGITAL

Terrorisme

Prévenir et réagir par l’action locale

Les attentats terroristes commis en France depuis le début des années 1980 - et notamment ceux perpétrés depuis 2015 - ont donné lieu à une abondante production législative qui mobilise un nombre toujours plus important d’acteurs. Ainsi, le rôle des collectivités territoriales et de leurs services a progressivement été précisé afin qu’ils contribuent, en lien avec les services de l’État, à la prévention et à la protection des sites vulnérables, mais aussi à la prévention et à la prise en charge de certaines situations de radicalisation.

Prévenir et réagir par l’action locale

Bruno Domingo est docteur en science politique, enseignant à l’Université Toulouse 1 Capitole et participant au projet SOV (sortir de la violence) à l’École des hautes études en sciences sociales (EHSS), financé par l’Agence nationale de la recherche (ANR). Il est membre de la plate-forme « Radicalités et régulations » à la Maison des sciences de l’homme et de la société (MSHS) de Toulouse. Il est également administrateur de l’Association française de criminologie (AFC) et ancien auditeur de l’Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ). Il a occupé différents postes dans le champ des politiques partenariales de sécurité et de prévention de la délinquance, et intervient auprès des administrations publiques et des collectivités territoriales.

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Terrorisme - Prévenir et réagir par l’action locale

L’objectif de cet ouvrage est de présenter de manière synthétique, mais néanmoins complète, à la fois le nouveau contexte d’intervention pour les collectivités, et l’ensemble des dispositifs qu’elles sont susceptibles de mobiliser pour mieux prévenir et réagir face aux situations de crise liées au terrorisme.

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Bruno Domingo [Dessin Une : Matthieu Méron] www.territorial-editions.fr ISSN : 1623-8869 – ISBN : 978-2-8186-1637-6

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Prévenir et réagir par l’action locale

Bruno Domingo Enseignant - Chercheur Université Toulouse 1 Capitole, Maison de l’Homme et de la Société de Toulouse

CS 70215 - 38501 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 Retrouvez tous nos ouvrages sur www.territorial-editions.fr

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Référence DE 858 Décembre 2019

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Sommaire Avant-propos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.9 Introduction L’enjeu de protection des citoyens. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11 Qu’est-ce que le terrorisme ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.12 La menace terroriste en France. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16 L’enjeu de la radicalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.22 Quel positionnement pour les collectivités territoriales ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.24 Plan de l’ouvrage. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

Partie 1 Compétences et rôle des différents acteurs Chapitre I Les services de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 A - Coordination et renseignement antiterroriste. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31 1. Renseignement et lutte contre le terrorisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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2. Les services de renseignement du premier cercle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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3. Les autres services de renseignement. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Services et actions judiciaires de l’État. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38 C - Services d’intervention en cas de crise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.40

Chapitre II Les collectivités territoriales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 A - Compétences des communes et intercommunalités . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43 B - Compétences des conseils départementaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.47 C - Compétences des conseils régionaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.48

Chapitre III Les acteurs privés et la société civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 A - Citoyens et réservistes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.50 B - Employeurs et entreprises privées. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51 C - Associations spécialisées . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

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Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.55

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Partie 2 Cadres juridiques d’intervention Chapitre I Adaptation du cadre juridique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 A - Cadre de la répression pénale en matière de terrorisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59 B - Les années 80 et 90. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.60 C - Les années 2000 et début 2010. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62 D - Depuis 2015 : état d’urgence et renforcement des pouvoirs de police administrative. . . . . . . . . p.64

Chapitre II Les mesures de l’état d’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 A - Cadre général et pouvoirs de l’état d’urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67 B - Les assignations à résidence. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68 C - Les perquisitions administratives. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70 D - Bilan de l’état d’urgence 2015-2017 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

Chapitre III Les mesures de droit commun du Code de la sécurité intérieure. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 A - Dissolution des associations radicales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72 B - Blocage et déréférencement des sites Internet. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.74 C - Interdictions administratives de sortie du territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.76 D - Contrôle administratif des retours sur le territoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.78 E - Mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80 F - Visites domiciliaires, saisies et rétention. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.82 G - Fermeture des lieux de culte. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.84 H - Expulsion des étrangers menaçant l’ordre public. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.85 I - Périmètres de protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.87 J - Contrôle parlementaire de la loi no 2017-1510. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.89

Partie 3 Association des collectivités à la politique de l’État Chapitre I Planification et rôle pivot du préfet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 A - Plans nationaux et position des préfets. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.95 p.95

2. Le rôle pivot du préfet dans le dispositif territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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1. Les stratégies nationales depuis 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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B - Plan national de prévention de la radicalisation (PNPR). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 1. Le plan national de prévention de la radicalisation du 23 février 2018. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 2. Axe 1 : « Prémunir les esprits face à la radicalisation ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.100 3. Axe 2 : « Compléter le maillage détection-prévention ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.101 4. Axe 3 : « Comprendre et anticiper l’évolution de la radicalisation » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.102 5. Axe 4 : « Professionnalisation des acteurs locaux et évaluation des pratiques ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.103 6. Axe 5 : « Adapter le désengagement » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.104 7. Les nouveaux axes du PNPR suite au CIPDR du 11 avril 2019 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

C - Le plan d’action contre le terrorisme (PACT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.106

Chapitre II Information des élus locaux. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 A - Un accès indirect à certains fichiers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.108 1. Les « fiches S ». . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.109 2. Le fichier judiciaire automatisé des auteurs d’infractions terroristes (FIJAIT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.111 3. Le fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation a caractère terroriste (FSPRT). . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.112 4. Le fichier Hopsy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.113

