Inicjatywa ustawodawcza obywateli

INICJATYWA USTAWODAWCZA OBYWATELI

RAPORT 2020

Inicjatywa ustawodawcza obywateli Ł ód ź – Gdańsk , 2020

Projekt jest finansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w ramach Programu: „Społeczny i gospodarczy rozwój Polski w warunkach globalizujących się rynków” – GOSPOSTRATEG. Obszar: pułapki słabości instytucji.

Narodowe Centrum Badań i Rozwoju

Redakcja Anna Rakowska-Trela, Anna Rytel-Warzocha, Krzysztof Skotnicki, Piotr Uziębło

korekta Michał Sobczyk

SKŁAD Piotr Świderek

WYDAWCa Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40, 91-408 Łódź tel./fax: 42 630 17 49 e-mail: biuro@instytut.lodz.pl www.instytutsprawobywatelskich.pl f /instytut.spraw.obywatelskich w/InstytutSprawO ISBN 978-83-955151-3-2 Publikacja na licencji Creative Commons by-nc-nd 3.0 Treść raportu można publikować w celach niekomercyjnych z podaniem źródła.

Wersja elektroniczna publikacji znajduje się na stronie internetowej: www.lepszytransport.pl

Wesprzyj nas!

Wpłać darowiznę – Alior Bank 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 Przekaż 1% swojego podatku – KRS 0000191928

spis treści O autorach 4 WSTĘP – Rafał Górski 5 Inicjatywa ustawodawcza obywateli – wprowadzenie – Piotr Uziębło 7 Inicjatywa ustawodawcza obywateli w wybranych państwach europejskich 15

Hiszpania – Anna Rakowska-Trela 16 Włochy – Anna Rakowska-Trela 21 Austria – Anna Rytel-Warzocha 25 Liechtenstein – Marcin M. Wiszowaty 30 Słowenia – Piotr Uziębło 34 Serbia – Krzysztof Skotnicki 39 Rumunia – Krzysztof Skotnicki 43 Litwa – Anna Rytel-Warzocha 47 Łotwa – Piotr Uziębło 52 Finlandia – Agnieszka Gajda 56 Bułgaria – Dominika Tykwińska-Rutkowska 59 Węgry – Aleksandra Szydzik 61

Raport z badania socjologicznego komitetów obywatelskich inicjatyw ustawodawczych – Arkadiusz Peisert 65 Badanie socjologiczne dotyczące identyfikacji barier w zakresie wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej – Jolanta Grotowska-Leder, Marcin Kotras 77 Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce – uwagi de lege ferenda – Anna Rakowska-Trela, Anna Rytel-Warzocha, Krzysztof Skotnicki, Piotr Uziębło 89 O INSTYTUCIE SPRAW OBYWATELSKICH

98

str.

4

O autorach Anna Rakowska-Trela Prof. dr hab. Uniwersytetu Łódzkiego, adwokat. Wieloletni pracownik Centrum Studiów Wyborczych i Katedry Prawa Konstytucyjnego UŁ. Autorka wielu opinii i publikacji z zakresu prawa konstytucyjnego, w tym dotyczących wolności i praw człowieka, prawa wyborczego, konstytucyjnych organów państwa. Współpracuje z organizacjami międzynarodowymi, zajmującymi się konstytucjonalizmem na świecie, uczestniczy w międzynarodowych i krajowych konferencjach wyborczych.

Anna Rytel-Warzocha Dr hab. nauk prawnych, profesor w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych Uniwersytetu Gdańskiego. Jej zainteresowania naukowe skupiają się przede wszystkim na problematyce instytucji demokracji partycypacyjnej funkcjonujących na szczeblu lokalnym, ogólnokrajowym oraz ponadnarodowym. W kręgu jej zainteresowań znajduje się również problematyka gwarancji konstytucyjności prawa, jak również zagadnienia konstytucyjnych systemów państw obcych. Autorka kilkudziesięciu publikacji (artykułów, opinii, ekspertyz, komentarzy, rozdziałów w książkach), które ukazały się w Polsce i za granicą, w tym monografii Prewencyjna kontrola konstytucyjności prawa w Polsce na tle państw europejskich (Gdańsk 2019) oraz Referendum ogólnokrajowe w Europie Środkowo-Wschodniej (Warszawa 2011).

Krzysztof Skotnicki Konstytucjonalista, prof. dr hab., kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego UŁ i kierownik Centrum Studiów Wyborczych UŁ, Prezes

Polskiego Towarzystwa Prawa Konstytucyjnego, specjalizuje się w problematyce polskiego prawa wyborcze i referendalnego, prawa parlamentarnego, ustroju politycznego państw Europy Środkowej i Wschodniej (szczególnie państw Grupy Wyszehradzkiej). Autor i współautor blisko 300 prac naukowych (książek, studiów, artykułów, glos, recenzji, opinii prawnych). Skarbnik Łódzkiego Towarzystwa Naukowego, Konsul Honorowy Republiki Czeskiej w Łodzi.

Piotr Uziębło Profesor Uniwersytetu Gdańskiego w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych na Wydziale Prawa i Administracji UG, z którą to katedrą jest związany jest od 1998 r. Aktualnie prodziekan tego wydziału. Autor i współautor kilkudziesięciu publikacji naukowych, w tym monografii, komentarzy, artykułów, glos i rozdziałów w publikacjach zbiorowych. W swojej pracy badawczej koncentruje się przede wszystkim na problematyce demokracji partycypacyjnej, wyborów oraz prawa parlamentarnego. Do najważniejszych publikacji można zaliczyć takie pozycje jak: Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych (Warszawa 2006), Demokracja partycypacyjna. Wprowadzenie (Gdańsk 2009) oraz Zasada równości wyborów parlamentarnych w państwach europejskich i południowoamerykańskich (Warszawa 2013). Członek komitetów redakcyjnych oraz rad naukowych czasopism naukowych (Przegląd Prawa Konstytucyjnego, Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa, Studia Wyborcze). W sprawach dotyczących partycypacji współpracuje z jednostkami samorządu terytorialnego oraz organizacjami pozarządowymi.

str.

5

wstęp Sklejamy Polskę

Polsk a jest jedna . Gdy jednak patrzymy na wynik wyborów prezydenckich w 2020 r., ok azuje się, że Polski mamy dwie.

Od 2004 roku zespół Instytutu Spraw Obywatelskich skleja Polskę – pracą organiczną, obywatelską, wieloletnią. Dbamy o dobro wspólne. O to bardziej namacalne dobro, jak bezpieczna żywność, czyste powietrze czy dostęp do informacji. Ale i o dobro, dla wielu abstrakcyjne, jak obywatelska inicjatywa ustawodawcza, referendum czy rada pracowników.

Sklejanie Polski nie przysparza popularności, rozgłosu czy orderów. A już z pewnością nie przysparza, jak niektórzy sądzą, góry pieniędzy. Wymaga odwagi, cierpliwości i oswojenia dyskomfortu.

Pamiętam, kiedy w 2012 roku zaprosiliśmy przeciwników i zwolenników aborcji do wspólnej pracy nad projektem nowelizacji ustawy o Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej (OIU). Tłumaczyliśmy, że instytucja OIU jest jedna, służy wszystkim, bez względu na światopogląd i podziały polityczne.

Niestety, strony nie chciały usiąść przy jednym stole. Osiem lat później, przy jednym stole, w panelu eksperckim, pracują nad ustawą przedstawiciele środowisk „STOP NOP” i „Szczepimy, bo myślimy”.

Czy Prezydent Andrzej Duda złoży nasz projekt ustawy o OIU do parlamentu, jako prezydencką inicjatywę ustawodawczą? Czy będzie możliwa wspólna praca nad projektem, ponad podziałami partyjnymi, w Sejmie i Senacie? Czy media z różnych stron politycznej barykady będą rzetelnie mówić o naszej inicjatywie?

Odpowiedzi na te pytania są przed nami. Być może do pozytywnej odpowiedzi na nie przyczyni się niniejszy raport. Jest on podsumowaniem rocznych badań ekspertów z Uniwersytetu Gdańskiego oraz Uniwersytetu Łódzkiego, zrealizowanych w ramach projektu „Obywatele Decydują”. Wsparcia finansowego naszym działaniom udzieliło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

Marzy mi się silne państwo, silne siłą instytucji takich, jak Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza.

Marzy mi się jedna Polska, zjednoczona jednością obywateli dbających o dobro wspólne. Dlatego razem będziemy sklejać Polskę.

Rafał Górski Prezes Instytutu Spraw Obywatelskich

Piotr Uziębło

Inicjatywa ustawodawcza obywateli – wprowadzenie

1

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

8

1. Ustawa z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli (tj. z 2018 r., poz. 2120).

2. Zob. P. Borski, Inicjatywa ludowa instrumentem presji na prawodawcę?, „Przegląd Prawa Publicznego” 2016, nr 7–8, s. 61.

3. Zob. P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce na tle rozwiązań ustrojowych państw obcych, Warszawa 2005, s. 231–232.

4. Postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2010 r., III SO 16/10 (OSNP 2012/3–4/55).

5. Zob. więcej A. Szmyt, Zakres kontroli w trybie art.

6 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Biuletyn Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu – Ekspertyzy i Opinie Prawne” 2003, nr 1, s. 14; P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli, Warszawa 2008, s. 107–109.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli przez już ponad 20 lat jej obowiązywania w polskim porządku prawnym stała się jego istotnym elementem. Można stwierdzić, że od czasu wejścia w życie ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli w 1999 r.1 regularnie podejmowane są próby wnoszenia oddolnych projektów obywatelskich. Co prawda większość z nich kończy się niepowodzeniem, głównie z racji trudności z zebraniem wymaganej prawnie liczby podpisów, jednak część projektów trafia do marszałka Sejmu i staje się przedmiotem prac parlamentarnych. Niestety tylko pojedyncze takie projekty ostatecznie są przyjmowane jako ustawy i tym samym stają się częścią krajowego porządku prawnego. Badania prowadzone w ramach projektu „Obywatele decydują” mają służyć zapewnieniu lepszych możliwości wykonywania obywatelskiego prawa do wnoszenia projektu ustawy, co przede wszystkim wiąże się z koniecznością modyfikacji aktów normatywnych regulujących tę kwestię.

Nie dokonując kompleksowej analizy rozwiązań prawnych normujących inicjatywę ustawodawczą obywateli, we wstępie chcemy wskazać te elementy, które w praktyce ustrojowej budzą największe kontrowersje. Pierwszym z nich jest jakość projektów obywatelskich, w stosunku do których – co krytykowano w doktrynie – nie wprowadzono żadnej liberalizacji w zakresie stawianych wymogów2.

Z racji tego, że często są one przygotowywane przez osoby niemające dostatecznej wiedzy z zakresu legislacji, można znaleźć niedoskonałości w sformułowaniu proponowanych przepisów. Złagodzeniem tego zjawiska jest fakt, że w dużej mierze projekty oddolne mają charakter nowelizujący, a więc owe niedoskonałości nie mogą być uznane za poważne, nienadające się do wyeliminowania w toku prac parlamentarnych. Gorzej wygląda natomiast sposób przygotowywania uzasadnień do projektów. Często są one ogólnikowe, a także wątpliwe z punktu widzenia rzetelności. Najlepszym przykładem jest tu bardzo ogólne określanie skutków finansowych wejścia w życie takich ustaw3. Usprawiedliwieniem nie

jest tu fakt, że w wielu przypadkach podobne wady obciążają projekty innych wnioskodawców, przede wszystkim projekty wnoszone przez posłów.

Druga kwestia rodząca problemy praktyczne dotyczy tworzenia komitetu inicjatywy ustawodawczej.

Ustawodawca wprowadził zasadę, że jego nazwa powinna zostać uzupełniona o pełny tytuł wnoszonego projektu ustawy i powinna figurować na kartach przeznaczonych do zbierania podpisów. Z praktycznego punktu widzenia nie zawsze jest to rozwiązanie słuszne, szczególnie gdy tytuł takiego projektu jest skomplikowany. Warto dodać, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 9 września 2010 r.4 stwierdził w odniesieniu do obowiązku opatrzenia karty do zbierania podpisów nazwą komitetu, że „skoro ustawodawca nie posłużył się sformułowaniem »pełnej nazwy komitetu«, jak uczynił to w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, to – dla uniknięcia dwukrotnego wpisywania na karcie tytułu projektu ustawy – zezwolił na wpisanie jedynie nazwy komitetu”.

Inny problem pojawiający się przy zgłaszaniu zawiadomienia o utworzeniu komitetu dotyczy dokumentów, które winny zostać przedstawione marszałkowi Sejmu wraz z takim zawiadomieniem. Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli stanowi w art. 6, że w zawiadomieniu podaje się: pełną nazwę komitetu oraz dokładny adres jego siedziby; imiona i nazwiska, adresy zamieszkania i numery ewidencyjne PESEL członków komitetu oraz imię (imiona), nazwisko, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. Ponadto do zawiadomienia załącza się projekt ustawy wraz z wykazem 1000 podpisów popierających go obywateli. Rodzi się jednak pytanie, czy w przypadku powyżej wskazanych danych wystarczy ich podanie, czy też konieczne jest też dostarczenie dokumentacji potwierdzającej przystąpienie do komitetu oraz zgodę na zostanie jego pełnomocnikiem, względnie zastępcą pełnomocnika. Doktryna w tej mierze była podzielona5.

Sąd Najwyższy, we wspomnianym wcześniej postanowieniu, wskazał, że w jego ocenie „żaden z przepi-

Inicjatywa ustawodawcza obywateli – wprowadzenie str.

9

sów ustawy, a w szczególności określający konieczne elementy zawiadomienia o utworzeniu komitetu art. 6 ust. 2, nie wymaga przedłożenia (dołączenia do zawiadomienia) dokumentów wymienionych w zaskarżonym postanowieniu. W zakresie określonym w pkt 2 i 3 ustanawia on wyłącznie wymaganie podania po pierwsze – danych, o których mowa w art. 5 ust. 2, a więc danych osobowych określających imię (imiona) i nazwisko, adres zamieszkania oraz numer ewidencyjny PESEL 15 obywateli polskich, którzy złożyli pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu i po drugie – takich samych danych pełnomocnika komitetu oraz jego zastępcy. W żadnym razie z art. 5 ust. 2 nie da się wyprowadzić wniosku, że danymi, o których stanowi art. 6 ust. 2 pkt 2, objęte jest pisemne oświadczenie o przystąpieniu do komitetu i jego treść”. Powstaje jednak pytanie, czy taka, literalna interpretacja powyższych przepisów nie będzie prowadzić do tego, że marszałek Sejmu nie będzie w stanie dokonać weryfikacji, czy poszczególne osoby rzeczywiście wchodzą w skład komitetu.

Inny problem dotyczy konieczności zebrania 1000 podpisów osób popierających projekt ustawy, zaliczanych do konstytucyjnie wymaganych co najmniej 100 tys. podpisów. Poparcie takie jest udzielane bowiem samej idei projektu, a nie jego konkretnemu brzemieniu, gdyż to może być w tym czasie zmieniane w sposób w zasadzie dowolny6.

Nie ma natomiast wątpliwości, że zebranie większej liczby podpisów niż rzeczony 1000 pozwala na zaliczenie ich wszystkich do liczby konstytucyjnie wymaganej7. Byłoby to bowiem obejście ustawy, limitującej przecież czas zbierania podpisów. Dodać też trzeba, że ustawodawca stworzył przepisy wewnętrznie sprzeczne, gdyż w art. 6 ust. 1 wyraźnie wskazuje na konieczność zebrania 1000 podpisów poparcia dla projektu, co jest warunkiem przyjęcia zawiadomienia przez marszałka Sejmu, zaś w art. 8 ust. 2 podkreśla, że zbieranie podpisów obywateli popierających projekt ustawy może rozpocząć się po ogłoszeniu w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim

faktu nabycia osobowości prawnej, co następuje dopiero po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Jedynym wyjściem z tej sytuacji jest uznanie, że przepis art. 6 ust. 1 stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji z art. 8 ust. 2. W przeciwnym wypadku doszłoby do błędnego koła, które uniemożliwiałoby generalnie wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli8.

Problemy praktyczne pojawiają się również po przyjęciu przez marszałka Sejmu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, względnie po wydaniu analogicznego postanowienia w tej sprawie przez Sąd Najwyższy rozpatrujący skargę na odmowne postanowienie marszałka. Pierwszy z nich dotyczy możliwości zmiany projektu ustawy. Przepis art. 7 ust. 2 stanowi bowiem, że „od dnia przyjęcia (…) zawiadomienia (…) do dnia wniesienia projektu ustawy” przez obywateli treść projektu nie może być zmieniona. Teoretycznie więc aż do czasu wydania stosownego postanowienia projekt może być modyfikowany. Jeśli jednak podejść do tego racjonalnie, odwołanie się do wykładni językowej byłoby tu niewłaściwe, gdyż stwarzałoby możliwość, że projekt, który był podstawą wydania postanowienia o przyjęciu zawiadomienia, nie odpowiadałby temu, który po zmianach dokonanych przez komitet funkcjonowałby w obrocie prawnym. Konieczne jest więc przyjęcie wykładni celowościowej, że tekst projektu, który będzie stanowił podstawę weryfikacji, musi być tym tekstem, który stanowił podstawę wydania postanowienia. Inna sprawa wiąże się z rozumieniem pojęcia projektu. Problem dotyczy przede wszystkim tego, czy projekt obejmuje również jego uzasadnienie. Sąd Najwyższy w cytowanym już postanowieniu z dnia 9 września 2010 r. przyjął wąskie rozumienie pojęcia projektu ustawy, nie zaliczając do niego uzasadnienia. Natomiast z perspektywy inicjatorów „osobne traktowanie projektu rozumianego jako sam tekst propozycji legislacyjnej oraz jego uzasadnienia mogłoby doprowadzić do zablokowania inicjatywy ustawodawczej obywateli nie w samej fazie wstępnej jej realizacji, kiedy to stosunkowo łatwe jest ponow-

6. Zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 5 maja 2011 r., III SO 3/11 (OSNP 2012/13–14/185).

7. M. Jabłoński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 656.

8. Warto dodać, że sprzeczność ta wynika z poprawek Senatu do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli – wprowadził on poprawkę tylko do jednego z tych dwóch przepisów; por. P. Winczorek, Obywatele wnoszą projekt ustawy, „Rzeczpospolita” z dnia 23 sierpnia 1999 r.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

10

9. P. Uziębło, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2010 r. (sygn. akt III SO 16/10), „Przegląd Sejmowy” 2011, nr 4, s. 144.

10. Por. P. Borski, op. cit., s. 57.

11. Zob. M. Herrmann, A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Obywatele decydują: obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania postaw obywatelskich, Łódź 2017, s. 60.

12. Takie rozwiązanie funkcjonuje np. w Hiszpanii, zob. art.

7 ust. 3 Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular, BOE-A-1984–7249, última modificación: 31 de marzo de 2015, https://www.boe.es/buscar/act. php?id=BOE-A-1984–7249&tn=1&p=20150331 [dostęp 11.01.2020].

ne podjęcie takiej inicjatywy, a już w fazie końcowej, po ogromnym wysiłku związanym ze zbieraniem co najmniej 100 tys. podpisów poparcia, mogąc zniweczyć powyższe osiągnięcie. Tym samym dla inicjatorów zdecydowanie korzystniejsze jest dokonanie, przez marszałka Sejmu, takiej weryfikacji już na początku jej realizacji, co wykluczy możliwość pojawienia się błędów formalnych w dalszym postępowaniu, kiedy ich sanowanie stanie się już niemożliwe”9.

Druga kwestia wiąże się z koniecznością ogłoszenia przez komitet w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim faktu nabycia osobowości prawnej, adresu komitetu oraz miejsca udostępnienia projektu ustawy do publicznego wglądu. Ogłoszenie takie jest publikowane na koszt komitetu. Wybierając dziennik komitet kieruje się nie tylko tym, kto jest adresatem projektu, ale także ceną i szybkością ukazania się ogłoszenia. Niezwykle istotne znaczenie ma bowiem to, że termin na zgromadzenie konstytucyjnie wymaganych podpisów biegnie już od chwili przyjęcia zawiadomienia, ale zbiórka podpisów i kampania promocyjna zacząć się mogą dopiero po publikacji stosownego ogłoszenia10. Teoretycznie więc komitet powinien niezwłocznie po uzyskaniu informacji o przyjęciu zawiadomienia wystąpić o publikację takiego ogłoszenia. Problemem może być jednak fakt, że dopiero nabycie osobowości prawnej, które również pojawia się z chwilą przyjęcia zawiadomienia, stwarza możliwość rozpoczęcia pozyskiwania środków finansowych, z których mogą być pokryte koszty publikacji ogłoszenia.

W Polsce w dalszym ciągu zbiórka podpisów poparcia prowadzona jest w sposób tradycyjny.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy „obywatel udziela poparcia projektowi ustawy, składając na wykazie, obok swojego imienia (imion) i nazwiska, adresu zamieszkania oraz numeru ewidencyjnego PESEL, własnoręczny podpis. Na każdej stronie wykazu musi znajdować się nazwa komitetu i tytuł projektu ustawy, której obywatel udziela poparcia”. Ponadto w miejscu, w którym zbiórka jest prowadzona, musi

zostać wyłożony projekt ustawy, z którym każdy zainteresowany ma prawo się zapoznać. W praktyce jednak niezwykle rzadkim zjawiskiem jest analizowanie projektu przez podpisujących w miejscu, w którym odbywa się zbiórka. Zresztą nie przewidziane zostały żadne sankcje prawne za brak wyłożenia projektu w takim miejscu.

Odwołanie do prowadzenia kampanii promocyjnej w sposób analogiczny do prowadzenia kampanii wyborczej prowadzi do poważnych problemów.

W mało precyzyjny sposób uregulowana została w ustawie kampania promocyjna. Odwołanie do prowadzenia jej w sposób analogiczny do prowadzenia kampanii wyborczej, a więc zgodnie ze stosownym rozdziałem aktualnej ustawy wyborczej (obecnie kodeksu wyborczego), nie jest rozwiązaniem najszczęśliwszym, tym bardziej że regulacje prawa wyborczego podlegają dynamicznym zmianom. Prowadzi to też do poważnych problemów.

Tytułem przykładu można wspomnieć, że w ordynacji wyborczej z 2001 r. zakaz odpłatnego zbierania podpisów regulowany był poza rozdziałem dotyczącym kampanii wyborczej, co można było interpretować jako swoiste dopuszczenie wynagradzania osób, które zbierają podpisy pod obywatelskim projektem ustawy11.

Na zebranie podpisów komitet ma 3 miesiące liczone od dnia przyjęcia zawiadomienia. W tym terminie musi on przedłożyć marszałkowi Sejmu listy ze zgromadzonymi podpisami. Termin ten ma charakter zawity i nie może zostać przedłużony, co nie jest rozwiązaniem najszczęśliwszym, gdyż np. w czasie trwania stanu nadzwyczajnego jego

Inicjatywa ustawodawcza obywateli – wprowadzenie str.

11

bieg powinien być zawieszony12. Nieprzedłożenie podpisów w powyższym terminie kończy postępowanie. Natomiast jeżeli zostaną one przedłożone, weryfikacja ich poprawności należy do marszałka Sejmu. Wcześniej jednak bada on, czy projekt nie został zmieniony w stosunku do wersji, która była mu przedłożona przy przyjmowaniu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Jak stanowi art. 11 ust. 1 ustawy „w wypadku stwierdzenia, że treść projektu ustawy lub uzasadnienia jest zmieniona, Marszałek Sejmu, w drodze postanowienia, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu, odmawia jego przyjęcia”. Rozstrzygnięcie to może zostać zaskarżone do Sądu Najwyższego, który wydaje ostateczne postanowienie w tej sprawie.

Zasadniczo w przypadku, gdy podpisy zostały złożone poprawnie, projekt kierowany jest do pierwszego czytania. W przeciwnym wypadku, gdy liczba złożonych podpisów jest mniejsza niż wymagana prawnie, marszałek Sejmu odmawia nadania biegu projektowi. Może on również, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, „w wypadku uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości złożenia wymaganej liczby podpisów obywateli” zebranych w sposób zgodny z prawem, nie później niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia projektu zwrócić się do Państwowej Komisji Wyborczej o stwierdzenie, czy została złożona wymagana liczba podpisów. Ta ostatnia, a ściślej Krajowe Biuro Wyborcze jako urząd jej podległy, dokonuje czynności sprawdzających w terminie 21 dni, przy czym w postępowaniu tym, jako obserwator, może uczestniczyć pełnomocnik komitetu. Marszałek Sejmu nie jest związany tymi ustaleniami, jednak – co oczywiste – trudno sobie wyobrazić, że pomimo negatywnej weryfikacji zdecydowałby się na nadanie biegu projektowi. Negatywne dla inicjatorów postanowienie marszałka Sejmu również może podlegać weryfikacji Sądu Najwyższego, na identycznych zasadach jak w przypadku odmowy przyjęcia projektu.

Faza postępowania parlamentarnego została uregulowana w ustawie w sposób szczątkowy.

Ustawodawca ograniczył się do regulacji terminu

pierwszego czytania. Zgodnie z art. 13 ustawy „pierwsze czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu lub postanowienia Sądu Najwyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy”. Wyjątek dotyczy rozpatrzenia projektu w kolejnej kadencji, jeśli prace nad nim nie skończyły się w kadencji poprzedniej.

Wtedy bowiem pierwsze czytanie odbywa się nie później niż w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu. Nieuregulowane zostały natomiast inne kwestie, chociażby związane z pracami w komisji, kolejnymi czytaniami czy obowiązkiem zakończenia prac ustawodawczych w określonym terminie13. Dodać trzeba, że także regulamin Sejmu nie przewiduje obecnie żadnych odmienności w odniesieniu do projektów obywatelskich.

Nie jest oczywistym to, jak wygląda postępowanie wstępne z projektem obywatelskim, poprzedzające pierwsze czytanie. Ma ono za zadanie sprawdzenie merytoryczne i formalne przedłożonego projektu. Nie ma wątpliwości, że to pierwsze może być zastosowane w odniesieniu do obywatelskiego projektu ustawy. Dlatego też, zgodnie z art. 34 ust. 8 regulaminu Sejmu14, projekt taki, jeśli istnieje wątpliwość, czy nie jest sprzeczny z prawem, w tym z prawem Unii Europejskiej lub podstawowymi zasadami techniki prawodawczej, „marszałek Sejmu, po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu, może skierować celem wyrażenia opinii do Komisji Ustawodawczej.

Komisja może większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy członków Komisji zaopiniować projekt jako niedopuszczalny. Projektowi zaopiniowanemu jako niedopuszczalny Marszałek Sejmu może nie nadać dalszego biegu”. Rozwiązanie to trzeba ocenić krytycznie, gdyż weryfikacja taka powinna następować już w chwili zawiadomienia marszałka izby o utworzeniu komitetu. Oszczędziłoby to wyborcom trudu związanego ze zbiórką podpisów. Niestety do takiego działania nie ma podstaw prawnych15.

13. Zob. M. Zieliński, Obywatelskie prawo inicjatywy ustawodawczej, [w:] Realizacja i ochrona konstytucyjnych wolności i praw jednostki w polskim porządku prawnym, red. M. Jabłoński, Wrocław 2014, s. 496.

14. Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tj.

M.P. z 2019 r., poz. 1028).

15. P. Sarnecki, Obywatelska inicjatywa ustawodawcza, „Gdańskie Studia Prawnicze” 2004, t. XII, s. 236–237.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

12

16. Zob. P. Chybalski, Opinia prawna w sprawie wykładni niektórych przepisów ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Zeszyty Prawnicze” 2012, nr 1, s. 70–71.

17. Zob. np. P. Czarny, Opinia prawna w sprawie interpretacji art. 14 ust. 2 ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, „Zeszyty Prawnicze” 2013, nr 3, s. 65–69; A. Szmyt, Opinia prawna w sprawie uprawnień przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej obywateli, „Przegląd Sejmowy 2010”, nr 1, s. 170–171; P. Uziębło, Kilka uwag i inicjatywie ustawodawczej obywateli w postępowaniu sejmowym z perspektywy dwóch dekad jej funkcjonowania, [w:] Mikrokomentarz dla maksiprofesora. Księga jubileuszowa profesora Leszka Garlickiego, red. M. Zubik, Warszawa 2017, s. 552–554.

18. Tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 756.

19. M. Herrmann, A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, op. cit., s. 73.

Niejednoznaczna jest natomiast kwestia oceny formalnej. Generalnie bowiem marszałek Sejmu może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy lub uchwały, jeżeli dołączone do niego uzasadnienie nie spełnia wymogów regulaminowych. W tym wypadku weryfikacja powinna być dokonywana przy przyjmowaniu zawiadomienia. Jednak przyjęcie poglądu wyrażonego w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 9 września 2010 r., w którym stwierdzono, że uzasadnienie może podlegać zmianom już po przyjęciu zawiadomienia, oznacza konieczność dokonania takiego badania po przedłożeniu projektu16.

Odnieść się też trzeba do uprawnień przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej w toku prac parlamentarnych. Tu również regulacja ustawowa jest lakoniczna. Jak stwierdza art. 14 ust. 2 ustawy, przedstawiciel taki „jest uprawniony do udziału w pracach Sejmu i Senatu w trybie i na zasadach określonych odpowiednio w regulaminach Sejmu i Senatu”. Niestety żaden z regulaminów do chwili obecnej nie uregulował tej kwestii, co oznacza, że w zasadzie uprawnienia przedstawiciela komitetu nie odbiegają od uprawnień reprezentantów innych podmiotów dysponujących inicjatywą ustawodawczą.

Powoduje to daleko idące komplikacje, gdyż poza możliwością występowania na forum Sejmu podczas pierwszego czytania oraz podczas prac komisyjnych inne uprawnienia ani obowiązki przedstawiciela komitetu inicjatywy ustawodawczej nie zostały określone. Problem dotyczy chociażby możliwości zgłaszania przez niego poprawek do projektu, możliwości wycofania projektu czy uczestniczenia w pracach Senatu nad ustawą uchwaloną przez Sejm17.

Osobną kwestią jest finansowanie wykonywania inicjatywy ustawodawczej obywateli. Ustawodawca zdecydował się na uregulowanie wyłącznie sfery finansowej komitetu inicjatywy ustawodawczej, zupełnie pomijając ewentualne prowadzenie kampanii promocyjnej przez inne podmioty, podobnie zresztą jak i prowadzenie swoistej antykampanii przez przeciwników danego projektu. Przede wszystkim pod-

kreślić trzeba, że wprowadzone zostały ograniczenia w odniesieniu do źródeł pozyskiwania dochodów przez komitet. Nie może on pozyskiwać środków pieniężnych oraz niepieniężnych z budżetu państwa, od państwowych jednostek organizacyjnych, z budżetów jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych i innych komunalnych osób prawnych, od przedsiębiorców państwowych, a także przedsiębiorców z udziałem Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, związków komunalnych oraz innych komunalnych osób prawnych, a także od cudzoziemców, obywateli polskich zamieszkujących za granicą, zagranicznych osób prawnych i przedstawicielstw dyplomatycznych i konsularnych państw obcych. Wszystkie te ograniczenia miały zapobiegać wykorzystywaniu na potrzeby kampanii środków publicznych oraz pochodzących z zagranicy.

Wspomniane ograniczenia osłabia jednak rozwiązanie przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy.

Zakłada on, że „komitet może organizować zbiórki publiczne środków finansowych na cele związane z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 14 marca 2014 r. o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych18”. Możliwość pozyskiwania środków w ramach zbiórki publicznej dosyć skutecznie pozwala na obchodzenie obostrzeń związanych z podmiotowymi zakazami pozyskiwania środków pieniężnych i niepieniężnych. Wspomniana ustawa o zasadach prowadzenia zbiórek publicznych nie zawiera bowiem żadnej skutecznej regulacji pozwalającej na zablokowanie wpłat dokonanych w ramach zbiórki przez podmioty, które nie są uprawnione do finansowania inicjatywy obywatelskiej. Co więcej, nie wprowadzono też limitu kwotowego ani procentowego środków, które mogą być w ten sposób zebrane. W konsekwencji wyłom ten czyni fikcyjnym powyżej zaprezentowane ograniczenia podmiotowe w zakresie finansowego wspierania inicjatywy ustawodawczej wykonywanej przez obywateli19.

Za nieprzemyślane uznać trzeba przepisy dotyczące sprawozdań finansowych komitetów.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli – wprowadzenie str.

13

Sprawozdanie musi bowiem być składane jeszcze przed zakończeniem bytu komitetu. Przepis art. 17 ust. 2 stanowi, iż „pełnomocnik komitetu jest obowiązany do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia do Marszałka Sejmu projektu ustawy (…), a w wypadku wcześniejszego rozwiązania komitetu – w terminie 3 miesięcy od dnia jego rozwiązania”. W praktyce zamyka to możliwość realnego funkcjonowania komitetu po przedłożeniu projektu, co negatywnie wpływa na aktywność parlamentarną komitetu czy też promocję projektu, który jest przedmiotem prac parlamentarnych20. Wynika to z faktu, że w przypadku posiadania przez komitet nadwyżki finansowej, musi ona zostać przekazana, jeszcze przed złożeniem sprawozdania, na rzecz instytucji charytatywnej, a informację o przekazaniu nadwyżki zamieszcza się w sprawozdaniu.

Innym problemem wynikającym z przepisów ustawy jest obowiązek publikacji sprawozdania finansowego na zasadach podobnych do tych, które odnoszą się do publikacji ogłoszenia o przyjęciu zawiadomienia. Jest to kolejny koszt, który muszą ponieść inicjatorzy postępowania ustawodawczego. Co więcej, koszt ten musi być sfinansowany już po złożeniu sprawozdania, co w praktyce zmusza komitety do wcześniejszego opłacania takich publikacji w dziennikach o zasięgu ogólnopolskim. Wszystko to przekonuje, że obecnie obowiązujące rozwiązania z zakresu sprawozdawczości finansowej w praktyce w znaczący sposób komplikują funkcjonowanie komitetów.

Konkludując, regulacje ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli na poziomie ich generalnej oceny mogą być uznane za idące we właściwym kierunku, jednakże liczne rozwiązania szczegółowe można uznać za niedopracowane, a także często nie sprawdzają się one w praktyce.

Do tego brakuje kompatybilnych z powyższą ustawą rozwiązań w regulaminach Sejmu i Senatu, co

dodatkowo komplikuje funkcjonowanie inicjatorów postępowania ustawodawczego w parlamentarnej fazie prac nad projektem obywatelskim. Wszystko to skłania do postawienia tezy, że konieczne jest znowelizowanie polskiego prawa w zakresie realizacji inicjatywy ustawodawczej obywateli21. Planem minimum jest korekta ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Natomiast plan maksimum to kompleksowe zmiany we wszystkich aktach, które odnoszą się do tego zbiorowego prawa obywatelskiego.

20. Por. M. Zieliński, op. cit., s. 493.

21. Podobnie P. Chybalski, op. cit., s. 75.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w wybranych państwach europejskich

2

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

16

1.

Anna Rakowska-Trela

Hiszpania

22. BOE-A-1984–7249.

23. «BOE» núm. 126, de 27 de mayo de 2006, páginas 19944 a 19946.

24. Ley Orgánica 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-financiera de los Partidos Políticos, por la que se modifican la Ley Orgánica 8/2007, de 4 de julio, sobre financiación de los Partidos Políticos, la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos y la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas; «BOE» núm. 77, de 31 de marzo de 2015, páginas 27186 a 27215.

Artykuł 9 ust. 2 Konstytucji Hiszpanii z 27 grudnia 1978 r. stanowi, że do władz publicznych należy m.in. ułatwianie uczestnictwa wszystkich obywateli w życiu politycznym, ekonomicznym, kulturalnym i społecznym. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza (iniciativa legislativa popular, ILP) jest przewidziana w art. 87 ust. 3 Konstytucji Hiszpanii, który stanowi, że ustawa organiczna określa formy realizacji i warunki inicjatywy ludowej dla przedstawienia wniosku ustawodawczego. W każdym wypadku jest wymagane złożenie co najmniej 500 tys. uwierzytelnionych podpisów.

Konstytucyjna delegacja została zrealizowana poprzez uchwalenie ustawy organicznej 3/1984 z 16 marca, regulującej obywatelską inicjatywę ustawodawczą22. Ustawa ta została znacząco znowelizowana w 2006 r.23 Ostatnia zmiana została przeprowadzona mocą ustawy organicznej 3/2015, z 30 marca, dotyczącej aktywności ekonomiczno-finansowej partii politycznych24.

Przepisy ustawy organicznej 3/1984 poprzedzone są rozbudowaną preambułą, której ostateczne brzmienie zostało nadane mocą ustawy zmieniającej z 26 maja 2006 r. W preambule tej podkreślono ustrojowe przesłanki wprowadzenia instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Dalej podkreślono, że nie ma przeszkód, aby stosownie do tendencji większości nowoczesnych państw demokratycznych, zintensyfikować udział obywateli i ich grup w życiu publicznym. Wyjaśniono także, że konstytucyjne wyłączenia określonych materii z możliwości objęcia ich projektem obywatelskim dotyczą szczególnie wrażliwych dziedzin legislacji.

Jednocześnie ustawodawca zadeklarował, że ustawa organiczna stara się wypełnić delegację konstytucyjną z najwyższą wiernością i prostotą, aby przy maksymalnym poszanowaniu roli instytucjonalnych partii politycznych jako organów wyrażających wolę powszechną i podstawowych instrumentów udziału w życiu politycznym, zapewnić maksymalne gwarancje wykonywaniu inicjatywy obywatelskiej.

Zgodnie z art. 1 ustawy organicznej 3/1984, pełnoletni obywatele hiszpańscy, którzy są wpisani do Rejestru Wyborczego (El Censo Electoral), mogą wykonywać inicjatywę obywatelską opisaną w art.

87 ust. 3 Konstytucji na zasadach ustanowionych w ustawie organicznej. Warto odnotować, że wymóg zebrania 500 tys. podpisów oznacza, że trzeba zebrać podpisy ok. 1,3% wyborców wpisanych do Rejestru.

Odnośnie do przedmiotu inicjatywy obywatelskiej w Hiszpanii należy wskazać, że wyłączono z niej nie tylko materie, które są wyraźnie wymienione w art. 87 ust. 3 Konstytucji, ale także te, co do których inicjatywa prawodawcza została mocą normy konstytucyjnej zastrzeżona dla konkretnych organów państwa. Zgodnie z art. 2 ustawy organicznej 3/1984, obywatelski projekt ustawy nie może dotyczyć: spraw, które zgodnie z Konstytucją należą do materii ustaw organicznych, spraw podatkowych, spraw o charakterze międzynarodowym, prawa łaski, spraw wymienionych w art. 131 i 134 ust. 1 Konstytucji.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 Konstytucji, ustawami organicznymi są ustawy rozwijające prawa podstawowe i wolności publiczne, aprobujące statuty o autonomii i powszechny system wyborczy oraz pozostałe takie ustawy przewidziane w Konstytucji.

Wśród materii, które mają być regulowane w drodze ustaw organicznych i które w związku z tym nie mogą być przedmiotem obywatelskiego projektu ustawy, można wymienić np. podstawy organizacji sił zbrojnych; instytucję Obrońcy Ludu; abdykacje i zrzeczenia się oraz jakiekolwiek wątpliwości co do faktu lub co do prawa, które pojawiłyby się w porządku sukcesji Korony; wybory senatorów; formy

HISZPANIA str.

17

realizacji i warunki inicjatywy ludowej; udzielenie upoważnienia do zawarcia traktatów, które powierzają organizacji lub instytucji międzynarodowej wykonywanie kompetencji wynikających z Konstytucji; warunki i procedurę przeprowadzania różnych rodzajów referendum, przewidzianych w Konstytucji; sytuację stanu pogotowia, stanu wyjątkowego i stanu oblężenia, a także kompetencje i ograniczenia z nimi związane; tworzenie, funkcjonowanie i zarząd sądów, jak również status prawny sędziów zawodowych, tworzących jednolitą korporację oraz personelu pomocniczego administracji wymiaru sprawiedliwości; zmianę granic prowincji; sprawy dotyczące wspólnot autonomicznych; kompetencje Trybunału Konstytucyjnego – w zakresie nieuregulowanym w Konstytucji; katalog osób i organów uprawnionych do wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego – w zakresie nieuregulowanym w Konstytucji.

Drugą kategorią spraw, których nie może dotyczyć inicjatywa obywatelska i którą należy przybliżyć, są sprawy wymienione w art. 131 i 134 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że inicjatywa obywatelska nie może dotyczyć planów gospodarczych państwa oraz budżetu państwa.

Odnośnie do spraw podatkowych, art. 31 Konstytucji stanowi, że wszyscy wnoszą wkład w ponoszenie wydatków publicznych zgodnie ze swoimi możliwościami za pośrednictwem sprawiedliwego systemu podatkowego, inspirowanego przez zasady równości i progresywności, a wkład ten w żadnym wypadku nie może przybrać rozmiarów konfiskaty.

Wydatków publicznych dokonuje się przez sprawiedliwe przeznaczanie środków publicznych, a ich programowanie i wykonywanie winno odpowiadać kryteriom efektywności i gospodarności. Osobiste lub dziedziczne świadczenia o charakterze publicznym mogą być ustanowione jedynie na podstawie ustawy.

Wreszcie odnośnie do prawa łaski, wskazać należy, że stosuje je Król, zgodnie z ustawą; ustawa ta nie może go upoważnić do zastosowania amnestii.

Procedura stosowania prawa łaski składa się z trzech

etapów: sądowego, w którym wypowiada się sąd orzekający, rządowego, w którym wypowiada się Rada Ministrów oraz królewskiego25.

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza w Hiszpanii przyjmuje formę inicjatywy sformułowanej, tj. projekt musi zawierać tekst ustawy wraz z uzasadnieniem, a także listę osób, które tworzą komitet inicjatywy ustawodawczej wraz z ich danymi osobowymi. Inicjatywa obywatelska polega na przedstawieniu projektu ustawy popartego podpisami co najmniej 500 tys. wyborców, uwierzytelnionymi w sposób opisany w ustawie.

Procedura rozpoczyna się poprzez zaprezentowanie Prezydium Kongresu Deputowanych, za pośrednictwem Sekretariatu Generalnego, wymaganych dokumentów. Prezydium Kongresu Deputowanych sprawdza otrzymaną dokumentację w okresie 15 dni od jej złożenia, przy czym jeżeli inicjatywa zostaje przedstawiona poza okresami sesji parlamentarnych, warunki zaczną być rozważane w czasie najbliższej sesji.

Do przyczyn niedopuszczalności inicjatywy należą: a) sytuacja, gdy przedmiotem projektu są materie wyłączone z inicjatywy obywatelskiej mocą art.

2 ustawy; b) niewypełnianie przez projekt warunków opisanych w art. 3. Jeżeli jednak brak można usunąć, to Prezydium Izby wzywa komitet inicjatywy do usunięcia wady w terminie 1 miesiąca; c) sytuacja, gdy tekst ustawy dotyczy materii wyraźnie odmiennych i nie ma między nimi jednolitości; d) sytuacja, gdy w Kongresie Deputowanych lub w Senacie znajduje się projekt ustawy, który dotyczy tej samej materii, co inicjatywa obywatelska i który jest na bardziej zaawansowanym etapie legislacyjnym; e) tożsamość przedkładanej inicjatywy z inną inicjatywą obywatelską przedłożoną w trwającej kadencji legislatury, tj. taka sama albo zasadniczo zbliżona treść projektu.

25. Zob. więcej: Ley de 18 de junio de 1870, por la que se establecen reglas para el ejercicio de la Gracia de Indulto, modificada por Ley 1/1988, de 14 de enero.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

18

26. Ley Orgánica 4/2006, de 26 de mayo, de modificación de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la Iniciativa Legislativa Popular, BOE-A-2006–9290.

27. Real Decreto 1553/2005 de 23 de diciembre, para solicitar la expedición del Documento Nacional de Identidad.

28. Zob. http://blog. mifirma.com/faq-2/ [dostęp 11.05.2019].

Uchwała Prezydium Izby w sprawie niedopuszczalności projektu jest przekazywana do wiadomości komitetowi inicjatywy, a także publikowana zgodnie z wymogami Regulaminu Kongresu Deputowanych.

Zgodnie z art. 6 ustawy, od decyzji Prezydium Izby o niedopuszczeniu projektu komitet inicjatywy może się odwołać do Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 7 ustawy, po przyjęciu projektu Prezydium Izby przekazuje go Centralnej Komisji Wyborczej, która ma gwarantować prawidłowość procesu zbierania podpisów. Centralna Komisja Wyborcza zawiadamia komitet inicjatywy o przyjęciu projektu i możliwości rozpoczęcia zbiórki podpisów. Procedura zbierania podpisów musi zakończyć się przekazaniem zebranych podpisów w czasie 9 miesięcy od otrzymania zawiadomienia. Termin ten może zostać wydłużony o kolejne 3 miesiące, jeżeli pojawi się poważna przyczyna, zaaprobowana przez Prezydium Kongresu. Jeżeli podpisy nie zostaną złożone w terminie, inicjatywa wygasa.

Art. 8 wskazuje, że po otrzymaniu informacji o przyjęciu projektu komitet inicjatywy przedstawia Centralnej Komisji Wyborczej oficjalne dokumenty, które mają służyć do zbierania podpisów.

Wspomniane dokumenty muszą zawierać tekst projektu.

Zgodnie z art. 9 ustawy, razem z podpisem wyborcy wskazuje się jego imię i nazwiska, numer dowodu osobistego i miejscowość, w której jest wpisany do rejestru wyborców (ust. 1). Podpis musi być poświadczony przez notariusza, sekretarza sądowego albo przez sekretarza gminnego właściwego dla miejscowości, w której wyborca jest wpisany do rejestru. Zgodnie z art. 10, podpisy mogą być także poświadczane przez specjalnych notariuszy (fedatarios), powołanych przez komitet inicjatywy. W przypadku sfałszowania podpisu ponoszą oni odpowiedzialność karną przewidzianą w ustawie.

W związku z wprowadzeniem w Hiszpanii, począwszy od 2006 r., elektronicznych dowodów osobistych, od 28 maja 2006 r., a więc od czasu wejścia w życie ustawy organicznej nowelizującej

ustawę 3/198426, podpisy mogą być zbierane także w formie elektronicznej, zgodnie z przepisami odpowiednich ustaw. Aby złożyć podpis w formie elektronicznej trzeba posiadać elektroniczny dowód osobisty (DNI electrónico; DNIe). Kwestie związane z uzyskiwaniem i odnawianiem tego dokumentu reguluje Dekret Królewski 1553/2005 z 23 grudnia27.

Elektroniczny dowód osobisty umożliwia korzystanie z certyfikatu podpisu (non-repudiation), dzięki czemu odbiorca podpisanego elektronicznie oświadczenia może zweryfikować autentyczność podpisu, a więc potwierdzić tożsamość osoby podpisującej.

Rząd hiszpański ułatwia składanie podpisów drogą elektroniczną, chociażby poprzez udostępnianie obywatelom serwisu firmaelectronica.gob.es.

Rząd hiszpański ułatwia składanie podpisów drogą elektroniczną, chociażby poprzez udostępnianie obywatelom serwisu firmaelectronica.gob.es.

Ponadto 25 maja 2011 r. obywatelom hiszpańskim udostępniono portal mifirma.com, który pozwala składać podpisy elektroniczne pod ILP bez konieczności instalowania sterowników DNIe – wystarczy sam DNIe i czytnik DNIe. Platforma znacznie uprościła procedurę zbierania podpisów osób popierających obywatelskie inicjatywy ustawodawcze. Została stworzona z inicjatywy prywatnej, przez grupę obywateli, i umożliwia zbieranie podpisów pod obywatelskimi projektami ustaw, zarówno na poziomie państwa, jak i autonomii28. Co do zasady korzystanie z platformy mifirma.com jest dla komitetów inicjatyw ustawodawczych darmowe, jednak prowadzący portal zastrzegają, że od tej reguły jest jeden wyjątek. W przypadku zebrania 500 tys.

