課程簡報0920Basic concepts

醫療與福利專題 元智大學 社會暨政策科學學系 劉宜君 20120920

課程目標 介紹醫療政策概念、理論與個案探討 介紹福利政策概念、理論與個案探討 說明醫療與福利兩者結合之概念、理 論與個案探討

教學方式 課堂講授(課本、補充教材與投影片) 醫療與福利政策案例之討論與研究 三(或四)次演講(10/11第一場、11/8 第二場) 影片討論(10/25)

用書 楊志良主編 (2008) 健康保險，增修 四版。高雄：華格那企業有限公司。 李易峻(2011)社會福利概論。台北： 洪葉文化。 補充教材

參考書籍

林萬億 (2006) 高齡社會的來臨：為2025年台灣社會 規劃之整合型研究，計畫簡介（I）。高齡社會研究 規劃成果發表會。 張博雅、羅紀琼、劉素芬、楊漢湶(1997)專業奇蹟vs. 民眾迷思。台北：桂冠。 葉金川(2002) 全民健保傳奇。台北：董氏基金會。 蔡漢賢、李明政(2011)社會福利新論。台北：松慧。 黃志忠、曾蕙瑜譯 (2012)社會福利政策。台北：雙葉。

參考書籍 呂寶靜 (2001) 老人照顧：老人、家庭、正 式服務。台北：五南。 江亮演、余漢儀、葉肅科、黃慶鑽編著 (2001) 老人與殘障福利。台北：國立空中 大學。 行政院經建會(2009)長期照護保險規劃報告。 臺北：行政院經建會。

成績評定 平時與作業成績：30% 期中考： 30 % 期末報告(書面、口頭與評論)： 40%

作業說明一 每週上課由一位同學簡要說明一週國內或國際重 大醫療或是福利政策或議題(背景、現況、可能影 響與資料來源)，並簡述個人觀點 每位同學輪到二次(扣除第一次上課、三次演講、 期中考試、期末報告) 一人三至五分鐘(並交給老師書面內容) 請助教(管院博士班巫家宇)排定順序，第三週開 始進行(扣除第一次上課、三次演講、期中考試、 期末報告)

作業說明二 三次(或是四次)演講書面心得(800 至1,000字) 電影欣賞書面心得(800至1,000字) 隔週的週二交給助教(詳細時間請 助教協調)

報告規定 第四週：說明主題 第八週：說明背景、動機、方法 第十一週：說明相關文獻進度 第十五週：說明報告進度 第十七週：繳交書面報告 第十八週：口頭報告(發表人與評論人)(助 教第十七週排定議程)

醫療相關議題 醫療制度基本概念與發展 醫療政策 衛生政策 全民健保(一代、二代) 長期照護

福利相關議題 國民年金 老人福利 身心障礙者福利 兒童福利 婦女福利 促進就業

公共政策概念

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公共性與私人性差異： 干預性與管制性：其所需的專業知識 與分析方法與私人政策不同； 公共的範圍不能只是政府而已，還包 括：非營利組織、利益團體、國營事 業機構、公私立學校等。

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「公共」意味著政策制定者作成一個重大 決策所必須關照的對象是多元的，因而必 須重視多元利害關係人的需求與意見；他 所必須衡量的因素是多元的，如經濟、社 會或政治的因素等，尤其政治因素乃是公 共政策特別關心的一個面向。

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政策科學運動的崛起 政策科學一詞首創於1951年拉斯威爾與冷納（ Lasswell & Lerner, 1951）所發表的「政策科學」 一書 一、前政策科學運動時期 這是指政策科學運動興起以前，政策研究在哲學 與社會科學界的思想源流與脈動，這是屬於長期 的背景因素；這股哲學思潮就是美國實用主義（ American Pragmatism），此類哲學思想家強調知識 的實用性。 16

林德（Lynd, 1939）在「知識是為了什麼」 （ Knowledge For What ）一書中，曾質疑 當時社會科學家努力追求科學知識之目的 ：究竟是為了知識而知識，抑或是為了創 造更佳的社會而追求知識？作為一位知識 份子，他究竟應該扮演為知識而知識的學 術人呢？還是為了改造社會而發展實用知 識的社會人？ 17

政策科學運動時期 政策科學運動的發展背景主要是基於美國 在六、七○年代從事許多社會改革運動的 失敗所進行的自我批判，如詹森總統的大 社會計劃（the Great Society），隨之而來 的則是知識份子對於社會科學知識與方法 論的自我反省。 政策科學運動之目的是期望創建一門實用 取向、行動取向的應用社會科學。 18