B - Information et « besoin d’en connaître » des maires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.114 C - Le repérage et la prise en charge des situations de radicalisation dans les services publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.118

Chapitre III Impact sur les dispositifs de prévention et de protection . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 A - La reconnaissance progressive du rôle des collectivités territoriales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.121 B - Intégration de la prévention primaire et secondaire de la radicalisation dans les contrats de ville. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 1. Le plan de prévention de la radicalisation du contrat de ville . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.123 2. Le « cadre de référence » de la circulaire du 13 mai 2016. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.125 3. La structuration du plan d’action. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.126

C - Le CLSPD(R), instance centrale d’animation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.128 D - L’impact sur les dispositifs de protection de l’enfance. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.131

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.137

Partie 4 Outils de planification et anticipation des crises Chapitre I Planification nationale et territoriale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 A - La planification nationale et territoriale de défense et de sécurité nationale. . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 1. La directive interministérielle du 11 juin 2015. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.141 2. Plans Pirate et plan Vigipirate. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142

B - Prise en compte du risque terroriste dans la planification locale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 1. Schéma départemental d’analyse et de couverture des risques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.145 2. Déclinaison thématique dans le plan communal de sauvegarde. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.146

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3. Évaluation et établissement d’un plan local de gestion des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.148

Sommaire

Chapitre II Anticipation des crises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.153 A - Développer une culture de la sécurité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.153 1. Informer les populations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.153 2. Développer une culture commune de sécurité. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.153 3. Signaler les situations et les comportements suspects. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.155

B - Sécuriser les sites et espaces publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158 1. Sécuriser les sites et établissements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.158 2. Sécuriser les rassemblements de masse et les grands événements. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.161 3. Protéger les espaces publics. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.167

C - Mobiliser les ressources locales de surveillance et de protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.171 1. Le rôle de la vidéoprotection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.171 2. Les polices municipales : armement et protection. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.173 3. Les polices municipales : accès aux fichiers. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.179 4. Les moyens privés de sécurité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.180

D - La sécurisation des espaces et activités spécifiques. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.181 1. Les établissements d’enseignement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.181 2. Les établissements et services sociaux et médico-sociaux (ESSMS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.184 3. Les établissements de santé. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.185 4. Les sites touristiques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.187 5. Les espaces de transport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.189 6. Les activités et milieux sportifs. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.193

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.195

Partie 5 Réaction à la crise et résilience Chapitre I Gestion de crise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.199 A - Gestion nationale et locale des crises majeures . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.199 1. Le dispositif national de gestion des crises majeures. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.199 2. Le schéma national d’intervention . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.199 3. Les plans Orsec et autres plans d’organisation des secours. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.200

B - La gestion de crise au niveau local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.202

Chapitre II Réactions en cas de crise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.206 A - Réagir en cas d’attaque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.206 1. Alerter les populations. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.206 2. Adopter des comportements adéquats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.208 3. Réagir en cas d’attaque chimique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.211

B - La mobilisation des autorités en urgence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.214 1. Activation du dispositif de gestion de crise et aide aux victimes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.214 2. Les premières interventions de secours aux victimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.215 3. La sécurisation du site et des intervenants . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.217

Terrorisme

4. La phase judiciaire : identification des victimes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.217

5. Les annonces de décès. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.218

Sommaire

C - La réponse aux premiers besoins des victimes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.219 1. La mise en mouvement du fonds de garantie des victimes (FGTI). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.219 2. Prise en charge de la communauté scolaire. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.219

Chapitre III Le temps postcrise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.221 A - Le retour d’expérience (RETEX). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.221 B - Nouveaux instruments de pilotage de l’aide aux victimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.221 1. Des instances gouvernementales spécialisées postcrise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.221 2. Les comités locaux d’aide aux victimes (CLAV). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.223 3. Les espaces d’information et d’accompagnement des victimes d’actes de terrorisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.224 4. Le Centre national de ressources et de résilience (CNRR). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.225

C - Accompagnement et indemnisation des victimes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.226 1. Indemnisation du préjudice des victimes d’actes de terrorisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.226 2. Prise en charge des soins. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.227 3. Droits et avantages accordés aux victimes civiles de guerre et aux pupilles de la nation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.228 4. Régime fiscal des victimes d’actes de terrorisme. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.228 5. Bénéfice de l’aide juridictionnelle sans condition de ressources . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.228

D - Le travail de reconnaissance et de mémoire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.229 1. Médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.229 2. Initiatives locales du souvenir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.230

Conclusion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.233

Terrorisme

Conclusion générale

Sommaire

Avant-propos Cet ouvrage est consacré aux enjeux et aux cadres établis par les autorités publiques pour répondre au phénomène terroriste au plan local. Il constitue le prolongement d’un premier ouvrage Radicalisation : comprendre pour agir, publié dans la même collection, davantage centré sur les enjeux de prévention de la radicalisation violente. S’il ne constitue pas un travail de recherche de type universitaire, il fournit néanmoins un exposé analytique des nombreux dispositifs mis en œuvre par les autorités publiques au cours des dernières années. Il s’ancre plus largement comme une contribution du programme SoV (Sortir de la violence), financé par l’Agence nationale de la Recherche (ANR) et porté par la Fondation Maison des sciences de l’homme et de la société (FMSH), pour aider les décideurs publics et la société civile à comprendre les enjeux de réponse à la violence dans les sociétés contemporaines.