HISZPANIA str.

19

podpisów komitet inicjatywy otrzymuje zwrot uzasadnionych kosztów poniesionych w związku ze zbiórką, do limitu aż 300 000 euro. W takim przypadku prowadzący portal zwracają się z prośbą o uiszczenie opłaty w wysokości od 0,025 do 0,20 euro za podpis, w zależności od liczby zebranych podpisów elektronicznych29.

Znamienne jest, że pierwszym obywatelskim projektem ustawy, w przypadku którego wykorzystano elektroniczny sposób zbierania podpisów poparcia, był projekt z lat 2009/2010 w sprawie zmiany ustawy 10/2001, z 5 czerwca, dotyczącej kanału Tag-Segura i jego utrzymania30. Inicjatywa została zaanonsowana w marcu 2009 r. W listopadzie 2009 r. przedłużono termin na zbieranie podpisów do kwietnia 2010 r. Autorom inicjatywy nie udało się jednak zebrać wystarczającej liczby podpisów i w październiku 2011 r. stwierdzono wygaśnięcie wspomnianego projektu na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy organicznej 3/198431.

Wracając do opisu procedury, dokumenty zawierające zebrane podpisy są wysyłane do Centralnej Komisji Wyborczej, która je przekazuje do Urzędu Rejestru Wyborczego, celem sprawdzenia osób, które złożyły podpis i ich pełnoletniości oraz przeprowadzenia weryfikacji podpisów. Urząd w terminie 15 dni informuje Komisję, czy projekt spełnia wspomniane wymogi ważności. Po uzyskaniu potwierdzenia, Centralna Komisja Wyborcza przedkłada Kongresowi Deputowanych dokument potwierdzający liczbę ważnych podpisów i przystępuje do zniszczenia kart z podpisami.

Po otrzymaniu potwierdzenia zebrania wymaganej liczby podpisów, Prezydium Izby zarządza publikację projektu ustawy, który powinien zostać uwzględniony w porządku obrad plenarnych nie później niż w terminie 6 miesięcy. Procedura parlamentarna przebiega zgodnie z postanowieniami Regulaminów Izb. W każdym przypadku jeszcze przed debatą plenarną osoba wskazana przez komitet inicjatywy będzie wezwana do stawienia się na posiedzeniu komisji Kongresu Deputowanych

właściwej ze względu na przedmiot inicjatywy, celem wyjaśnienia przyczyn, które legły u podstaw złożenia obywatelskiego projektu ustawy.

Projekt obywatelski, który był przedmiotem obrad Izby, która zakończyła swoje prace, nie upada, ale może zostać poddany procedurze legislacyjnej, o której zdecyduje Prezydium Izby i nie będzie wymagane ponowne przedłożenie zaświadczenia, że została zebrana konieczna liczba podpisów. Możliwość ta często znajduje zastosowanie w praktyce.

Państwo rekompensuje komitetowi inicjatywy wydatki poczynione na rozpowszechnianie projektu i zbieranie podpisów, jeżeli projekt zostanie poddany pracom parlamentarnym. Wydatki muszą zostać uzasadnione przez komitet inicjatywy. Jak już wspomniano, rekompensata państwowa nie może przekraczać kwoty 300 000 euro. Rzeczona kwota podlega corocznej rewizji przez organy zarządzające Izbami Kortezów Generalnych, w nawiązaniu do indeksu zmian cen artykułów konsumpcyjnych. Rząd musi uwzględniać w budżecie państwa rekompensaty dla inicjatyw obywatelskich, które trafią pod obrady parlamentu.

Zaobserwować można pierwotnie stopniowy, a pod koniec lat 2000. skokowy wzrost liczby obywatelskich projektów ustaw. W latach 1982–1986 złożono 2 projekty – jeden jeszcze w roku 1983, drugi w roku 1985. W czasie III Legislatury, w latach 1982–1986, rozpatrywane były także 2 projekty: jeden wniesiony w 1987 r., drugi w 1989 r.

Z kolei w czasie IV Legislatury (lata 1989–1993) pracowano nad 7 projektami obywatelskimi, z których jeden został przejęty z kadencji poprzedzającej, pięć zostało złożonych w 1990 r., zaś jeden w 1992 r. W okresie V Legislatury (1993–1996) wniesiono 6 obywatelskich inicjatyw ustawodawczych: jedną w 1993 r., trzy w 1994 r. oraz dwie w 1995 r. Dwa z tych projektów zostały przeniesione do Kongresu kolejnej, VI kadencji, do którego nadto wniesiono 9 innych projektów: po jednym w 1996 r. i w 1997 r., trzy w 1998 r., cztery w 1999 r.

W czasach VII Legislatury (2000–2004) pracowano

29. Ibidem.

30. https://www.20minutos. es/noticia/621966/0/ [dostęp 11.05.2019].

31. BOCG. Congreso de los Diputados Núm. D-643 de 18/10/2011.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

20

32. Ley 18/2013, de 12 de noviembre, para la regulación de la Tauromaquia como patrimonio cultural; BOE Num. 272 de 13/11/2013.

33. C. Fonseca, Sólo 2 de las 94 iniciativas legislativas populares presentadas desde 1983 se han convertido en ley; https://www.vozpopuli.com/ espana/ILP-Iniciativa_popular-Congresos-Partido_Socialista_Obrero_Espanol_PSOE-Ciudadanos-Iniciativa_legislativa_popular-Congreso-PSOE_0_893310704.html [dostęp 11.05.2019].

nad 13 projektami obywatelskimi: cztery zostały przejęte z poprzedniej kadencji, jeden wniesiono w 2000 r., trzy w 2001 r., cztery w 2003 r. i jeden w 2004 r. Również nad 13 projektami pracowały organy w czasie Legislatury VIII kadencji: trzy zostały złożone jeszcze w poprzedniej kadencji, jeden złożono w 2004 r., siedem w 2006 r., dwa w 2007 r.

W czasach IX Legislatury nastąpił istotny wzrost liczby obywatelskich projektów ustaw, w latach 2008–2011 rozpatrywano bowiem aż 23 takie projekty. Pośród nich tylko dwa były przeniesione z poprzedniej kadencji. Nadto: jeden złożono w 2008 r., cztery w 2009 r., trzy w 2010 r. i aż trzynaście w 2011 r. W czasie X Legislatury (2011–2016) przedmiotem prac było aż 37 projektów obywatelskich, z czego siedem było złożonych jeszcze w poprzedniej kadencji, jeden w 2011 r., pięć w 2012 r., osiem w 2013 r., trzynaście w 2014 r. i trzy w 2015 r.

W skróconej XI Legislaturze przedmiotem obrad było 7 projektów, z czego dwa były przejęte z poprzedniej kadencji. Z kolei w XII Legislaturze (2016–2019) pracowano nad 20 projektami obywatelskimi: cztery przejęto z poprzedniej kadencji, sześć wniesiono w 2016 r., pięć w 2017 r., kolejne pięć w 2018 r.

Odnotować można dwa zjawiska. Po pierwsze, wzrost liczby wnoszonych projektów w kolejnych latach, widoczny w szczególności po 2010 r. Po drugie, obejmowanie projektami obywatelskimi coraz bardziej zróżnicowanych zagadnień. Oba zjawiska muszą budzić zdziwienie z jednego powodu: spośród 115 projektów złożonych w latach 1983–2018 uchwalony został tylko jeden, dotyczący uznania walk byków za element dziedzictwa kulturowego32.

Projekt został złożony w 2011 r., jeszcze w czasie IX Legislatury, lecz prace nad nim nie zakończyły się przed końcem kadencji. Został w związku z tym przejęty do prac w kolejnej kadencji i w efekcie ustawa została uchwalona (ze zmianami). Akceptacji Kongresu doczekał się nadto projekt dotyczący dochodzenia roszczeń, który został połączony z innym projektem i ostatecznie uchwalony33.

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest instytucją demokracji bezpośredniej, która funkcjonuje w Królestwie Hiszpanii od dziesiątków lat. Jej podstawy prawne są przewidziane w Konstytucji i w ustawie organicznej. Lektura przepisów regulujących ILP wskazuje na przychylność władzy ustawodawczej dla projektów obywatelskich; świadczą o tym chociażby ułatwienia w zbieraniu podpisów (umożliwienie elektronicznego ich zbierania, w tym także za pośrednictwem prywatnego portalu internetowego), długi czas na zgromadzenie wymaganej ich ilości, wreszcie zwracanie przez państwo kosztów zbierania podpisów w przypadku wniesienia projektu do parlamentu. Wydaje się również, że choć początkowo obywatele niechętnie korzystali z możliwości wnoszenia projektów ustaw, to w ciągu ostatnich kilkunastu lat wyraźnie widać zmianę tej tendencji.

Budzi to zdziwienie o tyle, że jak dotychczas projekty obywatelskie – z różnych przyczyn – nie stają się obowiązującym prawem. Jeżeli na ponad 100 projektów tylko jeden stał się ustawą, a inny został uchwalony dzięki połączeniu go z innym projektem, to zarówno autorzy inicjatyw, jak i osoby składające podpisy pod projektami muszą doskonale zdawać sobie sprawę, że szanse na wprowadzenie w życie zaproponowanego prawa są marne. Procedurę związaną z przygotowywaniem i wnoszeniem projektów obywatelskich w Hiszpanii należy zatem rozpatrywać bardziej w kategoriach szansy na wywołanie publicznej debaty wokół tematów ważkich społecznie, aniżeli drogi prowadzącej do uchwalenia nowego prawa.

WŁOCHY str.

21

2.

Anna Rakowska-Trela

Włochy

Konstytucja Włoch z 1947 r. przewiduje dwie formy demokracji bezpośredniej: inicjatywę ludową oraz referendum. Co do referendum, to przewidziano trzy jego formy: referendum abrogacyjne (uchylające), referendum konsultacyjne oraz fakultatywne referendum konstytucyjne o charakterze ratyfikacyjnym. Przepisy Konstytucji odnoszące się do obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej są ogólne.

Zgodnie z jej art. 71 ust. 2, Lud wykonuje inicjatywę ustawodawczą w drodze wniosku zgłoszonego przez co najmniej 50 tys. wyborców w formie projektu zredagowanego w artykułach.

Bardziej szczegółowa regulacja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej została zawarta dopiero w ustawie 352/1970 Norme sui referendum previsti dalla Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo34, uchwalonej ponad 20 lat po Konstytucji, mimo że przedstawiciele doktryny już w latach ’50 zwracali uwagę na konieczność ustawowego uregulowania tej instytucji35. Ustawa ta, składająca się z 53 artykułów, jedynie dwa wprost poświęca obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej (art. 48 i 49), zaś dalsze dwa nakazuje stosować odpowiednio (art. 7 i 8).

Pozostałe jej przepisy poświęcone są wymienionym wcześniej referendom przewidzianym w Konstytucji Republiki. Do obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej zastosowanie znajduje także art. 14 ust. 1 ustawy 53/199036, dotyczącej pilnych środków gwarantujących większą skuteczność procedury wyborczej, który to przepis wskazuje osoby kompetentne do uwierzytelniania podpisów na listach wyborczych (i – odpowiednio – listach poparcia dla inicjatywy ustawodawczej). Tak skąpa regulacja obywatelskiej

Konstytucja Republiki Włoskiej nie wymienia jakichkolwiek materii, które nie mogłyby być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. inicjatywy ustawodawczej w prawie włoskim powoduje problemy teoretyczne i praktyczne oraz spotyka się z krytyką w doktrynie37. Mimo to oraz mimo upływu czasu, ustrojodawca ani ustawodawca nie zdecydowali się doprecyzować kwestii wątpliwych.

Konstytucja Republiki Włoskiej w art. 71 ust. 2 nie wymienia jakichkolwiek materii, które nie mogłyby być przedmiotem obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Takich wyłączeń nie zawiera także ustawa 352/1970. Dlatego też kwestia określenia, czy istnieją materie, które nie mogłyby być przedmiotem projektu obywatelskiego, jest tematem sporu w doktrynie prawa. Niektórzy z analityków opowiadają się bowiem za odpowiednim stosowaniem w tym przypadku art. 75 ust. 2 Konstytucji Włoch, który dotyczy referendum ogólnokrajowego i stanowi, że w sprawach ustaw podatkowych i budżetu, amnestii i abolicji oraz w kwestii upoważnienia do ratyfikowania traktatów międzynarodowych nie jest możliwe przeprowadzenie referendum abrogacyjnego ani na wniosek 500 tys. wyborców, ani na wniosek pięciu rad regionalnych. Spotkać można jednak także stanowisko przeciwne: skoro w art. 71 ust. 2 nie ma odesłania do wyłączeń z art. 75 ust. 2, nie można go stosować w przypadku obywatelskiej inicjatywy.

Zwolennicy odpowiedniego stosowania tego przepisu podnoszą jednak, że konieczne jest ograniczenie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, analogicznie do ograniczeń w prawie obywateli do inicjowania referendum abrogacyjnego, w sprawach, w których

34. http://piattaformacostituzione.camera.it/ application/xmanager/projects/ piattaformacostituzione/ file/EventiCostituzione2007/ cd_rom_studi/5_Referendum/ Legge%20352.70.pdf [dostęp 23.09.2019].

35. Zob. N. Rodean, La iniciativa ciudadana en el procedimiento legislativo italiano: de su ineficacia a las propuestas de reforma (Popular initiative in the Italian legislative procedure: from its ineffectiveness to the reform proposals), „Oñati Socio-Legal Series”, v. 7, n. 5 (2017) – El Reto de la Profundización Democrática en Europa: Avances Institucionales en Democracia Directa, s. 1121.

36. Zob. Ripubblicazione del testo della legge 21 marzo 1990, n. 53, recante: „Misure urgenti atte a garantire maggiore efficienza al procedimento elettorale”, corredato delle relative note. (Legge pubblicata nella Gazzetta Ufficiale serie generale – n. 68 del 22 marzo 1990), https:// www.gazzettaufficiale.it/eli/ id/1990/05/22/090A2249/sg.

37. Zob. A. Pirro, Un istituto di democrazia diretta „sui generis”: l'iniziativa legislativa popolare, „Nuovi Studi Politici” 1995, t. 25, s. 97–105.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

22

38. Zob. N. Rodean, op. cit.; zob. też M. Della Morte, Rappresentanza vs. partecipazione?

L’equilibrio costituzionale e la sua crisi, Milano 2007, s.

88–89.

39. Praktyka wskazuje, że wyborcy chętniej składają projekty obywatelskie w Izbie Deputowanych, o czym dalej.

„Naród może nie brać pod uwagę w wystarczającym stopniu interesów państwa”. Z kolei przeciwnicy tej możliwości odpowiadają, że przecież obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie jest prawem do wprowadzania ostatecznych rozwiązań, a jedynie prawem składania propozycji legislacyjnych, o których ostatecznie decydują Izby, nie ma więc konieczności wprowadzania ograniczeń na tym etapie38.

Konstytucja włoska w art. 71 ust. 2 wymienia dwa wymogi formalne, które musi spełnić obywatelski projekt ustawy. Po pierwsze, musi być „zredagowany w artykułach” (inicjatywa sformułowana), po drugie – musi być opatrzony podpisami co najmniej 50 tys. wyborców.

Wymóg przedłożenia inicjatywy sformułowanej oznacza, że obywatele muszą wnieść projekt spełniający te same wymogi formalne, jakie są stawiane projektom innych uprawnionych podmiotów (Rząd, każdy członek izb Parlamentu oraz inne organy i instytucje, którym inicjatywę przyznaje ustawa konstytucyjna, np. rady regionalne i CNEL – Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro).

Jak wspomniano, projekt obywatelski może zostać skutecznie wniesiony do jednej z izb Parlamentu, jeśli jest poparty podpisami co najmniej 50 tys. wyborców. Pierwsze 10 osób, które podpisały się pod projektem, uważa się za organizatorów danej inicjatywy ludowej. Udzielić poparcia poprzez złożenie podpisu mogą obywatele, którzy są ujęci na listach prowadzonych przez gminy jako osoby posiadające prawo wybierania do Izby Deputowanych, a także mający prawo głosu obywatele przebywający za granicą.

Zgodnie z art. 48 ustawy 352/1970, propozycja grupy co najmniej 50 tys. wyborców dotycząca projektów ustaw przewidzianych w art. 71 akapit drugi Konstytucji musi zostać przedstawiona, wraz z podpisami popierających ją wyborców, przewodniczącemu jednej z dwóch izb włoskiego Parlamentu39.

Do tej Izby, do której wpłynął projekt, należy weryfikacja i obliczenie liczby podpisów w celu ustalenia prawidłowości wniosku.

Zgodnie z kolei z art. 49 tej ustawy, wniosek musi zawierać projekt zredagowany w artykułach, wraz ze sprawozdaniem przedstawiającym jego cele i zasady (czyli niejako uzasadnieniem). Do projektu należy nadto załączyć arkusze zawierające podpisy osób popierających projekt, dokumenty dotyczące ich uwierzytelnienia i zaświadczenia. W tym zakresie stosuje się odpowiednio art. 7 i 8 ustawy.

Arkusze opatrzone podpisami muszą powielać tekst projektu i być uwierzytelnione zgodnie z postanowieniami art. 7. Na zebranie podpisów inicjatorzy projektu mają maksymalnie 6 miesięcy; arkusze zatwierdzone ponad pół roku przed jego przedstawieniem są nieważne, nie są brane pod uwagę.

Jeżeli tekst projektu przekracza trzy strony, musi być zawarty w arkuszu razem z arkuszem zawierającym podpisy. Ustawodawca stawia więc warunki uniemożliwiające manipulowanie projektem w ten sposób, że wyborca podpisywałby listę poparcia bez załączonego projektu.

Jak wspomniano, do procedury zbierania podpisów odpowiednie zastosowanie ma art. 7 omawianej ustawy. Stanowi on, że w celu zebrania niezbędnych podpisów organizatorzy zbiórki, w liczbie nie mniejszej niż dziesięć osób, muszą się stawić w Sądzie Kasacyjnym (Corte di cassazione), zaopatrzeni w zaświadczenia potwierdzające ich obecność na listach wyborczych prowadzonych przez gminy lub w rejestrze wyborczym obywateli włoskich zamieszkałych za granicą zgodnie z ustawą o wykonywaniu prawa głosu przez obywateli włoskich zamieszkałych za granicą. Sąd wystawia potwierdzenie, którego odpis wydawany jest inicjatorom. Każda inicjatywa jest ogłaszana w Dzienniku Urzędowym następnego dnia. Po opublikowaniu ogłoszenia, arkusze do zbierania podpisów muszą zostać przedstawione przez inicjatorów lub przez innego wyborcę sekretariatom miejskim lub urzędom stanu cywilnego. Urzędnik umieszcza na arkuszach pieczęć urzędu, datę i podpis, a następnie zwraca je wnioskodawcom w ciągu 2 dni od ich przekazania do urzędu.

WŁOCHY str.

23

Stosowany odpowiednio art. 8 stanowi natomiast, że projekt obywatelski składa się z podpisami wyborców na specjalnych arkuszach. Obok podpisu należy podać pełne imię i nazwisko, miejsce i datę urodzenia podpisującego wyborcy oraz wskazać gminę, w której jest on wpisany na listę wyborców, a w przypadku osób mieszkających za granicą – wskazać na rejestrację w rejestrze wyborczym obywateli włoskich mieszkających za granicą. Podpisy muszą być uwierzytelnione przez notariusza lub sędziego pokoju lub urzędnika sądu pokoju, sądu lub sądu apelacyjnego właściwego dla gminy, w której zarejestrowany jest wyborca. W przypadku wyborców mieszkających za granicą uwierzytelnienia dokonuje właściwy włoski konsul. Uwierzytelnianie musi wskazywać datę i może być również zbiorcze, arkusz po arkuszu; w takim przypadku oprócz daty należy podać liczbę podpisów znajdujących się na arkuszu. Za usługi notariusza, sekretarza, sędziego rozjemcy i sekretarza miasta nie uiszcza się opłat urzędowych. Do wniosku o inicjatywę ustawodawczą muszą być wreszcie dołączone zaświadczenia, nawet zbiorowe, wójtów poszczególnych gmin, do których należą podpisujący, którzy poświadczają ich rejestrację na listach wyborczych tych gmin lub, w przypadku obywateli Włoch mieszkających za granicą, znajdowanie się na liście obywateli Włoch zamieszkałych za granicą zgodnie z ustawą o wykonywaniu prawa głosu przez obywateli Włoch mieszkających za granicą. Urzędnicy muszą wydać takie zaświadczenia w ciągu 48 godzin od otrzymania odpowiedniego wniosku.

Procedura zbierania podpisów wydaje się więc skomplikowana, wymaga zgromadzenia wielu oświadczeń i potwierdzeń. Izba Deputowanych udostępniła wzór arkusza służącego do zbierania podpisów40. Arkusz powinien być zawarty na papierze formatu A3, na którym powinny mieścić się 4 strony druku. Na pierwszej stronie przewidziano miejsce na informacje formalne o inicjatywie (tytuł, dane publikacyjne w Dzienniku Urzędowym, pieczęć, podstawa prawna zgłoszenia i tekst projektu).

Dalsze strony to dalsza część tekstu projektu, po którym następuje tabela służąca do umieszczania podpisów wyborców popierających projekt. Na ostatniej, czwartej stronie jest miejsce na potwierdzenie autentyczności podpisów i obecności podpisujących na listach wyborczych (autenticazione delle firme, certificazione elettorale).

Po zebraniu podpisów i wstępnej formalnej ocenie projektów, projekty są rozpatrywane przez Izbę, do której wpłynęły. Sposób procedowania projektów obywatelskich opisano w Regulaminach Izb Parlamentu, przy czym występują tu istotne różnice.

Regulamin Senatu przewiduje termin, w którym komisje muszą zacząć prace nad obywatelską inicjatywą ustawodawczą; termin ten wynosi miesiąc od momentu złożenia projektu. Ponadto w Regulaminie Senatu wprost zapisano, iż projektów obywatelskich nie dotyczy zasada dyskontynuacji prac Parlamentu.

Jeżeli projekt został złożony w Senacie, to jego przewodniczący zarządza weryfikację i obliczenie liczby podpisów poparcia złożonych pod projektem.

Regulamin Izby Deputowanych natomiast zawiera jedynie termin, w którym projekt musi zostać wstępnie zbadany i przekazany celem rozpatrzenia na posiedzenie plenarne. Poza tym Regulamin Izby Deputowanych precyzuje porządek rozpatrywania projektów ustaw, który może okazać się niekorzystny dla inicjatyw obywatelskich, które niekiedy nigdy nie trafiają na obrady plenarne Izby41.

Dane dotyczące liczby składanych inicjatyw obywatelskich są dostępne począwszy od czasów XIII Legislatury (od 9 maja 1996 r. do 29 maja 2001 r.)42.

Wówczas złożono 32 projekty obywatelskie, z czego 6 do Senatu i 26 do Izby Deputowanych. Stanowiło to jedynie 0,27% wszystkich przedkładanych inicjatyw (łącznie wszystkie uprawnione podmioty złożyły aż 11 859 projektów ustaw); co więcej, tylko jeden obywatelski projekt został uchwalony. Przegląd projektów składanych we wspomnianej kadencji wskazuje, że dotyczyły one różnych materii. W okresie XIV Legislatury (od 30 maja 2001 r. do 27 kwietnia 2006 r.) do Izb wpłynęły łącznie 34 inicjatywy oby-

40. Wzór dostępny jest na stronie internetowej Izby Deputowanych: https:// www.camera.it/application/ xmanager/projects/leg18/file/ MODULO_RACCOLTA_FIRME. pdf [dostęp 30.09.2019].

41. Zob. art. 107 ust. 4 Regolamento della Camera dei Deputati, https://www.camera. it/leg18/437?conoscerelacamera=237 [dostęp 30.09.2019], art. 74 Regolamento del Senato, http://www.senato.it/documenti/repository/istituzione/ Costituzione_e_Regolamento_Senato_2018.pdf [dostęp 30.09.2019].

42. Statystyki dostępne na stronie Senatu: http://www. senato.it.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

24

43. Z czego 20 stanowiło już przedmiot prac XIII Legislatury.

44. http://www.senato.it/ leg/14/BGT/Schede/Statistiche/ Iniziativa//DDLPerIniziativa.html.

45. Art. 11 projektu, http:// www.senato.it/japp/bgt/showdoc/17/DDLPRES/955273/index. html [dostęp 29.09.2019 r.].

46. Zob. więcej: P. Zaccone, Riforma costituzionale Renzi-Boschi, „Toruńskie studia polsko-włoskie/Studi polacco-italiani di Toruń” XIII, Toruń 2017, ss. 59–68.

watelskie43, z czego 29 do Izby Deputowanych, a 5 do Senatu44. Stanowiło to 0,36% wszystkich złożonych projektów ustaw (9433). W tamtej kadencji żaden spośród projektów obywatelskich nie został uchwalony. W okresie funkcjonowania kolejnej, XV Legislatury (od 28 kwietnia 2006 r. do 28 kwietnia 2008 r.) pracowano nad 20 inicjatywami obywatelskimi, z których 4 były złożone w Senacie, a 16 w Izbie Deputowanych. Żaden z tych projektów nie został uchwalony. Stanowiły one 0,37% wszystkich rozpatrywanych projektów ustaw (5388). W latach XVI Legislatury (2008–2013) inicjatyw obywatelskich było łącznie 27: 6 złożonych w Senacie, 21 w Izbie Deputowanych. Jeden z tych projektów stał się w wyniku pracy Izb ustawą, przyjętą 6 lipca 2012 r.; dotyczył on finansowania partii politycznych. Projekty obywatelskie stanowiły 0,30% wszystkich rozpatrywanych w tamtej kadencji (8977). W czasie funkcjonowania XVII Legislatury (2013–2018) Izby pracowały nad 43 projektami obywatelskimi, z czego 35 było wniesionych do Izby Deputowanych, 8 do Senatu. W owej kadencji w wyniku rozpatrzenia projektów obywatelskich uchwalono dwie ustawy. Pierwsza z nich, przyjęta 6 maja 2015 r., dotyczyła prawa wyborczego do Izby Deputowanych, zaś druga, uchwalona 17 października 2017 r. – zmiany przepisów karnych. Inicjatywy obywatelskie stanowiły w tych latach ok. 0,58% wszystkich projektów poddanych procedurze ustawodawczej (7434). Trzeba też wspomnieć o obecnej kadencji włoskiego Parlamentu, która rozpoczęła się 23 marca 2018 r. W czasie XVIII Legislatury dotychczas obradowano nad 24 projektami obywatelskimi, z których 5 zostało złożonych w Senacie, a 19 w Izbie Deputowanych. Projekty te stanowią 0,69% wszystkich projektów rozpatrywanych przez Izby. Jeden obywatelski projekt został uchwalony, jako ustawa z 20 sierpnia 2019 r. o wprowadzeniu do edukacji szkolnej edukacji obywatelskiej.

Przegląd obywatelskich projektów ustaw, wnoszonych do włoskiego Parlamentu od 1996 r., wskazuje, że ich liczba w każdej kadencji oscyluje mię-

dzy dwudziestoma a trzydziestoma kilkoma (kilka w ciągu roku). Nie jest dostrzegalny żaden wyraźny trend w tym zakresie: ani wzrostowy, ani spadkowy. Analiza treści projektów wskazuje natomiast, że szczególnym zainteresowaniem ich autorów cieszą się kwestie socjalne i społeczne (prawa pracownicze, wynagrodzenia, renty, emerytury, inne świadczenia), edukacja, ale także zagadnienia polityczne i ustrojowe (prawo wyborcze, partie polityczne, pojawiały się nawet projekty zmian w Konstytucji). Projekty ustaw stanowiły także jedno z narzędzi obywatelskiej reakcji na kryzysy gospodarcze.

Trzeba również odnotować, że bardzo niewiele spośród składanych projektów obywatelskich staje się prawem. Należy więc ocenić, że prawo składania projektów obywatelskich jest traktowane także – a może nawet przede wszystkim – jako narzędzie polityczne, instrument służący do inicjowania dyskusji na ważne społecznie i politycznie tematy.

W czasie ponad 70 lat obow iązywania Konstytucji Republiki Włoskiej, przewidującej instytucję obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, pojawiały się propozycje jej reformy. Pierwsza ważna próba zmiany regulacji konstytucyjnej miała miejsce 4 grudnia 2016 r., gdy obywatele włoscy w drodze referendum głosowali w sprawie tzw. reformy RenziBoschi. Przewidywała ona m.in odejście od równorzędnej dwuizbowości, redukcję składu osobowego Senatu oraz zmianę jego funkcji ustrojowych.

Ponadto zaproponowano m.in. podniesienie liczby wyborców, którzy muszą poprzeć projekt obywatelski, z 50 tys. do 150 tys., a nadto dodanie w art.

71 ust. 2 zdania, zawierającego odnośnie do przebiegu dyskusji parlamentarnej nad obywatelskim projektem ustawy odesłanie do Regulaminów Izb Parlamentu45. W sprawie projektu reformy konstytucyjnej prowadzona była szeroka kampania, w której brały udział nie tylko siły polityczne obecne na włoskiej scenie, ale także wielu przedstawicieli nauki, byli prezydenci Republiki, byli i czynni sędziowie Sądu Konstytucyjnego. Ostatecznie reforma została odrzucona w referendum ogólnokrajowym46.

WŁOCHY str.

25

Druga ważna próba zmiany regulacji prawnej inicjatywy obywatelskiej ma miejsce obecnie. 13 czerwca 2018 r. grupa posłów złożyła projekt ustawy konstytucyjnej, zmieniającej art. 71 ust. 2 Konstytucji47.

Autorzy projektu proponują podniesienie do 100 tys. liczby podpisów wymaganej do wniesienia inicjatywy. Jednocześnie zawarli propozycję proceduralnego wzmocnienia tej instytucji. Proponują bowiem zawrzeć w Konstytucji regulację zakładającą, że jeżeli w terminie 18 miesięcy Izby Parlamentu nie uchwalą projektu ustawy przedstawionego przez obywateli lub uchwalą go ze zmianami, które modyfikują jego podstawowe założenia, to w ciągu kolejnych 6 miesięcy 1 000 000 wyborców może zażądać, aby podstawowe zasady zawarte w tym projekcie zostały poddane pod referendum. Projekt będący przedmiotem takiego referendum zostanie przyjęty, jeżeli opowie się za tym większość ważnie oddanych głosów, a liczba głosujących będzie co najmniej równa liczbie głosujących, którzy wzięli udział w ostatnich wyborach do Izby Deputowanych. Jeżeli propozycja obywatelska zostanie zatwierdzona w referendum, Izby w ciągu 6 miesięcy od daty tego referendum mają obowiązek uchwalić projekt.

Analiza regulacji prawnej obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej we Włoszech i jej funkcjonowania na przestrzeni ostatnich kilkudziesięciu lat pozwala na sformułowanie kilku wniosków.

Po pierwsze, trzeba podkreślić wyjątkową nieprecyzyjność i ogólność regulacji prawnej tej instytucji. Ustrojodawca ani ustawodawca nie dostrzegają jednak potrzeby doprecyzowania choćby zakresu czy procedury składania i rozpatrywania projektów obywatelskich, pozostawiając wywodzone stąd wątpliwości doktrynie i praktyce. Tym niemniej trzeba także ocenić, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest dość istotnym instrumentem politycznym; w każdej kadencji Parlamentu wpływa do Izb kilkadziesiąt projektów ustaw. Choć mają one nikłe szanse na to, by stać się prawem, to stanowią asumpt do podejmowania dyskusji na tematy ważne społecznie.

3.

Anna Rytel-Warzocha

Austria

Instytucja ludowej inicjatywy ustawodawczej (Volksbegehren) została wprowadzona do austriackiego porządku konstytucyjnego już w 1920 r.

Zgodnie z art. 1 austriackiej Federalnej Ustawy Konstytucyjnej48 cała władza w państwie pochodzi od narodu. Obywatele sprawują ją poprzez wybranych przedstawicieli, jak również poprzez instrumenty demokracji bezpośredniej i partycypacyjnej. W uchwalonej w 1920 r. konstytucji przyjęto pierwotnie, że co najmniej 200 tys. obywateli posiadających pełnię praw wyborczych ma prawo przedłożyć w parlamencie projekt ustawy (art. 41 par. 2). Alternatywnie z inicjatywą ustawodawczą mogła wystąpić co najmniej połowa uprawnionych do głosowania w każdym z trzech krajów związkowych. Wzorców tych rozwiązań upatrywać należy w uchwalonych wcześniej konstytucjach krajowych (Vorarlberg, Tyrol, Salzburg) oraz w regulacjach szwajcarskich. Pierwsza ustawa de facto umożliwiająca wykonanie inicjatywy uchwalona została w 1931 r. Te pierwsze regulacje prawne odnoszące się do inicjatywy obywatelskiej funkcjonowały do roku 1934, kiedy dotychczasowa ustawa zasadnicza została zastąpiona nową konstytucją, sankcjonującą autorytarne rządy faszystowskie. Po II wojnie światowej w procesie odradzania się demokratycznego państwa austriackiego konstytucja z 1920 r. została przywrócona, a wraz z nią regulacje odnoszące się do inicjatywy ustawodawczej obywateli.

Obecnie art. 41 ust. 2 Konstytucji Austrii stanowi, iż każdy wniosek przedstawiony przez 100 tys. uprawnionych do głosowania lub przez 1/6 uprawnionych do głosowania w każdym z co najmniej

47. https://www.camera.it/ leg18/126?tab=2&leg=18&idDocumento=726&sede=&tipo=.

48. Federalna Ustawa Konstytucyjna Republiki Austrii z dnia 1 października 1920 r., Verfassungen Österreichs: Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG), BGBl. 1/1930, z późn. zm.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

26

49. BGBl. 350/1981.

50. BGBl. 504/1994.

51. BGBl. I 27/2007.

52. BGBI. 685/1988.

53. Tekst przetłumaczony na j. polski: http://biblioteka. sejm.gov.pl/wp-content/ uploads/2015/05/Austria_ pol010811.pdf.

54. Volksbegehrengesetz 2018 – VoBeG; tekst jednolity z 28.12.2019 r.: https://www. ris.bka.gv.at/GeltendeFassung. wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnummer=20009719..

55. BGBl. 344/1973 idF I 13/2010.

56. https://www.reuters. com/article/us-austria-politics-direct-democracy/ austrias-future-governmentto-expand-direct-democracyidUSKBN1EA0NP.

trzech krajów (inicjatywa ludowa) jest przedkładany Radzie Narodowej do rozpatrzenia przez Federalną Komisję Wyborczą. Obniżenie wymaganej liczby podpisów z 200 tys. do 100 tys. nastąpiło na mocy nowelizacji ustawy zasadniczej z 1981 r.49 Mając na uwadze, iż obecnie liczba osób posiadających czynne prawo wyborcze wynosi 6 416 202 (dane z wyborów do Parlamentu Europejskiego w 2019 r.), skuteczne wniesienie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wymaga złożenia pod nią deklaracji poparcia przez co najmniej ok. 1,56% uprawnionych.

Uprawnionymi do udzielenia wsparcia obywatelskim inicjatywom ustawodawczym są osoby, które najpóźniej ostatniego dnia terminu gromadzenia deklaracji poparcia pod inicjatywą nabyły czynne prawo wyborcze do Rady Narodowej, a zatem posiadają obywatelstwo austriackie, mają miejsce stałego zamieszkania w gminie położonej na terenie federacji (wymóg domicylu wprowadzony został na mocy poprawki do Konstytucji z 1994 r.50) i nie później niż w ostatnim dniu zbierania podpisów ukończą 16 lat (obniżenie wieku uzyskania czynnego prawa wyborczego z 18 do 16 lat nastąpiło na mocy nowelizacji Konstytucji z 2007 r.51). Deklaracji poparcia pod inicjatywą ustawodawczą nie może zatem złożyć obywatel Austrii na stałe zamieszkujący za granicą.

W Austrii przyjęto wymóg, aby projekty składane przez obywateli dotyczyły wyłącznie jednej kwestii. Inicjatywa obywatelska może być złożona zarówno w formie projektu ustawy, jak i zestawienia postulatów.

Inicjatywa ludowa może dotyczyć spraw regulowanych w drodze ustawy federalnej. Przedmiotowy zakres obywatelskich projektów ustaw determinowany jest przez treść art. 10 – art. 15a Konstytucji, w których szczegółowo uregulowano zakres ustawodawstwa związkowego. W Austrii przyjęto wymóg, aby projekty składane przez obywateli dotyczyły wyłącznie jednej kwestii. Inicjatywa obywatelska może być złożona zarówno w formie projektu ustawy (inicjatywa sformułowana), jak i wniosku o uchwalenie nowych bądź zmianę albo uchylenie obowiązujących regulacji prawnych, zawierającego zestawienie postulatów (inicjatywa niesformułowana). Wymóg przedkładania projektów ustaw wyłącznie w postaci sformalizowanej został zniesiony w 1988 r.52 Zgodnie z art. 41 ust. 3 Konstytucji, szczegółowe postanowienia o postępowaniu w sprawie inicjatywy ludowej zawiera ustawa federalna53. Obecnie procedura wykonania inicjatywy ludowej w Austrii regulowana jest przepisami ustawy federalnej, która weszła w życie w 2018 r.54, zastępując wielokrotnie nowelizowaną ustawę o ludowej inicjatywie ustawodawczej z 1973 r.55 Na marginesie można wskazać, iż w 2017 r. konserwatyści oraz antyimigrancka Wolnościowa Partia Austrii (FPÖ) zadeklarowali wolę wzmocnienia partycypacji obywateli w procesie legislacyjnym poprzez wprowadzenie bezpośredniej (pełnej) inicjatywy ustawodawczej.

Deklarowana zmiana przewidywała, iż w przypadku, gdy inicjatywa zostanie poparta przez co najmniej 900 tys. obywateli, a parlament nie poprze przedłożonej przez nich propozycji, będą oni mogli bezpośrednio zadecydować o przyjęciu odpowiednich zmian prawnych w drodze referendum, zarządzanego w tej sytuacji obligatoryjnie. Taka zmiana wymagałaby jednak wprowadzenia zmian w Konstytucji56.

Procedurę wykonania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli rozpoczyna złożenie na specjalnym urzędowym formularzu (którego wzór stanowi załącznik do ustawy) wniosku o rejestrację inicjatywy (Die Anmeldung des Verfahrens für ein Volksbegehren)

AustrIa str.

27

do Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Wniosek może zostać złożony przez osobę uprawnioną, tj. zarejestrowaną w gminnym rejestrze wyborców i posiadającą czynne prawo wyborcze do Rady Narodowej, przy czym na etapie jego składania osoba ta musi przedłożyć podpisy co najmniej jednego promila (1/1000) uprawnionych według ostatniego spisu powszechnego57 (obecnie wymagane jest zebranie na tym etapie 8401 podpisów58).

Ustawa przewiduje również ograniczenia czasowe, tzn. podpisy wspierające inicjatywę przedłożone z wnioskiem muszą być złożone po 1 stycznia roku poprzedzającego jej rejestrację.

Wniosek o rejestrację inicjatywy musi zawierać następujące elementy: 1. przedmiot inicjatywy w formie projektu ustawy lub w formie zestawionych postulatów czy sugestii (jeżeli punkt ten ma objętość większą niż 500 znaków, należy załączyć dodatkową kartę lub karty z opisem); 2. krótką nazwę inicjatywy, która nie może przekraczać trzech słów; 3. wskazanie pełnomocnika upoważnionego do reprezentowania inicjatywy (imię, nazwisko, zawód, adres) oraz zastępcy pełnomocnika, który będzie reprezentował osoby popierające inicjatywę w sytuacji, gdy pełnomocnik nie będzie mógł wykonywać swojej funkcji; 4. podpisy pełnomocnika i jego zastępcy; 5. potwierdzenie dokonania wpłaty 500 euro na rachunek Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych; 6. adres e-mail pełnomocnika.

Decyzja o rejestracji inicjatywy podejmowana jest w terminie 2 tygodni. Jeżeli złożony wniosek spełnia wszystkie wymogi, inicjatywa rejestrowana jest w Centralnym Rejestrze Wyborców (Zentrales Wählerregister)59. O rejestracji niezwłocznie informuje się pełnomocnika, jednocześnie udostępniając mu numer rejestracyjny inicjatywy oraz dane dostępowe do systemu, umożliwiające uzyskanie informacji o liczbie deklaracji poparcia dla inicjatywy, składanych w ramach procedury wykonania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Centralny Rejestr Wyborców umożliwia aktywację elektronicznej zbiórki podpisów, jak również zbiórki podpisów

prowadzonej przez gminy, a także wgląd w treść inicjatywy ustawodawczej.

Od momentu rejestracji inicjatywy następuje zbieranie wstępnej liczby podpisów poparcia, czyli co najmniej wspomnianych 8401 podpisów.

Wymóg ten ma eliminować już w początkowej fazie inicjatywy niemające szans na powodzenie. Co do zasady, ustawodawca nie przewidział czasu trwania pierwszej fazy postępowania, w związku z czym inicjatorzy mogą sami zdecydować, kiedy wystąpić do Federalnego Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o przeprowadzenie dalszej procedury, załączając wymagane deklaracje poparcia. Zarejestrowane inicjatywy, w stosunku do których nie złożono wniosku o wszczęcie postępowania do dnia 31 grudnia roku następującego po roku, w którym inicjatywa została zarejestrowana, są z systemu usuwane.

Wniosek o rejestrację inicjatywy można również wycofać do momentu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zbiórki podpisów, składając odpowiednie oświadczenie do Federalnego Ministra Spraw Wewnętrznych. W takim przypadku inicjatywa jest niezwłocznie usuwana z systemu informatycznego.

Od 2018 r. istnieją dwa sposoby składania deklaracji poparcia pod obywatelską inicjatywą ustawodawczą – osobiste złożenie podpisu na odpowiednim formularzu oraz złożenie podpisu przez Internet z użyciem kwalifikowanego podpisu elektronicznego („podpis telefonem komórkowym” lub z użyciem karty obywatela). Formularz deklaracji poparcia powinien zawierać numer rejestracyjny inicjatywy oraz jej nazwę, dane osoby udzielającej poparcia inicjatywie, wskazanie gminy, w której osoba udzielająca poparcia jest zarejestrowana w rejestrze wyborców oraz gminy, w której udziela poparcia. Po podpisaniu deklaracji organ rejestrujący wydaje potwierdzenie złożenia poparcia pod inicjatywą. Podpisane formularze przechowywane są przez gminę aż do zakończenia procedury wykonania inicjatywy obywatelskiej, czyli do zakończenia zbiórki podpisów w fazie drugiej. Po ustaleniu i ogłoszeniu przez

57. Registerzählungsgesetz, BGBl. I 33/2006.

58. Dla porównania, zgodnie ze spisem z 2011 r. wymagane były 8032 podpisy.

59. ZeWaeR (§ 4 Abs. 1 des Wählerevidenzgesetzes 2018 – WEviG, BGBl. I 106/2016).

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

28

Federalnego Ministra Spraw Wewnętrznych ostatecznej liczby podpisów zebranych pod inicjatywą, formularze deklaracji są przez gminę niezwłocznie niszczone. Uprawnione osoby mogą składać deklaracje poparcia inicjatywy w każdej gminie na terenie Austrii w godzinach urzędowania jej organów.

Powyższy etap nazywany jest wstępną procedurą czy fazą wprowadzającą (Einleitungsphase) obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej.

Po zebraniu wymaganej wstępnie liczby deklaracji poparcia pod inicjatywą inicjatorzy składają wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej (Einleitungsantrag) do Federalnego Ministra Spraw Wewnętrznych, który w terminie 3 tygodni stwierdza, czy zostały zachowane wszystkie wymogi formalne.

Wniosek o wszczęcie postępowania powinien zawierać: projekt ustawy lub wniosek zawierający postulaty zmian ustawodawczych będący przedmiotem inicjatywy zgodnie z formularzem rejestracyjnym, krótką nazwę komitetu zgodnie z formularzem rejestracyjnym, wskazanie pełnomocnika, jego czterech zastępców (imię, nazwisko, zawód, adres), którzy wedle wskazanego porządku będą reprezentować osoby popierające inicjatywę w sytuacji, gdy pełnomocnik nie będzie mógł wykonywać swoich funkcji. Pełnomocnikiem lub zastępcą może zostać osoba, która znajduje się w spisie wyborców do Rady Narodowej i która ma stałe miejsce zamieszkania na terenie Austrii, niezależnie od tego, czy wsparła swoim podpisem inicjatywę, czy nie. Jeżeli nie, niezbędne jest załączenie potwierdzenia posiadania czynnego prawa wyborczego do Rady Narodowej wydanego przez właściwy organ prowadzący rejestr wyborców. Ponadto do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie inicjatywy należy dołączyć uzasadnienie podjętej inicjatywy.

Obecnie do wniosku o przeprowadzenie zbiórki podpisów pod inicjatywą nie załącza się już wykazu podpisów poparcia złożonych w pierwszej fazie procedury wykonania inicjatywy ustawodawczej. Ponieważ dane te znajdują się w Centralnym

Rejestrze Wyborców, formularz zawierający deklaracje poparcia wraz z odpowiednimi danymi jest generowany automatycznie.

Wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie obywatelskiej inicjatywy ludowej powinien zostać rozpatrzony w terminie 3 tygodni, przy czym jeżeli zostaną spełnione wymogi formalne oraz dołączona zostanie wymagana liczba podpisów, nie może zostać odrzucony. Decyzja o przyjęciu wniosku określa okres, w którym odbywać się może zbiórka pozostałych deklaracji popierających daną inicjatywę obywatelską. Okres ten (Eintragungswoche) co do zasady obejmuje 8 kolejnych dni, przy czym nie może rozpoczynać się ani kończyć w sobotę lub niedzielę.

Jeżeli w okresie tym są dni ustawowo wolne od pracy, to ulega on odpowiedniemu wydłużeniu. Pomiędzy ogłoszeniem decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych a pierwszym dniem zbierania podpisów musi upłynąć co najmniej 8 tygodni, a cały okres zbiórki podpisów nie może zakończyć się później niż 6 miesięcy po dacie ogłoszenia. Na początku okresu zbierania podpisów w Centralnym Rejestrze Wyborców musi zostać aktywowana funkcja składania podpisów poparcia online, jak również gromadzenia podpisów przez urzędy administracji lokalnej. Ostatniego dnia o godz. 20 funkcje te zostają wyłączone.

W przypadku przyjęcia wniosku o rozpoczęcie procedury zbiórki podpisów popierających inicjatywę organ rejestrujący w terminie 4 tygodni w zwyczajowy sposób ogłasza, że we wskazanym okresie wyborcy mogą zapoznać się z podjętą inicjatywą ustawodawczą oraz mogą składać poparcie podpisując odpowiedni formularz w gminie lub online. Do publicznej wiadomości podaje się również miejsce na terenie gminy, w którym można złożyć podpis popierający inicjatywę, wraz z godzinami otwarcia. W każdym takim lokalu w widocznym miejscu musi zostać wyłożony tekst projektu ustawy/tekst propozycji będący przedmiotem inicjatywy wraz z uzasadnieniem. Ponadto, ustawa wprost wymaga, aby co najmniej jeden lokal w gminie (w przypadku Wiednia – w dzielnicy) był dostosowany do

AustrIa str.