行政學者里夫林（Rivlin, 1971）：社會科 學曾經發生一場無聲的革命（quiet revolution ），這場革命是公共政策研究取 代傳統社會科學研究，而成為當代社會科 學不可忽視的典範。 政策科學運動必須歸功於拉斯威爾對於政 策科學發展潛力的洞察，史高特與簫爾（ Scott and Shore, 1979）將拉斯威爾譽為當 代政策科學之創建者（ the modern-day founder of policy sciences ）。 19

公共政策的定位與定義 公共政策與公共行政的關係 傳統上一直認為公共政策隸屬於公共行政 但在美國大學校園中，公共政策被視為獨 立的領域，必須要有獨立的研究機構，它 與公共行政領域並無必然的統攝關係。 公共政策研究機構提供的主要訓練是政策 分析方法論與相關專業知識的訓練，從此 定位言，公共政策獨立於公共行政。 20

公共政策概念的澄清 公權威當局所選擇的行動綱領或不行動， 以分析闡明某既定的一個問題或一個相互 關聯性的問題。 公權威當局所進行的活動：垂直式分權與 水平式分權。 選擇行動是有意識的、有方向感的，是目 標導向的：政策聲明。 可能包括行動或不行動。 問題導向的。 21

公共政策的層次 政治政策：政黨政策，民主政黨於大選時所提出的 政綱政策；如民進黨的綠色矽島政策 政府政策：國家政策，一旦取得執政權後就將政綱 政策便成為國家政策。如行政院的綠色矽島計畫 首長政策：執行政策：在政府政策指示下各級機關 首長所負責擬訂的政策；如經建會的亞洲運籌中心 計畫 行政政策：為實踐首長政策所進行的更為行政性與 事務性的公共政策。如成立推動組織的成立。

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公共政策的類型 由於民主國家公共政策的數目實在 太過繁瑣，先行建立某些具有理論 推衍意義的概念架構，然後針對各 種政策的不同性質加以歸類，乃是 社會科學中「類型建構」（typology construction）的必要工作。 23

管制政策：政府制 訂嚴格規則要求標 的團體一定遵守， 如納稅、服兵役等 自我管制政策：政 府僅訂定原則規範 ，其餘則交由標的 團體自行處理。如 大學教育政策。

以Game Theory而言 ，管制政策是一個 零合賽局（Zerosum game）政策， 被管制者失分，管 制者得分，加起來 是零分。 自我管制政策呢？ 很明顯地是非零合 賽局政策。 24

分配政策：政府將 權利或義務分配給 標的團體的政策。 如統籌分配款政策 。 重分配政策：政府 將富人資源透過租 稅手段再移轉給窮 人的政策。如累進 稅率。

以Game Theory而言， 重分配政策是一個零 合賽局（Zero-sum game）政策，資源被 掠奪者失分，分享資 源者得分，加起來是 零分。  分配政策呢？非零合 賽局政策。 

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公共政策的研究範圍  



政策研究與政策分析 政策研究（policy study）：學術社群所發動，是 analysis of policy，偏重於理論與學理的探討。 分為：  政策內容研究：如大學多元入學方案的內容為 何？  政策過程研究：大學多元入學方案當初是怎樣 形成的？  政策產出研究：目前大學多元入學方案有何成 果？有何弊端？ 26

政策分析（policy analysis）：實務社群所發動 ，是analysis for policy，但偏重於實務問題的 解決。 分為： 政策倡導：如陳總統不斷呼籲台灣要進行公投； 過程倡導：如限用塑膠袋政策； 政策制訂資訊：為首長提供政策制訂所需要的資 訊。

實際上兩者很難加以區別。

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政策科學與政策研究、政策分析的關係 探討政策研究與政策分析的學科就稱為政策 科學（policy sciences）。 政策科學的研究範圍包括兩類知識： 政策過程本身的知識（knowledge of the policy process），這就是指「政策研究」的範圍，其目 的是為了政策本身的性質而進行政策研究，興趣 焦點通常是政策形成過程。 政策過程內部的知識（knowledge in the policy process）則是屬於「政策分析」的範圍，其目的 是為了制定一個週全的政策而研究，興趣焦點是 達成上級交付的使命，解決社會問題。 28

政策分析 政策研究

政策科學

圖1 政策科學與政策研究、政策分析的關係圖

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政策利害關係

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重要性 政策利害關係觀點是公共政策理念的基礎，任何 一項公共政策的制定，都必然涉及或多或少的利 害關係（stakes），有些人得到政策上的利益，有 些人則失去利益，更有些人自認為該項政策對其 毫無任何實質影響； 就民主國家的公共政策形成而言，一項好的政策 方案必然是讓多數人獲益，極少數人受害且能得 到適當的物質上的補償或精神上與道德上的慰藉 ，否則該項政策就連國會之門也踏不出去。 31