Terrorisme

SoV – Sortir de la violence1 est un projet financé par l’Agence nationale de la recherche et dirigé par Yvon Le Bot. Il part des travaux sur la radicalisation et les violences extrêmes pour aboutir à l’analyse de la sortie et de la prévention de la violence. Ce projet vise à comparer de manière transversale et multidimensionnelle des expériences de violence extrême et de sortie de violence situées dans des aires géographiques différentes, afin de livrer des clés de compréhension aux phénomènes contemporains, en combinant des apports pluridisciplinaires (sociologie, science politique, anthropologie, droit) et en dépassant le « nationalisme méthodologique» et les cloisonnements théoriques et géographiques trop souvent reproduits. Il permettra d’approfondir les motifs de la mobilisation radicale et violente et de contribuer à l’apport de connaissances transversales, en confrontant plusieurs contextes d’affrontements armés, afin d’apporter des éclairages utiles aux acteurs et décideurs politiques, ainsi qu’aux chercheurs et analystes.

1. https://sov.hypotheses.org/le-projet

Avant-propos

Introduction L’enjeu de protection des citoyens Au cours de la dernière décennie, la France a connu une multitude d’attentats sur son sol, largement imputés à des individus ou à des groupes désireux d’ébranler les institutions, mais aussi, plus largement, le socle social et collectif qui les fonde. Dans cette entreprise, la violence terroriste a été mobilisée comme un instrument d’action central, conduisant les pouvoirs publics à chercher des réponses dans différents secteurs d’intervention. La nécessaire anticipation des attentats, de même que la gestion de leurs conséquences ont conduit les différentes autorités politiques et administratives à renforcer leurs moyens de prévention et à durcir les réponses judiciaires. De multiples initiatives ont en outre été élaborées, dans divers domaines spécialisés, sans néanmoins qu’un tableau cohérent n’ait été dressé. De très nombreuses mesures ont ainsi été adoptées ou profondément rénovées, sans que les autorités publiques locales n’aient pris la véritable mesure des transformations en cours. Il est néanmoins aujourd’hui observable que la réponse au risque terroriste s’est traduite par une modification substantielle de nos politiques publiques au niveau national, avec des effets nombreux au plan local. L’objectif général de cet ouvrage est de rendre compte de ces transformations des politiques publiques à la suite de la mobilisation des autorités nationales pour répondre à la menace terroriste et d’envisager leurs éventuelles répercussions sur les autorités locales. Cette mobilisation nationale a en effet affecté, soit directement, soit plus indirectement, de multiples secteurs d’action publique qui relèvent de la compétence, unique ou partagée, des collectivités territoriales : éducation, jeunesse, transport, police municipale et vidéoprotection, gestion des risques, action sociale et culturelle, protection de l’enfance, santé, sport, etc. Toutes ces politiques publiques ne sont pas spécifiquement dédiées à la prévention de la menace ou à la lutte contre le terrorisme. Pour autant, toutes ont été impactées par les événements récents et ont souvent intégré de nouveaux objectifs en lien avec ces enjeux. Mais, plus largement, ces transformations ont modifié l’environnement juridique et pratique dans lequel évoluent les élus et les services administratifs locaux. Parfois, certaines missions nouvelles ont été créées, comme en matière de « prévention de la radicalisation ». Dans d’autres cas, notamment en matière de prévention et de lutte contre le terrorisme, leur rôle apparaît plus secondaire. Pourtant, un certain nombre de nouvelles mesures de police (inscrites dans l’état d’urgence ou désormais dans le droit commun) peuvent toucher leurs administrés (par exemple, une assignation à résidence ou la fermeture d’un lieu de culte). Ces transformations peuvent donc avoir des répercussions plus ou moins directes sur la vie locale, et les élus et les administrations doivent donc être en capacité d’en comprendre les grandes lignes. Ainsi, l’objet plus particulier de ce guide est d’éclairer les décideurs sur les mutations des politiques publiques de prévention et de gestion de la menace terroriste, afin de leur permettre de mieux comprendre leur environnement juridique et de mettre en place une politique de prévention, de protection et d’accompagnement de leurs administrés face à ce nouvel enjeu que constitue le terrorisme au niveau local. Les collectivités territoriales : un rôle complémentaire de celui des services de l’État Il convient néanmoins de souligner avec force que les élus locaux et les politiques locales ont le plus souvent un rôle complémentaire, car c’est l’État qui demeure maître d’œuvre dans cette matière hautement régalienne. Il n’empêche que ce dernier a souvent besoin de s’appuyer sur les compétences ou moyens locaux pour mettre en œuvre un certain nombre de mesures. C’est donc, au-delà des dispositifs, à la structuration de liens de confiance qu’il est nécessaire de travailler, avec la frustration inévitable pour les élus locaux de ne pas toujours obtenir toutes les informations dont ils souhaiteraient disposer.

Terrorisme

Dans cette introduction, on rappellera quelques définitions centrales et on proposera des éléments de cadrage permettant de mieux circonscrire ce que recouvre aujourd’hui la notion de « terrorisme », mais aussi celle plus large de « radicalisation » qui est aujourd’hui au centre de nombreuses interventions. On reviendra aussi de manière synthétique sur l’état de la menace terroriste et sur les enjeux qu’elle recouvre, notamment pour les autorités locales. On évoquera enfin la structure et le plan de l’ouvrage.

Introduction

Qu’est-ce que le terrorisme ? Le terrorisme s’est imposé à l’opinion publique comme une menace globale, notamment après les attentats du 11 septembre 2001 qui se sont traduits par la chute des tours jumelles dans la ville de New York. Cette attaque, inédite par son ampleur et revendiquée par le groupe Al-Qaida et son leader Oussama Ben Laden, a marqué les États occidentaux, désormais confrontés à un « djihadisme global ». En Europe, des cellules liées à Al-Qaida ont également frappé, au cours de ces mêmes années, notamment à Madrid en 2004 et à Londres en 2005. Cette menace ne s’est pas tarie depuis. Elle s’est même renforcée à la suite du conflit irako-syrien (engagé en 2011 à la suite des « printemps arabes ») qui a donné lieu à l’émergence sur la scène internationale du groupe État islamique (EI) en juin 2014.