29

potrzeb osób z niepełnosprawnością, w tym osób niewidzących. Podpisy można składać w biurze rejestracyjnym od poniedziałku do piątku w godzinach 8–16, przy czym w dwa dni powinno ono być otwarte do 20, natomiast w soboty od godz. 8 do godz. 12. W miejscowościach liczących poniżej 2500 mieszkańców czas zbierania podpisów w sobotę może zostać skrócony do dwóch kolejnych godzin. Podpis można złożyć w wybranym biurze niezależnie od miejsca zamieszkania. W przypadku, gdy podpis jest osobiście składany w lokalnym urzędzie, osoba udzielająca poparcia inicjatywie musi udowodnić swoją tożsamość przedkładając dowód osobisty, paszport, prawo jazdy lub inny oficjalny dokument, na którym jest zdjęcie. Przed odebraniem podpisu poparcia urząd gminy weryfikuje, czy dana osoba jest wpisana do Centralnego Rejestru Wyborców i posiada czynne prawo wyborcze do Rady Narodowej, jak również czy złożyła już wcześniej deklarację poparcia dla danej inicjatywy.

Deklarację składa się na specjalnym formularzu, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do ustawy. Gmina zobowiązana jest odnotować w systemie elektronicznym fakt udzielenia inicjatywie poparcia przez daną osobę.

Jak wskazano wyżej, w okresie 8 dni przeznaczonych na zbiórkę deklaracji poparcia zebrać trzeba co najmniej 100 tys. podpisów, przy czym wszystkie podpisy zgromadzone w pierwszej fazie postępowania są wliczane w ostateczną liczbę deklaracji poparcia. Osoby, które złożyły deklaracje poparcia dla inicjatywy w pierwszej fazie postępowania, nie mogą ponownie podpisać się pod nią w fazie drugiej.

Koszt przeprowadzenia zbiórki podpisów, w tym druku i rozesłania do gmin formularzy służących do zbierania podpisów, pokrywany jest z budżetu państwa, przy czym inicjatorzy w nim partycypują.

W terminie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji w sprawie rozpoczęcia procedury gromadzenia podpisów pełnomocnik komitetu musi wpłacić 2250 euro.

Należy zauważyć, iż nie są to jedyne koszty, jakie obywatele muszą ponieść w związku z wykonywaną

inicjatywą. Zwykle dodatkowe wydatki ponoszone są na prowadzenie kampanii informacyjnej dotyczącej przedmiotu inicjatywy. Trzeba jednocześnie podkreślić, iż w przypadku, gdy inicjatywa zakończy się sukcesem (liczba złożonych deklaracji poparcia przekroczy 100 tys.), wspomniany wkład (2250 euro), jak również wkład wniesiony podczas rejestracji inicjatywy (500 euro), zostanie zwrócony inicjatorom w pięciokrotnej wysokości.

Od wejścia w życie ustawy w styczniu 2018 r. obok zbierania podpisów w sposób tradycyjny istnieje również możliwość internetowej zbiórki podpisów pod inicjatywami podejmowanymi na poziomie federalnym: za pośrednictwem kwalifikowanego podpisu elektronicznego za pomocą telefonu komórkowego (Handy-Signatur) lub karty obywatela (Bürgerkarte). Podpis z wykorzystaniem telefonu komórkowego jest prawnie ważnym podpisem elektronicznym i stanowi odpowiednik podpisu odręcznego. Telefon komórkowy to także wirtualna karta identyfikacyjna, za pomocą której można cyfrowo podpisywać różnego rodzaju dokumenty60.

Aktywacja i użycie podpisu telefonem komórkowym jest bezpłatne. Istnieje kilka możliwości aktywacji podpisu telefonem komórkowym. Są to: bezpłatna aktywacja online z pomocą aktywnej karty obywatela, bezpłatna aktywacja online poprzez stronę FinanzOnline, aktywacja online poprzez bankowość internetową (jednorazowa opłata aktywacyjna w wysokości 3 euro), aktywacja osobista w jednym z urzędów rejestrujących lub urzędów skarbowych w całej Austrii na podstawie przedłożonego dokumentu tożsamości ze zdjęciem i okazanego telefonu komórkowego, aktywacja online za pośrednictwem post.at. Podpis poparcia pod obywatelską inicjatywą ustawodawczą złożyć można za pośrednictwem strony austriackiego Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych61.

W przypadku zebrania co najmniej 100 tys. podpisów pod inicjatywą, parlament zobowiązany jest do jej rozpatrzenia. Niemniej jednak nie jest związany jej treścią, co pozwala na dokonywanie

60. Wykaz wszystkich aplikacji e-administracji, z których można korzystać używając podpisu telefonem komórkowym, dostępny jest pod adresem https://www.buergerkarte.at/ anwendungen-handy.html.

61. https://citizen.bmi.gv.at/ at.gv.bmi.fnsweb-p/vbg/checked/VolksbegehrenBuerger.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

30

62. Dla porównania należy wskazać, iż pod znajdującą się na pierwszym miejscu inicjatywą przeciwko budowie największego austriackiego centrum konferencyjnego w Wiedniu (Konferenzzentrum-Einsparungsgesetz) zebrano w 1982 r. 1 361 562 podpisów (25,74% uprawnionych), a pod inicjatywą z 1997 r. dotyczącą inżynierii generycznej (Gentechnik-Volksbegehren) zebrano 1 225 790 podpisów (21,23% uprawnionych).

Dokładne dane na temat wykonanych inicjatyw obywatelskich dostępne są na stronie austriackiego Federalnego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych: https://www.bmi.gv.at/411/ Alle_Volksbegehren_der_zweiten_Republik.aspx.

63. W. Marxer, Initiatives in Liechtenstein: Safety Valve in a Complex System of Government, [w:] M. Setälä, T. Schiller, Citizens’ Initiatives in Europe: Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens, London 2012, s. 37.

64. W. Marxer, Liechtenstein, [w:] D. Nohlen, P. Stöver (red. red.), Elections in Europe.

A Data Handbook, Baden-Baden 2010, s. 1162.

zmian w obywatelskim projekcie ustawy w zasadzie w nieograniczonym zakresie, jak również pozwala na odrzucenie takiego projektu w całości. Projekty obywatelskie nie korzystają z żadnych przywilejów i traktowane są na tych samych zasadach, jak projekty ustaw wnoszone przez inne uprawnione podmioty, w tym rząd.

Od roku 1964 do roku 2019 przeprowadzono w Austrii 44 zbiórki podpisów pod inicjatywami ustawodawczymi obywateli, z czego 5 zbiórek prowadzonych było po wejściu nowej ustawy w życie (3 w 2018 r. i 2 w 2019 r.). Od inicjatyw i wniosków referendalnych wniesionych wcześniej odróżniało je przede wszystkim to, iż deklaracje poparcia mogły być zbierane również online. Należy zauważyć, iż nie przełożyło się to na zebranie większej liczby podpisów. Pod inicjatywą dotyczącą referendum w sprawie CETA (CETA-Volksabstimmung) z 2019 r. zebrano 28 539 podpisów poparcia, a pod inicjatywą w sprawie wprowadzenia obligatoryjnego referendum powiązanego ze skutecznie wniesioną obywatelską inicjatywą ustawodawczą, również z 2019 r., zebrano 27 568 podpisów poparcia. W zestawieniu ze wszystkimi wcześniejszymi inicjatywami dało im to odpowiednio przedostatnie i ostatnie miejsce pod względem skali poparcia62.

4.

Marcin M. Wiszowaty

Liechtenstein Instytucje demokracji bezpośredniej po raz pierwszy wprowadzono do ustroju Księstwa Liechtensteinu na mocy obecnie obowiązującej Konstytucji z 1921 r. Do głównych powodów zalicza się falę demokratyzacji, która nastała w Europie po I wojnie światowej, upadek Cesarstwa Austro-Węgier, które

System tzw. podwójnego potwierdzenia jest szczególnie istotny, kiedy dochodzi do zgłoszenia więcej niż jednego projektu ustawy na ten sam temat (np. pochodzących od obywateli i od parlamentu). dotąd było najważniejszym patronem politycznym i ekonomicznym Liechtensteinu, a także inspirację ustrojem Szwajcarii – nowego i głównego partnera politycznego Księstwa63. Od tamtej pory zakres oraz formy demokracji bezpośredniej w Liechtensteinie ulegały stopniowemu poszerzaniu, zarówno na poziomie regulacji ustawowej, jak i konstytucyjnej.

Najważniejsze dla omawianej kwestii zmiany w prawie miały miejsce w 1987 r. i 2003 r. Pierwsza zmiana, rangi ustawowej, ustanawiała w głosowaniach powszechnych system tzw. podwójnego potwierdzenia (double-Yes). Jest on szczególnie istotny dla inicjatyw obywatelskich, kiedy dochodzi do zgłoszenia więcej niż jednego projektu ustawy na ten sam temat (np. pochodzących od kilku obywatelskich projektodawców, lub od obywateli i od parlamentu). Zgodnie ze wspomnianym systemem wszystkie te inicjatywy zostają wówczas poddane pod ocenę obywateli w jednym referendum. Ponadto, oprócz odrzucenia wszystkich projektów lub poparcia jednego, obywatel ma możliwość poprzeć więcej niż jeden projekt ustawy. W takim przypadku musi odpowiedzieć na dodatkowe pytanie – któremu projektowi daje pierwszeństwo, gdyby więcej niż jeden uzyskał wymaganą większość64. W 2003 r. z inicjatywy Rodziny Panującej odbyło się referendum, którego efektem była gruntowna rewizja Konstytucji, nadająca jej

Liechtenstein str.

31

obecnie obowiązującą treść. Na mocy rewizji katalog instytucji demokracji bezpośredniej uległ dalszemu powiększeniu. Obecnie pod względem zakresu demokracji bezpośredniej i liczby jej instytucji Liechtenstein zajmuje jedno z czołowych miejsc w Europie65.

Jak wspomniano, inicjatywa obywatelska w Liechtensteinie jest uregulowana na poziomie konstytucyjnym i ustawowym. Zgodnie z art.

64 Konstytucji Księstwa Liechtensteinu (dalej: Konstytucja)66, prawo inicjatywy ustawodawczej i ustrojodawczej posiadają, obok panującego księcia oraz parlamentu (Landtag), także obywatele.

Inicjatywa ma na celu uchwalenie, zmianę lub uchylenie ustawy lub zmianę Konstytucji (w zgodnej opinii doktryny prawa konstytucyjnego, inicjatywa obywatelska nie może dotyczyć projektów rozporządzeń ani decyzji w sprawach indywidualnych, tj. decyzji administracyjnych czy wyroków sądowych)67. Dla zgłoszenia inicjatywy wymagane jest uzyskanie poparcia co najmniej 1000 obywateli Księstwa (2,6%).

Inicjatywa dotycząca zmiany Konstytucji lub jej wiążącej interpretacji (art. 112 ust. 2 Konstytucji) wymaga analogicznego poparcia co najmniej 1500 obywateli (3,9%). Konstytucja wymaga ponadto (art. 64 ust. 3), aby w przypadku inicjatywy dotyczącej ustawy niewymienionej w jej treści, a której przyjęcie skutkowałoby obciążeniem finansowym dla Księstwa (jednorazowym lub długotrwałym), nieprzewidzianym w ustawie budżetowej, projekt zawierał obowiązkowo wskazanie sposobu pokrycia takich wydatków. Ustawa o prawach człowieka (vide infra) doprecyzowuje tę normę wskazując kwoty, których przekroczenie powoduje powstanie wspomnianego obowiązku: są to 500 tys. franków szwajcarskich w przypadku jednorazowego wydatku oraz 250 tys. franków rocznie w odniesieniu do obciążeń wieloletnich (art. 80 ust. 3 VRG). W doktrynie liechtensteińskiej podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie powinna być zbyt restrykcyjna, aby nie tworzyć ukrytego mechanizmu blokowania inicjatyw obywatelskich68.

Konstytucja zalicza do inicjatywy obywatelskiej także inicjatywę gminną. W przypadku inicjatywy ustawodawczej zgłoszenie wymaga zgodnej uchwały zgromadzeń gminnych co najmniej 3 gmin, a w przypadku inicjatywy ustrojodawczej – minimum 4 gmin.

Prawidłowo zgłoszona inicjatywa obywatelska jest rozpatrywana na najbliższej sesji parlamentu.

W przypadku zgłoszenia więcej niż jednego projektu na ten sam temat, wszystkie rozpatrywane są na tej samej sesji (art. 82a ust. 1 VRG). Landtagowi nie wolno dokonywać żadnych zmian w tekście projektu obywatelskiego – może go przyjąć lub odrzucić w całości. Zmian nie mogą dokonywać także członkowie komitetu inicjatywy. Mogą wycofać projekt spod obrad, ale tylko pod warunkiem zawarcia w jego treści klauzuli upoważniającej ich do tego, oraz nie później niż do momentu, w którym zarządzono referendum dotyczące projektu, a ponadto – tylko w wyniku jednogłośnej decyzji całego komitetu.

Konstytucja ani ustawa nie precyzują pojęcia komitetu inicjatywy. W tej sytuacji konstytucjonaliści proponują, aby za taki uważać osoby, które zarejestrowały projekt (zgłosiły inicjatywę) w rządzie do wstępnej kontroli69.

W przypadku, gdy w wyniku rozpatrzenia prawidłowo zgłoszonej i przyjętej pod obrady sformułowanej inicjatywy obywatelskiej, parlament ją odrzuci w głosowaniu, Konstytucja przewiduje obowiązkowe referendum w jej przedmiocie. Warto dodać, że parlament może zarządzić referendum także w przypadku przyjęcia projektu obywatelskiego. W tym drugim przypadku zarządzenia referendum odrzucającego uchwalony projekt obywatelski może domagać się przeciwna mu grupa obywateli70. Decyzja obywateli podjęta w referendum dotyczącym odrzuconego przez parlament projektu obywatelskiego ma moc decyzji parlamentu w tym sensie, że może ją zmienić, co skutkuje przyjęciem ustawy obywatelskiej (art. 66 ust.

6 Konstytucji), a parlament nie może zablokować wejścia aktu w życie. Warto w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z fundamentalną zasadą współ-

65. P. Alarcón, P. García-Espín, Y. Welp, J. Font, Influencing politics with signatures? Models and experiences of local citizens’ initiative, Barcelona 2018, s. 20.

66. Konstytucja Księstwa Liechtensteinu z dnia 5 października 1921 r., Liechtensteinisches Landesgesetzblatt nr 15/1921 i 186/2003.

67. P. Bussjäger, Artikel 64, [w:] Kommentar zur liechtensteinischen Verfassung, Bendern 2016, www.verfassung.li, pkt.

42–43.

68. B. Ehrenzeller, R. Brägger, Politische Rechte, [w:] A. Kley, K. A. Vallender (red. red.), Grundrechtspraxis in Liechtenstein, Schaan 2012, s. 657.

69. P. Bussjäger, Artikel 64…, pkt 103.

70. W. Marxer, Minorities and Direct Democracy in Liechtenstein, [w:] W. Marxer (red.), Direct Democracy and Minorities, Wiesbaden 2012, s. 168.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

32

71. W. Marxer, Initiatives…, s. 41.

72. W. Marxer, Minorities and Direct Democracy…, s. 169.

73. Gesetz vom 17. Juli 1973 über die Ausübung der politischen Volksrechte in Landesangelegenheiten (Volksrechtegesetz, VRG), Liechtensteinisches Landesgesetzblatt nr 50/1973 z późn. zm.

74. P. Bussjäger, Artikel 64…, pkt. 78–80.

75. B. Ehrenzeller, R. Brägger, Politische Rechte…, s. 678.

76. W. Marxer, Initiatives…, s. 40.

77. P. Bussjäger, Artikel 64…, pkt 99.

dzielonej suwerenności, w Księstwie Liechtensteinu suwerenami są zarówno naród, jak i panujący książę (art. 2 Konstytucji). Jedną z najistotniejszych dla omawianego tematu konsekwencji tej zasady jest uzależnienie wejścia w życie każdej zmiany w prawie, również przyjętej w drodze referendum, od sankcji monarchy (art. 9 Konstytucji), który ma w pełni władcze i dyskrecjonalne uprawnienie do decydowania o nadaniu lub odmowie nadania sankcji (wprost lub poprzez bezczynność trwającą ponad 6 miesięcy71). Powodzenie inicjatywy obywatelskiej jest więc w pełni zależne od woli i poparcia monarchy.

W przypadku inicjatywy niesformułowanej etap parlamentarny przebiega nieco inaczej. Parlament ma trzy możliwości. Może odrzucić inicjatywę niesformułowaną, co kończy sprawę (nie ma obowiązku zarządzenia referendum). Druga możliwość to przyjęcie w głosowaniu głównej propozycji zawartej w inicjatywie obywatelskiej, po czym rozpoczęcie prac nad sformułowaniem odpowiedniego aktu prawnego oraz jego przyjęcie przez parlament.

Trzecia możliwość to zarządzenie referendum w sprawie propozycji obywatelskiej, a w razie jego pozytywnego wyniku podjęcie koniecznych działań w celu transformacji woli narodu w odpowiednią ustawę72.

W sprawach szczegółowych Konstytucja odsyła do regulacji ustawowej. W przypadku inicjatywy obywatelskiej jest to ustawa z 17 lipca 1973 r. w sprawie korzystania z praw politycznych w sprawach narodowych, zwana w skrócie Ustawą o prawach człowieka (dalej: VRG)73.

Zgodnie z art. 80 ust. 2 VRG inicjatywa obywatelska w Liechtensteinie może mieć charakter sformułowany albo niesformułowany. Nie może łączyć obu form. W obu przypadkach musi zawierać uzasadnienie. Inicjatywa niesformułowana, w razie jej poparcia przez większość biorących udział w referendum, nie może zastąpić ustawy, ani być samodzielną podstawą działań i decyzji organów władzy publicznej. Wymaga niezwłocznego podjęcia dzia-

łania przez organy prawotwórcze w celu przyjęcia odpowiedniej regulacji prawnej (ustawy)74. W przypadku inicjatywy sformułowanej treść projektu nie może być poddawana żadnym zmianom w czasie zbierania podpisów poparcia.

Zanim rozpocznie się zbieranie podpisów poparcia oraz zanim inicjatywa obywatelska trafi do parlamentu, przechodzi przez etap rządowy, który ma na celu jej rejestrację oraz wstępną kontrolę pod względem formalnym (spełnienie wymogów proceduralnych), a w przypadku projektów ustaw – także pod względem treściowym (zgodność z Konstytucją i umowami międzynarodowymi).

Etap rządowy może zakończyć się odrzuceniem inicjatywy z powodów formalnych lub skierowaniem pod obrady parlamentu, który przeprowadza ponowną kontrolę. Od decyzji negatywnej rządu inicjatorom przysługuje odwołanie do Trybunału Administracyjnego (Verwaltungsgerichtshof) a następnie do Tr y bunału Państ wowego (Staatsgerichtshof)75. Rząd może z własnej inicjatywy uzupełnić raport o projekcie składany do parlamentu o opinię Trybunału Państwowego na temat jego konstytucyjności76.

Stwierdzenie przez parlament niezgodności inicjatywy z prawem (pod względem materialnym lub formalnym) skutkuje jej odrzuceniem, nawet jeżeli niezgodny z Konstytucją czy umową międzynarodową jest tylko jeden przepis całego projektu77.

Parlament może także zgłosić swoją kontrpropozycję wobec projektu obywateli. Od negatywnej decyzji parlamentu przysługuje odwołanie do Trybunału Państwowego (art. 80 ust. 4 i 70b VRG). Doktryna liechtensteińska jest podzielona w kwestii dopuszczalności zgłoszenia projektu zmiany Konstytucji zawierającego treści niezgodne z wiążącymi Księstwo umowami międzynarodowymi. O ile jedni badacze stoją na stanowisku, że Konstytucja i umowy międzynarodowe najwyższej rangi (jak Europejska Konwencja Praw Człowieka) są sobie równe pod względem mocy prawnej, o tyle wielu uważa, że z przepisów VRG wynika wola ustrojodawcy, aby eliminować regulacje

Liechtenstein str.

33

prawne (i ich projekty), które są niezgodne z międzynarodowymi zobowiązaniami Księstwa78.

Po rejestracji inicjatywy przez rząd, pozytywnym zakończeniu wstępnej kontroli oraz dopuszczeniu projektu przez parlament oraz opublikowaniu treści inicjatywy, następuje etap zbierania podpisów, który może trwać nie dłużej niż 6 tygodni79. Podpisy poparcia dla inicjatywy mogą być składane indywidualnie lub grupowo – rządowi Księstwa. Zgodnie z art. 69 VRG podpisy muszą być odręczne, opatrzone datą oraz danymi obywatela (imię, nazwisko, adres), z potwierdzeniem praw wyborczych każdego podpisanego obywatela dokonanym przez właściwy organ gminy jego stałego zamieszkania (ustawa zakazuje pobierania opłat za to potwierdzenie).

W przypadku zbiorowej listy poparcia może ona zawierać podpisy obywateli tylko z tej samej gminy (ewentualne podpisy obywateli z innych gmin uważa się za niezłożone). Podpisem można poprzeć tylko jedną inicjatywę, przy czym zgodnie z art. 69 ust. 5 VRG jedno zgłoszenie może dotyczyć tylko jednej inicjatywy oraz jednego jej typu (jedna ustawa o zmianie ustawy lub jedna ustawa o zmianie Konstytucji).

Ustawa nie zawiera wzoru listy podpisów, ani nie określa ograniczeń dotyczących sposobu i miejsca zbierania podpisów. Prawo nie określa także zasad prowadzenia kampanii informacyjnej dotyczącej inicjatywy obywatelskiej.

W doktrynie liechtensteińskiej wciąż nie wypracowano jednolitego stanowiska odnośnie do wymogu spójności treściowej zgłaszanej propozycji. Chociaż Konstytucja ani ustawa nie zawierają wprost takiego zastrzeżenia, część konstytucjonalistów wywodzi z art. 29 Konstytucji zakaz łączenia w jednej inicjatywie obywatelskiej (projekcie ustawy) kwestii niezwiązanych ze sobą treściowo, jako naruszającego konstytucyjne prawo do swobodnego wyrażania poglądów politycznych i korzystania z praw politycznych80.

Inicjatywa obywatelska to obecnie jedna z dwóch podstawowych instytucji tego typu w Liechtensteinie

(obok referendum fakultatywnego)81. W latach 1921–2017 zgłoszono ogółem 40 sformułowanych inicjatyw obywatelskich, z czego w 30 przypadkach Landtag odrzucił projekt ustawy, co doprowadziło do zarządzenia referendum, w 3 przypadkach referendum odbyło się pomimo pozytywnego wyniku głosowania w Landtagu, a w 1 wypadku pozytywna decyzja Landtagu zakończyła procedurę (nie zarządzono referendum)82. W omawianym okresie zdarzały się lata, w których nie zgłoszono ani jednej inicjatywy. Najwięcej zgłoszono ich w 1985 i 1989 r. (po 3). Pierwsze referendum w sprawie inicjatywy obywatelskiej zakończone sukcesem odbyło się po II wojnie światowej. Statystyki pokazują, że od tej pory większość inicjatyw kończy się sukcesem (część dopiero za drugim podejściem – jak w sprawie objęcia zakresem referendum wyrażania zgody na zawarcie umowy międzynarodowej w 1989 i 1992 r.)83.

W literaturze podkreśla się, że do tej pory nigdy nie zgłoszono inicjatywy gminnej84 (co tłumaczy się tym, że wymogi proceduralne są o wiele trudniejsze do spełnienia niż w przypadku inicjatywy grupy obywateli85). Wszystkie inicjatywy pochodziły od grup obywateli.

W omawianym okresie 5 inicjatyw miało charakter niesformułowany. Wszystkie zakończyły się niepowodzeniem86.

Wśród inicjatorów inicjatyw sformułowanych przeważały partie polityczne. Na drugim miejscu znalazły się komitety złożone z aktywistów, grup interesów i organizacji branżowych. Kilka inicjatyw zgłosiły jednostki. Jedna była inicjatywą panującego księcia wraz z następcą tronu87.

Jak wspomniano, prawo nie reguluje zasad dotyczących prowadzenia kampanii informacyjnej dotyczącej inicjatywy obywatelskiej. W praktyce kampania dotycząca każdej inicjatywy jest nieco inna, zarówno pod względem zakresu, jak i form.

Kampania jest finansowana z prywatnych środków inicjatorów. Nie wolno przeznaczać na ten cel środków z budżetu państwa lub gmin. Nie istnieje zagwarantowany dla inicjatorów czas antenowy

78. Tak: B. Ehrenzeller, R. Brägger, Politische Rechte…, s. 678. Odmiennie: P. Bussjäger, Artikel 64…, pkt 96.

79. W. Marxer, Initiatives…, s. 42.

80. B. Ehrenzeller, R. Brägger, Politische Rechte…, s.

654–655; P. Bussjäger, Artikel 64…, pkt 81.

81. W. Marxer, Minorities and Direct Democracy…, s. 166.

82. W. Marxer, Direkte Demokratie in Liechtenstein.

Entwicklung, Regelungen, Praxis, Bendern 2018, s. 168.

83. W. Marxer, Initiatives…, s. 45–47.

84. W. Marxer, Initiatives…, s. 39.

85. P. Bussjäger, Artikel 64…, pkt 77.

86. W. Marxer, Initiatives…, s. 40; W. Marxer, Direkte Demokratie…, s. 174.

87. W. Marxer, Initiatives…, s. 48.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

34

88. W. Marxer, Initiatives…, s. 43.

89. C. Ribičič, I. Kaučič, Constitutional Limits o f Legislative Referendum: The Case of Slovenia, „Lex Localis – Journal of Local Self-Government” 2014, vol. 12, no. 4, s. 900.

90. A. Petričušić, Slovenian Legislative System for Minority Protection: Different Rights for Old and New Minorities, „Noves SL. Revista de Sociolingüística”, Tardor 2004, s. 2, http://www. gencat.cat/llengua/noves/ noves/hm04tardor/docs/petricusic.pdf [dostęp 25.11.2019].

91. Konstytucja Republiki Słowenii z dnia 23 grudnia 1991 r., tł. P. Winczorek, M.T. Wójcik, [w:] Konstytucje Państw Unii Europejskiej, red. W. Staśkiewicz, Warszawa 2011.

w telewizji, powierzchnia w gazetach czy inne kanały komunikacji z obywatelami, które zapewniałoby czy finansowało państwo. Specyfika rynku medialnego w Liechtensteinie, który opiera się głównie na mediach zagranicznych (głównie niemieckojęzycznych telewizjach szwajcarskich, niemieckich i austriackich), sprawia, że zainteresowanie mediów sprawami lokalnymi jest mniejsze i niełatwo je wywołać.

Głównym środkiem przekazu używanym w kampaniach informacyjnych była tradycyjnie prasa papierowa z jej różnymi formami przekazu – artykułami, reklamami, ogłoszeniami, materiałami promocyjnymi. Do tego dochodzą środki typowe dla tego typu działań, jak ulotki, plakaty czy mailingi.

Obecnie coraz powszechniej wykorzystuje się do promocji internet z jego licznymi formami przekazu.

W literaturze przedmiotu podkreśla się postępującą profesjonalizację kampanii informacyjnych, których prowadzenie powierza się coraz częściej firmom marketingowym.

Jedynym wyjątkiem od braku wsparcia i zaangażowania państwa w kampanię informacyjną jest ulotka referendalna, która jest drukowana i rozsyłana do wszystkich obywateli na jego koszt. Zawiera ona wzór karty do głosowania, objaśnienie procedury referendalnej, całą treść obywatelskiego projektu ustawy podlegającego głosowaniu (i ewentualnie – wszystkich kontrpropozycji), wyjaśnienie obowiązującego stanu prawnego i proponowanych zmian, a także informacje promujące dane rozwiązanie, dostarczone fakultatywnie przez komitet inicjatywy.

Rząd lub parlament może dodać informację o swojej aprobacie lub dezaprobacie dla propozycji88.

5.

Piotr Uziębło

Słowenia Podobnie jak w innych państwach Europy Środkowo-Wschodniej, które na przełomie lat 80. i 90. rozpoczęły proces transformacji demokratycznej, również w Słowenii zauważalna była tendencja do przyznawania obywatelom uprawnień do bezpośredniego wykonywania przez nich niektórych elementów władzy publicznej na szczeblu ogólnokrajowym, przede wszystkim poprzez wyjątkowo szeroki katalog mechanizmów demokracji bezpośredniej i semibezpośredniej89. Przypadek państw powstałych po rozpadzie Jugosławii był dodatkowo szczególny z racji często skomplikowanej struktury narodowościowej, co wpływało także na konieczność zapewnienia praw politycznych mniejszościom narodowym i etnicznym. W Słowenii przejawia się to np. w rozwiązaniach prawa wyborczego90.

Niemniej jednak w przypadku inicjatywy ludowej takie rozwiązania bezpośrednio nie zostały wprowadzone, choć za wsparcie mniejszości można uznać relatywnie liberalne rozwiązania w sferze wnoszenia takiej inicjatywy.

Już od wejścia w życie Konstytucja Słowenii z 23 grudnia 1991 r.91 przewidywała obywatelską inicjatywę ustawodawczą oraz obywatelską inicjatywę w sprawie zmiany Konstytucji, co jednak zostało uregulowane w niezwykle lakoniczny sposób. Jak stanowi bowiem art. 88 Konstytucji, „projekt ustawy może być wniesiony przez Rząd lub każdego posła.

Projekt ustawy może być wniesiony także przez co najmniej pięć tysięcy wyborców”. Podobne uprawnienie w stosunku do projektów ustaw o zmianie Konstytucji zostało przewidziane w art. 168 ust. 1, przy czym projekt taki może być przedłożony m.in.

Słowenia str.

35

przez co najmniej 30 tys. wyborców. W efekcie warunkiem sygnowania projektu ustawy lub projektu zmiany Konstytucji jest posiadanie czynnego prawa wyborczego. Takie projekty mogą więc poprzeć jedynie osoby posiadające obywatelstwo słoweńskie, które ukończyły 18. rok życia. Pozbawieni tego prawa są jednak obywatele pełnoletni, którzy „nie są w stanie zrozumieć celu i skutków przeprowadzonych wyborów”. O pozbawieniu praw wyborczych w takiej sytuacji rozstrzyga sąd w postępowaniu w sprawie pozbawienia zdolności do czynności prawnych (ubezwłasnowolnienia) lub przedłużenia opieki rodzicielskiej po ukończeniu 18. roku życia92.

Osobną kwestię stanowi materia, której inicjatywa ludowa może dotyczyć. W przypadku inicjatywy prawodawczej najszerszy zakres takiej materii przewiduje właśnie Konstytucja Słowenii, gdyż zgodnie z nią obywatele mogą zgłaszać projekty ustaw oraz projekty zmiany Konstytucji w zasadzie bez ograniczenia materii. Co więcej, Konstytucja ani ustawa nie wskazują na wyłączenie z materii projektów obywatelskich nawet kwestii związanych z budżetem państwa, co wynika z braku przyznania rządowi – jak ma to miejsce w większości państw europejskich – wyłącznej inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie.

Konstytucja ani ustawa nie wskazują na wyłączenie z materii projektów obywatelskich nawet kwestii związanych z budżetem państwa.

Z treści konstytucyjnej regulacji inicjatywy ludowej płyną jeszcze dwa istotne wnioski. Po pierwsze, nie ma wątpliwości, że inicjatywa ta przybiera postać inicjatywy sformułowanej. Postawienie projektów obywatelskich na równi z projektami poselskimi i rządowymi oznacza, że winny one spełniać wszystkie wymogi formalne stawiane projektom

aktów normatywnych, bez stosowania jakichkolwiek preferencji czy złagodzeń. Wymogi stawiane projektom ustaw uregulowane zostały w regulaminie Zgromadzenia Państwowego (ZP)93, a dokładnie w jego art. 115. Zgodnie z nim projekt ustawy powinien składać się z tytułu ustawy, wprowadzenia, tekstu artykułów oraz uzasadnienia. Po drugie, inicjatywa ta ma pośredni charakter, a więc polega na złożeniu projektu do parlamentu, w którym toczą się właściwe prace legislacyjne. Inicjatorzy nie mają możliwości skutecznego wzruszenia rozstrzygnięcia parlamentu, w szczególności nie mają bezpośredniej możliwości skutecznego żądania przedłożenia projektu, który został odrzucony lub istotnie zmieniony, pod głosowanie ludowe.

Procedura wnoszenia inicjatywy ludowej w Słowenii jest dalece sformalizowana. Inicjatorem postępowania dotyczącego wykonania inicjatywy ustawodawczej może być, zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o referendum i o inicjatywie ludowej94, każdy wyborca, partia polityczna lub też inne stowarzyszenie obywatelskie. W odniesieniu do rozpoczęcia i prowadzenia zbiórki podpisów można wskazać, że istnieje poważny błąd w ustawie o referendum.

Przepis art. 59 ust. 3 wskazuje, że zbiórka podpisów prowadzona jest w sposób analogiczny do procedury zbierania podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum. Jednakże ustawa odwołuje się tu do jej art. 13, który został zmodyfikowany i obecnie dotyczy innej kwestii. Procedura gromadzenia podpisów została natomiast uregulowana w art. 16 i następnych. Mimo tego błędu konieczne jest stosowanie aktualnych przepisów, gdyż wspomniane odwołanie ma charakter odwołania dynamicznego, stąd w żadnym wypadku nie można przyjąć, że w odniesieniu do inicjatywy ludowej obowiązują wcześniejsze rozwiązania dotyczące procedury zbierania podpisów poparcia.

Konsekwencją przyjęcia takich założeń jest stwierdzenie, że inicjator postępowania jest zobowiązany do poinformowania o swojej inicjatywie przewodniczącego ZP, który w terminie 3 dni winien

92. Zob. zakon o volitvah v državni zbor (Uradni list RS, št.

109/06 – uradno prečiščeno besedilo, 54/07 – odl. US in 23/17), art. 7 ust. 2 i 3.

93. Poslovnik državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10, 80/13 in 38/17).

94. Zakon o referendumu in o ljudski iniciativi (Uradni list RS, št. 26/07 – uradno prečiščeno besedilo in 6/18 – odl. US), zwana dalej ustawą o referednum; http://pisrs.si/Pis. web/pregledPredpisa?id=ZAKO324# [dostęp 18.11.2019].

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

36

przekazać informacje o niej właściwemu ministrowi prowadzącemu rejestr uprawnionych do głosowania.

To bowiem minister odpowiada za stworzenie warunków organizacyjnych i technicznych dla zbierania podpisów. Ponadto przewodniczący ZP wyznacza termin, do którego mogą być zbierane podpisy wyborców popierających inicjatywę. Zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o referendum termin ten wynosi 60 dni. Można więc stwierdzić, iż w rzeczywistości przewodniczący parlamentu wyznacza tylko dzień, do którego podpisy mogą być zbierane, gdyż zakończenie zbiórki następuje wraz z upływem ustawowego terminu. Wprowadzone zostały jednak pewne wyłączenia. Jeżeli część terminu przeznaczonego na zbieranie podpisów wypadałaby w okresie pomiędzy 15 lipca a 31 sierpnia, wówczas rozpoczęcie zbiórki podpisów następuje 1 września i trwa przez wspomniane 60 dni. Podobne wyłączenie dotyczy okresu świąteczno-noworocznego: jeśli zbiórka miałaby częściowo przypadać na termin pomiędzy 25 grudnia a 2 stycznia, jej rozpoczęcie następuje dopiero 3 stycznia.

Dyskusyjna jest kwestia badania, czy przedłożony projekt ustawy spełnia wymogi formalne.

Regulamin ZP przewiduje bowiem, że jego przewodniczący, jeżeli projekt ustawy nie zawiera wymaganych regulaminowo elementów, wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia. W przypadku, gdy ten nie uzupełni projektu ustawy w terminie 15 dni od wezwania go przez przewodniczącego ZP, uznaje się, że projekt ustawy nie został złożony (art. 115a).

Zgodnie z ustawą o referendum podpisy poparcia dla obywatelskiego projektu ustawy mogą być zbierane wyłącznie na formularzach zgodnych ze wzorem ustalonym przez ministra właściwego w sprawach dotyczących wyborów i opatrzonych tytułem inicjatywy ludowej. Podpis taki, uzupełniony o inne dane (imię i nazwisko, data urodzenia, adres i gmina zamieszkania, data złożenia podpisu), musi być złożony osobiście na formularzu w siedzibie organu prowadzącego rejestr wyborców. Nie musi to być organ właściwy ze względu na miejsce zamiesz-

kania wyborcy, co w zasadzie jest konsekwencją istnienia w Słowenii elektronicznego, ogólnokrajowego rejestru wyborców. Na właściwym ministrze spoczywa też obowiązek zapewnienia możliwości złożenia podpisu we wszystkie dni robocze w godzinach pracy danego urzędu.

Pewne odmienności dotyczą wspierania ludowej inicjatywy ustawodawczej lub konstytucyjnej przez osoby, które w czasie zbiórki podpisów przebywają w szpitalach, domach opieki, instytucjach dla osób z niepełnosprawnościami i innych zbliżonych instytucjach, a także osoby pozbawione wolności. Osoby takie mogą wyrazić swoje poparcie dla inicjatywy za pomocą odpowiednio umocowanego pełnomocnika. Odmiennie wygląda wyrażanie poparcia dla inicjatywy ludowej przez osoby, które nie są w stanie, z powodu przedłużającej się ciężkiej choroby lub niepełnosprawności, osobiście złożyć podpisu w miejscach do tego przeznaczonych. W takiej sytuacji mogą one złożyć podpis w domu, przed urzędnikiem, który osoby takie odwiedza nie później niż 6 dni przed upływem terminu zakończenia zbiórki. Warunkiem koniecznym dla realizacji tego uprawnienia jest złożenie wniosku w tej sprawie nie później niż 15 dni przed upływem terminu prowadzenia zbiórki.

Istnieje także możliwość osobistego poparcia inicjatywy przez osoby, które w czasie trwania zbiórki podpisów przebywają na stałe lub czasowo za granicą. Mogą one wyrazić swoje poparcie składając podpis na formularzu w obecności urzędnika słoweńskiej misji dyplomatycznej lub urzędu konsularnego za granicą, bądź też w obecności osoby wyznaczonej do potwierdzenia tożsamości wyborcy przez ministra spraw zagranicznych Podobnie jak w przypadku osób chorych czy z niepełnosprawnością, wniosek o złożenie podpisu musi wpłynąć najpóźniej 15 dni przed zakończeniem terminu zbierania podpisów.

Jako wyjątkową wprowadzono możliwość wypełnienia formularza za pośrednictwem portalu e-administracji państwa przy użyciu bezpiecznego podpisu elektronicznego, co obecnie staje się jed-

Słowenia str.

37

nak podstawowym sposobem wspierania inicjatyw ludowych, tym bardziej, że wzrasta liczba osób mających dostęp do sieci internetowej95, a słoweńskie rozwiązania w zakresie e-administracji od początku należały do najbardziej zaawansowanych96. Wymaga to zalogowania się na wspomnianym portalu, a także wsparcia konkretnej inicjatywy ludowej. W tym celu konieczne jest wcześniejsze uzyskanie konta użytkownika Si-Pass, umożliwiającego weryfikację danych osoby logującej się na portalu. Weryfikacja taka może być dokonana na dwa sposoby. Pierwszy z nich wiąże się z koniecznością posiadania certyfikatu podpisu elektronicznego, wystawionego przez jednego z emitentów tego podpisu97. Drugi sposób pozwala na zalogowanie się za pomocą hasła jednorazowego, wysłanego SMS-em. Wymaga to jednak wcześniejszego przeprowadzenia procedury dostępowej. Wiąże się to z koniecznością elektronicznego przesłania wniosku o udostępnienie usługi, zawierającego imię i nazwisko, numer podatkowy, datę urodzenia i adres stałego zamieszkania, a następnie z osobistym stawiennictwem w biurze obsługującym aplikację SI-TRUST we właściwej jednostce administracyjnej. Do uzyskania dostępu do usługi smsPASS niezbędne jest udokumentowanie swojej tożsamości, ukończenie przez obywatela Słowenii 15. roku życia i podpisanie stosownego wniosku. Po dokonaniu tych czynności wnioskodawca otrzyma pocztą e-mail kod aktywacyjny, pozwalający na rejestrację numeru telefonu przypisanego do rzeczonej usługi98.

W przypadku złożenia podpisu przy pomocy sieci internetowej właściwy organ prowadzący rejestr wyborców, do którego wpływa podpisany elektronicznie formularz, na podstawie oficjalnych rejestrów weryfikuje tożsamość wyborcy i ważność bezpiecznego podpisu elektronicznego. Jeżeli weryfikacja formularza przebiegnie prawidłowo, organ ten zobowiązany jest do wydania inicjatorowi uwierzytelnionego formularza, w którym zamiast podpisu wyborcy dodaje oficjalną notę potwierdzającą złożenie podpisu elektronicznego. Natomiast w przypadku, gdy podpisujący lub podpis elektroniczny

nie spełnia wymogów ustawowych, wspomniany organ odmawia potwierdzenia formularza i powiadamia o tym podpisującego drogą elektroniczną.

Rozstrzygnięcie takie może również być wysłane automatycznie przez centralny system służący do przyjmowania wniosków, doręczeń i powiadomień.

W Słowenii nie została przewidziana żadna procedura dotycząca następczej weryfikacji złożonych podpisów. Jest to zrozumiałe, ponieważ tryb ich gromadzenia w praktyce marginalizuje wszelkie możliwości manipulacji czy oszustwa. Jedynym kryterium oceny zebranych podpisów jest ich liczba. W sytuacji, gdy jest ona niewystarczająca, inicjatywa ludowa po prostu nie jest rozpatrywana. Podobnie wygląda sytuacja w przypadku przekroczenia terminu wyznaczonego na uzyskanie stosownego poparcia.

Konieczne jest też podkreślenie, że słoweński ustawodawca nie określił zasad prowadzenia kampanii promocyjnej przez inicjatorów obywatelskiego projektu ustawy/zmiany Konstytucji, ani też zasad finansowania takiej kampanii. Rozwiązania obowiązujące w tym zakresie w odniesieniu do referendum nie mają bowiem zastosowania do inicjatywy ludowej99. Wobec tak liberalnego podejścia, inicjatorzy mają daleko idącą swobodę prowadzenia kampanii, choć z drugiej strony nie otrzymują nawet pośredniego wsparcia ze strony władz publicznych, takiego jak dostęp do publicznych mediów czy udostępnienie miejsc na wywieszenie lub wyłożenie materiałów promocyjnych.

Rozpatrywanie obywatelskiego projektu ustawy następuje na takich samych zasadach, jakie obowiązują projekty innych podmiotów posiadających inicjatywę ustawodawczą. Oznacza to, że inicjatorzy, poza poniżej wskazanymi wyjątkami, tracą samodzielną możliwość modyfikowania projektu, który pozostaje już do końca w gestii parlamentu. Zakres uprawnień inicjatorów postępowania został wskazany przede wszystkim na poziomie regulaminu ZP. Specyficznym jest to, że w przypadku, gdy w postępowaniu parlamentarnym jest już rozpatrywany projekt identyczny z projektem obywatelskim, to prze-

95. Zob. M. Hafner-Fink, T. Oblak Črnič, Digital Citizenship As Multiple Political Participation?

Predictors Of Digital Political Participation In Slovenia, „Teorija in praksa” 2014, nr 6, s. 1295.

96. U. Pinterič, E – Governance in Slovenia: Part I, „The Public Manager” 2005, nr 3, s. 41.

97. SIGOV-CA, SIGEN-CA, POŠTArCA, HALCOM-CA oraz AC NLB. 98. Usługa smsPASS umożliwia podpisywanie dokumentów elektronicznych oraz rejestrację w obsługujących ją e-usługach.

99. Zakon o volilni in referendumski kampanji (Uradni list RS, št. 41/07, 103/07 – ZPolS-D, 11/11, 28/11 – odl. US in 98/13).

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

38

100. F. Grad, Parlamentarno pravo, Ljubljana 2013, s. 250.

101. J. Blažič, N. Koselj, Zakonska ljudska iniciativa, Ljubljana 2004, s. 4–6.

102. http://www.dz-rs.si/ wps/portal/Home/deloDZ/ zakonodaja/izbranZakonAkt?uid=C12565D400354E68C1256FCE002A313C&db=kon_zak&mandat=IV [dostęp 25.11.2019].

103. Odrzucono je na podstawie art. 134 ust. 2 regulaminu Zgromadzenia Państwowego, w oparciu o opinie właściwych komisji parlamentarnych.

wodniczący parlamentu ma obowiązek zawieszenia postępowania dotyczącego tego projektu. Ponadto inicjator postępowania ustawodawczego został zobowiązany do powołania swojego reprezentanta, który będzie uczestniczył w pracach nad projektem na forum parlamentu oraz jego komisji. Przede wszystkim jest on zobowiązany do przedłożenia projektu przewodniczącemu ZP100. Natomiast pojawiać się mogą kontrowersje dotyczące zakresu pozostałych jego uprawnień. Głównie dotyczy to art. 135 ust. 4 regulaminu ZP, który uprawnia wnioskodawcę do wnoszenia poprawek do projektu ustawy, przy czym musi to nastąpić nie później niż 9 dni przed dyskusją na forum izby. Może on także wyrażać podczas II czytania opinie dotyczące poszczególnych poprawek, jak również przedstawiać je ustnie tuż przed głosowaniem. Nie jest jasne, czy przedstawiciel wnioskodawcy może złożyć wniosek o wycofanie projektu ustawy, gdyż regulamin wspomina tu o wnioskodawcy, a nie o reprezentancie wnioskodawcy. Ponadto, zgodnie z art. 119 ust. 1 regulaminu ZP, reprezentant wnioskodawcy może złożyć wniosek o przeprowadzenie przez ZP, przed rozpoczęciem procedury legislacyjnej, debaty dotyczącej kwestii podstawowych i warunków socjalnych, które mają być unormowane w proponowanej ustawie.

Projekty wniesione przez obywateli, podobnie jak projekty Rady Narodowej, nie podlegają zasadzie dyskontynuacji prac parlamentu, co wynika bezpośrednio z treści art. 154 ust. 1 regulaminu.

W przypadku końca kadencji ZP nie upadają one jednocześnie z chwilą jej zakończenia, lecz są procedowane od początku, bez konieczności ponownego wnoszenia, co nie jest limitowane liczbą kadencji, w których dany projekt był już rozpatrywany.

Specyficznie wyglądają doświadczenia związane z wykorzystywaniem ustawodawczej inicjatywy ludowej w Słowenii. Pierwsze 4 projekty obywatelskie zostały bowiem wniesione jeszcze przed przyjęciem ustawy, która reguluje procedurę wykonywania tego konstytucyjnego prawa. Aby uniknąć wątpliwości, projekty te zostały wniesione w niezmienionej

wersji przez parlamentarzystów. Pierwszy projekt wniesiony na podstawie ustawy o referendum pojawił się niedługo po jej wejściu w życie w 1994 r. i dotyczył zmiany ustawy o reprywatyzacji (denacjonalizacji)101. Od tamtej pory przez długi czas nie zostały wniesione żadne nowe projekty obywatelskie.