從政策制定者的立場來看，他必須公平地 認定與考慮所有政策利害關係人的立場或 態度，方足以制定符和公平正義之政策， 否則社會必然興起不平之鳴，政策之推行 乃有窒礙難行之處。 政策利害關係人觀點（policy stakeholders perspective）確實是政策分析的理念基礎。 32

理論背景 企業管理觀點 來自於企業管理界的啟發：公司決策應該 考量那些人的意見呢？過去總是認為「股 東」，但後來發現：顧客才是企業發展的 生命線，顧客成為最重要的利害關係人。

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理論背景 政治經濟觀點 來自於各國政黨政治運作經驗的啟發，選舉得 勝的政府通常都由該黨取得政府所有重要職位 ，形成一黨主政的責任政治。但根據西方國家 的經驗，如英國，勞工黨或保守黨政府的政策 都是偏頗的，不足以反映人民意見，讓人民受 苦，因此，第三條路（The Third Way）的出現 ，企圖建構利害關係人導向的民主政府。

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理論背景 公共政策觀點 W. Dunn：政策利害關係人是指受到政府 政策影響或直接間接影響公共政策，對 政策下了「賭注」的個人或團體 以空氣污染防制政策而論，如環保團體 、車主、汽車業界、工業界、勞工聯盟 、政黨、民選首長，乃至於政策分析家 都是利害關係人。 35

類型 政策制定者：指產生、運用與執行政策的個人或 團體。 政策受益者（policy beneficiary）：政策制定過程 中直接或間接受到利益的個人或團體，直接受益 者通常是標的團體，間接受益者是基於與直接受 益者的關係而得到利益；如老人為老人福利政策 的直接受益者，老人的兒女則為間接的受益者。

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類型 政策犧牲者（policy victims）：政策制定 過程中喪失其應得利益的個人或團體， 喪失的原因可能是政策設計失當，未將 他們列為利害關係人；或者政策本身引 起副作用，對該團體產生負面影響；或 者該團體欠缺顯著的政治地位與立場； 或者為機會成本之下的必然犧牲品。 37

政策制定者

公共政策 政策犧牲者

政策受益者

圖 2

政策利害關係人結構圖形

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基本特質 目的與動機：自利與他利動機，需求不同。 信仰：環境主義與發展主義； 資源：金脈、人脈與權脈； 特殊知識與意見 忠誠感 互動關係：權力關係、義務關係等 39

認定方法 法令強制途徑（the imperative approach） 根據法令的強制規定來認定政策利害關係 人，法律可能基於考慮保障某些弱勢團體 的地位，因而強制認定其為利害關係人之 一 例如，我國選舉法規所規定的「婦女保障 名額」，作為國會殿堂中的發聲管道。 40

認定方法 地位途徑（the positional approach） 根據利害關係人在某政策制定結構中的「 位置」來認定是否為利害關係人，如以中 央政府、縣市政府與鄉鎮公所各機關的「 首長」或民間團體的「領導人」來認定關 係人 這個方法固然行使容易，但很容易忽略那 些組織之外，沒有任何明顯地位可以被認 定的一群人。 41

認定方法 聲譽途徑（the reputation approach） 以利害關係人在社會上的聲譽來認定是 否為利害關係人，如教育政策方面就不 能不認定洪蘭教授或大學校長為利害關 係人。 這個方法是足以認定出社會菁英或焦點 人物，但是對於不具社會聲望的關係人 則容易被忽略。 42

認定方法 社會參與途徑（social participation approach） 以利害關係人參與社會活動的積極程度來認 定，有些團體積極投入影響公共政策過程的 活動，如許多環保團體就是其例 這個方法的最大缺點是如果沒有參與社會活 動的沈默多數而言，就無法被認定為利害關 係人。 43

認定方法 意 見 領 袖 途 徑 （ opinion leadership approach） 社會上總有少部分人經常成為左右大 眾輿論的領導者，這些意見領袖就可 以納入利害關係人加以認定 這個方法的缺失在於忽略那些非意見 領袖的多數民眾。 44

認定方法 人口統計途徑（demographic approach） 根據年齡、性別、種族、職業、宗教、出生地 點、與教育水準等人口統計資料類別來認定利 害關係人，這個方法的缺點在於容易造成利害 關係人對於某些觀點的「同質性」 例如，同樣是原住民，無論其性別、職業、宗 教等的不同，在對於原住民政策上的觀點與立 場可能趨於一致，可能容易忽略了那些未被選 擇出來的觀點 45

認定方法 組織途徑（organizational approach） 從組織所牽涉到的供給者、組織員工、 顧客、盟友、競爭者、管制者、被管制 者等來認定 這個方法的缺點在於可能會忽略某些潛 在的重要利害關係人，因為組織所涉及 的對象太多之故。 46