Les attentats de Madrid et de Londres À la suite des attentats du 11 septembre 2001, ce sont les villes de Madrid et de Londres qui ont fait l’objet d’attentats majeurs. Le 11 mars 2004, une dizaine d’engins ont explosé dans les trains de banlieue de Madrid (El Pozo, Calle Téllez, Atocha et Santa Eugenia), à l’heure de pointe, aux alentours de 7 h 30 du matin. Ces attaques coordonnées, d’abord attribuées par le gouvernement espagnol à l’organisation séparatiste basque ETA, montrent – trois ans après les attentats de New York – que l’implantation de cellules terroristes constitue désormais une menace en Europe. Ces attentats feront près de 200 morts et environ 2 000 blessés. Un an plus tard, le 7 juillet 2005, ce sont les transports publics londoniens qui sont visés, avec une série d’explosions dans le métro (Edgware road, King’s Cross, Liverpool street) et dans un bus (Tavistock square), faisant 56 morts et environ 700 blessés.

Ce que démontrent ces épisodes, c’est que les villes sont vulnérables à des attentats de masse. Ce sont bien les New-Yorkais, les Madrilènes ou les Londoniens qui ont été victimes de ces violences, de même que les infrastructures et les activités urbaines. Les conséquences de telles attaques sont multiples et ne relèvent pas seulement du champ pénal, c’est-à-dire de la poursuite, de l’arrestation et de la comparution des criminels devant les instances judiciaires. La plupart des assaillants meurent souvent au cours de l’attaque dans une logique martyrologique (par un attentat suicide ou suite à l’assaut des forces de police) ou bien, au contraire, opèrent à distance, souvent à l’étranger. En outre, les impacts des attentats sont nombreux : psychologiques, sanitaires, mais aussi économiques et politiques lorsqu’ils affectent des capitales, des lieux symboliques ou des centres économiques. C’est donc une approche globale des réponses qu’il convient aujourd’hui de développer, pénales et non pénales, permettant de prendre en compte la grande hétérogénéité des menaces liées au terrorisme et la diversité des cibles (humaines et matérielles) potentiellement visées par ce mode d’action. Qu’est-ce que le terrorisme ? Cette question peut paraître incongrue. En effet, on reconnaît le terrorisme quand il survient : il frappe par une violence indiscriminée contre les personnes et/ou les biens afin d’engendrer la peur chez les populations et en cherchant à déstabiliser les autorités politiques.

Terrorisme

Du point de vue sociologique, le terrorisme renvoie traditionnellement au domaine de la violence politique. Il constitue avant tout une stratégie d’action utilisée par des individus et des groupes, mais aussi parfois par des États, pour faire valoir des intérêts et une volonté de changement en dehors des cadres traditionnels de la démocratie, d’une part, et du droit conventionnel de la guerre, d’autre part. Il peut aujourd’hui se traduire de multiples manières : attentats contre les individus, contre les biens, contre les autorités, mais aussi désormais par un départ vers une zone de combat, la consultation régulière de sites Internet ou encore le développement d’activités de propagande prônant la violence.

Il n’existe cependant pas de définition juridique totalement partagée par les États au niveau international et l’Organisation des Nations unies (ONU) tend généralement à définir le terrorisme de façon assez large, comme une menace à la paix et à la sécurité internationales devant être combattue.

Introduction

La « Stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies » En 2006, les États membres de l’ONU ont pour la première fois adopté un cadre stratégique commun pour combattre le terrorisme. Cette « Stratégie antiterroriste mondiale des Nations unies pour renforcer les efforts dans la lutte contre le terrorisme » s’organise autour de quatre axes : -  mesures visant à éliminer les conditions propices à la propagation du terrorisme ; -  mesures visant à prévenir et combattre le terrorisme ; -  mesures destinées à étoffer les moyens dont les États disposent pour prévenir et combattre le terrorisme et à renforcer le rôle joué en ce sens par l’ONU ; -  mesures garantissant le respect des droits de l’homme et la primauté du droit en tant que base fondamentale de la lutte antiterroriste. Pour en savoir plus sur la « Stratégie antiterroriste mondiale de l’ONU » https://www.un.org/fr/counterterrorism/

À la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001, l’Union européenne (UE) s’est également engagée dans un travail de définition plus précis du terrorisme. Elle a notamment établi une liste des personnes, des groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme et faisant dès lors l’objet de différentes mesures restrictives. En 2002, elle s’est dotée d’une définition du terrorisme qui permet aujourd’hui de disposer d’une base juridique commune au niveau européen pour traduire une personne devant la justice des États membres. Cette définition commune des infractions terroristes a d’abord été exposée dans la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme (JO no L 164 du 22 juin 2002). Mais à la suite de la vague d’attentats commis en Europe au cours des années 2010, les instances européennes ont fait évoluer leurs critères pour prendre en considération certaines mutations de la menace, telles que, par exemple, les actes de terrorisme commis par des individus isolés (désignés parfois comme des « loups solitaires ») ou encore les activités d’embrigadement et de recrutement notamment mises en œuvre sur les réseaux sociaux numériques à l’encontre des mineurs. C’est désormais la directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme qui sert de base à l’approche européenne. Directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme (JO L 88, 31 mars 2017, p. 6-21) Dans ses considérants, elle énonce que « les actes de terrorisme constituent l’une des violations les plus graves des valeurs universelles de dignité humaine, de liberté, d’égalité et de solidarité, ainsi que de jouissance des droits de l’homme et des libertés fondamentales, sur lesquelles l’Union est fondée. Ils représentent également l’une des atteintes les plus graves aux principes de démocratie et d’État de droit, qui sont communs aux États membres et sur lesquels l’Union repose ». On peut consulter l’intégralité de ce texte en ligne sur le site Eurlex : https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ fr/TXT/?uri=CELEX:32017L0541