Zmiana nastąpiła dopiero w 2005 r., kiedy 23 marca złożono projekt ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym. Co istotne, projekt ten został przyjęty przez parlament102. W tej samej kadencji złożono jeszcze jeden projekt, który ostatecznie nie stał się ustawą. Kolejna kadencja przyniosła tylko 1 skutecznie złożony projekt. Rekordowa pod względem liczby projektów była kadencja 2011–2014, kiedy to wniesiono ich do ZP aż 7, przy czym żaden z nich nie został uznany za możliwy do rozpatrzenia, o czym przesądziły względy formalne103. W następnej kadencji wniesiono do parlamentu 5 kolejnych projektów obywatelskich, z czego 3 zostały uznane za niemożliwe do rozpatrzenia Kolejny projekt, rozpatrywany na wniosek inicjatorów w ramach skróconej procedury, także nie został przyjęty jako ustawa. Powodzeniem zakończyło się natomiast postępowanie dotyczące zmiany ustawy o płacy minimalnej. W trwającej od 2018 r. kadencji ZP jak dotychczas (tj. do końca 2019 r.) wniesiono 1 projekt obywatelski.

Podsumowując, konieczne jest stwierdzenie, że w Słowenii przyjęto liberalne rozwiązania dotyczące wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. W zasadzie największą trudność sprawia merytoryczne przygotowanie projektu, w tym jego elementów dodatkowych. Sama zbiórka podpisów – z perspektywy organizatorów – nie jest skomplikowana logistycznie, gdyż prowadzona jest albo przez organy władzy publicznej, albo też – w ramach e-administracji – za pośrednictwem rządowego portalu internetowego. Za minus trzeba uznać nieuregulowanie zasad prowadzenia kampanii promocyjnych projektów, w tym kwestii ich finansowania. Daleko idące niejasności pojawiają się w toku parlamentarnych prac nad projektem obywatelskim.

Słowenia str.

39

Wynika to z tego, że regulamin ZP nie precyzuje zakresu uprawnień, które posiada przedstawiciel specyficznego wnioskodawcy, jakim jest grupa wyborców. W efekcie oddolne projekty ustaw, choć są wnoszone do parlamentu, nie odgrywają istotnej roli w słoweńskiej praktyce prawodawczej.

6.

Krzysztof Skotnicki

Serbia

Z instytucją obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej po raz pierwszy na terytorium Serbii spotykamy się w okresie rozpadu federacyjnej Jugosławii. Pojawiła się ona w Konstytucji Serbii z 28 września 1990 r104.

W art. 80 ustanowiono, że prawo inicjowania ustaw oraz innych przepisów i aktów ogólnych posiada m.in. co najmniej 15 tys. wyborców; z kolei art. 132 przewidywał, że prawo inicjatywy w odniesieniu do zmian w Konstytucji należy do grupy co najmniej 100 tys. wyborców (obywateli Serbii, którzy ukończyli 18 lat).

W latach 1992–2003 Serbia i Czarnogóra tworzyły Federalną Republikę Jugosławii, a w 2003 r. powołały konfederację pod nazwą Serbia i Czarnogóra.

W Konstytucji Federalnej Republiki Jugosławii z 1992 r. art. 95 stanowił, że prawo inicjatywy ustawodawczej należy m.in. do 30 tys. wyborców, natomiast zgodnie z art. 139 i 140 prawo przedkładania projektu zmiany Konstytucji posiadało co najmniej 100 tys. wyborców. Rozwinięciem tej regulacji była ustawa z 1994 r. o referendum i inicjatywie ludowej (dalej: ustawa z 1994 r.)105. Jest to akt normujący przeprowadzenie referendum oraz wystąpienie z obywatelską inicjatywą ludową na szczeblu centralnym, jak i w autonomicznych prowincjach oraz w samorządzie lokalnym. Po przekształceniu

państwa w konfederację Karta Konstytucyjna Unii Państwowej Serbii i Czarnogóry z 4 lutego 2003 r. nie przewidywała prawa obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej czy konstytucyjnej, natomiast wspomniana instytucja znalazła się w konstytucjach krajów członkowskich. W Serbii prawo inicjatywy ustawodawczej należało do rządu, każdego deputowanego, zgromadzeń prowincji autonomicznych (Wojwodina, Kosowo) oraz grupy co najmniej 15 tys. wyborców106.

W dniu 5 czerwca 2006 r. nastąpił rozpad konfederacji Serbii i Czarnogóry i powstały dwa samodzielne państwa: Republika Serbii i Republika Czarnogóry. 30 września 2006 r. doszło do uchwalenia Konstytucji Republiki Serbii.

Kwestie obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej, ustawodawczej oraz uchwałodawczej są obecnie w tym kraju uregulowane w Konstytucji, statucie Wojwodiny, wskazanej ustawie z 1994 r. oraz w ustawie o samorządzie lokalnym107. W Serbii nigdy nie doszło przy tym do zmiany ustawy z 1994 r. i jej dostosowania do postanowień Konstytucji z 2006 r., i to pomimo tego, że ustawa z 2006 r. o wdrażaniu Konstytucji ustanawiała, iż do końca 2008 r. ma nastąpić zharmonizowanie wszystkich ustaw z nową ustawą zasadniczą108. Zgłoszony w 2011 r. projekt nowej regulacji nie został rozpatrzony i przyjęty.

W serbskiej literaturze przedmiotu wskazuje się, że obywatelska inicjatywa ludowa jest jedną z form demokracji bezpośredniej, do których zalicza się również referendum, plebiscyt, veto ludowe, a ostat-

Inicjatywa ludowa ma dwie postaci: nieformalną, czyli petycję, oraz formalną, mającą na celu uzupełnienie lub zmianę Konstytucji lub ustawy.

104. Opublikowana w oficjalnym publikatorze, odpowiedniku polskiego Dziennika Ustaw: Službeni glasnik RS, br. 1/90.

105. Sl. glasnik RS, br. 48/94 i 11/98.

106. Zob. J. Wojnicki, System konstytucyjny Serbii i Czarnogóry, Warszawa 2005, s. 41–42.

107. Ustawa o samorządzie lokalnym, Sl. glasnik RS, br.

129/2007.

108. Zob. Narodna inicijativa u fioci: Analiza kolektivnog učešća građana u procesu donošenja odluka, Boegrad 2018, s. 4–5.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

40

109. M. Pajvančić, Jawna pasprawa – oblik neposrednog uczasznia grazdana u zakonodawnom procesu (organizawanie i wodżenie), Boegrad 2013, s. 15–17.

110. Narodna inicijativa u fioci…, s. 4.

111. M. Pajvančić, Komentar Ustawa Republike Srbije, Beograd 2009, s. 138.

112. Prawo wystąpienia z inicjatywą w sprawie zmiany Konstytucji ma również co najmniej 1/3 ogółu deputowanych Zgromadzenia Narodowego, prezydent i rząd.

113. Prawo inicjatywy ustawodawczej na podstawie art. 107 Konstytucji Republiki Serbii posiadają również: każdy deputowany, rząd i zgromadzenie prowincji autonomicznej.

114. Zob. J. Wojnicki, Zasady zmiany Konstytucji Republiki Serbii, [w:] Zasady zmiany konstytucji w państwach europejskich, S. Grabowska, R. Grabowski (red. red.), Warszawa 2008, s. 309.

115. Dla porównania, wniesienie projektu do zgromadzenia Wojwodiny wymaga uzyskania poparcia 10 tys. mieszkających w niej wyborców, do zgromadzenia jednostki samorządu terytorialnego – poparcia 5% mieszkających w niej wyborców, natomiast w Belgradzie niezbędne jest poparcie takiej inicjatywy przez 30 tys. wyborców mieszkających w stolicy.

116. Zob. http://www.populationof.net [dostęp: 1.12.2019].

nio również debatę publiczną – instytucję wprowadzoną w 2018 r. w nowelizacji ustawy o samorządzie lokalnym. Podkreśla się, że inicjatywa ludowa ma dwie postaci: nieformalną, czyli petycję, oraz formalną, którą stanowi inicjatywa konstytucyjna lub ustawodawcza, mającą na celu uzupełnienie lub zmianę Konstytucji lub ustawy109. Przedstawiając prawny charakter tej instytucji określa się ją jako konstytucyjnie zagwarantowane prawa obywateli do pełnienia roli posiadacza suwerenności Republiki Serbii, a tym samym do wpływania na proces decyzyjny110. Zwraca się również uwagę na to, że jest to prawo kolektywne111.

Zgodnie z Konstytucją prawo wystąpienia z inicjatywą w sprawie zmiany Konstytucji ma grupa co najmniej 150 tys. wyborców (art. 203)112, zaś prawo przedłożenia projektu ustawy – co najmniej 30 tys. wyborców (art. 107)113; wyborcą jest każdy pełnoletni (18 lat) obywatel Serbii posiadający zdolność do czynności prawnych (art. 50). Pięciokrotnie wyższy próg wymaganego poparcia dla inicjatywy w sprawie zmiany Konstytucji w stosunku do inicjatywy ustawodawczej wynika ze znaczenia tego aktu prawnego. Ma on za zadanie ograniczyć liczbę składanych wniosków tego rodzaju oraz czynić je bardziej przemyślanymi i wyrażającymi rzeczywistą wolę części społeczeństwa114.

Wymagane liczby podpisów wydają się nieduże.

Stanowią one odpowiednio 2,14% i niecałe 0,43% ogólnej liczby mieszkańców Serbii115. Ta ostatnia systematycznie jednak maleje (w 1994 r. wynosiła 7 734 639116 osób, a w 2019 r. – 6 963 764 osoby)117.

Liczba wyborców jest mniejsza i według oficjalnych danych podczas wyborów parlamentarnych w 2016 r. wynosiła 6 739 441 osób118, zaś podczas wyborów prezydenckich w 2017 r. – 6 724 949 osób119 (w ciągu jedenastu miesięcy zmniejszyła się o blisko 15 tys.). Podane liczby są i tak zawyżone, co jest następstwem dużych niedokładności w spisach wyborców sporządzanych przez Ministerstwo Administracji Publicznej i Samorządowej. Na te nieścisłości zwraca się w Serbii uwagę już od dawna120.

W rzeczywistości liczba wyborców wynosi niecałe 5,8 mln (17% obywateli to osoby poniżej 18. roku życia)121.

Konstytucja i ustawa z 1994 r. nie przewidują jakichkolwiek ograniczeń w zakresie przedmiotu obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej czy ustawodawczej. W serbskim piśmiennictwie akcentuje się, że oznacza to, iż inicjatywy takie mogą dotyczyć każdej sprawy122, co dziwi, gdyż Konstytucja przewiduje wyłączenia w odniesieniu do przedmiotu referendum123.

Obywatelską inicjatywę konstytucyjną lub ustawodawczą rozpoczyna utworzenie komitetu inicjatywy. Zgodnie z art. 31 ustawy z 1994 r. musi on składać się z co najmniej trzech członków posiadających czynne prawo wyborcze. Prawo nie przewiduje w tym przypadku jakichkolwiek ograniczeń, można jednak zastanawiać się, czy jest to zasadne.

Specyfika serbskiej obywatelskiej inicjatywy ludowej polega na tym, że zgodnie z Konstytucją w przypadku dążenia do zmiany ustawy zasadniczej obywatele występują jedynie z wolą uregulowania jakiejś sprawy czy zagadnienia (art. 203), a w przypadku inicjatywy na rzecz uchwalenia ustawy musi zostać przedłożony projekt aktu prawnego (art.

107). Inaczej reguluje to ustawa z 1994 r., zgodnie bowiem z art. 32 w przypadku wniosku dotyczącego zmiany lub przyjęcia odpowiedniego aktu prawnego lub innej propozycji musi mieć miejsce jedynie wyraźne wskazanie kierunku postulowanej regulacji bądź decyzji, która powinna być podjęta przez właściwy organ. Oznacza to szersze możliwości działania dla wyborców, ale zarazem wyraźnie uwidacznia rozbieżność pomiędzy regulacją ustawową i konstytucyjną.

Każdy wniosek inicjatywy ludowej podpisywany jest przez wszystkich członków komitetu inicjatywy i jest przedkładany organowi odpowiedzialnemu za przyjęcie aktu prawnego lub za rozwiązanie kwestii, która została podniesiona; od tego momentu nie może zostać zmieniony lub uzupełniony.

Obowiązkiem organu jest potwierdzenie otrzyma-

Serbia str.

41

nia wniosku poprzez podpisanie każdej jego strony na wszystkich przekazanych mu egzemplarzach (liczba egzemplarzy nie jest określona). Organ zatrzymuje dla siebie jeden egzemplarz wniosku, zaś pozostałe zwraca komitetowi inicjatywy.

Serbskie prawo nie wymaga, aby podpisy poparcia pod obywatelską inicjatywą konstytucyjną lub ustawodawczą były zbierane na obszarze całego państwa, stąd można to czynić na części jego terytorium. Podpisy zbiera komitet inicjatywy, który może w tym celu tworzyć specjalne komitety. Zgłasza on zamiar zbierania podpisów poparcia jednostce organizacyjnej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w gminie, na terytorium której będzie zbierać podpisy; musi to uczynić najpóźniej na 3 dni przed rozpoczęciem ich zbierania. Treść zgłoszenia musi zawierać: nazwę organu, do którego zgłoszono inicjatywę, pod którą zbierane są podpisy i numer, pod którym jest ona wpisana; miejsce, czas i sposób zbierania podpisów; dane osób, które będą zbierać podpisy oraz środki, które komitet podejmie w celu zapobieżenia ewentualnym nadużyciom podczas zbierania podpisów. Pod zgłoszeniem podpisują się członkowie komitetu inicjatywy lub członkowie komitetu, który będzie zbierać podpisy.

W miejscu zbierania podpisów musi być dostępny tekst wniosku poświadczony przez właściwy organ oraz opatrzony numerem potwierdzającym zarejestrowanie. Ustawa z 1994 r. reguluje następnie treść listy poparcia dla inicjatywy obywatelskiej. Zgodnie z art. 35 powinna ona zawierać: 1) oznaczenie wniosku, pod którym zbierane są podpisy wraz z numerem jego przyjęcia przez właściwy organ; 2) informacje o osobie podpisującej się pod inicjatywą zawarte w następujących rubrykach: liczba porządkowa; wpisane drukowanymi literami nazwisko i imię osoby potwierdzone własnoręcznym podpisem; jej adres zamieszkania; osobisty numer identyfikacyjny124, jeśli go posiada; numer dowodu osobistego; 3) datę i miejsce złożenia podpisu; 4) oświadczenie komitetu inicjatywy lub komitetu zbierającego podpisy, że wszystkie podpisane osoby

mają prawo uczestniczenia w inicjatywie oraz że osobiście podpisały się na liście, a także miejsce na notatki na temat ewentualnego wycofania podpisów; 5) podpisy członków komitetu inicjatywy lub komitetu, który zbierał podpisy. Obywatel może złożyć podpis jedynie na jednej liście poparcia. Specyficznym rozwiązaniem jest możliwość wycofania przez obywatela poparcia dla inicjatywy, co może uczynić w formie pisemnej do czasu zakończenia zbierania podpisów.

Komitet zbierający podpisy jest zobowiązany odnotować ten fakt na liście poparcia.

Podpisy poparcia dla inicjatywy można zbierać zaledwie przez 7 dni od dnia rozpoczęcia zbierania podpisów zadeklarowanego we wniosku do ministerstwa. Jest to okres wyjątkowo krótki, co zniechęca do występowania z inicjatywami. W serbskiej literaturze wspomniana regulacja jest powszechnie krytykowana.

W przypadku zauważenia przez obywatela nieprawidłowości podczas zbierania podpisów ma on prawo zwrócenia się w tej sprawie do właściwego organu (art. 38 ustawy). Nie jest jednak wskazane, jakie obowiązki rodzi to po stronie tego organu.

Należy nieodzownie podkreślić, że ustawa wyraźnie ustanawia swobodę wypowiadania się obywateli poprzez udział w referendum i inicjatywie ludowej, jak również wyklucza możliwość wnioskowania o pociągnięcie obywatela do odpowiedzialności z powodu głosowania podczas referendum lub udziału w inicjatywie ludowej, jeżeli odbywało się to zgodnie z postanowieniami ustawy.

Serbskie prawo nie stanowi nic na temat prowadzenia kampanii promującej obywatelską inicjatywę ustawodawczą – nie określa ani jej zasad, ani sposobu finansowania.

Po zakończeniu zbierania podpisów pod inicjatywą konstytucyjną bądź ustawodawczą komitet inicjatywy przedkłada listy poparcia Zgromadzeniu Narodowemu, którego obowiązkiem jest zweryfikowanie spełnienia przez inicjatywę wszystkich ustawowych wymogów, w tym w szczególności osiągnięcia wymaganej liczby zebranych podpisów.

117. Zob. http://www.stat.gov. rs [dostęp: 1.12.2019].

118. Zob. Wybory parlamentarne w Serbii w 2016 roku, https://pl.wikipedia.org/wiki/ Wybory_parlamentarne_w_ Serbii_w_2016_roku [dostęp: 2.12.2019].

119. Zob. Wybory prezydenckie w Serbii w 2017 roku, https://pl.wikipedia.org/wiki/ Wybory_prezydenckie_w_ Serbii_w_2017_roku [dostęp: 2.12.2019].

120. Zob. np. B. Anđelić, Birački spisak: Više birača nego punoletnih stanovnika, artykuł z 6.02.2018 dostępny na stronie www.insajder.net [dostęp: 9.12.2019].

121. https://www.stat.gov.rs/ sr-Latn [dostęp: 5.12.2019].

122. Zob. M. Pajvančić, Komentar…, s. 138.

123. Przedmiotem referendum nie mogą być „obowiązki wynikające z umów międzynarodowych, ustaw odnoszących się do praw i wolności człowieka i mniejszości, ustawy o finansach publicznych i podatkach, budżet i sprawozdanie z wykonania budżetu, wprowadzenie stanu nadzwyczajnego i ogłoszenie amnestii, jak również sprawy dotyczące wyborów i zakresu uprawnień Zgromadzenia Narodowego”.

124. Jest to odpowiednik polskiego numeru PESEL.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

42

125. Bardzo krytyczne uwagi na temat procedury uchwalania zmian w Konstytucji, odnoszące się w szczególności do licznych luk, trudności interpretacyjnych, niejasności sformułowań oraz braku precyzji w uregulowaniu zadań poszczególnych organów przedstawiła M. Pajvančić, Postupak odlučivanja o promenama Ustava Republike Srbije, „Glasnik Advokatske komore Vojvodine” 2019, nr 1–2, s.

54–69.

126. Tekst jednolity: Sl. glasnik RS, br. 31/2011 (Regulamin był później nowelizowany).

127. Narodna inicijativa u fioci…, s. 4.

128. http://www.parlament. gov.rs/upload/archive/files/cir/ pdf/zakoni/2019/1627–19.pdf [dostęp: 11.09.2019].

W przypadku uznania przez obywatela lub komitet inicjatywy, że podczas sprawdzania list poparcia Zgromadzenie działało w sposób niewłaściwy, przysługuje im prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego. Na rozpatrzenie sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia Sąd Najwyższy ma 48 godzin od chwili otrzymania wniosku; wyrok (rozstrzygnięcie) jest ostateczny.

Jeżeli zostaną spełnione wszystkie wymogi, Zgromadzenie zobowiązane jest do podjęcia prac i decyzji. Ustawa stanowi, że ma to czynić zgodnie z procedurą ustanowioną w Konstytucji i ustawie albo we właściwej ustawie lub regulaminie wewnętrznym.

Procedura rozpatrzenia obywatelskiego wniosku o zmianę Konstytucji czy uchwalenie ustawy nie różni się niczym od procedury rozpatrzenia wniosku zainicjowanego przez inne upoważnione podmioty125.

W przypadku inicjowania zmiany Konstytucji przyjęcie wniosku wymaga poparcia go przez 2/3 ogółu deputowanych (czyli co najmniej 167).

Ponieważ wniosek o zmianę Konstytucji ma postać niesformułowaną, jego przyjęcie nakłada na Zgromadzenie Narodowe obowiązek opracowania projektu stosownej regulacji oraz jego rozpatrzenia. Jeżeli natomiast propozycje przedstawione we wniosku nie uzyskają wymaganej większości głosów deputowanych, ich ponowienie jest możliwe dopiero po roku. Ustawa o zmianie Konstytucji uchwalana jest głosami co najmniej 2/3 ogółu deputowanych.

Jeżeli zmiana dotyczy treści Preambuły, zasad naczelnych Konstytucji, praw i wolności człowieka i mniejszości, ustroju państwa, ogłoszenia stanu wojennego i stanu wyjątkowego, ograniczenia praw człowieka i mniejszości podczas stanu wojennego i stanu wyjątkowego lub postępowania w sprawie zmiany Konstytucji, istnieje obowiązek poddania jej pod republikańskie referendum. Zgromadzenie Narodowe może jednak zadecydować o poddaniu pod takie referendum również regulacji odnoszącej się do innej materii konstytucyjnej. Referendum musi odbyć się w ciągu 60 dni od przyjęcia zmiany

Konstytucji. Jego specyfika polega na tym, że dla jego ważności nie ma wymogu minimalnej frekwencji i zmianę Konstytucji uznaje się za przyjętą, jeżeli opowie się za nią większość głosujących.

Ustawa z 1994 r. nie reguluje szczegółowo trybu postępowania z obywatelską inicjatywą ustawodawczą po jej wniesieniu do Zgromadzenia Narodowego.

Jest on unormowany w Regulaminie Zgromadzenia Narodowego z 2006 r126. Zawiera on stosunkowo szczegółową procedurę uchwalania ustaw, w tym również przyjmowanych w trybie pilnym.

Omawiając serbską ustawę z 1994 r. o referendum i obywatelskiej inicjatywie ludowej należy odnieść się do jej art. 41. Stanowi on, że jeżeli właściwy organ nie zaakceptuje wniosku, musi o tym poinformować komitet inicjatywy, a ten w przypadku uznania, że organ działał nieprawidłowo, może wnieść odwołanie do Sądu Najwyższego. Jednocześnie na Sąd Najwyższy nałożono obowiązek podjęcia w tej sprawie decyzji w terminie 15 dni od otrzymania odwołania; jego decyzja jest ostateczna.

W praktyce obywatelska inicjatywa ustawodawcza na poziomie całego państwa, ale i lokalnym, jest instytucją prawie całkowicie martwą. Nie sprzyja jej niezgodność ustawy z 1994 r. o referendum i inicjatywie ludowej z Konstytucją, a przede wszystkim jej ignorowanie przez polityków. Społeczeństwo serbskie aktywizuje się jedynie podczas wyborów127.

Zgromadzenie Narodowe Republiki Serbii nie przyjęło żadnych przepisów na podstawie propozycji inicjatywy obywatelskiej. Zdarza się jednak, że rząd Serbii przejmuje projekt ustawy zainicjowany przez obywateli i przedkłada Zgromadzeniu Narodowemu jako własny. Ostatni przypadek to wprowadzenie w maju 2019 r. do kodeksu karnego kary dożywocia m.in za gwałt i zabójstwo128, co zostało zainicjowane w 2017 r. przez ojca zgwałconej i zamordowanej Tijany Jurić (stąd nowelizacja ta nazywana jest prawem Tijany).

Przeprowadzona analiza prowadzi do wniosku, że chociaż obywatelska inicjatywa ustawodawcza jest postrzegana przez serbskiego ustrojodawcę oraz

Serbia str.

43

przez doktrynę prawa konstytucyjnego jako przejaw demokracji bezpośredniej i ważny instrument partycypacji społeczeństwa w sprawowaniu władzy, poprzez który obywatele artykułują swoje żądania i potrzeby, to absolutnie nie spełnia ona tych założeń. W literaturze przedmiotu wskazuje się na kilka podstawowych przyczyn takiego stanu rzeczy.

Po pierwsze, poważne zastrzeżenia budzi sama regulacja. O ile unormowania konstytucyjne nie są kwestionowane, inaczej przedstawia się to w przypadku regulacji ustawowej. Od dłuższego już czasu podnosi się bowiem wątpliwość, czy obowiązująca ustawa z 1994 r. o referendum i inicjatywie obywatelskiej jest zgodna z Konstytucją Republiki Serbii z 2006 r. Podkreśla się przy tym, że tocząca się debata nie przynosi żadnych rezultatów, zaś głosy krytyczne są pomijane.

Po drugie, akcentuje się, że regulacja ustawowa zawiera wiele rozwiązań, które nie sprzyjają występowaniu przez obywateli z inicjatywą ustawodawczą.

Wskazuje się przede wszystkim na nadmierne wymogi, od spełnienia których uzależniona jest możliwość poparcia takiej inicjatywy przez obywateli, na zdecydowanie zbyt krótki czas na zebranie wymaganej liczby podpisów i wreszcie na brak nałożenia na Zgromadzenie Narodowe obowiązku zajęcia się taką inicjatywą i uchwalenia wnioskowanej ustawy.

Po trzecie, generalnie nie ma sprzyjającego klimatu politycznego dla zajęcia się przez polityków inicjatywami ustawodawczymi zgłaszanymi przez obywateli, co niewątpliwie zniechęca do ich podejmowania oraz wspierania.

Nie zaskakuje zatem, iż podstawowym postulatem zgłaszanym w serbskiej literaturze przedmiotu jest podjęcie prac nad nową regulacją obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej i uchwalenie odrębnej ustawy normującej wyłącznie tę instytucję129.

7.

Krzysztof Skotnicki

Rumunia

Instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej została ustanowiona w Rumunii po upadku komunizmu, z chwilą przyjęcia w 1991 r. nowej konstytucji. Była to jedna z największych innowacji tej regulacji. Ustanowiono wówczas dwie formy wspomnianej instytucji: możliwość inicjowania zmiany Konstytucji (art. 150 ust. 1) i możliwość inicjowania uchwalenia ustawy (art. 74 ust. 1).

Przez ustawę rozumie się zarówno ustawę zwykłą, jak i ustawę organiczną. Rozwinięcie postanowień Konstytucji odnośnie do tej instytucji stanowi ustawa nr 189 z 9 grudnia 1999 r. w sprawie wykonywania inicjatywy ustawodawczej przez obywateli130, która następnie została znowelizowana ustawą nr 76/2004131; jedną z konsekwencji tej zmiany było nadanie częściowo nowej numeracji poszczególnym artykułom, dlatego też został wydany tekst jednolity ustawy132 (dalej: ustawa 189/1999). Ustawa reguluje zasady tworzenia i skład komisji inicjatywy ustawodawczej (komitetu), zasady publikowania projektu nowelizacji Konstytucji lub projektu ustawy bądź nowelizacji ustawy w rumuńskim dzienniku urzędowym (Monitorul Oficial al României) oraz

Instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej została w Rumunii ustanowiona z chwilą przyjęcia w 1991 r. nowej konstytucji.

129. Narodna inicijativa u fioci…, s. 3.

130. Monitorul Oficial al României, część I, nr 611 z 14 grudnia 1999 r.

131. Monitorul Oficial al României, część I, nr 300 z 6 kwietnia 2004 r.

132. Monitorul Oficial al României, część I, nr 516 z 8 czerwca 2004 r. , 133. Monitorul Oficial al României, część I, nr 101 z 22 maja 1992 r.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

44

134. Monitorul Oficial al României, część I, nr 190 z 7 sierpnia 1992 r.

135. W polskim przekładzie Konstytucji Rumunii użyto raczej niewłaściwych terminów „niesprawność umysłowa” i „choroba umysłowa”.

136. Zob. https://www.populationof.net [dostęp: 3.08.2019 r.].

137. Zob. np. A.C. Surcel, Privire comparativă asupra iniţiativei cetăţeneşti în practica românească şi europeană, http://www.contributors.ro/ administratie/justitieordine-publica/initiativa-civica/ [dostęp: 5.06.2019].

138. Tamże.

139. Monitorul Oficial al României, część I, nr 246 z 7 kwietnia 2014 r.

140. Skłonność obywateli do występowania z inicjatywami ustawodawczymi czy wnioskami o przeprowadzenie referendum oczywiście w dużej mierze zależy od kultury politycznej kraju i jego obywateli. Należy jednak pamiętać, że im wyższy procentowy próg wymaganego poparcia dla inicjatywy, tym trudniej z nią wystąpić, a przy progu większym niż 10% uprawnionych do głosowania w praktyce niemal się to nie zdarza. Zob. Direct Democracy. The International IDEA Handbook, Stockholm 2008; podaję za: Sz. Wójcik, Inicjatywy ustawodawcze obywateli, maszynopis rozprawy doktorskiej, Uniwersytet Warszawski, Wydział Stosowanych Nauk Społecznych, Instytut Stosowanych Nauk Społecznych, Warszawa 2017, s. 20.

sporządzania wstępnej opinii o inicjatywie przez Radę Legislacyjną, określa wzór listy podpisów osób wspierających inicjatywę, zasady weryfikacji takich list i zasady rejestracji obywatelskich inicjatyw legislacyjnych oraz ich weryfikacji przez Sąd Konstytucyjny. Dla instytucji obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej i obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej pewne znaczenie ma również ustawa organiczna nr 47/1992 z 18 maja 1992 r. o organizacji i funkcjonowaniu Sądu Konstytucyjnego133, jak również Regulamin organizacji i funkcjonowania Sądu Konstytucyjnego134.

Prawo wystąpienia z obywatelską inicjatywą konstytucyjną i obywatelską inicjatywą ustawodawczą (dalej: obywatelska inicjatywa ustawodawcza, inicjatywa ustawodawcza) przysługuje wyłącznie obywatelom rumuńskim posiadającym prawo wybierania. Zgodnie z Konstytucją są to obywatele, którzy w dniu wyborów mają ukończone 18 lat (art.

36 ust. 1) i nie utracili prawa wybierania z następujących przyczyn: niedorozwój umysłowy, choroba psychiczna135, ubezwłasnowolnienie lub skazanie na utratę praw wyborczych prawomocnym wyrokiem sądowym (art. 36 ust. 2). Zgodnie z art. 4 ust.

3 ustawy 189/1999 czynne prawo wyborcze należy posiadać w dniu złożenia podpisu poparcia dla inicjatywy ustawodawczej; późniejsza utrata prawa wybierania nie powoduje unieważnienia udzielonego poparcia.

Zgodnie z art. 150 Konstytucji, projekt zmiany (rewizji) Konstytucji może przedłożyć grupa co najmniej 500 tys. obywateli mających prawo głosowania (ust. 1), przy czym muszą oni zamieszkiwać w co najmniej połowie wszystkich województw i w każdym z tych województw oraz w Bukareszcie musi zostać złożonych co najmniej 20 tys. podpisów (ust. 2).

Zgodnie z art. 74 Konstytucji, obywatelski projekt ustawy musi zostać poparty przez co najmniej 100 tys. obywateli posiadających prawo głosowania (ust. 1) i muszą oni zamieszkiwać w co najmniej jednej czwartej województw, a w każdym z nich inicjatywa musi zostać poparta podpisami co najmniej

5 tys. obywateli (ust. 2). Pierwotnie Konstytucja przewidywała, iż obywatelska inicjatywa ustawodawcza musi być poparta podpisami co najmniej 250 tys. obywateli mających prawo wybierania (był to art. 73 ust. 1 Konstytucji). Obniżenie tej granicy do 100 tys. nastąpiło na podstawie nowelizacji Konstytucji z 2003 r. Do tego czasu w Rumunii obowiązywał jeden z najwyższych progów poparcia dla obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej wśród europejskich państw znających taką instytucję (1,39% uprawnionych do głosowania; obecnie niecałe 0,52% ogółu ludności). Należy pamiętać, że liczba ludności tego kraju po 1989 r. stale się zmniejsza (z 23 201 835 w 1990 r. do 19 291 507 w 2019 r.)136; oznacza to, że przy 17 mln wyborców w 2018 r. projekt rewizji Konstytucji musiało poprzeć co najmniej 2,94% wyborców, zaś projekt ustawy – co najmniej 0,59% wyborców137. Uważa się, że jest to nadal wymóg bardzo trudny do spełnienia138, stąd w 2014 r. grupa 108 senatorów i 236 posłów złożyła projekt nowelizacji Konstytucji i obniżenia wymaganej liczby podpisów do 75 tys. Sąd Konstytucyjny uznał, że istotnie ułatwi to udział obywateli w procesie ustawodawczym139. Zmiany tej jednak nie uchwalono140.

Wymóg poparcia inicjatywy ustawodawczej przez wyborców rozproszonych na terytorium kraju jest oceniany pozytywnie i stwarza pewność, że dzięki temu odzwierciedlony jest interes ogólny, a inicjatywa reprezentuje poglądy społeczeństwa, a nie tylko wąskiej grupy141.

W literaturze podnosi się, że pod inicjatywą ustawodawczą nie mogą podpisywać się obywatele rumuńscy żyjący za granicą, a może być ich nawet 3 mln. W praktyce podpisy poparcia są w tej grupie zbierane, ale nie zawsze można ustalić miejsce zamieszkiwania poszczególnych osób w Rumunii142.

Zgodnie z art. 152 Konstytucji przedmiotem obywatelskich propozycji zmian w ustawie zasadniczej nie mogą być postanowienia dotyczące narodowego, niepodległego, jednolitego i niepodzielnego charakteru państwa rumuńskiego, republikańskiej formy rządów, integralności terytorialnej, niezawi-

Rumunia str.

45

słości sądownictwa, pluralizmu politycznego oraz języka urzędowego (ust. 1), a ponadto ich celem nie może być zniesienie podstawowych praw i wolności obywatelskich lub ich gwarancji (ust. 2). Kwestie te uważane są za „jądro”, „twardy rdzeń” Konstytucji.

Z kolei art. 74 ust. 2 Konstytucji przewiduje, że przedmiotu obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie mogą stanowić sprawy fiskalne, sprawy o charakterze międzynarodowym, amnestia oraz abolicja. W rumuńskiej literaturze przedmiotu podnosi się, że kwestie te dotyczą ogólnych problemów związanych z rządzeniem państwem oraz że obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie może wpływać na dobro wspólne, promując interesy niewielkiej grupy obywateli uprawnionych do głosowania143.

Dla wszczęcia obyatelskiej inicjatywy konstytucyjnej lub obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej musi zostać utworzony komitet inicjatywy, który będzie składać się co najmniej z 10 osób posiadających prawo wybierania (art. 2 ust. 1 ustawy); w jego skład wejść nie mogą: osoby wybierane w wyborach powszechnych (Prezydent Rumunii, deputowani, senatorowie, radni), członkowie rządu, osoby mianowane przez premiera oraz osoby, które z mocy prawa (jak. np. sędziowie) nie mogą należeć do partii politycznych (ust. 2). Utworzenie komitetu inicjatywy poświadczane jest przez notariusza, u którego muszą stawić się wszyscy członkowie komitetu, a w sporządzonym dokumencie muszą znaleźć się następujące informacje: cel inicjatywy, imiona i nazwiska osób wchodzących w skład komitetu wraz z oświadczeniem, że posiadają prawo wybierania oraz nie dotyczą ich ograniczenia określone w ust. 2 (ust. 3).

Członkowie komitetu ponoszą odpowiedzialność za podawane informacje. Wybierają oni ze swego grona przewodniczącego komitetu inicjatywy.

Komitet inicjatywy opracowuje projekt ustawy ujęty w artykuły, ustępy itd., a także jego uzasadnienie. Projekt przekazywany jest do Rady Legislacyjnej – wyspecjalizowanego organu doradczego parlamentu, którego podstawowym zadaniem jest opiniowanie projektów aktów normatywnych

„pod kątem systematyzowania, ujednolicania i koordynacji całego ustawodawstwa” (art. 79 ust. 1 Konstytucji); ma ona 30 dni na wydanie opinii pozytywnej, pozytywnej z uwagami lub negatywnej.

Następnie, w ciągu 30 dni od wydania opinii przez Radę, projekt jest publikowany w części I Monitorul Oficial al României wraz z podaniem danych członków komitetu inicjatywy. Procedura ta jest krytykowana jako zbyt sformalizowana, uciążliwa, a ponadto niechroniąca danych osobowych członków komitetu144.

Rumuńskie prawo nie określa zasad prowadzenia ani finansowania kampanii informacyjnej o obywatelskiej inicjatywie konstytucyjnej/ustawodawczej; nie jest przewidziana jakakolwiek pomoc ze strony państwa. Należy to ocenić negatywnie. W praktyce kampanię informacyjną prowadzą – oraz ponoszą jej koszty – organizacje, które stoją za inicjatywą, np. związki zawodowe, stowarzyszenia czy kościoły.

Ustawa nr 189/1999 skupia się wyłącznie na kwestiach związanych ze zbieraniem podpisów obywateli popierających projekt (art. 4). Czynione ma to być wyłącznie w tradycyjnej formie, poprzez złożenie podpisu na kartce papieru. Podpisy zbierane są z uwzględnieniem administracyjno-terytorialnego podziału państwa. Listy poparcia muszą być sporządzane na ponumerowanych i jednostronnie zadrukowanych kartkach papieru formatu A4.

Muszą być na nich zamieszczone następujące dane: tytuł projektu ustawy; wskazanie Monitorul Oficial al României, w którym został on opublikowany; nazwa województwa i gminy zamieszkania osoby popierającej wniosek; imię i nazwisko takiej osoby oraz adres jej zamieszkania; informacja o dokumencie tożsamości, którym się identyfikuje oraz jej osobisty numer identyfikacyjny145; w przypadku Bukaresztu podawany jest natomiast sektor zamieszkania (ust. 2 i 4). Dane podawane przez obywatela wpisywane są ręczne, pozostałe muszą być wydrukowane. Każda wydrukowana strona musi być też podpisana przez członka komitetu inicjatywy bądź inną osobę upoważnioną do tego w formie pisemnej przez komitet

141. Zob. np. C.F. Stoica, M. Safta, Legislative Initiative of Citizens in Romania and at the European Level, „Acta Juridica Hungarica” 55, nr 2, 2014, s. 164.

142. A.C. Surcel, Priviere…

143. I. Muraru, E.-S. Tănăsescu, Constituttia României. Comentariu pe articole, București 2008, s. 706; cytuję za: C.F. Stoica, M. Safta, Legislative…, s. 164.

144. A.C. Surcel, Priviere…

145. Jest to odpowiednik polskiego numeru PESEL.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

46

146. Zob. np. C.F. Stoica, M. Safta, Legislative…, s. 171.

147. Zob. np. A.C. Surcel, Priviere…

148. Jest to pochodzący z wyborów powszechnych jednoosobowy organ wykonawczy samorządu terytorialnego, którego kadencja trwa 4 lata. Zob. np. A. Czyż, Rozwój samorządu terytorialnego w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, „Studia Politicae Universitatis Silesiensis” 2011, tom 7, s. 149.

Piszący na ten sam temat J. Wojnicki nie posługuje się terminem burmistrz, lecz mer, co nie jest w moim przekonaniu najwłaściwszym tłumaczeniem (zob. J. Wojnicki, Restytucja samorządu lokalnego i regionalnego w państwach Europy Środkowej i Wschodniej, „Eastern Review” 2018, tom 7, s. 43.

149. A.C. Surcel, Priviere…

150. Tamże.

151. I. Deleanu, Constitutional Institutions and Procedures, in Romanian Law and Comparative Law, București 2006, s. 885.

152. Czyni to również w przypadku wystąpienia z taką inicjatywą przez inny podmiot.

inicjatywy. Osoba podpisująca listę poparcia musi to uczynić osobiście.

W rumuńskiej literaturze przedmiotu sposób zbierania podpisów pod listami poparcia obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jest krytykowany146.

Podkreśla się, że nie ma możliwości czynienia tego drogą elektroniczną, a także wskazuje się, że obowiązujące rozwiązanie nie chroni danych osobowych setek tysięcy obywateli147.

Listy poparcia obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej/ustawodawczej są sprawdzane i potwierdzane. Dokonywane jest to na poziomie gminy i jest to zadanie burmistrza (w oryginale: primarul)148 lub upoważnionego przez niego urzędnika. W tym celu listy poparcia składane są w biurze (urzędzie) burmistrza. Sprawdzane jest posiadanie przez podpisujące osoby prawa wybierania oraz autentyczność złożonych podpisów. Burmistrz ma na weryfikację 15 dni roboczych i może korzystać z pomocy policji. Istnieje także możliwość zakwestionowania podpisów przez zainteresowane osoby, co musi być uczynione w formie pisemnej. W literaturze przedmiotu krytykuje się użyte w tym przypadku pojęcie zainteresowanej osoby jako nieprecyzyjne.

Nie wiadomo bowiem, czy dotyczy ono wyłącznie osoby, której uprawnienie czy podpis są kwestionowane, czy również innej osoby149. W przypadku wątpliwości odnośnie do autentyczności podpisu, burmistrz ma obowiązek poproszenia osoby, której ta wątpliwość dotyczy, o jego weryfikację. Burmistrz wydaje ostatecznie decyzję, od której można odwołać się do sądu (ust. 2). Zatwierdzenie list poparcia w gminie odbywa się przez złożenie podpisu przez burmistrza lub upoważnioną przez niego osobę na ostatniej stronie zbioru list oraz przystawienie pieczęci; jeżeli w weryfikacji podpisów uczestniczyła policja, podpis składany jest również przez jej przedstawiciela.

Komitet inicjatywy ustawodawczej ma 6 miesięcy od daty opublikowania projektu ustawy w Monitorul Oficial al României na jego złożenie we właściwej izbie parlamentu wraz z podpisami popie-

rających go obywateli. Nie oznacza to jednak, że podpisy można zbierać przez cały ten okres, jako że muszą być one jeszcze sprawdzone i potwierdzone przez burmistrza, a dodatkowo trzeba uwzględnić ewentualność składania odwołań od decyzji burmistrza do sądu. W rumuńskiej literaturze przedmiotu zwraca się również uwagę na fakt, iż prawo nie przewiduje żadnych sankcji za niedotrzymanie przez burmistrza terminu 15 dni roboczych na sprawdzenie i potwierdzenie list poparcia, co sprawia, że w praktyce można zaobserwować tendencję do jego nieprzestrzegania i dokonywanie tych czynności po wyznaczonym czasie. Poświadczone listy należy też dostarczyć do parlamentu, co również wymaga czasu150.

Prawidłowo potwierdzone listy poparcia obywateli dla inicjatywy ustawodawczej przechowywane są w Sądzie Konstytucyjnym, a ich kopie w parlamencie.

Właściwość złożenia projektu ustawy w konkretnej izbie wynika ze specyfiki parlamentarnej drogi ustawodawczej w Rumunii. Zgodnie z art. 75 ust.

1 Konstytucji, Izba Deputowanych jako pierwsza rozpatruje i uchwala projekty ustaw dotyczące ratyfikacji traktatów lub innych umów międzynarodowych oraz aktów ustawodawczych wynikających z zastosowania tych traktatów lub umów, jak również projekty niektórych ustaw organicznych, natomiast inne ustawy jako pierwszy rozpatruje i uchwala Senat. Konstytucja ani ustawa 189/1999 nie przewidują żadnych specyficznych rozwiązań przy rozpatrywaniu i uchwalaniu ustaw, w przypadku których z inicjatywą ustawodawczą wystąpili obywatele.

Specyficznym rumuńskim rozwiązaniem jest obowiązek Sądu Konstytucyjnego orzekania o konstytucyjności inicjatyw (art. 146 lit. j Konstytucji)151.

Sąd badając inicjatywę obywatelską musi ustalić, czy są spełnione warunki wystąpienia z wnioskiem o zmianę Konstytucji bądź z wnioskiem o uchwalenie ustawy. W przypadku obywatelskiego projektu zmiany Konstytucji postępowanie przeprowadzane jest z urzędu152. Sąd bada, czy projekt został zgłoszony przez uprawniony podmiot, czy zostały dochowa-

Rumunia str.

47

ne terminy na jego złożenie w parlamencie oraz czy zmiana nie odnosi się do postanowień Konstytucji, które zmienione być nie mogą153. Natomiast w przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej czyni to na podstawie wniosku przesłanego przez przewodniczącego izby parlamentu, do której wpłynął projekt. Sprawdza, czy inicjatywa została podpisana przez wymaganą liczbę obywateli posiadających prawo wybierania oraz czy zamieszkują oni w wymaganej liczbie województw. Na wydanie orzeczenia Sąd ma 30 dni w przypadku zainicjowania przez obywateli projektu ustawy i 60 dni, jeżeli inicjatywa dotyczy zmiany Konstytucji. Orzeczenie zapada większością głosów sędziów Sądu. W następstwie takiego postępowania Sąd orzeka o: a) konstytucyjności wniosku ustawodawczego stanowiącego przedmiot inicjatywy obywatelskiej, b) spełnieniu warunków dotyczących publikacji projektu oraz o tym, czy listy poparcia są należycie poświadczone przez burmistrzów jednostek administracyjno-terytorialnych lub upoważnione przez nich osoby, c) spełnieniu wymogu minimalnej liczby podpisów pod inicjatywą ustawodawczą oraz wymaganego ich rozproszenia w województwach i w Bukareszcie.

Otrzymanie przez izbę parlamentu orzeczenia Sądu Konstytucyjnego rozpoczyna dalszą parlamentarną procedurę ustawodawczą. Rumuńskie prawo nie przewiduje żadnych odstępstw odnośnie do procedowania projektu ustawy bądź projektu zmiany Konstytucji inicjowanych przez obywateli w porównaniu z inicjatywami ustawodawczymi innych uprawnionych podmiotów.

W Rumunii kilkakrotnie podejmowano obywatelską inicjatywę konstytucyjną (w tym w sprawie własności prywatnej i definicji rodziny) oraz obywatelską inicjatywę ustawodawczą (m.in. edukacja w językach mniejszości, status prawny towarzystw ubezpieczeń wzajemnych). Większość projektów nie spełniała jednak wymogów formalnych, co stwier-

dzał Sąd Konstytucyjny. Miał też miejsce przypadek, kiedy przed zakończeniem procedury ustawodawczej rząd przyjął w tej samej sprawie rozporządzenie.

W rumuńskiej literaturze wyrażany jest zasadny pogląd, że niewielka liczba obywatelskich projektów ustaw, które trafiły do parlamentu, dowodzi małej skuteczności tej instytucji154. Zarazem podkreśla się jednak, że w dużej mierze jest to konsekwencją nadmiernie rozbudowanych wymogów biurokratycznych, które sprawiają, że zebranie wymaganej liczby podpisów staje się niewykonalne155. Dlatego postuluje się umożliwienie zbierania podpisów w formie elektronicznej przez Internet. Zmienić należy również sposób weryfikacji prawidłowości poparcia dla inicjatywy ustawodawczej poprzez zwiększenie uprawnień organów lokalnych, co odciąży Sąd Konstytucyjny. Powinno się także stworzyć warunki prawne dla możliwości przedstawienia projektu w parlamencie przez przedstawicieli komitetu inicjatywy. Wyrażane jest wreszcie przeświadczenie o potrzebie korelacji ustawodawstwa krajowego z ustawodawstwem europejskim, aby ujednolicić regulację tego samego instrumentu demokracji156.

8.

Anna Rytel-Warzocha

Litwa

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza wprowadzona została do porządku konstytucyjnego Litwy już w okresie międzywojennym, podobnie jak inne instrumenty demokracji partycypacyjnej, takie jak obywatelska inicjatywa ustrojodawcza oraz inicjatywa referendalna. Konstytucja z dnia 1 sierpnia 1922 r. w art. 20 stanowiła, iż grupa co najmniej 25 tys. obywateli posiadających prawa wyborcze dysponuje prawem przedłożenia inicjatywy usta-

153. Zob. również W. Sokolewicz, Sąd Konstytucyjny w Rumunii, [w:] J. Trzciński (red.), Sądy Konstytucyjne w Europie. Akty normatywne według stanu prawnego na dzień 1 lipca 1997 r., tom 2: Bułgaria, Czechy, Rumunia, Słowacja Węgry, Warszawa 1997, s. 162.

154. Zob. C.F. Stoica, M. Safta, Legislative…, s. 171.

155. A.C. Surcel, Priviere…

156. Tamże.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

48

Obywatelska inicjatywa ustawodawcza wprowadzona została na Litwie już w okresie międzywojennym, podobnie jak obywatelska inicjatywa ustrojodawcza oraz inicjatywa referendalna.