Cette directive 2017/541 cadre les phénomènes terroristes à partir de trois clés d’entrée : -  les « infractions terroristes » ; -  les « infractions liées à un groupe terroriste » ; -  les « infractions liées à des activités terroristes ».

-  Les actes intentionnels recouvrent : a) les atteintes à la vie d’une personne, pouvant entraîner la mort ; b) les atteintes à l’intégrité physique d’une personne ; c) l’enlèvement ou la prise d’otages ; d) le fait de causer des destructions massives à une installation gouvernementale ou publique, à un système de transport, à une infrastructure, y compris un système informatique, à une plate-forme fixe située sur le plateau continental, à un lieu public ou une propriété privée, susceptible de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques

Introduction

Terrorisme

1/ La directive considère comme « infraction terroriste », « les actes intentionnels suivants, tels qu’ils sont définis comme infractions par le droit national, qui, par leur nature ou leur contexte, peuvent porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale, lorsqu’ils sont commis dans l’un des buts énumérés » par la même directive.

considérables ; e) la capture d’aéronefs et de navires ou d’autres moyens de transport collectifs ou de marchandises ; f) la fabrication, la possession, l’acquisition, le transport, la fourniture ou l’utilisation d’explosifs ou d’armes, y compris d’armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires, ainsi que la recherche et le développement pour ce qui est des armes chimiques, biologiques, radiologiques ou nucléaires ; g) la libération de substances dangereuses, ou la provocation d’incendies, d’inondations ou d’explosions, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ; h) la perturbation ou l’interruption de l’approvisionnement en eau, en électricité ou toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ; i) l’atteinte illégale à l’intégrité d’un système informatique ; j) la menace de commettre l’un des actes énumérés précédemment. -  Les buts de l’infraction terroriste recouvrent tous ceux qui visent à : a) gravement intimider une population ; b) contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s’abstenir d’accomplir un acte quelconque ; c) gravement déstabiliser ou détruire les structures politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales fondamentales d’un pays ou d’une organisation internationale. On constate ainsi, qu’au niveau de l’Union européenne, la notion d’« infraction terroriste » doit s’entendre comme le croisement d’un « acte intentionnel » (qui ne recouvre pas que l’attentat à la bombe, mais aussi une multitude de comportements portant atteinte aux individus ou aux biens) avec un « but » bien identifié qui vise à déstabiliser les sociétés par l’intimidation, la contrainte ou la violence. La notion apparaît ainsi extrêmement large, permettant d’incriminer une multitude de comportements.

Terrorisme

2/ Cette même directive identifie également les « infractions liées à un groupe terroriste » qui recouvrent : a) la direction d’un groupe terroriste ; b) la participation aux activités d’un groupe terroriste, y compris en fournissant des informations ou des moyens matériels, ou par toute forme de financement de ses activités, en sachant que cette participation contribuera aux activités criminelles du groupe terroriste. Ce deuxième point d’entrée pose comme principe que la participation directe ou indirecte à un « groupe » désigné comme « terroriste » équivaut à établir le caractère pénalement infractionnel de cette participation.

3/ La directive effectue une troisième et dernière distinction en identifiant les « infractions liées à des activités terroristes » qui recouvrent les actes intentionnels suivants : -  provocation publique à commettre une infraction terroriste : diffusion ou toute autre forme de mise à la disposition du public, par un quelconque moyen, que ce soit en ligne ou hors ligne, d’un message avec l’intention d’inciter à la commission d’une infraction terroriste, lorsqu’un tel comportement incite, directement ou indirectement, par exemple en glorifiant les actes terroristes, à commettre des infractions terroristes, créant ainsi le risque qu’une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises ; -  recrutement pour le terrorisme : le fait de solliciter une autre personne pour commettre une infraction terroriste ou liée à un groupe terroriste, ou pour contribuer à la commission de l’une de ces infractions ; -  dispenser un entraînement au terrorisme : le fait de fournir des instructions pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu ou d’autres armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou en rapport avec d’autres méthodes ou techniques spécifiques, aux fins de commettre l’une des infractions terroristes visées par la directive, ou de contribuer à la commission de l’une de ces infractions, en sachant que les compétences dispensées ont pour but de servir à la réalisation d’un tel objectif ; -  recevoir un entraînement au terrorisme : le fait de recevoir des instructions pour la fabrication ou l’utilisation d’explosifs, d’armes à feu ou d’autres armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou en rapport avec d’autres méthodes ou techniques spécifiques, aux fins de commettre l’une des infractions terroristes énumérées par la directive, ou de contribuer à la commission de l’une de ces infractions ; -  voyager à des fins de terrorisme : le fait de se rendre dans un pays autre que cet État membre aux fins de commettre une infraction terroriste visée par la directive ou de contribuer à la commission d’une telle infraction, aux fins de participer aux activités d’un groupe terroriste en sachant que cette participation contribuera aux activités criminelles d’un tel groupe, ou aux fins de dispenser ou de recevoir un entraînement au terrorisme. La directive vise de la même manière le fait de se rendre dans cet État membre aux fins de commettre les mêmes faits. Elle vise donc à incriminer à la fois les personnes qui quittent un État membre pour commettre des actes de terrorisme ou rejoindre des groupes à l’étranger, mais aussi les individus pénétrant dans un État membre pour réaliser ou contribuer à une action ou à un groupe terroriste ; -  organiser ou faciliter de quelque autre manière des voyages à des fins de terrorisme ; -  financement du terrorisme : 1/ le fait de fournir ou de réunir des fonds, par quelque moyen que ce soit, directement ou indirectement, avec l’intention que ces fonds soient utilisés ou en sachant qu’ils seront utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre l’une des infractions visées précédemment ou de contribuer à la commission d’une telle infraction ; 2/ lorsque le financement du terrorisme concerne l’une des infractions terroristes visées par la directive,

Introduction

les infractions liées à un groupe terroriste, ou le fait de voyager à des fins de terrorisme, il n’est pas nécessaire que les fonds soient effectivement utilisés, en tout ou partie, en vue de commettre l’une de ces infractions ou de contribuer à la commission d’une telle infraction, pas plus qu’il n’est nécessaire que l’auteur de l’infraction sache pour quelle infraction ou quelles infractions spécifiques les fonds seront utilisés ; -  autres infractions liées à des activités terroristes : cela concerne notamment les actes intentionnels suivants : a) le vol aggravé en vue de commettre l’une des infractions terroristes visées par la directive ; b) l’extorsion en vue de commettre l’une des infractions terroristes visées par la directive ; c) l’établissement ou l’usage de faux documents administratifs en vue de commettre certaines infractions énumérées par la directive. Ce troisième point d’entrée, centré sur les infractions connexes, étend très largement le champ des comportements incriminables, au sens pénal, en matière terroriste. Cette directive (UE) 2017/541 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2017 relative à la lutte contre le terrorisme implique ainsi que chaque État membre doit prendre les mesures nécessaires pour que soient punissables en tant qu’infraction pénale, les comportements listés précédemment. Elle souligne la nécessité pour les États européens de s’adapter à la mutation des menaces, avec la massification du phénomène des « combattants étrangers » (individus qui se sont rendus à l’étranger pour rejoindre des groupes combattants) et de l’« endo-djihadisme » (émergence d’une menace interne liée à des phénomènes de radicalisation violente de ressortissants nationaux). L’évaluation du degré de la menace terroriste constitue un point important que les institutions publiques s’efforcent d’aborder de façon objective, en essayant de dépasser l’émotion et la peur légitimes qui saisissent souvent l’opinion publique. Chaque année, l’Office européen de police (Europol) publie ainsi un rapport relatif à l’évaluation de la menace terroriste, sur la base des renseignements fournis par les différents États membres de l’Union européenne.

La menace terroriste en 2018 : le bilan d’Europol Pour cette agence européenne, en 2018, « le terrorisme a continué de constituer une menace majeure pour la sécurité des États membres de l’UE. Des attaques horribles perpétrées par des djihadistes comme ceux de Trèbes, Paris, Liège et Strasbourg ont fait treize morts et de nombreux blessés. En outre, un attentat terroriste perpétré par un extrémiste d’extrême droite en Italie et de nombreuses arrestations de terroristes présumés d’extrême droite à des fins de planification d’attentats dans l’Union européenne indiquent que les extrémistes d’orientation divergente considèrent de plus en plus la violence comme un moyen justifié de confrontation. Les terroristes ne visent pas seulement à tuer et mutiler, mais aussi à diviser nos sociétés et à répandre la haine. Nous devons rester vigilants si nous voulons protéger nos citoyens et nos valeurs face aux tentatives d’utiliser la violence à des fins politiques. En Europe, le sentiment d’insécurité que les terroristes tentent de créer doit nous préoccuper au plus haut point car il risque de miner la cohésion de nos sociétés. La polarisation croissante et la montée des opinions extrémistes sont une préoccupation pour les États membres de l’Union européenne. » Pour consulter le rapport 2019 d’Europol relatif à la situation et aux tendances du terrorisme en Europe : https://www.europol.europa.eu/activities-services/main-reports/ terrorism-situation-and-trend-report-2019-te-sat

Terrorisme

En conclusion, on peut affirmer que « le terrorisme » est appréhendé comme une menace aux niveaux international (ONU), européen (notamment au sein de l’Union européenne), mais aussi national. Il demeure difficile à définir de façon simple et stricte : la notion recouvre aujourd’hui une très large palette de comportements qui ne sont pas réductibles au simple passage à l’acte violent par l’attentat. Les comportements incriminés couvrent, en effet, notamment des infractions connexes ou situées bien en amont d’un quelconque passage à l’acte.