157. Zob. szerzej: A. Rytel-Warzocha, Referendum ogólnokrajowe w państwach Europy Środkowo-Wschodniej, Warszawa 2011, s. 30 i n.

158. Konstytucja Republiki Litewskiej przyjęta przez obywateli Republiki Litewskiej w referendum przeprowadzonym 25 października 1992 roku.

159. Zob. szerzej: A. Szmyt, Ustawa referendalna, [w:] K. Działocha, A. Preisner (red. red.), Prawo, źródła prawa i gwarancje jego zgodności z ustawą zasadniczą w projektach Konstytucji RP, Wrocław 1995, s. 53 i n.

160. Ustawa o referendum z dnia 4 czerwca 2002 r., nr IX-929, z późn. zm., https://e-seimas.lrs.lt/portal/legalAct/lt/ TAD/7b65c002233a11e6acbed8d454428fb7?jfwid=nz8qn8fey.

161. Ustawa o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej z dnia 22 grudnia 1998 r., nr VIII-1003, z późn. zm., https://e-seimas.lrs.lt/portal/ legalAct/lt/TAD/19303780e00811e782d4fd2c44cc67af?jfwid=rivwzvpvg.

wodawczej Seimasowi (jednoizbowemu parlamentowi litewskiemu), który ma obowiązek poddać taką propozycję pod dyskusję, przy czym nie jest zobligowany do uchwalenia stosownej ustawy. Natomiast art. 102 Konstytucji przyznawał grupie co najmniej 50 tys. obywateli prawo wystąpienia z inicjatywą ustrojodawczą, tj. propozycjami zmian w ustawie zasadniczej. Konstytucja z 1928 r. odebrała obywatelom prawo inicjatywy ustawodawczej, ale utrzymała możliwość złożenia projektu zmian w swojej treści przez grupę co najmniej 50 tys. obywateli157.

Obecnie obowiązująca Konstytucja Republiki Litewskiej z 1992 r.158 w art. 68 stanowi, że 50 tys. obywateli mających prawa wyborcze może wnieść do Sejmu projekt ustawy, a ten jest zobowiązany do jego rozpatrzenia. Konstytucyjny wymóg oznacza, iż pod inicjatywą podpisać się musi ok. 2% uprawnionych (w 2019 r. czynne prawo wyborcze miało niespełna 2,5 mln obywateli litewskich). Obywatele posiadają zatem prawo inicjatywy ustawodawczej, której skuteczne wykonanie zobowiązuje parlament do rozpatrzenia (ale niekoniecznie uchwalenia) zaproponowanych przez nich zmian legislacyjnych.

Ponadto celem inicjatywy może być wyłącznie wprowadzenie do porządku prawnego nowej regulacji, natomiast niedopuszczalne są inicjatywy o charakterze abrogującym.

Obywatele litewscy mają również prawo składania projektów zmiany lub uzupełnienia Konstytucji,

przy czym zgodnie z jej art. 147 w takiej sytuacji wymagane jest uzyskanie poparcia co najmniej 300 tys. wyborców. Należy też zauważyć, iż zgodnie z art.

9 Konstytucji, grupa co najmniej 300 tys. obywateli (ok. 12,1% całego elektoratu) ma prawo złożyć wniosek o przeprowadzenie referendum, którego przedmiotem może być również ustawa lub inny akt prawny. Art. 9 wskazuje, iż w referendum rozstrzyga się najważniejsze sprawy dotyczące państwa i narodu, natomiast w art. 69 wskazano, iż „postanowienia ustaw Republiki Litewskiej mogą być uchwalane także w drodze referendum”. W przeciwieństwie do inicjatywy ustawodawczej obywateli, która ma charakter pośredni (nie obliguje parlamentu do pozytywnego ustosunkowania się do oddolnego wniosku), inicjatywa referendalna, również gdy jej przedmiotem jest konkretny projekt ustawy, ma charakter bezpośredni. Oznacza to, iż po spełnieniu przez obywateli wymogów formalnych parlament zobowiązany jest zarządzić referendum. Następnie, zgodnie z art. 7, ustawę (tzw. ustawę referendalną159) lub inny akt przyjęty w referendum Prezydent Republiki jest obowiązany podpisać i opublikować w ciągu 5 dni.

Procedura wykonania inicjatywy referendalnej uregulowana została odrębnie od inicjatywy ustawodawczej, w ustawie o referendum z 2002 r.160 Obecnie obowiązująca ustawowa regulacja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej została przyjęta w 1998 r.161 Ustawa ta określa procedurę wykonania obywatelskiego prawa inicjatywy ustawodawczej oraz obywatelskiego prawa inicjatywy ustrojodawczej pozwalającego obywatelom przedkładać propozycje zmiany lub uzupełnienia Konstytucji.

Procedurę wykonania inicjatywy rozpoczyna utworzenia grupy inicjatywnej przez co najmniej dziesięć osób posiadających pełnię praw wyborczych, która podejmuje działania przygotowawcze zmierzające do złożenia w parlamencie projektu ustawy lub zmiany Konstytucji. Grupa inicjatywna rejestrowana jest przez Centralną Komisję Wyborczą zgodnie z procedurą rejestracji określoną w ustawie o referendum z 2002 r.

Litwa str.

49

Grupa inicjatywna przedkłada Centralnej Komisji Wyborczej wniosek o zarejestrowanie inicjatywy, wskazując projekt ustawy będący jej przedmiotem. Wniosek musi zostać podpisany przez co najmniej dziesięć osób uprawnionych do głosowania, które podają swoje imię i nazwisko, numer w ewidencji ludności oraz adres miejsca stałego zamieszkania. We wniosku wskazuje się również pełnomocników upoważnionych do reprezentowania grupy inicjatywnej. Centralna Komisja Wyborcza w terminie 15 dni od otrzymania wniosku podejmuje uchwałę w przedmiocie rejestracji komitetu, powiadamiając o niej wnioskodawców oraz przewodniczącego parlamentu, który następnie informuje cały Seimas o podjętej przez obywateli inicjatywie162.

Obywatele litewscy, jak również partie polityczne oraz inne organizacje polityczne i publiczne zarejestrowane w wymagany prawem sposób, są uprawnieni do prowadzenia w sposób niezakłócony kampanii na rzecz regulacji prawnej będącej przedmiotem inicjatywy; muszą jednak w całości pokryć koszty jej przeprowadzenia. Państwo nie refunduje inicjatorom również innych kosztów poniesionych w związku z wykonaniem inicjatywy ustawodawczej, w tym kosztów zbiórki podpisów.

Deklarację poparcia dla inicjatywy obywatelskiej można złożyć na dwa sposoby: tradycyjny, podpisując się na papierowym formularzu przekazanym inicjatorom inicjatywy przez Centralną Komisję Wyborczą, a także w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu internetowego Rinkėjo puslapis (Strona wyborcy)163. W przypadku obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej wymagane 50 tys. podpisów osób popierających inicjatywę musi zostać zebrane w terminie 2 miesięcy od momentu wydania formularzy do zbierania deklaracji poparcia oraz uruchomienia możliwości udzielenia inicjatywie poparcia w formie elektronicznej; w przypadku inicjatywy ustrojodawczej termin ten jest dłuższy i wynosi 4 miesiące. W przeszłości podejmowane były próby wydłużenia do 4 miesięcy terminu zbierania podpisów pod inicjatywą ustawodawczą, ale

złożony w parlamencie projekt ustawy w tej sprawie został w 2010 r. odrzucony164.

Podejmując decyzję o rejestracji komitetu inicjatywy ustawodawczej, Centralna Komisja Wyborcza sporządza wzór formularza, na którym zbierane będą podpisy poparcia pod tą inicjatywą oraz przekazuje grupie inicjatywnej określoną ilość formularzy. Zawierają one następujący tekst: „Ja, obywatel Republiki Litewskiej, zaświadczam, że popieram propozycję przyjęcia tej ustawy, lub zmiany bądź uzupełnienia tej ustawy (lub dokonania zmiany lub uzupełnienia Konstytucji Republiki Litewskiej)”. Składając swój podpis obywatele popierający inicjatywę podają swoje imię, nazwisko, numer w ewidencji ludności oraz adres miejsca stałego zamieszkania. Do formularzy dołącza się pełny tekst projektu ustawy.

Zbiórka podpisów może być prowadzona w miejscach publicznych, jak również za zgodą obywateli składających podpis w miejscach ich zamieszkania. Ustawa o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej wprost wskazuje, że fałszowanie podpisów jest zabronione. Od daty złożenia wniosku grupy inicjatywnej do Centralnej Komisji Wyborczej do daty złożenia temu organowi deklaracji poparcia przez grupę inicjatywną lub upoważnionego przez nią przedstawiciela zabrania się bezpośredniego lub pośredniego nagradzania obywateli lub obiecywania im podarunków lub jakiegokolwiek innego wynagrodzenia za złożenie podpisu. Za nagrodę nie uważa się przekazywania obywatelom bezpłatnych materiałów drukowanych (tekstu proponowanego projektu ustawy, informacji oraz analiz związanych z podjętą inicjatywą).

Obywatele litewscy mogą również, we wskazanych w ustawie ramach czasowych, udzielić inicjatywie ustawodawczej poparcia w formie elektronicznej, zgodnie z procedurą ustanowioną przez Centralną Komisję Wyborczą, która m.in. zobowiązana jest zapewnić ochronę danych osobowych. Możliwość zbiórki elektronicznej wprowadzona została na Litwie w 2013 r. Początkowo

162. W roku 1994 wprowadzone zostały duże zmiany w zakresie właściwości organów państwowych odnośnie do procedury wykonania inicjatywy ludowej. Poprzednia ustawa z 1989 r. przewidywała, iż wniosek kierowany był przez obywateli do rejonowej (miejskiej) rady albo do notariatu, które dokonywały jego rejestracji, natomiast ocena, czy wszystkie określone w prawie przesłanki zostały spełnione (w tym kontrola podpisów popierających inicjatywę) należała do kompetencji Prezydium Sejmu.

163. https://www.rinkejopuslapis.lt/.

164. A. Krupavičius, Citizens’ Initiatives in Lithuania: Initiative Institutions and Their Political Impact in a New Democracy, [w:] M. Setälä, T. Schiller (red. red.), Citizens’ Initiatives in Europe. Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens, Basingstoke 2012, s. 139.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

50

165. Strona wyborców jest efektem projektu mającego na celu stworzenie systemu świadczenia zaawansowanych usług elektronicznych na rzecz wyborców, zrealizowanego przez Centralną Komisję Wyborczą Republiki Litewskiej wraz z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych, odpowiedzialnym za prowadzenie rejestru ludności. Za utworzenie portalu odpowiedzialna była firma świadcząca usługi informatyczne, UAB Tieto Lietuva.

Projekt został sfinansowany z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i budżetu państwa.

podpis elektroniczny można było złożyć na stronie Centralnej Komisji Wyborczej, każdorazowo uwierzytelniając swoją tożsamość przy logowaniu się do danej usługi. Natomiast od 2015 r. podpisy poparcia składane są na Stronie wyborcy165. Po zalogowaniu się do portalu wyborca otrzymuje spersonalizowany dostęp do aktualnych usług (możliwość podpisania się pod inicjatywą obywatelską/referendalną, jak również usługi związane z przeprowadzanymi wyborami, takie jak uzyskiwanie informacji o wyborach, przeszukiwanie okręgów i obwodów wyborczych, uzyskiwanie informacji o kandydatach do parlamentu, rad gmin czy Parlamentu Europejskiego, dostęp do historycznych i aktualnych danych wyborczych – wyniki, dane dotyczące finansowania kampanii wyborczej itp.). Dostęp do systemu nie wymaga wcześniejszej rejestracji, natomiast logowanie się do niego wymaga uwierzytelnienia wyborcy za pomocą elektronicznego systemu bankowego lub elektronicznego albo mobilnego podpisu na portalu e-administracji.

Po upływie 2 miesięcy od rozpoczęcia zbiórki (a w przypadku inicjatywy ustrojodawczej po upływie 4 miesięcy) grupa inicjatywna lub upoważniony przez nią pełnomocnik przekazuje Centralnej Komisji Wyborczej formularze, na których zbierane były deklaracje poparcia (również te niepodpisane).

Komisja w terminie 15 dni przelicza i weryfikuje podpisy złożone na formularzach, jak również weryfikuje podpisy złożone w formie elektronicznej. Jeśli w trakcie weryfikacji okaże się, że ta sama osoba złożyła swój podpis kilka razy lub podpisała się zarówno odręcznie, jak i w formie elektronicznej, żaden z jej podpisów nie jest brany pod uwagę. W przypadku, gdy podpisy zebrane na formularzach poparcia spełniają wymogi prawne, Centralna Komisja Wyborcza dodaje do liczby podpisów złożonych odręcznie liczbę podpisów złożonych w sposób elektroniczny i wydaje oświadczenie, w którym stwierdza, czy został spełniony konstytucyjny wymóg zebrania odpowiednio 50 tys. lub 300 tys. deklaracji poparcia. Jeżeli tak, oświadczenie to przekazywane jest

parlamentowi wraz z wykazem deklaracji poparcia, zarówno złożonych w formie tradycyjnej, jak i elektronicznej. W dniu otrzymania takiego oświadczenia obywatelski projekt ustawy jest rejestrowany przez Seimas, o czym zawiadamia się grupę inicjatywną.

Jeżeli zbiórka podpisów nie zakończy się sukcesem, można ją rozpocząć od nowa, jednak nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od daty oświadczenia Centralnej Komisji Wyborczej. Nie ma natomiast przeszkód prawnych aby projekt ustawy, który nie uzyskał wymaganej liczby podpisów poparcia, został wniesiony do Sejmu przez Prezydenta Republiki, rząd czy deputowanych, które to podmioty posiadają prawo inicjatywy legislacyjnej.

Jeżeli procedura zbierania podpisów zakończy się sukcesem i inicjatywa zostanie zarejestrowana w parlamencie, obywatelski projekt ustawy jest prezentowany na posiedzeniu plenarnym przez przedstawiciela grupy inicjatywnej lub inną osobę upoważnioną przez inicjatorów. Ponadto, przedstawiciele inicjatorów mają prawo uczestniczyć i wyrażać swoje opinie na wszystkich etapach postępowania ustawodawczego – prezentacji, rozpatrywania i uchwalania obywatelskiego projektu ustawy.

Ustawodawca zobowiązał ponadto Prezydium Sejmu do regularnego informowania opinii publicznej o postępowaniu legislacyjnym w sprawie obywatelskiego projektu ustawy.

W praktyce obywatele litewscy korzystali z prawa wykonania inicjatywy obywatelskiej stosunkowo rzadko, a podjęte inicjatywy zazwyczaj nie kończyły się sukcesem. Przyczyny niezebrania wymaganej liczby podpisów są różne, jednak przede wszystkim wskazuje się na niewielkie zainteresowanie obywateli polityką i procesami decyzyjnymi w państwie, jak również brak dostatecznej informacji na temat prowadzonych zbiórek podpisów. Za dotychczas wykonanymi inicjatywami obywatelskimi stali zarówno obywatele niemający wyraźnych powiązań z partiami politycznymi, jak i partie polityczne, przy czym w tym pierwszym wypadku inicjatywy obywatelskie znacznie częściej kończyły się niepo-

Litwa str.

51

wodzeniem. Instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej wykorzystywana jest m.in. przez formacje opozycyjne w celu wywarcia presji na rządzącej większości, traktowana jako element taktyki politycznej mającej na celu zwiększenie liczby zwolenników, o czym świadczyć może fakt, iż zdarzało się, że po wejściu do parlamentu partia stojąca za wykonaną wcześniej inicjatywą obywatelską nie była już zainteresowana uchwaleniem zaproponowanej ustawy166.

Z możliwości wykonania inicjatywy ustawodawczej od wejścia w życie regulującej ją ustawy do 2011 r. obywatele litewscy skorzystali 6 razy. Pod inicjatywą z 1998 r. dotyczącą projektu ustawy o odszkodowaniach za szkodę wyrządzoną obywatelom na skutek niezgodnych z prawem i bezpodstawnych działań organów władzy publicznej, wspieraną przez socjalliberalną partię polityczną Nowa Unia, zebrano niewiele ponad 51 tys. podpisów. Inicjatywa ta nie została jednak wniesiona do parlamentu, gdyż na skutek kontroli przeprowadzonej przez Centralną Komisję Wyborczą liczba ważnych podpisów spadła poniżej wymaganego minimum. W styczniu 2000 r. pod wspieraną przez tę samą partię inicjatywą, dotyczącą zmiany ustawy budżetowej poprzez przeniesienie części środków przewidzianych dla wojska na cele związane z edukacją i nauką, podpisało się ponad 87 tys. osób167. Dwie kolejne inicjatywy obywatelskie zarejestrowane przez Centralną Komisję Wyborczą w 2008 r. dotyczyły wydłużenia okresu funkcjonowania elektrowni jądrowej w Ignalinie oraz uchylenia ustawy o elektrowniach jądrowych przyjętej w czerwcu 2007 r., na mocy której powstało wywołujące duże kontrowersje publiczno-prywatne przedsiębiorstwo energetyczne LEO LT. W obu przypadkach inicjatorom nie udało się jednak zebrać wymaganych 50 tys. podpisów. Podobny los spotkał podjętą w maju 2009 r. przez grupę 11 obywateli inicjatywę w sprawie zmiany ustawy o wynagradzaniu polityków i urzędników państwowych.

W lipcu 2010 r. Nowa Unia rozpoczęła akcję zbierania podpisów pod zmianą ustawy o referendum

i inicjatywie ustawodawczej obywateli, która miała na celu uproszczenie korzystania z obu tych instrumentów, m.in. poprzez wydłużenie czasu na zebranie podpisów pod inicjatywą do 6 miesięcy. W sierpniu do Centralnej Komisji Wyborczej przekazano ponad 53 tys. podpisów, spośród których tylko 41 tys. zostało uznanych za ważne. W powyższym okresie tylko raz obywatelski projekt ustawy został uchwalony. W 2000 r. Litewska Partia Socjaldemokratyczna wsparła inicjatywę dotyczącą projektu zmiany ustawy o podatku od towarów i usług, który przewidywał obniżenie stawki podatku od centralnego ogrzewania. Projekt został przyjęty przez parlament w grudniu tegoż roku168.

Od 2012 r. do końca 2019 r. na Litwie obywatelska inicjatywa ustawodawcza wykonana została 9 razy. Inicjatywy te zarejestrowane są na stronie Centralnej Komisji Wyborczej169. W roku 2012 zarejestrowane zostały 3 inicjatywy, pod którymi nie udało się jednak zebrać wymaganych 50 tys. podpisów poparcia (zebrano odpowiednio 12 500, 35 857 i 43 711 podpisów). Pod kolejnymi inicjatywami można już było składać podpisy zarówno w sposób tradycyjny, na wydrukowanych formularzach, jak i w formie elektronicznej, co jednak nie przełożyło się na ich efektywność. Pod inicjatywą zarejestrowaną 22 marca 2013 r. zebrano 780 podpisów, z czego 382 podpisy złożono w formie elektronicznej; pod inicjatywą z 18 maja 2014 r. zebrano 3141 podpisów, w tym 29 podpisów elektronicznych; pod inicjatywą z 2 września 2015 r. zebrano 69 234 podpisy, z czego 252 drogą elektroniczną; pod inicjatywą z 4 lutego 2016 r. zebrano 35 582 podpisy, z czego 446 drogą elektroniczną; pod inicjatywą z 8 marca 2016 r. zebrano 61 198 podpisów, z czego 1766 drogą elektroniczną, natomiast pod inicjatywą z dnia 4 maja 2016 r. zebrano 64 751 podpisów, w tym 1711 drogą elektroniczną170.

Z powyższych danych wynika, że znaczna większość inicjatyw obywatelskich kończyła się fiaskiem z powodu zebrania niewystarczającej liczby podpisów. Jako przyczyny tego stanu wskazuje

166. Zob. http://www.infolex. lt/Portal/start.asp?act=news&Tema=50&str=32512.

167. Projekt ten nie został jednakże rozpatrzony przez parlament, mimo iż po wyborach parlamentarnych w 2000 r. Nowa Unia stała się częścią koalicji rządzącej.

Bez wątpienia jednak podjęte przez tę partię inicjatywy ustawodawcze przyczyniły się do mobilizacji jej elektoratu i sukcesu w wyborach lokalnych przeprowadzonych w marcu 2000 r., a następnie w październikowych wyborach parlamentarnych.

168. A. Krupavičius, op. cit., s. 145.

169. https://www.vrk.lt/en/ ankstesnes2.

170. Informacje na temat przedmiotu poszczególnych inicjatyw można znaleźć na stronie Centralnej Komisji Wyborczej, https://www.vrk. lt/ankstesnes2; wybrane inicjatywy przedstawiają m.in.

R. Mikalauskaitė, V. Vitkevičius, Nvo ir vietos bendruomenės dalyvavimas viešojo valdymo procesuose, Vilnius 2018, s. 26 i n.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

52

się zbyt mało intensywne kampanie informacyjne na temat wykonywanych inicjatyw, zbyt krótki czas na zebranie podpisów oraz stosunkowo wysoki wymóg w odniesieniu do ich wymaganej liczby. Szans na zwiększenie efektywności podejmowanych inicjatyw upatrywano w możliwości udzielania poparcia drogą elektroniczną. Jak na razie liczba podpisów składanych tą drogą nie jest jednak wysoka, aczkolwiek tendencja w tym zakresie jest zwyżkowa.

171. Konstytucja Republiki Łotewskiej uchwalona przez Zgromadzenie Konstytucyjne w dniu 15 lutego 1922 r. i wprowadzona w życie dnia 7 listopada 1922 r., tł. L. Gołubiec, I. Jaroszkiewicz, [w:] W. Staśkiewicz (red.), Konstytucje Państw Unii Europejskiej, Warszawa 2011.

172. Zob. J. Zieliński, Systemy konstytucyjne Łotwy, Estonii i Litwy, Warszawa 2000.

173. Zob. D. Auers, An Electoral Tactic? Citizens' Initiatives in Post-Soviet Latvia, [w:] M. Setälä, T. Schiller (red. red.), Citizens' Initiatives in Europe.

Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens, Basingstoke 2012, s. 54; por. P. Kierończyk, Państwo łotewskie. Geneza i ustrój konstytucyjny, Gdańsk 2008, s. 72–74.

174. Rules of Procedure of the Saeima, http://www.saeima. lv/en/legislative-process/ rules-of-procedure [dostęp: 20.05.2019].

175. A. Kārkliņa, Requirements to be Set for Voters’ Legislative Initiatives in the Republic of Latvia: Legal Regulation, Practice, and Recent Findings of Judicature, „Juridiskā zinātne/Law” 2017, nr 10, s. 158.

9.

Piotr Uziębło

Łotwa

Łotewska regulacja problematyki inicjatywy ustawodawczej obywateli na poziomie konstytucyjnym należy do najstarszych w Europie. Wynika to z faktu, że obowiązująca również obecnie Konstytucja171, uchwalona w 1922 r., a restytuowana po odzyskaniu przez Łotwę niepodległości172, wzorowana była w dużej mierze na rozwiązaniach przyjętych przez Konstytucję Weimarską z 1919 r.173, co spowodowało, że wprowadzono do niej istotne mechanizmy partycypacji obywatelskiej na poziomie ogólnokrajowym. Jednym z nich jest właśnie ustawodawcza inicjatywa ludowa, która przyjęła zresztą postać inicjatywy bezpośredniej. Oznacza to, że w przypadku niepowodzenia oddolnego projektu na drodze parlamentarnej, przedkładany jest on pod referendum, w którym obywatele łotewscy mogą zdecydować o jego przyjęciu albo odrzuceniu.

Powszechną praktyką ustrojową jest, że w przypadku, gdy inicjatywa ustawodawcza przybiera postać inicjatywy bezpośredniej, liczba wymaganych podpisów poparcia jest znacząco wyższa niż ma to miejsce w państwach, które przyjęły inicjatywę pośrednią. Nie inaczej jest na Łotwie. Konstytucja tego

W przypadku niepowodzenia oddolnego projektu na drodze parlamentarnej, przedkładany jest on pod referendum, w którym obywatele mogą zdecydować o jego przyjęciu albo odrzuceniu. kraju zakłada bowiem w art. 65, że inicjatywa taka może zostać wykonana przez grupę wyborców stanowiącą co najmniej 10% wszystkich uprawnionych do głosowania, co można uznać za próg niezwykle wysoki. Jednak jeśli przyjrzeć się innym regulacjom dotyczącym inicjatywy bezpośredniej, np. obowiązującym w niektórych stanach USA, okaże się, że nie odbiega on od przyjętej normy.

Na poziomie konstytucyjnym określone zostały ogólne wymogi, które muszą być spełnione przez projekt obywatelski. Jak wynika z art. 78 Konstytucji, projekt ustawy przedkładany przez obywateli na ręce Prezydenta Republiki musi być „całkowicie opracowany”. Oznacza to, że nie tylko powinien on zostać przygotowany w formie pisemnej, ale także musi spełniać określone wymogi regulaminowe, tak jak projekty wnoszone przez inne uprawnione podmioty. Wymogi te zostały wskazane w art. 79 Regulaminu Saeima174. Projekt musi zostać sporządzony w odpowiedniej formie, m.in. jego tekst musi być ujęty w artykuły. Co jednak specyficzne, w przypadku projektu obywatelskiego nie jest konieczne sformalizowane uzasadnienie, gdyż obowiązek jego przedłożenia dotyczy jedynie projektów rządowych.

Projekty innych podmiotów powinny jednak zawierać wyjaśnienie przyczyn ich złożenia, co dotyczy też projektów obywatelskich175.

Łotwa str.

53

Konstytucja Republiki Łotewskiej nie wskazuje natomiast w sposób wyraźny ograniczeń w zakresie materii, które mogą być regulowane w ramach ludowej inicjatywy ustawodawczej. Ograniczenia takie mogą być dekodowane pośrednio z treści norm konstytucyjnych. Kluczowe znaczenia ma tu przepis art. 73 Konstytucji. Zostały w nim określone materie, które nie mogą być przedmiotem referendum, takie jak budżet, pożyczki, podatki, cła, taryfy kolejowe, służba wojskowa, ogłoszenie i rozpoczęcie wojny, zawarcie pokoju, ogłaszanie stanu wyjątkowego i jego zakończenie, mobilizacja i demobilizacja oraz umowy z innymi państwami.

Z racji tego, że odrzucenie przez parlament projektu ustawy lub zmiany Konstytucji wniesionego w ramach inicjatywy ludowej powoduje konieczność przeprowadzenia referendum, trzeba przyjąć, że inicjatywa ludowa również nie może dotyczyć wskazanych kwestii. W odróżnieniu od niektórych państw europejskich, nie jest wykluczone wniesienie do parlamentu projektu ustawy zmieniającej Konstytucję, choć dalsze jego rozpatrywanie nastąpi już z pewnymi odmiennościami o charakterze proceduralnym.

We wcześniej obowiązującym stanie prawnym trud zgromadzenia podpisów poparcia nie spoczywał na inicjatorach postępowania, lecz na organach administracji publicznej, co jednoznacznie wynikało z ustawy o głosowaniu ogólnonarodowym i inicjatywie ustawodawczej z 31 marca 1994 r.176 Procedura zbierania podpisów inicjowana była przez grupę co najmniej 10 tys. wyborów, którzy podpisywali projekt ustawy177. Podpisy takie musiały zostać potwierdzone albo przez notariusza, albo przez właściwy organ samorządowy. Po uzyskaniu owego wstępnego poparcia projekt kierowany był do Centralnej Komisji Wyborczej (CKW), której zadaniem była weryfikacja przedłożonych podpisów i innych elementów formalnych wniosku178. Zbieranie podpisów odbywało się przy pomocy specjalnych arkuszy, wyłożonych w lokalach wyznaczonych do zbierania podpisów. Lokale te wyznaczane były

przez władze lokalne w taki sposób, aby na żaden z nich nie przypadało więcej niż 10 tys. wyborców.

Zbiórka podpisów pod projektem trwała przez kolejnych 30 dni, przy czym okres ten był wyznaczany przez CKW. Przed złożeniem podpisu popierającego projekt ustawy członek komisji lub osoba upoważniona przez taką komisję weryfikowała dokumenty wyborcy, a po podpisaniu odpowiednio zaznaczała numer paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Jednocześnie imię i nazwisko oraz osobisty numer identyfikacyjny sygnatariusza projektu były odnotowywane na arkuszu do zbierania podpisów.

Powyżej wskazany tryb gromadzenia poparcia nie był jednak efektywny. Dlatego też w 2012 r. dokonano zmian w ustawie o głosowaniu, istotnie modyfikując tę procedurę23. W ich efekcie, od dnia 1 stycznia 2015 r. został wprowadzony w życie zupełnie nowy system zbiórki podpisów. Jest ona realizowana przez inicjatorów postępowania, aczkolwiek obowiązuje konieczność ich certyfikowania. Pierwszym krokiem jest rejestracja projektu ustawy lub projektu zmiany Konstytucji przez CKW. Przedłożenie wniosku w tej sprawie może być dokonane przez grupę inicjatywną, a więc przez zrzeszenie utworzone przez co najmniej 10 obywateli Łotwy posiadających prawo wyborcze lub przez zarejestrowaną partię polityczną lub koalicję takich partii, a także przez zarejestrowane stowarzyszenie, które skupia nie mniej niż 10 wyborców180. Na podjęcie rozstrzygnięcia CKW ma 45 dni, liczonych od dnia wpłynięcia wniosku. W przypadku, gdy spełnione zostały wymogi ustawowe, CKW decyduje o rejestracji projektu, co skutkuje także jego publikacją. Może ona również odmówić rejestracji, jeśli projekt został przedłożony przez nieuprawniony podmiot lub ma niewłaściwą formę albo niedopuszczalną treść181. Jeśli chodzi o ten ostatni przypadek, to CKW jest uprawniona do badania zgodności merytorycznej treści projektu z postanowieniami Konstytucji, a także ratyfikowanych przez Łotwę umów międzynarodowych182. W przypadku błędów

176. Likum par tautas nobalsošanu un likumu ierosināšanu (Latvijas Vēstnesis, 47, 20.04.1994), zwana dalej ustawą o głosowaniu.

177. W doktrynie podkreśla się, że w ówczesnym stanie prawnym nie określono precyzyjnie, kto był realnym inicjatorem zbiórki podpisów; E. Somer, Direct Democracy in the Baltic States. Institutions, Procedures and Practice in Estonia, Latvia and Lithuania, Zurich 2012, s. 37.

178. J. Zieliński, Referendum na Litwie, Łotwie i w Estonii, [w:] M.T. Staszewski, D. Waniek (red. red.), Referendum w Polsce i w Europie Wschodniej, Warszawa 1996, s. 177.

179. Likum par tautas nobalsošanu, likumu ierosināšanu un Eiropas pilsoņu iniciatīvu, https://likumi.lv/ta/id/58065-par-tautas-nobalsosanulikumu-ierosinasanu-uneiropas-pilsonu-iniciativu [dostęp: 02.12.2019].

180. Wprowadzenie instytucji grupy inicjatywnej miało zapewnić łatwość w identyfikowaniu pomysłodawców projektu ustawy i ograniczyć finansowanie kampanii ze źródeł zagranicznych; zob. A. Kārkliņa, Requirements to be Set…, s. 156.

181. W tym celu może ona zasięgać opinii ekspertów zewnętrznych, zob. A. Kārkliņa, Rights Of The Entirety Of Citizens In Legislative Process In Latvia, „Curentul Juridic” 2014, nr 2, s. 62.

182. A. Kārkliņa, Requirements to be Set…, s. 160.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

54

183. Zdarzyło się, że sąd ten zawiesił postępowanie i wystąpił do Sądu Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności rozstrzygania problematyki konstytucyjnej przez sądy administracyjne, zob. K. Jarinovska, Popular Initiatives as Means of Altering the Core of the Republic of Latvia, „Juridica International” 2013, nr XX, s. 157–158.

184. W praktyce pojawiły się zarzuty dotyczące konieczności potwierdzania podpisów przez notariusza, co jednak zostało uznane przez Sąd Konstytucyjny za zgodne z ustawą zasadniczą, w 2009 r.; zob. A. Kārkliņa, Rights Of The Entirety…, s. 62 185. Za granicą podpisy takie mogą być potwierdzone przez placówki dyplomatyczne lub konsularne, zob. E. Somer, op. cit., s. 38.

186. Pomimo tego są to koszty znaczące, zob. D. Auers, op. cit., s. 56.

187. W toku dyskusji parlamentarnej podkreślano, że obecnie istnieje już możliwość zapewnienia bezpieczeństwa złożenia podpisu, zob. I. Nikulceva, Tautas nobalsošana un vēlētāju likumdošanas iniciatīva, Rīga 2012, s. 163.

188. Zob. https://www.latvija. lv/Epakalpojumi/EP177/Apraksts [dostęp: 02.12.2019].

189. Zob. art. 25 ust. 2 ustawy o głosowaniu..

możliwych do sanowania wzywa ona do dokonania tego w odpowiednim terminie, wskazując jednocześnie stwierdzone braki lub uchybienia. Inicjatorom przysługuje prawo zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia do Senatu Spraw Administracyjnych Sądu Najwyższego. Sąd ten rozpatruje sprawę w postępowaniu jednoinstancyjnym, w składzie trzyosobowym, wydając rozstrzygnięcie w terminie jednego miesiąca od wpłynięcia wniosku. Jak stanowi art.

23.1 ust. 3 ustawy, w razie potrzeby sąd może przedłużyć termin na wydanie orzeczenia, ale nie dłużej niż o miesiąc183. Rozstrzygnięcie sądu korzystne dla grupy inicjatywnej rodzi skutki prawne w postaci konieczności publikacji projektu i przejścia do kolejnej fazy postępowania.

Rejestracja projektu rozpoczyna bieg dwunastomiesięcznego terminu na zebranie wymaganej liczby podpisów poparcia. Podpisy są zbierane przez inicjatorów i winny być potwierdzone przez notariusza publicznego184, ewentualnie sąd rodzinny właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo przez organ samorządowy lub przewodniczącego zarządu gminy185. W przypadku składania podpisu osobiście konieczne jest dokonanie tego na formularzu, którego wzór został uprzednio zatwierdzony przez CKW. Obok własnoręcznego podpisu konieczne jest wpisanie imienia i nazwiska, osobistego numeru identyfikacyjnego oraz daty złożenia podpisu.

Weryfikacja podpisów jest odpłatna, a jej koszty ponoszą inicjatorzy. Wysokość opłaty jest kalkulowana z uwzględnieniem kosztów administracyjnych, jednak nie może przekraczać połowy opłaty pobieranej normalnie przez sąd rodzinny za autoryzację podpisu186.

W wyniku nowelizacji ustawy dopuszcza się możliwość elektronicznego zbierania podpisów poparcia, o ile zapewniona zostanie ochrona danych składających podpisy i jednocześnie będzie możliwość weryfikacji osoby popierającej inicjatywę187.

Dokonywane może być to za pomocą publicznego portalu Latvija.lv, względnie innego portalu, o ile instytucja nim zarządzająca spełnia odpowiednie

standardy techniczne oraz standardy bezpieczeństwa, określone przez rząd w formie rozporządzenia.

W przypadku tego pierwszego portalu prowadzenie zbiórki podpisów jest wolne od jakichkolwiek opłat administracyjnych czy hostingowych.

Wspomniany system zbierania podpisów na portalu Latvija.lv pozwala na zalogowanie się i autoryzację złożonego podpisu dzięki posiadaniu elektronicznego ID, karty smart pozwalającej na identyfikację wyborcy, względnie dzięki rachunkowi osobistemu w ramach bankowości elektronicznej. Sam sposób udzielenia poparcia nie jest skomplikowany, choć wymaga podwójnej autoryzacji. Ważnym jest też to, że przed udzieleniem poparcia wyborcy wyświetla się na ekranie pełny tekst projektu, co zapewnia realną szansę na zapoznanie się z jego treścią188. Z perspektywy wyborcy taki sposób udzielania poparcia jest na pewno niezwykle wygodny. Natomiast z perspektywy inicjatorów wpływa na obniżenie kosztów prowadzonej zbiórki.

Po wpłynięciu arkuszy do CKW dokonywana jest weryfikacja przedłożonych podpisów. Po sprawdzeniu ich autentyczności, a także tego, czy osoby, które poparły projekt ustawy, są wyborcami, Komisja stwierdza, czy inicjatywa spełniła warunki formalne – a w szczególności, czy liczba podpisów osiągnęła próg 1/10 wszystkich uprawnionych do głosowania. Jeśli rozstrzygnięcie jest pozytywne, w ciągu 3 dni przesyła ona wniosek do Prezydenta, który zobowiązany jest przedstawić parlamentowi załączony projekt ustawy lub zmiany Konstytucji.

Projekt ten kierowany jest bezpośrednio do rozpatrzenia na najbliższym posiedzeniu Saeima.

Natomiast jeżeli trafia on do parlamentu w okresie przerwy pomiędzy sesjami, jego rozpatrzenie powinno nastąpić na najbliższej sesji zwyczajnej. Istnieje jednak możliwość zwołania sesji nadzwyczajnej, której celem będzie właśnie rozpatrzenie propozycji ustawodawczej zgłoszonej przez obywateli189.

Osobną kwestią są zasady i sposób prowadzenia kampanii promocyjnej związanej z obywatelskim projektem ustawy, co również zostało uregulowane

Łotwa str.

55

w ustawie o głosowaniu. Kampania taka może być prowadzona od momentu zarejestrowania inicjatorów zbiórki podpisów. Rozumie się przez nią wystąpienia publiczne, organizowanie wydarzeń oraz podejmowanie innych działań w celu zachęcenia do poparcia inicjatywy ludowej lub w celu przeciwnym. Może ona być prowadzona nie tylko przez inicjatorów, których podstawowym celem będzie zachęcenie jak największej liczby osób do poparcia takiego wniosku, ale również przez osoby fizyczne i osoby prawne, w tym zarejestrowane stowarzyszenia czy partie polityczne. Kampania pozostałych podmiotów może już przybierać inny charakter, chociażby sprzeciwu wobec inicjatywy ludowej i tym samym zniechęcania wyborców do jej wsparcia190. Ustawodawca wprowadził pewne ograniczenia podmiotowe związane z aktywnym prowadzeniem kampanii promocyjnej. Wyłączenie takie dotyczy nie tylko podmiotów państwowych, ale także spółek kapitałowych, w których państwo lub podmiot od państwa zależny posiada co najmniej 1% akcji lub udziałów, a także osób, które są członkami komisji prowadzących zbiórkę podpisów pod obywatelskim projektem ustawy.

Ustawodawca łotewski zdecydował się, choć dopiero od 2015 r.191, na wprowadzenie limitów wydatków na cele związane z kampanią promocyjną. Inicjatorzy postępowania, podobnie jak inne osoby fizyczne, osoby prawne lub zarejestrowane stowarzyszenia takich osób mogą przeznaczać na potrzeby kampanii kwotę nieprzekraczającą średniego miesięcznego wynagrodzenia brutto z poprzedniego roku192, przy zastosowaniu współczynnika 0,00007 i obliczonego dla każdej osoby uprawnionej do głosowania w ostatnich wyborach parlamentarnych.

Skuteczne wniesienie projektu zmiany Konstytucji lub projektu ustawy powoduje konieczność jego rozpatrzenia przez Sejm. Czynione jest to zgodnie z normalną procedurą ustawodawczą, bez żadnych przywilejów dla podmiotu inicjującego193.

Natomiast jeżeli parlament odrzuci przekazanie projektu swoi komisjom, odrzuci projekt w całości lub

przyjmie go z istotnymi zmianami treści, oznacza to konieczność poddania projektu pod głosowanie ludowe, w którym wyborcy zdecydują, czy zostanie on przyjęty i wejdzie w życie194. Nie zostało jednak nigdzie wskazane, co oznacza pojęcie istotne zmiany. Jednakże zarówno ustawa o referendum ogólnokrajowym, jak i Regulamin Sejmu pomijają wyraz istotne, co oznacza, że każda zmiana treści projektu powoduje konieczność przeprowadzenia referendum. Jest ono zarządzane przez parlament i powinno odbyć się nie wcześniej niż miesiąc i nie później niż 2 miesiące po dniu, w którym projekt ustawy lub projekt zmiany Konstytucji został odrzucony lub przyjęty ze zmianami w treści. Co specyficzne, referendum przeprowadzane jest zawsze w sobotę.

Jak stanowi art. 79 Konstytucji, zmianę Konstytucji przekazaną do rozpatrzenia w referendum uznaje się za uchwaloną, jeżeli za zmianą głosowała co najmniej połowa wyborców, którzy mają prawo głosu, natomiast projekt ustawy przekazany do rozpatrzenia w referendum uznaje się za przyjęty, jeżeli liczba głosujących stanowi co najmniej połowę liczby wyborców, którzy wzięli udział w ostatnich wyborach do Sejmu, a większość głosowała za projektem ustawy. Zobowiązuje to Prezydenta do podpisania tak przyjętego aktu normatywnego, co skutkuje jego ogłoszeniem i wejściem w życie.

Pisząc o regulacji prawodawczej inicjatywy ludowej na Łotwie nie sposób pominąć praktyki jej wykorzystania, która nie jest szczególnie bogata, co wynika przede wszystkim z trudności proceduralnych związanych z wnoszeniem takich projektów.

Od restytuowania łotewskiej ustawy zasadniczej do czasu zmian w zasadach zbierania podpisów poparcia w zasadzie nieprzekraczalną barierą dla obywatelskich inicjatyw ustawodawczych była już konieczność zgromadzenia co najmniej 10 tys. podpisów pod wnioskiem, aby mógł on zostać zarejestrowany, a tym samym by rozpoczęło się oficjalne zbieranie podpisów. Niemniej jednak próby takie podejmowały głównie ugrupowania polityczne o niewielkim znaczeniu, związki zawodowe i organizacje pozarzą-

190. Formy jej prowadzenia nie zostały, zresztą słusznie, prawnie określone.

191. Wcześniej finansowanie takiej kampanii nie było w żaden sposób regulowane, zob.

D. Auers, J. Ruus, A. Krupavičius, Financing Referendums and Initiatives in the Baltic States, [w:] K. Gilland Lutz, S. Hug (red. red.), Financing Referendum Campaigns, Basingstoke 2010, s. 97.

192. Zaokrąglonego do pełnego euro.

193. A. Kārkliņa, Rights of the Entirety…, s. 63.

194. Pierwotnie pojawiały się kontrowersje, czy pod referendum powinien zostać przedłożony projekt w wersji przygotowanej przez wyborców, czy też w wersji zmodyfikowanej przez Saeima. Ostatecznie, zresztą bez wątpienia słusznie, praktyka potwierdziła tę pierwszą wersję; zob. A. Kārkliņa, Requirements to be Set…, s. 169.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

56

195. D. Auers, An Electoral Tactic?…, s. 59.

196. Zob. A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli jako instrument bezpośredniej partycypacji społecznej, [w:] A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, M. Herrmann, Obywatele decydują. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania postaw obywatelskich, Łódź 2017, s. 36; https://www.cvk. lv/lv/iniciativas/veletaju-iniciativas/iniciativas-par-kuramparakstu-vaksana-noslegusies [dostęp: 15.11.2019] 197. https://www.cvk.lv/lv/ iniciativas/veletaju-iniciativas/ iniciativas-kuram-registracija-atteikta [dostęp: 15.11.2019].

198. D. Jahn, A.-S. Storsved, Legitimacy through Referendum? The Nearly Successful Domino-Strategy of the EU-Referendums in Austria, Finland, Sweden and Norway, „West European Politics” 1995, nr 4, s. 21.

199. https://www.finlex. fi/fi/laki/kaannokset/1999/ en19990731.pdf [dostęp: 10.12.2019].

200. https://www.finlex.fi [dostęp: 10.12.2019].

dowe195. Sztuka ta udała się tylko 7 razy, a zaledwie raz zakończyła się pełnym sukcesem196.

Inaczej wygląda już wykonywanie inicjatywy ludowej od 2014 r., z uwagi na znacznie prostszy proces inicjowania zbiórki podpisów, a także dopuszczalność zbiórki elektronicznej. Spowodowało to wzrost liczby zarejestrowanych inicjatyw. W ciągu ostatnich pięciu lat skutecznie zarejestrowano 8 takich przedsięwzięć, jednakże żadne z nich nie zakończyło się sukcesem. Wręcz przeciwnie, liczba podpisów poparcia pod wspomnianymi projektami z reguły była znikoma i tylko raz udało się zebrać ich więcej niż 10 tys. Dodać trzeba, że w tym okresie – z przyczyn formalnych – w 4 przypadkach CKW odmówiła rejestracji wniosku o zbiórkę podpisów pod inicjatywą ludową197.

Podsumowując, konieczne jest podkreślenie, że łotewska regulacja problematyki inicjatywy ludowej może być uznana za oryginalną, szczególnie na tle innych państw europejskich. Dotyczy to przede wszystkim jej bezpośredniego charakteru, co oznacza, że obywatele posiadają prawo do skutecznego wprowadzenia proponowanych rozwiązań za pomocą referendum, jeśli nie uda się osiągnąć wymaganej większości popierającej projekt na forum parlamentu. Druga, specyficzna cecha unormowań łotewskich wiąże się ze szczegółowym uregulowaniem zasad kampanii promocyjnej, co w dużej mierze jest właśnie konsekwencją powiązania inicjatywy ludowej z referendum. Regulacja ta dotyczy bowiem nie tylko inicjatorów postępowania, ale również innych podmiotów. Po trzecie, Łotwa – obok Słowenii – stanowi przykład państwa, które wprowadziło możliwość elektronicznego wspierania przedkładanych inicjatyw, co jednak w tym wypadku nie przełożyło się na wzrost zainteresowania społeczeństwa taką formą inicjowania procesu ustawodawczego.

10.

Agnieszka Gajda

Finlandia

W Finlandii rzadko wykorzystywane są instytucje demokracji bezpośredniej na szczeblu ogólnokrajowym. W 1931 r. miało miejsce referendum w sprawie prohibicji, a kolejne ogólnokrajowe referendum odbyło się dopiero w 1994 r. i dotyczyło wstąpienia Finlandii do Unii Europejskiej198. Stosunkowo późno przyznano Finom prawo korzystania z obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej. Konieczna do tego była zmiana obowiązującej od 2000 r.

Konstytucji Finlandii z 11 czerwca 1999 r. (zmiana nr 1112/2011), która weszła w życie 1 marca 2012 r., a konkretnie zmiana jej art. 53. Przed rokiem 2012 możliwość inicjatywy uchwałodawczej oraz wnioskowania o przeprowadzenie referendum istniała jedynie na szczeblu lokalnym.

Obecnie art. 53 Konstytucji Finlandii ma następującą treść: „1. Decyzja o zarządzeniu referendum konsultacyjnego ogłaszana jest w formie ustawy, która zawiera przepisy określające datę referendum i alternatywne odpowiedzi przedkładane głosującym.

2. Przepisy o trybie przeprowadzenia referendum określa ustawa. 3. Co najmniej pięćdziesiąt tysięcy fińskich obywateli uprawnionych do głosowania ma prawo przedłożyć parlamentowi inicjatywę ustawodawczą na zasadach określonych we właściwej ustawie”199.

Dnia 13 stycznia 2012 r. uchwalona została ustawa o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej, która weszła w życie 1 marca 2012 r. (z wyjątkiem jej § 8 i § 9 ust. 2, które weszły w życie 1 grudnia 2012 r.)200. Do ustawy tej wprowadzono zmiany nowelizacją z dnia 29 marca 2019 r. i wydano jeden akt wykonawczy, tj. rozporządzenie Ministra

Finlandia str.

57

Sprawiedliwości z 1 marca 2012 r. w sprawie wzoru formularza stosowanego do papierowych deklaracji poparcia, o których mowa w ustawie o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej201.

Zgodnie z ustawą co najmniej 5 fińskich obywateli w wieku uprawniającym do głosowania (a więc po ukończeniu 18. roku życia) może zainicjować procedurę inicjatywy obywatelskiej. Zwani są oni osobami odpowiedzialnymi za inicjatywę i zobowiązani są do przesłania swoich danych do Centrum Rejestracji Ludności, Ministerstwa Sprawiedliwości i parlamentu w celu dalszego przekazywania informacji na temat inicjatywy. Ponadto zobowiązani są do wyznaczenia jednego przedstawiciela i jednego zastępcy przedstawiciela inicjatywy.

Treść obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej musi być zgodna z wymogami określonymi w ustawie. Oznacza to, że wniosek musi przedstawiać projekt ustawy (inicjatywa sformułowana) lub propozycję rozpoczęcia opracowywania określonych przepisów (inicjatywa niesformułowana), a także zawierać uzasadnienie. Musi być ponadto opatrzony tytułem opisującym jego treść oraz wskazywać datę.

Jedną inicjatywą można objąć tylko jedną kwestię wymagającą uchwalenia ustawy. Ponadto inicjatywa może dotyczyć wyłącznie kwestii, które mogą zostać uregulowane przez prawo. Wniosek powinien być sporządzony w języku fińskim, szwedzkim lub w obu tych językach.

Wymagane jest zebranie co najmniej 50 tys. deklaracji poparcia od fińskich obywateli w wieku uprawniającym do głosowania, co stanowi ok. 1,2% ogólnej liczby uprawnionych do głosowania. Deklaracje poparcia mogą być zbierane elektronicznie (za pośrednictwem sieci komputerowej) lub w formie papierowej. Wzór formularza używanego do zbierania deklaracji poparcia w formie papierowej jest uregulowany rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości.

Pod koniec 2012 r. fiński resort sprawiedliwości uruchomił specjalny internetowy system umożliwiający składanie inicjatyw i zarządzanie nimi, jak rów-

Pod koniec 2012 r. fiński resort sprawiedliwości uruchomił specjalny internetowy system umożliwiający składanie inicjatyw i zarządzanie nimi, jak również zbieranie deklaracji poparcia. nież zbieranie deklaracji poparcia. Możliwe jest również korzystanie z innych systemów, pod warunkiem uzyskania odpowiedniego certyfikatu202. Podczas zbierania deklaracji poparcia obywatele mają dostęp do treści inicjatywy, nazwiska inicjatora oraz nazwiska i danych kontaktowych jego przedstawiciela. Treści obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej nie można modyfikować po rozpoczęciu zbierania deklaracji poparcia.

Na deklaracji poparcia muszą znaleźć się: 1) tytuł i data zgłoszenia inicjatywy obywatelskiej; 2) pełne imię i nazwisko, data i miejsce urodzenia sygnatariusza inicjatywy; 3) oświadczenie sygnatariusza inicjatywy, że jest obywatelem fińskim z prawem do głosowania i że złożył deklarację poparcia dla niniejszej inicjatywy tylko raz; 4) data złożenia deklaracji poparcia. Deklaracje poparcia należy zebrać w ciągu 6 miesięcy od daty zgłoszenia inicjatywy.

W ciągu roku od zakończenia zbiórki organizator inicjatywy lub jej przedstawiciel przedkłada deklaracje poparcia dla inicjatywy w Centrum Rejestracji Ludności wraz z wnioskiem o ich weryfikację. Taki wniosek składany jest na odpowiednim formularzu.

Sprawdzane są wszystkie deklaracje poparcia zebrane elektronicznie, a deklaracje złożone w formie papierowej są sprawdzane losowo. Jeśli Centrum Rejestracji Ludności stwierdzi, że istnieje mniej niż

201. https://www.finlex.fi [dostęp: 10.12.2019].

202. Początkowo wydawał go Fiński Urząd Regulacji Łączności (FICORA). 1 stycznia 2019 r., w wyniku połączenia FICORA z Fińską Agencją Bezpieczeństwa Transportu (Trafi), powstała Fińska Agencja Transportu i Komunikacji (Traficom).

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

58

203. Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) 2019/1799 z 22 października 2019 r. ustanawiające specyfikacje techniczne w odniesieniu do indywidualnych systemów zbierania deklaracji online na mocy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/788 w sprawie europejskiej inicjatywy obywatelskiej (Dz. Urz. UE L z 2019 r. nr 274 poz. 3).

204. https://www.eduskunta.fi [dostęp: 10.12.2019].

205. Wniosek ma na celu doprowadzenie do dekryminalizacji używania i posiadania 25 gramów marihuany oraz uprawy maksymalnie czterech roślin konopi indyjskich, zob. https://wolnekonopie. org/2019/11/inicjatywa-obywatelska-50-tys-podpisow/ [dostęp: 10.12.2019].

50 tys. ważnych deklaracji poparcia i że pozostał czas na dalszą zbiórkę, organizator może dołączyć nowe deklaracje poparcia. Cały wskazany proces weryfikacyjny jest wolny od opłat.

Centrum wydaje decyzję, która ma charakter decyzji administracyjnej, od której można się odwołać. Jeżeli treścią decyzji jest stwierdzenie, że daną inicjatywę poparła prawnie wymagana liczba uprawnionych do głosowania, wówczas razem z wnioskiem o uchwalenie ustawy w trybie obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej przedkłada się parlamentowi Finlandii listę poparcia (która ma charakter jawny) jako załącznik. Inicjatywę należy złożyć nie później niż 6 miesięcy od decyzji Centrum Rejestracji Ludności. Eduskunta ma obowiązek wszcząć procedurę, choć może odrzucić wniosek w trakcie postępowania ustawodawczego. Jeżeli inicjatywa ma formę tekstu prawnego (ma charakter sformułowany), będzie traktowana jako projekt ustawy. Jeśli zaś ma charakter niesformułowany, zostanie przedstawiona na sesji plenarnej parlamentu Finlandii, który rozważy, czy ją przyjmie, czy odrzuci.

W parlamencie toczą się prace nad rządowym projektem zmiany ustawy o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej (HE 57/2019 vp). Propozycje zmian, zgodnie z uzasadnieniem projektu, podyktowane były koniecznością dostosowania regulacji krajowej do regulacji Unii Europejskiej. Część zmian ma charakter instytucjonalny. Centrum Rejestracji Ludności zastąpione zostanie nowo utworzoną agencją cyfrową i demograficzną, działającą zgodnie z wytycznymi unijnymi w zakresie weryfikowania i potwierdzania deklaracji poparcia dla inicjatywy obywatelskiej203. Pozostałe dokonywane zmiany można uznać za zmiany techniczne. Komisja ds.

Konstytucyjnych pozytywnie zaopiniowała projekt rządowy, tak więc wskazane zmiany najprawdopodobniej wejdą w życie 1 stycznia 2020 r.204 Od 2012 r. obywatelska inicjatywa ustawodawcza zyskała spore zainteresowanie. Pierwszy projekt, pod którym udało się zebrać ponad 50 tys. podpisów, zainicjowany został przez obrońców praw zwierząt,

domagających się zakazu prowadzenia ferm zwierząt futerkowych. Inicjatywa przekazana została parlamentowi w marcu 2013 r., a w lipcu tego samego roku trafiła pod obrady. Została odrzucona stosunkiem głosów 146 do 36 (przy 3 wstrzymujących się i 14 nieobecnych) i nie podjęto już żadnych innych działań. Kolejna inicjatywa, domagająca się zmian w systemie certyfikatów energetycznych w budownictwie, również została odrzucona. Kolejne inicjatywy dotyczyły np. kwestii praw autorskich, umożliwienia parom tej samej płci zawierania małżeństw, zaostrzenia kar dla osób prowadzących pojazdy pod wpływem alkoholu oraz bezpłatnej nauki w szkołach ponadpodstawowych. Obecnie zbierane są podpisy pod inicjatywą obywatelską zmierzającą do dekryminalizacji marihuany205.

Pomimo dużego zainteresowania tą formą demokracji bezpośredniej, jej skuteczność w Finlandii należy ocenić negatywnie. Jednak niewątpliwą jej zaletą jest to, że w debacie publicznej pojawiają się nowe tematy, istotne dla społeczeństwa, co niejednokrotnie prowadzi do podjęcia określonych działań prawotwórczych na drodze innych procedur. Dla przykładu można podać, że w 2014 r. podjęta została inicjatywa obywatelska dotycząca zniesienia obowiązku nauki szwedzkiego w szkołach, ale nie została ona zaakceptowana przez fiński parlament.

Jednak na skutek burzliwej debaty społecznej rząd zdecydował się na rozpoczęcie w 2018 r. programu pilotażowego, który ma dać odpowiedź na pytanie, w jaki sposób swobodny wybór języka wpłynie na wyniki uczniów w nauce oraz jakie szkoły wybiorą oni po ukończeniu szkoły podstawowej. Efekty tego programu będą podstawą do podjęcia lub niepodjęcia dalszych prac legislacyjnych.

Bułgaria str.

59

11.

Dominika Tykwińska-Rutkowska

Bułgaria

Obowiązująca Konstytucja Bułgarii, uchwalona w dniu 12 lipca 1991 r., zawiera jedynie ogólne postanowienia odnoszące się do instrumentów demokracji bezpośredniej (Dyrżawen Westnik z 13 lipca 1991 r., nr 56 ze zm.). Istotny w tym zakresie jest art.

1 ust. 2, z którego wynika, że władza jest sprawowana przez naród bezpośrednio i poprzez organy przewidziane w Konstytucji. Wymienienia wymaga także art. 10, który stanowi, że wybory, referenda ogólnokrajowe i lokalne przeprowadzane są na podstawie zasad powszechnego, równego i bezpośredniego prawa wyborczego w głosowaniu tajnym. Ponadto należy wskazać na art. 42, stosownie do którego obywatele, którzy ukończyli 18 lat, z wyjątkiem osób ubezwłasnowolnionych i odbywających karę pozbawienia prawa wolności, mają prawo wybierać organy państwowe i lokalne oraz uczestniczyć w referendach (ust. 1). Ten sam artykuł stanowi, że organizację i tryb przeprowadzania wyborów i referendów określa ustawa (ust. 2)206. Również w drodze ustawy regulowane są wybory członków Parlamentu Europejskiego i udział obywateli Unii Europejskiej w wyborach do organów władz lokalnych (ust. 3).

Aktualnie przeprowadzanie referendów oraz korzystanie z innych instrumentów demokracji bezpośredniej reguluje ustawa z 2009 r. o bezpośrednim udziale obywateli w życiu publicznym i samorządowym (Dyrżawen Westnik z 12 czerwca 2009 r., nr 44 ze zm.), która zastąpiła uchwaloną w 1996 r. ustawę o bezpośrednim odwoływaniu się do obywateli207 (Dyrżawen Westnik z 22 listopada 1996 r., nr 100 ze zm.). Ponadto pewne kwestie techniczne, które pozostają w związku z wdrażaniem bezpo-

średnich instrumentów demokratycznych, określono w Kodeksie wyborczym (Dyrżawen Westnik z 5 marca 2014 r., nr 19 ze zm.).

W świetle art. 3 ust. 1–3 ustawy o bezpośrednim udziale obywateli w życiu publicznym i samorządowym, odbywa się on w drodze referendum (ogólnokrajowego, lokalnego), inicjatywy obywatelskiej (ogólnokrajowej, lokalnej, europejskiej) oraz walnego zgromadzenia ludności (na poziomie lokalnym).

W ramach krajowej inicjatywy obywatelskiej obywatele przedstawiają Zgromadzeniu Narodowemu lub centralnym organom wykonawczym propozycje mające na celu rozwiązanie problemów o znaczeniu krajowym. Krajowe inicjatywy obywatelskie są realizowane w drodze petycji zorganizowanej w całej Bułgarii przez komitet ds. inicjatywy. Decyzja o inicjatywie zapada na zebraniu co najmniej 50 obywateli uprawnionych do głosowania. Na zebraniu tym wyłania się komitet ds. inicjatywy składający się z 3–7 osób, w tym z przewodniczącego, oraz zatwierdza wniosek kierowany do Zgromadzenia Narodowego lub centralnego organu wykonawczego, dla którego należy zebrać podpisy obywateli.

Na zebraniu obywateli w celu organizacji ogólnokrajowej inicjatywy obywatelskiej określa się termin zakończenia realizacji petycji, który nie może przekroczyć 3 miesięcy. Ponadto w trakcie tych zebrań zatwierdza się wzór formularza do zbierania podpisów oraz ustala harmonogram i tryb zbierania podpisów. Miejsca zbierania podpisów określa się w porozumieniu z właściwym burmistrzem.

W przypadku krajowych inicjatyw obywatelskich podpisanie petycji może nastąpić w miejscu innym niż wskazane jako stały adres danej osoby, a w przypadku lokalnych inicjatyw obywatelskich obywatele uczestniczą w składaniu petycji w miejscach zgodnych ze stałym lub aktualnym adresem zamieszkania.

Nie przewiduje się możliwości zbierania podpisów drogą elektroniczną. Należy jednak zaznaczyć, że deklaracje poparcia europejskiej inicjatywy obywatelskiej są gromadzone w formie papierowej albo

206. Z dalszych postanowień Konstytucji Bułgarii wynika ponadto, że to do kompetencji Zgromadzenia Narodowego należy podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum ogólnokrajowego (art. 84 ust. 5), natomiast do Prezydenta określenie daty przeprowadzenia referendum ogólnokrajowego na podstawie uchwały Zgromadzenia (art. 98 ust. 1).

207. . Nie była to jednak pierwsza regulacja ustawowa odnosząca się do tej problematyki. Zastąpiła ona wcześniejszą ustawę w sprawie bezpośredniego odwoływania się do obywateli (Dyrżawen Westnik 1983, nr 28), z którą powiązany był ordonans Rady Państwa nr 1791/1983 (Dyrżawen Westnik 1983, nr 48 ze zm.).

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

60

208. W przypadku zamiaru zbierania deklaracji poparcia za pośrednictwem systemu zbierania danych online, konieczne jest pozyskanie potwierdzenia Ministra Transportu, Technologii Informatycznych i Łączności, że jest on zgodny z wymogami rozporządzenia UE nr 211/2011.

elektronicznej208. Z zebrania obywateli sporządza się protokół, do którego załącza się listę z nazwiskami, stałymi adresami, osobistymi numerami identyfikacyjnymi i podpisami uczestników spotkania.

Petycja przedkładana w ramach danej inicjatywy obywatelskiej powinna spełniać określone wymogi i obejmować: zatwierdzony wniosek będący przedmiotem petycji, protokół z zebrania obywateli, karty z zebranymi podpisami obywateli. Ponadto na każdej karcie petycji należy wprowadzić nazwę gminy/ obwodu/podgminnej jednostki samorządowej lub miasta/wsi, w której podpisy mają być zbierane, a także kolejny numer karty. Obywatele uprawnieni do głosowania wpisują na karcie petycji określone dane (pełne imię i nazwisko, osobisty numer identyfikacyjny oraz stały lub aktualny adres) i składają podpis. Każdy obywatel uprawniony do głosowania może podpisać daną petycję tylko raz. W oddzielnym wierszu karty wprowadza się informację, że zebrane dane osobowe będą wykorzystywane wyłącznie na potrzeby inicjatywy obywatelskiej.

W przypadku, gdy dana osoba jest niepełnosprawna ruchowo lub wzrokowo i potrzebuje pomocy, by wyrazić swoją wolę, należy również wypełnić sekcję „Uwagi”, podając dane opiekuna.

Wydatki związane z organizacją petycji są finansowane przez obywateli i osoby prawne. W tym celu komitet ds. inicjatywy otwiera rachunek bankowy.

Wszystkie dokumenty sporządzone na podstawie omawianej ustawy są przy tym zwolnione z opłat państwowych i lokalnych.

Komitet ds. inicjatywy organizuje kampanię informacyjną i publiczne dyskusje w związku z propozycją będącą przedmiotem petycji. W kwestii organizacji kampanii i dyskusji nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu wyborczego.

W przypadku krajowych inicjatyw obywatelskich, w terminie maksymalnie 3 miesięcy, komitet ds. inicjatywy składa petycję do Zgromadzenia Narodowego lub odpowiedniego centralnego organu wykonawczego. W przypadku lokalnych inicjatyw obywatelskich, w terminie maksymalnie 2 miesięcy,

komitet ds. inicjatywy składa petycję do rady gminy, burmistrza gminy/obwodu/podgminnej jednostki samorządowej lub wykonawczych organów regionalnych/obwodowych. Podpisaną petycję składa się również w formie ustrukturyzowanego pliku elektronicznego, zawierającego dane szczegółowe obywateli, którzy złożyli odręczny podpis, w kolejności, w jakiej zostali wymienieni w podpisanej petycji. Razem z petycją składa się załącznik – wykaz nazwisk, osobistych numerów identyfikacyjnych oraz stałych lub aktualnych adresów członków komitetu ds. inicjatywy, opatrzonych ich podpisami, zawierający ponadto adres kontaktowy komitetu.

Po otrzymaniu wniosku złożonego w ramach krajowej lub lokalnej inicjatywy obywatelskiej właściwy organ, a w przypadku organów kolegialnych jego przewodniczący lub szef, przesyła petycję w formie ustrukturyzowanego pliku elektronicznego do Departamentu Systemów Rejestracji Ludności i Administracji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego i Robót Publicznych lub jego jednostki terytorialnej w danym regionie, który niezwłocznie przeprowadza rutynową kontrolę. Raport z wyników kontroli jest przesyłany do właściwego organu.

Organ będący adresatem krajowej inicjatywy obywatelskiej rozpatruje propozycję i w ciągu 3 miesięcy od otrzymania petycji ogłasza swoją decyzję, wraz ze środkami służącymi jej wykonaniu.

Organ będący adresatem krajowej inicjatywy obywatelskiej rozpatruje propozycję i w ciągu 3 miesięcy od otrzymania petycji ogłasza swoją decyzję, wraz ze środkami służącymi jej wykonaniu.

Bułgaria str.

61

Ogłoszenia dokonuje się poprzez opublikowanie decyzji i środków na oficjalnej stronie internetowej tego organu, w jednym z krajowych dzienników, a także w publicznych mediach elektronicznych.

12.

Aleksandra Szydzik

Węgry

Wraz z wejściem w życie w dniu 1 stycznia 2012 r.

Ustawy Zasadniczej Węgier 209 (Magyarország Alaptörvénye), instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, zwana krajową inicjatywą ludową (országos népi kezdeményezés), została usunięta z węgierskiego porządku prawnego. W Ustawie Zasadniczej nie znalazł się bowiem odpowiednik § 28/D poprzednio obowiązującej Konstytucji Republiki Węgierskiej210 (A Magyar Köztársaság Alkotmánya), zgodnie z którym z krajową inicjatywą ludową mogła wystąpić grupa co najmniej 50 tys. wyborców.

Brak w Ustawie Zasadniczej regulacji dotyczącej krajowej inicjatywy ludowej związany był z szerszymi zmianami ustrojowymi na Węgrzech, zapoczątkowanymi w 2010 r. wygraną w wyborach i zdobyciem przez koalicję Fidesz-KNDP większości kwalifikowanej (2/3 głosów) w Zgromadzeniu Krajowym211. Znacząca przewaga tego ugrupowania umożliwiła mu w 2011 r. uchwalenie nowej Ustawy Zasadniczej, która znacząco osłabiła rolę demokracji bezpośredniej jako formy sprawowania władzy na Węgrzech. Wyrazem tego jest chociażby nowe sformułowanie zasady suwerenności narodu; o ile Konstytucja Republiki Węgierskiej w § 2 ust.

2 stanowiła, że „wszelka władza należy do narodu, który sprawuje zwierzchnictwo przez swoich wybranych przedstawicieli, jak również bezpośrednio”,

o tyle zgodnie ze stanowiącym jego odpowiednik w Ustawie Zasadniczej Węgier art. B ust. 4 „naród sprawuje władzę za pośrednictwem wybranych przez siebie przedstawicieli, a w wyjątkowych przypadkach – bezpośrednio”. Porównując brzmienie wskazanych wyżej przepisów należy dostrzec wyraźne zróżnicowanie w Ustawie Zasadniczej Węgier form wykonywania władzy przez naród. O ile w świetle Konstytucji Republiki Węgierskiej demokracja przedstawicielska i demokracja bezpośrednia miały charakter równorzędny, o tyle Ustawa Zasadnicza Węgier przyznaje prymat demokracji przedstawicielskiej i jednocześnie marginalizuje znaczenie demokracji bezpośredniej, ograniczając zastosowanie jej procedur wyłącznie do przypadków wyjątkowych.

Należy zauważyć, że obywatelska inicjatywa ustawodawcza nie jest instrumentem zakorzenionym w węgierskich tradycjach ustrojowych. Demokracja bezpośrednia nie ma bowiem na Węgrzech długiej historii – jej początki sięgają dopiero 1989 r., kiedy jeszcze przed pierwszymi wolnymi wyborami oraz wprowadzeniem demokratycznych rozwiązań systemowych został uchwalony projekt ustawy o referendum i inicjatywie obywatelskiej212.

Prawna regulacja krajowej inicjatywy ludowej została zawarta w § 28/D oraz § 28/E Konstytucji Republiki Węgierskiej, a następnie uszczegółowiona w ustawie o referendum i inicjatywie obywatelskiej213. Prawo poparcia krajowej inicjatywy ludowej przyznane zostało grupie co najmniej 50 tys. osób posiadających czynne prawo wyborcze. Od tej zasady zostały jednak przewidziane dwa wyjątki.

Po pierwsze, w przypadku zgromadzenia mniej niż 50 tys. podpisów właściwa komisja parlamentarna mogła postanowić o umieszczeniu sprawy objętej inicjatywą w porządku obrad Zgromadzenia Krajowego. Uprawnienie to miało jednak charakter fakultatywny. Po drugie, inicjatywa dotycząca uznania mniejszości narodowych (etnicznych) wymagała zgromadzenia tylko 1000 podpisów.

Istotną rolę w procedowaniu krajowej inicjatywy ludowej odgrywała Państwowa Komisja

209. Ustawa Zasadnicza Węgier uchwalona przez Zgromadzenie Krajowe w dniu 18 kwietnia 2011 r., a następnie podpisana przez Prezydenta Republiki i ogłoszona w dzienniku urzędowym Magyar Közlöny nr 43 w dniu 25 kwietnia 2011 r.

Zastąpiła ona poprzednio obowiązującą Konstytucję Republiki Węgierskiej z dnia 18 sierpnia 1949 r. Zob. Ustawa Zasadnicza Węgier, wyd. 2, tłum. J. Snopek, Warszawa 2015.

210. . Konstytucja Republiki Węgierskiej, tłum. H. Donath, Warszawa 2002.

211. . Zgromadzenie Krajowe (Országgyűlés) jest jednoizbowym parlamentem Węgier, w skład którego wchodzi 199 deputowanych wybieranych na 4-letnią kadencję.

212. . Z. T. Pállinger, Citizens’ Initiatives in Hungary: An Additional Opportunity for Power-Sharing in an Extremely Majoritarian System, [w:] Citizens’ Initiatives in Europe: Procedures and Consequences of Agenda-Setting by Citizens, M. Setälä, T. Schiller (red. red.), Basingstoke 2012, s. 113.

213. . Pierwsza ustawa o referendum i inicjatywie obywatelskiej pochodziła z 1989 r., natomiast druga – z 1998 r.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

62

214. Więcej o zakresie przedmiotowym krajowej inicjatywy ludowej poniżej.

215. Obywatelską inicjatywę ustawodawczą o charakterze niesformułowanym posiada także Księstwo Liechtensteinu, zob. A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, Inicjatywa ustawodawcza obywateli jako instrument bezpośredniej partycypacji społecznej, [w:] Obywatele decydują. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza jako narzędzie kształtowania postaw obywatelskich, A. Rytel-Warzocha, P. Uziębło, M. Herrmann, Łódź 2012, s. 12.

216. Zgodnie z § 25 ust.

2 Konstytucji Republiki Węgierskiej, prawo uchwalania ustaw należy do Zgromadzenia Krajowego.

217. P. Uziębło, Węgry, [w:] Demokracja partycypacyjna, Gdańsk 2009, s. 105.

218. Z. T. Pállinger, Citizens’ Initiatives in Hungary…, s. 121.

Także: M. Pomarański, Direct Democracy in Hungary, [w:] Handbook of Direct Democracy in Central and Eastern Europe after 1989, M. Marczewska-Rytko (red.), Berlin-Toronto 2018, s. 118.

Wyborcza, do której zadań należała wstępna kontrola dopuszczalności wniosku, stanowiąca pierwszy etap postępowania. Mechanizm ten miał zapobiec zbieraniu podpisów pod inicjatywą, która z przyczyn formalnych była niedopuszczalna. Inicjatorzy postępowania zobowiązani byli do przekazania Państwowej Komisji Wyborczej jednego wzoru arkusza do zbierania podpisów, w celu jego zatwierdzenia.

Państwowa Komisja Wyborcza odmawiała zatwierdzenia arkusza, jeżeli kwestia będąca przedmiotem krajowej inicjatywy ludowej nie spełniała wymogów prawnych, w szczególności zaś nie należała do zakresu kompetencji Zgromadzenia Krajowego214.

Kolejnym etapem postępowania było zbieranie podpisów, na co – zgodnie z § 28/E Konstytucji Republiki Węgierskiej – inicjatorzy krajowej inicjatywy ludowej mieli 2 miesiące od dnia jej zatwierdzenia przez Państwową Komisję Wyborczą. Po zebraniu podpisów Państwowa Komisja Wyborcza przystępowała do czynności sprawdzających, weryfikując liczbę oraz termin zebrania podpisów. W przypadku, gdy nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości w tym zakresie, dalsze postępowanie odbywało się przed Zgromadzeniem Krajowym. Państwowa Komisja Wyborcza zobowiązana była poinformować przewodniczącego Zgromadzenia Krajowego o procedowanym wniosku, a Zgromadzenie Krajowe miało następnie 3 miesiące od zakończenia postępowania sprawdzającego na umieszczenie krajowej inicjatywy ludowej w porządku obrad i jej rozpatrzenie.

Na l e ż y pod k reś l i ć , że f u n kc jo nu jące na Węgrzech w latach 1989–2011 prawo krajowej inicjatywy ludowej miało szczególną, niespotykaną w skali europejskiej specyfikę. Po pierwsze, krajowa inicjatywa ludowa miała charakter niesformułowany, a zatem przyjmowała formę wniosku o dokonanie odpowiedniej regulacji, ograniczającego się do wskazania przedmiotu regulacji oraz pożądanego kierunku działań legislacyjnych, nie przyjmowała zaś formy gotowego projektu aktu normatywnego, spełniającego wszelkie wymogi formalne215. Samo przygotowanie projektu aktu normatywnego, jak

również przeprowadzenie dalszej procedury ustawodawczej, pozostawione było w gestii Zgromadzenia Krajowego, posiadającego monopol legislacyjny216.

Po drugie, z uwagi na brzmienie § 28/D Konstytucji Republiki Węgierskiej, zgodnie z którym krajowa inicjatywa ludowa miała „zmierzać do spowodowania,

by Zgromadzenie Krajowe wprowadziło do porządku dziennego sprawę należącą do zakresu jego kompetencji”, trudno było uznać ją za klasyczną inicjatywę ustawodawczą, skoro jej przedmiotem mogły być także sprawy niestanowiące materii ustawowej, a wchodzące w zakres kompetencji Zgromadzenia Krajowego217.

Jak wskazuje Zoltán Tibor Pállinger, krajowa inicjatywa ludowa nigdy nie była na Węgrzech narzędziem demokracji bezpośredniej o istotnym znaczeniu politycznym218. W latach jej funkcjonowania Zgromadzenie Krajowe debatowało nad kwestiami postawionymi w ramach krajowej inicjatywy ludowej zaledwie 11 razy, z czego tylko 2 inicjatywy zostały ostatecznie zatwierdzone przez Zgromadzenie Krajowe – pierwsza z 2002 r., która postulowała uzależnienie wysokości wynagrodzenia urzędników państwowych od wyników ich pracy, oraz druga z 2003 r., która dotyczyła zmian w węgierskim Kodeksie karnym w zakresie penalizacji okrucieństwa wobec zwierząt. Ostatecznie tylko ta druga inicjatywa doprowadziła do zmian w węgierskim systemie prawnym. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy poszukiwać m.in. w czysto konsultacyjnym charakterze krajowej inicjatywy ludowej.

Zgromadzenie Krajowe było co prawda zobowiązane do jej rozpatrzenia poprzez uwzględnienie w porządku obrad, niemniej jednak sformułowana w jej ramach propozycja obywateli nie miała charakteru wiążącego, w związku z czym Zgromadzenie Krajowe nie było zobowiązane do podjęcia działań w celu opracowania projektu aktu normatywnego, który skutkowałby zmianą prawa w postulowanym przez obywateli zakresie. Krajowa inicjatywa ludowa była więc instrumentem, który miał zapewnić udział społeczeństwa w procesie stanowienia prawa, ale

Węgry str.

63

jednocześnie jej prawne ukształtowanie podkreślało pełną autonomię Zgromadzenia Krajowego w kwestiach legislacyjnych, co nie wpływało korzystnie na efektywność zastosowania tego instrumentu w praktyce.

Podkreślenia wymaga także fakt, że w 2010 r. na Węgrzech wprowadzono nowy instrument demokracji bezpośredniej, jakim są konsultacje narodowe219 (Nemzeti Konzultáció), które w praktyce miały zastąpić krajową inicjatywę ludową. W ramach konsultacji narodowych wyborcy mogą wyrażać swoją opinię na wskazany temat za pośrednictwem kwestionariusza ankietowego, dystrybuowanego na terytorium całego kraju. Wyniki konsultacji narodowych są następnie publicznie ogłaszane po opracowaniu ich przez administrację publiczną. Instrument ten nie ma jednak charakteru wiążącego w tym sensie, że organ, który zarządził konsultacje narodowe, nie ma obowiązku realizacji woli wyrażonej w nich przez obywateli. Od samego początku konsultacje narodowe wzbudzają liczne kontrowersje w środowisku prawniczym. Zoltan Pozsár-Szentmiklósy podnosi, że nie mają one umocowania konstytucyjnego, jak również jasno określonej funkcji w procesie decyzyjnym społeczności politycznej. Ponadto, przedmiotem konsultacji narodowych są wyłącznie kwestie wskazywane przez rząd, pytania zadawane w ich ramach często formułowane są w sposób sugestywny, a ocena ich wyników została w pełni powierzona władzom, co budzi wątpliwość co do jej rzetelności i prawdziwości. Dlatego też obecnie funkcjonujący na Węgrzech mechanizm konsultacji narodowych – jako narzędzia komunikacji – należy uznać za iluzję demokracji bezpośredniej220, nie zaś jej prawdziwy przejaw.

219. Nazwą tą posługuję się za publikacją Liczą się fakty: odpowiedź Komisji Europejskiej na węgierskie konsultacje narodowe, https:// ec.europa.eu/commission/ publications/stop-brusselseuropean-commissionresponds-hungarian-nationalconsultation_pl [dostęp: 08.12.2019].

220. Z. Pozsár-Szentmiklósy, Direct Democracy in Hungary (1989 – 2016): from Popular Sovereignty to Popular Illusion, „Acta Universitatis Sapientiae, Legal Studies” 2017, t. 6, nr 1, s. 114–115.

Arkadiusz Peisert

Raport z badania socjologicznego komitetรณw obywatelskich inicjatyw ustawodawczych

3

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

66

1. Przeprowadzone badanie Badanie przeprowadzone zostało w okresie lipiec-październik 2019 r. i objęło pełnomocników obywatelskich komitetów ustawodawczych bądź, rzadziej, ich zastępców. Zrealizowano 5 indywidualnych wywiadów pogłębionych (IDI – individual in-depth interview) oraz 16 wywiadów telefonicznych. Poniżej znajduje się lista badanych komitetów. W tabeli oznaczono te z nich, które występowały z projektem wielokrotnie. Ilekroć w tekście mówimy o ustawie – oznacza to Ustawę z dnia 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli.

2. Obywatelskie inicjatywy ustawodawcze – jak dalece obywatelskie?

Ogół badanych projektów można nazwać obywatelskimi tylko w bardzo szerokim rozumieniu tego słowa, tzn. w znaczeniu zebrania poparcia wśród uprawnionych do tego, aby takiego poparcia udzielać. Można je umownie podzielić na kilka charakterystycznych typów ze względu na podmioty, który stały za ich przygotowaniem.

Będą to po pierwsze inicjatywy „odpartyjne”.

Wszystkie sejmowe partie polityczne mogą wnieść projekt ustawy rękami 15 posłów, co jest wiele łatwiejsze niż zebranie 100 tys. podpisów od obywateli. Podejmowanie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych przez partie polityczne służy zatem także innym celom niż zmiana prawa, o czym niżej.

Kolejnym rodzajem są inicjatywy indywidualne poszczególnych parlamentarzystów. Najbardziej typowym przykładem jest tutaj projekt utworzenia Uniwersytetu Medycznego w Bydgoszczy. Jego autor podkreślał, że ta idea spotkała się z masowym poparciem wśród bydgoszczan. Akcja zbierania podpisów zbiegła się z kampanią wyborczą w wyborach do parlamentu w 2015 r., stanowiąc jej urozmaicenie.

Dla inicjatorów obywatelskich inicjatyw ustawodawczych obu wyżej wymienionych typów, tj. „od-

partyjnego” oraz „odposelskiego”, nie mniej ważna niż zebranie podpisów była sama akcja ich zbierania.

Służyła ona m.in.: a) promocji oraz przyciągnięciu uwagi mediów, a w konsekwencji zainteresowaniu obywateli zagadnieniem i włączeniu ich w proces ustawodawczy w symboliczny sposób, jakim jest złożenie podpisu poparcia pod projektem; b) konsolidacji własnego zaplecza politycznego wokół określonego rozwiązania, „rozruszaniu” struktur regionalnych (lokalnych) przed wyborami parlamentarnymi; c) „kolonizacji politycznej” wybranych środowisk i ich organizacji: partie polityczne „skupują” w ten sposób określone roszczenia tych grup i stają się ich adwokatami, co może wiązać z nimi te grupy i przysparzać w ten sposób zwolenników.

Trzecim i najczęściej spotykanym w latach 2013–2019 rodzajem obywatelskich inicjatyw ustawodawczych były inicjatywy określonych grupy zawodowych, grup interesu, branż czy zrzeszeń.

Przygotowane przez nie projekty zawierały postulaty realizacji określonych interesów własnych reprezentantów czy własnego środowiska, uzasadnione także interesem publicznym. Były to m.in. postulaty ustalenia minimalnych stawek wynagrodzeń w zawodach medycznych, poprawy warunków pracy celników,

Najczęściej spotykanym w latach 2013–2019 rodzajem obywatelskich inicjatyw ustawodawczych były inicjatywy określonych grupy zawodowych, grup interesu, branż czy zrzeszeń.

Raport z badania socjologicznego komitetów… str.

67

Tabela 1. Lista badanych komitetów inicjatywy ustawodawczej (KIU)

U proszczona

C zy zebrała 100 tys . podpisów ?

R ozmówca

P odmiot

KIU „K rzewienie T radycji Ł owieckiej ”

pełnomocnik

P olski Z wiązek Ł owiecki

tak

KIU „S top pedofilii ” ( dwukrotnie )

pełnomocnik

F undacja P ro -P rawo do Ż ycia

tak

KIU „S top aborcji ” ( czterokrotnie )

pełnomocnik

F undacja P ro -P rawo do Ż ycia

tak

KIU „S zczepimy ,

bo myślimy ”

pełnomocnik

N iezrzeszeni

nie

KIU „E merytura

bez podatku ”

pełnomocnik

P oseł PSL

nie

KIU Z wiązku Z awodowego C elnicy PL ( trzykrotnie )

pełnomocnik

ZZ C elnicy PL

tak

KIU „STOP NOP”

pełnomocnik

O gólnopolskie S towa rzyszenie W iedzy o S zcze pieniach „STOP NOP”

nie

KIU F ederacji S towarzyszeń S łużb M undurowych RP

pełnomocnik

F ederacja S towarzyszeń S łużb M undurowych RP

tak

pełnomocnik

N iezrzeszeni ( pracownicy

obywatele medyczni )

tak

zmiany ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych

pełnomocnik

N iezrzeszeni ( pracownicy

obywatele medyczni )

tak

KIU „Z atrzymaj A borcję ”

członek

KIU

F undacja Ż ycie i R odzina

tak

zmiany ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników

członek

KIU

PSL

tak

KIU ustawy o P aństwowej I nspekcji W eterynarii i Ż ywności

pełnomocnik

K rajowa I zba L ekarsko -W eterynaryjna

nie

KIU zmiany ustawy o emeryturach i rentach z F unduszu U bezpieczeń S połecznych

zastępca peł nomocnika

Z wiązek O chotniczych S traży P ożarnych RP

nie

KIU ustawy o ustanowieniu 17 października D niem S przedaży B ezpośredniej ( dwukrotnie )

zastępca peł nomocnika

N iezrzeszeni ( pracownicy

obywatele handlu )

nie

pełnomocnik

N iezrzeszeni ( pracownicy

obywatele transportu )

nie

zmiany ustawy o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego [ na rzecz deputatu węglowego ]

pełnomocnik

Z wiązek Z awodowy G órników w P olsce

tak

KIU ustawy o utworzeniu U niwersyte tu M edycznego im . L udwika R ydygiera w B ydgoszczy

pełnomocnik

P oseł PO

nie

zmiany ustawy o finansowaniu samorządów

pełnomocnik

Z wiązek N auczycielstwa P olskiego

tak

KIU „W olna niedziela ” ( trzykrotnie )

pełnomocnik

K rajowy S ekretariat B anków , H andlu i U bezpieczeń NSZZ „S olidarność ”

tak

bankowym klauzulom niedozwolonym ”

pełnomocnik

S towarzyszenie S top B ankowemu B ezprawiu

nie

KIU „Ś wieckie P aństwo ”

członek

F ederacja

nie

KIU „S ołectwo N owych M ożliwości ”

pełnomocnik

nazwa komitetu

KIU

ustawy w sprawie warunków zatrudnienia w ochronie zdrowia

KIU

KIU

KIU

zmiany ustawy o transporcie drogowym

KIU

KIU

KIU „S top

KIU

inicjujący

obywatele

stowarzyszeń

K rajowe S towarzyszenie S ołtysów

nie

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

68

podwyższenia ustawowych stawek za przebyty kilometr w transporcie drogowym czy przywrócenia możliwości udziału w polowaniach młodzieży poniżej 18. roku życia. Posiadanie przez KIU struktur ogólnopolskich w większości przypadków pozwala na skuteczne zebranie 100 tys. podpisów. Ustawa jest zatem dobrym narzędziem dla organizacji zawodowych i profesjonalnych.

Inicjatywy obywatelskie w węższym (ścisłym) sensie, czyli inicjatywy ruchów obywatelskich, stanowią zdecydowaną mniejszość. Za takie należy uznać projekty przygotowane przez określone stowarzyszenie czy stowarzyszenia, rzadziej fundacje, niezwiązane z partiami politycznymi ani politykami, a także projekty niezrzeszonych obywateli. Takie projekty dotyczyły wprowadzenia rozwiązania wywiedzionego ze światopoglądu podzielanego przez członków ruchu; typowe będą tu projekty KIU „STOP NOP” czy KIU „Szczepimy, bo myślimy”.

Do tej kategorii należy jeszcze włączyć inicjatywy „decentralizacyjne”, wzmacniające samorząd lub postulujące autonomię regionalną: obywatelski projekt ustawy o zmianie ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, zgłoszony przez Ruch Autonomii Śląska, czy KIU „Stop partiom w samorządach”. Do omawianej grupy zaliczyć należy także inicjatywy, które wyrażają postulaty realizujące wartości chrześcijańskie. Należą do nich projekty KIU „Zatrzymaj Aborcję” Fundacji Życie i Rodzina oraz ponawiane kilkakrotnie projekty KIU „Stop aborcji” i KIU „Stop pedofilii” Fundacji Pro-Prawo do Życia. Projekty te powstają w organizacjach świeckich typu pro-life, mają jednak jednoznaczne poparcie Kościoła.

Wśród badanych inicjatyw obywatelskich można wskazać także warianty pośrednie. Przykładem jest projekt „Świeckie Państwo” – niezależny, ale wspierany przez partie i ruchy lewicowe, a także KIU „Sołectwo Nowych Możliwości”, zainicjowany przez posła, ale jednocześnie przewodniczącego Krajowego Stowarzyszenia Sołtysów.

3. Komitety inicjatywy ustawodawczej Komitety w ogromnej większości przypadków powstają z inicjatywy jednej, względnie kilku osób.

W każdym komitecie znajdował się lider lub kilka osób gotowych przeprowadzić inicjatywę do samego końca. Wszystkie komitety powstawały drogą zapraszania i kooptowania dodatkowych osób do już istniejącego „rdzenia”, który stanowił charyzmatyczny lider lub liderzy. W niektórych przypadkach wszyscy członkowie komitetu angażowali się w akcję zbierania podpisów – tak było choćby z projektem „Zatrzymaj Aborcję”. Częściej jednak większość pracy organizacyjnej wykonywała jedna lub kilka najaktywniejszych osób.

W przypadku inicjatyw gromadzących szereg środowisk, do komitetu włączano przedstawicieli wielu organizacji, zwiększając liczbę jego członków powyżej 15. Komitet stawał się tym samym symboliczną „izbą reprezentantów”. Niejednokrotnie do komitetu zapraszano osoby rozpoznawalne publicznie lub o wysokim autorytecie społecznym czy profesjonalnym. Pełnomocnik KIU Federacji Stowarzyszeń Służb Mundurowych RP zaprosił do niego wiele osób noszących (niegdyś lub obecnie) mundury różnych formacji, ale rozpoznawalnych publicznie, jak Marek Dukaczewski i Andrzej Milczanowski, ale też prof. Marka Chmaja jako niezależnego naukowca.

Rozmówcy wskazywali jednak, że komitet stanowił tylko instrument formalny, nie zaś ciało decyzyjne. Niejednokrotne kooptowanie do komitetów większej liczby osób niż ustawowo wymagane 15 służyło także unikaniu sytuacji, w której jedna lub kilka osób wycofa się w trakcie zbierania podpisów, a szczególnie w trakcie procedowania projektu w Sejmie. Najdłużej funkcjonujące komitety istniały już ponad 4 lata, ze względu na przewlekłość procedowania inicjatywy w parlamencie. Badani reprezentujący KIU, których projekty znajdowały się w jednej z komisji lub podkomisji sejmowych, skar-

Raport z badania socjologicznego komitetów… str.

69

żyli się na uciążliwość prowadzenia corocznej sprawozdawczości z funkcjonowania. Wskazywano także na brak informacji zwrotnej ze strony Kancelarii Sejmu po złożeniu sprawozdań finansowych (rocznych oraz zamykających działalność KIU).

4. Przygotowanie projektu i jego uzasadnienia. Lista poparcia dla projektu ustawy Projekty zgłaszane przez organizacje branżowe były zazwyczaj przygotowywane przez specjalistów z reprezentowanej przez nie dziedziny, np. projekt Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej. Zrzeszenia, związki zawodowe i niektóre inne organizacje branżowe o zasięgu ogólnokrajowym, wreszcie KIU związane z partiami politycznymi, dysponowały własnymi prawnikami, którzy przygotowywali projekt i uzasadnienie od strony prawnej. Organizacje te bez większego trudu przeprowadzały wymagane konsultacje, zbierały opinie odpowiednich instytucji i dokonywały analiz finansowych i prawnych, wymaganych przez ustawę. Tak było w przypadku KIU Federacji Stowarzyszeń Służb Mundurowych RP. I to jest autorski projekt mundurowy. To nie jest związane przez żadną kancelarię zewnętrzną, były takie propozycje, ale ja powiedziałem, że jeżeli ma to być obywatelska inicjatywa ustawodawcza, to obywatele muszą to napisać, no. A tymi obywatelami my jesteśmy, mundurowi. Sami żeśmy to napisali, sami, to znaczy nasi przedstawiciele.

W znacznie trudniejszym położeniu były stowarzyszenia działające od niedawna, nieposiadające struktur instytucjonalnych i profesjonalnego biura.

W tych przypadkach omawiany etap oceniano jako kłopotliwy i czasochłonny. Reprezentant Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP postulował, by na wzór partii politycznych po wyborach również KIU miały zagwarantowany zwrot kosztów po-

niesionych w trakcie przygotowywania projektu i jego uzasadnienia, a także kosztów akcji zbierania podpisów. Dla mało rozpoznawalnych KIU znaczącą uciążliwością było zasięganie opinii instytucji związanych z obszarem, którego dotyczył projekt.

Instytucje te przeważnie nie traktowały wezwania komitetu priorytetowo i zwlekały ze sformułowaniem swojego stanowiska. Narażało to KIU na kilkumiesięczne oczekiwanie na opinie, jak w przypadku KIU „Szczepimy, bo myślimy”.

Zwracaliśmy się do izb lekarskich, do lekarzy. Z racji tego, że prosiliśmy o nieodpłatne opinie, trwało to kilka miesięcy, ale ostatecznie zebraliśmy te opinie.

Ustawowy wymóg zebrania 1000 podpisów pod projektem ustawy nie stanowił bariery dla żadnego z badanych komitetów. Najczęściej zbierano je w czasie, gdy konstruowano uzasadnienie dla przedkładanego projektu.

5. Zbieranie podpisów a ochrona danych osobowych Badani pełnomocnicy KIU zgodnie wskazywali, że wprowadzenie przepisów RODO istotnie utrudnia gromadzenie podpisów zaopatrzonych w komplet wymaganych danych osobowych. Problemem jest tu raczej wzrost społecznej wrażliwości i ostrożności w odniesieniu do własnych danych osobowych.

Pełnomocnicy komitetów zbierających podpisy w otwartych punktach wskazywali na 5 lub 10% odmów podawania kompletu danych wśród osób gotowych poprzeć projekt. Również na listach poparcia, które docierały do komitetów pocztą, zamiast adresu, a szczególnie numeru PESEL, wpisywano „RODO”. Większość komitetów zbierających podpisy w otwartych punktach stosowała tekturowe osłonki chroniące dane podpisanych obywateli przed oczami kolejnych. Trudności w ochronie tak

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

70

zbieranych danych oraz obawa obywateli przed ich ujawnieniem wskazują na anachroniczność zbierania podpisów wyłącznie drogą pisemną.

6. Sposoby zbierania podpisów Podpisy pod obywatelskimi projektami ustaw gromadzono na kilka sposobów: • akcja zbierania podpisów w miejscach publicznych, prowadzona przez wolontariuszy; • publikowanie w Internecie oraz w prasie czystych arkuszy do gromadzenia podpisów, w celu umożliwienia zainteresowanym obywatelom samodzielnej zbiórki; • gromadzenie podpisów w ramach regionalnych i lokalnych struktur zrzeszeń, związków, organizacji branżowych itd.