Introduction

La menace terroriste en France En France, le terrorisme fait l’objet d’une définition légale, par ailleurs relativement complexe, inscrite dans le Code pénal, selon des modalités assez identiques à celles posées par la directive européenne. On verra tout au long de cet ouvrage comment sont appréhendées diverses incriminations, par exemple celles d’association de malfaiteurs terroriste (AMT) ou d’apologie du terrorisme. Le terrorisme fait également l’objet d’une prise en compte en tant que menace de sécurité nationale. Il a été au centre de la publication d’un livre blanc en 2006, et il est clairement identifié en tant que menace dans le nouveau livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, mais aussi dans les lois de programmation militaire 2014-2019 et 2019-2025. Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, le dernier en date, définit le terrorisme comme « un mode d’action auquel ont recours des adversaires qui s’affranchissent des règles de la guerre conventionnelle ». Il « frappe les civils sans discernement et la violence qu’il déploie vise d’abord à tirer parti des effets que son irruption brutale produit sur les opinions publiques pour contraindre les gouvernements ». Le terrorisme : une menace de sécurité nationale Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, La France face au terrorisme - Livre blanc du gouvernement sur la sécurité intérieure face au terrorisme, 2016. https://www.ladocumentationfrancaise.fr/rapports-publics/064000275-la-france-face-au-terrorismelivre-blanc-du-gouvernement-sur-la-securite-interieure Le livre blanc sur la défense et la sécurité nationale 2013 et les lois de programmation militaire 2014-2019 et 2019-2025. https://www.defense.gouv.fr/portail/enjeux2/politique-de-defenses https://www.defense.gouv.fr/english/portail-defense/issues2/la-lpm-2019-2025/les-actualites2/loi-de-programmation-militaire-2019-2025-textes-officiels Stratégie nationale du renseignement (SNR) de 2019. http://www.sgdsn.gouv.fr/uploads/2019/07/20190703-cnrlt-np-strategie-nationale-renseignement.pdf

En France, le niveau de la menace terroriste est défini par les autorités de l’État, notamment par les services du Premier ministre, via le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). À l’heure où nous écrivons ces lignes, ce dernier a défini une posture Vigipirate « Été – Rentrée 2019 » (du 7 mai au 18 octobre 2019) en indiquant que l’ensemble du territoire national est maintenu au niveau d’alerte « Sécurité renforcée – Risque attentat ». La définition de ce niveau maximum d’alerte tient à la persistance sur notre sol du risque d’attentat. Dans le bilan d’Europol, la France apparaît comme l’un des États les plus ciblés par les attaques terroristes, notamment de type ethnonationaliste/séparatiste et de type djihadiste. Mais l’émergence de groupuscules d’extrême droite inquiète également les autorités européennes. Selon le Centre d’analyse sur le terrorisme (CAT), la France aurait été le pays le plus visé en Europe au cours de l’année 2018 avec 3 attentats et 7 projets d’attentats, comptabilisant 38 % des incidents terroristes dans l’Union européenne. De même, le « livre blanc et noir du terrorisme en Europe », publié à l’initiative d’une députée européenne, l’Espagnole Maité Pagazaurtundua, montre que la France a été le pays le plus touché avec l’Espagne en termes de nombre de morts entre 2000 et 2018 : 263 personnes sont mortes en France à la suite d’une attaque terroriste (contre 268 en Espagne, celle-ci ayant été durement affectée par les attentats de Madrid), sur un total de 753 personnes tuées lors d’attentats terroristes sur le territoire de l’Union européenne au cours de cette période.

Terrorisme

Ce sont les attentats liés à l’État islamique ou à Al-Qaida qui ont été les plus meurtriers. Pour ne citer que quelquesunes des nombreuses attaques perpétrées au cours de la dernière décennie en France :

Introduction

Date(s)

Ville(s)

Revendication

Cible

Mars 2012

Montauban et Toulouse

Attaque de Mohamed Merah contre des militaires et l’école juive Ozar Hatorah à Toulouse

Al-Qaida

Militaires Citoyens de confession juive École

Janvier 2015

Paris

Attentat contre Charlie Hebdo

Al-Qaida

Journalistes

Janvier 2015

Paris

Prise d’otages au magasin Hypercacher de la porte de Vincennes

État islamique

Citoyens de confession juive Commerces

Avril 2015

Villejuif

Affaire Sid Ahmed Ghlam : assassinat de la policière municipale Aurélie Châtelain et tentative d’attentat contre une église

État islamique

Police Édifice religieux

Août 2015

Ligne Amsterdam - Paris

Attentat avorté contre les passagers du train Thalys

État islamique

Transport public

Novembre 2015

Paris

Attentats du 13 novembre 2015 (Stade de France / Terrasses / salle du Bataclan)

État islamique

Espace sportif Espace public Festivités

Juillet 2016

Saint-Étienne-duRouvray

Assassinat du prêtre de la paroisse

État islamique

Édifice et responsable religieux

Juillet 2016

Nice

Attaque au camion contre la foule réunie lors des festivités du 14-Juillet

État islamique

Espace public Festivités

Septembre 2016

Paris

Attentat manqué contre la cathédrale Notre-Dame de Paris

État islamique

Édifice religieux

Février 2017

Paris

Attaque contre des militaires au Carrousel du Louvre

État islamique

Militaires Espace public Espace culturel

Octobre 2017

Marseille

Attaque par arme blanche à la gare Saint-Charles de Marseille

État islamique

Transport public Espace public

Mars 2018

Carcassonne et Trèbes

Attaques contre des militaires puis prise d’otages au magasin Super U

État islamique

Militaires Commerces

Mai 2018

Paris

Attaque au couteau en pleine rue (IIe arrondissement) contre des passants

État islamique

Espace public

Décembre 2018

Strasbourg

Attaque à l’arme à feu lors du marché de Noël

État islamique

Espace public Festivités

Mai 2019

Lyon

Attentat au colis piégé dans le centreville

En cours de détermination

Espace public

Octobre 2019

Paris

Attaque au couteau au sein de la préfecture de police

En cours de détermination

Institutions Police

De même, selon les termes du plan Vigipirate, « l’exposition à la menace terroriste des citoyens et des intérêts français, sur le territoire national ou à l’étranger, s’explique notamment par les valeurs et le mode de vie que la République française promeut. Les attentats qui ont frappé la France en 2015 et 2016 nous ont révélé la nécessité d’intégrer ce phénomène à notre quotidien. […].Trois caractéristiques majeures de cette évolution méritent d’être soulignées : multiplication des types d’acteurs (personnes radicalisées isolées, équipes opérationnelles déployées en Europe) ;

Introduction

Terrorisme

La menace majeure qui pèse aujourd’hui sur la France reste donc essentiellement liée à l’activité d’individus ou de groupes liés à l’État islamique (ou Daech, ou Daesh) ou à Al-Qaida, même si elle ne doit pas faire oublier l’activisme de certains groupuscules, notamment dans les milieux d’extrême droite ou nationalistes. Néanmoins, cette menace liée à l’islamisme radical violent évolue également rapidement en lien avec les transformations géopolitiques. Ainsi, les positions de l’État islamique ont été affaiblies en Irak et en Syrie. Mais ce dernier demeure extrêmement résilient et toujours en capacité de mener des opérations violentes. Le plan d’action contre le terrorisme (PACT) adopté le 13 juillet 2018 par le gouvernement prend acte de ces évolutions dans la définition de la menace qui est à la fois plus « endogène », mais aussi plus « durable » et « évolutive ».

diversification des modes opératoires (attaques d’opportunité, attaques planifiées) ; démultiplication des cibles (infrastructures, rassemblements, lieux symboliques, etc.). Les attaques terroristes peuvent également induire des effets d’entraînement et/ou d’imitation. En effet, certains individus aux idées extrêmes, en quête de revanche sociale, de revendication identitaire ou souffrant parfois de troubles psychologiques peuvent être incités à passer à l’acte ».

La mutation des modes opératoires terroristes Le plan Vigipirate évoque les principaux modes opératoires possibles : -  la fusillade de masse (avec l’utilisation possible de charges explosives) ; -  le surattentat consistant, à la suite d’un premier attentat, à frapper les secours ou les forces de police ou de gendarmerie arrivés sur place ; -  l’assassinat de personnalités (politiques, religieuses, représentants des forces de sécurité, militaires, etc.) ; -  l’utilisation de voitures, de colis ou de lettres piégés ; -  l’utilisation d’agents chimiques toxiques ; -  la destruction d’infrastructures symboliques ; -  la cyberattaque d’envergure, compte tenu du développement de l’informatique et du numérique dans notre vie quotidienne ; -  la prise d’otages ; -  la multiplication de fausses alertes à la bombe ou l’annonce de faux attentats, dans le but d’instaurer un climat de peur. Le plan d’action contre le terrorisme (PACT) du 13 juillet 2018 prend également en compte la variété et la mutation des modes opératoires terroristes (p. 8). Ainsi, « depuis 2016, les discours d’incitation au passage à l’acte sont ainsi régulièrement entretenus auprès des sympathisants djihadistes présents sur le territoire national. Ces deux dernières années, les attaques et tentatives menées confirment le primat d’une menace endogène, diffuse et omniprésente. Leurs auteurs ont le plus souvent recours à des moyens rudimentaires, notamment les armes blanches et les véhicules-béliers. Ils visent à la fois des cibles indiscriminées ou plus symboliques, telles que les représentants de l’autorité publique. Depuis mai 2016, quatre attaques réussies ont visé des personnels en tenue, neuf ont échoué et douze ont été déjouées. D’autres modes opératoires (engins explosifs improvisés, drones, véhicules piégés, produits chimiques) pourraient cependant émerger sur notre sol, non seulement en fonction des préconisations, de la propagande, mais également de la montée en compétences techniques des personnes radicalisées. »

La menace terroriste est donc devenue plus complexe à appréhender. Elle couvre aujourd’hui une multitude de situations qui, à court, moyen ou plus long terme, peuvent se révéler problématiques pour la sécurité des populations.

Terrorisme

-  Entre 2013 et 2016, il s’agissait surtout d’empêcher les départs d’individus dits « radicalisés » cherchant à rejoindre des groupes affiliés à Al-Qaida ou à l’État islamique. Ces « combattants étrangers » ont été particulièrement nombreux et l’on peut considérer que plus de 2 000 personnes en France ont été impliquées dans les filières irako-syriennes. Fait nouveau, des femmes, des adolescents et même des familles entières ont été tentés par ce projet, faisant émerger à la fois un problème quantitatif (comment anticiper et gérer cette masse de départs ?) et qualitatif (quelle réponse donner face à ces nouveaux publics ?). Le plan d’action contre le terrorisme (PACT) du 13 juillet 2018 indiquait qu’« au 6 juillet 2018, 718 individus de nationalité française ou résidant en France étaient présents en zone syro-irakienne, parmi lesquels 360 hommes, 312 femmes et 46 mineurs de 13 ans et plus. Ainsi, la menace constituée par ces combattants, toujours présents au Levant, reste vive du fait de leur implication avérée dans la préparation d’actes terroristes ou de leur influence sur des individus velléitaires ou inconnus des services, résidant en France. »

-  Aujourd’hui, la menace relative à ces combattants étrangers s’est modifiée. Il ne s’agit plus principalement d’empêcher des départs (ces derniers ont en effet été progressivement contenus, et l’évolution de la situation géopolitique les a rendus moins attractifs) que de savoir comment gérer leur éventuel retour. Se pose ainsi la question du potentiel rapatriement, global ou plus sélectif, de ressortissants français ayant rejoint des groupes terroristes au Moyen-Orient, et qui ont souvent été faits prisonniers par les forces kurdes, syriennes ou irakiennes. Ces prisonniers encourent généralement la peine de mort s’ils sont jugés en Irak ou en Syrie. Parmi eux, de nombreux

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