Pierwszą metodę najczęściej stosowały KIU opierające swój projekt na określonych wartościach światopoglądowych. W ten sposób można bowiem dotrzeć do obywateli popierających wyrażane w projekcie idee, którzy są „rozproszeni” w ogóle ludności. Przykładami są tu KIU „STOP NOP”, KIU „Szczepimy, bo myślimy”, KIU „Wolna niedziela”, KIU „Zatrzymaj Aborcję”, KIU „Stop pedofilii” czy KIU „Stop aborcji”. W przypadku tych ostatnich podpisy zbierano w pobliżu kościołów czy w trakcie wydarzeń o charakterze religijnym, ale również w miejscach publicznych. W przypadku bardzo rozproszonych struktur organizacyjnych, takich jak sieć ochotniczych straży pożarnych (inicjatywa ustawodawcza na rzecz dodatku emerytalnego dla strażaków OSP), podpisy zbierano wśród ogółu społeczności lokalnych.

Przesyłanie przez obywateli pojedynczych arkuszy podpisów pocztą tradycyjną występowało w prawie każdym przypadku; wyjątek stanowiły najbardziej specjalistyczne inicjatywy, jak inicjatywa Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej.

Najbardziej masowy charakter miały wysyłki arkuszy na rzecz inicjatyw typu pro-life (listonosz czę-

sto przynosił worki listów nadesłanych tylko jednego dnia), ze względu na ich systematyczną (nie tylko jednorazową) publikację w „Naszym Dzienniku” i innych periodykach ogólnopolskich o orientacji prokatolickiej. „Nasz Dziennik” uznawany był za najtańszą gazetę spełniającą ustawowe kryterium dziennika. Zdecydowana większość KIU za dziennik uznawała czasopismo drukowane i w nim publikowała ogłoszenie.

Pełnomocnicy KIU „Stop bankowym klauzulom niedozwolonym” oraz KIU „Sołectwo Nowych Możliwości” wskazywali, że gromadzenie podpisów drogą pocztową jest utrudnione ze względu na powolność działania Poczty Polskiej. W tym pierwszym przypadku mowa o liczbie podpisów, która mogła dać szansę na zebranie wymaganych 100 tys. podpisów. Przedstawiciele wspomnianych komitetów zaznaczali, że przyczyną spóźnień była także opieszałość samych obywateli, wysyłających arkusze w ostatniej chwili.

Akcja prowadzona przez związek czy zrzeszenie, które samo liczy kilkadziesiąt tysięcy członków lub więcej, pozwalała na zebranie wymaganych 100 tys. podpisów w założonym okresie, a często szybciej. Przykładowo, Polski Związek Łowiecki w 1,5 miesiąca zgromadził ponad 170 tys. podpisów poparcia dla swego projektu. Stworzenie sprawnego systemu zbierania podpisów jest natomiast dużym przedsięwzięciem dla organizacji i ruchów o kadrowym charakterze – fundacji i małych stowarzyszeń. Pełnomocnik KIU „Stop aborcji” oceniał, że w ostatnią akcję zbierania podpisów w miejscach publicznych zaangażowano ok. 300 wolontariuszy.

KIU poszukiwały alternatywnych metod gromadzenia podpisów. Jednym ze sposobów było działanie na uczelni wyższej: Grupa studentów liczy 100 osób, rocznikowo. Robi się zebranie z 3 starostami, daje się każdemu po 30 kartek. Ten starosta ma w grupie rozdać po 1 arkuszu na osobę. Czyli mamy 30 osób po 10, to już mamy 300 podpisów. Rok przynosi prawie 1000

Raport z badania socjologicznego komitetów… str.

71

podpisów. Razy 5 roczników, mamy 5 tys. podpisów [z jednego kierunku studiów].

Wskazywano, że choć przygotowanie wolontariuszy do zbierania podpisów może mieć miejsce przed przyjęciem zgłoszenia przez Marszałka Sejmu, podejmowanie zobowiązań finansowych przez komitet jest niemożliwe dopóki nie ma on osobowości prawnej, a stan ten może się przeciągnąć z powodu odmowy rejestracji komitetu ze względu na ewentualne wady prawne zgłaszanego projektu.

Przedstawiciel KIU „Świeckie Państwo” wskazywał, że w praktyce okres 3 miesięcy na zebranie podpisów zmniejsza się o ok. 2–2,5 tygodnia. Jest to czas na doręczenie KIU pocztą postanowienia Marszałka Sejmu oraz na publikację ogłoszenia o zbiórce podpisów w dzienniku ogólnopolskim.

Badani pełnomocnicy częściej wskazywali, że czasu na zebranie podpisów powinno być nieco więcej, rzadziej – domagali się obniżenia wymaganej liczby deklaracji poparcia dla inicjatywy obywatelskiej.

7. Kampania promocyjna Nakłady ponoszone na kampanię promocyjną były bardzo zróżnicowane i uzależnione od rodzaju jej adresatów oraz od posiadanych środków. Regułą jest istnienie atrakcyjnej wizerunkowo strony internetowej promującej inicjatywę obywatelską.

Niektórzy inicjatorzy, jak Krajowa Izba LekarskoWeterynaryjna, zatrudniali do jej przygotowania agencję PR. Komitety „Stop aborcji” i „Zatrzymaj Aborcję” przeznaczały duże środki na reprodukcje fotograficzne. Były też komitety, które w ogóle nie ponosiły nakładów na promocję poza wymaganymi ogłoszeniami, jak KIU zmiany ustawy o transporcie drogowym; opierały się one na własnym środowisku branżowym bądź na pozyskiwaniu poparcia przez zwolenników w ich najbliższym otoczeniu.

Najważniejszym polem aktywności większości komitetów, które poszukiwały poparcia przede

wszystkim wśród ogółu niezrzeszonych obywateli, był Facebook. Dla kilku komitetów głównym instrumentem promocji stały się media, jak w przypadku ZNP czy obu KIU zajmujących się szczepieniami.

My bardzo szybko zyskaliśmy uwagę mediów.

Stało się to paradoksalnie dzięki działaniom [naszych oponentów]. Poprzez wrzawę medialną, którą wywołały ich działania, my również zyskaliśmy pewną rozpoznawalność. Dlatego z obecnością w mediach nie było problemu, nie musieliśmy o to specjalnie zabiegać. Byliśmy obecni w gazetach, także regionalnych, oraz najważniejszych portalach internetowych jako strona tego sporu. […] w doniesieniach medialnych w sumie pojawiliśmy się ok. 50 tys. razy.

Z drugiej strony uwaga mediów nie zawsze dobrze służy sprawie określonego komitetu.

Pełnomocnik KIU „STOP NOP” obawiała się stronniczości jednej ze stacji telewizyjnych. „Antyszczepionkowcy” jest to etykieta przyczepiona nam przez TVN. TVN zresztą otrzymuje tantiemy z reklam leków od koncernów, które są producentami szczepionek. Są to 2–3 koncerny i to jest lobby zainteresowane zablokowaniem debaty o dobrowolności szczepień i prawie do odmowy szczepień.

8. Zbiórka z wykorzystaniem podpisu elektronicznego w ocenie pełnomocników Ideę zdalnego gromadzenia podpisów popierali wszyscy badani pełnomocnicy. Jedynie w przypadku dwóch KIU nie przywiązywano wagi do tej możliwości. Autor projektu ustawy w sprawie powołania Uniwersytetu Medycznego im. Ludwika Rydygiera w Bydgoszczy wskazywał, że sama akcja zbierania podpisów w punktach stacjonarnych jest istotnym

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

72

elementem promocji inicjatywy, mającej charakter wybitnie lokalny. Z kolei przedstawiciel KIU „Sołectwo Nowych Możliwości” wskazywał na ograniczoną przydatność takiego narzędzia w zbieraniu deklaracji poparcia w środowisku wiejskim.

Wśród pełnomocników KIU dominowała zdecydowana opinia o konieczności niezwłocznego wprowadzenia możliwości zgłaszania poparcia za pośrednictwem podpisu elektronicznego lub profilu zaufanego. Przedstawiciele KIU „STOP NOP”, KIU „Szczepimy, bo myślimy”, KIU ustawy w sprawie warunków zatrudnienia w ochronie zdrowia czy KIU Związku Ochotniczych Straży Pożarnych RP uważali podpis elektroniczny (zaufany) oraz weryfikację tożsamości poprzez konto w banku internetowym za oczywiste standardy cywilizacyjne. Brak możliwości wykorzystywania tych rozwiązań do udzielania poparcia obywatelskim projektom ustaw uważali za objaw zacofania procedur państwa. Postulowano, by do składania podpisów wykorzystać jedną z platform internetowych administracji publicznej, np. skarbową lub obywatel.pl. Przedstawiciel KIU „Świeckie Państwo” ujął to krótko: katastrofalny pomysł jest, aby były to podpisy zbierane na papierze.

Mamy XXI wiek.

Idea wykorzystywania podpisu elektronicznego czy profilu zaufanego jest gorąco popierana przez KIU zgłaszające projekty skomplikowane, specjalistyczne, które mają ograniczone możliwości przebicia się do mediów. Są one prezentowane głównie przez rzadziej odwiedzane strony internetowe i materiały promocyjne zgłaszających je instytucji lub organizacji. Prezes Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej wskazywał, że liczba odwiedzin strony www.vetpol.pl i polubień jej profilu na Facebooku dawała nadzieję na zebranie znacznie większej liczby podpisów niż ostatecznie zebrano ich na papierze. Bezpieczeństwo żywności to jednak zagadnienie, które przyciąga uwagę przeciętnego internauty tylko na chwilę. Podobnie było w przypadku obu akcji dotyczących szczepień.

Możliwość natychmiastowego zgłoszenia poparcia pozwalałaby na uzyskanie podpisów od większej liczby obywateli.

9. Kontakt z Marszałkiem Sejmu (Kancelarią Sejmu) Pełnomocnicy i ich zastępcy zgadzali się, że korespondencja z Marszałkiem Sejmu od momentu ukonstytuowania się komitetu do złożenia projektu ustawy przebiegała sprawnie. Urzędnicy Kancelarii Sejmu uznawani byli zgodnie za rzetelnych, uprzejmych, pomocnych i wyróżniających się życzliwością (te panie są naprawdę wspaniałe). Weryfikacja i liczenie podpisów po ich złożeniu przebiegało bez trudności i zbędnej zwłoki. Badane komitety, którym udało się zebrać wymaganą liczbę podpisów, nie były wzywane drogą formalną do ich uzupełnienia.

Podpisy sprawdzano w Kancelarii, a w wypadku braków i wad w adresach komitety dokładały kolejne arkusze.

10. Pierwsze czytanie obywatelskiego projektu ustawy Dla referentów, którzy nie zabierali dotąd głosu w parlamencie, dzień czytania projektu ustawy i samo wystąpienie na forum Sejmu było przełomowym momentem podejmowanej inicjatywy obywatelskiej i wiązało się z silnym napięciem. Praktyka sejmowa kilkukrotnego przesuwania zaplanowanego wystąpienia referenta na późniejszą godzinę wzmaga stres. Członkowie komitetów niezaznajomieni z funkcjonowaniem parlamentu po zetknięciu się z realiami procedury sejmowej wyrażali głębokie oburzenie. Przykładowo, na galerię sejmową nie wpuszczono pełnego składu KIU „STOP NOP”, ze względu na ograniczenie wielkości delegacji do 10 osób. Referentka tego komitetu dopiero przed wystąpieniem została poinstruowana o ograniczeniu

Raport z badania socjologicznego komitetów… str.

73

czasu prezentacji do 15 minut. Podobne wrażenia wyniósł przedstawiciel Związku OSP RP. Wyraził on opinię, że jest to…

procedowany. Zastępca pełnomocnika KIU ustawy o ustanowieniu 17 października Dniem Sprzedaży Bezpośredniej wskazywał, że:

ujmując bardzo, bardzo delikatnie lekceważące, że grupa obywateli, która wykonała pewną pracę pro publico bono, chociażby opracowując projekt i konsultując go z interesariuszami, a więc wykonała pewną pracę za parlamentarzystów, jest tak tratowana.

to nie jest tak, że projekt utknął w podkomisji, to jest po prostu brak woli politycznej. Politycy nie uważają tego projektu za na tyle społecznie doniosły, żeby się nim zajmować.

11. Klątwa sejmowej „zamrażarki” Projekty obywatelskie, które nie zostały odrzucone w pierwszym czytaniu, trafiały, zgodnie z procedurą, do jednej lub kilku odpowiednich komisji sejmowych. Ustawa przewiduje, że pierwsze czytanie projektu w Sejmie odbywa się w terminie 3 miesięcy od momentu złożenia podpisów; każdorazowo był on dotrzymany. Ustawa nie określa jednak, w jakim terminie projektem powinna zająć się komisja sejmowa. W konsekwencji większość spośród badanych projektów, które przeszły przez pierwsze czytanie, w momencie badania znajdowała się na etapie oczekiwania na rozpoczęcie prac przez odpowiednią komisję. Pełnomocnicy starali się różnymi sposobami „ożywić” i zintensyfikować pracę takiej komisji.

Pełnomocnik KIU „Stop aborcji” opisuje: Przedstawiła projekt studentka medycyny z wadą genetyczną, czyli kwalifikująca się [według klasyfikacji chorób płodu] do aborcji. Myślałem, że kurczę, no jak taka dziewczyna coś powie, no to nie ma szans, żeby projekt nie przeszedł.

Jak uważa jeden z badanych, nowym sposobem rządzących na opóźnianie procedowania obywatelskich projektów ustaw są podkomisje powoływane w celu ich rozpatrzenia. Dopóki odpowiednia podkomisja nie zwoła posiedzenia, dany projekt nie jest

Uczestnictwo przedstawicieli inicjatyw obywatelskich w pracach komisji sejmowych bywało przyjmowane z rezerwą. Tak relacjonowano jedno z posiedzeń: Zostaliśmy o nim poinformowani na cztery dni przed, po czym przesunięto go o jeszcze jeden dzień wcześniej, co nie pozwoliło przyjechać zagranicznym ekspertom. Natomiast polskim uczestnictwo w posiedzeniu i wyrażenie swojej opinii groziło postępowaniem dyscyplinarnym. Przewodniczący nadał posiedzeniu formę przesłuchania strony wnoszącej projekt, stronie rządowej dając więcej czasu na wypowiedź.

12. Ocena ustawy przez badanych pełnomocników Badani pełnomocnicy zgodnie uważali, że zawarty w ustawie wymóg podawania pełnych danych adresowych przy składaniu podpisów jest niezasadny.

Niepotrzebnie powstaje w ten sposób ryzyko ich przypadkowego pozyskania przez osobę niepowołaną.

Wśród badanych dominowało przekonanie, że sama ustawa jako narzędzie jest skonstruowana poprawnie, właściwie, jednak problem stanowią jej braki. Wszyscy rozmówcy podkreślali, że największą wadą ustawy jest brak wyznaczenia maksymalnego okresu, jaki może upłynąć od wniesienia projektu do Sejmu do momentu jego ostatecznego przyjęcia lub odrzucenia. Jeden z pełnomocników ujął to dosadnie:

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

74

Głównym mankamentem tej ustawy jest to, że bez względu na rządzącą opcję polityczną nie ma żadnego bata na rządzących, aby złożony projekt został rozpatrzony w określonym terminie.

organizacji. Przykładem mogą być cztery inicjatywy KIU „Stop aborcji”. Pełnomocnik komitetu uznawał, że misją jego fundacji jest podejmowanie wszelkich działań, które przyczynią się do ograniczenia liczby aborcji poprzez uświadomienie obywateli:

Prezes ZNP ujmuje to następująco: Przez szacunek dla tych, którzy są, przepraszam za patos, pracodawcami dla tych parlamentarzystów, należałoby to zrobić w terminie jak najkrótszym.

Istotnym problemem, który wynika nie z samej ustawy, ale z istniejącej praktyki sejmowej, jest „przejmowanie” projektów przez parlamentarzystów lub w trakcie prac komisji. Zgłoszone projekty ulegają wówczas zmianom, nie zawsze zgodnym z intencjami projektodawców.

13. Pośrednie oddziaływanie obywatelskich inicjatyw ustawodawczych Pełnomocnicy komitetów, których projekty znajdowały się w Sejmie w momencie badania, oceniali szanse na ich uchwalenie jako niewielkie. Co istotne, działo się tak również w przypadku inicjatyw typu pro-life. W tym kontekście zasadne jest pytanie, dlaczego – mimo znajomości statystyk, a w kilku przypadkach także mimo własnych doświadczeń związanych z wnoszeniem projektu pod obrady Sejmu – przedstawiciele niektórych inicjatyw ponownie zakładają komitety. Celem jest tu zainteresowanie danym zagadnieniem opinii publicznej.

Wiedząc, jak ogromne emocje budzi temat, którego dotyczyła inicjatywa, stawialiśmy sobie za cel przede wszystkim wzrost świadomości. Ogromną przeszkodą jest nieobiektywny przekaz medialny.

Dla podejmujących obywatelską inicjatywę ustawodawczą ważną motywacją jest realizacja misji ich

[nasza inicjatywa] to jest odpowiedź na degradację moralną. I postęp technologiczny: powiedzą, że tam, no z pięcioprocentowym prawdopodobieństwem pani dziecko będzie miało zespół Downa, to możemy to wykluczyć przeprowadzając aborcję.

Pełnomocnik KIU zmiany ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uważał, że choć projekt jego komitetu został odrzucony, to jednak akcja zbierania podpisów pokazała determinację środowiska lekarskiego oraz poparcie społeczne dla jego postulatów. Choć ostatecznie uchwalono projekt rządu, uwzględniał on większość postulatów komitetu. Podejmując inicjatywę obywatelską wielu pełnomocników poważnie liczyło się z nikłą szansą na uchwalenie proponowanego projektu. Uznawali oni jednak, że jego zgłoszenie skłoni rząd do podjęcia danego zagadnienia poprzez wniesienie własnego projektu, realizującego ich postulaty.

Podsumowanie Na podstawie przeprowadzonego badania można sformułować następujące postulaty pełnomocników KIU odnoszące się do ustawy: 1. Wprowadzenie możliwości udzielania obywatelskim projektom poparcia za pośrednictwem podpisu elektronicznego lub profilu zaufanego.

Najczęściej zgłaszano postulat związania profilu zaufanego z kontem w banku internetowym.

2. Wprowadzenie terminu na rozpatrzenie przez Sejm wniesionego projektu ustawy.

3. Zwrot całości lub części kosztów poniesionych przez KIU na akcję promocyjną w przypadku zebrania wymaganej liczby podpisów.

Raport z badania socjologicznego komitetów… str.

75

4. Zwrot całości lub części kosztów poniesionych przez KIU na przygotowanie uzasadnienia projektu ustawy w przypadku zebrania wymaganej liczby podpisów.

5. Wydłużenie okresu zbierania podpisów przynajmniej do „pełnych” 3 miesięcy, tzn. biegnących od momentu opublikowania ogłoszenia w dzienniku ogólnopolskim.

6. Wprowadzenie określonego terminu na przyjęcie lub odrzucenie przez Marszałka Sejmu sprawozdania rocznego/końcowego złożonego przez KIU. 7. Umożliwienie komitetom publikowania nieodpłatnych ogłoszeń w mediach publicznych.

Jolanta Grotowska-Leder Marcin Kotras

Badanie socjologiczne dotyczÄ…ce identyfikacji barier w zakresie wykonywania obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej

4

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

78

1. Założenia badania i jego organizacja Badanie miało na celu ujawnienie barier w zakresie wykonywania OIU oraz wiedzy na temat potencjalnej aktywności obywateli w sferze współtworzenia aktów prawnych w Polsce.

Badanie zrealizowano z zastosowaniem narzędzi partycypacji obywatelskiej: panelu eksperckiego i panelu deliberatywnego (zorganizowanego w oparciu o wytyczne dla panelu obywatelskiego).

Przeprowadzono je w okresie 2 tygodni, a jego kluczowym etapem było spotkanie, które odbyło się 7 listopada 2019 r. w Auli Rady Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego w godz.

10.00–15.00. Pierwsza część spotkania miała formę panelu eksperckiego (10.00–12.00), druga – panelu deliberatywnego (12.15–15.00).

Do udziału w badaniu zaproszono studentów losowo wybranych grup dziekańskich kierunków społecznych (prawnych, ekonomicznych, politologicznych z Uniwersytetu HumanistycznoPrzyrodniczego im. Jana Długosza w Częstochowie i Uniwersytetu Łódzkiego) oraz przedstawicieli losowo wybranych stowarzyszeń i fundacji działających na terenie Łodzi. Zaproszeni byli poinformowani, że mogą do udziału w badaniu zaprosić inne osoby.

W badaniu założono, że poziom wiedzy obywateli na temat OIU i prawnych regulacji dotyczących tej instytucji społeczeństwa demokratycznego może być niski. W związku z tym za konieczne uznano przygotowanie merytoryczne uczestników dyskusji deliberatywnej. W tym celu: 1. Osoby, które potwierdziły udział w badaniu, z dwutygodniowym wyprzedzeniem otrzymały pocztą elektroniczną scenariusz spotkania oraz odnośniki do stron internetowych zawierających podstawowe informacje na temat obowiązujących w Polsce (i w innych państwach europejskich) regulacji i procedur dotyczących OIU. 2. Zorganizowano panel ekspercki (pierwsza część spotkania 7 listopada) z udziałem osób, które

naukowo zajmują się problematyką prawa konstytucyjnego i instytucjami partycypacji obywatelskiej w społeczeństwie demokratycznym i/lub są aktywne w organizacjach pozarządowych bądź strukturach władzy różnych szczebli.

Uznano także, że udział tych osób w dyskusji realizowanej metodą panelu deliberatywnego jest istotny z punktu widzenia jej dynamiki.

W pierwszej części panelu eksperckiego uczestnicy badania zostali zapoznani z aktualnym stanem prawnym dotyczącym obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej w Polsce oraz z niektórymi rozwiązaniami stosowanymi w tym zakresie w Hiszpanii i w Rumunii. Wystąpienie ekspertki miało również na celu rekapitulację podstawowych tematów dyskusji deliberatywnej oraz wzmocnienie merytoryczne jej uczestników.

Przebieg obu paneli został zarejestrowany w formie dźwiękowej, a następnie jego zapis poddano transkrypcji, z zachowaniem reguły anonimizacji.

Transkrypcja liczy ok. 185 tys. znaków.

2. Przebieg debaty W panelu eksperckim głos zabierali specjaliści i praktycy (łącznie 7 osób, wśród których byli prawnicy – specjaliści prawa konstytucyjnego, politolodzy, politycy i działacze społeczni; większość panelistów występowała w podwójnej roli, gdyż łączą działalność naukową i działalność społeczną, co uzasadnia nazwanie części z nich reprezentantami grup interesu). Uczestnicy tego panelu prezentowali swoje stanowiska zgodnie z przesłanym im wcześniej scenariuszem spotkania, obejmującym następujące zagadnienia: 1. Obywatelska inicjatywa ustawodawcza (OIU) i obywatelska inicjatywa konstytucyjna (OIK) jako formy partycypacji obywatelskiej w społeczeństwie demokratycznym.

2. Zakres ograniczeń przedmiotowych i podmiotowych dotyczących OIU i OIK.

Badanie socjologiczne dotyczące identyfikacji barier… str.

79

3. Tryb postępowania w sprawie wykonywania OIU i OIK przez obywateli, w tym bariery w „powodzeniu” prac nad projektem (m.in. kwestie: odrzucania projektów, prowadzenia poważnej dyskusji parlamentarnej, sprawności procedowania, kampanii promocyjnej projektu i roli mediów, zbierania podpisów obywateli popierających projekt, finansowania OIU i OIK oraz roli państwa w tym zakresie).

Po przedstawieniu opinii przez ekspertów odbyła się krótka dyskusja wokół zaprezentowanych przez nich stanowisk.

Pierwszy z zabierających głos w tej części badania odniósł się do: a. problemu zakresu spraw, w których obywatele mogliby zgłaszać projekty ustaw; b.

OIK jako narzędzia, przy pomocy którego obywatele mogliby wprowadzać zmiany ustrojowe (z wyłączeniem spraw dotyczących np. jednolitego charakteru państwa); c. kwestii traktowania OIU jako narzędzia nacisku na ustawodawcę, który nie proceduje przedłożonego projektu ustawy, ale podejmuje dany problem w ramach własnej inicjatywy.

W kolejnym wystąpieniu wskazano na szereg problemów związanych z funkcjonowaniem OIU w Polsce, które wymagają dyskusji. Poruszono m.in. kwestie: zakresu przedmiotowego obywatelskich projektów ustaw (np. czy można wprowadzać w ten sposób regulacje dotyczące wieku emerytalnego); wykazania, że projekt jest wyrazem woli suwerena; sposobów zbierania podpisów pod projektem; identyfikacji instytucji, które są faktycznie odpowiedzialne za dany projekt ustawy; regulacji dotyczących finansowania działalności komitetów inicjatywy ustawodawczej oraz uprzywilejowanej ścieżki parlamentarnej dla projektów obywatelskich.

Kolejne głosy reprezentowały stanowiska wybranych środowisk. Zabierający głos polityk (parlamentarzysta) podkreślił, że OIU stanowi narzędzie wpływu na agendę problemów społecznych, jakimi zajmuje się ustawodawca. Zwrócił uwagę na kwestię woli politycznej, która bywa kluczowa w procedowa-

niu OIU i podkreślił, że obywatelskie projekty ustaw bywają narzędziem walki politycznej – zwłaszcza gdy za ich przygotowaniem stoją de facto siły polityczne, a nie oddolna inicjatywa społeczna. Do problemu woli politycznej i jej wpływu na losy projektów obywatelskich odniosła się również była parlamentarzystka. Przytoczyła przykłady OIU (m.in. projekty dotyczące ustanowienia Święta Trzech Króli dniem wolnym od pracy oraz ograniczenia handlu w niedziele), które były przez parlament odrzucane, a następnie przejmowane i procedowane jako pomysły partii politycznych. Szczególnie krytycznie oceniła praktykę odrzucania OIU w pierwszym czytaniu w Sejmie. Przedstawiciele trzeciego sektora zwracali uwagę na postępującą specjalizację organizacji pozarządowych, której skutkiem jest wzrost ich kompetencji w zakresie włączania się w proces decyzyjny na różnych szczeblach. Wskazywali również na rosnące koszty funkcjonowania organizacji, zwłaszcza gdy aktywnie angażują się w różnego rodzaju przedsięwzięcia obywatelskie i społeczne.

Wzrastające obciążenia finansowe rodzą dylematy dotyczące rodzajów podejmowanych działań, gdyż aktywność ustawodawcza może ograniczać możliwości realizacji celów z zakresu pomagania po-

Wzrastające obciążenia finansowe rodzą dylematy dotyczące rodzajów podejmowanych działań, gdyż aktywność ustawodawcza może ograniczać możliwości realizacji celów z zakresu pomagania potrzebującym.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

80

trzebującym. W ocenie jednej z przedstawicielek sektora organizacje pozarządowe nie są poważnie zainteresowane OIU ze względu na wysokie koszty oraz niepewność losów takiego przedsięwzięcia.

Inny przedstawiciel organizacji pozarządowej, który zajmuje się także naukowym badaniem instytucji OIU, podniósł w dyskusji kilka problemów praktycznych: zbyt krótki czas na zbieranie podpisów pod projektem ustawy; brak możliwości składania podpisów drogą elektroniczną; niepodejmowanie przez parlament projektów obywatelskich przez długi czas („przeczekiwanie 8 lat”). Odniósł się także do presji, jaką społeczne projekty ustaw mogą wywierać na parlamentarzystów, zwłaszcza jeśli działania środowisk promujących projekt przybierają formę zorganizowaną (np. pikiet, wysyłania listów do posłów, budowania koalicji stowarzyszeń, które wspierają projekt).

W panelu deliberatywnym wzięło udział 58 osób.

Jego uczestnikami byli studenci, doktoranci i wykładowcy uczelni wyższych oraz działacze stowarzyszeń i fundacji (część uczestników łączyła np. członkostwo w NGO z rolą zawodową prywatnych przedsiębiorców lub pracowników instytucji publicznych; część była zaangażowana w prace komitetu OIU).

Uczestnikom panelu wyjaśniono, że wszystkie głosy są równoważne, że w dyskusji można wracać do wcześniej poruszonych wątków oraz polemizować z innymi dyskutantami, ale rozmowa będzie się koncentrować wokół kwestii stanowiących przekazany w zaproszeniu program spotkania.

Podstawowym celem części badania realizowanej w formie panelu deliberatywnego była identyfikacja barier w stosowaniu OIU poprzez ocenę dotychczasowego stanu prawnego i społecznych praktyk wiążących się z tą instytucją, także poprzez wskazywanie rozwiązań sprzyjających udziałowi obywateli w stanowieniu prawa. Panel koncentrował się na następujących problemach: 1. OIU jako narzędzie partycypacji obywatelskiej w społeczeństwie demokratycznym (tj. czy zgłaszanie w ten sposób problemów społecznych

2.

3.

4.

5.

inspiruje ustawodawcę do zajmowania się nimi oraz czy parlament wskutek takich działań obywateli powinien podjąć temat, którego dotyczy OIU?).

Sposoby zbierania podpisów pod projektem ustawy („tradycyjny”/elektroniczny; wymagana liczba podpisów).

Podmioty zaangażowane w finansowanie OIU. Procedowanie OIU (losy projektu w parlamencie, wymóg rozpatrzenia przez parlament procedowanej OIU).

Podstawowe problemy i bariery dla wdrażania instytucji OIU.

Wnioski ogólne Przedstawione niżej wnioski dotyczące barier w dotychczasowym funkcjonowaniu OIU oraz sformułowane rekomendacje są rezultatem panelu eksperckiego i panelu deliberatywnego. Analiza wypowiedzi uczestników spotkania wskazuje, że: 1. Nie można mówić o obywatelskiej inicjatywie ustawodawczej jako o zinstytucjonalizowanej praktyce polskiego społeczeństwa. OIU była rzadko kategoryzowana w debacie jako dobrze rozpoznane i zrozumiałe dla opinii publicznej narzędzie partycypacji obywatelskiej. W opinii dyskutujących jest to narzędzie istotne, prawomocne w procesie legitymizowania instytucji kształtujących substancjalną warstwę demokracji, ale niedostatecznie rozpoznawane społecznie. OIU istnieje w świadomości osób już aktywnych, społecznie zaangażowanych, próbujących włączać się w stanowienie prawa. Uznano, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza (np. na poziomie samorządu) istotnie wpływa na aktywizację obywateli w procesach decyzyjnych.

2. Instytucja OIU ma znaczący potencjał dla rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, ale konieczne jest wzmocnienie jej roli w budowaniu postaw obywatelskich poprzez wprowadzenie rozwiązań systemowych zwiększających jej

Badanie socjologiczne dotyczące identyfikacji barier… str.

81

skuteczność, przede wszystkim obligatoryjności rozstrzygania zgłoszonych projektów. Ważne jest także przypisanie odpowiedzialności za brak zakończenia zgłoszonej OIU wiążącym rozstrzygnięciem: określenie, czy odpowiedzialny jest komitet OIU, czy parlamentarzyści kierujący procedowaną inicjatywę w legislacyjny niebyt.

3. Kluczowe znaczenie dla rozwoju OIU ma forma i sposób prowadzenia edukacji obywatelskiej w instytucjach oświatowych. W procesie tym istotne jest kształtowanie poczucia współodpowiedzialności Polaków za proces stanowienia prawa (nawet jeśli państwo nie jest otwarte na takie rozwiązanie) i rozbudzanie w nich „ciekawości politycznej”. Współcześnie obserwuje się wycofywanie obywateli z obszaru działań politycznych.

4. W Polsce tworzy się „za dużo” prawa, w przekonaniu, że uchwalanie kolejnych przepisów jest skuteczną metodą regulacji większości obszarów życia społecznego.

5. Należy zwiększać zakres uczestnictwa obywateli w sferze publicznej i politycznej poprzez: a. poprawę skuteczności funkcjonowania już istniejących form partycypacji obywatelskiej (w tym OIU), przy czym formy te powinny być traktowane jako alternatywne i uzupełniające w stosunku do instytucji demokracji przedstawicielskiej; b. dyskusję nad zakresem przedmiotowym inicjatyw ustawodawczych (uznano, że poziom i formy dostępu obywateli do różnych form demokracji bezpośredniej nie są w Polsce wystarczające; wskazano m.in. na brak możliwości wprowadzania przez obywateli zmian w ustawie zasadniczej, tymczasem zdaniem uczestników spotkania tylko w ten sposób można realnie zmieniać ustrojowe uwarunkowania funkcjonowania obywateli i instytucji w państwie demokratycznym). Uczynienie obywateli współdecydentami, w tym w procesie stanowienia prawa, wymaga ingerencji w aksjonormatywne podstawy polskiej kultury politycznej.

6. OIU mogą pełnić funkcję oddolnej kontroli władzy, co może bezpośrednio wpłynąć na poprawę komunikacji między rządzącymi a obywatelami.

OIU powinny być traktowane jako konstruktywna odpowiedź na radykalny spadek zaufania do klasy politycznej i upadek prestiżu zawodu polityka.

Bariery w zakresie wykonywania OIU a) Bariery instytucjonalne (regulacje prawne) Uczestnicy panelu deliberatywnego jako podstawową barierę dla skuteczności OIU wskazali brak woli politycznej ustawodawcy w odniesieniu do procedowania obywatelskich projektów w parlamencie.

W toku dyskusji formułowano różne rozwiązania.

1. Za konieczne uznano wprowadzenie systemowych (ustawowych) regulacji zobowiązujących parlamentarzystów do procedowania OIU i zakończenia tego procesu przyjęciem lub odrzuceniem złożonego projektu. Za niedopuszczalną uznano sytuację, gdy projekt nie jest procedowany przez parlament (brak dyskusji nad jego treścią w komisjach) i trafia do sejmowej „zamrażarki”. Uzależnienie losów OIU od woli politycznej parlamentarzystów zaprzecza idei społeczeństwa obywatelskiego i stoi w sprzeczności z art. 4 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż władza zwierzchnia w państwie należy do narodu, który może ją również sprawować bezpośrednio.

2. Uznano, że obywatelskich projektów ustaw nie może obejmować zasada dyskontynuacji, a jednocześnie wyraźnie podkreślano, że występujące w Polsce silne podziały ideologiczne i tożsamościowe mogą stanowić przeszkodę dla bezstronnego procedowania takich propozycji.

Opowiedziano się za wprowadzeniem mechanizmu gwarantującego obywatelom wgląd w stan prac nad złożonym projektem (czy jest procedowany, czy prace wskazują na jego przyjęcie/ odrzucenie). Podnoszono, że brak takiego roz-

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

82

wiązania powoduje, iż projekty OIU są permanentnie zawieszane, zaś angażującym się w ich przygotowanie towarzyszy poczucie straconego czasu i zniechęcenie do tego typu działań.

Niektórzy z dyskutujących brak zainteresowania projektami obywatelskimi w parlamencie wyjaśniali ich niską jakością.

3. Część uczestników spotkania postulowała, by w przypadku braku decyzji parlamentu o przyjęciu lub odrzuceniu projektu, względnie braku uzasadnienia niepodjęcia prac nad projektem, obligatoryjna była organizacja ogólnokrajowego referendum, aby o losach danej OIU zadecydowali sami obywatele. Przeciwnicy takiego rozwiązania zwracali uwagę na wysokie koszty przeprowadzenia referendum, z reguły niską frekwencję, a przede wszystkim na niebezpieczeństwo zdominowania procesu stanowienia prawa przez większość i ograniczenia głosu mniejszości. Ich zdaniem debaty parlamentarne to forma zabezpieczenia przed kontrowersyjnymi pomysłami większości, która nie powinna decydować w sprawach światopoglądowych; co więcej, takie kwestie jak dopuszczalność aborcji czy prawa mniejszości nie powinny być regulowane Konstytucją.

4. Uznano, że OIU mogą być formą walki politycznej, przede wszystkim wywierania presji na większość parlamentarną (zwłaszcza gdy projekt ustawy dotyczy problemu dzielącego opinię publiczną). Część rozmówców sugerowała, że możemy mieć do czynienia z sytuacją, w której opozycja „podrzuca” stronie rządzącej niewygodny projekt, z którym będzie ona musiała się zmierzyć biorąc pod uwagę reakcje nie tylko swoich wyborców, ale i ogółu obywateli.

5. Wskazywano, że opinia publiczna powinna być w sposób otwarty informowana, jaki podmiot faktycznie stoi za danym projektem zgłoszonym do parlamentu. Nie może być bowiem tak, że partie polityczne i organizacje społeczne (np.

Kościół katolicki), wykorzystując etykietę oby-

Nie może być tak, że partie polityczne i organizacje społeczne (np. Kościół katolicki), wykorzystując etykietę obywatelskości, za pośrednictwem OIU zgłaszają swoje propozycje legislacyjne. watelskości, za pośrednictwem OIU zgłaszają swoje propozycje legislacyjne. Jest to sprzeczne zarówno z samą ideą projektów obywatelskich, jak i ze stanem faktycznym oraz prawnym (brak określenia, czyje interesy de facto reprezentuje komitet). Werbalizowano obawy o nadużywanie instytucji OIU przez niektóre podmioty, szczególnie gdy nie ujawniają one swoich ideologicznych i personalnych powiązań, zwłaszcza z partiami politycznymi oraz organizacjami o wyraźnych afiliacjach światopoglądowych i tożsamościowych. Obywatelskość takich inicjatyw jest fasadą, gdyż nie reprezentują one realnych interesów zbiorowych. Zabezpieczeniem przed takimi sytuacjami mógłby być obowiązek ujawniania przez komitety inicjatywy ustawodawczej źródeł ich finansowania.

6. Uznano, że „przejmowanie” OIU przez ugrupowania parlamentarne, które modyfikują projekty, a w procesie legislacyjnym podkreślają ich obywatelskość, jest praktyką niezwykle dyskusyjną.

7. Nie sformułowano jednoznacznie rozwiązań dla dwóch sytuacji: wycofania projektu z Sejmu i dokonania w nim zasadniczych zmian na etapie procedowania. Wskazywano na ponowne procedowanie oraz na pozostawienie tej kwestii do decyzji komitetu.

Badanie socjologiczne dotyczące identyfikacji barier… str.

83

8. Podkreślano konieczność uproszczenia procedur OIU oraz zapewnienia komitetom wsparcia finansowego i technologicznego. Wskazywano na potrzebę ograniczenia zakresu działań wymaganych do przygotowania i uzyskania poparcia dla projektu, bowiem ich duża skala (pobranie druków, ich wypełnienie i wydrukowanie oraz dostarczenie dokumentacji do Sejmu) nie sprzyja utrzymaniu zaangażowania obywateli.

Zwracano uwagę na elektroniczne zbieranie podpisów jako rozwiązanie eliminujące wiele uciążliwych i czasochłonnych działań. Argumentowano, że taka metoda jest wygodniejsza, że umożliwia uzyskanie szerszego i bardziej przestrzennie zróżnicowanego poparcia oraz że pozwala na bardziej przemyślane decyzje, bo podpisujący ma czas na zapoznanie się z projektem, co w konsekwencji może zwiększyć poziom legitymizacji proponowanych rozwiązań. Niektórzy twierdzili jednak, że elektroniczne zbieranie podpisów jest równie kosztowne jak tradycyjne. Zasugerowano także stworzenie jednej platformy dla OIU, z której obywatele mogliby korzystać z użyciem już zarejestrowanych danych dostępowych.

Zwolennicy wprowadzenia obowiązku ogłoszenia referendum w sytuacji, gdy parlament nie zajął żadnego stanowiska w sprawie OIU – stanowiący mniejszość – postulowali, aby liczba podpisów, które musi zebrać KIU, wynosiła 500 tys.

Uczestnicy dyskusji odnosili się także do kwestii czasu zbierania podpisów osób popierających projekt. Optowano za jego wydłużeniem do 6 miesięcy, bo deklaracje poparcia zbierane są na terenie całego kraju, a nadto czasochłonne są: koordynacja prac komitetu i działania logistyczne (transport dokumentacji do Warszawy). Proponowano także, aby podpisy można było przekazywać w punktach lokalnych. b) Bariery o charakterze ekonomicznym Podkreślano, że budżety organizacji zaangażowanych w animowanie OIU na ogół nie pozwalają

na sfinansowanie profesjonalnej obsługi prawnej.

Postulowano, aby komitety mogły liczyć na pomoc prawną bądź środki na zatrudnienie prawnika/zamówienie ekspertyzy prawnej, co ułatwiłoby przygotowanie projektu pod względem formalnym i rozstrzyganie kwestii dyskusyjnych już na wstępnym etapie prac. Pojawiła się też propozycja utworzenia instytucji/powołania zespołu prawników oceniających, czy obywatelskie projekty ustaw spełniają wymogi formalne. Rozważano zaangażowanie Trybunału Konstytucyjnego, który jako niezależny organ oceniałby ideę projektu oraz jego zgodność z obowiązującym porządkiem prawnym oraz z zasadami współżycia społecznego. Przekonując do powyższych rozwiązań podkreślano bardzo wysoki stopień sformalizowania procedury OIU oraz obowiązek szerokiego uzasadnienia projektu, co często przekracza kompetencje i możliwości jego inicjatorów. W ocenie dyskutujących wsparcie instytucjonalne dla KIU byłoby jednocześnie sygnałem, że władze polityczne starają się ograniczać bariery dla aktywności obywatelskiej. Zgłoszono propozycję utworzenia w budżecie komitetu pozycji i określenia wysokości środków finansowych do wykorzystania na pomoc prawną w przygotowaniu projektu (m.in. opłacenie eksperta z instytucji państwowej, np. Kancelarii Sejmu, nadzorującego prace na wszystkich etapach). Zminimalizowałoby to problem odrzucania projektów ze względów formalnych.

Argumentowano, że ograniczenia natury organizacyjnej i finansowej sprawiają, że KIU są zmuszone do poszukiwania politycznych partnerów. Nie tylko zakłóca to obywatelski charakter projektów, ale także wymusza uwzględnianie w nich interesów partnerów.

Wielokrotnie podnoszono problem dużych kosztów OIU w kontekście wysokiego ryzyka ich niepowodzenia. Część rozmówców wskazywała, że organizacje oceniają, co jest dla nich bardziej opłacalne i skuteczniejsze – animowanie OIU czy inne formy realizacji celów i interesów. W odniesieniu do tej kwestii podkreślano znaczenie lobbingu i działań

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

84

edukacyjnych, w ramach których obywatele byliby wyczulani na problemy istotne z punktu widzenia organizacji.

Dyskutowano także na temat zasadności prefinansowania i refundacji kosztów ponoszonych przez KIU. Argumentowano, że z budżetu państwa finansowane są partie polityczne, więc takie rozwiązanie jest wskazane również w przypadku OIU, które zbiorą wymagane 100 tys. podpisów. Uczestnicy spotkania, którzy angażowali się wcześniej w działalność komitetów, podkreślali, że najważniejsze jest posiadanie środków na działanie. Ich zdaniem należy zastanowić się nad wprowadzeniem rozwiązań stosowanych w Hiszpanii, dotyczących zwrotu części wydatków komitetom, które wprowadzą swoje projekty do parlamentu. Podnoszono przy tym, że ewentualnej decyzji o refinansowaniu kampanii powinno towarzyszyć zwiększenie liczby wymaganych podpisów poparcia, np. do 500 tys., gdyż 100 tys. nie jest znaczącym progiem w kraju liczącym 38 mln mieszkańców.

Zdaniem nielicznych uczestników dyskusji obywatelskość jest istotą projektów OIU, więc ich siły i legitymizacji nie należy łączyć z ich opłacalnością w kontekście działania komitetów.

W toku dyskusji zwracano także uwagę na wysokie koszty działań promocyjnych. Postulowano zapewnienie komitetom dostępu do mediów, gdzie mogłyby prezentować analizy i animować dyskusję wokół zgłaszanych propozycji. Pojawił się również pomysł stworzenia „mediów obywatelskich”, które stanowiłyby platformę wymiany poglądów m.in. na temat projektów ustaw. c) Bariery o charakterze kulturowym W trakcie dyskusji wielokrotnie podnoszono kwestie kultury politycznej i edukacji obywatelskiej w Polsce. Formułowano krytyczne uwagi na temat ich poziomu oraz przedkładania interesu partyjnego nad dobro wspólne. Propagowanie OIU (i OIK) może przyczynić się do wzrostu zainteresowania tego typu inicjatywami, sprzyjać rozwojowi kul-

tury politycznej Polaków i włączaniu się obywateli w polityczny proces decyzyjny, co ma szczególne znaczenie w czasach wyraźnego spadku zaufania do klasy politycznej.

Kształtowanie podstaw partycypacji obywatelskiej, proces instytucjonalizacji, a nawet rutynizacji zaangażowania obywatelskiego powinien przyjąć formułę bottom-up, tzn. oddolnego budowania społeczeństwa obywatelskiego z poziomu samorządu, tak aby postawy proobywatelskie były elementem codzienności politycznej Polaków. Uznano, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza powinna być wykorzystywana jako narzędzie obywatelskiej socjalizacji.

Podkreślano, że celem edukacji obywatelskiej nie jest wyszkolenie obywatelskich ekspertów, bowiem nie trzeba być ekspertem, żeby dokonywać wyborów w określonych sprawach, ale wskazywanie, że prawem każdego obywatela jest udział w głosowaniu tam, gdzie ustawodawca na to pozwala (nie trzeba być specjalistą w zakresie systemów emerytalnych, żeby mieć na ten temat zdanie).

Zdaniem uczestników panelu deliberatywnego politycy działają głównie na rzecz swoich ugrupowań: interes partii, dokładniej jej wąskiego kierownictwa, staje się nadrzędny w stosunku do woli obywateli. Wyjaśnia to nieprocedowanie w parlamencie obywatelskich projektów ustaw, które stanowią zagrożenie dla interesów partii. Podkreślano, że jest to lekceważenie obywateli popierających daną inicjatywę oraz że bez względu na intencje inicjatorów projektów – ich celem może być dezawuowanie rządzących lub zmuszenie ich do zajęcia stanowiska w trudnej dla nich sprawie – powinny one być rozpatrywane przez ustawodawcę.

Rekomendacje dotyczące zmian w regulacjach W części podsumowującej spotkanie jego uczestnicy sformułowali rekomendacje dotyczące procedury OIU.

Badanie socjologiczne dotyczące identyfikacji barier… str.

85

Rekomendacje ogółu uczestników panelu 1. Wprowadzenie możliwości elektronicznego udzielania poparcia obywatelskim projektom ustaw (np. z wykorzystaniem narzędzi takich jak ePUAP). Wskazano na zwiększenie zasięgu i reprezentatywności poparcia oraz możliwość dokładniejszego zapoznawania się z projektami (co potencjalnie wzmocni ich legitymizację).

Nie sformułowano jednoznacznej rekomendacji w sprawie wymaganej liczby podpisów, ale wskazywano, że gdy OIU dotyczy rozwiązań ustrojowych, wówczas ustawowy próg powinien być znacznie wyższy (np. 500 tys. podpisów, tak jak w Hiszpanii).

2. Wydłużenie czasu na zebranie wymaganej liczby podpisów (o miesiąc/2 miesiące/6 miesięcy), co uzasadniono m.in. względami logistycznymi: zbieranie podpisów, ich weryfikacja oraz dostarczenie dokumentów do parlamentu wymaga czasu.

3. Określenie dopuszczalnego czasu procedowania złożonego projektu ustawy (wskazywano koniec danej kadencji parlamentu oraz konkretne terminy, np. 2 lata).

4. Przeciwdziałanie zawieszaniu/„zamrażaniu” projektów ustaw, nawet jeśli towarzyszą im silne podziały ideologiczne, tożsamościowe. Nie wypracowano zgodnego stanowiska w sprawie tego, czy obywatele powinni w referendum rozstrzygać losy danego projektu, gdy parlament nie podejmie decyzji o jego przyjęciu/odrzuceniu.

5. Powołanie instytucji doradzającej KIU w procesie konstruowania założeń projektu: zespołu prawników lub departamentu w ramach struktur rządowych. Rozważano w związku z tym zmianę statusu OIU ze sformułowanej na niesformułowaną, aby nie petryfikować całokształtu proponowanych zmian, bez możliwości ich modyfikacji na poziomie eksperckim.

6. Opiniowanie przez państwową instytucję (np.

Trybunał Konstytucyjny) złożonych projektów pod względem formalnym i orzekanie już w fa-

zie wstępnej w sprawie ich zgodności z obowiązującym prawem.

7. Wprowadzenie rozwiązań systemowych zapewniających KIU zwrot części ponoszonych kosztów (np. wydatków związanych z uczestnictwem w obradach Sejmu) oraz udostępnienie komitetom bezpłatnego czasu antenowego na promocję i debatę nad projektami, które uzyskały wymaganą liczbę podpisów poparcia.

Rekomendacje części uczestników panelu 1. Stopniowe poszerzanie zakresu przedmiotowego OIU, tak aby przy pomocy tej instytucji możliwe było dokonywanie zmian w Konstytucji (oraz w celu zapewnienia Polakom lepszego dostępu do form demokracji bezpośredniej).

2. Sprecyzowanie, w jakich obszarach obywatele mogą podejmować decyzje w sposób bezpośredni, np. wskazanie, że nie mają takiego prawa w odniesieniu do kwestii dotyczących ustroju państwa, jego budżetu, amnestii i prawa łaski; brak takich uregulowań w systemie prawnym uznano za wyraz ograniczonego zaufania ustawodawcy do obywateli. Dotyczy to także wprowadzenia obywatelskiej inicjatywy konstytucyjnej, choć część uczestników wyraziła obawę, że mogłoby to niebezpiecznie zwiększyć władzę większości obywateli i ograniczać konstytucyjne prawa mniejszości. Opowiadano się za sukcesywnym zwiększaniem zakresu przedmiotowego OIU, w celu wypracowania w debacie publicznej decyzji o wprowadzeniu OIK. Jej brak w polskim ustroju prawnym oceniono jako blokowanie możliwości zmiany/ modyfikacji systemu społecznego. Otwartymi pytaniami pozostają: czy rządzący chcą i powinni przekazać tego rodzaju uprawnienia ogółowi obywateli (należałoby się również zastanowić, w jakim stopniu takie rozwiązanie korespondowałoby z art. 4 Konstytucji) oraz czy wybór parlamentarzystów przenosi na nich wyłączne prawo dokonywania zmian w kwestiach, które

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

86

są kluczowe dla wspólnoty.

3. Zaangażowanie się obywateli w działalność publiczną i polityczną, obejmujące wspieranie inicjatyw ustawodawczych, dla których punktem odniesienia powinno być dobro wspólne.

Podkreślano, że obywatele często ulegają manipulacjom przywódców politycznych, którzy koncentrują się na realizacji własnych interesów.

W aktualnej sytuacji w Polsce, charakteryzującej się wyraźnymi podziałami społeczno-politycznymi, racjonalne procedowanie OIU może być utrudnione, szczególnie w przypadku projektów dotyczących kwestii tożsamościowych i światopoglądowych (np. praw mniejszości, dopuszczalności przerywania ciąży).

Wzrost zaangażowania Polaków w sferę publiczną wymaga zmian w komunikacji między obywatelami i władzą polityczną, czy ujmując to inaczej – między czynnikiem społecznym i czynnikiem ustawodawczym.

Anna Rakowska-Trela Anna Rytel-Warzocha Krzysztof Skotnicki Piotr Uziębło

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce uwagi de lege ferenda

5

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

90

Analiza regulacji prawnych dotyczących inicjatywy ustawodawczej obywateli, praktyki jej stosowania, a także badania porównawcze pozwoliły na sformułowanie postulatów zmian w sferze unormowania tej instytucji. Wiążą się one przede wszystkim z koniecznością nowelizacji ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, zawierającej rozwiązania niesprawdzające się w praktyce czy wręcz utrudniające realizację tego konstytucyjnego prawa. W ocenie zespołu badawczego lepszym wyjściem byłoby jednak uchwalenie nowej ustawy, kompleksowej i opartej na jednolitych założeniach.

Ponadto konieczne byłoby dokonanie korekt w regulaminach obu izb parlamentu, szczególnie w regulaminie Sejmu, w taki sposób, aby przedstawiciel komitetu i sam komitet mogli nie tylko skutecznie monitorować prace parlamentarne nad projektem, ale także w sposób wyraźny formułować swoje stanowisko, włącznie z realną możliwością wykonywania prawa do wycofania projektu. Część propozycji została przedstawiona w ujęciu wariantowym, gdyż możliwe są różne kierunki zmian – realizujące zbieżne cele podstawowe, ale mogące wymagać innych priorytetów związanych z ich realizacją.

Powyższe badania pozwoliły też na sformułowanie dalej idących postulatów, wymagają one jednak całkowitej zmiany konstytucyjnej konstrukcji inicjatywy ustawodawczej obywateli. Z racji ich wagi zespół badawczy zdecydował się je przedstawić; szanse na ich wprowadzenie w życie w kolejnej fazie projektu są znikome, ale ich wskazanie wydaje się niezbędne, gdy określają one pożądany dalszy kierunek zmian. Potencjalna realizacja rzeczonych postulatów stwarzałaby szansę na wzmocnienie społeczeństwa obywatelskiego poprzez stworzenie pełniejszych możliwości korzystania z mechanizmów partycypacji społecznej, co wzmocniłoby instytucje demokratyczne w naszym państwie.

Przechodząc do propozycji zmian w regulacji prawnej obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, zacząć wypada od definiujących ją zasad. W ocenie zespołu badawczego rozważyć trzeba ograniczenie

stosowania zasady dyskontynuacji prac parlamentarnych w odniesieniu do projektów obywatelskich.

Obecne rozwiązanie, które przewiduje jej niestosowanie wyłącznie w stosunku do jednej kadencji, nie wydaje się właściwe, tym bardziej, że i tak znaczna część projektów obywatelskich z powodu tej zasady kończy swój byt. Szczególnie duże ryzyko dotyczy projektów zgłaszanych pod koniec kadencji parlamentu, czy też w kadencji, która została skrócona.

Przynajmniej teoretycznie czas na rozpatrzenie takiego projektu w parlamencie może być wyjątkowo krótki. Nie sposób zgodzić się z argumentacją, że aktualne unormowanie zapobiega sytuacjom, w których projekty obywatelskie w zasadzie w nieskończoność będą oczekiwały na rozpatrzenie, w istotny sposób dezaktualizując się. Dlatego też konieczne jest albo całkowite zniesienie zasady dyskontynuacji w stosunku do takich projektów, albo też wskazanie okresu, w którym nie mogą one jej podlegać. Można tu wskazać okres co najmniej 10 lat od wniesienia projektu, trwający do końca kadencji, w której ów okres się zakończy. Takie rozwiązanie w istotny sposób utrudni parlamentarzystom argumentowanie, że nie byli w stanie w sposób merytoryczny rozpatrzyć danego projektu. Można też rozważyć wprowadzenie swoistej milczącej zgody, polegającej na tym, że projekt obywatelski wchodzi w życie, jeżeli przez wskazany czas nie zostaną zakończone prace parlamentarne w stosunku do niego. Wymagałoby to zmiany ustawy zasadniczej, jednak niewątpliwą zaletą takiego rozwiązania byłoby wymuszenie na Sejmie odniesienia się do każdego oddolnego projektu, nawet jeśli jego stanowisko miałoby być negatywne. Tym samym nie byłaby opłacalna taktyka, która polega na unikaniu zarówno przyjęcia, jak i odrzucenia propozycji wyborców, często z powodu braku interesu politycznego w żadnym z tych rozstrzygnięć. Politycy zdecydowanie powinni być zmuszeni do podjęcia w określonym czasie decyzji o uchwaleniu bądź odrzuceniu projektu ustawy zainicjowanej przez obywateli. Czas ten nie powinien być nadmiernie długi, gdyż obywatele wnoszą

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce - uwagi… str.

91

Trzeba zastanowić się nad przyznaniem grupie wyborców prawa inicjowania procesu zmiany Konstytucji RP. Rozsądnym byłoby przyjęcie znacznie wyższego progu poparcia niezbędnego do zainicjowania takiej zmiany. projekty w sprawach nurtujących ich bardziej niż zagadnienia podnoszone przez polityków, realizujących często jedynie swoje partykularne interesy.

W ocenie zespołu badawczego należy rozważyć zmianę regulacji w sprawie materii, których nie może dotyczyć obywatelska inicjatywa ustawodawcza.

Przede wszystkim trzeba zastanowić się nad przyznaniem grupie wyborców prawa inicjowania procesu zmiany Konstytucji RP. Podobnie jak w innych państwach, w których funkcjonują takie rozwiązania, rozsądnym byłoby przyjęcie znacznie wyższego progu poparcia niezbędnego do zainicjowania takiej zmiany. W przypadku pośredniej inicjatywy konstytucyjnej sensowny byłby próg 500 tys. podpisów, jednak przy założeniu, że wprowadzone zostanie również ograniczenie zakresu projektu do jednej kwestii normowanej w ustawie zasadniczej, co zresztą jest rozwiązaniem często stosowanym w państwach europejskich. Jest oczywiste, że w przypadku wprowadzenia takiej instytucji niezbędne będzie wskazanie zapisów Konstytucji, w odniesieniu do których proponowanie zmian będzie niedopuszczalne.

Plan minimum dotyczy doprecyzowania materii, które mogą być przedmiotem inicjatywy ustawodawczej obywateli. Obecnie art. 3 ustawy stwierdza jedynie, że „projekt ustawy nie może dotyczyć spraw,

dla których Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zastrzega wyłączną właściwość innych podmiotów, którym przysługuje inicjatywa ustawodawcza”. Jest to rozwiązanie poprawne legislacyjnie, jednak nie do końca jasne z punktu widzenia adresatów ustawy. Dlatego też – realizując funkcję wychowawczą prawa – lepiej byłoby wprost wskazać materie, dla których zastrzeżono wyłączną właściwość innych podmiotów. Tak stworzony katalog pozytywny powinien obejmować zakaz wnoszenia przez obywateli projektów w zakresie: ustawy budżetowej; ustawy o prowizorium budżetowym; zmiany ustawy budżetowej; zmiany ustawy o zaciąganiu długu publicznego oraz ustawy o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo w zakresie ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym; ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej; zmiany ustaw uchwalonych na podstawie umów zawartych przez Radę Ministrów z właściwymi przedstawicielami innych niż Kościół Rzymskokatolicki kościołów oraz związków wyznaniowych (wyłączna inicjatywa Rady Ministrów); ustawy o zmianie Konstytucji (inicjatywa poselska, Senatu lub Prezydenta RP). Ponadto, niedopuszczalne jest wykonywanie inicjatywy ustawodawczej przez obywateli w odniesieniu do materii zastrzeżonej dla regulaminów izb parlamentu oraz materii regulowanej rozporządzeniami UE. Co oczywiste, na poziomie ustawowym nie można byłoby dodać innych wyłączeń niż te, które wynikają bezpośrednio lub pośrednio z ustawy zasadniczej.

Kolejna kwestia dotyczy zasad przygotowania projektu i jego uzasadnienia. Obecnie zagadnienie to pozostaje całkowicie poza obszarem regulacji prawnej. To sami inicjatorzy są zobowiązani do przygotowania projektu wraz ze wszystkimi elementami, które są wymagane do jego skutecznego przedłożenia Marszałkowi Sejmu. Mogą oni co prawda zlecić przygotowanie projektu podmiotom zewnętrznym, jednak rodzi to ryzyko istotnego wzrostu kosztów wykonania inicjatywy ustawodawczej. Ważny jest też fakt, że przygotowanie projektu następuje przed

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

92

przyjęciem zawiadomienia o utworzeniu komitetu, a więc przed możliwością pozyskiwania przez komitet jakichkolwiek środków finansowych – w tym tych, które mogłyby pokryć koszty opracowania projektu wraz z wymaganym uzasadnieniem. Są tu możliwe dwa kierunki zmian. Pierwszy z nich zakłada wprowadzenie obowiązku pomocy organów administracji publicznej w przygotowaniu projektu i jego uzasadnienia. Byłoby to szczególnie cenne, tym bardziej, że KIU często nie dysponują wiedzą na temat zasad techniki prawodawczej, a często także wystarczającą wiedzą prawną i społeczno-ekonomiczną z zakresu proponowanej regulacji, bez czego nie sposób przygotować uzasadnienia projektu.

Rodzi się jednak pytanie, czy sam zamiar wniesienia projektu ustawy przez grupę obywateli powinien rodzić obowiązek udzielenia opisanej pomocy przez organy władzy publicznej. Zespół badawczy uważa, że możliwe byłoby oddzielenie samej treści projektu od jego formalnego uzasadnienia. Ostateczna wersja uzasadnienia mogłaby powstać już po przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu, zaś do pierwotnej wersji projektu załączony byłby jedynie opis motywów, jakie przyświecają inicjatorom postępowania oraz celów, jakie zamierzają oni osiągnąć.

Nie można mieć bowiem wątpliwości, że takie rozwiązanie stwarzałoby szansę na lepsze przygotowanie uzasadnienia projektu, a nie jego atrapy, która w praktyce jest zresztą niejednokrotnie dołączana także do projektów wnoszonych przez inne podmioty dysponujące inicjatywą ustawodawczą.

Druga możliwa propozycja idzie w innym kierunku. Wiąże się ona z nałożeniem na Skarb Państwa obowiązku zwrotu kosztów przygotowania projektu.

Zwrot ten musiałby być limitowany kwotowo, a także uzależniony od liczby zgromadzonych podpisów obywateli, np. od osiągnięcia konstytucyjnie wymaganego progu poparcia lub jego połowy. Minusem tej propozycji jest konieczność poniesienia przez inicjatorów kosztów przygotowania projektu bez pewności, że zostaną im one zwrócone. Taki kształt unormowania ma jednak również zalety. Jest nią przede

wszystkim weryfikacja zdolności organizacyjnych komitetu, który musiałby wykazać się umiejętnością gromadzenia środków pieniężnych już we wstępnej fazie realizacji prawa inicjatywy ustawodawczej, a także znalezieniem osób potrafiących przygotowywać projekty aktów normatywnych. Ponadto w proces tworzenia projektu i jego uzasadnienia nie byłyby angażowane organy władzy publicznej, dla których – przynajmniej w niektórych sytuacjach – obowiązek taki mógłby rodzić istotne komplikacje organizacyjne, szczególnie że w interesie inicjatorów może być szybkie przygotowanie dokumentacji niezbędnej do rozpoczęcia zbiórki podpisów.

Odnosząc się do kwestii przygotowywania projektów ustaw nie można pominąć teoretycznej możliwości wprowadzenia do polskiego porządku prawnego niesformułowanej inicjatywy ustawodawczej, co wymagałoby jednak nowelizacji Konstytucji RP. Z perspektywy ustrojowej taką formę OIU można uznać za pośrednią pomiędzy inicjatywą sformułowaną a prawem petycji zbiorowej. Podobnie bowiem jak w przypadku tej ostatniej, inicjatywa niesformułowana polega na zgłoszeniu postulatów dotyczących zmian w ustawodawstwie, bez konieczności wniesienia gotowego projektu ustawy. Różni ją natomiast od petycji to, że parlament jest zobowiązany do jej rozpatrzenia, co wiązałoby się z koniecznością powierzenia służbom parlamentarnym przygotowania stosownego projektu ustawy. Niewątpliwą zaletą takiego rozwiązania jest uwolnienie inicjatorów od obowiązku dopełnienia formalności związanych z przygotowaniem projektu wraz z uzasadnieniem.

Pojawia się wszakże istotna wada inicjatywy niesformułowanej. Jest nią brak pewności, że intencje wnioskodawców zostaną zachowane w tak przygotowanym projekcie. Pewną gwarancją mogłoby być tutaj prawo przedstawiciela inicjatorów do uczestniczenia w procesie jego tworzenia. Nie ma jednak pewności, że byłby on w stanie oddać wolę tych, którzy swoimi podpisami poparli intencję przygotowania projektu dotyczącego określonej kwestii.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce - uwagi… str.

93

Kolejne problemy dotyczą procedury wnoszenia inicjatywy obywatelskiej. Niezbędne jest doprowadzenie do zmiany ustawy, która wprowadzi obowiązek opatrzenia datą oświadczenia o przystąpieniu do komitetu, co pozwoli na weryfikację poprawności powołania pełnomocnika i jego zastępcy. Są oni bowiem powoływani przez pierwszych 15 osób wchodzących w skład komitetu. Brak dat na oświadczeniach o przystąpieniu do komitetu, jak również brak obowiązku sporządzenia listy osób, które do niego przystępują, może stanowić problem podczas oceny, kto zalicza się do owych 15 osób. O ile w przypadku, gdy takie oświadczenia złożone zostaną na jednej karcie, decyduje kolejność składania podpisów, o tyle złożenie oświadczeń w formie odrębnych pism stwarza istotną trudność dla podmiotu badającego ich poprawność. Problem ten ma szczególne znaczenie w sytuacji zmian na stanowisku pełnomocnika, a także w odniesieniu do aktu powołania reprezentanta komitetu w postępowaniu parlamentarnym.

Teoretycznie może się zdarzyć tak, że komitet wskaże dwie różne osoby, co może uniemożliwić ocenę tego, która z nich została wskazana w sposób zgodny z wymogami ustawy.

Jeszcze inną kwestią jest doprecyzowanie momentu, od którego projekt nie podlega zmianom, a także tego, czy zakaz takich zmian obejmuje wyłącznie treść projektu, czy także treść uzasadnienia.

Obecne rozwiązania są na tyle nieprecyzyjne, że rodzą problemy praktyczne. Nie można bowiem uznać, że zmiany nie mogą być dokonywane dopiero od dnia wydania przez Marszałka Sejmu postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu albo od dnia wydania ekwiwalentnego postanowienia Sądu Najwyższego. Dokonanie wykładni literalnej prowadzi bowiem do sytuacji, w której możliwe byłoby dokonywanie zmian w projekcie w okresie pomiędzy złożeniem zawiadomienia a jego przyjęciem. Byłoby to ewidentnie sprzeczne z ratio legis obecnie obowiązujących norm prawnych. Dlatego też właściwy przepis powinien wskazywać, że zmianom nie może podlegać projekt, który był podstawą

wydania postanowienia o przyjęciu zawiadomienia o utworzeniu komitetu. Osobną kwestią jest możliwość dokonywania zmian w uzasadnieniu projektu.

Nie została ona jednoznacznie unormowana i jest przedmiotem rozbieżności w doktrynie prawa konstytucyjnego. Dodać warto, że Sąd Najwyższy stanął na stanowisku, że zakaz zmian dotyczy samego projektu, lecz nie jego uzasadnienia.

Niezbędne jest też odmienne określenie terminu na zbieranie podpisów. Powinien on bowiem być liczony od dnia ukazania się oficjalnego ogłoszenia o nabyciu przez komitet osobowości prawnej.

Aktualnie jest on liczony od dnia wydania postanowienia o przyjęciu zawiadomienia, co powoduje, że w rzeczywistości czas na zbieranie podpisów jest krótszy, czasami nawet znacznie. Należy od niego odjąć czas pomiędzy przyjęciem zawiadomienia a ukazaniem się ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim, zawierającego informację o nabyciu przez komitet osobowości prawnej oraz o siedzibie komitetu i miejscu wyłożenia projektu do wiadomości publicznej. Często komitet musi mieć czas nie tylko na publikację ogłoszenia, ale również na zgromadzenie środków na jej opłacenie.

Rozważyć też trzeba, czy istnieje potrzeba wydłużenia omawianego terminu. Ocena zespołu nie jest tu jednomyślna. Argumentem przeciwko takiemu rozwiązaniu jest ewentualność jego demobilizującego wpływu na osoby odpowiedzialne za przeprowadzenie zbiórki podpisów, argumentem za – istotne ułatwienie działalności komitetom, które nie mają oparcia w znaczących organizacjach społecznych i politycznych.

Zespół nie ma natomiast wątpliwości, że obowiązek publikacji ogłoszenia w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim musi być oceniany negatywnie.

Po pierwsze, koszty takiego ogłoszenia są często znaczące, co oznacza bezzasadne generowanie wydatków związanych z wykonywaniem inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Po drugie, omawiana regulacja została przyjęta w czasach, kiedy dostęp do Internetu nie był powszechny.

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

94

Tymczasem aktualnie każdy dziennik internetowy ma potencjalnie zasięg nie tylko ogólnopolski, ale wręcz ogólnoświatowy. Dlatego też, w ocenie zespołu, warto wrócić do rozwiązania proponowanego w toku prac nad ustawą o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli i wprowadzić zasadę, że ogłoszenia takie publikowane są na koszt Skarbu Państwa w Dzienniku Urzędowym „Monitor Polski”.

Rozwiąże to jednocześnie oba zasygnalizowane problemy, a z racji szybkości takiej publikacji także skróci czas pomiędzy przyjęciem zawiadomienia o utworzeniu komitetu a ukazaniem się wymaganego prawem ogłoszenia.

Istotne wątpliwości budzą zasady zbierania podpisów pod projektami. Takie zbiórki stanowią dla komitetów spore wyzwanie, szczególnie gdy nie mają one oparcia w organizacjach politycznych czy społecznych o znaczącej liczbie członków. Prowadzenie zbiórki siłami wolontariuszy nie zawsze jest łatwe, tym bardziej że wyborcy obawiają się ujawniać swoje dane osobowe, co potwierdzają wyniki badań socjologicznych. Trudno uznać, że remedium na ten problem mogłoby być powierzenie zbiórki podpisów organom władzy publicznej, gdyż stanowiłoby to znaczącą komplikację oraz odczuwalnie podniosłoby koszty. Nie wydaje się zasadne również wprowadzenie możliwości odpłatnego zbierania podpisów.

Uprzywilejowałoby to komitety, za którymi stoją organizacje polityczne, społeczne czy gospodarcze dysponujące znacznym kapitałem finansowym.

Pożądaną zmianą byłoby natomiast umożliwienie wspierania inicjatyw obywatelskich w formie elektronicznej. Teoretycznie można tu wzorować się na rozwiązaniach słoweńskich, szczególnie z racji kosztów podpisu elektronicznego w Polsce. Można jednak również oprzeć się na obowiązujących rozwiązaniach, chociażby stworzonych na potrzeby europejskiej inicjatywy prawodawczej, względnie rozwinąć funkcjonalność e-PUAP czy wzorem Łotwy umożliwić popieranie OIU za pośrednictwem internetowych rachunków bankowych. Wprowadzenie takich narzędzi wymagać będzie wszakże akcji eduka-

Obowiązek podawania dokładnego adresu zamieszkania jest bezzasadny. Jest to tym bardziej istotne, że właśnie te dane najczęściej są niepełne lub nieprawidłowe. cyjnej na szeroką skalę, gdyż bez niej sukces zbiórek elektronicznych jest mało prawdopodobny. Widać to chociażby na przykładzie europejskiej inicjatywy prawodawczej. Społeczna świadomość możliwości związanych z tą instytucją jest bowiem minimalna, co przyczynia się do jej marginalnego znaczenia.

Mówiąc o zbiórce podpisów rozważyć wypada także zakres danych podawanych przez osoby udzielające poparcia projektowi ustawy. Ze względu na brak konieczności uzyskania poparcia zróżnicowanego terytorialnie, obowiązek podawania dokładnego adresu zamieszkania jest bezzasadny. Jest to tym bardziej istotne, że właśnie te dane najczęściej są niepełne lub nieprawidłowe. Za wystarczające do identyfikacji osoby wspierającej projekt trzeba uznać podanie imienia i nazwiska oraz numeru PESEL, a także opatrzenie tych danych własnoręcznym podpisem – albo podpisem elektronicznym lub jego substytutem.

Inaczej wyglądałaby sytuacja, gdyby wprowadzić do Konstytucji wymóg uzyskania dla projektu poparcia zróżnicowanego terytorialnie. Miałoby to zapobiegać zgłaszaniu projektów mających regionalny czy nawet lokalny charakter. Za wzór mogłyby posłużyć rozwiązania rumuńskie. W ocenie zespołu badawczego wprowadzenie zasady, że w każdym województwie musi zostać zebrane co najmniej 2% wymaganych prawem podpisów, byłoby właściwe. Oznacza to, że w każdym z 16 województw

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce - uwagi… str.

95

musiałoby zostać złożonych co najmniej 2000 podpisów wyborców. Można też przyjąć nieco inny wariant, w którym podpisy muszą pochodzić z co najmniej połowy województw, a w każdym z nich powinno być zebranych co najmniej 5000 podpisów.

Rozważyć też warto wprowadzenie progu maksymalnego, choć byłoby to zdecydowanie bardziej skomplikowane.

Następna kwestia, która w ocenie zespołu badawczego wymaga ingerencji ustawodawcy, dotyczy zasad prowadzenia kampanii promocyjnej i jej finansowania. Odwołanie się w tym zakresie do zapisów kodeksu wyborczego trudno uznać za optymalne, gdyż specyfika takiej kampanii bywa istotnie odmienna. Ponadto zmiany w obrębie kodeksu wyborczego nie zawsze w sposób zamierzony wpływają na prowadzenie kampanii promocyjnej. Najlepszym przykładem jest tutaj występowanie przez wiele lat w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli odwołania do ordynacji wyborczej z 1993 r., która od dawna była już uchylona.

Dlatego też warto stworzyć odrębne rozwiązania na potrzeby OIU. Wzorem dla owej regulacji powinny być oczywiście przepisy kodeksu wyborczego, dzięki czemu kampanie promocyjne byłyby regulowane w miarę jednolicie. Rodzi to jednak kilka pytań. Dotyczą one przede wszystkim kwestii odpowiedzialności za informacje pojawiające się w czasie trwania kampanii promocyjnej. W naszej ocenie powinni ją ponosić nie tylko pełnomocnik i pozostali członkowie komitetu, ale wszystkie osoby, które wypowiadają się lub podejmują działania w odniesieniu do promowanego projektu. Również inicjatorzy powinni mieć bowiem możliwość dochodzenia swoich praw na drodze specjalnego postępowania, pozwalającej na zakończenie sprawy jeszcze w toku kampanii. Analogicznie do rozwiązań z kodeksu wyborczego powinny być unormowane ograniczenia związane z miejscami oraz formami prowadzenia kampanii promocyjnej.

Kluczowa jest też odpowiedź na pytanie, czy regulować prowadzenie kampanii promocyjnej przez

podmioty inne niż KIU. Szczególnie istotne byłoby stworzenie ram dla finansowania takiej aktywności, gdyż obecne rozwiązania pozwalają obchodzić obostrzenia nakładane na komitety. Sięgnięcie do rozwiązań łotewskich może skutecznie zabezpieczyć przed wywieraniem wpływu na inicjatywy obywatelskie przez podmioty realizujące cele polityczne innych państw czy interesy podmiotów komercyjnych. Generalnie publiczne prezentowanie swojego stanowiska w odniesieniu do OIU powinno wymagać zgłoszenia takich działań, przynajmniej w przypadku kampanii prowadzonej za pośrednictwem środków masowego przekazu. Bardziej rozbudowana regulacja dotycząca obowiązku takiego zgłoszenia mogłaby bowiem budzić wątpliwości z perspektywy konstytucyjnej wolności słowa i wolności wypowiedzi – nadmierny zakres regulacji niewątpliwie mógłby stać w sprzeczności z przepisem art. 31 ust.

3 Konstytucji RP. W tym kontekście wadliwy jest też termin na złożenie sprawozdania finansowego, który w praktyce uniemożliwia finansowanie kosztów uczestnictwa przedstawiciela lub przedstawicieli KIU w pracach parlamentarnych. Ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli wskazuje w art.

17 ust. 2, że „pełnomocnik komitetu jest obowiązany do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych sprawozdania finansowego o źródłach pozyskanych funduszy na cele inicjatywy ustawodawczej w terminie 3 miesięcy od dnia wniesienia do Marszałka Sejmu projektu ustawy, o którym mowa w art. 10 ust. 1, lub postanowienia Sądu Najwyższego, o którym mowa w art. 12 ust. 3, a w wypadku wcześniejszego rozwiązania komitetu – w terminie 3 miesięcy od dnia jego rozwiązania”.

Natomiast sam komitet w tym czasie dalej funkcjonuje, gdyż jeśli skutecznie wniesie projekt ustawy, to jego rozwiązanie następuje po upływie 3 miesięcy od daty zakończenia postępowania ustawodawczego.

Złożenie sprawozdania finansowego zamyka jednak możliwość jego dalszego finansowania, zarówno w sferze dochodowej, jak i wydatkowej. Problem

Inicjatywa ustawodawcza obywateli str.

96

ten może być rozwiązany dwojako. Pierwsze rozwiązanie polegać mogłoby po prostu na nałożeniu obowiązku przedłożenia sprawozdania finansowego komitetu po jego rozwiązaniu, np. w ciągu miesiąca.

Druga droga, pełniej oddająca ducha ustawy, mogłaby polegać na wprowadzeniu dwóch sprawozdań: sprawozdania wstępnego, kończącego kampanię promocyjną i zbiórkę podpisów, składanego w terminie określonym w obecnej ustawie, a potem sprawozdania ostatecznego, rozliczającego całość dochodów i wydatków komitetu, w tym tych wydatków, które poniesione były w fazie prac parlamentarnych.

Wreszcie konieczne jest też wyraźne określenie uprawnień przedstawiciela komitetu, względnie samego komitetu, w pracach parlamentarnych, a także procedury prac nad projektami obywatelskimi. Chodzi tu o możliwość wnoszenia poprawek do projektu i jego wycofania, możliwość formalnego odniesienia się do poprawek do projektu zgłaszanych przez inne podmioty, wnioskowania o przeprowadzenie wysłuchania publicznego czy zagwarantowanie możliwości uczestnictwa w pracach ustawodawczych w Senacie. Równie istotne, z uwagi na przewlekłość prac sejmowych nad projektami obywatelskim, wydaje się być wprowadzenie harmonogramu takich prac, co byłoby przywilejem dla KIU, ale przywilejem w pełni uzasadnionym.

Wszystkie te zmiany musiałyby jednak być dostosowane do rozwiązań regulaminowych Sejmu i Senatu, z uwagi na istotne wątpliwości dotyczące możliwości regulowania tych kwestii na poziomie ustawowym.

Zgodnie bowiem z treścią art. 112 Konstytucji RP, „organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm”. KIU nie jest organem państwowym, w związku z czym zakres uprawnień jego przedstawiciela nie może być uznany za materię regulaminową, jednakże kwestie związane z porządkiem prac bez wątpienia takowymi są. Oznacza to konieczność zmian

na poziomie regulaminu Sejmu, gdyż w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia powyższej normy konstytucyjnej.

Mimo wszystko warto zacząć właśnie od regulacji owego harmonogramu, tym bardziej, że obecnie ustawa o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli zawiera jedno rozwiązanie w tym zakresie. Otóż, jak stwierdza jej art. 13, „pierwsze czytanie projektu ustawy na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w terminie 3 miesięcy od daty wniesienia projektu ustawy do Marszałka Sejmu lub postanowienia Sądu Najwyższego stwierdzającego prawidłowo złożoną liczbę podpisów popierających projekt ustawy”. Natomiast jeśli prace nie zakończą się w danej kadencji, w kolejnej pierwsze czytanie odbywa się nie później niż w terminie 6 miesięcy od daty pierwszego posiedzenia Sejmu. Takie rozwiązanie wyznacza jednak jedynie początek prac parlamentarnych, zresztą w ocenie zespołu badawczego w sposób właściwy. Nie ma natomiast żadnych gwarancji prawnych, że projekt obywatelski zostanie poddany ocenie merytorycznej, gdyż podobnie jak inne projekty może on być odrzucony w pierwszym czytaniu. Uzasadnione byłoby więc, z racji oddolnego charakteru takich projektów, wyłączenie możliwości odrzucania ich w tym czytaniu. Zapewniłoby to inicjatorom projektu możliwość jego merytorycznego rozpatrzenia, nawet pomimo niechęci większości parlamentarnej do jego przyjęcia. W tym miejscu warto podkreślić, że niektóre ugrupowania sejmowe jednoznacznie deklarowały, że nie będą popierały odrzucania projektów obywatelskich w pierwszym czytaniu, bez względu na ich materię.

Z perspektywy rozpatrywania projektów obywatelskich szczególne znaczenie ma jednak dalszy tryb ich procedowania. Obecnie bardzo często po pierwszym czytaniu trafiają one do komisji i już do końca kadencji prace nad nimi nie zostają zakończone.

Dlatego też rozważyć trzeba wprowadzenie sztywnego terminu zakończenia prac nad ustawą w Sejmie.

Racjonalnym terminem byłoby 12 miesięcy od przeprowadzenia pierwszego czytania projektu. Czas ten

Inicjatywa ustawodawcza obywateli w Polsce - uwagi… str.

97

byłby wystarczający na wypracowanie stanowiska komisji, a także przeprowadzenie kolejnych dwóch czytań. Naturalnie Sejm miałby swobodę dotyczącą tego, czy projekt przyjąć w wersji zaproponowanej przez grupę obywateli, przyjąć go z poprawkami czy też odrzucić w całości. Decyzja o wprowadzeniu takiego rozwiązania do ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, albo – co właściwsze – do regulaminu Sejmu, zamyka ponadto konieczność wspomnianej wcześniej modyfikacji regulacji zasady dyskontynuacji prac nad projektem obywatelskim. W takim bowiem przypadku obecnie obowiązujące rozwiązanie można będzie uznać za w pełni racjonalne. Zespół badawczy nie widzi natomiast potrzeby wprowadzenia szczegółowych ram czasowych dla poszczególnych faz ustawodawczego postępowania sejmowego. Jedynym wyjątkiem jest problem rozpatrywania poprawek Senatu do ustawy będącej pochodną projektu obywatelskiego lub odrzucenia przez niego projektu. W takim przypadku warto wzorować się na regulacji dotyczącej projektów ustaw pilnych. W ich przypadku „uchwałę Senatu zawierającą propozycję dokonania określonych zmian w uchwalonej przez Sejm ustawie pilnej lub jej odrzucenia Sejm rozpatruje na posiedzeniu najbliższym po jej doręczeniu” (art. 78 ust. 1 regulaminu Sejmu).

Z punktu widzenia praktyki ustrojowej niezwykle istotne znaczenie ma kwestia prawa do zgłaszania poprawek do projektu oraz prawa do jego wycofania.

Oba te prawa są gwarantowane konstytucyjnie, stąd też ich nieuregulowanie ani na poziomie ustawowym, ani na poziomie regulaminowym trzeba uznać za zaniechanie legislacyjne. Z racji specyficznego charakteru wnioskodawcy, jakim jest grupa obywateli, można przyjąć, że ani poprawki, ani wniosek o wycofanie projektu nie mogą być składane przez inicjatorów.

Niewykonalnym jest bowiem zebranie podpisów wszystkich osób, które wsparły projekt. Dlatego też, jeśli prawo takie ma przysługiwać inicjatorom, musi ono zostać powierzone albo przedstawicielowi komitetu, albo samemu komitetowi inicjatywy

ustawodawczej. Aby nie burzyć logiki Konstytucji należy sięgnąć do rozwiązań szwajcarskich, zgodnie z którymi udzielając poparcia projektowi obywatel jednocześnie umocowuje określony podmiot do jego wycofania.

Uważamy również, że warto byłoby na podobnych zasadach przyznać inicjatorom prawo do zgłoszenia wniosku o przeprowadzenie wysłuchania publicznego. Co prawda decyzja w tej sprawie należałaby, podobnie jak dziś, do komisji rozpatrującej projekt, jednak już sama możliwość wystąpienia z taką inicjatywą musi być uznana za krok do przodu.

Wreszcie konieczne jest wprowadzenie możliwości występowania przedstawiciela komitetu w pracach parlamentarnych nad ustawą uchwaloną przez Sejm.

Dotyczy to zarówno prac senackich, jak i prac Sejmu rozpatrującego ewentualne wnioski Senatu. Zakres tych uprawnień winien być identyczny jak w przypadku prac nad projektem w pierwszej izbie polskiego parlamentu.

Podsumowując, zespół badawczy nie ma wątpliwości, że zmiany w zakresie regulacji inicjatywy ustawodawczej obywateli są konieczne, aby uczynić ten instrument realnym narzędziem partycypacji społecznej, a nie swoistą fasadą ustrojową. Wskazujemy konkretne propozycje tych zmian, będące pokłosiem przeprowadzonych badań prawnych i socjologicznych, jednak ich kierunek jest już decyzją polityczną.

Często lepiej przyjąć rozwiązanie kompromisowe niż pozostawić regulację w obecnym kształcie.

str.

98

Jak działamy?

Co nam się marzy?

Instytut Spraw Obywatelskich jest organizacją obywatelską niezależną od partii politycznych. Od 2004 roku walczymy o dobro wspólne. Naszym celem są systemowe zmiany społeczne.

Marzy nam się Polska szczęśliwych obywateli, którzy czują się odpowiedzialni za swoją rodzinę, dom, ulicę, miasto i państwo. Marzy nam się Polska ułatwiająca obywatelom dbanie o dobro wspólne i angażowanie się w życie publiczne. Marzy nam się Polska, w której władza słucha obywateli i razem z nimi polepsza jakość codziennego życia.

Wprowadzamy zmiany społeczne dzięki łączeniu działań eksperckich (think tank) z oddolną mobilizacją obywatelską (action tank) i patrzeniem władzy na ręce (watchdog). Prowadzimy kampanie obywatelskie, animujemy zbiórki podpisów pod petycjami, rozmawiamy z decydentami, organizujemy debaty i konferencje, opracowujemy ekspertyzy i raporty, inicjujemy happeningi i pikiety, monitorujemy i kontrolujemy, szkolimy i doradzamy, piszemy felietony i robimy wywiady.

Wygr y wamy w oparciu o długi marsz.

Przykładowo program „Mama 4 plus” to rezultat 13 lat naszej kampanii obywatelskiej na rzecz docenienia nieodpłatnej pracy domowej „Dom to praca”. Z kolei konsumenckie prawo do informacji o produktach bez GMO wywalczyliśmy po 10 latach kampanii „Wolne od GMO? Chcę wiedzieć!”. Naszą najstarszą inicjatywą jest kampania „Tiry na tory”.

AKADEMIA

Więcej o Instytucie Spraw Obywatelskich Chcesz wiedzieć więcej, odwiedź naszą stronę internetową www.instytutsprawobywatelskich.pl.

Jesteśmy też na:

instytut.spraw.obywatelskich @InstytutSprawObywatelskich @InstytutSprawO @instytut

Instytut Spraw Obywatelskich str.

99

Kampania Obywatele Decydują Walczymy o demokrację uczestniczącą, w której obywatele decydują częściej niż raz na cztery lata.

Cele: 1. Działamy na rzecz nowelizacji ustawy o Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej.

2. Chcemy zmiany ustaw o referendum lokalnym i krajowym zgodnie z ideą „Referenda dla obywateli, a nie dla partii”.

3. Domagamy się zmiany Kodeksu Wyborczego i wprowadzenia na karcie do głosowania kratki „żaden z powyższych”.

Kalendarium najważniejszych wydarzeń kampanii: • 2012 – startujemy z kampanią. Przez pierwsze dwa lata stworzyliśmy nowelizację ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli, zbieraliśmy podpisy pod petycją w sprawie wprowadzenia ułatwień w Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej, a nasz kampanijny spot na YouTubie obejrzano ponad 1 700 000 razy.

• 2014 – zmieniamy na lepsze obywatelską inicjatywę uchwałodawczą w Łodzi. Zajęło nam to 5 lat, ale wytrwałość i upór dały sukces!

• 2015 – przeprowadzamy akcję „Dość olewania” z udziałem aktorki Julii Kamińskiej, w której 15 000 osób rozliczyło polityków z obietnic wyborczych.

• 2016 – wzmacniamy kompetencje 10 aktywistów i aktywistek lokalnych z zakresu prowadzania kampanii obywatelskich przy użyciu narzędzi demokracji uczestniczącej (np. obywatelskich ustaw, referendów, budżetu obywatelskiego).

• 2017 – przekazujemy Prezydentowi RP Andrzejowi Dudzie ponad 223 tys. podpisów pod petycją ws. wprowadzenia ułatwień dla obywatelskich ustaw.

• 2018 – finał naszej akcji: #DwieKadencje. Przez kilka lat zbieraliśmy podpisy pod petycją, rozmawialiśmy z politykami i mediami, tłumaczyliśmy i przypominaliśmy temat, gdzie się tylko dało.

Działania te przyniosły rezultat – dziś mamy w Polsce dwukadencyjność wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

• 2019 – rozpoczynamy projekt poświęcony Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej, który realizujemy w partnerstwie z Uniwersytetem Gdańskim – Katedra Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Politycznych oraz Uniwersytetem Łódzkim – Centrum Studiów Wyborczych.

Projekt jest finansowany przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju w ramach Programu: „Społeczny i gospodarczy rozwój Polski w warunkach globalizujących się rynków” – GOSPOSTRATEG. Obszar: pułapki słabości instytucji.

str.

100

Twoja cegiełka. Jak możesz pomóc?

Działamy dzięki wsparciu darczyńców indywidualnych, biznesowych, publicznych oraz dzięki klientom kupującym nasze usługi. Szczególnie ważne jest dla nas wsparcie od sympatyków naszych inicjatyw – Aktywnych Obywateli.

1. Dołącz do Społeczności Akt ywnych Obywateli Na co dzień uczymy, jak korzystać z praw obywatelskich, ulepszamy prawo, pilnujemy polityków, patrzymy władzy politycznej i korporacyjnej na ręce. Domagamy się przeniesienia tirów z dróg na kolej, stoimy na straży bezpiecznej żywności, bronimy praw pracowników oraz opiekunów osób zależnych.

Gdyby nie wsparcie Darczy ńców i Sympatyków Instytutu Spraw Obywatelskich, nie byłoby to możliwe. Dziękujemy!

Potrzebujemy środków, by zmienić zasady gry w Polsce.

W tym roku obchodzimy 15-lecie. Marzy nam się, by był to dla nas szczególny czas. Rok, w którym oddolne i stałe finansowanie naszej organizacji pozwoli nam sprawniej reagować w sytuacjach pilnych, gdy rządzący i korporacje podejmować będą kolejne złe decyzje, uderzające w Obywateli.

Dlatego prosimy Was, prosimy Cię o dołączenie do Społeczności Aktywnych Obywateli.

Można to zrobić ustawiając stałe, comiesięcznie zlecenie darowizny na nasze konto. Regularne wsparcie rozwiązałoby wiele naszych problemów.

Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40 | 91–408 Łódź nr konta: 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579 (Alior Bank), w tytule: Społeczność Aktywnych Obywateli

SPOŁECZNOŚĆ AKTYWNYCH OBYWATELI

Instytut Spraw Obywatelskich str.

101

2. Podaruj darowiznę: Instytut Spraw Obywatelskich ul. Pomorska 40 | 91–408 Łódź nr konta (Alior Bank): 26 2490 0005 0000 4530 3441 9579​ cel: na działania Instytutu Spraw Obywatelskich Pamiętaj, że kwotę darowizny możesz odliczyć od podstawy swojego opodatkowania.

3. Przekaż swój 1% podatku Instytutowi Spraw Obywatelskich, wpisując w rozliczenie PIT nr KRS 0000 19 19 28.

4. Dołącz do nas! Szukamy osób, które mają marzenia i chcą zmieniać świat. Ludzi, którym bliskie są cele i programy Instytutu Spraw Obywatelskich, nasza misja. Jeżeli masz poczucie humoru, lubisz wyzwania i przygodę, dołącz do naszego zespołu współpracowników. Jeśli nasze działania wydają Ci się ważne i wierzysz, że wszystko należy sprawdzać w praktyce – zostań naszym wolontariuszem.

5. Podpisz się pod naszymi petycjami. Pomóż nam wygrywać w sprawach ważnych dla nas wszystkich: www.obywateledecyduja.pl

publiczne. Polska, w której władza słucha obywateli i razem z nimi polepsza jakość codziennego życia. Możesz pomóc nam w tworzeniu takiego świata, pamiętając o nas w testamencie.

Decydując się na ten krok, pamiętaj w pierwszej kolejności o rodzinie oraz osobach szczególnie Ci bliskich. Będziemy wdzięczni, jeśli rozważysz uczynienie także Instytut Spraw Obywatelskich jednym ze spadkobierców lub zapisobierców. Tak ulokowany spadek będzie pracował przez długie lata, będąc inwestycją w przyszłość naszego kraju i naszych dzieci. Aby jutro były z nas dumne…

8. Wspieraj bezpłatnie Inst y tut Spraw Obywatelskich, robiąc zakupy w Internecie.

Pomagaj nam razem z www.FaniMani.pl. To proste! Wybierasz na stronie FaniMani naszą organizację. Przechodzisz do wybranego sklepu, robisz zakupy jak zwykle i płacisz tyle, co zawsze.

Część wartości zakupów trafia do Instytutu Spraw Obywatelskich.

9. Zamów usługę oferowaną przez Grupę INSPRO, która jest naszą spółką działającą dla zysku społecznego: www.grupainspro.org.pl Potrzebujemy Cię! Pomożesz?

6. Poinformuj o działaniach Instytutu Spraw Obywatelskich swoich znajomych i rodzinę.

Udostępnij w mediach społecznościowych nasze akcje. Twoja rekomendacja jest dla nas bardzo ważna.

7. Uwzględnij Instytut Spraw Obywatelskich w testamencie, jeśli Tobie też marzy się Polska szczęśliwych obywateli, którzy czują się odpowiedzialni za swoją rodzinę, dom, ulicę, miasto i państwo. Polska ułatwiająca obywatelom dbanie o dobro wspólne i angażowanie się w życie

Jeśli chcesz podzielić się z nami radą, konstruktywną krytyką. Masz pytania. Albo po prostu chcesz z nami porozmawiać. Napisz. Zadzwoń.

Odwiedź nas.

Osoba do kontaktu: Ilona Pietrzak e-mail: ilona.pietrzak@instytut.lodz.pl tel. 519 300 631 Z obywatelskimi pozdrowieniami Zespół Instytutu Spraw Obywatelskich

Pamiętam, kiedy w 2012 roku zaprosiliśmy przeciwników i zwolenników aborcji do wspólnej pracy nad projektem nowelizacji ustawy o Obywatelskiej Inicjatywie Ustawodawczej (OIU). Tłumaczyliśmy, że instytucja OIU jest jedna, służy wszystkim, bez względu na światopogląd i podziały polityczne. Niestety, strony nie chciały usiąść przy jednym stole. Osiem lat później, przy jednym stole, w panelu eksperckim, pracują nad ustawą przedstawiciele środowisk „STOP NOP” i „Szczepimy, bo myślimy”.

Czy Prezydent Andrzej Duda złoży nasz projekt ustawy o OIU do parlamentu, jako prezydencką inicjatywę ustawodawczą? Czy będzie możliwa wspólna praca nad projektem, ponad podziałami partyjnymi, w Sejmie i Senacie? Czy media z różnych stron politycznej barykady będą rzetelnie mówić o naszej inicjatywie?

Odpowiedzi na te pytania są przed nami. Być może do pozytywnej odpowiedzi na nie przyczyni się niniejszy raport. Jest on podsumowaniem rocznych badań ekspertów z Uniwersytetu Gdańskiego oraz Uniwersytetu Łódzkiego, zrealizowanych w ramach projektu „Obywatele Decydują”. Wsparcia finansowego naszym działaniom udzieliło Narodowe Centrum Badań i Rozwoju.

Rafał Górski, prezes Instytut Spraw Obywatelskich (fragment Wstępu do raportu)

ISBN 978-83-955151-3-2 Publikacja bezpłatna